Nacin integrada o pas de trnsito

Corredor Norte

Silvia Molina Carpio

Nacin integrada o pas de trnsito

Corredor Norte

Corredor Norte es una publicacin del Foro Boliviano sobre Medio Ambiente y Desarrollo, marzo 2010 fobomade aprecia la difusin de esta publicacin citando la fuente

Foro Boliviano sobre Medio Ambiente y Desarrollo Calle Colon 161 Edificio Barrosquira Piso 10 Telfonos (591-2) 2315058 y 2315059 Correo electrnico: fobomade@fobomade.org.bo www.fobomade.org.bo Con el apoyo de: Coalicin Flamenca para la Cooperacin Norte-Sur 11.11.11 Rainforest Foundation Norway Diseo de tapa: Heidi Valda sobre fotografa de Giuseppe Iamele Diagramacin: Marco Alberto Guerra M. Silvia Molina Carpio, 2010 fobomade, 2010 Primera edicin: marzo de 2010
d.l.: 4-1-1226-10 isbn: 978-99954-732-8-0

Impresin Imprenta Zeus Telfono (591-2) 2493435 Impreso en Bolivia

ndice

Presentacin...........................................................................

Resumen ejecutivo.................................................................. 13
i. Introduccin...................................................................... 35

1. El Contexto. .................................................................. 2. El estudio...................................................................... 2.1. Objetivo................................................................ 2.2. Estructura del estudio. .......................................... 2.3. Metodologa. ......................................................... 2.3.1. mbito conceptual. ..................................... 2.3.2. Estudios en la regin.................................. 2.3.3. Entrevistas .................................................

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1. La regin. ...................................................................... 2. Poblacin y actividad econmica................................. 2.1. Breve historia de ocupacin del territorio........... 2.2. Poblacin.............................................................. 2.3. Actividades econmicas........................................ 2.3.1. Dficit energtico en la regin...................

ii. La regin del Corredor Norte.......................................... 41

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2.3.2. La explotacin forestal en el norte de Bolivia.................................................... 62 2.3.3. Produccin agrcola ................................... 71 2.2.4. Comercio y futuro de la produccin local............................................................. 76 1. El corredor del norte.................................................... 83 2. Descripcin por tramos . ............................................. 88 3. El corredor del norte en la Iniciativa para la Integracin Regional Sudamericana ....................... 95
iii. El proyecto. ....................................................................... 83

1. Inversiones en la red fundamental de carreteras. ......... 101 2. Financiamiento para el corredor norte........................ 103 3. Estado actual de ejecucin y financiamiento............... 106 3.1. Contrato de Prstamo 1597/sf-bo: Programa bo200. ................................................ 107 3.1.1. Cotapata-Santa Brbara. ............................. 110 3.2. Contrato de Prstamo No. 1833/sf-bo (Programa bol-1011).......................................... 111 3.2.1. Consideraciones en relacin a la institucionalidad, unidades ejecutoras y la ingerencia de la banca en las polticas del pas y las instituciones............ 113 3.2.2. Debilitamiento de las instituciones a travs de condiciones contractuales........... 115 3.2.3. Cumplimiento de programas ambientales................................................. 118 3.3. Contrato de Prstamo caf: Riberalta Guayaramern....................................................... 119 3.4. Cooperacin Tcnica No Reembolsable atn/oc 010491-bo ............................................ 120 4. Debilidades para la toma de decisiones en el ciclo de proyectos: factibilidad y diseo final simultneos................................................................... 121

iv. Aspectos econmicos y financieros.................................. 101

ndice

ambiental........................................................................... 125 1. La evaluacin ambiental estratgica. ............................ 125 2. El plan de accin ambiental......................................... 128 3. Interrogantes en relacin a la evaluacin ambiental estratgica y el plan de accin ambiental .................... 135 4. La estructura orgnica del plan de accin estratgico.. 140
vi. Planificacin del desarrollo, transporte e integracin...... 143

v. El estudio ambiental estratgico y el plan de accin

1. Planificacin del desarrollo........................................... 143 2. Planificacin y ejecucin de carreteras......................... 145 3. Poltica de transporte del Plan Nacional de Desarrollo.. 149 4. iirsa y la planificacion del desarrollo........................... 152

vii. Anotaciones finales y recomendaciones.......................... 155

Bibliografa............................................................................. 169 ndice de tablas Tabla 1 Tabla 2 Tabla 3 Tabla 4 Tabla 5 Tabla 6 Tabla 7 Tabla 8 Poblacin y porcentaje de pobreza...................... 53 Relacin poblacin e inadecuados insumos energticos............................................................ 59 Tarifa promedio a consumidor final (Bs/Kwh), ao 2005.............................................. 60 Evolucin de la produccin ecolgica certificada en Bolivia.............................................................. 75 Estimacin de la produccin ecolgica certificada cosecha 2002......................................................... 75 Corredor de exportacin iii: Oeste norte La Paz-Guayaramern.......................................... 87 Inversiones comprometidas para el Eje Per-Brasil-Bolivia e iirsa (Totales y por financiador). ................................... 99 Cartera de financiamiento externo red fundamental de carreteras (A diciembre/2005). ... 103

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Tabla 9 Tabla 10 Tabla 11 Tabla 12 Tabla 13 Tabla 14 Tabla 15 Tabla 16 Tabla 17 Tabla 18

Presupesto estimado para el Corredor Norte...... 104 Financiamiento comprometido para el Corredor Norte (A septiembre/2007). ................. 105 Componentes del Contrato de Prstamo 1597/sf-bo........................................................... 108 Costos del programa (us$)................................... 109 Distribucin del financiamiento. .................... 110 Componentes del Contrato de Prstamo No. 1833/sf-bo................................................... 111 Costos del programa (us$)................................... 112 Costos del programa. ............................................ 119 Distribucin del financiamiento. .......................... 119 Distribucin del financiamiento. .......................... 120 ndice de figuras

Figura 1 La zona de estudio................................................ Figura 2 Provincias fisiogrficas de la cuenca amaznica y el corredor norte................................................ Figura 3 reas Protegidas y territorios indgenas en la zona de estudio. ............................................ Figura 4 Mapa de Intervencin Humana........................... Figura 5 Sistema interconectado nacional.......................... Figura 6 Superficie boscosa (en has) Ao 1997.................. Figura 7 Volumen de madera extrada por departamento. . (en m3).................................................................. Figura 8 Mapa de Tierras Forestales en los departamentos de La Paz, Beni y Pando. ...................................... Figura 9 El Corredor Norte y ramal El Chorro-Cobija.... Figura 10 Tramos Del Corredor Norte y Ramal El Choro-Cobija................................................... Figura 11 Los ejes de iirsa. ................................................. Figura 12 El Eje Per-Brasil-Bolivia de iirsa.....................

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La historia de Brasil es la historia de su marcha hacia el Oeste, hacia los Andes, hacia el Ocano Pacfico. Vista as, la historia brasilea es compacta, dura e inalterable: lo mismo representan las bandeiras, el Barn de Ro Branco o Lula. Todos buscaron o bregan por lo mismo: por ocupar fsica o geopolticamente el espacio donde la selva amaznica comienza a trepar por las montaas. De all, a las costas del ocano ms grande de la Tierra y a los mercados del Asia, hay slo un paso. Esta marcha incesante es la plataforma que mejor define lo que ya en la dcada del 60 del siglo pasado, fue llamado subimperialismo brasileo. Esta conceptualizacin no hay que tomarla a la ligera. El Departamento de Estado de la mayor potencia blica del planeta desclasifica documentos cuando pasaron 25 aos de su elaboracin. El ao pasado, se supo de las conversaciones secretas que haban mantenido el entonces presidente norteamericano Richard Nixon quien tuvo que renunciar a su cargo por el escndalo de espionaje conocido como Watergate y el entonces dictador brasileo, el general Emilio Garrastaz Mdici, que pas a la historia no slo como quien aplic la represin ms fuerte contra sus opositores, sino tambin como parte de la historia negra de la selva, por ser quien inici las obras de la trgica carretera Transa maznica.

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Lo cierto es que ahora se sabe, y la denuncia lleg precisamente desde Lima,1 que entre lo conversado con Nixon, Garrastaz adelant el plan brasileo de consolidar su presencia en la Amazona continental, a partir de la necesidad de construir una carretera que llegue hasta el ocano, atravesando el territorio peruano. Nixon, como era de esperar, ofreci todo su apoyo para hacer realidad este proyecto vial, ncleo y nervio de la poltica expansionista conducida desde Itamaraty. Cuarenta aos despus, el plan secreto de los militares brasileos, no slo no es ningn secreto sino que se est ejecutando y slo faltan algunos pequeos tramos, que el gobierno pro imperialista de Alan Garca Prez, actual presidente del Per, est ejecutando con celeridad, para que la primera Carretera Interocenica de Amrica del Sur, se concluya y el objetivo de los empresarios brasileos, se logre. Digo empresarios brasileos porque ahora son ellos los principales beneficiarios de la democracia que suplant a los militares en el Brasil y el plan de desembarco en el Pacfico ahora es un plan eminentemente econmico, privado y trasnacional, impulsado por el gobierno de Brasilia. El plan ahora se llama Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana. Su sigla ya hace rato que es trgicamente conocida por los pueblos del subcontinente: iirsa. El llamado Corredor Norte es parte de esta misma historia, es parte del iirsa y es parte de la expansin del subimperialismo brasileo. La nica diferencia y por eso nos ocupa y por eso, y sobre todo, nos preocupa es que esta vez el territorio a ser atravesado, aprovechado y puesto al servicio de los intereses ya aludidos no ser peruano, ser territorio boliviano. Los justos anhelos que tienen histricamente los pobladores de la Amazona boliviana de integrarse de manera fsica y efectiva con el resto del territorio del Estado Plurinacional son manipulados por el proyecto del Corredor Norte. Tambin el deseo de un desarrollo integral para su regin. La idea que slo por que se
1 Roberto Ochoa: Nixon y la Interocenica. La Repblica, Lima, 21 de agosto de 2009.

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construya una carretera, habr desarrollo, es una idea que ya la historia ha desmentido. Sin embargo, este proyecto es ofrecido como tal: como la base del desarrollo de la Amazona. Se teme, con justa razn, y all est sin ir ms lejos, la traumtica experiencia peruana de construccin de la interocenica, que no slo estos corredores no traigan desarrollo, sino todo lo contrario: ms desarraigo entre la poblacin y ms amenazas y destruccin para los frgiles ecosistemas que atraviesan, algunos de los cuales son de altsima biodiversidad. Este estudio de caso pretende proseguir la discusin sobre estos temas, sobre las implicancias de la implementacin de un proyecto de las caractersticas del Corredor Norte. Pensar, en suma, desde este aporte esencialmente tcnico, qu significa la escala de los proyectos que son deseables para la Amazona y tambin para el resto del pas, si hablamos de integracin y desarrollo: carreteras destinadas a satisfacer las demandas de la carga de los pases vecinos y el tonelaje de los vehculos que la magnitud de esta carga requiere, frente a las necesidades nacionales y la escala de las rutas que la vinculacin entre pueblos y el comercio interno y nacional necesita. El desafo, en suma, es pensar por nosotros mismos. Y que de ese pensamiento nacional, surjan incluso los caminos que necesitamos. No los que precisan los empresarios del agro negocio de Brasil, cuyo avance irrefrenable, ya destruy gran parte de las selvas de los estados limtrofes de Rondnia y Matto Grosso. Cuando ya no tengan donde ms sembrar su soya, vendrn por nuestras tierras. El Corredor Norte ser la manera ms expedita y eficiente para que lo hagan. Y las selvas de nuestra propia Amazona tambin sern un recuerdo. Y la suerte de muchos pueblos indgenas y de las comunidades campesinas que las habitan, tambin estar echada. Pablo Cingolani
Ro Abajo, diciembre de 2010

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El estudio de caso
La planificacin del transporte es parte de las polticas econmicas y de la planificacin del desarrollo de un pas. Este sector se relaciona con sectores de la economa que necesitan de infraestructura de transporte para llevar los productos o servicios a sus mercados finales. El transporte es un componente importante dentro de la estructura de costos para otros sectores, por tanto, la variacin de las tarifas de transporte tiene una elevada incidencia en el precio final de los productos y servicios ofrecidos. Adems, la eficiencia que presente ste en cuanto a seguridad y tiempos es importante para la cadena de distribucin y acceso a mercados de productos de los otros sectores. Es as que el crecimiento del sistema de transporte ha sido hasta ahora definido por los gobiernos y percibido por la poblacin como factor clave para la generacin de desarrollo. Las inversiones en infraestructura de transporte y en particular la construccin de carreteras en Bolivia constituyen durante los ltimos aos ms del 35% de la inversin pblica nacional y estn por encima de inversiones en desarrollo social e impulso a actividades productivas. Las inversiones en infraestructura de transporte, se destinan en particular en la construccin de ca-

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rreteras. Estas inversiones, concentradas en pocos kilmetros, a elevados costos de construccin resultado de diseos costosos alejados de las necesidades nacionales y de una adecuada gestin y administracin de proyectos, como es el caso de la carretera Cotapata-Santa Brbara (su ejecucin dur 12 aos y hasta ahora su costo est por encima de us$ 3.500.000 por kilmetro), no han sido efectivas para alcanzar la vinculacin del pas ni en la generacin de desarrollo y superacin de los niveles de pobreza prometidos. En el proceso actual de Planificacin del Desarrollo de Bolivia basado en el Vivir Bien, la construccin de la carretera hacia la regin norte de Bolivia es un importante proyecto planteado como instrumento para alcanzar el desarrollo del norte del pas y vincular estas zonas al territorio nacional. Es tambin una de las carreteras amaznicas ms destacadas de iirsa y que recibe mayor impulso de la banca internacional para su ejecucin. Su desempeo tendr importantes impactos en la regin. En este marco, constituye parte del desafo de cambio del gobierno boliviano que la construccin de carreteras de vinculacin hacia el norte del pas anteriormente llamada Corredor Norte y actualmente Programa de Integracin del Norte en el Plan Nacional de Desarrollo sea parte de la construccin del desarrollo regional y del debate abierto sobre las visiones y condiciones para propiciar el desarrollo armnico de la Amazona, iniciado en el Foro Amaznico de la ciudad de Guayaramern los das 18 y 19 de junio del 2007, pero que ms adelante dej de tener continuidad. Este reto establece la necesidad de superar la percepcin y la forma de actuar pasada: construccin de carreteras como sinnimo de desarrollo por criterios y acciones de integracin de otros componentes del desarrollo (sociales, culturales, productivos, financieros, etc.) con la infraestructura de transporte y con la construccin de carreteras. El ao 2006, la Nueva Visin de Pas expresada en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 establece las bases de una poltica de transportes sealando que su prioridad es satisfacer las

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necesidades de todos los pobladores, de las comunidades y de los pueblos. Es decir, la satisfaccin de las necesidades locales de comunicacin como prioridad antes que la vinculacin externa. La vinculacin externa slo podr darse en base a principios de reciprocidad y solidaridad con el fin de reducir asimetras entre las regiones y los pases. Lo que tambin significa pensar en la escala de los proyectos: carreteras destinadas a satisfacer las demandas de cargas de los pases vecinos y el tonelaje de los vehculos que la magnitud de esta carga requiere, frente a las necesidades nacionales y la escala de las rutas que la vinculacin entre pueblos y el comercio interno y nacional necesita. Estos aspectos son parte de la Poltica de Transporte del pas, pues en la escala de ejecucin de una ruta se determinar si Bolivia continuar subvencionando la carga e insumos del agronegocio brasileo y empresas extranjeras a travs de la construccin de corredores a costos elevadsimos, pero que sumados intereses y otros, pagamos todos los bolivianos a las Instituciones Financieras Internacionales (caf, bid, bm) y nacionales de pases vecinos, como el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social de Brasil (bndes) y a las empresas constructoras, en su gran mayora brasileas, que son las que ejecutan estas obras en Bolivia: todo ello profundizando asimetras entre regiones y pases. O, que se disee y construya carreteras de acuerdo a las necesidades de vinculacin e intercambio entre los pueblos y comunidades del pas en un marco integral de desarrollo de las regiones y por tanto, que las inversiones no se reduzcan a grandes obras de infraestructura sino que las inversiones sean diversificadas hacia las necesidades sociales y econmicas de la poblacin. En este sentido, este estudio es el resultado del anlisis al Programa de Integracin al Norte (Corredor Norte) como base para la generacin de un amplio debate fundamentado y participativo sobre la ejecucin de proyectos de infraestructura de transporte en la regin andino-amaznica de Bolivia que contemple las polticas nacionales de transporte e integracin, la relacin entre el corre-

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dor y las necesidades de vinculacin locales, entre comunidades y poblaciones, el papel de los organismos multilaterales de crdito en las polticas de Estado y los efectos sobre la institucionalidad. Plantea interrogantes y acciones para articular el desarrollo de la infraestructura vial en el concepto del vivir bien2, en el desarrollo con identidad cultural, con armona entre las personas, pueblos y con la naturaleza, respetando el medioambiente y reduciendo las asimetras, y profundiza elementos para el debate sobre la poltica de transporte y planificacin de la infraestructura de transporte e inversiones, como parte inseparable de la construccin de la planificacin del desarrollo a partir de la regin, sus habitantes, necesidades, limitaciones y potencialidades. A travs de este anlisis y su discusin se pretende avanzar en el potenciamiento de la participacin local y de organizaciones como generadores de desarrollo y el fortalecimiento del debate crtico de las instituciones del Estado en relacin a polticas y financiamiento de grandes proyectos de infraestructura de transporte, de procesos de integracin regional, del papel de la banca multilateral en la construccin de la red de integracin fsica y de mercados del continente. En particular, pretende apoyar en la construccin de capacidades polticas, sociales e institucionales del proceso de planificacin del desarrollo de las regiones, en la implementacin de proyectos de infraestructura de transporte como parte de ese proceso, y en la concepcin de planes y programas para la generacin de alternativas de desarrollo y de apropiacin de los beneficios de los proyectos por parte de la poblacin local.
2 Decimos vivir bien porque no aspiramos a vivir mejor que los otros. Nosotros no creemos en la lnea del progreso y el desarrollo ilimitado a costa del otro y la naturaleza. Tenemos que complementarnos y no competir. Debemos compartir y no aprovecharnos del vecino. Vivir bien es pensar no slo en trminos de ingreso per-cpita sino de identidad cultural, de comunidad, de armona entre nosotros y con nuestra madre tierra. Propuesta del Presidente Evo Morales: Construyamos con nuestros pueblos una verdadera Comunidad Sudamericana de Naciones para Vivir Bien, Octubre 2006.

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Antecedentes
Los territorios del norte del pas eran poco conocidos para la sociedad de entonces cuando Bolivia naci a la vida independiente (1825) y, posteriormente, fueron incorporados a los departamentos de Beni, creado en 1842, y Pando, en 1938. Sin embargo, llegar a Cobija, Trinidad, Guayaramern o Cachuela Esperanza desde La Paz o Cochabamba antes de 1980 implicaba una gran inversin de tiempo y dinero, e inclusive atravesar pases vecinos. La vinculacin que se daba al interior de la regin aprovechaba las rutas naturales de los ros. Recin a mediados de los aos 80 fue habilitada la carretera La Paz-Riberalta y en 1992 la vinculacin hacia Cobija. Actualmente, esta ruta con la nueva carretera Cotapata-Santa Brbara, concluida en 2006, es la que se utiliza para llegar al norte de Bolivia. Si bien en el pasado hubieron iniciativas de planificacin del transporte por superficie (fluvial, carretero y ferroviario), en los hechos estos planes no fueron realmente implementados. A partir del Plan Bolivia 2002 de la gestin de gobierno mnr-mir, la construccin de carreteras tuvo compromisos importantes de financiamiento por parte de la banca internacional. Los bancos bid, bm y caf se comprometieron a prestar un amplio apoyo financiero al plan establecido para fomentar acciones para la integracin fsica fronteriza de Bolivia y los pases limtrofes para un adecuado desarrollo econmico mutuo. El Plan Bolivia 2002 fue alineado con los objetivos del iirsa y del libre mercado. De acuerdo al mismo, se deban crear nuevos mercados de consumo y centros de produccin, ofertar costos de transporte ms accesibles y a partir de estos proyectos generar empleo para evitar la migracin y marginacin campo-ciudad. Es decir, se pretenda mayor desarrollo y superacin de inequidades, que en los hechos fueron profundizadas. En 1996, el Plan Maestro de Transporte por Superficie (pmts) carretero, ferroviario y fluvial estableci que la vinculacin hacia la regin amaznica del pas sera a travs del Co-

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rredor Norte. Defini que esta ruta forme parte del Plan de Carreteras del Viceministerio de Transportes (vmt), elaborado en 2002, y del Programa Vial de Inversiones 2003-2007 del Servicio Nacional de Caminos (ahora Administradora Boliviana de Carreteras). Esta planificacin de las inversiones corresponde a la implementacin de los proyectos de la Iniciativa para la Integracin Regional Sudamericana (iirsa) en Bolivia, como parte de las polticas de reforma estructural, apertura de mercados y privatizaciones impuestas por el Banco Mundial (bm) y Fondo Monetario Internacional (fmi), iniciadas a mediados de los aos 80 y profundizadas a partir del Plan General de desarrollo Econmico y Social 1994 - pgdes 94 (reajuste estructural de segunda generacin), en el que se estableci a Bolivia como pas de trnsito y proveedor de recursos y energa para las industrias y mercados de la regin. Por tanto, un instrumento para el desarrollo de las economas de pases vecinos, sin contar con una visin nacional de desarrollo. El pgdes 94 defini los Corredores de Servicios, como parte de la estrategia y poltica de vinculacin internacional de las redes de transporte. La carretera de La Paz a Riberalta, Guayaramern y Cobija fue establecida como Corredor hacia el Norte. sta es la ruta en la que actualmente se est trabajando3 para el mejoramiento, construccin y pavimentacin en diferentes etapas y tramos. Como parte de los proyectos de iirsa, el Corredor del Norte fue definido como Proyecto Ancla del Eje Per-Brasil-Bolivia, que tiene como objetivo la pavimentacin de carreteras para la vinculacin de territorio del noreste brasileo y noreste boliviano con los puertos del Pacfico. Evidente gestor e impulsor del iirsa, el bid ha utilizado instrumentos para promover la aplica3 El avance del Corredor Norte se encuentra en diferentes etapas: los estudios a nivel de Diseo Final estn concluidos, todos los tramos hasta Guayaramern cuentan con financiamiento para el mejoramiento y construccin y el gobierno se encuentra en la bsqueda y negociacin del financiamiento para el ramal hacia Cobija.

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cin de sus polticas a travs de proyectos y financiamiento. Es el caso del llamado Estudio Ambiental Estratgico del Corredor Norte, llevado adelante por el Banco, a travs del cual utiliza un instrumento de la planificacin, que debera ser aplicado a planes y programas, como es la Evaluacin Ambiental Estratgica, para establecer medidas de mitigacin, pero que en los hechos es la propaganda al proyecto para la aceptacin de la poblacin y la generacin de expectativas de intervenciones estatales en reas en las que la poblacin demanda. Pero estas medidas ni siquiera estn vinculadas a los contratos de prstamo entre Bolivia y el bid para la construccin de los tramos que financia.

El proyecto y la regin
El Corredor Norte comprende trabajos de construccin, pavimentacin, rehabilitacin y mantenimiento a lo largo de 1.668 kilmetros (km) que vincularn La Paz con Guayaramern, Cobija y Trinidad. Algunos tramos del Corredor Norte, como La Paz-Cotapata, concluido en 1983, y Cotapata-Santa Brbara, concluido el 2006, han sido ejecutados en gestiones pasadas, pero que por situaciones que tienen que ver con la gestin del proyecto sigue requiriendo cuantiosas inversiones en estabilizacin de taludes, proteccin de viaductos, mantenimiento y remediacin ambiental y social. De acuerdo a estimaciones del Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo, para la conclusin del Corredor Norte es necesario un financiamiento de 530 millones de dlares. Con la firma de acuerdos de financiamiento con los gobiernos de Brasil y Venezuela en el 2008, se ha invertido y se tiene comprometido financiamiento, para el Corredor Norte y sus ramales, por la suma de us$ 898 millones. El Banco Interamericano de Desarrollo (bid) es el principal financiador tanto para estudios como para reconstruccin, rehabilitacin o construccin. Hasta ahora el financiamiento del bid

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a los diferentes tramos del Corredor del Norte alcanza a la suma de us$ 307 millones. La Corporacin Andina de Fomento ha ingresado al Corredor financiando us$ 42 millones, para la construccin de un tramo de 86 km. entre Riberalta y Guayaramern y con us$ 5 millones para la realizacin de estudios de factibilidad. El Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social del Brasil (bndes)4, ha ingresado a financiar us$ 230 millones para la construccin de 210 km, y el Banco de Desarrollo Econmico y Social de Venezuela (bandes)5 financiar us$ 300 millones para la construccin de 324 km. La Regin Amaznica de Bolivia constituye una regin estratgica y de gran importancia nacional como lo expresa el texto de la Constitucin Poltica del Estado aprobada por referendo nacional el 2009 y que establece El estado reconoce a la Cuenca Amaznica Boliviana, como el espacio geogrfico natural ms extenso y diverso del pas, de integracin sociocultural de tierras bajas y altas; contiene la mayor biodiversidad, recursos hdricos y eco regiones, desde la Selva y llanuras amaznicas, hasta la confluencia con la Cordillera Oriental y los valles interandinos. Por su elevada sensibilidad ambiental y diversidad se constituye en uno de los espacios estratgicos y de especial proteccin para el desarrollo integral del pas. El rea de influencia del proyecto constituye gran parte de la cuenca amaznica de Bolivia, que cubre aproximadamente el 66 por ciento del territorio nacional, comprende el departamento de Pando y parte de los departamentos de Beni y La Paz. El proyecto tendr impactos directos e indirectos en ecosistemas
4 El bndes es una empresa pblica del gobierno de Brasil. El bndes a travs de prstamos, instalacin de fondos de inversin y otros mecanismos, promueve y apoya la internacionalizacin de empresas brasileas, entre estas empresas constructoras, empresas de los sectores agro-alimentario y petroleras. El bandes es un banco financiero del gobierno Venezolano, apoya inversiones relacionadas con la cooperacin internacional, pero su accionar es diferente al bndes, requiere que por lo menos 50% del emprendimiento que financie sea con participacin venezolana, pero da mayor importancia a acuerdos de complementacin entre pases.

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poco estudiados, frgiles, de alta biodiversidad y endemismo, as como impactos a comunidades campesinas, pueblos originarios en Tierras Comunitarias de Origen (tco) y reas Protegidas en permanente amenaza por la explotacin de recursos naturales. Estas amenazas incluyen la explotacin maderera y minera, extensin de reas de ganadera extensiva, trfico ilegal de especies silvestres y cueros, invasin y explotacin ilegal de unidades de conservacin, invasin y mercado de tierras indgenas y aprovechamiento por parte de intereses externos de los conocimientos locales de la biodiversidad. Todas ellas amenazan la vida de las comunidades y pueblos locales.

Diagnstico y anlisis
Bolivia es un pas que realiza importantes inversiones en infraestructura de transporte y, en particular, en la construccin de carreteras. Estas inversiones concentradas en pocos kilmetros a elevados costos de construccin, resultado de diseos costos alejados de las necesidades nacionales y de una adecuada gestin y administracin de proyectos, no han sido efectivas para la vinculacin de gran parte del territorio ni para superar limitaciones al desarrollo, planteadas por la inexistencia de rutas de comunicacin entre poblaciones o por el mal estado de las mismas. En el pasado hubieron iniciativas de planificacin del transporte por superficie (fluvial, carretero y ferroviario), sin que stas hayan sido realmente implementadas. La situacin de los ltimos aos muy poco tiene que ver con una planificacin a una escala de las necesidades nacionales, sino ms bien con una planificacin desde afuera, sustentada en necesidades de los mercados externos. A partir del Plan Bolivia 2002, de la gestin de gobierno mnr-mir, la construccin de carreteras tuvo compromisos importantes de financiamiento por parte de la banca internacional. El bid, bm y la caf se comprometieron a prestar un amplio apoyo financiero al plan, establecido para fomentar acciones para la integracin fsica fronteriza de Bolivia y los pases lim-

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trofes para un adecuado desarrollo econmico mutuo. El Plan Bolivia 2002 fue alineado con los objetivos de iirsa y del libre mercado, de acuerdo al mismo, se deba crear nuevos mercados de consumo y centros de produccin, ofertar costos de transporte ms accesibles y, a partir de estos proyectos, generar empleo para evitar la migracin y marginacin campo-ciudad. Es decir, generacin de desarrollo y superacin de inequidades, que en los hechos tuvo el efecto inverso. La construccin de una carretera acta como factor transformador del territorio y debera ser parte de la planificacin del desarrollo. Exige una evaluacin integrada de todos los componentes que tienen que ver con el desarrollo (sociales, ambientales, econmicos, culturales, poltico-institucionales, etc.). Requiere una evaluacin de alternativas realistas en base a modalidades de transporte, alternativas de trazo, capacidad de la va, volmenes de trfico nacional e internacional (estableciendo en este caso los beneficios, ventajas y desventajas, costos, oportunidades y propuestas de inversin en funcin de a quin beneficia el proyecto), soluciones locales, restricciones de financiamiento, implantacin parcial, etc., incluyendo alternativas como la postergacin del proyecto o ejecucin parcial hasta definir estrategias y alcanzar metas de integracin de los actores locales en los beneficios del mismo y evaluacin de sinergias con polticas y otros proyectos sectoriales. El resultado de los anlisis debera dar lugar a acciones que induzcan mejoras en la calidad de vida de la poblacin, potenciamiento de capacidades y reduccin de efectos adversos. Debe formar parte de un proceso de planificacin que parte del territorio, sus potencialidades, su conformacin, pero tambin de la visin de quienes lo habitan y, por tanto, de quienes lo conforman. El Corredor Norte, por la magnitud del proyecto, por las caractersticas de la regin y de sus habitantes y por la necesidad de integrar esa importante porcin del territorio al pas, determina la urgencia de una evaluacin y acciones precisas y oportunas. La construccin de un proyecto de infraestructura vial induce a transformaciones de la estructura econmica, a nuevos patrones

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de uso y apropiacin de tierras que la mayora de las veces pasan por encima de consideraciones sociales o de equidad. Es un estmulo al uso de nuevas regiones debido al fcil acceso, acelerando la depredacin de los recursos de agua, flora y fauna y afectando los espacios urbanos y rurales. Estos procesos, por lo general, inciden con mayor severidad en los sectores ms frgiles de la sociedad, conformando as un ciclo que se autocomplementa. Por un lado, atenta contra la integridad del medio ambiente y, por otro, empobrece a los habitantes. Estos constituyen los impactos inducidos o indirectos que producen efectos de largo plazo y acumulativos sobre los recursos naturales, las personas y el espacio territorial. Estos impactos indirectos no han sido debidamente considerados en la toma de decisiones de ejecucin del Corredor Norte o de partes del mismo, posiblemente por su complejidad, dificultad de tratamiento o por estar desvinculado en una visin local de desarrollo. Sin embargo, son estos componentes los que decidirn quines se apropiarn de los beneficios del proyecto y quines recibirn la carga de los impactos ambientales y sociales. Las acciones para la construccin del Corredor Norte avanzan a un ritmo acelerado. Los estudios a diseo final contratados se encuentran concluidos. Hay tramos ejecutados, financiamiento consolidado o en proceso de aprobacin para la ejecucin de obras en 320 km (31% de la carretera La Paz-Guayaramern) y acciones para consolidar financiamiento para todos los tramos. Estos avances, que priorizan y adelantan la construccin de la carretera y no as la concepcin de integracin de la infraestructura de transporte en un proceso de planificacin y acciones de desarrollo regional, en el cual la construccin de carreteras constituya un componente de ese desarrollo, responden a varias razones: El modelo de desarrollo al servicio de las necesidades del mercado El modelo econmico de los ltimos 20 aos, supeditado al mercado, no tuvo ninguna posibilidad ni intencin de planificar realmente el desarrollo equitativo del pas, lo que se

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hace ms evidente en las regiones del proyecto. Estas regiones, de manera diferenciada en funcin a su cercana a los principales centros urbanos, han mantenido su aislamiento, en parte por los intereses de las lites financieras vinculadas a los negocios de la Amazona y a la apropiacin de tierras por las lites locales, as como al abandono por parte del Estado Nacional. Esto result configurando el estado actual de desvinculacin del resto del pas y manteniendo una situacin de pobreza o pobreza extrema de la mayora de la poblacin. Influy tambin en la persistencia de formas de trabajo forzado, imposibilidad de que se generen iniciativas de desarrollo por falta de acceso a servicios como la energa en condiciones razonables, agua y saneamiento, salud, apoyo productivo, educacin y formacin tcnica. Este modelo fracas en la atencin a las necesidades de la mayor parte de la poblacin y, en particular, de las reas rurales o de las alejadas de los grandes centros urbanos. Las reformas estructurales en el sector transporte generaron la construccin de pocos kilmetros de carreteras costosas, diseadas para satisfacer los requerimientos de los grandes trailers y camiones que transportan carga internacional y no as a la escala del comercio y mercado nacional. La privatizacin del sector elctrico y la priorizacin de la exportacin profundizaron las inequidades regionales y urbano-rurales al dificultar las posibilidades de acceso a energa de un gran sector de la poblacin. Dejaron abandonadas las regiones y sistemas que no eran atractivos en trminos de ganancia, por ello, el norte de Bolivia, incluyendo sus principales centros urbanos como Cobija, Riberalta y Guayaramern, no se encuentra dentro del Sistema Interconectado Nacional. Estas poblaciones son abastecidas por sistemas aislados que funcionan en general a diesel que debe ser importado, por lo que la energa generada es muy cara y adems escasamente regulada. De esta manera, las posibilidades de desarrollo de industrias o siquiera fases primarias de agregacin de valor a productos locales son prcticamente imposibles.

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La administracin estatal en los niveles nacional y subnacional, receptores de polticas y estrategias diseadas desde afuera, redujo su capacidad analtica y crtica Veinte aos de poltica neoliberal y 500 aos de exclusin indgena transformaron al Estado en un ejecutor de polticas diseadas desde el exterior (iirsa, planes de transporte, polticas energticas, privatizaciones, etc.). Los ciudadanos y pobladores rurales, principales excluidos de esas polticas, se convirtieron en movimientos crticos pero no tuvieron posibilidad de participar, conocer y aprender el manejo de la administracin estatal. Esto es hbilmente aprovechado por intereses que manejaron el pas durante muchos aos, para dirigir las decisiones estatales hacia polticas y emprendimientos diseados por los intereses del capital transnacional. Para ello cuentan con vastos recursos econmicos; tecncratas, polticos y funcionarios reciclados con experiencia en el manejo estatal que se mantienen en las estructuras del Ejecutivo, Legislativo y subnacionales (prefecturas y municipios). Cuentan, adems, con medios de comunicacin y con el apoyo de organismos internacionales como el bid, caf, fmi, bm, todo lo cual les permite reaccionar rpidamente cuando se plantean nuevas estrategias para el cambio.

La presin de la Banca Internacional a los gobiernos para que asuman crditos La historia de la banca multilateral para financiar iniciativas de desarrollo ambiental y socialmente falsas, en concordancia a una cultura de aprobacin de prstamo y de empujar el uso de la deuda pblica independientemente de los fines y al contrario de resultados positivos econmicos, sociales y ambientales para el prestatario, ha sido y sigue siendo prctica normal. As hayan suscrito compromisos de alineamiento a las polticas y estrategias de cada pas, negocian y condicionan crditos acordes a sus intereses, creando Unidades Eje-

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cutoras independientes de la organizacin del Estado, promoviendo la contratacin de consultores a su servicio para agilizar los crditos. Dejan de lado sus propias salvaguardas y polticas sociales y ambientales en funcin del desempeo econmico de los programas de prstamo. Es el caso del Banco Interamericano de Desarrollo-bid, que cuenta con salvaguardas, pero no las aplica a cabalidad. En el Contrato de Prstamo aprobado a finales del 2006 para la construccin de la carretera Yucumo-Rurrenabaque no se establece ninguna relacin con planes de prevencin y mitigacin de impactos indirectos y aplicacin de programas de desarrollo local, a pesar de haber invertido ms de un milln de dlares en un Estudio Ambiental Estratgico que pretenda disear medidas en este sentido. El bid tampoco ha asumido un proceso autocrtico y de corresponsabilidad en el impulso desde su concepcin a la construccin de la carretera Cotapata-Santa Brbara, proyecto que, por sus elevados costos y resultados inciertos, no guarda relacin con la realidad de la economa nacional. El compromiso del bid con el pas se ha manifestado hasta ahora con la generacin de mayor deuda a travs de prstamos de recursos adicionales para el proyecto a medida que se manifiestan problemas. Todo ello sin establecer ningn compromiso por parte del Banco en relacin al xito del proyecto y del financiamiento. La Corporacin Andina de Fomento (caf) tiene como nico fin invertir recursos financieros, desligndose de cualquier responsabilidad y transfirindola a los pases y sus gobiernos. La caf incorpora dentro de los crditos recursos financieros para actividades que consideran importantes, relacionadas con la mitigacin social y ambiental. Sin embargo, la evaluacin de cumplimiento de estos aspectos es de ejecucin del presupuesto destinado a estas actividades y no as al alcance de objetivos sociales y ambientales. Pero, paralelamente, organizaciones campesinas, pueblos indgenas y comunidades se encuentran en un proceso de cons-

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truccin de equidad en el desarrollo, es decir, disminucin de las asimetras en la distribucin de ingresos, en el acceso a los recursos, a los servicios bsicos y a las oportunidades. El gobierno nacional form parte de este proceso, con la creacin de la Unidad Amaznica y la realizacin del I Foro Amaznico de Guayaramern de junio del 2007, sin embargo actualmente la continuidad de este proceso parece ser incierta. El objetivo de estos espacios debera ser impulsar un debate abierto sobre las visiones y condiciones para propiciar el desarrollo de la Amazona a partir del cual se d inicio a la discusin, presentacin y concertacin de propuestas y proyectos que sirvan de base para la elaboracin de una estrategia y una poltica de Estado para un desarrollo armnico y no destructivo de la Amazona, adems de frenar de forma inmediata el avasallamiento de comunidades y destruccin del bosque amaznico. Este proceso deber tener como meta la participacin de los sectores hasta hora marginados del desarrollo para alcanzar en particular el beneficio de estos sectores. Desafos que se presentan y que pretenden sobrepasar lo apenas avanzado son los intereses de expansin territorial del sector empresarial brasileo, apoyado por la geopoltica de su gobierno, que se ocultan detrs de los prstamos para proyectos, intereses empresariales nacionales y autoridades ligadas a los poderes brasileos. Se manifiestan en la decisin del Brasil de llevar adelante la construccin de las represas Jirau y Santo Antonio del Complejo Hidroelctrico del Ro Madera, sin considerar los impactos en territorio boliviano, entre stos, la inundacin del territorio, las necesidades energticas de las poblaciones locales, los efectos sobre actividades econmicas, sobre la salud de la poblacin, etc., y que se han enfrentado al firme rechazo a estas obras por parte de los pobladores de la regin norte de Bolivia6 y
El 5 diciembre del 2007 comunidades campesinas e indgenas presentaron a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos la Solicitud Urgente de Medidas Cautelares a favor de las comunidades indgenas y

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tambin de Brasil. Las intensiones de expansin del agronegocio de los biocombustibles, a partir de la construccin de las represas del Madera y de las carreteras de iirsa plantean el desarrollo de cultivos extensivos de caa de azcar, soya y palma africana, sin considerar las caractersticas fisiogrficas, suelos, clima y la vocacin agroecolgica de la regin. Avanzar en la construccin de las obras del Corredor del Norte sin prever acciones e inversiones oportunas y preventivas que potencien las capacidades locales para superar las limitaciones y necesidades de la poblacin es reproducir en la regin las polticas del pasado: construccin de carreteras para el mercado y supeditar la integracin nacional y las necesidades de desarrollo de la poblacin a los requerimientos externos, profundizando las asimetras y la inequidad. Forma parte del desafo el configurar una red de transporte que sea vnculo entre los pueblos, integradora del territorio nacional, potenciadora del desarrollo, resultado de las demandas y formas de comunicacin que siempre existieron entre los pueblos de la regin. Es decir, involucrar el transporte dentro del Plan de Desarrollo construido a partir de la demanda social de redistribucin de la riqueza y de las formas de generar riqueza.

Recomendaciones del estudio

Involucrar al Corredor Norte en la construccin de desarrollo con equidad, como respuesta a las asimetras entre naciones, regiones y al interior de las regiones se concreta en el planteamiento de desafos a vencer en el reciente proceso de planificacin de desarrollo del pas y de integracin del territorio en el cual las acciones que se van desarrollando en relacin al Corredor
campesinas ribereas del ro Madera - Bolivia, frente al peligro de dao irreversible a las comunidades de Bolivia por un proyecto de represas hidroelctricas del Brasil. www.fobomade.org.bp

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Norte tendrn importantes efectos. Este proceso de cambiar la secuencia actual de inversiones en el Corredor Norte es urgente, puesto que la oportunidad de las acciones es parte del objetivo que se quiere alcanzar. De esta manera surgen desafos urgentes a efrentar: 1. Ordenamiento de la Planificacin Territorial Estatal Se debe trabajar intensamente en el fortalecimiento y consolidacin de una organizacin estatal que potencie y centralice efectivamente la planificacin, integrando con coherencia las medidas que permitan orientar el desarrollo. Significa establecer los lmites y formas de extraccin de recursos naturales, el ordenamiento y planificacin territorial en base al anlisis de potencialidades territoriales y los objetivos de sustentabilidad ambiental y equidad social. Dicha propuesta deber definir con claridad la distribucin de competencias y atribuciones de los ministerios, las prefecturas, los gobiernos municipales, la aplicacin de las transversalidades temticas y las estructuras de coordinacin interestatal y parlamentaria sobre la base de la planificacin nacional. 2. Liderazgo para la Integracin del Norte de Bolivia El Ministerio de Planificacin del Desarrollo y, en particular, el Viceministerio de Planificacin Territorial deberan asumir el liderazgo pleno para la planificacin del desarrollo del pas. Significa que el Ministerio de Planificacin del Desarrollo debe contar con un equipo sectorial especializado en la planificacin nacional y compatibilizacin de los procesos sectoriales de hidrocarburos, minera, electricidad, agricultura, riego, medio ambiente, produccin, agua y saneamiento, transportes, financiamiento de proyectos, etc., en el marco establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. Asimismo debe contar con capacidades de coordinacin con los diferentes sectores para trasladar la planificacin marco nacional a todos los niveles sectoriales y subnacionales incluyendo la generacin de mecanismos operati-

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vos para el alineamiento de los recursos financieros de la cooperacin y los planes prefecturales, municipales y comunitarios al Plan Nacional de Desarrollo. 3. Fortalecimiento de las capacidades institucionales De la misma manera, forma parte de la planificacin del Estado el enfrentar las necesidades de desarrollo de capacidades analticas y ejecutoras en los diferentes niveles de gobierno: nacional, prefectural, municipal y en el Poder Legislativo. El objetivo es crear una conciencia crtica y analtica en el diseo de polticas y operativizacin de planes, programas y ejecucin de proyectos. 4. Establecer un Proceso Integral de Participacin La planificacin y las estrategias de viabilidad de las polticas deben partir del territorio, sus potencialidades, su conformacin, sus necesidades y de la democratizacin del poder pblico a travs de la amplia participacin de quienes lo habitan. Se requiere trabajar y consolidar espacios de participacin, en la construccin de la planificacin integral del desarrollo. Deben formar parte del debate de construccin de la planificacin polticas y programas de educacin, servicios de salud, transporte, energa, de fronteras, proyectos como el Corredor Norte, agroindustriales, hidroelctricos; las capacidades, necesidades y potencialidades regionales (produccin agrcola, saberes locales, desarrollo tecnolgico, etc.). 5. Fondo Financiero para la Integracin del Norte Reducir la pobreza exige un conjunto integral de intervenciones de poltica social (educacin, salud pblica, agua y saneamiento, conservacin de reas protegidas, acceso a recursos financieros, capacitacin para el empleo, generacin de empleo, soberana alimentaria, participacin local, apoyo a la produccin, etc.). Estas intervenciones del estado requieren del apoyo de un gasto

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fiscal constante a favor de los sectores ms pobres de la sociedad. El estado nacional debe prever las fuentes de inversiones para la consolidacin del paquete de intervenciones en reas econmicas y sociales, entre stas, la regulacin del gasto de los niveles subnacionales que cuentan con importantes recursos provenientes de la Nacionalizacin de los Hidrocarburos y, en particular, del Impuesto Directo a los Hidrocarburos, pero no as con la capacidad de gasto del dinero pblico. 6. Poltica de transportes traducida en Planes Nacionales Resulta imprescindible el anlisis de lo fundamental para la redefinicin de la Red Fundamental de Carreteras en base a los lineamientos de la Poltica de Transportes que prioriza las necesidades locales. Un Nuevo Plan Nacional de Transporte y un Plan Nacional de Carreteras, como parte de la planificacin del desarrollo del pas y de las regiones, basados en la poltica de priorizacin de las necesidades internas, deben ser diseados para que las vas de transporte constituyan un instrumento ms para el desarrollo interno y la consolidacin de soberana sobre el territorio. Se trata de revertir la tendencia al desmembramiento de porciones del territorio nacional como efecto de las polticas y obras de infraestructura que priorizaron la vinculacin de regiones del pas con estados vecinos7. En el marco de sus atribuciones, ya es tiempo que el Viceministerio de Transportes asuma su rol en el diseo de los Nuevos Planes Nacionales de Transportes (terrestre, areo, fluvial) y de
7 El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 establece una nueva forma de reracionamiento externo: Vivir Bien, extensivo a las relaciones con los pueblos en condiciones distintas al simple intercambio mercantil de productos entre empresas que benefician primero a sus propietarios y residualmente a los dems, significa incorporar la solidaridad, la complementariedad y la reciprocidad, entendidas como ayuda oportuna y no como un intercambio de compensaciones obligatorias y equivalentes en las relaciones entre naciones y pueblos. pnd 2006-2010.

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Carreteras, tal como establece el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Es necesario que se posicione como cabeza del sector en la generacin de polticas, planes y programas, garantizando la integracin de las consideraciones sociales y ambientales junto a las de orden econmico en el proceso de toma de decisiones. Involucra tambin superar las deficiencias y debilidades del Viceministerio de Transporte para cumplir sus funciones en relacin a la planificacin del transporte y en la responsabilidad en materia ambiental en el rea de su competencia, que han sido permanentes desde gestiones pasadas. Se hace necesaria la revisin de normas y parmetros adoptados para el diseo de carreteras de la Red Vial Fundamental en base a los cuales los diseos finales de los diferentes tramos del Corredor Norte han sido realizados. Estos diseos dan como resultado mega-obras destinadas a vehculos de gran capacidad (tonelaje) para el transporte de la carga internacional y no as carreteras de menor costo, diseadas a partir de los volmenes de trfico y cargas nacionales. 7. Planificacin del transporte regional La planificacin del transporte involucra el anlisis de los diferentes modos de transporte, la sinergia entre proyectos, definicin de los objetivos de pas, una visin a corto, mediano y largo plazo, contar con un Plan Nacional a la escala de las necesidades del pas y a las objetivos de vinculacin externa que el pas determine. Este plan debe ser trasladado a los mbitos regionales y locales. Se han planteado diferentes proyectos de vinculacin del norte de Bolivia con el resto del pas y hacia el exterior, tambin existen rutas que son utilizadas desde pocas pasadas por los pobladores y comunidades locales que tienen gran importancia para la interrelacin de los pueblos. El proceso de planificacin del transporte debe pasar por el anlisis de diferentes modos de transporte, su relacin, las demandas, limitaciones, proyectos, el estado actual de los mismos, etc. Deberan formar parte de

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proyectos en estudio y consideracin las carreteras La Paz-Guayaramern, San Buenaventura-Ixiamas, Puerto Heath-Cobija; la hidrova Ichilo-Mamor, otras rutas nacionales, departamentales y vecinales, de tal forma que toda iniciativa sea parte de la planificacin. 8. Poltica Energtica y Planificacin Energtica Nacional y en el norte de Bolivia Es urgente la consolidacin y diseo de una Poltica Energtica, de un Plan Nacional y Planes Regionales con visin hacia lo nacional, diversificada y tomando en cuenta las diversidades y potencialidades regionales y locales. Urge la ampliacin del Sistema Interconectado Nacional y su complementariedad con sistemas de energas limpias de escala local y regional, lo que implica una mayor conexin y presencia del Estado en las regiones y las capacidades de fiscalizar el cumplimiento de la normativa y la aplicacin de la poltica con transparencia. Se debe resolver, de manera inmediata, una de las principales necesidades de la regin, la cual posterga el derecho de los pobladores del norte amaznico a la energa para su desarrollo.

Introduccin

1. El Contexto
Bolivia es un pas con escasa vinculacin interna, reflejada en sistemas de transporte poco desarrollados, ya sean terrestres (carreteras y ferrocarriles), fluviales o areos. Las necesidades de desarrollo de mejores sistemas de transporte, mejor calidad en los servicios y costos razonables de los mismos se manifiestan permanentemente como demandas regionales, departamentales, de sectores productivos8 y de la poblacin en general. Estos requerimientos exigen construccin, mejoramiento y mantenimiento de carreteras de las redes nacionales, departamentales y municipales. El Corredor Norte es un proyecto de construccin de la carretera que une La Paz con los departamentos de Beni y Pando.

El sector transporte se relaciona con varios sectores de la economa: de 11 sectores considerados por el Instituto Nacional de Estadstica (ine) para medir el pib, 6 se encuentran relacionados directamente con el sector transportes. Estos sectores son Agropecuaria, Industria, Petrleo Crudo y Gas Natural, Minerales, Construccin y Comercio, los cules, necesitan de infraestructura de transporte para llevar los productos o servicios a sus mercados finales.

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Fue concebido como corredor a partir de las polticas de libre mercado, para la exportacin de recursos naturales y para el trnsito de mercadera de pases vecinos. La construccin de carreteras estables, transitables todo el ao y seguras para vincular fsicamente el norte de Bolivia con el resto del pas es tambin una demanda permanente de la regin. El rea de influencia del Corredor Norte involucra al departamento de Pando, el norte del departamento de La Paz y parte del departamento de Beni. Esta regin mantiene un estado de aislamiento del resto del pas en relacin a vas de comunicacin terrestre seguras y eficientes, y tambin una situacin precaria de comunicacin interna y entre ciudades, poblaciones y comunidades al interior de la misma. Sin embargo, la economa de esta regin, basada en la explotacin de productos del bosque, la produccin agrcola de pequea escala en los valles subandinos y la produccin ganadera de la llanura amaznica, estuvo siempre vinculada a los mercados. El vnculo con los mercados externos se desarroll basado en la quina, la goma y, actualmente, a la castaa, la explotacin maderera, cultivos agroecolgicos de caf, cacao y ganadera extensiva. Paralelamente, la relacin con el mercado interno ha tenido diferentes etapas, se bas en la produccin agrcola a pequea escala, la produccin de autoabastecimiento para la regin y, en la poca de auge de la minera hasta el inicio de las polticas de libre mercado (1985), la provisin de carne a los principales centros mineros y ciudades del pas. Hoy por hoy, la produccin ganadera a gran escala est vinculada a la ganadera extensiva del departamento de Santa Cruz, destinada principalmente a la exportacin, mientras que la ganadera mediana y pequea abastece los mercados locales. Tambin, esta regin se encuentra bajo la influencia de la extensa frontera con la Repblica de Brasil y el peso de este poder econmico. Brasil ha llegado a tener importancia en la regin boliviana a travs de la exportacin de sus productos, controlando as el crecimiento de las iniciativas locales, es demandante de recursos naturales, energa para sus industrias, requiere tierras

introduccin

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para incorporarlas a la ampliacin de su produccin agrcola extensiva y de vas de transporte econmicas y seguras para que sus mercancas lleguen al ocano Pacfico y para el intercambio comercial con Asia. Paralelamente, esta regin boliviana es una de las mejores conservadas de la Amazona sudamericana, reconocida como de importante diversidad biolgica y cultural, habitada por comunidades indgenas y campesinas que han sido hasta ahora parte de esa conservacin. Esta poblacin sufre problemas relacionados con los elevados niveles de pobreza y abandono por parte del estado durante muchos aos, en particular en el rea rural. Se trata de una regin de trnsito entre la vertiente oriental de Los Andes y la Amazona, en la que se encuentran los valles subandinos, yungas y las sabanas inundables e islas de bosque de la llanura beniana. El Estudio de Caso responde a la necesidad de reflexin sobre el significado del proyecto en esta parte del pas, de la generacin de un debate fundamentado y participativo sobre la ejecucin de proyectos de infraestructura de transporte en la regin andino-amaznica de Bolivia. Pretende contribuir al proceso de discusin del proyecto concebido como Corredor Norte, como parte de la planificacin de infraestructura de transporte establecida en la Red Fundamental de Carreteras. Estudia los avances e intereses de la poltica de transporte desarrollada hasta ahora, su relacin con la Iniciativa para la Integracin Regional Sudamericana (iirsa), los efectos y el papel de Bolivia y el Corredor Norte en iirsa, los intereses alrededor de iirsa, su relacin con las polticas nacionales y con las necesidades de desarrollo de la regin y sus habitantes. El Estudio de Caso se sita tambin en el contexto actual de Planificacin del Desarrollo, involucra el anlisis de las polticas nacionales de transporte e integracin, la relacin entre el corredor y las necesidades de vinculacin locales de las comunidades y poblaciones, el papel de los organismos multilaterales de crdito en las polticas de Estado, en la ejecucin de proyectos y los efectos sobre la institucionalidad. Involucra el estudio de la contratacin de crditos para proyectos de esta magnitud.

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Plantea algunas acciones que intentan situar la construccin de las carreteras La Paz-Guayaramern y El Chorro-Cobija y el desarrollo de la infraestructura vial en el proceso de Planificacin del Desarrollo9, es decir, en un proceso de abandono de las polticas que priorizaron los intereses del mercado por encima de los intereses nacionales y de las necesidades de la poblacin.

2. El estudio
2.1. Objetivo El estudio de caso tiene el siguiente objetivo:
Desarrollar un estudio analtico y detallado de aspectos ambientales, sociales, de financiamiento, polticos y econmicos en relacin a la ejecucin del proyecto del Corredor Norte, polticas nacionales de transporte y su relacin con la Iniciativa para la Integracin Regional Sudamericana (iirsa).

2.2. Estructura del estudio El estudio est estructurado en seis captulos. El primero presenta de forma sinttica un diagnstico de la regin y del proceso histrico de ocupacin del territorio, la poblacin, actividades productivas y econmicas de importancia actual, limitaciones y potencialidades. El segundo proporciona la ubicacin del proyecto en la regin. El tercero se refiere a la situacin y condicio9 es necesario comprender el desarrollo como un proceso de participacin, deliberacin y emancipacin mediante el cual las comunidades y los pueblos deciden las prioridades, los contenidos y las expectativas de su futuro, desde sus valores culturales y su imaginario colectivo. En este sentido, tienen un valor central el respeto a los derechos humanos, el sentido de pertenencia, la seguridad, el respeto a las formas de organizacin social y los derechos de las minoras. Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Ministerio de Planificacin del Desarrollo, 2006.

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nes de financiamiento y el estado de avance de los tramos. En el cuarto captulo se estudia la Evaluacin Ambiental Estratgica y el Plan de Accin encargados por el bid a la consultora holandesa dhv, como instrumento viabilizador del proyecto y su relacin con la Planificacin del Desarrollo propuesta por el actual gobierno. El quinto establece la relacin del proyecto con el desarrollo regional, el contexto internacional, la Infraestructura para la Integracin Regional Sud Americana (iirsa), las polticas nacionales de transporte y de integracin y, por ltimo, los intereses en torno al Corredor Norte. La ltima parte corresponde a las conclusiones y a un conjunto puntual de recomendaciones consideradas de mayor importancia. 2.3. Metodologa 2.3.1. mbito conceptual El estudio se concentra, en particular, en el proceso de avance para la ejecucin del Corredor Norte como parte del desarrollo de la infraestructura de transporte en la regin andino-amaznica de Bolivia y en el desarrollo de la Iniciativa para la Integracin Regional Sudamericana en Bolivia. Se trata de uno de los principales temas relacionados con el desarrollo econmico y social en la regin para el gobierno nacional, es objeto de importantes inversiones del Estado y, en particular, en los ltimos aos, el desarrollo de la infraestructura de transporte corresponde al sector de mayor impulso de financiamiento por parte de los diferentes gobiernos y la banca multilateral. El punto focal de este Estudio es la relacin entre la construccin del Corredor Norte e iirsa, con la planificacin del desarrollo de la regin. 2.3.2. Estudios en la regin El trabajo se fundamenta en una gran cantidad de informacin secundaria. Existe un gran nmero de informes, documentos, estudios y bibliografa que han aportado gran informacin sobre

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la regin. Se han realizado tambin estudios relacionados con la construccin de carreteras y su impacto en reas protegidas, en la conservacin de la regin, impactos sobre pueblos indgenas, anlisis econmicos de los efectos de construccin de carreteras sobre unidades de conservacin, estudios de biodiversidad y de potencial econmico. Estos documentos provienen de investigadores, de las ong y de gobiernos e instituciones financieras. Durante la realizacin de este estudio y para el anlisis se ha utilizado la informacin mencionada, sin embargo, no se intenta repetir innecesariamente estos trabajos. El estudio se dirige especficamente al anlisis de la informacin, de la situacin actual del proyecto y, en particular, a establecer una relacin entre el desarrollo presente del proyecto, los actores relacionados con el impulso para su ejecucin, la generacin de desarrollo para la poblacin en la regin y la apropiacin de los beneficios del proyecto por parte de esta poblacin. 2.3.3. Entrevistas En el periodo de realizacin del estudio y como parte del mismo, en el 2007 se realiz entrevistas a representantes de organizaciones de productores, artesanos, actores institucionales en la regin, pescadores, representantes de comunidades, empresarios locales y de la ciudad de La Paz, quienes trabajan con recursos de la regin. Se convers tambin con organismos financiadores involucrados en el proyecto (bid y caf).

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La regin del Corredor Norte

1. La regin
La Cuenca Amaznica es la mayor del mundo en extensin territorial, cubre aproximadamente 7 millones de km2 y es compartida por ocho pases de Sudamrica (Brasil, Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia, Per, Guayana y Surinam). En Brasil estn unos 4 millones de kilmetros cuadrados, en Per 1 milln, en Bolivia 724.000 km2 y el porcentaje restante en Venezuela, Ecuador, Guyana y Colombia. Esta cuenca ocupa el rea centro oriental de Sudamrica, tiene sus orgenes en la Cordillera de Los Andes, en el occidente, y sus aguas discurren de oeste a este, hasta desembocar en el ocano Atlntico (ver mapa de la figura 1). La Cuenca Amaznica en Bolivia est ubicada entre los 938 a 2030 de latitud sur y 5958 a 6930 de longitud oeste, es la ms extensa del pas y cubre, aproximadamente, el 66% del territorio. Es la cuenca ms importante de Bolivia por ser la de mayor extensin y de mayores volmenes de agua. Constituye tambin una regin de particular importancia para toda la cuenca amaznica del continente, por tratarse del trnsito entre la regin andina y la Amazona, y ser el origen de de los ros ms importantes.

42 Figura 1 La zona de estudio

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La porcin boliviana de la Amazona est conformada por ecosistemas nicos, resultado de la transicin entre la Cordillera de Los Andes y la Amazona, ecosistemas conservados o en mejor estado de conservacin que las porciones amaznicas de los pases vecinos10 y la presencia de pueblos y comunidades de origen andino y amaznico que han desarrollado estrategias de vida propias. Tambin, forma parte de intereses y estrategias econmico-polticas de otros actores: madereros, hacendados, polticos, ongs, fundaciones, empresas extranjeras, pases vecinos e instituciones de financiamiento que estn presentes con visiones propias sobre el desarrollo de la regin. La Regin Amaznica de Bolivia es estratgica y de gran importancia nacional, as lo expres la Comisin Amaznica de la Asamblea Constituyente conformada por representantes de la regin, estableciendo en el nuevo texto de Constitucin Poltica del Estado: El estado reconoce a la cuenca amaznica boliviana como el espacio geogrfico natural ms extenso y diverso del pas. De integracin sociocultural de tierras bajas y altas; contiene la mayor biodiversidad, recursos hdricos y ecoregiones, desde la selva y llanuras amaznicas, hasta la confluencia con la Cordillera Oriental y los valles interandinos. Por su elevada sensibilidad ambiental y diversidad, se constituye en uno de los espacios estratgicos y de especial proteccin para el desarrollo integral del pas, destacando el alto contenido ecolgico de la regin, caracterizado por la presencia de almendra, goma, recursos biolgicos, hdricos, forestales y otras riquezas naturales que constituyen un complejo ecosistema y espacio vinculado a la vida de los pueblos amaznicos. Los recursos naturales existentes, ligados a los conocimientos de la poblacin sobre el uso integral del bosque y de los ecosistemas, la importancia de la conservacin de estos recursos para quienes habitan esta regin a travs de formas de produc10 Pando es un rea intensamente verde en comparacin a las vastas reas deforestadas al este, en Madre de Dios (Per), Acre al Norte (Brasil) y Rondonia al oeste (Brasil). Estrategia Interina para Bolivia: fy2007-09 Banco Mundial. Reporte N. 36095-bo, octubre 24, 2006.

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cin ecolgica y armnica con la naturaleza, el reconocimiento de su identidad como pueblos amaznicos, la valoracin del territorio como parte esencial de la vida, conforman el potencial regional que debera ser parte esencial de cualquier proceso de desarrollo. Asimismo, la regin se enfrenta a limitaciones profundas en el mismo proceso: poca comunicacin efectiva interna que contribuye al aislamiento de la regin entre comunidades y con el resto del pas; extraccin forestal ilegal e iniciativas y proyectos estatales - empresariales de desarrollo de agricultura extensiva, desligados de la vocacin de suelo; lejana de los principales centros de consumo del pas; acumulacin de tierras por parte de lites locales y nacionales vinculadas al agronegocio y a las grandes empresas ganaderas de Santa Cruz, e intereses de los agronegocios de empresas transnacionales (los grandes soyeros brasileos, empresas dueas del transporte fluvial y de las cadenas de alimentos cargill y adm y las empresas de semillas transgnicas como Monsanto11). El dficit en la provisin energtica y los elevados costos de la electricidad son factores limitantes para las iniciativas productivas locales, situacin que presenta un panorama an ms complejo por la amenaza de construccin de las represas en el ro Madera por parte de Brasil, que adems de impactar el territorio y las actividades econmicas de la poblacin boliviana, dificulta la provisin energtica a la escala de las necesidades de la regin. Todo lo sealado configura un panorama de inequidad, exclusin social, discriminacin, concentracin de tierras, desigualdad, saqueo ilegal de recursos, mostrando la debilidad institucional, incapacidad de los rganos con tuicin y competencia e inexistencia durante muchos aos de polticas y programas estatales para el desarrollo integral de esta regin del pas. stas
11 El Proyecto de Aprovechamiento hidroelctrico y de navegabilidad del ro Madera en el marco de iirsa y del contexto de la globalizacin. El Norte Amaznico de Bolivia y el Complejo del Ro Madera. Molina P. 2007.

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constituyen barreras que debe enfrentar el desarrollo basado en la planificacin, proceso en el cual se debera buscar la armonizacin entre desarrollo y recursos, mejorando las condiciones de vida del rea rural, promoviendo el desarrollo regional y la integracin efectiva de la regin hacia el pas. El Corredor Norte atraviesa cinco provincias fisiogrficas de la Cuenca Amaznica de Bolivia, desde la ciudad de La Paz, en la Cordillera Oriental, pasa por el Subandino, cruza la Llanura Beniana, atraviesa plenamente la Llanura Ondulada Amaznica, llegando a la ciudad de Cobija por el ramal de direccin noreste y a los afloramientos del Escudo Precmbrico y la ciudad de Guayaramern, en direccin noroeste. Es la principal ruta de acceso a esta regin, lo que establece que cualquier accin que se realice en esta carretera tendr gran importancia e implicaciones (ver mapa de la figura 2).

2. Poblacin y actividad econmica

2.1. Breve historia de ocupacin del territorio La ocupacin de los territorios del norte del departamento de La Paz y los departamentos de Pando y Beni estuvo siempre ligada a la explotacin de recursos naturales. Las primeras expediciones europeas a esta regin se realizaron desde fines del siglo xvi, en busca de oro, riquezas y por el dominio de los habitantes indgenas. Inicialmente, estas expediciones fracasaron, aunque posteriormente fueron logrando la conquista de algunos pueblos, sin embargo, los habitantes tambin se resistieron. La sublevacin ms importante fue en 1623, en la regin de Zongo, que luego se extendi a otras poblaciones. Frente al fracaso de las incursiones por va militar, la forma de conquista por la va religiosa tuvo xito. Jesuitas, franciscanos, agustinos y dominicos incursionaron en la regin, disputando expandir sus jurisdicciones. Estas rdenes religiosas fundaron misiones.

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Figura 2 Provincias fisiogrficas de la cuenca amaznica y el corredor norte

Fuente: Elaboracin propia, basada en el Mapa Fisiogrfico. Unidad de Ordenamiento Territorial. Ministerio de Desarrollo Sostenible.

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La sublevacin indgena de 1696 hizo huir a misioneros franciscanos y dominicos, de esta forma quedaron en la regin principalmente las misiones jesuitas. Los jesuitas fundaron la misin de San Borja y posteriormente la de los Santos Reyes, muy cerca de la actual poblacin de Rurrenabaque. A inicios del siglo xix, Reyes fue trasladada al lugar que hoy ocupa, en previsin a que los franciscanos, ya de retorno, reclamen la misin de Reyes para su jurisdiccin. Los jesuitas, adems de fundar sta, fundaron muchas otras misiones. Estos religiosos fueron quienes introdujeron la cra del ganado vacuno, de esta forma San Borja y Reyes se convirtieron en los centros de la actividad ganadera. La segunda mitad del siglo xix se caracteriz por el desarrollo de actividades extractivas dirigidas hacia la fauna y los recursos forestales. La quina y la goma atrajeron capitales y pobladores extranjeros al lugar, se fund Rurrenabaque a orillas del ro Beni, con fines comerciales, mientras que al frente, la localidad de San Buenaventura fue adquiriendo mayor importancia por ser lugar de paso y comercio con La Paz. Las primeras casas rescatadoras de quina en la zona fueron Braillard de Arequipa y Richter de Sorata, luego las de Vaca Dez y Surez. Entre 1849 y 1870 se produjo el auge de la quina, que fue decayendo en aos posteriores, despus de que se desarrollase la produccin en plantaciones en la isla de Java. Posteriormente, alrededor de 1880 se produjo el boom cauchero, fue cuando se incorporaron nuevas tierras, resultado del descubrimiento de las desembocaduras del ro Beni en el ro Mamor, y tambin signific el retorno de la ganadera. En esta misma poca la regin sufri un despoblamiento, resultado del traslado masivo de la poblacin indgena hacia el norte (lo que ahora es Pando) para el trabajo en el sistema de habilito o endeudamiento. A partir de 1916 empez la exportacin de ganado vacuno de las tierras bajas hacia tierras altas (Cochabamba y Chulumani), para el traslado del ganado se utiliz las sendas de los quineros. Ya en 1940, con la llegada del transporte areo, la ganadera tiene un impulso a partir de la apertura de mercados en occidente y

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las minas del pas. Los empresarios ganaderos asentados en esa poca, Zoller, Moser y Elsner, dueos de las mayores propiedades ganaderas, encontraron en Alemania un importante mercado, pero, al descubrirse durante la Segunda Guerra Mundial un cargamento destinado a la Alemania Nazi, estos vuelos se interrumpen. La comunicacin vial en la regin estuvo primero ligada a las misiones y luego al transporte del ganado y a la necesidad de comunicar los centros de consumo de Los Andes con las zonas productoras en los llanos. Los primeros tramos de carretera tenan como fin llegar desde La Paz a Trinidad. En las primeras dcadas del siglo xx, y en particular entre 1933 y 1936, con el trabajo de prisioneros paraguayos de la Guerra del Chaco se realizaron verdaderas mejoras en la ruta. Entre 1950 y 1970 se van abriendo a poco tramos hacia Trinidad y, en 1976, se logra unir ambas ciudades en el Da de la Integracin Nacional. En la dcada de los 80 se produjo la crisis de la minera y, a partir del Decreto Supremo 21060, se dio inici a las polticas de libre mercado. Se cerraron centros mineros, se relocaliz poblacin a otras regiones del pas. Hubo un elevado nivel de desempleo y reduccin de la capacidad adquisitiva del dinero. En esas circunstancias, el precio de la carne tuvo una fuerte cada. La crisis de la minera, que arrastr a la crisis de la ganadera, muestra el elevado nivel de relacionamiento y de mutua dependencia entre oriente y occidente, los llanos y la regin andina. Durante la dcada de los 80, la extraccin de madera no prosper en el norte amaznico (norte de La Paz y Beni) principalmente por restricciones de transporte y el aislamiento de la regin. No obstante, la economa de esta zona ha estado tradicionalmente ligada a la extraccin de goma y la recoleccin de castaa. Ambas actividades estaban vivamente conectadas con los mercados internacionales, aunque la industria de transformacin de estos productos era poco desarrollada. Durante este periodo, la goma era vendida en el mercado brasileo porque los productores nacionales se beneficiaban de precios subsidiados en el pas

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vecino y las nueces de Brasil (castaa) eran vendidas con cscara, sin ningn beneficiado (Stoian 2000). En este tiempo, las barracas dominaban la geografa econmica del norte Amaznico y captaban la mayor parte de la fuerza de trabajo rural a travs de relaciones de trabajo basadas en el habilito (Pacheco 1992). A partir de 1978 se realizaron los primeros trabajos de exploracin para la colonizacin de la zona, se planific a travs del Instituto Nacional de Colonizacin que a partir de 1980 se realizaran los primeros asentamiento aprovechando que ya se tena abierta la brecha caminera entre Yucumo y Rurrenabaque. Los primeros colonos fueron enviados como punta de lanza para lo que despus debera ser el desarrollo de una gran actividad agrcola. Los primeros colonos llegaron a la regin de forma individual en 1980, a veces a pie, se enfrentaron a un clima totalmente diferente al que haban vivido, a problemas de alimentacin y salud. Fueron los primeros que desarrollaron alguna actividad agrcola. Posteriormente, entraron nuevos colonos de forma ms organizada y un segundo proceso se produjo en 1983, con la particularidad de que en este ltimo caso la dotacin de tierras fue colectiva dirigida a pobladores provenientes de Potos. Los primeros colonos que ingresaron a la zona se encontraron en situaciones difciles, escasez de alimentos, un clima adverso, mucha lluvia, enfermedades, problemas de traslado y comunicacin. El camino existente sufra derrumbes que los obligaban a caminar siete das para llegar a la regin desde la ciudad de La Paz. Muchos grupos que entraron en 1983 se vieron obligados a salir para volver a ingresar un ao despus. Los indgenas sufrieron inicialmente el impacto de las misiones y, luego, la presencia de gente de otras tierras y cultura. Su rea tradicional fue reducida o desocupada y fueron obligados a trasladarse a regiones ms lejanas y, en otros casos, como se dio desde la poca del habilito, fueron incorporados como trabajadores en las actividades ganaderas. La ganadera se constituy en una actividad importante en ese territorio, situacin que actualmente se mantiene. Del total nacional de ganado bovino, el 48% se encuentra en el departa-

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mento de Beni, en ms de 200.000 km2, este ganado se encuentra casi en su totalidad en la zona de las sabanas inundables, entre los ros Beni e Itnez. La ganadera se desarrolla por una parte con ganaderos pequeos y medianos (no ms de 30 cabezas), que son los que abastecen a la regin; y ganaderos grandes (cerca de 10.000 cabezas), que son los dueos de las mayores tierras y que por su capacidad econmica van absorbiendo a los pequeos. Los grandes ganaderos tienen relacin con la ganadera de Santa Cruz, a donde se traslada el ganado en toretes para su engorde, luego de haber sido mantenido en la regin beniana durante los primeros aos (ver mapas de las figuras 3 y 4). 2.2. Poblacin De acuerdo al Instituto Nacional de Estadstica (ine), la poblacin estimada al 2006 en las 16 provincias que se relacionan con el proyecto es de 2.356.790 habitantes (aproximadamente 25% de la poblacin nacional), de los cuales 72.429 corresponden al departamento de Pando, 276.490 a cuatro provincias del departamento del Beni y 2.007.871 a siete provincias del departamento de La Paz. En este ltimo caso, 1.704.293 habitantes viven en los municipios de mayora urbana de La Paz y El Alto. La Tabla 1, elaborada con datos del Mapa de Pobreza del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda del 2001, muestra la poblacin y la incidencia de pobreza, diferenciando entre rea urbana y rural, en base a las Necesidades Bsicas Insatisfechas (nbi). El departamento de Pando se caracteriza por contar con poblacin urbana slo en la capital, Cobija. El 72.4% de la poblacin pandina es pobre y ms del 91% de esta poblacin se encuentra en el rea rural. En la provincia Madre de Dios el 98% de la poblacin es pobre, con elevados ndices de indigencia.

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Figura 3 reas Protegidas y territorios indgenas en la zona de estudio

Fuente: UDAPE, SERNAP, 2006

52 Figura 4 Mapa de Intervencin Humana

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Fuente: UDAPE, 2007.

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Tabla 1 Poblacin y porcentaje de pobreza

Departamento Provincia PANDO Nicols Surez Manuripi Madre de Dios Abun F. Romn LA PAZ Iturralde Franz Tamayo Caranavi Nor Yungas Sud Yungas Larecaja Murillo (1) BENI Vaca Dez Ballivin Yacuma Moxos Poblacin 2006 (est.) 44.158 9.813 11.687 3.591 3.180 14.968 19.273 57.385 26.184 72.676 68.076 1.749.309 139.145 83.852 29.365 24.128 Poblacin pobre % 72.4 54.5 92.2 98.5 92.1 96.8 66.2 87.5 98.4 86.6 82.3 85.4 89.7 50.4 76.0 73.5 85.7 76.9 92.5 Poblacin con NBI urbana (2) 43.3 43.3 Poblacin con NBI rural 91.5 81.5 92.2 98.5 92.1 96.8 95.5 91.6 91.6 96.1 87.2 97.1 93.3 92.5 96.2 96.3 99.0 93.9 97.2

50.9 71.0 71.0 54.0 60.6 67.0 70.3 49.3 66.8 69.0 75.2 57.3 66.8

1) En la provincia Murillo se encuentran las mayores ciudades del departamento, La Paz y El Alto. 2) Las casillas que no tienen datos corresponden a las provincias en las que no existe poblacin urbana. Fuente: Elaboracin propia, basada en el Mapa de Pobreza 2001, ine.

Los datos muestran que el 66.2% de la poblacin del departamento de La Paz es pobre. A nivel departamental, en el rea urbana el 50.9% de la poblacin es pobre, mientras que en el rea rural este porcentaje alcanza a 95.5%. La poblacin de la provincia Murillo presenta los menores niveles de pobreza, situacin relacionada con el mayor porcentaje de poblacin urbana, la cual

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tiene mayor acceso a servicios de agua y saneamiento, educacin y salud, en contraste con la poblacin de las dems provincias, donde ms del 80% de la poblacin se encuentra en condiciones de pobreza, con mayor incidencia en el rea rural, que abarca el 87% de poblacin pobre, en comparacin con el 60% de pobres del rea urbana. En el departamento de Beni, el 76.0% de la poblacin es pobre, en el rea urbana el 66.2% es pobre, mientras en el rea rural la poblacin en situacin de pobreza alcanza al 96.2%. En las provincias relacionadas con el Corredor Norte, la poblacin pobre rural supera el 96%. Los datos muestran la situacin de abandono en cuanto a polticas, planes y programas en los diferentes niveles estatales (nacional, departamental y municipal) para superar los elevados niveles de pobreza, de acuerdo a los indicadores de Necesidades Bsicas Insatisfechas. Se evidencia que los niveles de pobreza en reas rurales de los tres departamentos superan el 90% y que en reas urbanas, ms del 50% de la poblacin se encuentra en niveles de pobreza. 2.3. Actividades econmicas La actividad econmica de la poblacin de toda el rea se diferencia en funcin a las caractersticas ecolgicas de cada regin. De manera muy general puede ser dividida en tres zonas, la Amazona sur (cordillera, valles subandinos y yungas), donde se desarrolla actividad agrcola destinada principalmente a los mercados urbanos, se trata de zonas de produccin de ctricos, banano, arroz y de importantes cultivos de coca, hay explotacin forestal, agricultura orgnica creciente y actividad minera; la Amazona Central de sabanas y bosques inundables est dedicada a la actividad ganadera, forestal y a una reciente actividad turstica, y la Amazona Norte, vinculada a los mercados internacionales a travs de la explotacin de la quina y goma entre 1847 y 1900 y, actualmente, a la extraccin de castaa y el aprovechamiento de madera, adems de actividades mineras de explotacin de oro en los ros.

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Histricamente, la economa boliviana ha dependido de la explotacin de recursos naturales, minerales, petrleo, madera, gas natural y la produccin de granos. El destino de todos estos recursos ha sido los mercados internacionales, esto implica que el desempeo econmico del pas ha dependido de la demanda internacional y de los precios de las materias primas en el mercado externo. La regin de estudio tambin ha formado parte de esta dependencia de extraccin de recursos naturales. Las principales actividades econmicas de la zona, entre stas las actividades extractivistas de productos del bosque, de las que destaca la recoleccin y procesado de la castaa, tienen como fin la exportacin. La explotacin forestal es importante econmicamente para el pas, pero su importancia reviste particularidades relacionadas con operaciones forestales no sostenibles e ilegales, los efectos sobre la deforestacin, el mercado de tierras y la conservacin de los ecosistemas. Existe una creciente produccin agroecolgica de cacao y caf de altura, ganadera basada en pastos naturales, parte de la cual est vinculada a la ganadera destinada a la exportacin del departamento de Santa Cruz y actividad turstica que va adquiriendo importancia. En la regin existen una gran variedad de productos del bosque, adems de la castaa y la goma, las pulpas y aceites de frutas de palmeras, la posibilidad de aprovechamiento de hojas de palmeras para artesana, techos, etc.; sustancias vegetales, sustancias aromticas y resinas para la industria cosmtica. Sin embargo, su potencial de industrializacin y consumo ms all de la regin se encuentra sujeto a limitantes energticas, de transporte y a las necesidades de planificacin, financiamiento y capacitacin para el desarrollo de actividades productivas familiares y comunales, destinadas al consumo local, nacional y tambin a mercados internacionales. nicamente un nmero reducido de productos forestales no madereros son usados comercialmente, siendo el ms importante en el norte amaznico la castaa y, eventualmente, algunas plantas medicinales. No obstante, slo entre el 40 y

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60% de la castaa que cae al suelo es recolectada, aunque este porcentaje aumenta en el tiempo como resultado de una mayor presin por la ocupacin de tierras y los precios crecientes en el mercado internacional. Adicionalmente, aunque no hay estadsticas sobre los recursos aprovechados para satisfacer las necesidades de subsistencia de las poblaciones y comunidades locales, ellos podran ser significativos, por ejemplo, plantas medicinales, materiales de construccin, lea, alimentos y fibras, entre otros (Pacheco 2001). Hay una necesidad de mayor informacin sobre la contribucin del bosque a los medios de vida de la poblacin local12. La desvinculacin de la regin no ha significado que est alejada de la globalizacin y sus polticas de apertura de mercados. La apertura del pas hacia los mercados internacionales tiene efectos importantes en las iniciativas productivas locales. Mientras Bolivia est desvinculada de su propio territorio y permite el ingreso de toda la gama de productos provenientes de pases fronterizos, como es el caso de Brasil, con el que se ha suscrito el Tratado de Robor, que establece restricciones al comercio. Bolivia permite el ingreso de mercadera de mnima cuanta (hasta mil dlares) a la semana por persona (restriccin impuesta por Brasil). Brasil, pas con el que Bolivia tiene la ms extensa frontera, limita el ingreso de productos, en particular los resultantes de la actividad agrcola y pecuaria. Madera en troncas, pescado y otras materias primas de la regin son trasladadas a Brasil de manera ilegal, aprovechando la escasa presencia de instituciones estatales en zonas de frontera (aduana, controles forestales, migracin, etc.), mientras que ingresan a Bolivia de manera indiscriminada, legal o ilegalmente, gran cantidad de alimentos y otros productos de origen brasileo. De esta manera, gran parte de los productos de la regin y en particular los que son valorados en los mercados internacionales, como madera y castaa, salen sin control estatal hacia
12 La Economa Poltica del Desarrollo Forestal en Bolivia. Pacheco P. Revista Virtual REDESMA, junio 2007.

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Brasil y tambin hacia Per y Chile, entre tanto, iniciativas de industrializacin de madera, actividades relacionadas con la pesca, generacin de industrias en base a las materias primas locales (cueros, frutas, pesca), adems de verse limitadas por los elevados costos de la energa, son afectadas por el capital financiero de Brasil, que controla cualquier emprendimiento nacional, supeditando el abastecimiento de alimentos y productos bsicos a la provisin brasilea, particularmente en las poblaciones de frontera. 2.3.1. Dficit energtico en la regin Una de las principales demandas de la poblacin y factor limitante es el acceso a energa en condiciones y precios adecuados para el desarrollo de actividades productivas y para consumo domstico. La demanda de la poblacin responde a que el norte de Bolivia no est conectado al Sistema Interconectado Nacional, que apenas une las ciudades de Cochabamba, Santa Cruz, La Paz, Oruro, Sucre, Potos y, muy poco, a las poblaciones de estos departamentos. Recin se est trabajando en la ampliacin del Sistema entre Caranavi-Trinidad (ver mapa de la figura 5). En las regiones del proyecto (ver Tabla 2), la existencia de inadecuados insumos energticos supera el 60% de la poblacin total urbana y rural, la cual no cuenta con acceso a este servicio ni siquiera para consumo domstico, alcanzando un porcentaje superior al 90% en el rea rural del departamento de Pando. Las poblaciones rurales dependen fundamentalmente del consumo de biomasa (carbn vegetal, lea, estircol, aserrn) para su provisin de energa, pero no slo para consumo domstico, sino tambin para las industrias rurales. El uso de biomasa alcanza a un tercio del uso total, sobrepasando a la energa elctrica y el gas13.

13 Presentacin: Complejo Hidroelctrico del ro Madera: Impactos sobre las polticas energticas nacionales. Molina P. 2007.

58 Figura 5 Sistema interconectado nacional

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Fuente: UDAPE, 2007

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Tabla 2 Relacin poblacin e inadecuados insumos energticos

DepartamentoProvincia Poblacin 2006 (est.) 44.158 9.813 11.687 3.591 3.180 14.968 19.273 57.385 26.184 72.676 68.076 1.749.309 139.145 83.852 29.365 24.128 Inadecuados insumos energticos 64.8 41.0 92.2 98.1 93.7 81.0 39.0 No existen datos 99.5 No existen datos 80.6 84.3 80.9 36.7 64.2 63.9 78.1 74.2 90.3

PANDO Nicols Surez Manuripi Madre de Dios Abun F. Romn LA PAZ Iturralde Franz Tamayo Caranavi Nor Yungas Sud Yungas Larecaja Murillo BENI Vaca Dez Ballivin Yacuma Moxos

Fuente: Elaboracin propia en base al Mapa de Pobreza, ine-udape

Los centros urbanos de Cobija, Riberalta y Guayaramern se abastecen de energa en base a diesel subvencionado parcialmente por el Estado. Sin embargo, en estas condiciones, la energa es la ms cara del pas (ver Tabla 3) y no satisface la demanda local. Significa dificultades de acceso a este servicio para la mayor parte de la poblacin, por tratarse de suministro de energa con elevados costos y una cobertura ineficiente.

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Tabla 3 Tarifa promedio a consumidor final (Bs/Kwh), ao 2005

Cobija 0.9 Riberalta 1.5 Guayaramern 0.9 Ciudades sin 0.48-0.60

Fuente: Presentacin en el I Foro Amaznico El proyecto Madera y las necesidades de energa de la regin, Molina J, 2007.

Los precios de la electricidad en estas ciudades estn entre los ms altos del pas comparando con los precios del Sistema Interconectado Nacional (sin) que se encuentran en el rango de 0.48-0.60 Bs/kwh, a pesar de que el diesel que se usa para generacin elctrica es subvencionado por el Estado. La subvencin del diesel significa un alto costo para el pas, slo para Cobija, Riberalta y Guayaramern la subvencin del diesel exige al Estado 35 millones de dlares al ao. El diesel para generacin se entrega a 1.10 Bs/litro. El subsidio es de 2.68 Bs. por litro (70% del precio de mercado) a lo que se adiciona que el precio nacional del diesel, de 3.78 Bs/litro, ya implica una subvencin y un costo alto para el pas, al ser importado en gran parte14. En este contexto, se plantean proyectos como el Complejo Hidroelctrico del Ro Madera y la construccin de la represa de El Bala, el fin de ambos es la exportacin de energa a Brasil. El Complejo del Madera se trata de cuatro represas a ser construidas sobre el ro Madera, dos en el tramo Abun y Porto Velho (Santo Antonio y Jirau), en Brasil; una en territorio binacional, al norte de Guayaramern, y la cuarta en Cachuela Esperanza. Las represas comprenden adems esclusas para la navegacin de los ros Madera, Mamor, Beni y Madre de Dios que tienen como objetivos permitir el transporte de carga de Rondonia hacia el Pacfico, principalmente de soya. Se trata del principal proyecto iirsa del Grupo 3 de proyectos del Eje Per-Bolivia-Brasil.
14 Presentacin en el I Foro Amaznico El proyecto Madera y las necesidades de energa de la regin, Molina J. 2007.

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Las dos represas a ser construidas en territorio brasileo generaran 7.500 mw, la binacional por encima de 3.000 mw y Cachuela Esperanza, 800 mw. Toda Bolivia consume menos de 800 mw, por tanto, toda la energa de este megaproyecto tendra como destino la industria del sur de Brasil. No se trata de un proyecto que incorpore tendido elctrico para la regin y menos para Bolivia, al contrario, la magnitud de la generacin elctrica imposibilita la dotacin a la regin. Adicionalmente, por las modificaciones en el rgimen hdrico del ro Madera y afluentes, la construccin de las represas descarta la implementacin de pequeas centrales para abastecer la regin que daran solucin a los problemas actuales de dficit energtico y costos elevados. El proyecto hidroelctrico de El Bala, que no es ms que el resurgimiento de un perfil de proyecto de la dcada de los 8015, abandonado por cuestionamientos tcnicos econmicos (tiempo de llenado del embalse, costo de la lnea de transmisin al Brasil, costo de la energa). Los impulsores aprovechan la coyuntura presente de cuestionamiento y discusin sobre el Complejo del Ro Madera para resurgirlo como alternativa o proyecto adicional con enfoque exportador, con el viejo discurso que los recursos provenientes de la exportacin servirn para el desarrollo del pas. Este panorama muestra la confrontacin de intereses en el tema energtico: las necesidades inmediatas de la poblacin local frente a los intereses exportadores de empresarios, autoridades departamentales y nacionales, lites empresariales, y las necesidades energticas de la industria brasilea. Brasil avanza en el
15 El empresario de la construccin y de la agroindustria Julio Len Prado ha sido el principal impulsor del proyecto. Su propuesta es que la venta de energa producida por la represa de El Bala, la construccin de un ferrocarril a travs del departamento del Beni para transportar carga brasilea al Pacfico y el desarrollo de infraestructura y servicios de turismo a gran escala solucionarn las necesidades de desarrollo de la regin. Segn el empresario, estos proyectos generaran grandes recursos con los cuales son fcilmente solucionables las necesidades de energa y otras demandas locales. Conversacin personal, 2007.

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megaproyecto del Madera sin que el gobierno boliviano adopte una posicin al respecto, al contrario de la poblacin local que se opone a la construccin de represas en el Brasil que afectaran territorio boliviano. La planificacin del sector energtico diseado en base a las polticas del Plan Nacional de Desarrollo que establecen como prioridad la satisfaccin de las necesidades del pas y la venta de los excedentes, debera ser un instrumento de respuesta a la situacin, de tal forma que toda accin se ejecute en el marco de esa poltica. 2.3.2. La explotacin forestal en el norte de Bolivia Los bosques naturales en Bolivia abarcan un rea de 53.4 millones de hectreas, representando 48% de la superficie del pas, concentradas en Santa Cruz, Beni, La Paz, Pando, Tarija, Cochabamba y Chuquisaca (Figura 6). Esto representa casi el 10% de los bosques tropicales existentes en Amrica del Sur.
Figura 6 Superficie boscosa (en has) Ao 1997
Tarija 2.646.400 ha. (5%) Chuquisaca Cochabamba 2.017.500 ha. 1.779.800 ha. (3%) (4%) Santa Cruz 27.070.600.ha. (47%)

Pando 6.081.600 ha. (11%)

La Paz 6.138.100 ha (11%) Beni 10.508.300 ha. (19%)

Fuente: Elaborado por Pomier K., en base a datos de la Superintendencia Forestal.

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De acuerdo a la Cmara Forestal de Bolivia, para el 2000 el pas contaba con 317 millones de m3 de madera, para ese ao la extraccin alcanzaba a 495.835 m3. Estas cifras para el 2005 casi se duplicaron alcanzando a un volumen de extraccin de 862.813 m3. Santa Cruz es la regin con mayor ndice de extraccin, el 2005 aport con el 54% (462.150 m3) al total nacional; La Paz, Beni y Pando son departamentos que van adquiriendo mayor importancia en la explotacin maderera y, en particular, en la explotacin de maderas consideradas preciosas. La exportacin de madera tambin ha tenido un ritmo ascendente relacionado con la explotacin. Bolivia exporta principalmente madera sin valor agregado con relacin a los productos trabajados, en 1998 slo el 18% de la madera exportada tena algn valor agregado; este porcentaje subi el 2005 al 32% de la madera exportada.
Figura 7 Volumen de madera extrada por departamento (en m3)
900.000.0 800.000.0 700.000.0 600.000.0 500.000.0 400.000.0 300.000.0 200.000.0 100.000.0 0 1998 1999 2000 2001 Ao Santa Cruz Beni La Paz Pando Bolivia 2002 2003 2004 2005

Fuente: Elaborado por Pomier K., en base a datos de la Superintendencia Forestal.

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La explotacin forestal en el rea de estudio es una de las actividades econmicas de mayor y creciente importancia, no slo por su peso en las exportaciones, sino particularmente por las condiciones, caractersticas y los efectos sobre otras actividades econmicas. La apropiacin del territorio, la institucionalidad, conservacin de ecosistemas, ilegalidad, generacin de empleo, son slo algunos de los factores relacionados. Actualmente hay una controversia creciente en torno a las implicaciones de las polticas de inspiracin neoliberal sobre los medios de vida de las poblaciones dependientes de los bosques y la conservacin del bosque. Los defensores de la conservacin argumentan que el camino seguido por la Ley Forestal, que privilegia la gestin forestal basada en la explotacin comercial, ha sido la va correcta para lograr la gestin forestal sostenible puesto que sta promueve la adopcin de buenas prcticas que podran conducir a la conservacin forestal. En contraposicin, sus crticos argumentan que el modelo adoptado tiende a favorecer la explotacin comercial de la madera y a concentrar los ingresos obtenidos en un grupo reducido de personas excluyendo a los usuarios locales, adems, que tendera a promover el agotamiento de dichos recursos en el largo plazo. Por otra parte, mientras que en opinin de sus defensores debera mantenerse la poltica y la estructura institucional actual, sus crticos argumentan que stas tendran que ser desmanteladas y reemplazadas por otras16. El rgimen forestal de la nacin fue inaugurado con la actual Ley Forestal, promulgada en 1996. Se trata de un conjunto de normas que regulan el uso sostenible y la proteccin de los bosques y las tierras forestales y el rgimen legal que define los derechos para personas privadas. Asume que el manejo forestal sostenible es posible a travs de la implementacin de adecuadas prcticas de manejo y fiscalizacin de la extraccin forestal, junto con algunas regulaciones de mercado y reformas impositivas para
16 Pacheco P. La Economa Poltica del Desarrollo Forestal en Bolivia. Revista Virtual Redesma, Junio 2007.

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hacer menos atractivas las operaciones forestales no sostenibles e ilegales17: 1. El Sistema establece la asignacin de los bosques de tierras fiscales a privados a travs de un sistema de concesiones de largo plazo, por 40 aos que pueden ser renovados cada 5. 2. Los extractores de madera en pequea escala pueden acceder a concesiones forestales dentro de las reas a ser declaradas como reservas forestales municipales, que corresponden hasta el 20% del total de bosques pblicos existentes dentro de cada jurisdiccin municipal, aunque para ello tienen que organizarse en las denominadas Asociaciones Sociales del Lugar (asl). 3. Los pueblos indgenas tienen derecho exclusivo para el uso de los recursos forestales dentro de sus territorios. 4. Los propietarios individuales tambin adquieren derecho de propiedad sobre los recursos forestales dentro de sus propiedades. Todos los usuarios del bosque mencionados anteriormente tienen que pagar una patente forestal por hectrea (1 dlar por hectrea/ao), la que aplica para toda el rea forestal en el caso de las concesiones forestales, sobre el rea anual intervenida en el caso de propietarios privados (incluyendo a comunidades indgenas), y una combinacin de ambas para el caso de las concesiones de las asl. La patente forestal de las concesiones forestales fue modificada posteriormente reducindola al 40%. Entre las virtudes del Sistema se menciona que las concesiones forestales son las reas que mejor conservan el bosque, mientras que las tierras fuera de las concesiones son sujetas al saqueo ilegal de madera, por no contar con un propietario que las proteja18, por tanto, se debe convertir la mayor cantidad de tierras boscosas al rgimen.
17 Fobomade, 2007. El Rgimen de los bosques y Tierras Forestales. 18 El Rgimen de los bosques y Tierras Forestales. Fobomade, 2007.

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El rgimen forestal, como parte de las Polticas Ambientales, fue implementado paralelamente a las polticas de ajuste estructural, aplicadas como mecanismos para asegurar la inversin privada. En lo referente a los recursos naturales se incorpor la privatizacin bajo el enfoque de derechos de propiedad, que excluye las formas de gestin que no sean privadas, ignorando la propiedad comunal y otras formas asociativas de gestin local. Las operaciones forestales en el campo no respetan necesariamente lo que est prescrito en las normas y la fiscalizacin es limitada. Entonces, en la prctica existe libertad para romper las reglas, lo que conduce a la expansin de la extraccin ilegal, la que usualmente se disfraza de legal. Las evidencias anecdticas sugieren que la extraccin ilegal es mayor en las reas de propiedad privada en relacin a las concesiones forestales. Estas prcticas aumentan el riesgo de regeneracin de las especies ms valiosas. Adems, no se cumple las normas en reas que permanecen como bosque pblico, donde no hay derechos forestales asignados pero que son ilegalmente intervenidos. En esa lnea, gran parte del uso del bosque andino tiende a ser depredador porque su uso es muy intensivo y hay una ausencia generalizada de prcticas de manejo (Rham and Dam, 2005)19. Las comunidades sealan que efectivamente los bosques de las concesiones son preservados al punto que la madera no sale de las mismas, sino de reas fuera de ellas, lo que es posible gracias al trfico de certificados de origen.

19 La Economa Poltica del Desarrollo Forestal en Bolivia. Pacheco P. Revista Virtual Redesma, Junio 2007.

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Figura 8 Mapa de Tierras Forestales en los departamentos de La Paz, Beni y Pando

Fuente: UDAPE, 2007.

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Por tanto, se configura una situacin complicada en el sistema de aprovechamiento forestal, en el que la relacin entre legalidad e ilegalidad se encuentra presente. Existe explotacin legal destinada bsicamente al mercado externo, la madera sale principalmente como materia prima sin valor agregado, en troncas y tablones (la Ley Forestal permite la exportacin de madera sin ningn tipo de industrializacin); a lo que se suman las deficiencias y altos costos de energa en la regin, impedimentos para desarrollar cualquier proceso industrial, afectando toda la cadena productiva, industrializacin y generacin de empleo. Los bajos precios de los rboles en pie, tronca y pie tablar en las reas de aprovechamiento beneficia principalmente a los transportistas, comercializadores de madera y exportadores, situacin que promueve la piratera de madera y el avasallamiento y explotacin de pueblos indgenas de la regin. La demanda creciente de madera en los mercados internacionales genera mayor informalidad y mecanismos para el trfico ilegal, entre estos, adulteracin de los Certificados Forestales de Origen (en los cfo no coinciden las especies declaradas con las realmente aprovechadas), explotacin sin autorizacin en tierras forestales (cuartoneros), evasin de puestos de control, exportacin con cfo falsos, explotacin de reas forestales no autorizadas, tierras de comunidades campesinas, pueblos indgenas y reas Protegidas. Se establece as un panorama complejo entre explotacin legal, exportacin, deforestacin, explotacin ilegal, iniciativas de industrializacin y incapacidad de control de las instituciones del estado. La explotacin ilegal tiene diferentes fines y mecanismos, una parte est destinada al contrabando y tiene como destino final los mercados de los pases limtrofes y otra surge de la demanda de microempresarios nacionales ubicados en su mayor parte en la ciudad de El Alto (a ms de 1.000 km de la zona de produccin), quienes, al no poder acceder a la materia prima legal para el desarrollo de sus actividades, se ven obligados a la compra de madera ilegal. Sin embargo, se ven afectados por la imposibilidad

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de exportar los productos elaborados al no contar con cfo (Certificados Forestales de Origen). En los ltimos aos ha crecido la industria manufacturera para la produccin de muebles, partes de muebles, puertas y pisos. Cerca del 50% de los productos procesados son vendidos en el mercado domstico y el resto es exportado a Estados Unidos. La mayor parte de las empresas manufactureras son unidades familiares que se han desarrollado en las cuatro ltimas dcadas para atender al mercado domstico y a un mercado internacional limitado (Jordan et al. 2002). Un estudio reciente destaca que 80% de las unidades econmicas de la manufactura de madera son unidades de pequea escala (unas 3.000 unidades), la mayor parte de las cuales son carpinteros. De ellas, una parte importante se habra establecido en los ltimos cinco a diez aos (upsa, 2006). Muchas de esas unidades no tienen acceso a tecnologa moderna ni a fuentes de financiamiento y, usualmente, acceden a madera de calidad inferior, puesto que la madera de primera calidad es exportada a los mercados internacionales. El valor total de las exportaciones de productos forestales, incluyendo madera aserrada y productos procesados se ha incrementado notoriamente en los ltimos 20 aos. Las exportaciones han crecido como resultado de los privilegios de la poltica econmica. Las exportaciones forestales fueron equivalentes a us$ 8.8 millones en 1985 y aumentaron a us$ 145 millones en 200420. Las reas fronterizas del norte de La Paz, del departamento de Pando, Guayaramern y Riberalta en Beni constituyen zonas rojas de contrabando de madera. La escasa o nula presencia coordinada de instituciones estatales de control ha significado tambin la invasin de tierras indgenas, como Tacana en La Paz, Tsimane en San Borja y tambin que se involucre en la ilegalidad a actores sociales locales (campesinos, colonos e indgenas) en el trfico de cfo para la explotacin y trfico de madera ilegal.
20 La Economa Poltica del Desarrollo Forestal en Bolivia. Pacheco P. Revista Virtual Redesma, Junio 2007.

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La poltica forestal nacional ha ingresado en una etapa crtica. La economa forestal que beneficia principalmente a algunas lites locales y un pequeo grupo de empresas enfrenta problemas para competir en los mercados internacionales, el principal factor son los costos de transporte, pero la modernizacin de la manufactura maderera est ayudando a mejorar su desempeo en los mercados externos. Actualmente se repiten denuncias por atropello, explotacin ilegal y contrabando, en el incumplimiento de la norma, en la incapacidad de los rganos con tuicin y competencia, en la exclusividad y monopolio del control del acceso a los recursos naturales (forestales) y en la manifiesta discriminacin y exclusin social. El Sistema de Concesiones dirige a la concentracin de grandes superficies boscosas en pocos concesionarios y limita el acceso al bosque de la mayora de los pobladores locales. Esta situacin establece la necesidad de anlisis del sector, la revisin del sistema forestal para fortalecer todos los eslabones de la cadena productiva: explotacin, transporte, beneficio (valor agregado) y comercializacin, adems de la generacin de instituciones con la capacidad financiera y tcnica de atender las demandas de la poblacin. El aprovechamiento integral de la madera a travs de industrias generadoras de valor agregado, prohibiendo la exportacin de materia prima, sobre todo de especies finas o de alto valor econmico, incentiva la industrializacin, el desarrollo del sector, el desarrollo tecnolgico y la generacin de empleo. Reducir el trfico de madera es el fortalecimiento de toda la cadena productiva de la madera, involucra capacitacin y apoyo a pueblos y comunidades indgenas y campesinas para el manejo forestal, que cada uno de los componentes del proceso cumpla el rol que le corresponde y que el estado adopte acciones oportunas de fiscalizacin y control. Por otra parte, la amplia regin fronteriza con escasa presencia estatal es generadora tambin de ilegalidad y contrabando, lo que obliga a reforzar la presencia estatal coordinada en reas fronterizas y zonas rojas en el interior del pas.

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En consecuencia, debemos plantearnos si el modelo actual de manejo de los recursos naturales como regmenes independientes es el adecuado o deberamos avanzar en un modelo de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Un modelo integral e integrador a la vez. Integral en cuanto enfoque sistmico del conjunto de los recursos naturales desde la visin de recursos geoestratgicos para la vida nacional e integrador desde el punto de vista de la confluencia de las necesidades y expectativas de los actores sociales, econmico-productivos para sentar bases de convivencia sin exclusividad y sin exclusiones, sin posturas o discursos conservacionistas, sino con objetivos sociales y ambientales de desarrollo nacional21. 2.3.3. Produccin agrcola Bolivia cuenta con tierras de diversas calidades y mltiples usos para la agricultura, pecuaria, forestal y otras. La Superintendencia Agraria seala que las reas de pastoreo extensivo llegan a 12,7 millones de hectreas y los cultivos agrcolas a 3,7 millones de hectreas. Ms de 41 millones de hectreas del total de la superficie boscosa han sido reconocidas como tierras de produccin forestal permanente; de las cuales el 26 por ciento seran para proteccin y alrededor de 28,9 millones de hectreas para manejo forestal. Aproximadamente 19 millones de hectreas de tierras pblicas han sido declaradas como reas protegidas. En las tierras altas el acceso a tierras de buena calidad es restringido y el rea familiar cultivada tiende a ser relativamente pequea debido a la presin demogrfica. De modo que en estas regiones se debe adoptar otros modelos de gestin territorial22. El modelo neoliberal impuso en el sector agrcola su principio exportador: Producir para exportar y exportar para generar divisas. Para satisfacer las exigencias del mercado internacional
21 El Rgimen de los bosques y Tierras Forestales. Fobomade, 2007. 22 pnd 2006-2010. La revolucin diversificada e integrada basada en el trabajo y el conocimiento. Desarrollo agropecuario.

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de grandes cantidades de productos, se promovi la agroindustria, ligada al monocultivo. Pero, otra parte del pas se mantuvo alejada de las polticas del agronegocio, el modo de produccin agrcola comunal y familiar se mantuvo ligado a las capacidades territoriales. El impulso al desarrollo agropecuario extensivo estableci la concentracin de tierras. En Bolivia, mientras el 71% de la poblacin sobrevive con el 9% de las tierras en que se cultiva el 70% de los productos nacionales que se venden en el mercado interno, el 9% de la poblacin (empresarios y terratenientes) posee el 91% de las tierras frtiles que produce slo el 15% de lo que se consume en el pas. Mientras existen familias que acaparan ms de 300 mil hectreas de tierras (muchas de ellas improductivas), millones de campesinos bolivianos carecen de tierras o las tienen de manera insuficiente23. La distribucin de tierras en Bolivia es inequitativa. El 2% de las unidades agrcolas (existen alrededor de 60.000 unidades) controlan el 90% de las tierras agrcolas, pas en el que la mitad de la poblacin vive en el rea rural y ms del 80% de los pobladores rurales son pobres. Las tierras bajas del este, desarrolladas para agricultura entre 1960 y 1990, y muchos latifundios fueron distribuidos por dictaduras para mantener y crear las bases para el auge agroindustrial y la emergencia de un grupo de lite de terratenientes. Estas entregas de tierras crearon muy pocas oportunidades para los pobres24. En Pando, segn revel La Prensa en su informe Grandes Temas, del lunes 3 de diciembre de 2007, 10 familias poseen grandes propiedades de tierras, pero no figura la familia de Leopoldo Fernndez, ex prefecto de Pando. Seis de stas Sonnenschein, Hecker, Vaca Roca, Vargas Rivera, Pearanda, Barbery Paz re23 Quispe J., 2007. bolivia - La agricultura tradicional y la agroindustria, una difcil convivencia. alterinfos americalatina. http://www.alterinfos.org/spip.php?article885 24 Banco Mundial. Estrategia Interina para la Repblica de Bolivia: fy200709. Reporte N.36095-bo, Octubre 24, 2006.

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cibieron tierras del Consejo Nacional de Reforma Agraria. La primera obtuvo 21.773 hectreas, la segunda 12.498, la tercera 1.000, la siguiente 4.890, la quinta 4.167 y la ltima 14.820. Los procesos de migracin rural-rural en el pas durante los ltimos 40 aos dieron lugar al surgimiento de un importante contingente de pequeos productores (entre 80 y 100 mil unidades productivas, representando una poblacin de 55 mil personas) en las regiones hmedas de Alto Beni, Chapare y Norte de Santa Cruz, las cuales ocupan unos 3 a 4 millones de hectreas (has), de las cuales slo se cultivan unas 300 mil al ao. Los principales cultivos son arroz, yuca, coca, frutales, cacao, caf y t. Dadas las caractersticas de estos productos, la vinculacin de los colonos con los mercados interno y externo es mucho ms pronunciada que la de los campesinos tradicionales de la regin andina, constituyndose sta particularidad en la principal diferenciacin entre ambos grupos25. El desarrollo agrcola se dio tambin de otra forma, con el empleo de tecnologas apropiadas con las capacidades y cualidades de los suelos, con manejo del suelo y del agua. Bolivia se encuentra en el quinto lugar entre los pases de Amrica Latina con mayor superficie de agricultura orgnica, cuenta, con 364.100 has26. La potencialidad del pas y en particular de la regin para la produccin orgnica se basa en: Las caractersticas geogrficas que establecen alta diversidad natural y biolgica adems de desarrollo cultural, originan que la produccin en gran parte de Bolivia se realice de manera sostenible y se obtengan productos ecolgicos. Poseer diferentes pisos ecolgicos (desde 5.000 msnm en la regin andina, hasta 300 msnm en la Amazona) y el estado de conservacin de los ecosiste25 Informe del Sector Agropecuario Bolivia (1996-2004). udape. 26 Fundacin de Ecologa y Agricultura (soel), Instituto de Investigacin de la Agricultura Orgnica (fibl), 2006. Informe sobre la Produccin Orgnica.

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mas hacen de Bolivia pas centro de origen de cultivos andino-amaznicos y pas de alta biodiversidad en flora, fauna y microorganismos. La diversidad en conocimiento y tecnologas tradicionales an conservadas, relacionadas con la diversidad cultural (en Bolivia habitan ms de 35 pueblos andino amaznicos) y la transmisin de estos conocimientos entre generaciones, particularmente del rea rural, se manifiesta en sistemas de produccin y aprovechamiento armnicos con el medio ambiente, que son parte de la cultura de los pueblos originarios.

La produccin orgnica en Bolivia27 ha tenido un ritmo creciente en los ltimos aos. De acuerdo a estimaciones al 200228 de la Asociacin de Organizaciones de Productores Ecolgicos de Bolivia (aopeb), la evolucin de la produccin ecolgica certificada en Bolivia alcanz a 364.100 hectreas, con un volumen de produccin de 7.950 tm (ver tabla 4).

27 Dentro de la composicin del pib agropecuario para el perodo 19802004, la produccin agrcola no industrial representa en promedio el 47%, aunque durante los ltimos aos este porcentaje se ha ido reduciendo a costa de una mayor participacin de la agroindustria, que en promedio represent el 13% para el perodo completo, pero que en los ltimos aos estuvo alrededor del 20%. Informe del Sector Agropecuario Bolivia (1996-2004). Unidad de Anlisis de Polticas Sociales y Econmicas (udape). 28 La informacin de volmenes y reas de produccin orgnica certificada es confidencial entre la certificadora y el operador (organizaciones y empresas productoras), por lo que los datos sealados son estimaciones.

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Tabla 4 Evolucin de la produccin ecolgica certificada en Bolivia

Ao Productores 675 2.308 2.500 2.978 3.152 5.240 6.500 Has cultivadas 3.375,00 12.369,40 15.800,00 22.509,60 22.800,00 31.025,55 364.100,00 Cantidad certificada (TM) s/d 602,50 908,70 1.442,30 1.877,70 6.503,14 7.950,00 Cantidad exportada (TM) s/d 513 773 1.226 1.596 5.528 6.758 16.394 Divisas generadas (US$) s/d 932.121 1.404.541 2.227.642 2.899.932 10.044.376 12.280.000 29.788.612

1991-1994 1995 1996 1997 1998 2000 2002 TOTAL Fuente: aopeb.

La composicin de los cultivos de produccin ecolgica certificada de la cosecha 2002 es (tabla 5):
Tabla 5 Estimacin de la produccin ecolgica certificada cosecha 2002
Cultivo CAF QUINUA CACAO CASTAA Otros cultivos TOTAL Productores 2.700 1.800 700 1.200 100 6.500 rea de produccin (has) 6.000 6.000 2.000 350.000 100 364.100 Volumen de produccin (TM) 2.000 2.900 550 2.400 100 7.950

Fuente: K. Pomier en base a datos de aopeb.

El rea de estudio constituye una de las ms destacadas de Bolivia por la forma de produccin orgnica de los cultivos de la tabla 5, slo la quinua no corresponde a la regin del Corredor Norte. La produccin de castaa del norte del pas coloca a Bolivia como el principal productor de este producto.

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En estas estimaciones se toma en cuenta las tierras que dan origen a los productos que cuentan con certificacin orgnica, pero en Bolivia existe un gran sector de pequeos productores que producen ecolgicamente pero que no pueden pagar los costos de la certificacin convencional porque producen volmenes pequeos, sus productos no son conocidos o son fcilmente perecibles (hortalizas, lcteos). 2.2.4. Comercio y futuro de la produccin local En el mercado nacional existen iniciativas de comercializacin de productos ecolgicos y naturales realizada por industrias privadas, Irupana, El Ceibo, Punto Ecolgico, El Panal y otras pequeas. El sector agropecuario tradicional de Bolivia, conformado por pequeos productores campesinos, ha sido y sigue siendo todava el principal abastecedor de alimentos que consume el pas, aunque cada vez en menor proporcin como consecuencia de la crisis de la economa campesina, tras el agotamiento del ciclo benfico de la Reforma Agraria, el permanente deterioro de los recursos naturales y la apertura de mercados (maca, 2003). Dependiendo de su localizacin, el grado de articulacin de los productores tradicionales con el mercado interno por va de la venta de la produccin es variable. En zonas con dificultades de acceso, la produccin se destina bsicamente al autoconsumo y a la inversa, en zonas de fcil acceso y cercana a los centros de abastecimiento locales y regionales la produccin se destina principalmente al mercado nacional (Ybarnegaray, 1997). En cuanto al sector agropecuario empresarial del oriente del pas, la oferta de alimentos de este sector en el mercado interno es cada vez ms importante y logr sustituir varias importaciones. A pesar de ello, la oferta de este sector tiene todava serias dificultades para insertarse de manera competitiva en el mercado interno, debido a un conjunto de condicionantes de carcter estructural. Un ejemplo es el creciente contrabando de productos alimenticios, que en algunas pocas hace que los precios caigan

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por debajo de los costos de produccin interna, afectando directamente a la produccin nacional29. El principal mercado de los productos ecolgicos bolivianos lo constituye en la actualidad el mercado europeo (aproximadamente entre el 60 y 70%) y el porcentaje restante corresponde a Estados Unidos. Se estim una exportacin para el 2005 de 9.500 toneladas mtricas. Los principales rubros de exportacin lo constituyen la quinua, caf, cacao, castaa y amaranto. La exportacin de productos ecolgicos de Bolivia se inici en 1987, cuando una cooperativa export el primer cacao biolgico certificado al mercado solidario, un ao despus otros grupos lo hicieron con quinua, caf y nuez de la Amazona (castaa), entre otros. La fundacin en 1991 de la Asociacin de Organizaciones de Productores Ecolgicos de Bolivia (aopeb) signific un gran crecimiento en la produccin y comercializacin de productos ecolgicos, pues, adems de contar con un sistema nacional de inspeccin y certificacin para garantizar la calidad de los productos, se implement la capacitacin a sus afiliados. Actualmente aopeb est integrada por organizaciones de productores (aproximadamente 4.000 familias campesinas) y medianos productores e industrias de transformacin. La demanda mundial de productos ecolgicos es un mercado en crecimiento, se estima que la comercializacin de estos productos en el mundo crece a un ritmo de 5.000 a 6.000 millones de dlares al ao y el 2007 podra llegar a generar ganancias a nivel mundial de 45.000 millones de dlares. El 97% de los consumidores de productos orgnicos se encuentra en Europa y Estados Unidos. Actualmente la demanda supera la oferta. Si bien la produccin agroecolgica se encuentra en crecimiento, la comercializacin a nivel nacional se restringe a pocos productos (principalmente castaa, caf y cacao en la regin del
29 UDAPE. Informe del Sector Agropecuario Bolivia (1996-2004). Unidad de Anlisis de Polticas Sociales y Econmicas.

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proyecto). Existen necesidades de mayor diversificacin de productos para el consumo en la regin (en los departamentos de Pando y fronterizos de Beni con Brasil se presenta una total dependencia de alimentos brasileos; otras zonas como el norte del departamento de La Paz se abastecen de la pequea produccin local, de la produccin de los valles del subandino y tambin de Brasil). Se requiere de facilidades y capacitacin para la produccin y comercializacin en particular en el mercado nacional y la priorizacin del mercado interno. La produccin y comercializacin de la produccin agropecuaria y, en particular, la produccin agrcola y agroecolgica se enfrenta a problemas relacionados con acceso a los mercados (nacional e internacional) por las malas condiciones de las carreteras de los centros de produccin a los centros de consumo y a la exportacin, esto origina prdidas de importantes porcentajes de materia prima y productos o que cualquier iniciativa productiva sea inviable. El dficit energtico y el costo de la energa no permiten la industrializacin de productos perecibles en los centros de produccin, a lo que se suma el costo elevado de maquinarias para mejorar la calidad de los productos y ofrecer productos elaborados. El acceso al mercado nacional de mayor diversidad de productos requiere de condiciones que van desde el apoyo estatal a la produccin nacional, el control del contrabando, la educacin para el consumo nacional, capacitacin y apoyo financiero para la produccin e industrializacin, acceso a mercados con productos elaborados y no slo materia prima, apertura de mercados nacionales e internacionales. Adems de la concentracin de tierras, los principales riesgos a la produccin orgnica son los proyectos de ampliacin de la frontera agrcola para la agroindustria, que profundizaran la situacin imperante, en particular, los proyectos empresariales de ampliacin de los cultivos de soya y caa de azcar o palma africana de los agronegocios, todos ellos destinados a la produccin de agrocombustibles, a lo que se suman los riesgos de contaminacin por la construccin y operacin de infraestructura

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destinada al comercio internacional, que podran atentar contra las normas de produccin orgnica30. Son varias las iniciativas que se estn desarrollando para incorporar la regin amaznica del norte de Bolivia en la produccin agrcola extensiva. Los proyectos de integracin regional o de comercio internacional desarrollados por la Iniciativa para la Integracin Regional Sudamericana (iirsa), entre los que se encuentran el Complejo del ro Madera, la Carretera Interocenica en Per y el Corredor Norte, significan la ampliacin de la produccin de soya en los estados brasileos de Acre y Rondonia y la incorporacin del departamento de Pando, parte de Beni y norte de La Paz a esta produccin31 . Por otra parte, la Prefectura de La Paz ha propuesto desarrollar en el norte del departamento un polo de desarrollo regional a partir del mejoramiento de productos a ser cultivados, seguido del beneficiado, transformado o industrializado. Inici en mayo del 2007 la construccin del Complejo Agroindustrial de San Buenaventura con el cultivo de 40 toneladas de caa de azcar, la semilla fue donada por la Federacin de Caeros de Bermejo, Tarija, adems de la donacin de 32 toneladas de semilla de caa en junio de 2007 por la Cmara de Industria, Comercio, Servicios y Turismo (Cainco) de Santa Cruz. Promotores del proyecto sealan que, para el xito del Complejo Agroindustrial
30 El temor de los productores orgnicos es a la introduccin de agroqumicos y pesticidas en la regin para la produccin a gran escala de soya y caa de azcar, como tambin la degradacin de suelos que llevan a futuro a mayor uso de agroqumicos. Comunicacin personal con representantes de la Cooperativa El Ceibo, 2007. 31 Los proyectistas brasileos han calculado que, con la hidrova Madera, Matto Grosso y el Sur de Rondonia, podrn incrementar la produccin de soya de tres a 28 millones de toneladas en siete millones de hectreas, mientras que en Bolivia estiman un potencial de 24 millones de toneladas en ocho millones de hectreas. Actualmente, el rea de produccin de soya en Bolivia alcanza a un milln de hectreas. Molina P, El Proyecto de Aprovechamiento hidroelctrico y de navegabilidad del ro Madera en el marco del iirsa y del contexto de la globalizacin. El Norte Amaznico de Bolivia y el complejo del Ro Madera. 2007.

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de San Buenaventura, autoridades comprometidas en su ejecucin deberan invertir ms de 100 millones de dlares y disponer un mnimo de 30 mil hectreas de superficie destinada a la siembra de caa de azcar, ya que pensar en pequeo, limitara la produccin de los derivados de este producto32. La firma en el 2009, del Protocolo de financiamiento del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social de Brasil bndes para la construccin de la carretera Villa Tunari - San Ignacio de Moxos, incluy tambin el compromiso de fortalecer el Programa de Cooperacin que se inici entre la Agencia Brasilera de Desarrollo Industrial - abdi y el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural de Bolivia con la prxima visita de una misin de especialistas brasileos para apoyar el desarrollo de proyectos azucareros en San Buenaventa (norte del departamento de La Paz). Esto significa que el gobierno boliviano est comprometido junto a la Prefectura de La Paz en el desarrollo de la agroindustria y los biocombustibles en la amazona andina. Esta ayuda se suma a la llamada cooperacin, de ongs de Estados Unidos (Conservacin Internacional - ci y Conservacin Estratgica - csf que con el financiamiento de laceep, la Fundacin Moore y el programa de conservacin de paisajes de usaid proponen, la creacin de un ingenio azucarero, la produccin de azcar refinada y alcohol etlico, para lo cual se requerira 12 mil hectreas de plantaciones de caa de azcar en una etapa inicial, sealando que este proyecto evitara la deforestacin33. Esta poco evidente, pero estratgica alianza es slo una muestra de los tentculos del desarrollo del capital, que para extender
32 La agricultura de la soya en el mundo ha causado la destruccin de 21 millones de hectreas en el ecosistema del cerrado, bosque tropical y Mata Atlntica y Pantanal en Brasil; ms de 14 millones de hectreas de Pampa hmeda, Yunga y Chaco en Argentina; 1.750.000 hectreas de Pantanal, Mata Atlntica y Chaco en Paraguay, y 600.000 has de bosque en Bolivia (Dross, 2004, mencionado por Bravo, 2007). 33 Molina S., 2009 Carretera Villa Tunari - San Ignacio de Moxos, bndes: Nuevas formas de acceso y control de los capitales transnacionales a recursos naturales de Bolivia. http://www.fobomade.org.bo

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e incorporar nuevos territorios al agronegocio, utilizan diferentes mecanismos. El empresariado brasileo a travs de su gobierno y el bndes que muestra su subordinacin a los grandes intereses del capital al ejecutar sus rdenes, tal como lo establecen el mandato de los estudios tcnicos de las ongs conservacionistas de la Iniciativa para lo Conservacin de la Amazona Andina icaa de usaid y el gobierno boliviano que se somete a estos intereses al pactar estos condicionamientos al financiamiento. Este ambicioso proyecto agroindustrial, que no es nuevo para la regin, ya que en la dcada del 70 se dio inicio a un proyecto similar destinado al fracaso, contrasta con los estudios realizados por euroconsult y la Empresa Consultores Galindo Ltda. de Zonificacin Agroecolgica y Propuesta Tcnica del Plan de Uso del Suelo de la Regin Amaznica del Departamento de La Paz (1999), tanto en su Memoria Explicativa como en los Mapas de Aptitud de Tierras y Tipos de Uso no existen tierras para Uso Agrcola Intensivo, es decir reas donde se pueden producir granos a travs de cultivos anuales y/o cultivos industriales con mecanizacin y uso de insumos agrcolas, como es el caso de la caa de azcar. Esta zona, de acuerdo a estos estudios, presenta ms bien tierras con aptitud paraGanadera Intensiva y Extensiva, Uso Forestal Maderero y Sistemas Agrosilvopastoriles34. Las diferentes visiones de desarrollo en algunos casos opuestas los diversos intereses, las asimetras en los niveles econmicos y financieros para llevar adelante iniciativas productivas, difieren en la visin de desarrollo de la regin y profundizan la brecha cada vez mayor entre el discurso y los hechos del gobierno, por una parte se habla de armona con la naturaleza y los Derechos de la Madre Tierra a la vez que se impulsan acciones contrarias a estas. Los sectores de poder econmico ven slo tierras desocupadas a la espera de los grandes negocios de exportacin, mientras la desigualdad y la pobreza de la regin requieren la construccin de formas de pensar y accionar diferentes en
34 Orsag V., 2007 Complejo Agroindustrial para el Norte de La Paz Mito o Realidad? http://www.fobomade.org.bo

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cuanto a la produccin y el medio ambiente. Se requiere de la intervencin pblica coherente a travs de la planificacin estatal en sus diferentes niveles para lograr la armona entre desarrollo y recursos naturales con el fin de modificar las condiciones de vida del rea rural, promoviendo el desarrollo local.

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El proyecto

1. El corredor del norte

Los territorios del norte del pas eran poco conocidos para la sociedad cuando Bolivia naci a la vida independiente (1825), posteriormente fueron incorporados a los departamentos del Beni, creado en 1842, y de Pando, en 1938. Sin embargo, llegar a Cobija, Trinidad, Guayaramern o Cachuela Esperanza desde La Paz o Cochabamba antes de 1980 implicaba una gran inversin de tiempo y dinero e inclusive atravesar pases vecinos. La vinculacin que se daba al interior de la regin aprovechaba las rutas naturales de los ros. Recin a mediados de los aos 80 fue habilitada la carretera La Paz-Riberalta y en 1992 la vinculacin hacia Cobija. Actualmente, con la nueva carretera Cotapata-Santa Brbara concluida el 2006, se utiliza esta ruta para llegar al norte de Bolivia y constituye el Proyecto del Corredor Norte de la Red Fundamental de Carreteras para el mejoramiento, construccin y pavimentacin en diferentes etapas y por tramos, en la carretera existente y variantes. El Corredor Norte llegara a tener importancia en el departamento de Pando y parte de los departamentos de Beni y La Paz. Se desarrolla por territorios que van desde la cordillera, serranas,

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piedemonte y valles subandinos de la Cordillera Oriental de los Andes hacia el este, pasando por las sabanas de Beni y la llanura amaznica hasta el Escudo Brasileo. Constituye gran parte de la Cuenca Amaznica de Bolivia, donde existen ecosistemas poco estudiados, frgiles, de alta biodiversidad y endemismo, junto a la existencia de pueblos originarios en Tierras Comunitarias de Origen, algunas consolidadas y otras an no, y reas Protegidas en permanente amenaza por la explotacin de recursos naturales, explotacin maderera y minera, extensin de reas de ganadera extensiva, trfico ilegal de especies silvestres y cueros, invasin y explotacin ilegal de unidades de conservacin, invasin y mercado de tierras indgenas y aprovechamiento de los conocimientos locales de la biodiversidad por parte de organizaciones externas. A partir de 1994, el Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica El Cambio para Todos (pgdes 94) estableci la profundizacin de las polticas de ajuste estructural, apertura de mercados y privatizaciones del Banco Mundial (bm) y Fondo Monetario Internacional (fmi) iniciada a mediados de los aos 80. En este proceso, llamado reajuste estructural de segunda generacin, se estableci el rol de Bolivia para su relacionamiento internacional como pas de trnsito y proveedor de recursos y energa para las industrias y mercados de la regin. El pgdes 94 defini los corredores de servicios como parte de la estrategia y poltica de vinculacin internacional de las redes de transporte. La carretera de La Paz hacia Riberalta, Guayaramern y Cobija fue establecida como Corredor hacia el Norte. El Plan Maestro de Transporte por Superficie (pmts) (carretero, ferroviario y fluvial) de 1996 estableci la vinculacin de Bolivia a travs de los llamados corredores de exportacin, uno de ellos es el Corredor Oeste-Norte, de vinculacin hacia la regin amaznica del pas. Posteriormente estos corredores fueron llamados de integracin. Se defini que esta ruta forme parte del Plan de Carreteras del Viceministerio de Transportes (vmt), elaborado el 2002, y del Programa Vial de Inversiones 2003-2007 del Servicio Nacional de Caminos (ahora Administradora Boliviana de Carreteras).

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85 Figura 9 El Corredor Norte y ramal El Chorro-Cobija

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El Banco Mundial (bm) se comprometi con un financiamiento de us$ 720 milllones para proyectos del sector pblico, el Banco Interamericano de Desarrollo bid, us$ 1.000 millones hasta el 2005 y la Corporacin Andina de Fomento (caf) puso a disposicin us$ 1.800 millones para el periodo 2002-2007. El Plan Bolivia tuvo como objetivos principales fomentar acciones para la integracin fsica fronteriza de Bolivia y los pases limtrofes para un adecuado desarrollo econmico mutuo, alineado con los objetivos de la Iniciativa para la Integracin Regional Sud Americana (iirsa), creacin de nuevos mercados de consumo y centros de produccin, ofertar costos de transporte ms accesibles y, a partir de estos proyectos, generar empleo para evitar la migracin y marginacin campo-ciudad35. El Plan Sectorial del Sector Transporte del Plan Bolivia estableci la necesidad de una inversin aproximada de us$ 2.540 mm, entre 2003 y 2012. La caf fue un importante financiador del Plan Bolivia a travs de los Programas de Apoyo al Sector Transporte past i, ii y iii, actualmente en vigencia. Hoy en da, estos programas financian estudios y construccin de carreteras en todo el pas. Dentro de esta estrategia, el Corredor Norte constituye un importante proyecto destinado a unir la regin amaznica boliviana y los estados de Rondonia y Acre brasileos con el Pacfico y el sur del continente, a travs de Bolivia; permite la conexin de la red de carreteras de Brasil con la red de carreteras de Per y la red de Chile para llegar a los puertos del Ocano Pacfico. En la Red Fundamental de Carreteras, definida por Decreto Supremo 24135 del 21 de agosto de 1999, bajo la administracin de la Administradora Boliviana de Carreteras, el Corredor Norte, de 1.783 km, es parte de las rutas 1, 8, 3 y 13 (detalladas en la Tabla 6). Para su ejecucin, el proyecto se encuentra dividido en varios tramos:

35 Plan Bolivia 2002.

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87 Tabla 6 Corredor de exportacin iii: Oeste norte La Paz-Guayaramern

Ramo Desaguadero-La Paz La Paz-Cotapata Cotapata-Santa Barbara Santa Barbara-Caranavi Caranavi-Sapecho Sapecho-Lm. Dptal. La Paz-Beni (Quiquibey) Lm. Dptal. La Paz-Beni (Quiquibey)-Yucumo Yucumo-Rurrenabaque Rurrenabaque-Riberalta Riberalta-Guayaramern Yucumo-Trinidad (Ramal ) El Chorro- Lm. Dptal. Pando-Beni (Pea Amarilla) Lmite Departamental Pando-Beni (Pea Amarilla)- Conquista Conquista-Porvenir Porvenir-Cobija Total Corredor Norte (con ramales)

Ruta 1 3 3 3 3 3 3 8 8 8 3 13 13 13 13

Long. 113 48 49 64 69 50 41 100 510 86 282 48 101 189 33 1.783

Tipo de sup. Pavimento Pavimento Pavimento Ripio Ripio Ripio 18 Pav. 23 Ripio Ripio Ripio Ripio Tierra Ripio Ripio Ripio Pavimento

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos de la abc.

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Figura 10 Tramos Del Corredor Norte y Ramal El Choro-Cobija.

2. Descripcin por tramos

El proyecto del Corredor Norte se desarrolla en gran parte sobre una ruta existente en diferentes condiciones de operacin. Transita a travs de la regin andino-amaznica de Bolivia. Para su ejecucin ha sido divido en diferentes tramos: Tramo Desaguadero (Frontera Peruana)-La Paz. Este tramo de 94 km se desarrolla por el Altiplano del departamento de La Paz. A partir de la ciudad de La Paz se vincula con el Corredor Este-Oeste (Corredor Biocanico de la Red Fundamental de Carreteras: Puerto Surez-Santa Cruz-CochabambaPataca maya- Tambo Quemado) del Eje Interocenico Central de la Iniciativa para la Integracin Regional Sudamericana. Su construccin a nivel de pavimento asfltico, sobre una ruta exis-

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tente en la que se ejecut una variante a la altura de las ruinas de Tiwanaku, fue realizada con financiamiento del Programa Corredor Beni-La Paz-Frontera Peruana (Contrato de Prstamo bid 698/oc-bo, del 15 de diciembre de 1992). Este contrato financi tambin, junto con la caf, el Banco de Reconstruccin de la Cooperacin Alemana, kfw y aporte local, la construccin de la carretera Cotapata-Santa Brbara. Tramo La Paz-Cotapata. Fue concluido a nivel de pavimento en 1983. Se considera que ya cumpli el periodo de vida til para el que fue diseado, motivo por el cual se ha previsto invertir en la rehabilitacin del tramo, en particular del sistema de drenaje, estabilizacin de taludes, reconstruccin y repavimentacin de sectores especficos. Tiene una longitud 44 km desde el lmite urbano de La Paz (Kalajahuira) y en su trayecto cruza la Cordillera de Los Andes, pasando del Altiplano a la vertiente del Amazonas por la divisoria de aguas cuyo punto ms alto es La Cumbre a 4.600 msnm. Tramo Cotapata-Santa Brbara. Signific la apertura de una nueva va, su construccin se inici en 1992, con financiamiento bid, caf y kfw. Fue entregado en 2003, con superficie de rodadura a nivel de grava, con excepcin de aproximadamente 2 km. (sector que presenta problemas geolgicos y geotcnicos). El 2006 se concluy la pavimentacin con superficie asfltica. La construccin de este tramo ha generado efectos ambientales severos en los ecosistemas. Se manifiestan procesos erosivos de magnitud, resultado de los trabajos de construccin de la carretera (retiro de la cobertura vegetal y cortes) y el vertido de material excedente por los denominados buzones, que han afectado quebradas existentes y han generado procesos erosivos de magnitud y la formacin de crcavas, alteracin de los cursos de agua al llegar a los ros gran parte del material excedente (5 millones de m3 previstos en el estudio y, aproximadamente, el doble, 10 millones de m3, producto de derrumbes no previstos). Afect al Parque Nacional y rea de Manejo Integrado Cotapata, caracterizado por ser un rea de gran diversidad de ecosistemas, de gran valor paisajstico, un alto valor faunstico, florstico

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y ecolgico, con restos importantes del patrimonio cultural nacional. Su creacin en 1993 guarda relacin con la construccin de la carretera Cotapata-Santa Brbara, pues uno de los objetivos fue la mitigacin de los impactos directos e indirectos de la ejecucin de esta obra. La Carretera Cotapata-Santa Brbara, de 49 km, se desarrolla en una zona accidentada de montaa (Yungas), de alta sensibilidad ambiental resultando de las pendientes pronunciadas, caractersticas geolgicas, hidrolgicas y climticas que requeran estudios profundos y detallados para la ejecucin de un proyecto vial que consta de varios kilmetros de viaductos y un tnel de 1.4 km. Su ejecucin dur 12 aos y requiri la contratacin de crditos que superaron en ms de 50% el presupuesto inicial de inversin. Por situaciones que tienen que ver con la gestin del proyecto, esta ruta sigue siendo actualmente objeto de nuevas inversiones por parte del bid y el gobierno de Bolivia. Estas inversiones estn destinadas a solucionar problemas geolgicos hidrolgicos, ambientales y sociales originados durante la construccin y, por el trazado elegido, diferente al camino utilizado hasta el 2006 de acceso a la regin de los Yungas y al norte del pas. Las nuevas inversiones tienen como objetivo la implantacin de un sistema de riesgo y alerta temprana, probablemente necesarios por las caractersticas del proyecto y las condiciones geolgicas e hidrolgicas presentes. Es as que se requiere an cuantiosas inversiones en obras de estabilizacin, drenaje, reparacin de viaductos, mantenimiento, seguridad para los usuarios y remediacin ambiental y social. Los resultados finales de todas estas inversiones financiadas por crditos que asume el estado boliviano son an inciertos, permaneciendo en duda la efectividad de las mismas y de las futuras a realizarse para mantener la ruta permanentemente operable. Se trata, adems, de la carretera ms costosa de Bolivia y probablemente una de las ms caras de Amrica Latina, ya que hasta el 2006 se invirti en este tramo us$. 174.000.000, a razn de 3.551.020 us$/km (comparado con un promedio entre

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Fundamental del pas). Tramo Santa Brbara-Quiquibey. Se desarrolla en la regin de la vertiente Oriental Andina y Subandina, especficamente en el bosque hmedo montano de Yungas, con topografa caracterizada por la presencia de laderas empinadas, profundos valles y crestas pronunciadas, precipitaciones por encima de 1.000 mm y la presencia de varios centros poblados. Este tramo puede dividirse en dos: Santa Brbara-Bella Vista, que atraviesa una zona montaosa extremadamente accidentada hasta Caranavi, de aproximadamente 64 km. Se desarrolla por la zona con mayor urbanizacin del Corredor Norte por la presencia de la ciudad de Caranavi, con comercio desarrollado, produccin agrcola y algo de actividad turstica. De Caranavi a Bella Vista la topografa es todava accidentada aunque menos agreste que la anterior, hay zonas de neblina y pequeos pueblos al borde de la ruta (Challa, Choro Alto, Choro Bajo, Choja, etc.). El tramo Bella Vista-Quiquibey corresponde a una zona de creciente agricultura subtropical (principalmente ctricos), con ganadera de pequea escala, debido a la proximidad con los llanos benianos. Quiquibey es el lmite departamental entre La Paz y Beni. Este tramo se encuentra prximo al Parque Nacional y rea Natural de Manejo Integrado Cotapata y a la Reserva de la Biosfera y Territorio Indgena Piln Lajas. La ejecucin de cualquier tipo de actividad, ya sea de mejoramiento, construccin y pavimentacin, as sea respetando al mximo el trazado actual, establece previsibles modificaciones de las caractersticas ambientales con efectos sociales resultado de las caractersticas topogrficas, geolgicas y climticas del rea. Cualquier proyecto en la zona debera enfrentar la necesidad de integracin de estudios econmicos, ambientales, sociales con el diseo final del tramo, de tal manera que se establezcan condiciones claras para la ejecucin. Caso contrario, y si las caractersticas de construccin del proyecto son similares a las de

us$ 700.000 a 1.000.000 por kilometro en carreteras de la Red

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la carretera Cotapata-Santa Brbara, permitindose el vertido de materiales a los ros y quebradas y la realizacin de cortes en laderas de gran pendiente, los impactos sobre las condiciones ambientales y sobre la poblacin resultado de la intervencin tendrn consecuencias similares a las de la carretera CotapataSanta Brbara. Tramos Quiquibey-Yucumo y Yucumo-Rurrenabaque. La ruta existente corresponde a un camino en muy mal estado. En su rea de influencia se encuentra la Reserva de la BiosferaTerritorio Indgena Piln-Lajas y los territorios de pueblos indgenas Chimane, Mosetene, Tacana, Reyesano y Ese Ejja, adems de la presencia de ruinas arqueolgicas y pictogrficas. Los efectos de la construccin o mejoramiento de esta ruta alcanzaran a la Reserva de la Biosfera y Territorio Indgena Piln Lajas (el camino existente hasta Yucumo es el lmite oeste del rea Protegida). Es importante destacar que, actualmente, se explotan yacimientos de materiales en los ros dentro del rea Protegida, que seran empleados en mayor magnitud para la construccin de varios tramos del corredor. La carretera Quiquibey-Yucumo contaba con pavimento asfltico, sin embargo, el deterioro alcanzado establece la necesidad de reconstruccin del mismo. Entre Yucumo y Rurrenabaque el camino de 102 km se desarrolla por una zona de topografa plana. Rurrenabaque es una ciudad turstica muy importante de la regin, relacionada con las actividades de ecoturismo del Parque Nacional y rea de Manejo Integrado Madidi y los paseos por las sabanas de Beni. Tramos Rurrenabaque-Australia y Australia Riberalta, estos tramos se desarrollan por la divisoria de aguas de los ros Beni y Mamor, se inicia en los lmites del subandino y discurre por la llanura beniana caracterizada por la presencia de sabanas, islas de bosque, bosques altos ribereos y de galera hasta llegar al bosque amaznico. Se trata de una regin que se encuentra sujeta a un proceso de inundacin peridica poco conocido, donde existe gran cantidad de lagunas y especies importantes de fauna.

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La influencia y los efectos de este tramo alcanza a muchos pueblos indgenas y Territorios Indgenas Multitnicos II, Cavineo, Pacahuara, Tacana, Movida, Piln Lajas, Muchanes, abriendo las posibilidades de conflictos por el territorio y sus recursos. El Estudio de Factibilidad Tcnico-Econmico del tramo seala que la carretera tiene gran potencial para funcionar como una ruta de gran importancia comercial internacional, principalmente para las exportaciones desde Brasil hacia los mercados asiticos por medio de los puertos del Pacfico en Chile y Per36. Tramo Riberalta-Guayaramern (frontera con Brasil). Se encuentra ubicado en el departamento de Beni, en la provincia Vaca Dez. La carretera cruza la Peneplanicie Amaznica de las subcuencas de los ros Beni y Mamor, a una altura promedio de 132 msnm. Se trata de una ruta mayormente recta, en la que se ha planificado la pavimentacin con concreto asfltico. Se trata de una ruta con importante circulacin y movimiento econmico, concentrada alrededor de Riberalta, que posee la infraestructura de servicios ms diversificada en el Corredor desde La Paz, donde, adems del turismo, se desarrollan actividades de ganadera, explotacin maderera y procesado de castaa que son importantes en el contexto regional. Guayaramern es una ciudad de frontera, cuenta con servicios de turismo, aeropuerto e infraestructura moderna. El ramal Yucumo-San Borja-Trinidad. De 282 km, permite el acceso de las carreteras al eje fluvial Ichilo-Mamor y, a su vez, constituye uno de los tramos que vincula el Corredor Oeste-Norte con el Corredor Biocenico (en Bolivia Tambo Quemado-Puerto Surez) y el Corredor Trinidad-Yacuiba (Frontera Argentina). Tendr gran influencia sobre los Territorios Indgenas Chimn, Mojeo Ignaciano, Movida y Multitnico que atraviesa y sobre la Reserva de la Biosfera Estacin Biolgica de Beni.
36 Informe Final Estudio Factibilidad, Diseo Final y EIA de la carretera Rurrenabaque-Australia-Riberalta, ABC, CAEM, Septiembre 2007.

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El ramal El Chorro-Porvenir-Cobija. Vincula el departamento de Pando al resto del pas. El Chorro es la interseccin del Corredor Norte con la carretera hacia Cobija. Este tramo transversal est ubicado entre los departamentos de Beni y Pando, en el extremo norte de Bolivia. Esta zona est caracterizada en dos subregiones biogeogrficas, la Llanura Amaznica y la Llanura Beniana. El rea de influencia de mayor sensibilidad en la zona del proyecto es la Reserva Nacional de Vida Silvestre Amaznica Manuripi, con una superficie de 747,000 has, ubicada al sudoeste del departamento de Pando y abarca parte de la Provincia Manuripi del mismo departamento. La reserva involucra a los municipios de Puerto Rico y Filadelfia. El rea colinda con la repblica de Per. Las mayores presiones sobre el rea provienen de la explotacin ilegal y selectiva de maderas valiosas, que afectan no slo al rea, sino tambin al Parque Madidi. A travs de las carretera Nareuda-Extrema, que se une con este ramal en la poblacin de Porvenir, el Corredor Norte se vincula con la Carretera Interocenica Peruana del Eje PerBrasil-Bolivia del iirsa. Esta carretera atraviesa en su extremo oeste la Reserva Nacional de Vida Silvestre Amaznica Manuripi Heath. Construccin de Puentes. La construccin de puentes del Corredor Norte cuenta con financiamiento de la Corporacin Andina de Fomento (caf), a travs del Programa de Apoyo al Sector Transporte past iii. Forma parte de este financiamiento el componente de construccin de 15 puentes, de acuerdo al siguiente detalle: 11 puentes en el tramo Santa Brbara-Quiquibey, que en conjunto alcanzan a una longitud de 430,8 m. Puente Tajimuchi en el ramal Yucumo-Trinidad. El puente Boyuyo, sobre la carretera Cobija-Porvenir. Puente Yata ii, en la carretera Riberalta-Guayaramern, de un costo de us$ 2.5 millones. Puente Geneshuaya, sobre la carretera Cobija-El Chorro-Riberalta, de un costo de us$ 840 mil.

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3. El corredor del norte en la Iniciativa para la Integracin Regional Sudamericana

El Corredor del Norte es uno de los proyectos de la Iniciativa para la Integracin Regional Sudamericana (iirsa), que es un plan concebido para conectar fsicamente las regiones del continente y desarrollar un marco normativo para la liberalizacin econmica de la zona. A partir de iirsa se construyen grandes obras de infraestructura: carreteras, vas fluviales, infraestructura para el servicio areo, represas y se desarrollan servicios y logstica para el transporte de mercancas. El desarrollo de la infraestructura de iirsa pretende vencer las que llama barreras geogrficas y sociales para el transporte rpido y a bajo costo de las mercancas, y para integrar las islas econmicas del continente sudamericano entre s y, en particular, con el mercado global. En este marco desarrollista, las montaas, los ros, los bosques, los humedales y las demandas sociales se miran como barreras al desarrollo econmico.
Figura 11 Los ejes de IIRSA

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La Iniciativa para la Integracin de Infraestructura Regional en Sudamrica propone una serie de mega-proyectos (distribuidos en Ejes de Integracin y Desarrollo), de gran escala, de alto riesgo, fuerte endeudamiento y grandes desafos para la sostenibilidad ambiental y la justicia social. Su objetivo es el desarrollo de la infraestructura en nombre de la integracin econmica regional. iirsa es planteada como una iniciativa de los presidentes y pueblos sudamericanos, sin embargo, el discurso de creacin de los corredores de infraestructura surgi de la banca multilateral y, en particular, del Banco Interamericano de Desarrollo (bid) a partir del Seminario sobre Integracin Fsica de los Pases del mercosur, Bolivia, Chile y Per, realizado en 1996. Desde entonces se ha tratado de imponer la ideologa de iirsa, que establece la ausencia de la integracin fsica y econmica como el motivo de la pobreza y de la imposibilidad del desarrollo local, de los pases y las regiones, sin considerar que el desarrollo es una construccin social que configura el territorio como un espacio con identidad y no como un espacio objetivamente existente en base a las variables fsicas o econmicas. Los diseadores de iirsa plantean que la ejecucin de infraestructura regional beneficiar equitativamente a los pases, gobiernos, industria y la poblacin. Este planteamiento est basado en el supuesto de que el regionalismo abierto, una combinacin de liberalizacin de comercio, la insercin en el mercado global y la infraestructura masiva, conducir automticamente al desarrollo sostenible. Sin embargo, el verdadero inters detrs de iirsa no es la integracin, sino la lgica financiera, los negocios de la industria de la construccin y el acceso a recursos naturales37. Al referirse a las potencialidades del Eje Per-BrasilBolivia, iirsa seala que se trata de un territorio propicio para la investigacin cientfica en temas de biodiversidad, desarrollo y

37 Cartera de Proyectos IIRSA 2004.

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cultura indgena (incluyendo conocimientos ancestrales sobre el valor de la selva). El rol de Bolivia en iirsa38 y el papel del desarrollo de infraestructura en Bolivia no ha cambiado desde el 2000, tal como lo seal el Viceministro de Transportes el 2006: Integrar las zonas productivas del territorio nacional para proyectarse al mercado internacional. Desarrollar un sistema de transporte involucrado en el contexto suramericano y mundial, sostenible ambientalmente, respetuoso de los acuerdos y tratados internacionales, coherente y armnico en su normativa. Contribuir a la elevacin de la competitividad del pas en el contexto regional y mundial, apoyando la productividad y aumento de las exportaciones. Mejorar la calidad de vida del pueblo boliviano, aumentando sus oportunidades y riqueza. El Corredor Norte es el Proyecto Ancla del Grupo 2 (con rojo en la Figura 12), del que tambin forma parte el Complejo del Ro Madera (Grupo 3, con azul en la Figura 12), del Eje Per Brasil Bolivia39. iirsa ha establecido que la funcin estratgica del proyecto es proporcionar una alternativa de integracin biocenica a travs de la extensin de la pavimentacin desde la poblacin de Brasilia/Cobija hasta La Paz por Riberalta y Yucumo. Desde estas ltimas ciudades se articulara hasta los puertos del Pacfico, conectando en su trayecto vastas porciones poco desarrolladas del territorio noroeste brasileo con el noreste boliviano40. Sin embargo, el rea de influencia del Corredor es ms amplia que la sealada por iirsa, pues involucra los estados de Rondonia y
38 Rabzuk P. Presentacin del Viceministro de Transporte. Taller iirsa. Dic. 2006. 39 El Eje Per-Brasil-Bolivia abarca el sur de Per, los departamentos Pando, parte de Beni y La Paz, de Bolivia, y el Noreste de Brasil. 40 Grupos del Eje Per-Brasil-Bolivia. http://www.iirsa.com

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Acre de Brasil, teniendo un mbito de influencia an mayor que incluye los departamentos de La Paz, Beni y Pando de Bolivia y su vnculo hacia los puertos del Pacfico de Per y Chile.
Figura 12 El Eje Per-Brasil-Bolivia de IIRSA

Fuente: www.iirsa.org

Dentro de este Eje hay tres grupos de proyectos: El Corredor Porto Velho-Ro Branco-Pto Assis-Pto Mal donado-Cusco/Juliaca-puertos martimos del Pacfico. El Corredor Norte La Paz-Guayaramern-Cobija Ro Branco, a travs de las rutas Guayaramern-RiberaltaLa Paz y Ro Branco-Cobija-Riberalta, con el Eje Interocenico Central y los puertos del Pacfico. El Corredor de Integracin Fluvial Madera, Madre de Dios, Beni, en el que se encuentra el Complejo del ro Madera.

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El iirsa y sus financiadores se encuentran desarrollando los grupos de proyectos previstos, que en conjunto cruzan zonas donde se encuentra la mayor concentracin de recursos naturales, no slo los tradicionales como la minera y los hidrocarburos, sino, principalmente, los recursos de la biodiversidad. El Eje Per-Brasil-Bolivia es uno de los de mayor impulso. Se estima invertir en el eje us$ 17.561,1 millones en 23 proyectos, lo que corresponde al 25,7% del total de la cartera iirsa41. La inversin comprometida hasta el 2007 es de us$ 1.541.1 millones que significa tener aseguradas las inversiones para el 38,9% del total del eje, esta suma es destinada a siete proyectos. Las fuentes de financiamiento se las detallan en la Tabla 7:
Tabla 7 Inversiones comprometidas para el Eje Per-Brasil-Bolivia e IIRSA (Totales y por financiador)
Detalle Inversin Inversin Tesoros comprom. comprom. nacional (millones (%) de US$) 1.541,1 7.3 203,3 Privada BID CAF FONPLATA

Eje Per-BrasilBolivia Total IIRSA

554,6

208,7

546,5

28,0

21.194,6

13.202,5

4.407,3

1.670,1

1.542,6

173,0

Fuente: Planificacin Territorial Indicativa gte-2007. iirsa.

El Corredor Norte, a partir de la ciudad de La Paz, se relaciona con el Eje Interocenico Central, uno de los principales ejes transversales de Sudamrica (Corredor Biocenico). A partir de este punto se tiene inmejorables condiciones para el cruce de la Cordillera de Los Andes a travs del Altiplano, gracias a
41 La Nueva Cartera de Proyectos iirsa al 2007 corresponde a 553 proyectos y una inversin de 68.274 us$ millones. Planificacin territorial Indicativa Grupos Tcnicos Ejecutivos - gte 2007. Resultados y cartera de proyectos 2007. http://www.iirsa.org/bancomedios/documentos%20 pdf/doc_cartera_2007.pdf

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sus caractersticas fisiogrficas, climticas, menores riesgos que otros pasos a travs de Los Andes y posibilidad de circulacin permanente. Es importante recordar que, para los promotores de iirsa, la Cordillera de los Andes es ciertamente una belleza, pero es un terrible problema de ingeniera42. Otros promotores de este modelo de integracin, al referirse al Programa Vial de Integracin (Estado de Rondonia), del mismo eje y que se conectara con el Corredor del Norte, sealan que, al facilitar las conexiones con Per y Bolivia, este programa contribuye al desarrollo de nuevos flujos de comercio entre Rondonia y las ciudades y puertos de la costa del Pacfico. De esta forma, la regin amaznica asume una importancia geopoltica y geoeconmica para la concrecin de la estrategia integracionista. Tal estrategia no se destina a satisfacer los intereses de las comunidades indgenas, ribereas, extractivistas, agricultores familiares u otros segmentos que no estn aptos frente a la competencia impuesta por las fuerzas de mercado, al contrario, estos son los sectores que se vern afectados por las incidencias negativas de este proceso, profundamente excluyente desde el punto de vista social, ambiental de la produccin y economa local. Los instrumentos creados por el bid, caf y fonplatA: Fondo de Integracin del bid-firii, el Fondo Pro-Infraestructuras de caf (ambos para preinversin) y el Apoyo a la Preinversin de fonplata son los nuevos mecanismos creados por la banca multilateral para desarrollar iirsa.

42 Carlos Lessa, ex presidente del bndes.

iv

Aspectos econmicos y financieros

1. Inversiones en la red fundamental de carreteras

La consolidacin de los Ejes de iirsa en Bolivia se ha concretado a travs de los denominados Corredores de Integracin de la Red Fundamental de Carreteras, en los cuales el Estado ha invertido intensamente a travs de recursos provenientes de instituciones financieras internacionales como bid, bm, caf y crditos como proex de Brasil (Programa de Apoyo a las exportaciones)43. Desde 1998, la inversin pblica destin el mayor porcentaje de sus recursos a la construccin de carreteras. Como ejemplo, el 2005 la inversin en carreteras alcanz el porcentaje de 45.9% de total de la inversin pblica y, de este porcentaje, el 35% fue destinado a rutas de la Red Vial Fundamental (Corredores), frente al siguiente sector que corresponde a desarrollo urbano y vivienda (9.5%). Sin embargo, estas inversiones no han significado

43 Los crditos Proex son otorgados por el Banco do Brasil y slo pueden ser dados a una firma. El criterio es el de beneficiar a sus empresarios, proveedores de servicios y productores. Los plazos normales de estos crditos son de 19 aos con periodos de gracia de tres aos, intereses con Tasa Libor ms los costos operacionales de alrededor de 2% y la aceptacin de una garanta.

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grandes avances en la solucin de los problemas de transporte de la poblacin, de desvinculacin de las regiones y de desarrollo del pas. Esto se debe, principalmente, a que la inversin se ha concentrado en pocos kilmetros de carretera, los costos de construccin son elevados en Bolivia, en parte por la topografa montaosa en occidente y los problemas de drenaje en oriente, pero, en particular, por la adopcin de costosos diseos y una mala y deficiente gestin de proyectos44. En este sentido, el Banco Mundial ha sealado45 que existe tambin una serie de deficiencias en el gasto y cuellos de botella institucionales, que contribuyen a limitar el impacto de los recursos fiscales que destina el gobierno a infraestructura. Las malas prcticas de adquisicin y las normas de diseo inadecuadas hacen subir los costos de los proyectos de inversin del gobierno y, ya que no se destinan suficientes recursos a mantenimiento, los costos de reinversin se presentan antes de los debido. El Presupuesto Anual de Inversin Pblica en la Red Fundamental de Carreteras subi entre 2000 y 2006 de us$. 619.000.000 (20.9% del Presupuesto Total Anual) a us$. 762.123.00 (29.1% del Presupuesto Total Anual). Hasta diciembre de 2005, la cartera total acumulada de financiamiento del sector transporte super los 1.000 millones de dlares, constituyendo el 32% del total contratado, de acuerdo al siguiente detalle (Tabla 8)46:

44 Los costos de construccin por kilmetro frecuentemente han pasado o bordeado el milln de dlares, Espinosa O. Estrategia para el desarrollo de las carreteras de Bolivia. Tecnologa, Investigacin y Docencia, Carrera de Ingeniera Civil. umsa. 2005. 45 Banco Mundial, 2006. Cmo se gasta el dinero pblico. Actualizacin, junio 2006. 46 Presentacin Anlisis y evaluacin del financiamiento Red Vial Fundamental, Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo (vipfe) del Ministerio de Planificacin y Desarrollo, 2006.

aspectos econmicos y financieros

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Tabla 8 Cartera de financiamiento externo red fundamental de carreteras (A diciembre/2005)

Detalle Donaciones Crditos concesionales Crditos comerciales TOTAL Monto $us 62.513.000 325.217.048 794.364.408 1.182.094.456 % del financiamiento 5.3 27.5 67.2 100.0

De la cartera de financiamiento contratada al 2006 corresponde a la caf el 29.8%, a aif el 18.1 %, al bid 13.0% y a recursos internos el 26.8%. El porcentaje restante se divide entre otros como el EximBank-Korea, fonplata, jbic, kfw, ndf, opec, jica, Italia y Brasil, en porcentajes ms bajos. El 2006 el bid cancel a Bolivia el 80% de la deuda contrada correspondiente a crditos contratados hasta el 31 de diciembre de 2004. Los 1.300 millones de dlares aliviados corresponden a recursos del Fondo de Operaciones Especiales (foe), es decir, a la ventanilla de prstamos con plazos largos y bajos intereses que se otorga a pases subdesarrollados. Con esta determinacin, el pas deja de pagar al bid cerca de 25 millones de dlares por ao por concepto de servicio de deuda (amortizacin ms intereses). Esta cancelacin abre tambin las posibilidades de nuevos prstamos, entre estos el firmado con el bid para la construccin del tramo Yucumo-Rurrenabaque del Corredor Norte y los crditos caf, que por su rapidez en la aprobacin y escasos condicionamiento compiten con crditos del bid y bm, de mejores condiciones de financiamiento (menores tasas de inters y largo plazo), establecindose un nuevo proceso de recuperacin de deuda.

2. Financiamiento para el corredor norte

De acuerdo a las estimaciones del entonces Servicio Nacional de Caminos y del Viceministerio de Inversin Pblica y Financia-

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corredor norte

miento Externo, para la conclusin del Corredor Norte se requera un financiamiento de us$ 530 millones, de acuerdo al siguiente detalle (Tabla 9):
Tabla 9 Presupesto estimado para el Corredor Norte
Proyecto Localiz. Monto total miles US$. 250.000 Se requiere Construccin Construccin Estudios y Construccin Financiamiento Riberalta-Guayaramern (CAF) Yucumo-Rurrenabaque (BID) Estudio RurrenabaqueRiberalta (NDF) Construccin (sin financiamiento) Estudios y construccin Puente Binacional (sin financiamiento) Estudios Porvenir-El Choro (CAF), construccin Porvenir-El Choro Construccin Yucumo-San Borja (BID) San Borja-Puerto Ganadero (sin financiamiento)

GuayaramernLa Paz Riberalta-La Paz Beni y Puente Binacional Guayaramern

Estudios y construccin Cobija-El Choro Pando 80.000 Estudios y Construccin

YucumoTrinidad

Beni

200.000

Construccin Construccin

Fuente: Presentacin vipfe en el Taller iirsa del Ministerio de Relaciones Exteriores, 2006.

Con la firma de acuerdos de financiamiento con los gobiernos de Brasil y Venezuela en el 2008, se ha invertido y se tiene comprometido financiamiento, para el corredor Norte y sus ramales, por la suma de us$ 898 millones. El Banco Interamericano de Desarrollo (bid) es el principal financiador tanto para estudios como para reconstruccin, rehabilitacin o construccin. Hasta ahora el financiamiento del bid a los diferentes tramos del Corredor del Norte alcanza a la suma de us$ 307 millones para construccin y reconstruccin de la ca-

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rretera La Paz-Cotapata, la construccin de la carretera y mantenimiento de la carretera Cotapata-Santa Brbara; se encuentra financiando estudios y mantenimiento de los tramos Santa Brbara-Caranavi-Quiquibey, reconstruccin del tramo QuiquibeyYucumo y construccin de la carretera Yucumo-Rurrenabaque. La Corporacin Andina de Fomento ha ingresado al Corredor financiando de forma parcial la carretera Cotapata-Santa Brbara, us$ 42 millones para la carretera Riberalta-Guayaramern de 86 km y estudios de factibilidad en el tramo Cobija-Riberalta por un us$ 5 millones. El Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social del Brasil (bndes), ha ingresado a financiar us$ 230 millones para la construccin de 510 km, y el Banco de Desarrollo Econmico y Social de Venezuela (bandes) financiar us$ 300 millones para la construccin de 182 km. El detalle de la situacin del financiamiento y estado de los tramos es el siguiente (Tabla 10):
Tabla 10 Financiamiento comprometido para el Corredor Norte (A septiembre/2007)
Tramo La PazGuayaramern La Paz-Cotapata 48 Cotapata-Santa Brbara 49 Construccin Rehabilitacin Construccin y pavimentacin Estabilizacin, riesgo y conservacin vial Santa BarbaraCaranavi 64 BID BID BID CAF KFW BID 5.160.000 Concluido en 1983 En ejecucin 174.700.000 Concluido en 2006 Long (km) Estado Financiador Costo ($us) Observaciones

22.000.000 Contrato de prstamo aprobado 10.000.000 Preseleccin consultoras

En estudio y BID Mant. Peridico Construccin

BANDES 300.000.000 Convenio firmado en julio/2008 para Santa Barbara-Quiquibey BID(FIDE) 1.000.000 Aprobacin bid licitacin

Caranavi-Bella Vista-Quiquibey

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Estudio

106
QuiquibeyYucumo Yucumo-Rurrenabaque RurrenabaqueRiberalta Las Petas-Ro Yata 41 102 510 Mant. Peridico BID(FIDE) Reconstruccin BID(FIDE) Construccin Estudio Construccin 56 Rehabilitacin BID(FIDE) BNDES CAF/ TGN/ PREF CAF 4.900.000 18.000.000 71.100.000

corredor norte

Aprobac. Convenio prstamo Aprobacin convenio prstamo Aprobacin convenio prstamo Concluido 2007

BM-NDF 3.400.000

230.000.000 Convenio firmado en julio/2008 2.500.000 Aprobacion Min. Planif. Licitacin supervisin

Riberalta-Guaya- 86 ramern Construccin Puentes TOTAL Ramal El Choro-Cobija El ChoroPorvenir 337 1018

Construccin

42.000.000

884.860.000

Para estudio

CAF/ PREF BENIPANDO

2.500.000

ABC trminos referencia

Ramal Yucumo Trinidad Yucumo-San Borja San BorjaPuerto Varador Total Ramales Mejoramiento Rehabilitacin BID (FIDE) BM 3.750.000 7.700.000 13.950.000 Aprobacin convenio prstamo Aprobado

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos del Viceministerio de Transportes y Contratos de Prstamo.

3. Estado actual de ejecucin y financiamiento

Son tres los Contratos de Prstamo comprometidos para el Corredor Norte con Instituciones Financieras Internacionales y un Convenio de Cooperacin Tcnica no reembolsable, adems de los acuerdos de financiacin con los gobiernos de Brasil y Venezuela a travs de los bancos nacionales bndes y bandes:

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grama Vial del Corredor Norte, Tramo La Paz-Caraa vi, Eje iirsa Ro Branco-La Paz). contrato de prstamo no. 1833/sf-bo para el programa bol- 1011 con el bid, por us$. 120.000.000 (Programa de Mejoramiento del tramo Santa BrbaraRurrenabaque del Corredor Norte). contrato de prstamo caf por us$. 42.000.000 (Carretera de Integracin Guayaramern-Riberalta).
cooperacin tcnica no reembolsable bid atn/oc-10491-bo, hasta el monto de us$ 1.155.000

contrato de prstamo 1597/sf-bo para el programa bo-200 con el BID, por us$. 41.435.000 (Pro-

(Programa de Estudio a Diseo Final y Estudio Ambiental Tramos Caranavi-Quiquibey y Quiquibey-Yucumo).

3.1. Contrato de Prstamo 1597/sf-bo: Programa bo200 El contrato de prstamo 1597/sf-bo entre la Repblica de Bolivia y el bid, para el Programa vial del Corredor Norte, tramo La Paz-Caranavi, Eje iirsa Ro Branco-La Paz, fue firmado el 10 de abril de 2005. Comprende la Rehabilitacin del tramo La Paz-Cotapata y, en particular, obras ha realizarse en la carretera Cotapata-Santa Brbara: estabilizacin, gestin del riesgo y Conservacin Vial (construccin de obras de correccin de pasivos socio-ambientales: estabilizacin de buzones, drenajes, programas de capacitacin, etc.; obras de carcter geotcnico: recuperacin de cauces y estabilidad de taludes y otras de mejoramiento de la carretera), el diseo e implementacin de un sistema de gestin de riesgo e implantacin de un sistema de alerta temprana para la carretera Cotapata-Santa Brbara, el mantenimiento preventivo y conservacin especial de la carretera para garantizar su operatividad, compensacin social y seguridad vial, que comprende: compensacin a pobladores afectados, implantacin de un programa de sealizacin y seguridad vial, tanto para la carretera nueva como para el tramo antiguo, y diseo para el mejoramiento del tramo Santa Brbara-Caranavi, adems de

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corredor norte

fortalecimiento institucional al Servicio Nacional de Caminos. La distribucin de inversiones del Contrato se realiza a travs de 8 componentes que en conjunto establecen un costo del programa de us$ 41.435.000 (Tabla 11):
Tabla 11 Componentes del Contrato de Prstamo 1597/SF-BO
No. Componente Sub Componente 1 2 II Construccin de obras en la carretera Cotapata-Santa Brbara y conservacin vial 1 Detalle

Rehabilitacin del tramo La Paz Cotapata

Ingeniera, supervisin y administracin Obras civiles Ingenieria, supervisin y administracin Obras de estabilizacin Gestin de riesgos Conservacin vial carretera La PazCotapata-Santa Brbara Estudio de factibilidad del corredor, EIA y diseo preliminar Diseo final de ingeniera vial Compensacin social (Yolosa) Seguridad vial Apoyo a la Unidad Coordinadora del Programa Capacitacin personal SNC Adquisicin de vehculos, equipos de oficina, software Plan Director de Cargas Peligrosas Generacin de indicadores de lnea base Auditora financiera Auditora ambiental Imprevistos Inspeccin y vigilancia Comisin de compromiso Intereses

2 3 4 III Diseo para el mejoramiento del tramo Santa Brbara-Caranavi Compensacin social y seguridad vial Fortalecimiento institucional 1 2 IV 1 2 V 1 2 3 4 5 VI VII VIII Auditora del Programa Imprevistos Gastos Financieros 1 2 1 1 2 3

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Tabla 12 Costos del programa (us$)

I. Rehabilitacin del tramo La Paz- Cotapata II. Construccin de obras de estabilizacin del tramo Cotapata-Santa Brbara, Gestin del Riesgo y Conservacin Vial del tramo La Paz- Cotapata-Santa Brbara III. Diseo para el mejoramiento del tramo Santa BrbaraCaranavi IV. Compensacin social y Seguridad Vial V. Fortalecimiento institucional VI. Auditora del Programa VII. Imprevistos VIII. Gastos financieros Total Fuente: Contrato de Prstamo 1597/sf-bo. 5.160.000 21.768.000

5.000.000 1.685.000 1.946.000 335.000 3.588.520 1.952.480 41.435.000

El componente de Fortalecimiento Institucional complementa al componente del mismo nombre del denominado Apoyo al Sector Vial del Contrato de Prstamo 1039/sf-bo. El Sector transporte y en particular el Servicio Nacional de Caminos han sido objeto permanente de prstamos y apoyo para fortalecimiento institucional por parte del bid y el bm. El prstamo bm 68968 del 2002, por us$ 284 millones, incluye para fortalecimiento institucional us$ 30 millones. Este prstamo ha experimentado muchos problemas en su implementacin, el hecho de que hasta el 2007 solamente 50% de los recursos comprometidos hayan sido desembolsados despus de cinco aos de ejecucin refleja los problemas del snc/abc y del sector en la ejecucin de crditos y de proyectos. La distribucin del financiamiento del crdito corresponde a:

110 Tabla 13 Distribucin del financiamiento47

Distribucin BID APORTE LOCAL TOTAL

corredor norte

Prefectura de La Paz Administradora Boliviana de Carreteras

Monto US$ 33.148.000 7.308.000 979.000 41.435.000

3.1.1. Cotapata-Santa Brbara Mediante el Contrato de Prstamo 1597/sf-bo a las inversiones realizadas hasta el 2006 de us$ 174.000.000 en Cotapata-Santa Brbara se seguirn sumando us$ 23.453.00. Adicionalmente, y tal como lo establece el contrato, se suma los aportes anuales por un monto de us$ 400.000 que la abc deber realizar al Fondo de Reserva para Conservacin de las obras que forman parte de este contrato, con recursos provenientes de la Cuenta Nacional de Conservacin Vial. El Programa incluye estudios de Factibilidad y Diseo Final del tramo Santa Brbara-Caranavi. Este tramo, junto con Cotapata-Santa Brbara, es considerado una barrera fsica para el Corredor Norte. Lo que se pretende con el estudio es aprovechar la experiencia de la carretera Cotapata-Santa Brbara. Cotapata-Santa Brbara, un tramo de 49 km, es uno de los grandes problemas del Corredor Norte. El tiempo de cons47 En relacin a los gastos financieros, el contrato especifica: Recursos para inspeccin y vigilancia generales. Del monto del financiamiento, se destinar la suma de us$331.480 para cubrir los gastos del Banco por concepto de inspeccin y vigilancia generales. Intereses (a) El prestatario pagar semestralmente sobre los saldos deudores diarios del prstamo intereses del 1% por ao, hasta los diez (10) aos contados a partir de la firma del presente Contrato y del 2% por ao desde esa fecha en adelante, que se devengarn desde las fechas de los respectivos desembolsos. (b) Los intereses sern abonados con recursos del financiamiento y sin necesidad de solicitud del prestatario.

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truccin (12 aos), el elevado costo y las inversiones previstas a futuro demuestran los errores en la concepcin (diseos y estudios) y planificacin del proyecto. Hasta ahora no existe certeza del funcionamiento permanente de esta carretera y el bid sigue impulsando estudios, financiamientos, sistemas de alerta, etc que involucran mayor endeudamiento. Las condiciones geolgicas e hidrolgicas de la zona por la que se opt construirla han configurado una situacin de incertidumbre. A pesar de los riesgos, la llamada carretera de la muerte, que vincula La Paz con el norte de Bolivia, sigue siendo una ruta empleada por transportistas y camiones de alto tonelaje como alternativa cuando la carretera Cotapata-Santa Brbara es cerrada al trfico vehicular. 3.2. Contrato de Prstamo No. 1833/sf-bo (Programa bol-1011) El contrato de prstamo No. 1833/sf-bo, mejoramiento del Tramo Santa Brbara-Rurrenabaque del Corredor Norte, establece un crdito por us$ 120 millones dividido en tres componentes, dos destinados a la construccin, mejoramiento y pavimentacin de tramos del Corredor Norte y uno destinado al fortalecimiento institucional. El detalle de los componentes del programa son (Tabla 14):
Tabla 14 Componentes del Contrato de Prstamo No. 1833/SF-BO
Componente I Subcomponente 1 2 Detalle Rehabilitacin y pavimentacin del tramo QuiquibeyYucumo, incluye mantenimiento del tramo. Mejoramiento y Pavimentacin del tramo YucumoRurrenabaque, incluye mantenimiento del tramo y relocalizacin de construcciones afectadas, reposicin de infraestructura, adquisicin de predios y reasen tamiento de familias afectadas. Mejoramiento del tramo Yucumo-San Borja.

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II III

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Mantenimiento del tramo Santa Brbara-Caranavi-Quiquibey. Programa de fortalecimiento Institucional a la Administradora Boliviana de Carreteras en aspectos administrativos, recursos humanos, gerencia, estudios tcnicos, adquisicin de vehculos y equipos, gerencia del mantenimiento y otros, en base a los resultados de una consultora llevada a cabo con anterioridad por el Banco.

Fuente: Contrato de Prstamo 1833/SF-BO.

El costo del Programa y plan de financiamiento se distribuye en las siguientes categoras de inversin:
Tabla 15 Costos del programa48 (US$)
1 Ingeniera y Administracin 1.1 Supervisin de obra 1.2 Gerenciamiento de Proyecto (GP) 1.3 Unidad de Administracin de Programas (UAP/ABC) 1.4 Auditora y evaluaciones 2 Costos directos 2.1 Obras civiles 15.382.000 7.670.000 5.112.000 1.800.000 800.000 83.933.000 73.946.000

48 En relacin a los Gastos Financieros, el contrato especifica: Recursos para inspeccin y vigilancia generales. Del monto del Financiamiento, se destinar la suma de un milln doscientos mil dlares (us$1.200.000), para cubrir los gastos del Banco por concepto de inspeccin y vigilancia generales. Intereses (a) El prestatario pagar semestralmente sobre los saldos deudores diarios del prstamo intereses del 1% por ao hasta los diez (10) aos, contados a partir de la firma del presente Contrato y del 2% por ao desde esa fecha en adelante, que se devengarn desde las fechas de los respectivos desembolsos. El primer pago se efectuar el 11 de octubre de 2007 y los siguientes en los das 11 de los meses de abril y de octubre de cada ao. (b) Los intereses sern abonados con recursos del financiamiento y sin necesidad de solicitud del prestatario, durante el periodo de desembolso y en las fechas establecidas en el prrafo anterior.

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16.743.000 53.453.000 3.750.000 9.987.000 5.157.700 4.829.300 5.600.000 2.132.000 2.634.000 834.000 3.100.000 2.600.000 500.000 7.435.000 7.435.000 4.550.000 1.200.000 3.350.000 120.000.000

2.1.1 Rehabilitacin y pavimentacin del tramo Quiquibey-Yucumo 2.1.2 Mejoramiento y pavimentacin del tramo Yucumo-Rurrenabaque 2.1.3 Tramo Yucumo-San Borja 2.2 Mantenimiento peridico y rutinario 2.2.1 Tramo Santa Brbara-Caranavi 2.2.2 Tramo Caranavi-Quiquibey 3 Fortalecimiento Institucional 3.1 Consultoras/estudios 3.2 Adquisicin de bienes, equipos y vehculos 3.3 Capacitacin de RRHH y alta gerencia ABC 4 Gastos concurrentes 4.1 Indemnizaciones 4.2 Planes de Gestin Ambiental y Consultoras 5. Sin asignacin especfica 5.1 Imprevistos 6. Gastos financieros 6.1 Inspeccin y vigilancia 6.3 Intereses Total

Extractado del Contrato de Prstamo No. 1833 sf/bo - Anexo nico.

3.2.1. Consideraciones en relacin a la institucionalidad, unidades ejecutoras y la ingerencia de la banca en las polticas del pas y las instituciones El Contrato establece que la ejecucin del Programa y la utilizacin de los recursos del financiamiento del Banco sern llevadas a cabo por el prestatario por intermedio del Ministerio de Planificacin del Desarrollo (mpd) a travs del Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo (vipfe), denominado Organismo Ejecutor. La Unidad de Administracin de Programas (uap) del vipfe ser la directa ejecutora del programa, porque se establece que la abc no cuenta con las capacidades mnimas para asumir la transferencia de la ejecucin integral del mismo. La uap est obligada a la contratacin de una entidad gerencia dora que ser una agencia internacional especializada en el gerenciamiento de proyec-

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tos de desarrollo de infraestructura, para que preste apoyo en temas administrativos, tcnicos y opera tivos en los procesos de adquisiciones, administracin de los contratos de diseo, obras y supervisin y dems funciones que fuesen necesarias para la adecuada ejecucin del Programa. La contratacin de esta entidad debe realizarse de acuerdo a trminos de referencia homologados por el Banco y realizada a travs de un proceso de invitacin directa para la confeccin de una lista corta de consultores49. En los hechos, es esta entidad gerenciadora internacional la verdadera responsable de la ejecucin del programa, pues tiene establecidas entre sus funciones las responsabilidades y acciones correspondientes a la ejecucin del mismo, amplindose adicionalmente sus competencias al gerenciamiento del Prstamo 1597/sf-bo (Programa bo-200) en ejecucin, si al 31 de diciembre de 2007 no se hubiesen cumplido metas que establece el Banco en el Contrato 1833/sf-bo50. Se establece que la uap del vipfe ser fortalecida con capacitacin y con los recursos humanos, materiales y tecnolgicos que resulten necesarios para la adecuada ejecucin inicial del Programa. Las necesidades de apoyo se focalizarn en recursos para cubrir funciones tcnicas, legales, de adquisiciones y sistemas de informacin. Se ha previsto en una etapa futura la transferencia de responsabilidad por la ejecucin del Programa a la Administradora Boliviana de Carreteras (abc), en los trminos previstos en el Anexo nico del Contrato, que corresponden al cumplimiento de ciertas condiciones mnimas que establece el Banco en relacin a designacin de miembros del Directorio, cuadros gerenciales, capacidad institucional comprobada, capacidad administrativa, financiera, legal, tcnica y operativa que deben ser sujeto a evaluaciones independientes que contrate el Organismo Ejecutor.

49 Contrato de Prstamo No. 1833/sf-bo. 50 Clusulas 4.05 y 4.06 del Anexo nico del Contrato de Prstamo 1597/ sf-bo.

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3.2.2. Debilitamiento de las instituciones a travs de condiciones contractuales El condicionamiento del Prstamo del Banco Interamericano de Desarrollo a la contratacin de una entidad gerenciadora internacional, como la real ejecutora del Contrato de Prstamo bajo una nominal dependencia del vipfe y del Ministerio de Planificacin del Desarrollo, corresponde a similares criterios que las Instituciones Financieras Internacionales (ifis) (bid, bm, caf y fmi) tuvieron en el pas durante los ltimos 20 aos, promoviendo a travs de un marco legal establecido a sus intereses los procesos de reformas estructurales, reformas sectoriales y construccin de obras de infraestructura de acuerdo a diseo e intereses no acordes con las necesidades nacionales. Esta forma de actuar tuvo consecuencias de empobrecimiento de la poblacin, prdida de soberana y de capacidad de decisin, adems de la generacin de una gran deuda pblica a travs de crditos. De darse el gerenciamiento del programa a travs de la uap, lo nico que se logra es el debilitamiento de las instituciones, se confunda atribuciones, se manipule las obligaciones de las instituciones en funcin a intereses externos. Corresponde, por tanto, que las instituciones cumplan con los roles establecidos en la Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo y Reglamento, a fin de no cometer los mismos errores que en el pasado: a) Ha sido comn dentro de las prcticas de las Instituciones Financieras Internacionales la conformacin al interior de ministerios, viceministerios e instituciones de Unidades Ejecutoras para ejecutar un programa ligado a un crdito. Estas unidades ejecutoras conformadas por consultores, en muchos casos tuvieron independencia financiera y administrativa y en otros casos se han manejado como unidades ejecutoras dependientes del financiador antes que responder a la institucin estatal a la que correspondan. Para este fin, las ifis han influenciado en la seleccin de consultores, en el diseo y las decisiones de los programas y en el caso de elaboracin

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de polticas, estrategias y planes, en el contenido de los documentos finales. b) La conformacin de una Unidad Ejecutora para la ejecucin del Contrato de Prstamo, presenta similares caractersticas y an peores que las que se daban en el pasado y que an quedan al interior de las instituciones. La Ejecucin del Programa a travs de un organismo internacional no es ms que aceptar que el bid ejecute de acuerdo a su planificacin e intereses, programas y proyectos en territorio nacional, sin participacin del Estado, pero asumiendo el pas la deuda correspondiente. Con la conformacin de esta Unidad se debilitan las capacidades de las instituciones al conferir a una (vipfe) atribuciones que no le corresponden y que no tiene las capacidades para llevar adelante por lo que depende del organismo internacional y al quitar a otra (abc) las funciones y responsabilidades que la ley establece debe cumplir. c) Es mandato de la ley que cada institucin asuma los compromisos establecidos en la legislacin, para lo cual al asumir las responsabilidades de autoridades y funcionarios, es decir, servidores pblicos, se tiene la obligacin de desarrollar las capacidades correspondientes para el cumplimiento de este mandato. Por tanto, no se debe postergar ni transferir a otras instancias el cumplimiento de las funciones y atribuciones establecidas. Adems de vulnerar la Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo No. 3351 y el Decreto Supremo 28631 reglamentario, que establecen las funciones y atribuciones de los ministerios y viceministerios, el Contrato de Prstamo vulnera la clusula 7, Limitaciones a la Organizacin, del d.s. No. 28631 que seala los Ministros no podrn establecer bajo su dependencia directa, o en su organizacin general, ningn tipo de estructura o denominacin que no est asignada expresamente, o modificar las categoras previstas en el presente Decreto Supremo.

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El Ministerio de Planificacin del Desarrollo tiene como funcin la planificacin y coordinacin del desarrollo integral del pas, mediante la elaboracin, coordinacin y seguimiento de la estrategia nacional del desarrollo econmico, social y cultural en relacin con los ministerios correspondientes, para lo cual debe definir polticas y estrategias de planificacin, presupuestarias, de fortalecimiento del Estado, de inversin pblica y de financiamiento, de ciencia y tecnologa, de desarrollo productivo y social, adems de gestionar convenios de financiamiento externo, de cooperacin econmica y financiera internacional, articular con prefecturas y municipios y otras tareas relacionadas con su funcin bsica. Las funciones del Viceministro de Inversin Pblica y Financiamiento Externo dependiente del Ministerio de Planificacin del Desarrollo se enmarcan en el planteamiento de polticas y estrategias de inversin pblica y financiamiento para el desarrollo nacional. En este sentido, sus atribuciones se relacionan con la proposicin de polticas, reglamentos y normas para la inversin pblica y financiamiento externo, supervisin a la aplicacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica, capacitacin en el rea de su competencia, gestin, coordinacin, promocin y suscripcin del financiamiento externo, donaciones y cooperacin tcnica para programas y proyectos de prioridad nacional y otros aspectos relacionados con la supervisin, seguimiento, control, gestin para el financiamiento de la inversin pblica a nivel nacional, departamental y municipal.

Una de las bases para el funcionamiento del Poder Ejecutivo es el Principio de Dignidad y Soberana51, entendido como la necesidad de preservar la propiedad estatal de los recursos na51 Decreto Supremo 28631: Reglamento de la Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo.

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turales, la integridad territorial y la soberana del pueblo para fortalecer la capacidad de decisin del aparato estatal y el respeto de sus determinaciones en el contexto nacional e internacional, sobre la base de la libre autodeterminacin de los pueblos. Constituye el fundamento para la organizacin de las reparticiones del Estado y para la definicin de sus atribuciones, que tiene que ver con la recuperacin de la capacidad del Estado para decidir como parte del derecho a la autodeterminacin y soberana nacional. 3.2.3. Cumplimiento de programas ambientales El Contrato de Prstamo No. 1833/sf-bo no incorpora el cumplimiento de programas ambientales ms all que los establecidos en el Estudio de Evaluacin de Impacto Ambiental de los tramos Yucumo-Rurrenabaque y Yucumo-San Borja, diseados para mitigar los impactos directos de la construccin. La realizacin por parte del bid del Estudio Ambiental Estratgico y el Plan de Accin para mitigar impactos indirectos no ha tenido ninguna importancia en la aprobacin del prstamo para el tramo Yucumo-Rurrenabaque con esta institucin. Por una parte la situacin de aceptacin de estos estudios por parte del gobierno es incierta, las organizaciones sociales de la regin no consideran un reflejo de sus dudas y necesidades, es ms bien un documento de escritorio que no refleja la realidad de la regin. Adicionalmente el bid descarta su propio estudio al excluir del prstamo acciones de implementacin de medidas de mitigacin, ya sean las del Plan de Accin del eae u otras a establecer, como tampoco hubo intentos de armonizacin de estndares ambientales y sociales con otros financiadores (caf). La caf evita los procesos largos y las exigencias para la aprobacin de crditos y tampoco establece condicionantes como lo hace el bid, de esta forma financia rpidamente los proyectos que el bid demora en su aprobacin. Esta competencia entre organismos financiadores para colocar sus recursos no es positiva para los objetivos de los proyectos y para el desempeo ambiental y social. Mantenindose esta tendencia las posibilidades futu-

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ras no son las mejores en la concepcin y ejecucin de proyectos, sino al contrario, que los estndares sean cada vez menores. 3.3. Contrato de Prstamo caf: Riberalta-Guayaramern El Contrato de Prstamo fue promulgado mediante ley N 3629, del 13 de abril de 2007, que aprueba el Convenio de Prstamo suscrito entre la Repblica de Bolivia y la Corporacin Andina de Fomento (caf), por la suma de hasta us$. 42.000.000, destinados a financiar el Proyecto Carretera de Integracin Guayaramern-Riberalta (Tablas 16 Y 17).
Tabla 16 Costos del programa
1. Rehabilitacin de la carretera Guayaramern - Riberalta 1.1 Obra civil 1.2 Supervisin 1.3 Fiscalizacin 1.4 Aspectos ambientales y sociales 2. Estudio de Factibilidad Tramo Porvenir-El Chorro 3. Gastos Financieros Total Fuente: Contrato de Prstamo. 40.400.000 35.000.000 2.800.000 700.000 1.900.000 2.500.000 2.600.000 45.500.000

Tabla 17 Distribucin del financiamiento

Distribucin CAF Aporte local Total Prefectura de Beni Monto US$ 42.000.000 3.500.000 45.500.000

Fuente: Contrato de Prstamo.

Al no encontrarse concluidos los estudios a nivel de factibilidad, diseo final y evaluacin de impacto ambiental a la firma

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del Contrato de Prstamo, se estableci que el financiamiento sea definido a partir de estimaciones de la Administradora Boliviana de Carreteras para pavimento flexible en base a estadsticas de la institucin. Este costo ha sido calculado considerando 447.670 us$/km para construccin y 8% del valor obtenido para supervisin. En relacin al presupuesto ambiental y social, el contrato seala que slo es estimativo y referencial, debe ser ajustado antes de la ejecucin del crdito. Este tramo se encuentra en ejecucin y hasta ahora no son de conocimiento pblico las acciones de prevencin y mitigacin ambiental y social que se hayan realizado. 3.4. Cooperacin Tcnica No Reembolsable atn/oc 010491-bo El Convenio de Cooperacin Tcnica, firmado el 22 de agosto de 2007 para el Programa de Estudio a Diseo Final y Estudio Ambiental Tramos Caranavi-Quiquibey y Quiquibey-Yucumo, es financiado por el Fondo para el Financiamiento de Operaciones de Cooperacin Tcnica para Iniciativas de Integracin de Infraestructura Regional (firdii) del bid y aportes de las Prefecturas de La Paz y Beni, de acuerdo al detalle de la Tabla 1852:
Tabla 18 Distribucin del financiamiento
Distribucin BID Aporte local Total Monto US$ 1.155.000 196.000 101.000 1.452.000

Prefectura de La Paz Prefectura de Beni

El objetivo de este convenio es la realizacin de estudios en dos tramos del Corredor Norte. Con el compromiso de financia52 Se trata de fondos no reembolsables para el anlisis y promocin de proyectos de infraestructura.

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miento de estos tramos, todo el proyecto contara con estudios a nivel de diseo final.

4. Debilidades para la toma de decisiones en el ciclo de proyectos: factibilidad y diseo final simultneos
La gestin de proyectos de carreteras que lleva a cabo la abc, de la que no se aleja la contratacin de estudios del Corredor Norte, mantiene una prctica permanente en el ciclo de los proyectos: la fase de preinversin, que corresponde a la etapa en la que se debe contar con todos los insumos y estudios que permiten la toma de decisiones de ejecucin, postergacin o abandono del proyecto, se la realiza con los estudios de diseo final para continuar con la fase de inversin (construccin). Entonces, la prefactibilidad y factibilidad se convierten en simples procesos formales y no en instrumentos de decisin al reunir en un nico proceso simultneo la contratacin de consultoras para la elaboracin de estudios de factibilidad y estudios de diseo final. Las etapas de idea, prefactibilidad, factibilidad y diseo final son consecutivas en el desarrollo de un proyecto; en particular, el objetivo de las etapas de prefactibilidad y factibilidad es proporcionar insumos (potencialidades, dificultades, alternativas de trazado en base a criterios objetivos que integran los puntos de vista ambiental, econmico y social; beneficios, impactos, indicadores, bsqueda de las mejores opciones, etc.) para la adopcin de decisiones en relacin a la continuacin con la etapa siguiente. La ltima etapa de la preinversin, el Diseo Final, debera realizarse cuando se han superado las anteriores y se ha establecido la factibilidad del proyecto y la decisin de continuar con el mismo, permite validar los resultados de los estudios de preinversin antes de tomar la decisin de su ejecucin y permite contar con los instrumentos a detalle para transitar a la fase de inversin del mismo. En este sentido, la realizacin de la factibilidad y Diseo Final simultneamente no es ms que un ineficiente uso de re-

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cursos, pues esa particular forma de llevar adelante las diferentes etapas del ciclo evidencian que la decisin de realizar el proyecto no se sustenta en criterios econmicos, de beneficio social y con la consideracin de factores ambientales. Evidencia que la decisin fue adoptada previamente a contar con todos los insumos y criterios que la sustenten. La realizacin de estudios de facti bilidad bajo esa prctica significa gastos innecesarios al Estado para justificar y, en muchos, forzar la justificacin de realizar el proyecto o de cumplir requisitos de financiamiento de los organismos financiadores. Por otra parte, evidencia que las decisiones de ejecucin de un proyecto no guardan ninguna relacin con resultados de una responsable evaluacin econmica, financiera, social y ambiental y con la valoracin53 de los beneficios del proyecto. El Sistema Nacional de Inversin Pblica, a travs de las normas bsicas, tiene entre sus objetivos lograr una eficiente asignacin y administracin de los recursos pblicos destinados a la inversin, maximizando sus beneficios socio-econmicos; para este fin ha establecido el conjunto de normas, instrumentos y procedimientos comunes para todas las entidades del sector pblico, mediante los cuales se relacionan y coordinan entre s para formular, evaluar, priorizar, financiar y ejecutar los proyectos de inversin pblica que, en el marco de los planes de desarrollo nacional, departamentales y municipales, constituyan las opciones ms convenientes desde el punto de vista econmico y social54. Las normas bsicas establecen en el Ciclo de los Proyectos de Inversin Pblica (Art. 14) el alcance bsico de los estudios que se deben realizar en las diferentes fases de un proyecto y detallan el contenido que deben tener estos estudios. La lgica en que se basan estas normas est relacionada con el cuidado de los recursos y finanzas del Estado y el beneficio que debera alcan53 Valoracin de un proyecto: se refiere no slo al anlisis de beneficio-costo, sino tambin a la evaluacin de la factibilidad social y ambiental del mismo y al anlisis de la oportunidad de su ejecucin. 54 Normas bsicas del Sistema Nacional de Inversin Pblica (snip).

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zarse con un proyecto. Todas las reparticiones estatales tienen la obligacin del cumplimiento de las normas bsicas. Son estas las normas a las inversiones del estado que rigen el accionar de las instituciones, incluyendo la abc, y tambin en base a las mismas debera fiscalizarse su cumplimiento. El objetivo de las mismas es que el estado mantenga orden en su funcionamiento, se eviten distorsiones y que la administracin de los recursos pblicos sea eficiente y en beneficio de la sociedad. Lo que se pretende es que los proyectos cumplan los objetivos sociales y econmicos que el pas requiere.

El estudio ambiental estratgico y el plan de accin ambiental

1. La evaluacin ambiental estratgica

El Banco Interamericano de Desarrollo (bid) contrat el 2004 a la Consultora dhv para la realizacin del Estudio Ambiental Estratgico del Corredor Norte (eae cn) (La Paz-RiberaltaGuayaramern y el ramal El Chorro-Cobija), bajo el seguimiento del Banco y supervisin del, hasta el 2006, Servicio Nacional de Caminos. El estudio se realiz entre 2004 y 2006 y, en diciembre de 2007, el bid y la Administradora Boliviana de Carreteras presentaron el documento final a autoridades de gobierno. La Evaluacin Ambiental Estratgica es un instrumento de planificacin de la gestin pblica que tiene por objetivo esencial garantizar la integracin de las consideraciones sociales y ambientales y las de orden econmico en el proceso de toma de decisiones durante las fases de preparacin, elaboracin y adopcin de planes, programas e inclusive polticas y legislacin. Asimismo, constituye un instrumento de poltica preventiva asociada a la sustentabilidad de las acciones a realizarse en un determinado espacio territorial, y de poltica democrtica en base a la transparencia y amplia e informada participacin de la sociedad y de las instituciones en la toma de decisiones y en el diseo de propuestas finales. Al ser parte de la planificacin, la Evaluacin

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Ambiental Estratgica (eae) debe tener una relacin estrecha e indisoluble con los tiempos de esa planificacin y vinculada de la misma forma a los instrumentos financieros de planes, programas y proyectos resultantes. Las evaluaciones ambientales estrategias surgen bajo el concepto de integrar el medio ambiente desde las fases iniciales del proceso de planificacin, no se trata de un instrumento para la mitigacin de impactos, es ms bien un instrumento para la toma de decisiones considerando los factores tcnicos, econmicos, sociales y ambientales de polticas, planes y programas. La eae complementa las limitaciones existentes de otros instrumentos como la evaluacin de proyectos, que es bsicamente un anlisis costo-beneficio de proyectos definidos, y la evaluacin de impacto ambiental, destinada a la mitigacin o solucin de los impactos directos producidos o que producir una obra o proyecto durante la etapa de ejecucin. La Evaluacin Ambiental Estratgica debe fortalecer el anlisis sistemtico sobre el medio ambiente y el territorio, debe fundamentarse en el conocimiento de una multiplicidad de factores que interactan de manera dinmica en el espacio: las condiciones naturales, factores como la historia que impregna esa realidad espacial, las caractersticas de la poblacin, el sistema de relaciones sociales implantado, las pautas culturales dominantes o la organizacin poltico-institucional y, en particular, el papel de las condiciones econmicas sobre la estructura y el dinamismo de los territorios y la influencia del territorio como un agente activo decisivo que acta de forma directa sobre las actividades econmicas, la calidad de vida y el uso del espacio y del tiempo por parte de las personas que viven en una determinada regin. Estos factores constituyen la realidad sobre la cual las polticas sectoriales, el plan o el proyecto actuarn. La legislacin ambiental nacional prev la ejecucin de estudios de Evaluacin de Impacto Ambiental Estratgica para polticas, planes y programas, no as para proyectos. Sin embargo, la prctica hasta ahora ha sido la realizacin de estos estudios

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vinculados a proyectos considerados de magnitud en inversiones y en los posibles efectos que generaran. La vinculacin de la eae a un proyecto elimina su importancia y la fortaleza de su anlisis, pues dirige el estudio particularmente a la elaboracin del Plan de Accin, que es el planteamiento de las medidas de prevencin y mitigacin ambiental y social de impactos indirectos del proyecto. Por tanto, la eae de estas caractersticas tiende a ser un instrumento impulsor del proyecto. Si no existen polticas y planes la eae deja de tener sentido. La ejecucin de un proyecto de infraestructura de transporte de las caractersticas de un corredor vial induce a transformaciones de la estructura econmica, a nuevos patrones de uso y apropiacin de tierras que la mayora de las veces pasan por encima de consideraciones sociales o de equidad. Es un estmulo al uso de nuevas regiones debido al fcil acceso, acelerando la depredacin de los recursos de agua, flora y fauna y afectando los espacios urbanos y rurales. Estos procesos, por lo general, inciden con mayor severidad en los sectores ms frgiles de la sociedad, conformndose as un ciclo que se autocomplementa. Por un lado, atenta contra la integridad del medio ambiente y, por otro, empobrece a los habitantes. Estos constituyen los impactos inducidos o indirectos que producen efectos de largo plazo y acumulativos sobre los recursos naturales, las personas y el espacio territorial. El Estudio Ambiental Estratgico del Corredor Norte elaborado por el bid forma parte de la distorsin de un proceso, pues intenta planificar el territorio a partir de un proyecto especfico: la construccin de un corredor vial que acta como factor transformador sin realizar una evaluacin integrada de todos los componentes que tienen que ver con el desarrollo (sociales, ambientales, econmicos, culturales, poltico-institucionales, etc.), de la evaluacin de alternativas realistas (modalidades de transporte, alternativas de trazo, soluciones locales, restricciones de financiamiento, implantacin parcial, etc.), incluyendo la alternativa cero de no ejecucin del proyecto o de postergacin del mismo hasta alcanzar metas predefinidas y de la evaluacin de

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sinergias con polticas y otros proyectos sectoriales, de tal forma que, como resultado del anlisis integral, se establezcan acciones que induzcan al desarrollo del potenciamiento de capacidades y de reduccin de efectos adversos.

2. El plan de accin ambiental

El Plan de Accin resulta ser el producto final de la Evaluacin Ambiental Estratgica, que concentra acciones estratgicas a realizar. El Plan de Accin constituye un conjunto de programas para alcanzar objetivos y metas. Al tratarse de acciones a aplicar en determinados espacios y tiempos, la definicin precisa y clara de los objetivos de este plan, de los mecanismos de ejecucin (institucionalidad, financiamiento, actores), de los tiempos y circunstancias de aplicacin de programas, tenan que ser precisos y son ms bien los aspectos indefinidos. Los documentos del Plan de Accin que forman parte de la Evaluacin Ambiental estratgica del Corredor Norte, presentados por el bid, snc y dhv, sealan que es el producto final del estudio y constituye el planteamiento de una estrategia de intervencin con programas que acompaen los trabajos de construccin de la carretera y que permitan alcanzar el desarrollo sostenible de la regin, minimizando los impactos negativos y potenciando los efectos positivos esperados, sealando adicionalmente que sus planteamientos son generales y que no es un plan detallado de accin, que tiene una visin para generar acciones de desarrollo en el periodo comprendido entre 2006 y 2010. Planteado de esta manera y de aplicacin concurrente a la ejecucin de la obras de infraestructura del Corredor, el Plan de Accin no constituye un plan de intervenciones sino ms bien es una propuesta para la elaboracin de posteriores estudios de mitigacin, minimizacin o compensacin. No establece acciones previas para el desarrollo, de fortalecimiento de capacidades, prevencin de impactos indirectos y sinrgicos sociales y ambientales, formas de informacin permanente para el seguimiento a su

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aplicacin, evaluacin de indicadores de cumplimiento de metas que permitan el seguimiento a los logros por parte del gobierno, actores locales y sociedad civil, instrumentos que sirven para la adopcin de decisiones y acciones futuras. El Plan de Accin de la eae se convierte en un conjunto de programas y proyectos con objetivos indefinidos y acciones puntuales, de los que hay muchas experiencias en el pasado, que ms all de las cuantiosas inversiones no han tenido mayores efectos sobre la pobreza, la desigualdad y las necesidades sociales y productivas nacionales, pero s fuerte incidencia en los gastos del Estado, deuda del pas y generacin de dependencia del financiamiento externo. Una de las limitaciones del Plan propuesto surge de la eae, que, en su condicin de integrador del anlisis ambiental con el anlisis tcnico, econmico y financiero, debera revisar y estar vinculada con los estudios de factibilidad y diseo final de la carretera. Sin embargo, hace abstraccin de estos estudios y de los anlisis y propuestas convirtiendo el Plan de Accin en un conjunto de posibles planes de mitigacin (no de prevencin) que podran ser ejecutados. Estos planes estaran totalmente desligados de los criterios de diseo de las obras (parmetros de diseo para carga internacional), de los avances en la ejecucin de las obras, de los acuerdos de los prstamos y en la misma construccin de la carretera. Se convierte, entonces, en un instrumento de propaganda de las obras viales del Corredor Norte, con promesas de acciones relacionadas con la problemtica social y ambiental, antes que establecer acciones claras con objetivos concretos vinculadas a todo el ciclo del proyecto. Asimismo, el Plan de Accin establece que las potencialidades para el desarrollo del norte boliviano son relativamente limitadas, porque los recursos naturales y ambientales con que cuenta la regin son frgiles, motivo por el que no se puede esperar un efecto explosivo en el desarrollo a raz de la mejora y/o construccin de la carretera, sin explicar el significado de explosivo para la poblacin local. Plantea, un uso racional de los limitados recursos existentes mediante el fortalecimiento de

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los principales sectores productivos de la regin y, en especial, los que estaran relacionados con el sistema de transporte a travs del corredor. Estos son clasificados en cuatro grupos: 1) Los productores de caf, cacao, t, productos frutcolas y hortcolas de los Yungas y el Subandino, 2) Los ganaderos de las llanuras de Beni, 3) Los sectores forestal, agroforestal y agrosilvopastoril en el Norte Amaznico y 4) El sector turismo. Estima la necesidad de invertir us$ 45 millones en la implementacin de 8 programas, dentro de los cuales se encuentran 17 subprogramas que van desde el estudio de transporte y de integracin con las rutas departamentales y municipales, de difusin de tecnologa apropiada para sistemas de produccin, regulacin en territorios indgenas, regulaciones de los procesos de saneamiento de tierras, pago de servicios ambientales, biocomercio, estudios de planes de turismo, ordenamiento territorial, etc., a ser ejecutados en su mayor parte por diferentes instancias de la administracin central del Estado y, en algunos casos, por instituciones como organismos no gubernamentales, fundaciones, cooperativas, etc. El Plan de Accin y el Estudio Ambiental Estratgico del Corredor Norte (eae-cn), concebidos de esta forma, estn ms relacionado con el proceso de construccin de una obra de infraestructura prevista para ser una va eficiente al acceso de recursos naturales para la exportacin y circulacin de mercancas en el menor tiempo y al menor costo (carretera de trfico internacional). Es decir, un corredor55 y no da respuesta adecuada a necesidades de desarrollo local en frentes estratgicos: econmico, social, cultural, institucional, financiero, ambiental y de integracin nacional.

55 El Corredor Norte fue priorizado inicialmente por Brasil, con el objetivo de expandir la frontera agrcola de la soya y de tener una va segura y rpida, reduciendo costos y tiempos a los productos de los agronegocios del Estado de Rondonia de Brasil en su viaje hacia los puertos del Pacfico. Posteriormente, este proyecto fue incluido en la cartera de iirsa para Bolivia.

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Ejemplo de lo anterior es que la eae y el Plan de Accin deberan no han tomado entre sus consideraciones inmediatas las necesidades de transporte entre comunidades y stas con el corredor, los efectos de un corredor sobre el dficit energtico de la regin o el peso econmico para el pas de la subvencin energtica actual y la futura una vez habilitado el corredor, entre otros aspectos. Los componentes de programas relacionados con pago de servicios ambientales y de biocomercio responden a un modelo neoliberal de desarrollo que se busca cambiar (en particular, el gobierno ha sealado que en Bolivia la produccin de alimentos es destinada al consumo de la poblacin) en el pas, modelo del que forma parte la economa ambiental, que ha desarrollado estos instrumentos para la valorizacin econmica de la biodiversidad y de la diversidad cultural asociada. Parten de una lgica de privatizacin de las riquezas naturales promoviendo su explotacin inmediata a cualquier costo. Estos mecanismos de otorgacin de derechos de aprovechamiento no guardan ninguna relacin con la necesidad de conservacin y proteccin de la riqueza biolgica, el uso de los recursos naturales bajo criterios de sostenibilidad, la distribucin equitativa de los beneficios derivados del uso y aprovechamiento y de aspectos relacionados con el uso comn de la biodiversidad. El pae plantea programas relacionados a pueblos indgenas, estos son: elaboracin de Planes de Gestin Territorial Indgena, normas y reglamentos para el aprovechamiento y control de recursos naturales en Territorios Comunitarios de Origen (tco), creacin de estructuras organizativas, capacitacin de autoridades indgenas en derecho indgena y gestin territorial y apoyo tcnico para el desarrollo de distritos municipales indgenas. Estos programas son planteados como instrumentos alejados de las leyes ambientales, estableciendo una reglamentacin particular para el aprovechamiento de los recursos naturales al interior de las tco. Sus efectos podran limitar a travs de normativa las acciones de control que pudieran realizar los pueblos originarios a las actividades de las empresas u otros y crear estructuras or-

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ganizativas al margen de las formas de organizacin tradicional. Leyes sectoriales que distorsionan lo establecido en la legislacin ambiental antes de mejorar la eficiencia del sistema han favorecido a sectores empresariales, flexibilizando las exigencias de la Ley del Medio Ambiente. Sin proporcionar mayores anlisis en relacin a territorios indgenas, organizacin, capacidades y problemtica de los pueblos originarios del rea de influencia del corredor, el programa pretende implementar diferentes componentes que forman parte del debate actual sobre autonomas indgenas. Profundizacin en reas de los derechos colectivos de los pueblos indgenas; definicin, funcionalidad, autonoma de los pueblos indgenas sobre su territorio, problemtica actual y capacidades de organizacin de los pueblos originarios; sus competencias, responsabilidades y desarrollo de capacidades para el manejo de recursos naturales y econmicos dentro de las competencias que el Estado les confiere, son elementos que podran haber sido elementos tiles en el debate actual y que la eae debi abordar dentro del diagnstico. Programas entre los que se encuentran la elaboracin de un Plan de Desarrollo de Turismo, apoyo para un manejo racional y sostenible de los recursos forestales, ampliacin de servicios de salud, de educacin escolar, de servicios bsicos y otros, son planteados sin mayores detalles. El riesgo de la aplicacin de estos programas sin contar con el sustento necesario para la priorizacin de reas y tiempo u oportunidad de las acciones de intervencin, el conocimiento de las capacidades institucionales de gestin a nivel nacional, departamental y municipal, las capacidades financieras en todas estas instancias y alejados de una visin de desarrollo integral regional podra llevar al fracaso en parte o en el conjunto de programas, con la consiguiente postergacin del desarrollo regional e insulso uso de recursos. El Plan de Accin responde a la eae, en el que es posible visibilizar debilidades en temas prioritarios del desarrollo, como son: La problemtica de salud del norte amaznico y, en particular, los escasos servicios frente a la elevada inciden-

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cia de enfermedades endmicas como la malaria, fuertemente relacionada con la migracin hacia esas zonas, el anlisis de cargas y flujo vehicular que descarta la ampliacin de la frontera agrcola brasilea (zona de expansin de soya en los estados de Acre y Rondonia), la revisin de estudios de factibilidad y diseo final que establecen que varios tramos de la carretera slo se justifican con carga brasilea; entonces, los diseos son realizados para estos flujos? qu significa en costos para Bolivia?; los intereses empresariales de Brasil detrs de el Complejo Hidroelctrico del ro Madera para incorporar territorio boliviano a la produccin de soya; los intereses del agronegocio de Brasil y empresarios bolivianos para introducir cultivos de caa de azcar en el norte de La Paz y el desarrollo de agrocombustibles. las necesidades energticas regionales.

En cuanto a las necesidades energticas, desconociendo las preocupaciones de la poblacin de la cuenca del Madera la eae plantea:
la generacin de energa elctrica a travs del Complejo Hidroelctrico del ro Madera impulsar la economa en el norte amaznico, abaratando mayormente el costo de la energa elctrica en la regin. Proveer energa elctrica a Guayaramern y Riberalta y con la venta de excedentes a Brasil se podra comprar energa elctrica para la ciudad de Cobija. Los proyectos energticos impulsarn el desarrollo industrial (forestal) en la regin y justificara la construccin del Corredor Norte56.

La respuesta precisa se encuentra en la Declaracin del Movimiento Social en defensa de la Cuenca del Madera y de la Regin Amaznica conformado por comunidades ribereas y organizaciones del Estado de Rondonia (Brasil), Pando (Bolivia) y
56 Estudio de Evaluacin Ambiental Estratgico del Corredor Norte, 2006.

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Madre de Dios (Per), que en el documento No pasarn sobre el pueblo del Madera, del 5 de marzo del 2007, seala:
Ningn desarrollo se obtiene con la supresin de las potencialidades y de los protagonismos locales. Qu pas es ese que insiste en negar a los pueblos que le dieron origen, que insiste en quemar, inundar, arrancar y avasallar con tractores a las comunidades enraizadas en la Amazona en nombre de los grandes negocios? Y qu regin es esa que no existe para s, sino en funcin de las necesidades externas? La Amazona como colonia de la colonia precisa ser todava ms servil al Imperio? La orden es: el robo organizado, el saqueo racional y sustentable de nuestras riquezas a travs de un nuevo tipo de planificacin territorial privada y transnacional, propuesto por instituciones financieras internacionales en complicidad con el Gobierno y el sector privado. El iirsa (Iniciativa para la Integracin regional Sudamericana) es un paquete de emprendimientos de transportes y energticos y de aparatos (des)regulatorios, concebido por el bid (Banco Interamericano de Desarrollo) para establecer una nueva forma de gestin del territorio sudamericano y de la Amazona en particular. El proyecto del complejo del ro Madera, montado como un gran proyecto piloto para atraer inversores privados, es el carro jefe de iirsa. Por eso, los estudios ambientales realizados para el aprovechamiento del Madera y los procedimientos poltico-administrativos derivados fueron adecuados y encajonados, de tal modo de que sean convenientes a los mercados.

Destacando adicionalmente como habitantes y conocedores del lugar en el que viven, las riquezas naturales de la regin Amazona, al contrario del concepto de limitados recursos de la regin, sealado en el Plan de Accin de la eae. Aspectos relacionados a la participacin ciudadana, los derechos y deberes de la poblacin de involucrarse en la ejecucin del Corredor y del Plan, y el establecimiento de canales de comunicacin que involucren a grupos de la sociedad civil, comunidades, pueblos indgenas relacionados con el proyecto asegurando la participacin activa de los actores sociales y grupos locales en todas las etapas del proyecto, as como el establecimiento de instancias permanentes de informacin y dilogo con organizaciones e instituciones vinculadas con el desarrollo y conservacin

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de la regin, no son contemplados en la eae ni en la propuesta estratgica de acciones.

3. Interrogantes en relacin a la evaluacin ambiental estratgica y el plan de accin ambiental

Las Evaluaciones Ambientales Estratgicas son instrumentos que van adquiriendo mayor importancia en la planificacin y en la preservacin ambiental. Muchos pases van generando su normativa para la elaboracin de las eae. En general, las normativas, directrices y lineamientos de las eae los dirigen a polticas, planes y programas, es decir, a niveles altos de la planificacin. Existe incoherencia cuando se habla de eae de proyectos, pues esto demuestra que en los hechos no existe un proceso de planificacin. En Bolivia, las principales eae han sido hechas para proyectos de infraestructura. Al tratarse de un instrumento que es parte de la planificacin y, por tanto, los resultados de ese estudio tambin son parte de la misma, su anlisis debe considerar entre sus escenarios la no ejecucin o la ejecucin por etapas de los proyectos que forman parte del plan y tambin establecer el contexto de la planificacin en que se encuentra el mismo. La eae del Corredor establece una serie de medidas de mitigacin para llevar adelante el proyecto. La eae no da respuesta entre otros a: Cul es el comercio interno (interregional) y externo (internacional) de la regin del proyecto (actual y proyeccin). El comercio interno requiere de un Corredor de acuerdo a estndares internacionales como plantea iirsa y las normas de diseo de carreteras de la abc? iirsa es una respuesta a las necesidades de integracin de Bolivia (o de los pases, empresas y instituciones que ven Bolivia como un pas de trnsito hacia mercados internacionales)?

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Cules son las necesidades de vinculacin de comunidades y poblaciones entre s y con este corredor? El corredor, tal como est planteado en iirsa, se ajusta al Plan Nacional de Desarrollo del pas? Es preponderante la vinculacin con los pases vecinos por encima de la vinculacin interna? Cules son las proyecciones de carga nacional a transportarse por el corredor? La carga nacional justifica el paquete estructural (diseo) del corredor a estndares internacionales? Bajo qu condiciones el corredor tendr efectos positivos en el potenciamiento del mercado interno? Qu es lo que se pretende potenciar con el corredor, el flujo de mercancas, de personas, mayores inversiones estatales ? De qu manera se asegura el mejoramiento de condiciones de vida de poblacin de bajos ingresos? Cmo sabemos si con el proyecto mejora la calidad de vida de la poblacin, o si se la est expulsando hacia otras regiones o se la est incorporando al sistema econmico brasileo? Se conoce el tamao de las empresas que se desarrollan en la regin, su organizacin interna, sus objetivos prioritarios y las estrategias para conseguirlos? Cul es la distribucin espacial de estas empresas y qu efectos tienen sobre el nmero de puestos de trabajo? Qu se espera con el proyecto en relacin a geografa de salud, con endemismos de malaria y otras enfermedades? Cules son los efectos sobre ecosistemas frgiles? Quines son los mayores beneficiarios? Cul es su aporte? Cules son los costos y beneficios para los principales beneficiarios y actores locales? Cul es la sinergia del proyecto del corredor con otros proyectos iirsa diseados en la regin amaznica boliviana como el Complejo Ro Madera, la Carretera Biocenica y la Carretera Interocenica Sur en Per?

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Cul es la sinergia del Corredor con otros modos de transporte? Cules son los principales factores que la poblacin considera como limitantes para el desarrollo de la regin, energa, recursos naturales, capacidades institucionales, transporte, recursos econmicos y financieros? Cmo se inserta el Plan de Accin en el Plan Nacional de Desarrollo?

La Evaluacin Ambiental Estratgica y el Plan de Accin del Corredor Norte, concebidos y dando respuesta a la poltica de integracin comercial y de los mercados, ocultos detrs del discurso integracionista de iirsa, nada tienen que ver con un proceso de planificacin nacional del desarrollo. El desarrollo es una construccin social que configura el territorio como un espacio con identidad y no como un espacio objetivamente existente basado en las variables fsicas o econmicas. Avanzar en la planificacin de la regin del norte de Bolivia requiere, entre otros, abordar aspectos de una manera integral como acceso a los recursos naturales y a la tierra por parte de las comunidades, acceso a servicios de transporte, electricidad y comunicaciones, acceso a recursos financieros para el desarrollo de las comunidades y de las empresas rurales, en especial a las pequeas y medianas, proveer oportunidades focalizadas para la juventud rural incluida la indgena, impulsar el fortalecimiento institucional de las comunidades y el desarrollo de liderazgos y capacidades, asegurar la capacidad de generar y mantener infraestructura para el desarrollo de las comunidades, conectar a la poblacin rural a la economa y a la sociedad, fortalecer la diversificacin econmica a travs de una asistencia ms focalizada en la agregacin de valor, trabajar con los gobiernos locales para proveer a la poblacin servicios de salud y acceso a educacin, impulsar alianzas estratgicas dentro de las comunidades y entre comunidades y los gobiernos locales para facilitar el desarrollo. El Estudio Ambiental Estratgico del Corredor Norte estableci como objetivo concebir una estrategia para el desa-

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rrollo sostenible del rea de influencia del Corredor. El mismo seala: El mejoramiento de esta ruta ha sido planteada como un anhelo de la regin para integrarse con el resto del pas. La funcin de la carretera es procurar el potenciamiento de la capacidad productiva de la regin, de manera que aumente su justificacin econmica, partiendo de la funcin de integracin que se convierte en primordial57. El anlisis de transporte, potencial de crecimiento de la frontera agrcola en Rondonia y Acre de Brasil (zona de expansin de soya), el anlisis de flujos de carga y costos de transporte establece que el Corredor Norte es bsicamente una ruta de integracin nacional, por tanto, de inters estricto de Bolivia, que beneficiar exclusivamente a la poblacin nacional, no se trata de un corredor de iirsa destinado al comercio internacional. Esta afirmacin contradice documentos oficiales como el Estudio de Factibilidad del tramo Rurrenabaque-Riberalta58, que slo logra justificar econmicamente59 el tramo con la atraccin de trfico y carga brasilea.
El potencial para el desarrollo de la ruta como un corredor de trnsito internacional que conecte Brasil con los puertos del Pacfico puede ser visto como la caracterstica ms importante que afecta la economa del proyecto. La ruta del corredor existente se conecta (a travs del ro Mamor con Guajaramern, en el lado brasileo) con la extensa red de caminos del interior del noroeste de Brasil, incluyendo los estados adyacentes de Rondonia, Acre y Amazonas, as como Mato Grosso, Goias y Tocantins. El importante centro comercial de Porto Velho se encuentra a unos 350 km al noreste de la frontera. El rea est pasando por un rpido crecimiento de recursos y de la agricultura orientada a la exportacin, particularmente en relacin a la soya, ganado y madera. Es posible que una ruta mejorada
57 Evaluacin Ambiental Estratgica del Corredor Norte, dhv, 2006. 58 Administradora Boliviana de Carreteras, caem, 2007. 59 Para el anlisis de factibilidad se emplea el programa del Banco Mundial hdm.

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pudiera atraer trfico de las exportaciones brasileas (especialmente a los mercados asiticos) para que transiten por el sistema de caminos bolivianos y utilicen puertos en la costa del pacfico, tales como Arica (Chile) e Ilo y Matarani (Per). Esto puede reducir las distancias en cerca del 40%, comparado con los puertos remotos del Atlntico, no obstante los costos de operacin seran afectados por las pronunciadas pendientes en la parte de la ruta a travs de Los Andes. Para las exportaciones brasileas hacia los mercados asiticos se ha calculado que una ruta transandina directa hacia los puertos del Pacfico, evitando el Canal de Panam, podra reducir la distancia total de envo, en tanto como 7.500 km. El Gobierno de Brasil, en particular el Estado de Rondonia, han estado activos en las polticas de promocin para desarrollar y mejorar los corredores hacia el Pacfico60.

Esta diferencia de criterios entre el eae y el Estudio de Factibilidad es prueba de que no hay integracin entre el anlisis socio-ambiental y el anlisis tcnico-econmico. Se trata, entonces, de que la eae ha cumplido con su rol integrador de consideraciones ambientales, econmicas, sociales y tcnicas? La eae no hace referencia a los parmetros empleados en el diseo final de los tramos, factores que son determinantes en el costo de la carretera y en quienes sern los reales beneficiarios de la misma. No basta que el anlisis de flujos (sin considerar proyecciones) establezca que la carretera es de vinculacin nacional, si es que esto no est refrendado por diseos de acuerdo a las normas nacionales y de acuerdo al flujo y carga nacionales. Los crditos aprobados para el Corredor Norte (bid y caf) no han establecido ninguna relacin con la eae. Entonces, cul es el sentido de que el bid realice estudios (independientemente de la calidad de los mismos) si no sern tiles y empleados oportunamente para alcanzar los objetivos de desarrollo establecido?61
60 abc-caem, Septiembre, 2007. 61 En este sentido, el funcionario del bid en Bolivia Enrique Sossa manifest en conversacin personal, que en el Corredor Norte no se cometera los errores de la carretera Santa Cruz-Puerto Surez, de vincular el Plan de Accin con la construccin de la carretera, pues este criterio ha perjudicado el desenvolvimiento de la construccin. El criterio es que los temas ambientales y sociales se los maneja de forma independiente.

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4. La estructura orgnica del plan de accin estratgico

Para la ejecucin del Plan se establece una estructura orgnica en la que participan diferentes instancias gubernamentales: El Ministerio de la Presidencia operando a travs del Viceministerio de Descentralizacin y en particular de la Unidad de Desarrollo Amaznico (uda), sera el patrocinador del Plan. Municipios involucrados, Viceministerio de Planificacin Territorial y Medio Ambiente, Viceministerio de Tierras, Viceministerio de Desarrollo Rural y Agropecuario, Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente, Viceministerio de Servicios Bsicos, Viceministerio de Turismo, inra y sernap constituyen un Consejo Asesor y de Coordinacin bajo el mandato de la Unidad de Desarrollo Amaznico. El Servicio Nacional de Caminos (en su reemplazo, la Administradora Boliviana de Carreteras) a travs de la Gerencia Socio-ambiental, constituira la Unidad Ejecutora y Operativa del Plan. La Ley 3507 crea la Administradora Boliviana de Carreteras, encargada de la planificacin y gestin de la Red Vial fundamental, en el marco del fortalecimiento del proceso de descentralizacin. El Decreto Supremo No. 28946, de reglamentacin de la Ley 3507, establece que la Administradora Boliviana de Carreteras tiene como misin institucional la integracin nacional, mediante la planificacin y la gestin de la Red Vial Fundamental, las cuales comprenden actividades de planificacin, administracin, estudios y diseos, construccin, mantenimiento, conservacin y operacin de la Red Vial Fundamental y sus accesos. La misin, funciones y mbito de accin de la Administradora Boliviana de Carreteras, que tiene como fin la ejecucin de los proyectos de infraestructura vial de la Red Fundamental de

el estudio ambiental estratgico

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carreteras, no condicen con la ejecucin de un Plan de Accin relacionado con el desarrollo de una regin. Las capacidades tcnicas y operativas de la abc estn relacionadas a la ejecucin de proyectos especficos, lo cual es prioritario para el cumplimiento de los objetivos institucionales, no as la ejecucin de planes que tienen que ver con el desarrollo de una regin, lo cual guarda relacin con otras instancias de la administracin del Estado como el Ministerio de Planificacin. La estructura establecida no tiende a desarrollar y fortalecer una institucionalidad fuerte para la planificacin, ejecucin de proyectos y gestin ambiental. La Planificacin del pas est en manos del Ministerio de Planificacin del Desarrollo, que debe articular esta planificacin con las unidades sectoriales (agricultura, salud, transportes, energa). Actualmente, el desarrollo y planificacin del sector transporte se encuentra principalmente en la Administradora Boliviana de Carreteras, institucin que no tiene funciones de planificacin, sus funciones son de aplicacin de la planificacin establecida para el sector transportes. La fortaleza de la abc es contar con importantes recursos para la administracin de carreteras, la cual es su funcin, lo que la convierte en una institucin con poderes superiores al Viceministerio de Transportes. Este Viceministerio no logra tomar el liderazgo en la planificacin del sector de su competencia. Pero, cul es la funcin de una Evaluacin Ambiental Estratgica en el aspecto institucional? El desarrollo requiere de acciones en diferentes campos, uno de esos es el institucional, pues es el instrumento para llevar adelante lo propuesto. Por tanto, fortalecer las instituciones es una condicin para alcanzar metas, pero las instituciones deben ser fortalecidas en los roles para los que existen, no se trata de establecer nuevos roles o usurpar otros, sino de cumplir a cabalidad sus funciones. El marco institucional de la eae profundiza la confusin de roles entre la abc, el Viceministerio de Transportes y el Ministerio de Planificacin, bsicamente concentra todo en una insti-

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tucin: la abc, a la que le establece la fiscalizacin del Ministerio de la Presidencia, le encarga acciones de desarrollo que competen a otras instancias y da por hecho que esa es la instancia de planificacin.

vi

Planificacin del desarrollo, transporte e integracin

1. Planificacin del desarrollo

A partir del 2006, el modelo de Planificacin del Desarrollo de Bolivia surge como consecuencia de la crisis del modelo imperante a partir de la dcada de los 80. La privatizacin de los recursos naturales promovi su explotacin inmediata, la entrega de las riquezas naturales del pas a empresas transnacionales con promesas de desarrollo social nunca alcanzado, generando el enriquecimiento de estas empresas que se llevaron los recursos financieros imposibilitando la inversin en desarrollo, el crecimiento de la pobreza y la reduccin de la calidad de vida de la poblacin62.

62 fmi (abril, 2005) Bolivia: Ex Post Assessment of Longer-Term Program Engagement-Staff Report and Public Information Notice on the Executive Board Discussion, Washington, dc: fmi; idb (julio 2004) Evaluacin de Programa de Pas Bolivia (1990-2002), Report RE-297, Washington, dc: idb-ove; Jim Schultz (2005) Deadly Consequences-The International Monetary Fund and Bolivias Black February, Cochabamba: The Democracy Center; Roberto Fernndez Tern, fmi, Banco Mundial y Estado Neocolonial: Poder Supranacional en Bolivia, 2nd ed. (Cochabamba, Bolivia: Plural Editores, 2004).

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El Plan Nacional de Desarrollo, a partir de ese ao, dej de lado el Modelo de Desarrollo Sostenible, sustituyndolo por el concepto de Vivir Bien, que se orienta a definir un nuevo paradigma de desarrollo. El Vivir Bien, implica la convivencia comunitaria con interculturalidad y sin asimetras del poder. La planificacin busca ordenar el desarrollo y fortalecer el principio de relacin intrnseca entre las culturas bolivianas y la naturaleza, como nexo generador de visiones sobre el mundo; de interpretaciones del trabajo; de identidades sobre el tiempo y sus mitos; de construccin de la territorialidad y del poder (Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010). Bajo la nueva visin, los objetivos permanentes del desarrollo deben incorporar63: El desarrollo socialmente equitativo, regionalmente equilibrado, ambientalmente sustentable y democrticamente participativo. La conservacin de los equilibrios macroeconmicos y un desarrollo diferenciado y sostenido, medido a travs de indicadores de sustentabilidad que consideren los costos, beneficios ambientales y sociales y el endeudamiento. El incremento de la diversificacin de la produccin orientado a la oferta de bienes y servicios de calidad, que satisfagan las necesidades del mercado interno. Los cambios en las pautas de comportamiento y consumo deben ser orientadas mediante decisiones polticas, poniendo el mercado al servicio de la sociedad y no la sociedad al servicio del mercado. Las propuestas y orientaciones del Plan Nacional de Desarrollo son la base de la transicin que iniciar el desmontaje del colonialismo y del neoliberalismo y, al mismo tiempo, es el principio de la construccin de una nueva sociedad y del Esta-

63 Fobomade, 2006.

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do Plurinacional y Comunitario (Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010). El Plan Nacional de Desarrollo establece el marco general para las polticas, estrategias, planes y programas sectoriales, los mismos, una vez definidos, deberan ser incorporados en los planes departamentales y municipales.

2. Planificacin y ejecucin de carreteras

La historia de la infraestructura de transporte en Bolivia est ligada a intereses transnacionales, al manejo del sector por organismos independientes del Estado, la contratacin de importantes crditos y, en particular, a la explotacin de recursos naturales y exportacin de materia prima. Al inicio de la vida republicana, la explotacin y posesin de una naciente red ferroviaria destinada a asegurar el transporte rpido y barato de productos de exportacin (minerales) a los puertos martimos estaba en manos de compaas inglesas; para el desarrollo de la misma Bolivia contrat entre 1910 y 1930 una serie de emprstitos. La construccin de carreteras en Bolivia se inici a partir de las necesidades de Estados Unidos que mostr la urgencia de unir el Pacfico con el Atlntico para facilitar la defensa continental. A partir de 1955, eeuu y Bolivia convinieron en llevar adelante un programa cooperativo en el campo del mejoramiento de carreteras y establecieron el Servicio Cooperativo Boliviano Americano de Caminos scbac, que desarroll ms de 3.000 km de carreteras y caminos; en 1961, el Gobierno de Estados Unidos transfiri el Servicio Boliviano Americano de Caminos (scabc) al Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones y se dispuso la creacin del Servicio Nacional de Caminos (snc), encargado de proseguir con el desarrollo y mantenimiento de carreteras de la red fundamental, complementaria y vecinal, de acuerdo con los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social. Desde 1961 hasta 1995 se prioriz el desarrollo y expansin de la red fundamental que deba unir en primer lugar las ciu-

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dades capitales de departamento y luego stas con las fronteras, principalmente se ejecut el asfaltado de las carreteras del eje econmico La Paz-Cochabamba-Santa Cruz, que dio origen a la Marcha al Oriente, al proceso acelerado de crecimiento urbano de la ciudad de Santa Cruz y al desarrollo de la agricultura extensiva en este departamento. Los trabajos en las redes complementaria y vecinal quedaron sujetos a la dinmica y economa de las regiones y su capacidad de cooperacin, pues estaban en manos de las oficinas distritales del snc. Con la creacin de las Corporaciones de Desarrollo y los Fondos de Desarrollo, hubo un proceso de superposicin de responsabilidades sobre las redes departamentales y vecinales. A partir de octubre de 1994 se definieron importantes polticas para el pas, dndole un rol dentro de la integracin Sudamericana, estas polticas inmersas en el Plan denominado El Cambio para Todos establecieron que Bolivia deba convertirse en pas trnsito del subcontinente y centro distribuidor de gas y otros energticos64. Las bases sobre las cuales la poltica de integracin boliviana deba asentarse son: 1) Vinculacin internacional de las redes de transporte, aprovechando la ubicacin geogrfica de Bolivia a travs de los llamados corredores de servicios. 2) Construccin de corredores de produccin y de exportacin de bienes y servicios, que significa la construccin de infraestructura destinada a convertir a Bolivia en pas de trnsito, pretendiendo generar primero corredores de produccin, incorporando a la actividad econmica zonas productivas y, posteriormente, corredores de exportacin de bienes originados en Bolivia y en pases vecinos. 3) Formar parte de la integracin energtica del cono sur a travs de gasoductos que conecten las regiones productoras de gas en Bolivia con regiones de demanda en Bra64 Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la repblica, pgdes/94: el cambio para todos. Octubre, 1994.

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sil y Argentina, adems de futuras conexiones con Chile, Per y Paraguay. Formar tambin parte de proyectos binacionales de generacin y distribucin de energa hidroelctrica y termoelctrica. 4) Aprovechar las relaciones del pas con los bloques de la can y mercosur para alcanzar un rol de importancia en la integracin de ambos.

Una de las reformas ms importantes realizadas fue el proceso de descentralizacin (1996) y recentralizacin (1998) del Servicio Nacional de Caminos (snc). El primero consisti en delegar a las prefecturas departamentales la administracin de toda la red vial carretera de su jurisdiccin a travs de los Servicios Departamentales de Caminos. Este proceso fue un fracaso en atencin al mantenimiento de carreteras, desarrollo de la red y prdida de conocimientos, organizacin y tecnologa que hasta esa fecha haba desarrollado el snc. El segundo proceso, la recentralizacin fue la aceptacin de los errores, consisti en la redefinicin de un sistema carretero nacional (Red Fundamental65 destinada a la conexin entre capitales de departamento y, en particular, a la vinculacin de carcter internacional, conectndose con las carreteras principales existentes en los pases limtrofes) administrado por el Servicio Nacional de Caminos y una red complementaria (Red Departamental) que se mantiene administrada por las Prefecturas, a travs de los Servicios Departamentales de Caminos (ds 25134 de 31/8/98) y las redes municipales de vinculacin de poblaciones rurales, comunidades o centros de produccin entre
65 El Decreto Supremo 25134, del 21 de agosto de 1999, estableci que la Red Vial Fundamental estaba conformada por 17 redes con un total de 10.401 km; procesos polticos y demandas regionales fueron incrementado la RVF en el transcurrir del tiempo, trasladando rutas de las redes prefecturales a la red fundamental. Este incremento gradual de la RVF por la incorporacin de nuevas rutas muestra la necesidad de un nuevo anlisis de lo fundamental para las regiones y para el pas, junto con la evaluacin de prioridades y capacidades de financiamiento.

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capitales de provincia a cargo de los Municipios66. En este nuevo proceso no se retorn a antes de 1996, el snc dej en manos de las oficinas departamentales toda la maquinaria y se constituy en una entidad administradora y que realiza todas sus labores a travs de la tercerizacin (contratacin de empresas). Una nueva reforma a este Servicio se dio el 2000, mediante la Ley 2064, conocida como de Institucionalizacin del Servicio Nacional de Caminos, que comprende la eleccin del Directorio, la seleccin del personal en base a concurso de mritos, la definicin de las atribuciones especficas del snc, la definicin de su estructura organizacional, etc. En el perodo 1985-2005, las instituciones financieras desembolsaron alrededor de us$ 7.800 millones, de los cuales 2.000 millones financiaron el Programa de Ajuste Estructural y 1.800 millones la construccin de carreteras. En ambos casos un porcentaje estaba destinado a las reformas del sector transporte y el fortalecimiento institucional del Servicio Nacional de Caminos. Sin embargo, la administracin del snc durante ese periodo fue objeto de muchos cuestionamientos y denuncias. Eso fue sin que se evidencie que los resultados obtenidos en cuanto a eficiencia, desarrollo de capacidades institucionales, etc. haya sido equiparable a las grandes inversiones del proceso de reforma del sector, de institucionalizacin y fortalecimiento institucional, dejando en evidencia que no depende exclusivamente del acceso a recursos financieros el potenciamiento de una institucin, sino ms bien a la decisin poltica de fortalecerla, a la generacin de capacidades, al desarrollo de mecanismos de transparencia, informacin y control y, en particular, a la obligacin de las instituciones y de los servidores pblicos de capacitarse permanentemente. La Administradora Boliviana de Carreteras fue creada el 2006 mediante Ley 3507 y mediante Decreto Supremo 28946 se definieron sus funciones y atribuciones especficas. Est en66 El sistema nacional de carreteras est definido legalmente mediante el Decreto Supremo 25134, del 21 de agosto de 1998, el cual establece las responsabilidades para atender la infraestructura vial.

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cargada de la planificacin y gestin de la Red Vial fundamental, sus actividades comprenden la planificacin, administracin, estudios, diseos, construccin, mantenimiento, conservacin y operacin de la Red Fundamental de carreteras y sus accesos. El Viceministerio de Transportes, dependiente del Ministerio de Obras Pblicas Servicios y Vivienda, es el encargado de la planificacin del sector transporte, areo, fluvial y terrestre. En 2006 el Estado boliviano cre el Ministerio de Planificacin del Desarrollo, encargado de planificar, coordinar, supervisar, impulsar y controlar la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo. En agosto de 2007 se aprobaron los lineamientos del pnd, lo que obliga a cada una de las instituciones del Estado a alinearse a este Plan. A partir de 2006, la creacin del nuevo marco institucional plantea ciertas transformaciones en la administracin del estado, estos cambios se van dando a pasos. El Ministerio de Planificacin es una institucin muy joven que se esfuerza por alcanzar el liderazgo que le corresponde, este posicionamiento plantea mucho esfuerzo, hasta ahora ha habido tres ministros. Las Instituciones Financieras Multinacionales siguen trabajando a partir de los sectores para dirigir las acciones de planificacin y todava se vislumbran desajustes entre las propuestas de cambio del Gobierno y acciones puntuales que se van realizando. La gestin ambiental fue dividida en dos ministerios, el de Planificacin y el de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente. De este ltimo, el Viceministro de Biodiversidad es la Autoridad Ambiental y sus funciones corresponden a la ejecucin de polticas, planes y programas. Es, por tanto, la autoridad que debera haber sido convocada desde las etapas iniciales de la eae, en relacin a las polticas nacionales en gestin ambiental y social.

3. Poltica de transporte del Plan Nacional de Desarrollo

A partir de 2006, con la construccin de una Nueva Visin de Pas, los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 sealan:

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La poltica de vertebracin interna e integracin externa est basada en el desarrollo, mantenimiento y rehabilitacin de carreteras, ferrovas, aeropuertos e hidrovas que permitan a Bolivia una mayor vertebracin interna y lograr el acceso estratgico de sus exportaciones a los mercados de destino. Este viraje, de un modelo centrado exclusivamente en el desarrollo de infraestructura carretera hacia un modelo de desarrollo de infraestructura multimodal, permitir que el pas aproveche sus propias caractersticas geogrficas para lograr desarrollar vas de comunicacin internas y externas () A travs de la nueva concepcin de la poltica de transportes, que comenzar a partir del presente quinquenio, el Estado orientar sus recursos en la perspectiva de vertebrar internamente al pas, beneficiando primero a los bolivianos, sobre todo a aquellos que viven en zonas rurales y alejadas de las principales ciudades. Para ello, se cambiar el enfoque actual que est centrado exclusivamente en la construccin de carreteras costosas por un enfoque de desarrollo integral de infraestructura y servicios en todas las modalidades de transporte67.

El Plan Nacional de Desarrollo (pnd 2006-2010) estableci los lineamientos para la integracin con una ptica nacional: Bolivia requiere vas de comunicacin que mejoren las condiciones de transporte, desde y hacia todas sus regiones, que permitan a sus ciudadanos trasladarse con tarifas ms econmicas y sin mayores obstculos ni contratiempos por todo el territorio nacional. Adems, estas vas deben posibilitar que su produccin de bienes llegue a los centros de transformacin, a los consumidores en el mercado interno y a los destinos de exportacin en tiempo oportuno y a menores costos. A travs de la nueva concepcin de la poltica de transportes, que comenzar a partir del presente quinquenio, el Estado orientar sus recursos en la perspectiva de vertebrar internamente al pas, beneficiando primero a los bolivianos, sobre todo a aquellos que viven en zonas rurales y alejadas de las principales ciudades.
67 pnd (2006-2010).

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El objetivo de la poltica exterior es hacer del nuevo Estado boliviano, un actor internacional, soberano, independiente, con identidad propia, en el marco de una doctrina de poltica exterior que oriente una accin poltico-diplomtica para la defensa y uso sostenible de sus recursos naturales, medio ambiente y biodiversidad, en beneficio y con participacin del pueblo boliviano, propiciando un marco internacional de solidaridad y complementariedad.

El pnd establece las bases de una poltica de transportes para satisfacer las necesidades de todos los pobladores, de las comunidades y de los pueblos. Es decir, las necesidades locales deben ser prioridad antes que la vinculacin externa, la misma que slo puede darse en base a principios de reciprocidad y solidaridad, con el fin de reducir asimetras entre las regiones y los pases. Seala,
La infraestructura de transporte que integra el norte del pas, en general, es precaria. Las carreteras, en su mayor parte son de tierra y ripio; hay una ausencia importante de puentes y, por lo tanto, sufre de inundaciones en los meses de lluvias que dificultan el trnsito vehicular. A travs de un Programa de Integracin al Norte, se construir la carretera desde La Paz hasta el departamento de Pando (Proyecto: Construccin de la carretera La Paz-Caranavi-Yucumo-Rurrenabaque-RiberaltaGuayaramerin), el ramal hacia Trinidad (Proyecto: Construccin de la carretera Yucumo-San Borja-San Ignacio-Puerto Ganadero-Trinidad) y la construccin de carreteras en el Departamento de Pando (Proyecto: Construccin de carreteras en el Departamento de Pando).

La nueva visin de pas establece el desafo de un cambio que se expresa en la apreciacin del valor de las personas y los pueblos, su interrelacin armnica con la naturaleza y la fuerza que tiene la relacin comunitaria68. Se trata, entonces, de traba-

68 Plan Nacional de Desarrollo (2006-2010).

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jar en la construccin de nuevos instrumentos de desarrollo, en particular, urge la necesidad de trabajar en un Plan Nacional de Transporte y un Plan Nacional de Carreteras para beneficio de los bolivianos y, en especial, a los que viven en reas rurales, en base a las polticas actuales del pas.

4. iirsa y la planificacion del desarrollo

El regionalismo abierto en el que se enmarca iirsa plantea la eliminacin de las barreras nacionales al comercio en el mbito regional y haca el mercado global. El abrirse al mercado in ternacional propiciar, adems, el desarrollo del comercio intra regional. En este proceso, el desarrollo de la infraestructura tiene como fin el acceso de los productos al mercado, pero tambin va acompaado de un proceso de convergencia normativa, que no es ms que la eliminacin de reglas a la circulacin de mercancas. El modelo supone que el desarrollo econmico nacional y regional ser resultado del libre mercado global y coloca el desarrollo de la infraestructura como el medio ms importante para la distribucin de los beneficios del desarrollo econmico. En Amrica Latina la realidad ha demostrado que estos supuestos no son vlidos, despus de 20 a 25 aos de polticas de Ajuste Estructural no se alcanz el ansiado crecimiento econmico y la cantidad de pobres en la regin no disminuy. Sin embargo, los promotores del modelo sealaron para la mayora de los pases, los pocos adelantos relacionados a la integracin que ocurrieron no fueron suficientemente fuertes para contrarrestar las influencias negativas, como la volatilidad macroeconmica extrema de la regin (bid 2002). Se sugiere, por tanto, profundizar el proceso integrador, seguir apostando por grandes proyectos de infraestructura (carreteras, represas, hidrovas) que traen consigo problemas econmicos, polticos, sociales y ambientales. A quienes ms les interesa las inversiones en infraestructura son, por una parte, a las ifis que necesitan colocar su capital y

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obtener los beneficios y, por otra, capitales nacionales (como es el caso de Brasil) que necesitan contar con infraestructura adecuada para avanzar con la privatizacin y explotacin de recursos naturales en Latinoamrica. El desarrollo de infraestructura no es slo una forma de invertir capital sino, principalmente, es una forma de control fsico y econmico del territorio. No hay que olvidar que Brasil es la economa ms grande de Sudamrica y siempre ha intentado tener el liderazgo del bloque en las negociaciones econmicas. La integracin regional propuesta por iirsa es utilizada como un instrumento de dominio de las corporaciones transnacionales expresadas a travs de los pases dominantes, que requieren de la extraccin de recursos y de la creacin de una base fsica desde la cual expandir sus actividades y controlar recursos estratgicos como las fuentes de energa, agua, biodiversidad, etc. y tambin necesitan el sometimiento de los pases a la deuda. En este aspecto es que el bid, la caf, fonplata y los bancos nacionales (bndes) juegan un papel importante, financiando estas grandes obras de infraestructura. La construccin de carreteras, de rutas de vinculacin y de intercambio es una necesidad para el pas, dentro de sta la vinculacin con los departamentos de Pando, Beni y norte de La Paz es una demanda nacional y es urgente la toma de acciones. La integracin de estas regiones a las dems de Bolivia se configura como un instrumento para alcanzar el objetivo de desarrollo regional y nacional. Sin embargo, iirsa no tiene relacin con las polticas nacionales, plantea proyectos de gran envergadura, altos costos, diseos costosos y de gran impacto ambiental y social acordes con los requerimientos de mercados internacionales, exige la extraccin de recursos naturales para su incorporacin al mercado, busca la mayor ganancia. Esto es contrario a la visin del Vivir Bien, que establece la superacin de desigualdades, de inequidades, la integracin de los pueblos en base a la solidaridad.

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Anotaciones finales y recomendaciones

Bolivia es un pas que realiza importantes inversiones en infraestructura de transporte y, en particular, en la construccin de carreteras. Estas inversiones, se han concentrado en pocos kilmetros a elevados costos de construccin, resultado de diseos costosos, alejados de las necesidades nacionales y de una adecuada gestin y administracin de proyectos. El caso ejemplar es la carretera Cotapata-Santa Brbara (su ejecucin dur 12 aos y hasta ahora su costo est por encima de us$ 3.500.000 por kilmetro). Los problemas permanentes de estabilidad, deslizamientos y la duracin de la construccin convierten a esta ruta en no efectivas para la vinculacin de gran parte del territorio ni para superar limitaciones al desarrollo planteadas por la inexistencia de rutas de comunicacin o por el mal estado de las mismas. En el pasado hubieron iniciativas de planificacin del transporte por superficie (fluvial, carretero y ferroviario), sin que estos planes hayan sido realmente implementados. La situacin de los ltimos aos muy poco tiene que ver con una planificacin en una escala de las necesidades nacionales, sino ms bien con una planificacin desde afuera, sustentada en necesidades de los mercados externos. A partir del Plan Bolivia 2002 de la gestin de gobierno mnrmir, la construccin de carreteras tuvo compromisos importantes

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de financiamiento por parte de la banca internacional. Los bancos bid, bm y caf se comprometieron a prestar un amplio apoyo financiero al Plan establecido para fomentar acciones para la integracin fsica fronteriza de Bolivia y los pases limtrofes para un adecuado desarrollo econmico mutuo. El Plan Bolivia 2002 fue alineado con los objetivos de iirsa, creacin de nuevos mercados de consumo y centros de produccin, ofertar costos de transporte ms accesibles y, a partir de estos proyectos, generar empleo para evitar la migracin y marginacin campo-ciudad. El Corredor Norte, por la magnitud del proyecto y por las caractersticas de la regin y sus habitantes, establece la necesidad de una evaluacin y acciones precisas y oportunas. Con la construccin del Corredor Norte son previsibles transformaciones de la estructura econmica, nuevos patrones de uso y apropiacin de tierras, afectacin a sectores sociales y requiere de acciones oportunas y criterios claros para llevarlo adelante. Ausentes estas acciones y criterios pone en cuestin que los beneficios del proyecto lleguen a la poblacin y los sectores sociales ms vulnerables, evitando que stos reciban la carga de los impactos ambientales y sociales. Sin embargo, sin tomar en cuenta todas estas consideraciones e, inclusive, encontrando diferencias de criterios en cuanto al beneficio nacional y extranjero del proyecto en documentos oficiales bajo responsabilidad de la Administradora Boliviana de Carreteras, las acciones para la construccin del Corredor Norte avanzan a un ritmo acelerado. Los estudios a diseo final contratados se encuentran concluidos. Hay tramos ejecutados, financiamiento consolidado o en proceso de aprobacin para la ejecucin de obras en 320 km (31% de la carretera La Paz-Guayaramern). Estos avances que han priorizado y adelantado la construccin de la carretera y no as la construccin de un proceso de planificacin y acciones de desarrollo regional, en el cual la ejecucin de carreteras constituya un componente de ese desarrollo, responden a varias razones: El modelo de desarrollo al servicio de las necesidades del mercado. El modelo econmico de los ltimos

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20 aos supeditado al mercado no tuvo ninguna posibilidad ni intencin de planificar realmente el desarrollo equitativo del pas, lo que se hace ms evidente en las regiones del proyecto. Estas regiones, de manera diferenciada en funcin a su cercana a los principales centros urbanos, han mantenido su aislamiento en parte por los intereses de las elites financieras vinculadas a los negocios de la Amazona y a la apropiacin de tierras por las elites locales, as como al abandono por parte del Estado. Result configurando la situacin actual de desvinculacin del resto del pas y manteniendo un estado de pobreza o pobreza extrema de la mayora de la poblacin. Influy tambin en la persistencia de formas de trabajo forzado, imposibilidad de que se generen iniciativas de desarrollo por falta de acceso a servicios como energa en condiciones razonables, agua y saneamiento, salud, apoyo productivo, educacin y formacin tcnica. El modelo fracas en la atencin a las necesidades de la mayor parte de la poblacin y, en particular, de reas rurales o alejadas de los grandes centros urbanos. Las reformas estructurales en el sector transporte generaron la construccin de pocos kilmetros de carreteras costosas, diseadas para satisfacer los requerimientos de los grandes trailers y camiones que transportan carga internacional y no as la construccin de carreteras a la escala del comercio y mercado nacional. La privatizacin del sector elctrico y priorizacin de la exportacin profundizaron las inequidades regionales y urbano-rurales al dificultar las posibilidades de acceso a energa de un gran sector de la poblacin. Dejaron abandonadas las regiones y sistemas que no eran atractivos en trminos de ganancia, por ello, el norte de Bolivia, incluyendo sus principales centros urbanos como Pando, Riberalta, Guayaramern, no se encuentra dentro del Sistema Inteconectado Nacional. Estas poblaciones son abastecidas por sistemas aislados que funcionan en general a diesel,

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el cual debe ser importado, por lo que la energa generada es muy cara y adems escasamente regulada. De esta manera, las posibilidades de desarrollo de industrias, o siquiera fases primarias de agregacin de valor a productos locales, son prcticamente imposibles. La aceptacin de iirsa como estrategia regional de integracin. iirsa lleva un discurso de integracin de Sudamrica, sin embargo, su objetivo real es ser un instrumento al servicio de los sectores que forman parte del mercado internacional. Brasil pretende, a travs de iirsa, su consolidacin en el liderazgo en Amrica del Sur, como estrategia para lograr su insercin competitiva en el mercado internacional. Al estar Bolivia en contacto directo con Brasil, tener la frontera ms amplia con este pas, ser objeto de influencia de una economa ms fuerte, ser objeto de inversiones privadas e intereses de empresas brasileas y transnacionales asentadas en ese pas relacionadas con los sectores de energa, tierras, construccin de carreteras, etc. y la incorporacin de estos intereses en niveles de administracin del estado, ya sea departamental o municipal, y en otros casos como parte de organizaciones empresariales, productores, etc., establece un panorama complicado para ejercer de forma soberana decisiones que afecten intereses hegemnicos de un pas ms poderoso, ms an cuando muchos de esos intereses se han colocado en posiciones claves y de poder. La administracin estatal en los niveles nacional y subnacional, receptores de polticas y estrategias diseadas desde afuera, redujo su capacidad analtica y crtica. Veinte aos de poltica neoliberal y 500 aos de exclusin indgena transformaron al Estado en un ejecutor de polticas diseadas desde el exterior (iirsa, planes de transporte, polticas energticas, privatizaciones, etc.). Los ciudadanos y pobladores rurales, principales excluidos de esas polticas, se convirtieron

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en movimientos crticos pero no tuvieron posibilidad de participar, conocer y aprender el manejo de la administracin estatal. Esto es hbilmente aprovechado por intereses que manejaron el pas durante muchos aos, para dirigir las decisiones estatales hacia polticas y emprendimientos diseados por los intereses del capital transnacional. Para ello cuentan con vastos recursos econmicos; tecncratas, polticos y funcionarios reciclados con experiencia en el manejo estatal que se mantienen en las estructuras del Ejecutivo, Legislativo y subnacionales (prefecturas y municipios). Cuentan, adems, con medios de comunicacin y con el apoyo de organismos internacionales como el bid, caf, fmi, bm, todo lo cual les permite reaccionar rpidamente cuando se plantean nuevas estrategias para el cambio. La presin de la Banca Internacional a los gobiernos para que asuman crditos. La historia de la banca multilateral de financiar iniciativas de desarrollo ambiental y socialmente falsas, en concordancia a una cultura de aprobacin de prstamo y de empujar el uso de la deuda pblica, independientemente de los fines y al contrario de resultados positivos econmicos, sociales y ambientales, ha sido para el prestatario y sigue siendo prctica normal. As hayan suscrito compromisos de alineamiento a las polticas y estrategias de cada pas, negocian y condicionan crditos acorde a sus intereses, creando unidades ejecutoras independientes de la organizacin del Estado, promoviendo la contratacin de consultores a su servicio para agilizar los crditos. Dejan de lado sus propias salvaguardas y polticas sociales y ambientales en funcin del desempeo econmico de los programas de prstamo. Es el caso del Banco Interamericano de Desarrollo (bid), que cuenta con salvaguardas, pero no las aplica a cabalidad. En el Contrato de Prstamo (aprobado a finales del 2006) para la construccin de la carretera Yucumo-

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Rurrenabaque no se establece ninguna relacin con planes de prevencin y mitigacin de impactos indirectos y aplicacin de programas de desarrollo local, a pesar de haber invertido ms de un milln de dlares en un Estudio Ambiental Estratgico, que pretenda disear medidas en este sentido. El bid tampoco ha asumido un proceso autocrtico y de corresponsabilidad en el impulso desde su concepcin a la construccin de la carretera Cotapata-Santa Brbara, proyecto que, por sus elevados costos (ms de us$ 3.5 por kilmetro) y resultados inciertos, no guarda relacin con la realidad de la economa nacional. El compromiso del bid con el pas se ha manifestado hasta ahora con la generacin de mayor deuda a travs de prstamos de recursos adicionales para el proyecto a medida que se manifiestan problemas, sin establecer ningn compromiso por parte del Banco en relacin al xito del proyecto y del financiamiento. La Corporacin Andina de Fomento (caf) tiene como nico fin invertir recursos financieros, desligndose de cualquier responsabilidad y transfirindola a los pases y sus gobiernos. La caf incorpora dentro de los crditos recursos financieros para actividades que consideran importantes, relacionadas con la mitigacin social y ambiental. Sin embargo, la evaluacin de cumplimiento de estos aspectos es de ejecucin del presupuesto destinado a estas actividades y no as al alcance de objetivos sociales y ambientales. Pero, paralelamente, organizaciones campesinas, pueblos indgenas y comunidades se encuentran en un proceso de construccin de equidad en el desarrollo, es decir, disminucin de las asimetras en la distribucin de ingresos, en el acceso a los recursos, a los servicios bsicos y a las oportunidades. El gobierno nacional forma parte de este proceso, con la creacin de la Unidad

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Amaznica y la realizacin del i Foro Amaznico de Guayaramern, en junio del 2007. El objetivo de estos procesos y de los espacios de continuidad a los mismos debera ser impulsar un debate abierto sobre las visiones y condiciones para propiciar el desarrollo de la Amazona a partir del cual se de inicio a la discusin, presentacin y concertacin de propuestas y proyectos que sirvan de base para la elaboracin de una estrategia y una poltica de estado para un desarrollo armnico y no destructivo de la Amazona. Este proceso deber tener como meta la participacin de los sectores hasta hora marginados del desarrollo para alcanzar, en especial, el beneficio de estos mismos sectores. Desafos que se presentan y que pretenden sobrepasar lo apenas avanzado son los intereses de expansin territorial del sector empresarial brasileo apoyado por la geopoltica de su gobierno, que se ocultan detrs de intereses empresariales nacionales y algunas autoridades locales y nacionales. Se manifiestan en la decisin de Brasil de llevar adelante la construccin de las represas Jirau y Santo Antonio del Complejo Hidroelctrico del ro Madera, sin considerar los impactos en territorio boliviano, entre stos, la inundacin del territorio, las necesidades energticas de las poblaciones locales, los efectos sobre actividades econmicas, sobre la salud de la poblacin, etc. y que se manifiesta en el rechazo a estas obras por parte de los pobladores de la regin en Bolivia69 y tambin de Brasil. Las intensiones de expansin del agronegocio de los biocombustibles a partir de la construccin de las

69 El 5 diciembre del 2007, comunidades campesinas e indgenas presentaron a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (cidh) la Solicitud Urgente de Medidas Cautelares a favor de las comunidades indgenas y campesinas ribereas del ro Madera, Bolivia, frente al peligro de dao irreversible a las comunidades de Bolivia por un proyecto de represas hidroelctricas de Brasil. www.fobomade.org.bo

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represas del Madera y de las carreteras de iirsa plantean el desarrollo de cultivos extensivos de caa de azcar, soya y palma africana sin considerar las caractersticas fisiogrficas, suelos, clima y la vocacin agroecolgica de la regin. Avanzar en la construccin de las obras del Corredor Norte, sin prever acciones e inversiones oportunas, preventivas, potenciadoras de las capacidades locales para superar las limitaciones y necesidades de la poblacin, es reproducir en la regin las polticas del pasado: construccin de carreteras para el mercado y supeditar la integracin nacional y las necesidades de desarrollo de la poblacin a los requerimientos externos, profundizando las asimetras y la inequidad. Forma parte del desafo el configurar una red de transporte que sea vnculo entre los pueblos, integradora del territorio nacional, potenciadora del desarrollo, resultado de las demandas y formas de comunicacin que siempre existieron entre los pueblos de la regin. Es decir, involucrar el transporte dentro del Plan de Desarrollo construido a partir de la demanda social de redistribucin de la riqueza y de las formas de generar riqueza.

Recomendaciones del estudio

Este estudio de caso pretende aportar para que la infraestructura de transporte y en particular el desarrollo y ejecucin de la carretera hacia el norte de Bolivia sea parte de la construccin de desarrollo con equidad, como respuesta a las asimetras entre naciones, regiones y al interior de las regiones. Se concreta en el planteamiento de desafos a vencer en la planificacin de desarrollo del pas y de integracin del territorio. El proceso de cambiar la secuencia de las acciones e inversiones en relacin al Corredor Norte es urgente, puesto que la oportunidad de las

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mismas es fundamental para alcanzar objetivos. De esta manera, surge una propuesta de recomendaciones: 1. Ordenamiento de la Planificacin Territorial Estatal Se debe trabajar intensamente en el fortalecimiento y consolidacin de una organizacin estatal que potencie y centralice efectivamente la planificacin, integrando con coherencia las medidas que permitan orientar el desarrollo. Significa establecer los lmites y formas de extraccin de recursos naturales, el ordenamiento y planificacin territorial en base al anlisis de potencialidades territoriales y los objetivos de sustentabilidad ambiental y equidad social. Dicha propuesta deber definir con claridad la distribucin de competencias y atribuciones de los ministerios, las prefecturas, los gobiernos municipales, la aplicacin de las transversalidades temticas y las estructuras de coordinacin interestatal y parlamentaria sobre la base de la planificacin nacional. 2. Liderazgo para la Integracin del Norte de Bolivia El Ministerio de Planificacin del Desarrollo y, en particular, el Viceministerio de Planificacin Territorial y Medio Ambiente deben asumir el liderazgo pleno para la planificacin del desarrollo del pas. Significa que el Ministerio de Planificacin del Desarrollo debe contar con un equipo sectorial especializado en la planificacin nacional y compatibilizacin de los procesos sectoriales de hidrocarburos, minera, electricidad, agricultura, riego, medio ambiente, produccin, agua y saneamiento, transportes, financiamiento de proyectos, etc., en el marco establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Asimismo debe contar con capacidades de coordinacin con los diferentes sectores para trasladar la planificacin marco nacional a todos los niveles sectoriales y subnacionales incluyendo la generacin de mecanismos operativos para el alineamiento de los recursos financieros de la cooperacin y los planes prefecturales, municipales y comunitarios al Plan Nacional de Desarrollo.

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3. Fortalecimiento de las capacidades institucionales De la misma manera, forma parte de la planificacin del Estado el enfrentar las necesidades de desarrollo de capacidades analticas y ejecutoras en los diferentes niveles de gobierno: nacional, prefectural, municipal y en el Poder Legislativo. El objetivo es crear una conciencia crtica y analtica en el diseo de polticas y operativizacin de planes, programas y ejecucin de proyectos. 4. Establecer un Proceso Integral de Participacin La planificacin y las estrategias de viabilidad de las polticas deben partir del territorio, sus potencialidades, su conformacin, sus necesidades y de la democratizacin del poder pblico a travs de la amplia participacin de quienes lo habitan. Se requiere trabajar y consolidar espacios de participacin, como el Foro Amaznico, en la construccin de la planificacin integral del desarrollo. Deben formar parte del debate de construccin de la planificacin polticas y programas de educacin, servicios de salud, transporte, energa, de fronteras, proyectos como el Corredor Norte, agroindustriales, hidroelctricos; las capacidades, necesidades y potencialidades regionales (produccin agrcola, saberes locales, desarrollo tecnolgico, etc.). 5. Fondo Financiero para la Integracin del Norte Reducir la pobreza exige un conjunto integral de intervenciones de poltica social (educacin, salud pblica, agua y saneamiento, conservacin de reas protegidas, acceso a recursos financieros, capacitacin para el empleo, generacin de empleo, soberana alimentaria, participacin local, apoyo a la produccin, etc.). Estas intervenciones del estado requieren del apoyo de un gasto fiscal constante a favor de los sectores ms pobres de la sociedad. El estado nacional debe prever las fuentes de inversiones para la consolidacin del paquete de intervenciones en reas econmicas

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y sociales, entre stas, la regulacin del gasto de los niveles subnacionales que cuentan con importantes recursos provenientes de la Nacionalizacin de los Hidrocarburos y, en particular, del Impuesto Directo a los Hidrocarburos, pero no as con la capacidad de gasto del dinero pblico. 6. Poltica de transportes traducida en Planes Nacionales Resulta imprescindible el anlisis de lo fundamental para la redefinicin de la Red Fundamental de Carreteras en base a los lineamientos de la Poltica de Transportes que prioriza las necesidades locales. Un Nuevo Plan Nacional de Transporte y un Plan Nacional de Carreteras, como parte de la planificacin del desarrollo del pas y de las regiones, basados en la poltica de priorizacin de las necesidades internas, deben ser diseados para que las vas de transporte constituyan un instrumento ms para el desarrollo interno y la consolidacin de soberana sobre el territorio. Se trata de revertir la tendencia al desmembramiento de porciones del territorio nacional como efecto de las polticas y obras de infraestructura que priorizaron la vinculacin de regiones del pas con estados vecinos70. En el marco de sus atribuciones, ya es tiempo que el Viceministerio de Transportes asuma su rol en el diseo de los Nuevos Planes Nacionales de Transportes (terrestre, areo, fluvial) y de Carreteras, tal como establece el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Es necesario que se posicione como cabeza del sector en la generacin de polticas, planes y programas, garantizando
70 El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 establece una nueva forma de reracionamiento externo: Vivir Bien, extensivo a las relaciones con los pueblos en condiciones distintas al simple intercambio mercantil de productos entre empresas que benefician primero a sus propietarios y residualmente a los dems, significa incorporar la solidaridad, la complementariedad y la reciprocidad, entendidas como ayuda oportuna y no como un intercambio de compensaciones obligatorias y equivalentes en las relaciones entre naciones y pueblos. pnd 2006-2010.

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la integracin de las consideraciones sociales y ambientales junto a las de orden econmico en el proceso de toma de decisiones. Involucra tambin superar las deficiencias y debilidades del Viceministerio de Transporte para cumplir sus funciones en relacin a la planificacin del transporte y en la responsabilidad en materia ambiental en el rea de su competencia, que han sido permanentes desde gestiones pasadas. Se hace necesaria la revisin de normas y parmetros adoptados para el diseo de carreteras de la Red Vial Fundamental en base a los cuales los diseos finales de los diferentes tramos del Corredor Norte han sido realizados. Estos diseos dan como resultado mega-obras destinadas a vehculos de gran capacidad (tonelaje) para el transporte de la carga internacional y no as carreteras de menor costo, diseadas a partir de los volmenes de trfico y cargas nacionales. 7. Planificacin del transporte regional La planificacin del transporte involucra el anlisis de los diferentes modos de transporte, la sinergia entre proyectos, definicin de los objetivos de pas, una visin a corto, mediano y largo plazo, contar con un Plan Nacional a la escala de las necesidades del pas y a las objetivos de vinculacin externa que el pas determine. Este plan debe ser trasladado a los mbitos regionales y locales. Se han planteado diferentes proyectos de vinculacin del norte de Bolivia con el resto del pas y hacia el exterior, tambin existen rutas que son utilizadas desde pocas pasadas por los pobladores y comunidades locales que tienen gran importancia para la interrelacin de los pueblos. El proceso de planificacin del transporte debe pasar por el anlisis de diferentes modos de transporte, su relacin, las demandas, limitaciones, proyectos, el estado actual de los mismos, etc. Deberan formar parte de proyectos en estudio y consideracin las carreteras La Paz-Guayaramern, San Buenaventura-Ixiamas, Puerto Heath-Cobija; la hidrova Ichilo-Mamor, otras rutas nacionales, departamentales

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y vecinales, de tal forma que toda iniciativa sea parte de la planificacin. 8. Poltica Energtica y Planificacin Energtica Nacional y en el norte de Bolivia Es urgente la consolidacin y diseo de una Poltica Energtica, de un Plan Nacional y Planes Regionales con visin hacia lo nacional, diversificada y tomando en cuenta las diversidades y potencialidades regionales y locales. Urge la ampliacin del Sistema Interconectado Nacional y su complementariedad con sistemas de energas limpias de escala local y regional, lo que implica una mayor conexin y presencia del Estado en las regiones y las capacidades de fiscalizar el cumplimiento de la normativa y la aplicacin de la poltica con transparencia. Se debe resolver, de manera inmediata, una de las principales necesidades de la regin, la cual posterga el derecho de los pobladores del norte amaznico a la energa para su desarrollo.

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