COHN, Amlia. Social As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social ; Rev. Sociol.

USP, Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999FHC DOSSI Tempo ; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. S. 1999 (editado em fev. 2000). o (editado em fev. 2000).

1 GOVERNO

As polticas sociais no governo FHC

AMLIA COHN

No tenho registro de nascimento e nunca consegui tirar ttulo eleitoral. Ento no existo1

RESUMO: O presente artigo busca fazer um balano analtico do conjunto das polticas sociais que vm sendo implementadas desde 1995. No se trata de um balano dos gastos efetuados na rea social, dos recursos efetivamente apropriados pelos setores mais pobres da populao. O objetivo aqui averiguar em que grau se observa neste perodo uma efetiva mudana na forma de o governo tratar da questo social. Reconhecem-se avanos efetuados, porm constata-se a permanncia do mesmo tipo de articulao entre poltica econmica e poltica social, entre poltica social e representao das demandas dos grupos no organizados da sociedade, favorecendo a nfase na dimenso tcnica da conformao dos programas sociais, e sobretudo avalia-se a timidez do governo em efetivamente enfrentar a equao pobreza-desigualdade.

UNITERMOS: polticas sociais, polticas pblicas, combate pobreza.

ma das possibilidades de se abarcar tema de tamanha complexidade e amplitude consistiria na alternativa mais imediata de se optar por traar um panorama e fazer um balano das polticas e programas sociais que vm sendo implementados desde 1994 pelo Governo FHC. Mas se optar por esse caminho significaria ter a tarefa facilitada pelos inegveis avanos ocorridos desde ento no que diz respeito atualizao dos dados disponveis bem como notvel facilidade de acesso s informaes coletadas e sistematizadas pelos rgos governamentais, por outro lado significaria tambm abdicar de enfrentar o desafio para as polticas sociais contido na declarao acima, suscitada pela lucidez do desespero.

Professora do Departamento de Medicina Preventiva da FM - USP 183

COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999 (editado em fev. 2000).

Optar por essa alternativa significaria, ainda, restringir os limites da anlise aos aspectos meramente financeiros (no que diz respeito ao montante de investimentos governamentais do nvel federal na rea social) e administrativos (descentralizao, eficcia, racionalizao dos gastos e das aes, dentre outros) da gesto social desse perodo. Alm, claro, de se estar meramente sistematizando os dados acessveis nos sites dos distintos rgos governamentais (em particular, do IBGE, do IPEA, e dos Ministrios envolvidos). Dessa forma, talvez o desafio maior ao se enfrentar esse tema resida, exatamente, em se buscar apreender o locus que as polticas sociais assumiram nesses anos recentes frente questo de pobreza, das desigualdades sociais, e da construo (ou no) dos direitos sociais da tica da cidadania.
Poltica econmica e poltica social: a difcil equao

Declarao de uma sertaneja nordestina ao verificar que seu nome no constava da lista dos includos nas frentes de trabalho contra a seca, fevereiro de 1999. Cf. a respeito, dentre outros, Lindgren Alves (1995), Stiftung (1995) e ainda os relatrios anuais do Observatrio da Cidadania, editado pelo Ibase, Rio de Janeiro.

Quando se analisa o conjunto das iniciativas governamentais na rea social a partir de 1994, chama de imediato a ateno tanto sua diversidade em termos de reas de ao s o Comunidade Solidria, embora no se declare governo, desenvolve atualmente 16 programas setoriais como o seu trao pouco ousado, talvez mesmo tmido e convencional. Assim, o exame do organograma dos distintos programas e polticas sociais desse perodo mais recente, mostra um avano em termos formais quanto ao seu nmero e seu leque de atuao, o que faz com que o governo brasileiro venha, por exemplo, cumprindo os compromissos assumidos no que diz respeito agenda social implementada pela ONU2. Mas evidencia-se tambm que essa ausncia de inovao e timidez no modo de se enfrentar a questo social no Brasil continua sendo determinada pelo trao caracterstico do pas, herana da era desenvolvimentista que se afirma atualmente buscar superar, de contrapor poltica econmica poltica social. Vale dizer, continua ainda prevalecendo o ditame absoluto da economia sobre as formas de o pas gerir a questo da pobreza e das desigualdades sociais. Tanto assim que no ltimo Relatrio de Desenvolvimento Humano do PNUD o Brasil rebaixado da posio 68 para a 79, provocando um amplo debate sobre mudanas no clculo do IDH, que neste caso estariam prejudicando nossa situao em termos do ranking mundial (cf. PNUD, 1999). perceptvel, portanto, uma contradio de base entre a poltica de ajuste e de estabilizao econmica adotada pelo governo e a possibilidade de se promover polticas sociais com impacto efetivo sobre o desenvolvimento social no pas. De fato, a gesto econmica governamental produziu um quadro de recesso econmica e rebateu sobre a questo social de modo dramtico, haja visto o aumento da taxa de desemprego no pas. Este modelo econmico gera no s desemprego como reduz o impacto dos programas governamentais de criao de oportunidades de emprego e renda ( PRONAF - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Fa-

184

COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999 (editado em fev. 2000).

miliar; PROGER - Programa de Gerao de Emprego e Renda; PLANFOR Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador; dentre outros). Ou ainda, gera permanente presso para cortes de recursos destinados rea social, ditada pelo compromisso junto s agncias multilaterais, de equilbrio do dficit fiscal. O modelo de ajuste estrutural em vigor, alm de ter as conseqncias mencionadas, vem promovendo a desarticulao de importantes ramos industriais, associada a reformas gerenciais e do processo produtivo por parte das empresas privadas, visando a diminuio do custo Brasil. Em termos concretos, isso vem se traduzindo num processo de flexibilizao das relaes de trabalho e de deteriorao dos postos de trabalho (cf. Oliveira, 1998). Embora o processo tenha tido incio j nos anos 80, foi na presente dcada que adquiriu suas caractersticas mais perversas de destituio dos direitos trabalhistas historicamente conquistados pelos trabalhadores brasileiros. Coerente e articuladamente com esses processos, na rea social vm sendo propostas reformas no s dos programas sociais, mas tambm do sistema de proteo social, implantando novo padro de regulao social no mais via trabalho, mas via renda. o caso das propostas governamentais de reforma da previdncia social, que desvinculam o acesso dos cidados a determinados benefcios e servios de sua insero no mercado de trabalho (formal ou informal), sem no entanto desvincular esse acesso da sua capacidade contributiva, tomando-se neste caso o cidado em termos individuais. Com essa reforma, a previdncia social, aps ter sido alada ao estatuto de seguridade social em 1988, retrocede por iniciativa do governo concepo de seguro social, uma vez que passa a vincular o acesso diferenciado ao valor dos benefcios segundo a capacidade de poupana individual de cada um durante sua vida til. Dadas no entanto as caractersticas estruturais e atuais do mercado de trabalho brasileiro, onde somente menos da metade da PEO encontra-se no mercado formal de trabalho, a implementao de um sistema de seguro social segundo o qual o direito ao benefcio est vinculado ao tempo de contribuio do segurado, e no mais ao tempo de trabalho. Isto significar a imposio de uma nova seletividade da clientela assegurada, uma vez que s novas instituies de seguro social sejam elas pblicas estatais ou privadas s interessar ter como cliente aquele segmento de trabalhadores com uma maior e mais estvel capacidade contributiva, independentemente de sua insero no mercado de trabalho. Dessa forma, esse novo sistema aponta exatamente no sentido de favorecer o segmento de trabalhadores mais qualificados. Registre-se, aqui, que Chile, Argentina e Mxico j passaram ou esto passando por processos de reforma do sistema de proteo social bastante semelhantes, e que embora no estejamos seguindo estritamente nenhum desses modelos, o custo social e financeiro da transio de um regime de seguro social para outro sero equivalentes, isto , altos (cf. Soares, 1999; Laurell, 1998; Vergara, 1994). O que essas outras experincias latino-americanas apresentam em
185

COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999 (editado em fev. 2000).

comum, e este o rumo que tambm est sendo traado pelo Brasil, constituir-se paralelamente, no outro extremo desse sistema de proteo social de carter diretamente contributivo, um conjunto de polticas sociais de carter no contributivo, voltado para o atendimento de direitos sociais de cunho universal, e financiado portanto com recursos fiscais. Neste caso, essas polticas sempre esbarram e so extremamente vulnerveis imposio dos limites cada vez mais estreitos ditados pelo compromisso do governo brasileiro com agncias internacionais de conteno da dvida pblica. De 1994 para c, a tendncia exatamente a de se conformar no pas um sistema dual de proteo social, entendendo-se por sistema de proteo social todo o conjunto de polticas sociais (a includa a previdncia social), com distintas lgicas na sua articulao com a dinmica macroeconmica. De um lado, o subsistema de proteo social relativo aos benefcios sociais securitrios e, portanto, contributivos; de outro, o subsistema relativo aos benefcios sociais assistenciais e portanto, redistributivos, financiado com recursos do oramento fiscal. Redefine-se assim, na atualidade, a articulao entre polticas econmicas e polticas sociais. O primeiro daqueles subsistemas, o que diz respeito aos direitos contributivos, vincula-se s diretrizes macroeconmicas enquanto instrumento para a criao de poupana interna para se alavancar a taxa de investimento da economia; e o segundo deles, de carter no contributivo, fica merc da disponibilidade sempre escassa de recursos oramentrios da Unio. Neste ponto deve-se registrar que, no caso dos direitos no contributivos, o potencial redistributivo das polticas a eles vinculadas, na sua essncia, maior se e sempre quando se tratarem de polticas universais e financiadas com recursos oramentrios provenientes da contribuio fiscal. No caso brasileiro, no entanto, no isso que vem se verificando: essas polticas, exatamente por se contraporem mais diretamente aos ditames da lgica macroeconmica em vigor de diminuio do dficit pblico, acabam por ter seus recursos cortados, e em conseqncia sua populao-alvo restringida aos segmentos mais pobres da sociedade. a conhecida focalizao das polticas sociais, que se traduz, como testemunha nossa larga experincia histrica, em polticas de cunho clientelista, de carter imediatista e, portanto, em polticas de governos e no em polticas de Estado. Comea-se assim a deslindar o pleno significado do desabafo ou grito de desespero da autora da epgrafe: diante de uma seca brutal, prevista com anos de antecipao pelos especialistas da rea, numa regio cronicamente vitimada pela aridez, ao invs de se tomarem medidas de carter estrutural na resoluo de uma das principais causas da pobreza na rea, lana-se um programa mais um dentre tantos outros similares adotados no passado remoto e recente de frentes de trabalho. Uma vez mais, improvisam-se medidas de emergncia para um problema que estrutural. E nesse sentido, de fato, ao no ter a nossa interlocutora ttulo de eleitor, v-se desprovida at mesmo dessa moeda de negociao tradicional e comum da nossa cultura poltica. Mas, nesse ponto, deve-se tomar uma dupla cautela: a primeira consiste
186

COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999 (editado em fev. 2000).

em no satanizar o nvel local ou mesmo regional, exatamente porque o clientelismo um trao ainda persistente de nossa cultura poltica que vai do serto ao planalto, passando por nossos parques industriais os mais modernos; a segunda delas consiste em ter claro que exatamente por decorrncia dessas culturas e prticas polticas, as polticas sociais no pas, como j demonstrado inmeras vezes, acabam por reproduzir, ao invs de compensar, as nossas desigualdades sociais. E isso porque essas polticas, mesmo quando definidas como universais e de carter no contributivo, tendem to somente para a universalidade de um patamar bsico de acesso a determinados servios sociais, gerando seletividade nos nveis mais complexos dessas mesmas redes de servios, comprometendo assim a garantia da eqidade de acesso aos mesmos. So os casos tpicos de dois setores estratgicos na rea social: o da sade com o PAB (Piso de Ateno Bsica), os PACS (Programas de Agentes Comunitrios de Sade) e o PSF (Programa de Sade da Famlia) , e o da educao neste caso bastando verificar as desigualdades regionais de cobertura do nosso sistema de ensino bsico, bem como a taxa de escolarizao bruta do ensino superior por regio da populao na faixa etria correspondente (cf. Castro, 1999). No entanto, desde 1994 o governo vem definindo a agenda do debate pblico no que diz respeito s polticas sociais em torno de alguns eixos centrais, e que tampouco neste ponto demonstram capacidade de inovao na forma de se enfrentar a questo social no Brasil. Cabe ressaltar, aqui, que no s a articulao entre polticas econmicas e polticas sociais (em que pese aumentar a diversidade e a complexidade destas) continua obedecendo mesma lgica da era desenvolvimentista, como se aprofunda a concepo da existncia de um alto grau de autonomia existente entre as dimenses sociais e polticas em nossa sociedade: passa-se a conceber a vida social, cada vez mais, como uma srie de problemas sociais a serem enfrentados de forma isolada e desarticulada entre si. Reproduz-se assim, uma vez mais, a concepo segmentada da questo social e, em decorrncia, a formulao e implementao de polticas sociais setorializadas sem um projeto para a sociedade que as articule e imprima um sentido poltico ao seu conjunto. Em outras palavras, ao invs de se enfrentar a pobreza de uma tica estrutural, vale dizer, da tica da sua superao, a concepo oficial de aliviar a pobreza dos grupos socialmente mais vulnerveis (Repblica Federativa do Brasil, 1995).
O social e o poltico: outra difcil equao

Essa mesma autonomia que se estabelece entre o econmico e o poltico na concepo que inspira as polticas sociais desde 1994 (embora, bom que se registre, a no tem incio, mas to somente se aprofunda), tambm ocorre entre o social e o poltico. Reduz-se, assim, a questo social questo da pobreza, e as polticas sociais questo da parca disponibilidade de recursos oramentrios para o setor, no geral associada a uma concepo dos servios pblicos estatais como perdulrios, dada sua prpria natureza. o que vem se traduzindo em afirmaes dos nossos governantes tais como o
187

COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999 (editado em fev. 2000).

Brasil no gasta pouco com a rea social, ao contrrio, gasta muito e mal. Esta concepo de que as entidades pblicas estatais desperdiam recursos tem servido de justificativa para a busca de racionalizao dos gastos sociais dentro de uma tica demasiado estreita. Esta racionalizao vem se desdobrando na fixao de trs parmetros principais para as polticas sociais: focalizao, descentralizao e novas formas de parcerias entre Estado, Mercado e Sociedade. Da decorrem as propostas em debate na agenda pblica, uma vez mais por iniciativa do Executivo, e os programas que vm sendo implementados na rea social, e que giram em torno da reforma do Estado. Tema sem dvida polmico, que vem alimentando vigorosos debates sobre o papel do Estado e a questo social, e que se desdobra em duas dimenses: uma de carter mais estrutural, e que diz respeito ao papel do Estado no campo das polticas sociais; e outra, enfatizando a dimenso burocrtico-administrativa do Estado, e que diz respeito s novas formas de gerenciamento dos equipamentos sociais pblico-estatais. Em ambas as dimenses h a opacidade na relao entre o social e o poltico no enfrentamento da questo social, produto por sua vez do que vem sendo denominado de opacidade social como trao das realidades sociais atuais (cf. Fitoussi & Rosanvallon, 1996). Na primeira delas, de carter mais estrutural, o que est em jogo a questo da amplitude das reas de responsabilidade de atuao do Estado no campo social. Neste caso, focalizao, descentralizao e parcerias ganham um significado especfico no debate que vem sendo travado. Este debate diz respeito exatamente s competncias do Estado diante das novas formas de regulao social vigentes em nossa sociedade, e que cada vez mais se distanciam do fator trabalho, mas que tampouco podem ter como parmetro o padro vigente nas sociedades ditas avanadas (cf. Offe, 1984; Santos, 1999; Oliveira, 1999). Neste caso, a defesa da focalizao das polticas sociais reside numa constatao dos limites estruturais do prprio Estado. Mas no s no sentido clssico j apontado por Offe. No caso brasileiro, a insuficincia de recursos para cobrir as necessidades sociais, respeitando os direitos universais dos cidados, se agrava e reafirma no s pela crise fiscal do Estado, como do prprio modelo antes prevalecente de Estado desenvolvimentista (cf. Sallum Jr., 1994; 1996). Diante disso, e reforado por inmeros diagnsticos e avaliaes de programas e polticas sociais implementadas e que registram evidentes distores entre o pblico-alvo originalmente definido e aquele efetivamente atingido, erige-se o postulado da ineficincia intrnseca do Estado na rea social e a exigncia de se buscar novos modelos de solidariedade social que permitam ao Estado ver-se aliviado de tamanha responsabilidade de ser o provedor dos direitos sociais bsicos dos cidados brasileiros. No mbito das polticas sociais, a traduo imediata desse iderio est manifesta num processo social de naturalizao da pobreza. No s ela inevitvel, como combat-la eficazmente significa enfatizar a manuteno de polticas econmicas de estabilizao fiscal (o social se transmudando assim em econmico). Em decorrncia, os parcos recursos que o modelo econmico
188

COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999 (editado em fev. 2000).

vigente permite disponibilizar para a rea social devem ser dirigidos para os segmentos mais pobres da populao, ou no jargo das agncias multilaterais, para os grupos socialmente mais vulnerveis. Isso vem redundando na definio das polticas sociais voltadas para o combate pobreza, e no para a superao da pobreza, o que tem duas conseqncias imediatas: a distncia cada vez maior entre as instncias poltica e social, fazendo com que a questo social da pobreza se traduza em diagnsticos de natureza tcnica equacionados pelos limites da possibilidade econmico-financeira do Estado; e a segmentao no interior da prpria rea social em polticas no s focalizadas em termos de determinados grupos sociais a que so dirigidas, como focalizadas no interior dos prprios setores a que esto vinculadas. Educao e sade, por exemplo, tratam isoladamente o mesmo desafio, comum a ambas: a universalizao do acesso a um patamar bsico de servios. Outra conseqncia diz respeito conformao de um sistema dual de proteo social, no mais referido insero ou no no mercado formal de trabalho, mas a nveis de renda traduzidos em graus distintos de capacidade contributiva dos diferentes segmentos sociais, e que agora dizem respeito aos passveis de serem includos pelo processo de globalizao, e aqueles definitivamente excludos desse processo, ou na afirmao de Fiori (1995), os no globalizveis no modelo econmico por ele definido como de novssima dependncia. Com isso, encontram-se, de um lado, polticas de universalizao de um patamar bsico de acesso a determinados nveis de servios sociais, financiadas com recursos oramentrios e, de outro, um sistema privado, no geral continuando a ser subsidiado pelo Estado (atravs, por exemplo, do instrumento da renncia fiscal) e destinado aos segmentos sociais de maior poder econmico. No s vo ento se forjando novos modelos de solidariedade social a cada um segundo sua capacidade prpria de poupana durante seu perodo ativo, e para os pobres um sistema estatal bsico como consolida-se a concepo da responsabilidade do Estado no campo social como a responsabilidade pelos mais pobres. A conseqncia imediata desse processo, em termos da sedimentao do divrcio que sela entre as demandas sociais e sua possibilidade de representao poltica, um sistema igualmente dual e desigual de formulao de demandas polticas na rea social: o dos inseridos e os dos no inseridos; ou dos organizados e dos no organizados; ou ainda, daqueles segmentos capazes de construrem sua prpria identidade social no interior de um quadro de carncias, e aqueles que no o so. Diante dessa complexidade do quadro de demandas sociais, e seu espelho na poltica, torna-se possvel a concepo de que polticas sociais so polticas de combate pobreza e portanto nada de muito novo com relao ao passado recente que tampouco transformam-se em campos estruturadores de novas prticas sociais. Os prprios canais de participao social e de controle pblico, previstos constitucionalmente, e mesmo quando incentivados pelo governo, uma vez mais reforam essa dicotomia entre os excludos e os includos: quem fala e defende os interesses de nossa sertaneja, que no pre189

COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999 (editado em fev. 2000).

enche nem as exigncias da tradio clientelista de nossas polticas sociais, mas tampouco preenche os mnimos requisitos burocrtico-administrativos (mesmo nesse esforo de busca de uma nova racionalidade dos servios pblicos estatais) para se credenciar junto aos rgos pblicos como cidad e no carente portadora de determinadas necessidades e direitos sociais? Noutros termos, o conjunto de polticas sociais em curso desde 1994, em que pese o cenrio inovador, depois de dcadas, de estabilidade econmica em que ocorrem, no traz consigo o esforo necessrio e urgente para se lograr superar a fragmentao das anlises e sua conseqncia na prpria formulao e implementao dessas polticas sobre o desenvolvimento social brasileiro, e que insiste ainda em prevalecer. E continua dominando do ponto de vista da dicotomia, como se viu anteriormente, entre desenvolvimento econmico e desenvolvimento social, quanto da segmentao das polticas e programas sociais. Ao prevalecerem tais perspectivas, prejudica-se o prprio debate sobre a construo de um pacto de solidariedade social que permita a formulao e implementao de polticas socioeconmicas redistributivas. Em conseqncia, as polticas sociais acabam sendo condenadas aos limites estreitos do alvio da pobreza, e portanto sempre fadadas ao insucesso, uma vez que se constituem em polticas e programas destinados exatamente ao combate a determinadas carncias a que esto submetidos determinados grupos sociais, produtos, por sua vez, da desigualdade gerada pelo prprio mercado e pelas polticas macroeconmicas. Quanto descentralizao das polticas sociais nesse perodo mais recente, a literatura vasta e diversificada (cf. Elias, 1997; Arretche, 1998; Almeida, 1995). Mas no obstante essa diversidade, por sinal respaldada na prpria diversidade de experincias setoriais de descentralizao de polticas sociais, nela percebe-se a existncia de um consenso sobre o fato de esse processo vir possibilitando um leque rico de experincias locais inovadoras e criativas para dar conta do enfrentamento da pobreza. Por outro lado, parte dessa literatura registra a contradio que vem marcando esse processo de descentralizao quanto aos interesses dos nveis central e local. Neste caso, o que tem se apontado que, em consonncia com o modelo econmico adotado, para o nvel central a descentralizao significa a possibilidade do exerccio de maior controle sobre o dispndio de recursos na rea social, contribuindo portanto para a reduo do dficit pblico. Em contrapartida, os municpios acabam sendo pressionados a dar conta da demanda local sobre os seus equipamentos sociais. E se a relao entre as esferas de governo a partir do novo pacto federativo institudo pela Constituio de 1988 vem sendo marcada por um maior grau de autonomia (caso tpico dos municpios, alados condio de ente federado) (cf. Abrucio, 1994; 1998), a transferncia dos recursos ligados a programas sociais, no vinculados constitucionalmente ao oramento fiscal, e o prprio sistema de convnios que prevalece entre as esferas de governo para tal fim acabam por se revelar um ponto de estrangulamento para o desenvolvimento das polticas sociais. Isto porque assim elas continuam dependen190

COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999 (editado em fev. 2000).

tes de fontes de recursos instveis, passveis de freqentes e comuns contingenciamentos por parte do governo central. Por outro lado, do ponto de vista poltico, a descentralizao tambm defendida como mecanismo de se lograr uma maior democratizao do Estado, e conseqentemente uma maior racionalidade das polticas estatais, embora nestes casos no fique clara a relao entre ambos os fatores. Isso porque aqueles que defendem a descentralizao da tica de constituir um mecanismo que imprime maior racionalidade ao Estado (em qualquer de suas esferas de governo) enfatizam a dimenso econmica mas tambm a possibilidade que a maior aproximao fsica entre Estado e cidados traz de este adaptar com maior eficincia os servios sociais s reais necessidades da populao. Mas aqueles que defendem a descentralizao como meio do exerccio do controle pblico sobre o Estado, e portanto de democratizao da gesto local, assim enfatizando mais a dimenso poltica do que econmica desse processo, imprimem um outro significado racionalidade: no mais respondendo somente s necessidades reais da populao, mas sobretudo s suas demandas, isto , s necessidades sociais tal como percebidas pelos distintos grupos sociais, que as traduzem assim em demandas polticas. No obstante, aqui uma vez mais se verifica a complexidade da realidade brasileira, no s pela sua heterogeneidade regional, mas pela sua desigualdade social: os espaos institucionais de participao na formulao e controle de implementao das polticas sociais os distintos Conselhos Nacionais, Estaduais e Municipais setoriais tendem a ser ocupados exatamente por representantes dos setores organizados (e portanto pelos includos) de nossa sociedade, dificultando a presena da representao dos interesses particulares desses setores articulados aos interesses gerais e universais, vale dizer, dos direitos sociais bsicos. E, da mesma forma que no texto constitucional no est clara a distino das competncias de cada esfera de governo nas distintas reas sociais, tampouco est claramente estabelecida, e juridicamente resolvida, a natureza deliberativa desses Conselhos, que enquanto tal a rigor deveriam definir as polticas a serem executadas pelos Ministros e Secretrios (estaduais e municipais), ao mesmo tempo que estes acabam por acumular e centralizar o poder, uma vez que no geral dirigem a pasta na qual esto alocados, e os respectivos conselho e fundo setorial, tendo portanto enorme poder e peso na definio das agendas pblicas locais, e conseqentemente na configurao do que venham a ser as demandas sociais. No obstante, no resta dvida que esses espaos institucionais de participao social vm favorecendo, desde 1989, a emergncia de novos atores sociais, multiplicando-se, assim, a possibilidade de construo de novas identidades sociais. Esse processo, no entanto, seno contraditrio, paradoxal, uma vez que a maior parte dessas distintas experincias de descentralizao, vrias delas incentivadas pelo governo central a partir de 1994, vm apontando a iniciativa do Executivo (isto , dos governos) como decisiva na implementao dessas formas de participao social. Quanto ao terceiro parmetro apontado novas formas de parceria
191

COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999 (editado em fev. 2000).

entre Estado/Sociedade/Mercado ele vem se revelando bastante mais complexo, embora apresente uma perigosa homogeneidade no que diz respeito sua participao na definio do que venha a ser, nestes tempos, a responsabilidade pblica do Estado (anteriormente referido como Estado provedor) e os equipamentos pblicos estatais (referido como Estado produtor). Em primeiro lugar, na realidade brasileira no h tradio de a sociedade substituir o Estado na produo de servios sociais bsicos, a no ser em casos to especficos que se configuram como exceo (como o cuidado aos portadores do HIV/AIDS e de deficincias fsicas, por exemplo). Nesse sentido, experincias de co-gesto e de participao nos colegiados formados pelos Conselhos apontam para uma relao de externalidade entre a sociedade e o Estado: o diagnstico dos problemas setoriais existentes comum a ambos, mas a responsabilidade do outro no caso, do Estado. Em segundo lugar, as parcerias do Estado com o Mercado, aqui entendido como o setor privado produtor de servios, ainda so esparsas e, na grande maioria das vezes, dependentes de subsdios fiscais, e portanto dificilmente se configuram como uma ao autnoma, e menos ainda se traduzem em formas inovadoras e mais racionais (e portanto menos dispendiosas) de gesto dos recursos pblicos. A terceira forma, a mais estimulada pelo governo central, diz respeito as novas formas de gesto dos equipamentos pblicos estatais, como o caso das propostas de gesto atravs de organizaes sociais. O objetivo, aqui, imprimir maior racionalidade aos servios pblicos estatais, uma vez que caudatrias do propsito de reforma administrativa do Estado, necessria dado que lhe agregado como atributo natural a irracionalidade, o desperdcio, a impunidade. Mas tambm nesse quesito que se concentram os defensores da necessidade da reforma do Estado, entendida como a reduo do seu tamanho acompanhada da delegao para o mercado da responsabilidade pela produo dos servios sociais (cf. Pereira, 1998). Estabelece-se, a partir da, na agenda pblica, uma comunho artificial entre reforma administrativa do Estado e reforma do Estado, que passam a ser tidas como sinnimos, deslocando-se uma vez mais a questo social para o espao do questionamento sobre capacidade tcnico-burocrtico-administrativa do aparato estatal, sobrepondo-se o clculo da racionalidade econmica sobre a dimenso poltica de contratos sociais anteriormente estabelecidos, sobretudo no caso dos direitos contributivos, bem como sobre a dimenso das necessidades sociais bsicas institucionalizadas como universais, e tambm se configurando como expectativa de implementao desses direitos. As demandas sociais pulverizam-se, portanto, entre os setores sociais mais organizados e os no organizados, distanciando-se a relao entre o social e o poltico. As conseqncias imediatas, no mbito das polticas sociais, vm sendo duas. De um lado, a questo social no definida como uma questo da poltica, bem verdade que felizmente nem tampouco como questo de polcia, mas de clculo econmico entre o possvel e o necessrio, reduzindo-se assim a esfera pblica e, con192

COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999 (editado em fev. 2000).

seqentemente, a questo social sendo progressivamente expulsa da esfera poltica. De outro lado, em funo de se imprimir maior racionalidade s polticas sociais, passa a imperar o raciocnio do custo/efetividade no interior dos setores pblicos estatais, como se eles fossem idnticos ao mercado. Essa vem sendo, a nosso ver, o que poderia ser denominado de segunda gerao de privatizao dos servios sociais, em analogia com o que vem sendo intitulado de segunda gerao de reforma do Estado (Oszlack, 1999) e que consiste no mais em os recursos pblicos comprarem servios produzidos pelo setor privado, mas exatamente em se transplantar para o interior do setor pblico estatal critrios e prticas de seletividade prprias do mercado. guisa de ilustrao: no geral essas novas formas de gesto dos equipamentos estatais contam com uma receita fixa garantida (o mecanismo intitulado de captao) tendo sua margem de lucratividade, ou de superavit, definida pela conteno das despesas. Para que essa conteno no se traduza simplesmente em corte de determinados servios e aes mais onerosos, seria necessria a garantia de efetivos mecanismos de controle pblico que impedissem que os equipamentos assim gerenciados praticassem a seletividade do acesso da clientela a nveis mais sofisticados de atendimento de suas necessidades e demandas3. Constituem exemplos tpicos desse fenmeno, resguardadas as devidas diferenas, as experincias do Hospital das Clnicas de So Paulo, destinando parcela de seus leitos pblicos estatais demanda privada, e a desastrosa experincia, de iniciativa municipal na ltima gesto Maluf, do Plano de Assistncia Sade em So Paulo (1993-1997). Na realidade, o que vem ocorrendo, ditado pela primazia da urgncia econmica sobre a social, e possibilitado pela extrema fragmentao social derivada do o modelo econmico adotado, que essa comunho artificial que se estabelece entre reforma administrativa e reforma do Estado, cuja expresso mais acabada so as novas experincias de gesto atravs de organizaes sociais, cooperativas de trabalho, autogesto, dentre outros, torna-se sinnimo da implementao da racionalidade prpria do setor privado na gesto do setor pblico estatal, fazendo com que este atue sob a mesma lgica de custo/efetividade que comanda o setor privado. Eficincia produzir mais com menor custo traduz-se em efetividade produzir com menor custo gerando maior impacto, comprometendo-se, assim, a essncia da responsabilidade do Estado, que consiste exatamente em implementar polticas sociais efetivamente redistributivas. Com isso, vem se agravando o trao histrico de nossas polticas sociais, reprodutoras das desigualdades sociais, tal como demonstrado no documento brasileiro elaborado para a Cpula de Desenvolvimento Social, em 1995. No se trata, aqui, de invalidar ou mesmo questionar os programas que visam estender o acesso da populao aos servios bsicos sejam eles de sade ou de educao, dentre outros , mas sim de apontar para o fato de que eles no eximem a responsabilidade do Estado nos nveis federal, estadual e municipal, cada um na abrangncia de sua competncia de articular a esses programas polticas sociais de mdio e longo prazos voltadas para a superao da pobreza.

Note-se, aqui, que o mesmo instrumento de captao vem sendo adotado pelo governo como critrio de repasse de recursos para estados e municpios, como o caso do Piso de Assistncia Bsico (PAB), por exemplo, e que vem sendo implementado pelo Ministrio da Sade.
193

COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999 (editado em fev. 2000).

Por outro lado, tampouco se deve cair apressadamente na armadilha simplista de que as restries que vm ocorrendo, seja atravs da desinstitucionalizao de direitos sociais historicamente conquistados, seja atravs de sucessivos cortes de recursos para a rea social, so fruto direto do processo de globalizao, e no tambm do modelo de ajuste econmico que vem sendo adotado desde 1995. Na atual conjuntura, em que a crise econmica se torna mais aguda, e a recesso se faz presente, exatamente a rea social aquela que se revela, novamente, mais vulnervel s restries oramentrias. E esses cortes que vm ocorrendo com assustadora freqncia sobretudo a partir da maxidesvalorizao do real, em janeiro do corrente ano se fundamentam tanto na circunstncia objetiva de que so exatamente esses os recursos sobre os quais o governo tem controle enquanto despesas do Oramento da Unio (sob a rubrica Outras Despesas de Custeio e de Capital), como, sobretudo, na circunstncia poltica igualmente objetiva de que esses cortes atingem, no geral, exatamente aqueles setores sociais com menor capacidade de fazer valer seus direitos e suas demandas.
Pobreza e desigualdade: a equao evitada

No debate pblico recente, a bandeira da pobreza tem sido disputada por diferentes foras polticas. A disputa, afinal, sobre quem, muito mais que quais setores, foi vanguarda na defesa dos interesses dos pobres propondo programas e polticas sociais focalizados para esse segmento. No entanto, cabe sublinhar que enquanto a pobreza disputada, o mesmo no ocorre com a desigualdade, uma vez que esta implica necessariamente em mecanismos diretos ou indiretos de redistribuio de renda. E, se continuar a prevalecer essa forma de atuao das elites polticas dos mais diferentes matizes poltico-ideolgicos as polticas e programas sociais no pas estaro condenados aos limites estreitos da concepo de polticas para o alvio da pobreza, ao invs de estarem voltados para a superao da pobreza. Fato este tanto mais grave porque as reformas estruturais da dcada de 90 promovidas na Amrica Latina aumentaram as desigualdades sociais na regio, em particular no Brasil. Este o pas da regio que apresenta as maiores disparidades regionais e os maiores ndices de concentrao de renda: enquanto a renda per capita anual mdia do Estado do Piau idntica do Haiti, e 76% dos brasileiros tm um nvel de renda inferior mdia anual per capita brasileira, que de US$ 4,800, 10% das famlias brasileiras apropriam-se de 12,5% da renda nacional, enquanto os 40% das famlias mais pobres se apropriam de apenas 11,8% da renda total (cf. Cepal, 1998; IBGE, PNAD, 1995). exatamente a partir da constatao desse quadro, que mostra a persistncia da brutal concentrao de renda no pas, bem como da lgica perversa que persiste na implementao de medidas de combate pobreza, que ganha importncia enfatizar, no diagnstico que embasa as propostas dessas polticas e, portanto sua formulao, a perspectiva da sua qualidade. Entende-se aqui por qualidade das polticas sociais menos a sua dimenso da relao custo/efetividade,
194

COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999 (editado em fev. 2000).

to em voga, e mais o seu contedo enquanto instrumento de construo da cidadania e da autonomia desses sujeitos, populao-alvo das polticas sociais, ao se buscar satisfazer determinadas necessidades bsicas exatamente desses segmentos mais pobres da populao. Mas isso implica a necessidade de reconstruir a esfera pblica, sujeita nesta dcada a um processo de crescente privatizao e destruio, como analisa Oliveira (1999), e que tem origem exatamente na atual crise do contrato social, e de seus critrios de incluso e de excluso, como aponta Santos (1999), gerando uma crescente fragmentao da sociedade, dividida em mltiplos apartheids, polarizada ao longo de eixos econmicos, sociais, polticos e culturais. No s perde sentido a luta pelo bem comum como tambm parece perder sentido a luta por definies alternativas de bem comum (Oliveira, p. 91). O que se buscou apontar aqui, no caso especfico das polticas sociais que vm sendo implementadas sobretudo a partir da segunda metade desta dcada, exatamente o seu trao tradicional, e nesse sentido tmido, que vem redundando seja num processo de destruio da esfera pblica, e/ou de sua privatizao, seja num processo de sua substituio pela esfera privada, o que alerta para a necessidade de que essa tendncia seja confrontada com propostas de construo de um projeto para nossa sociedade que imprima a qualidade de promoo da cidadania s nossas polticas sociais, e no de reproduo da subalternidade, como vem ocorrendo at o momento. Nesse sentido, talvez o que os debates e embates polticos que vm se travando em torno delas estejam exatamente indicando a necessidade de uma profunda reforma do Estado, de sua democratizao, de torn-lo um Estado forte e democrtico que efetivamente inclua os cidados, como aponta Lechner (1993), para o que se torna condio necessria o respeito a contratos sociais preexistentes, apontando assim para a garantia da previsibilidade de determinados padres de proteo social anteriormente firmados4. Isso porque, nesse ponto, a democracia no se distancia do mercado: ambos exigem para a sua sustentao a previsibilidade e, portanto, a segurana da permanncia de determinadas regras do jogo. E talvez a se reponha a tenso, j apontada por vrios autores, entre capitalismo e democracia.

Recebido para publicao em setembro/1999

Isso implica, por exemplo, no confundir brutais distores existentes no sistema brasileiro de previdncia social com simples privilgios, negando-se assim o prprio processo histrico de construo desse sistema. Ou no outro extremo, partindose de um diagnstico da crise financeira atual da previdncia social propor-se como soluo tcnica para sanla as seguintes alternativas polares: ou investir no passado (isto , manter as garantias previdencirias dos idosos), ou no Brasil do futuro (isto , investir nos mais jovens), a partir da reformulao dos direitos previdencirios visando o seu equilbrio contbil futuro, em detrimento do respeito aos contratos existentes, dada a impossibilidade de caixa do sistema atual. Embora no seja consenso, uma vez que h tcnicos e especialistas do governo que assumem os atuais gastos previdencirios como gastos no passveis de compresso, sintomaticamente esta vem sendo uma das propostas defendidas junto ao governo para a reforma de nosso sistema previdencirio. IPEA/UFF (1999), especialmente Neri, M. Capital Enhancing poverty alleviation policies in Brazil.
195

COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999 (editado em fev. 2000).

COHN, Amlia. Social Policies in FHC government. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, Oct. 1999 (edited Feb. 2000).

UNITERMS: social policies, public policies, fighting poverty.

ABSTRACT: The aim of this article is to analyses the set of social policies, which have been implemented since 1995. This is not a study of the money spent neither on the social area nor of the budget effectively appropriated by the poorest members of the population. The objective of this paper is to check to which degree the government has made an effective change in the way it deals with the social problem. It is true that some advances were made, but there is still the same kind of articulation between economical policy and social policy, between social policy and representation of the demands of non organized groups, putting an emphasis on the technical dimension of social programs of the framework. Above all, this article evaluates the timidity of the government in effective facing the poverty-inequality equation.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ABRUCIO, Fernando Luiz. (1994) Os Bares da Federao. Lua Nova, So Paulo, 33: 165-183. _______. (1998) Os Bares da Federao. Os governadores e a redemocratizao brasileira. So Paulo, USP/Hucitec. ALMEIDA, Maria Hermnia T. de. (1995) Federalismo e polticas sociais. Revista Brasileira de Cincias Sociais, 28(10): 88-108. ARRETCHE, Marta T. S. (1998) O Processo de Descentralizao das Polticas Sociais no Brasil e seus Determinantes. Campinas, 277 p. Tese (Doutorado). Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Filosofia e Cincias Humanas. CEPAL. (1998) Centro de Estudios para a Amrica Latina y el Caribe. Web page: http://cepal.org. CASTRO, Maria Helena Guimares de. (1999) As desigualdades regionais no sistema educacional brasileiro. Distrito Federal, INEP/MEC. ELIAS, Paulo Eduardo. (1997) Reforma e Contra-Reforma na Proteo Sade. Lua Nova, So Paulo, 40/41: 193-216. FIORI, Jos Lus. (1995) A governabilidade democrtica na nova ordem econmica. Coleo Documentos, Srie Teoria Poltica, So Paulo, 13, IEA/USP. FITOUSSI, Jean-Paul & ROSANVALLON, Pierre. (1996) Le Nouvel ge des Ingalits. Paris, ditions du Seuil. IBGE-PNAP. (1995) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - Pesquisa Nacional porAmostra de Domiclio. Web page: http://www.sidra.ibge.gov.br. IPEA/UFF. (1999) Anais do Seminrio desigualdade e pobreza no Brasil.
196

COHN, Amlia. As polticas sociais no governo FHC. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 183-197, out. 1999 (editado em fev. 2000).

In: HENRIQUES, Ricardo (org.). CD-ROM. Rio de Janeiro, agosto. LAURELL, Asa Cristina. (1998) Para um novo estado de bem estar na Amrica Latina. Lua Nova, So Paulo, 45: 187-204. LECHNER, Norbert. (1993) Estado, mercado e desenvolvimento na Amrica Latina. Lua Nova, So Paulo, 28/29: 237-264. LINDGREN ALVES, J. A. (1995) 1995: os Direitos Humanos em Sursis. Lua Nova, So Paulo, 35:149-166. NERI, M. (1999) Capital Enhancing poverty alleviation policies in Brazil. In: HENRIQUES, Ricardo (org.). Anais do Seminrio desigualdade e pobreza no Brasil. CD-ROM. Rio de Janeiro, IPEA/UFF, agosto. OFFE, Claus. (1984) Problemas Estruturais do Estado Capitalista. Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro. OLIVEIRA, Carlos Alonso Barbosa de et alii. (1998) Economia e trabalho. Textos bsicos. Campinas, Instituto de Economia-Unicamp. OLIVEIRA, Francisco de. (1999) Privatizao do pblico, destituio da fala e anulao da poltica: o totalitarismo neoliberal. In: _______ & PAOLI, Maria Clia (orgs.). Os sentidos da democracia: polticas do dissenso e hegemonia global. Petrpolis, Vozes, p. 55-82. OSZLAK, Oscar. (1999) De menor a mejor. El desafo de la segunda reforma del Estado. Nueva Sociedad, Caracas, 160: 81-100. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. (1998) Reforma do Estado para a cidadania. A reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo/Brasilia, Editora 34/ENAP. PNUD. (1999) Relatrio do Desenvolvimento Humano. Lisboa, Trinova. Repblica Federativa do Brasil. (1995) Relatrio Nacional Brasileiro. Cpula Mundial para o Desenvolvimento Social, Distrito Federal. SALLUM JR., Brasilio. (1994) Transio poltica e crise de Estado. Lua Nova, So Paulo, 32: 133-168. _______. (1996) Labirintos dos Generais Nova Repblica. So Paulo, Hucitec/USP. SANTOS, Boaventura de Sousa. (1999) Reinventar a democracia: entre o prcontratualismo e o ps-contratualismo. In: OLIVEIRA, F. & PAOLI, Maria Clia (orgs.). Os sentidos da democracia: polticas do dissenso e hegemonia global. Petrpolis, Vozes, p. 83-129. SOARES, Laura T. R. (1999) Ajuste neoliberal e desajuste social na Amrica Latina. Rio de Janeiro, UFRJ. STIFTUNG, Konrad Adenauer.(1995) O difcil caminho para a Justia Social. Debates, Brasil, 7. VERGARA, Pilar. (1994) Rupturas e continuidades na poltica social chilena. Lua Nova, So Paulo, 32: 37-68.
197