Tesis Mayra Granados

Mayra Granados Villeda
CAPTULO PRIMERO EL ESTADO

1.1. Concepto y Naturaleza del Estado. 1.1.2. Elementos del Estado. 1.1.3. Distintas Concepciones del Estado. 1.1.3.1. Estado Liberal y sus atribuciones. 1.3.1.2. El Estado Social de Derecho y sus atribuciones. 1.2. Personalidad Jurdica del Estado. 1.2.1. Soberana y Poder Pblico. 1.3. Formas de Estado y de Gobierno. 1.3.1. La Estructura Constitucional del Estado. 1.3.2. Divisin de Poderes, Funciones de Legislacin, Jurisdiccional y Administracin. 1.4. La Administracin Pblica considerada como parte orgnica de la funcin pblica. 1.4.1. La administracin Pblica Federal. 1.4.2. La Administracin Pblica de las Entidades Federativas. 1.4.3. La Administracin Pblica Municipal. 1.5. Origen y Evolucin del Derecho Administrativo. 1.5.1. Concepto del Derecho Administrativo. 1.5.2. Ramas especializadas del Derecho Administrativo. 1.5.3 Fuentes del Derecho Administrativo.
1.1.
Concepto y Naturaleza del Estado.
El Estado, como ente jurdico, ha obtenido diversos conceptos que han sido determinantes para su estudio, mismos que se han referido a sus elementos y las acepciones adquiridas a lo largo de la historia; por ello, resulta de eminente importancia analizar las opiniones de diversos autores sobre el concepto de Estado.
La comunidad-Estado es, pues, la comunidad soberana con poderes que emanan del orden jurdico y otros factores sociolgicos y psicolgicos-sociales, y que se ejercen mediante una organizacin burocrtica permanente civil y militar, sobre un territorio propio que abarca diversas divisiones polticas internas y una poblacin sujeta a dicho poder y orden jurdico1
Rafael Bielsa. El Estado es la organizacin jurdica de la nacin, en cuanto es sta una entidad concreta, material, compuesta de personas y de territorio Jellinek, quien lo define como: La corporacin formada por un pueblo dotada de un poder de mando originario y asentada en un determinado territorio.2
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FRANCISCO Linares, Juan. Derecho Administrativo. p. 119. MARTNEZ Morales, Rafael I. Derecho Administrativo 1er. y 2o. cursos. p.27.
Ignacio Burgoa Orihuela El Estado es un ente poltico real y constantemente se habla de l en una infinita gama de situaciones Se da como un hecho o como un supuesto y corresponde al jurista desentraar su ser esencial y definirlo conceptualmente con el objeto primordial de deslindarlo de aquellas ideas con las que le suele confundir En el Estado convergen elementos formativos, o sea, anteriores a su creacin como persona moral o jurdica, y elementos posteriores a su formacin, pero que son indispensables para que cumpla sus finalidades esenciales. Dentro de los primeros se encuentra a poblacin, el territorio, el poder soberano y el orden jurdico fundamental manifestndose los segundos en el poder pblico y en el gobierno Federico Hegel El Estado es la realidad de la idea tica; es un espritu tico en cuanto voluntad patente, clara para s misma, sustancial, que se piensa y se sabe, y que cumple con lo que l sabe y cmo lo sabe. En lo tico, el Estado tiene su existencia inmediata, y en la conciencia de s, por medio de los sentimientos, tiene su libertad sustancial en l, como su esencia, fin y producto de su actividad Herman HellerEl Estado, no es un orden normativo; tampoco es el pueblo, no est formado por hombres, sino por actividades humanas Georges Burdeau.. La formacin del Estado, coincide con una cierta forma de poder, y esta forma particular del poder resulta de una concepcin dominante en el grupo, y aceptado por los gobernantes mismos, en cuanto a la naturaleza de la fuerza o potencia poltica
Enrique Snchez Bringas Entendemos al Estado como un hecho social, como un fenmeno que se produce cuando una sociedad asentada permanentemente en un territorio logra diferenciar de manera sistemtica a los gobernantes de los gobernados. El Estado como hecho sociales una realidad integradora de una poblacin que dispone de un mbito territorial y que distingue claramente entre la parte poblacional que gobiernagobernantesde la gobernadagobernados--. En consecuencia, el Estado no es solamente los gobernantes, tampoco de manera exclusiva los gobernados, sino que conjuga ambas partes con el sustento de la identidad territorial. Esta realidad cobra existencia jurdica a travs de las normas que integran su orden normativo interno Miguel Acosta Romero Es la organizacin poltica soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un rgimen jurdico, con
independencia y autodeterminacin, con rganos de gobierno y de administracin que persigue determinados fines mediante actividades concretas3
De las indicadas acepciones, podemos advertir que el Estado es la organizacin jurdica de una sociedad conducida por un gobierno y que esta determinado por los elementos u objetos que lo componen, siendo la poblacin y el territorio los elementos previos, tomando en consideracin que su existencia es anterior a la formacin del propio Estado, mientras que el Derecho es el elemento que configura al Estado como aspecto normativo del mismo. Ahora bien, hablando de la realidad social y jurdica del Estado, tenemos que su aparicin surgi en el siglo XII en Europa, cuando es identificado como una nueva forma de organizacin poltica, la cual se fue desarrollando en las sociedades de la poca, conforme sus necesidades y limitaciones especficas, alcanzando su consolidacin durante el siglo XIX y que en la actualidad contina avanzando. El Estado, en su fase moderna trascendi dejando de lado las viejas estructuras polticas que le precedieron (los feudos principalmente), sustentndose en los nuevos valores e intereses que conformaron al Renacimiento en el siglo XV y que ubicaron al hombre como el centro del universo. El Derecho ha actuado conjuntamente con el Estado como una fuerza opuesta al sistema de privilegios propios de la forma antigua de organizacin poltica. El Derecho ha evolucionando con el Estado y se vincula con ste, al grado de ser considerados, por algunos tericos (con Kelsen a la cabeza), una misma cosa; en efecto, ellos afirman que el estado no es sino la expresin jurdica de la sociedad. 4 As, el Estado esta formado de tres elementos: poblacin, territorio y derecho, gobierno o autoridad, ello, porque el Derecho, al ser elemento del Estado, requiere
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GARZA Garca, Csar Carlos. Derecho Constitucional Mexicano. pp.8-11. MARTNEZ Morales, Rafael I. ob. cit. supra, nota 2, p.26.
un sujeto productor del mismo que es el rgano legislativo y un sujeto que la aplica, que es el rgano jurisdiccional.
1.1.2. Elementos del Estado.

A).- La poblacin, es el conjunto de individuos que habitan el territorio de un Estado. Se considera que la poblacin esta integrada por los hombres que se encuentran organizados en tormo al propio estado. B).- El territorio, es el espacio en que el gobierno ejerce control pblico, siendo por tanto el mbito espacial de validez del orden jurdico nacional. En tal guisa, puede concebirse al territorio como el espacio vital de poblacin en el cual el estado excluye cualquier otro poder superior o igual al suyo y a la vez, es el mbito de aplicacin de las normas expedidas por sus rganos competentes. Avocndonos al marco constitucional mexicano, tenemos que el artculo 42 de la Carta Magna, dispone que la determinacin del territorio nacional se concentra de la siguiente manera:
Artculo 42.- El territorio nacional comprende: I. El de las partes integrantes de la Federacin; II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes; III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Ocano Pacfico; IV. La plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes; V. Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fija el Derecho Internacional y las martimas interiores; VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensin y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional.5
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http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente. 11/05/2010
C).- El Gobierno, es la organizacin a la que ha sido conferida, por la nacin, la facultad de representar a la voluntad que la dirija. El elemento que se analiza, tambin ha sido denominado como poder o autoridad, siendo la capacidad de imponer la voluntad propia, as mismo y a los dems; en el caso del Estado, esta voluntad se manifiesta mediante las normas jurdicas. En Mxico, el gobierno por su actividad se divide en tres rganos principales, a decir: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. El gobierno mexicano se encuentra regulado, en los artculos 50, 80 y 94 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En relacin a los elementos antes enunciados, se puede considerar al Estado como la organizacin jurdica de una sociedad, conducida por un gobierno, en determinado territorio. As, el Estado ha sido estudiado desde el punto de vista objetivo, en donde se ha considerado a la poblacin como el elemento fsico material del Estado asentando en un territorio determinado y del que obtiene lo necesario para su subsistencia. Las teoras objetivistas son las que consideran al Estado en cuanto a Estado, esto es, como una situacin y las que lo identifican como uno de sus elementos; y para analizar debidamente este punto tomaremos en cuenta las siguientes teoras:
Las teoras que estudian al Estado desde el punto de vista predominante subjetivo para determinar su naturaleza, dan mayor importancia al vnculo que une a los hombres, ms que al hombre mismo, considerando al Estado, como una unidad colectiva o de asociacin, compuesta por hombres que se asocian para formar una unidad sociolgica. Esta teora esta representada por los contractualistas que simbolizan distinto criterio acerca de la finalidad del contrato social, tales como Thomas Hobbes, Juan Jacobo Rosseau, Otto Gerke, entre otros. Como teora subjetivista se ubica tambin el organismo tico espiritual derivado del pensamiento de Juan de Salisbury, para quien el Estado es un organismo metafsico de la historia
Las teoras jurdicas del Estado son tres: la que lo tiene como objeto de derecho; la que lo estudia como una relacin jurdica y la que lo considera como sujeto del derecho6
Pues bien, Seydel al ser el precursor de la teora enunciada en primer trmino, toma en cuenta solamente a uno de los elementos del Estado, puesto que acepta al Estado como sujeto de ste. Por su parte, Blackstone, elabor la teora que toma al Estado como relacin jurdica, estudia la naturaleza del Estado desde el punto de vista parcial.
Finalmente, la tercer teora jurdica del Estado, lo considera como un sujeto del derecho, siendo considerada como la nica manera de establecer al Estado en su relacin jurdica. Derivado de lo anterior, se puede referir que el Estado tiene elementos esenciales objetivos, subjetivos y jurdicos, representados por seres y objetos
de distinta naturaleza, siendo el territorio, elemento fsico material del Estado o elemento formal del mismo, como mbito de validez jurdica, segn lo sostiene Hans Kelsen, o el mbito del ejercicio de la soberana, como lo afirman los constitucionalistas y; como se ha precisado en lneas precedentes George Jellinek ha definido al Estado como el conjunto de hombres asentados en un territorio determinado y dotados de poder jurdico originario. 7 Bajo esa tesitura, se puede considerar al Estado como un ser compuesto de rganos, es as, el Estado simple o unitario es el que menos rganos tiene y est representado por las monarquas absolutistas ya desaparecidas; por su parte, el Estado complejo, formado de varios rganos, esta representado por el Estado Federal, sistema surgido de la realidad poltica de los Estados Unidos de Norteamrica y aplicado en la mayora de pases an con distintos sistemas econmicos.
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GALINDO Camacho, Miguel. Derecho Administrativo. pp. 42- 43. GALINDO Camacho, Miguel ob. cit. supra, nota 6, p. 43.
Tomaremos en cuenta la siguiente acepcin del trmino rgano:

el rgano es una unidad abstracta creada por la ley y representada por el titular del mismo, una persona fsica que accede al cargo cuando ha reunido los requisitos que la ley correspondiente seala para ello.8
En tal guisa, debe decirse que la organizacin estatal, esta determinada por la Constitucin, en donde se expresan cuales son los rganos originarios y fundamentales del Estado y seala las competencias y facultades de accin que a cada uno corresponde para cumplir con el ejercicio eficiente y eficaz de su funcin constitucional, estableciendo los rganos e instituciones encargados de establecer el orden jurdico y su funcin, denominada legislativa, que crea, modifica o extingue situaciones jurdicas generales abstractas, impersonales y coercitivas; siendo la ley y su cumplimiento, a travs de los rganos correspondientes determinan la existencia de un Estado de Derecho. As mismo, el Estado tiene un rgano originario y fundamental encargado de aplicar las leyes en los casos de controversia jurdica, tal es el rgano jurisdiccional, enmarcando el ejercicio de la funcin jurisdiccional. Por cuando hace a la actividad del Estado, ste ha sido considerado como un ser teleolgico, por tanto, realiza los fines que el hombre le ha asignado; cuando cumple con tales fines a travs de su actividad, nos referimos a las atribuciones del Estado, y si se refiere a la forma en que se lleva a cabo esa actividad, toma el nombre de funciones del Estado. Las funciones del Estado son tres: La Legislativa, la Ejecutiva y la Judicial , siendo estas las atribuciones del mismo, realizando los actos de administracin pblica y de la funcin jurisdiccional. Los sistemas polticos han determinado una variacin de los fines del Estado, as, debe considerarse que el Estado tiene una verdadera justificacin cuando es capaz de cumplir a plenitud con los fines que el hombre le encomienda, debiendo
8
Idem.
tener presente que el Estado, como creacin humana, existe para servir al hombre y no el hombre para servir al Estado.
1.1.3. Distintas concepciones del Estado.

La clasificacin de los Estados en la poca reciente, los rene en tres grupos: Estados Democrticos, Autoritarios y Totalitarios . Los primeros y los terceros implican y caracterizan problemas de titularidad del poder, en tanto que los segundos de intensidad del mismo. Reinhold Zippelius, coincide con la indicada clasificacin y al respecto refiere:
TIPOS FUNDAMENTALES: LOS ESTADOS TOTALITARIO Y LIBERAL. Lo destacado de este tipo de Estados, era quien tena en sus manos el poder: uno solo, varios, la mayora o una determinada casta, clase o algn otro grupo social de poder. Una clasificacin ulterior seala que el poder estatal busque extender sus dimensiones, abarcar y reglamentar tantos mbitos de vida como sea posible, bien que se incline a la abstencin y en especial que respete como intangibles algunos de estos mbitos9
Derivado de dicha clasificacin, el Estado nacional socialista alemn o fascista italiano han sido considerados como Estados totalitarios, sin embargo, tuvieron caractersticas diferentes al totalitarismo de la U.R.S.S o a los Estados absolutistas anteriores a la Revolucin francesa, por ello, las circunstancias de la historia explican el cambio de las clasificaciones de los Estados, como ejemplo, los Estados Absolutistas presentan puntos de coincidencia con los Estados Totalitarios.
1.1.3.1. El Estado Liberal y sus Atribuciones.

El Estado liberal, expresin del liberalismo poltico, es la forma opuesta al Estado totalitario, esta forma de Estado se present en contra de las tesis
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GALINDO Camacho, Miguel. p.46.
absolutistas que haban dominado en Inglaterra hasta el ao de 1688 con el triunfo del Parlamento sobre la Corona y en Francia hasta 1789 con el inicio de la Revolucin Francesa, por tales razones se afirma que el liberalismo moderno es producto de la ilustracin, que mantuvo por otra parte al pensamiento de esta revolucin, as, las teoras filosficas divulgadas en el siglo XVIII sustentan que la autonoma moral del hombre fundada en el criterio de la tica Kantiana, establece que la moralidad es cuestin de la buena voluntad y la autonoma de la conciencia y no una conducta provocada por leyes externas. Consecuentemente, advertimos que el Estado debe garantizar la propiedad de los ciudadanos, su seguridad y dejarles la libertad de tomar las iniciativas correspondientes. La tesis liberal limitaba al Estado de la poca, ya que solamente tena como derecho la facultad de vigilar el desarrollo del proceso econmico, mientras que los particulares gobernados con la exaltacin del hombre, su libertad y dems derechos, se reservaba para s una parte importante de la actividad econmica. Las caractersticas del Estado liberal estn sintetizadas en la proteccin de los derechos humanos. As, el Estado de Derecho se enlaz desde su origen con el Estado liberal, el liberalismo clsico tuvo como base de sustentacin jurdica a las tesis jus naturalistas, consistentes en que los derechos fundamentales de la persona no los otorga el Estado, pues, ste solamente se limita a reconocer su existencia e intervenir para reglamentar y fomentar el desarrollo de proceso econmico de la libre empresa, en este sentido, el artculo 1 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1857, estableca que el liberalismo empez a ser contradicho con el contenido del pensamiento del Manifiesto Comunista y del Capital de Carlos Marx.
Atento a lo anterior, el Estado liberal se ha definido de la siguiente manera:

es aqul que a travs de su Constitucin establece la organizacin y funcionamiento del Estado, con la finalidad de reglamentar y fomentar la actividad de los particulares en el desarrollo de su economa, a travs de la proteccin y fortalecimiento de la libre empresa, estableciendo adems, las bases fundamentales para la proteccin de los derechos del hombre como base y objeto de las instituciones sociales, como la libertad, la igualdad, la propiedad y la seguridad jurdica y estableciendo al mismo tiempo los rganos e instrumentos legales para hacer respectar esos derechos pblico subjetivos de los gobernados. Este Estado liberal ha sido denominado Estado de Derecho10
Como se puede apreciar, el Estado liberal funge como el sustento real, en cuanto a la organizacin y funcionamiento del propio Estado, cumpliendo de manera precisa con la finalidad de los rganos e instituciones y respetando las garantas individuales a favor de los gobernados, destacando la seguridad jurdica en el actuar de la actividad del Estado. En ese tenor, tenemos que el liberalismo ha tenido dos vertientes: el liberalismo social y el liberalismo econmico ; mediante el primero se pretende evitar la arbitrariedad del Estado a travs de la proteccin de las libertades iguales, mientras que el segundo, pretenda evitar la intervencin del Estado en los aspectos del desarrollo econmico, a travs de la participacin activa de los particulares en los aspectos de economa, dejando al Estado como vigilante del proceso econmico.
1.1.3.2. El Estado Social de Derecho y sus Atribuciones.

La inspiracin humana ha sido estructurada jurdicamente, esto es, en una organizacin estructurada jurdicamente de tal manera que tenga como uno de los fundamentos de su ser, la existencia y respeto de los derechos de los gobernados. El Estado de derecho existe cuando las normas jurdicas determinan la actividad del Estado, sealando su contenido travs de las atribuciones del Estado y
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Ibidem. pp. 48-49.
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la forma en que sta la realiza, por medio de las funciones del mismo, precisando los lmites de la actividad estatal, garantizando el principio de legalidad que consiste en el hecho de que todo acto de autoridad debe estar debidamente fundado y motivado, principio que todas la autoridades estn obligadas a respetar. Reinhold Zippelius precisa lo siguiente:
En el Estado de Derecho moderno es frecuentemente un Tribunal Supremo el que asume para s el papel de defensor de la Constitucin. Adems, la legalidad de los actos del Estado debe estar sometida, en trminos generales, al control de tribunales de independientes: Para que el Estado de Derecho se convierta en realidad, no es suficiente que el derecho pblico sea determinado por las leyes, sino que debe existir una jurisdiccin que, al declarar el derecho para el caso concreto, establezca un fundamento inobjetable par su restauracin, cuando es lesionado.11
As, el Estado de Derecho surgi como una reaccin en contra del absolutismo y se fortaleci en dos momentos: en la vida institucional del Estado: La Revolucin Inglesa de 1688, que desapareci al absolutismo ingls y la Revolucin Francesa en 1789 que trmino con el absolutismo monrquico francs; en tales hechos polticos, participaron los mismo pensadores Carlos de Secondat, Barn de Montesquieu, que se ubicaron en la corriente de enciclopedistas. Durante el primer suceso, consideraron a la Revolucin y a su Constitucin como la idea poltica que les sirvi de fuente de inspiracin, y en el segundo su pensamiento sirvi para formar la ideologa de la revolucin francesa. As fue como surgi el liberalismo, en donde se expresaron las primeras manifestaciones al llamado Estado Burgus de derecho, teniendo como fundamento en su inicio, al pensamiento de Adam Smith El Estado Burgus de derecho, es considerado como el protector de los derechos pblicos subjetivos del gobernado, llamado garantas individuales, que dan como origen al derecho natural durante los siglos XVIII, XIX e inicios del XX, surgi el Estado social del derecho, que adems de garantizar el respeto a los derechos del
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Ibidem pp. 51.
11
hombre, a travs de los medios e instituciones idneas para que no solamente formen parte de la declarativa del orden legal sino de la plena vigencia y respeto de los mismos, el Estado asume otras tareas de tipo social, sintetizadas en los principios de democracia y justicia social, teniendo a la Democracia para la creacin de la igualdad de oportunidades que tiene como base filosfica a la libertad y es garante de los derechos de igualdad, propiedad de seguridad jurdica y justicia social por medio de la cual debe haber un respeto equitativo del ingreso nacional, a travs del equilibrio de los factores de la produccin, la existencia de la seguridad jurdica y de la proteccin de los derechos de las clases dbiles, que no teniendo el poder suficiente para poder respetar su voluntad dentro de su individualidad, el Estado asume la tutela de sus derechos que son conocidos con el nombre de derechos sociales. La funcin social del Estado y la proteccin de los derechos del hombre se inici con motivo del mrito destacado de los constituyentes mexicanos de 1917 y los de la U.R.S.S que crearon la Constitucin de 1924, siendo stas las primeras Constituciones que incorporaron una nueva filosofa estatal, estableciendo as, los derechos sociales. En esa tesitura, se afirma que el Estado social de derecho representa una superacin del Estado liberal, conocido tambin como Estado liberal burgus de derecho e inclusive el Estado Social liberal, en donde los derechos fundamentales del hombre econmicos. son las garantas que tiene el gobernado, as, se considera que el Estado de derecho, es benefactor de las clases sociales de menores recursos
1.2. Personalidad Jurdica del Estado.

Una vez que se han estudiado las diferentes acepciones del Estado, es conveniente estudiar su personalidad jurdica; as, desde el punto de vista jurdico el trmino de persona, se refiere a todo ente al que la ley ha investido con capacidad
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para ser titular de derechos y obligaciones.
Esta considerado no solo como un
concepto jurdico fundamental, sino tambin como el primer objeto del derecho, en vitud del cual se ha establecido todo orden jurdico. Existe la siguiente clasificacin de las personas:
Persona Fsica: Ser humano jurdicamente considerado como aquel al que la ley ha dotado de derechos y obligaciones. Persona moral o colectiva: Es la agrupacin de individuos a la que, en cuanto tal, la ley le ha reconocido capacidad jurdica independiente de la de sus intereses, para adquirir derechos y contraer obligaciones.12
Derivado de ello, se puede advertir que la persona jurdica es el orden jurdico que atribuye a los individuos o a ciertas agrupaciones de stos, la capacidad para tener derechos y asumir obligaciones; por tanto, la personalidad jurdica del estado (como persona colectiva) nace nicamente cuando el orden legal ha determinado el correspondiente reconocimiento. Existen teoras que explican la personalidad jurdica del Estado, pretendiendo determinar si el estado, cuando se relaciona con la poblacin, han planteado un plano de igualdad con los gobernados, por ejemplo, con motivo de una compraventa, lo hace ostentndose como particular y, por tanto, con una personalidad jurdica de derecho privado, o bien, lo hace sin dejar su investidura de ente sujeto al derecho privado. La indicada controversia se centra a determinar si el estado cuenta con dos personalidades jurdicas (una de derecho pblico y otra de derecho privado), o bien, con una sola personalidad, que se manifiesta en dos aspectos o voluntades, segn la circunstancia en el que acte. Ahora bien, la personalidad jurdica de derecho pblico del estado, se ha establecido de la siguiente manera:
el estado figura como la persona jurdica primigenia de todos los sistemas de derecho vigentes, ya que es a l al
12
MARTNEZ Morales, Rafael I. Derecho Administrativo 1er. y 2o. cursos. p.30.
13
que ha correspondido crearlos, para lo que comienza a legitimarse por medio de ellos, de tal suerte que su capacidad legal para ser sujeto de derechos y obligaciones derivar de la ley13
Aceptndose que tal capacidad legal, proviene del derecho pblico, advirtiendo que al sistema del derecho se divide en dos (derecho pblico y derecho privado). Avocndonos las personas jurdicas del derecho pblico, stas poseen sus propias caractersticas, los cuales le proveen de la capacidad para ser sujetos de derechos y obligaciones y cuya diferencia, respecto de las personas fsicas, consisten en los fines perseguidos por los unos y las otras, siendo en las personas jurdicas del derecho pblico el inters pblico. En ese tenor, los atributos o las caractersticas de las personas jurdicas de derecho pblico son:
Capacidad: Que en estos casos se limita a la necesidad para cumplir, dentro de un espacio territorial con el objeto especfico para el cual han sido creadas. Patrimonio: Constituido por los recursos de los que han sido provistos para el cumplimiento de ese objeto. Objeto: Son las atribuciones, tareas y competencia que le han sido asignadas, de acuerdo con la normatividad, a cada persona jurdica de derecho pblico. Rgimen Jurdico: Es el conjunto de reglas que crean a la persona jurdica de derecho pblico. Delimitan su competencia, mediante la asignacin de las tareas por desempear y en algunas ocasiones, tambin determinan su duracin.14
De lo antes vertido, tenemos que no slo el estado posee su propia personalidad jurdica, sino tambin ciertos organismos autnomos como los descentralizados, sociedades mercantiles de estado y algunos otros entes y, toda persona jurdica es necesariamente moral o colectiva.
13 14
MARTNEZ Morales, Rafael I. ob. cit. p.30. Ibidem.
14
1.2.1. Soberana y Poder Pblico.

La soberana tambin se ha considerado como uno de elementos del Estado, al respecto es oportuno citar la siguiente definicin:
La Soberana podemos definirla como la subordinacin de todos los individuos y grupos sociales que viven dentro del Estado a la sociedad, considerando a sta como ente supremo de autoridad15
As, el artculo 39 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, establece lo siguiente:
Artculo 39.- La soberana nacional reside esencial y originalmente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de gobierno.16
Como se puede advertir, es a travs del indicado precepto legal que se ha establecido a la Soberana como fundamento de toda la estructura jurdico-poltica, encontrndose las primeras decisiones del pueblo sobre su existencia poltica, siendo la expresin de las atribuciones que al pueblo le son propias. Respecto al ttulo estatuido en la Carta Magna, denominado De la Soberana Nacional y de la forma de Gobierno, se aprecia que la primera parte determina las caractersticas del Estado Mexicano a travs de cuatro conceptos: repblica, representacin, democracia y federacin. Comprendamos el concepto de repblica:
(Res publica = cosa pblica: a) lo relativo al populus romanus o a los derechos o intereses del pueblo romano b) lo relativo al Estado o a la funcin pblica) 17
Por su parte el trmino representacin implica:
15 16
CASTREJN Garca, Gabino Eduardo. Derecho Administrativo Constitucional p. 65. http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente. 19/06/10 17 Instituto de Investigaciones Jurdicas. Enciclopedia Jurdica F-L Tomo IV. p.246
15
Es el fenmeno por el cual la nacin a travs de tcnicas diversas, principalmente la eleccin, designa a cierto nmero de ciudadanos para que, ante la imposibilidad de hacerlo por s misma, participen en la creacin de voluntad estatal.18
Mientras tanto, la democracia es:

De manera preliminar, se puede afirmar que la democracia se caracteriza por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quin est autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qu procedimientos19
La Federacin se considera como:

(Del latn federativo, de federare: unir por medio de una alianza, derivado de foedus-eris, tratado, pacto.) Federacin, a veces se utiliza como sinnimo de Estado Federal, como cuando el a. 40 de la C seala que Mxico se constituye en una Repblica compuesta de Estados Libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior pero unidos en una Federacin De esta forma la Federacin es uno de los dos rdenes que la C. mexicana constituye y cuyos rganos tienen la competencia que expresamente les seala la norma de normas.20
Pues bien, de los cuatro, el concepto vertebral es el de repblica, ya que los siguientes, sealan exclusivamente cules son las caractersticas, es decir, que tipo de repblica es Mxico. An cuando, los conceptos de repblica y democracia pudieran verse equiparados, no se puede considerar similitud entre dichos trminos, pues, existen repblicas que no son democrticas; esto es, la democracia comprende la manera como se integra el Poder Legislativo, y en algunos pases el Poder Judicial. Ahora bien, el trmino de repblica se ha opuesto conceptualmente al de monarqua, debido a que la repblica entiende cierta forma de gobierno en la cual la jefatura de estado no es vitalicia, sino que es electa peridicamente a travs del
18 19
Idem p. 239 Idem p. 131 20 Idem p. 46
16
sufragio popular; por ello, al afirmar el Constituyente de 1917 que Mxico es una Repblica, se infiere que el pueblo renueva peridicamente al titular del Poder Ejecutivo y que dicha renovacin es por eleccin popular. Atendiendo la Repblica Mexicana, tenemos que radica en ser:
representativa; veamos el significado de este concepto: el pueblo puede ejercer la Soberana a travs de dos grandes formas: la directa y la indirecta o representativa. En la primera, el pueblo reunido en asamblea toma por s mismo las decisiones estatales, pueblo y gobierno son la misma cosa el sistema indirecto o representativo; ste consiste en la participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos, pero por medio de sus representantes.21
Derivado de lo antes dicho, puede decirse que la Constitucin dispone que Mxico sea una repblica representativa, cuando el pueblo nombre, a travs de los instrumentos poltico-electorales establecidos, a un grupo de personas que sern sus representantes, que tomarn por l las decisiones estatales, creando normas jurdicas, representando en la gestin pblica, hacindolo presente al momento de formar la voluntad estatal. Ahora bien, de acuerdo a nuestra Constitucin, la segunda caracterstica de la Republica, es la democracia. A parte del concepto arriba enunciado tenemos el siguiente concepto:
Para Aristteles la democracia consista en que todos los ciudadanos fueran elegibles y electores, que todos mandaran a cada uno y cada uno a todos. En la democracia deca Aristtelesel derecho poltico es la igualdad no es la igualdad, no con relacin al mrito, sino segn el nmero22
En ese tenor, la democracia occidental consiste en el rgimen poltico donde el pueblo es gobernante y gobernado; la persona cuenta con garantas individuales y con un mnimo de seguridad econmica, donde se consagra el principio de la divisin
21 22
CASTREJN Garca, Gabino Eduardo. Derecho Administrativo Constitucional p. 66- 67 CASTREJN Garca, Gabino Eduardo. ob. cit. p. 67
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de poderes; el de la eleccin popular de todos los gobernantes, y en donde el rgimen de partidos polticos permite al pluralismo ideolgico y la alternancia en el poder de las diferentes corrientes ideolgicas que conforman la sociedad. Este tipo de democracia, es adquirida en nuestra Constitucin Poltica, segn se advierte de lo estatuido en el artculo 3, entendiendo por democracia no slo una estructura jurdica, sino un sistema de mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. Por ltimo la Repblica tambin es Federal; para entender esta caracterstica conozcamos la evolucin del federalismo en nuestro pas. El primer Estado Federal en el mundo surgi en el Constituyente estadounidense de 1787; en Mxico, qued establecido a travs del Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824, confirmndose de forma definitiva mediante la Constitucin de octubre del mismo ao. El Estado Federal, consiste en la existencia de dos rdenes jurdicos; el del gobierno de la Federacin y el de los Estados, ambos subordinados a la Constitucin Federal. En Mxico, este Estado se caracteriza por lo siguiente: la Constitucin General es el todo jurdico con validez y aplicacin en el territorio, es quien crea a la Federacin y a las entidades federativas como dos rdenes jurdicos subordinados a ella y coordinados entre s, otorgndoles atribuciones y fijando lmites para las mismas. El sistema de distribucin de competencias se establece en el artculo 124 de la Carta Magna, en donde cada rgano es competente en las materias que le son propias, en el caso mexicano las que no le son otorgadas expresamente a la Federacin se entienden reservadas a las entidades federativas. El Estado federal mexicano, cuenta con rganos propios, es decir, no son de la Federacin, ni de las Entidades Federativas: El Poder Revisor de la Constitucin o
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Constituyente permanente, previsto en el artculo 135 constitucional; y el rgano de Control de la Constitucionalidad de Leyes y Actos que en nuestro pas corresponde al Poder Judicial Federal. Otra caracterstica que encierra el Estado federal es que las entidades federativas gozan de autonoma constitucional; esto es, crean y modifican su orden constitucional interno conforme a las bases de la Constitucin General, poseen recursos financieros propios e intervienen en el proceso de reforma constitucional a travs de los mecanismos: las legislaturas locales y sus representantes en el Senado Federal.
1.3. Formas de Estado y Formas de Gobierno.

Habiendo expuesto el concepto de Estado, corresponde en este apartado considerar el trmino de gobierno, entendindolo como el conjunto de rganos que el estado institucional le ha conferido el ejercicio de ese poder. Estos dos entes sociales, han llegado a fusionarse como uno mismo, aunque en realidad el Estado slo es una de las formas como la humanidad se ha organizado polticamente, a travs de la historia, estando presente el gobierno en cada una de ellas. Como se ha precisado en lneas precedentes, la aparicin del estado como fenmeno social, se remonta al siglo XV; por su parte, el gobierno se puede situar desde los orgenes de las sociedades humanas, ya que surge como respuesta a la necesidad de mantener la cohesin del grupo, esto es, como una herramienta de supervivencia. En cualquier sociedad ha existido un rgano que ha impuesto las reglas de convivencia y tomado las decisiones en beneficio de dicha sociedad, a efecto de evitar consecuencias perjudiciales que pudieran crear conflictos; procurando la organizacin de la defensa contra los peligros externos.
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Pues Bien, entendiendo que necesariamente en toda sociedad debe existir una forma de gobierno, analicemos la siguiente clasificacin:
Federal Es aquel constituido por varios estados originalmente autnomos que ha supeditado el ejercicio de sus soberanas a la del nuevo estado federal Central o Unitario En contraposicin al anterior, esta forma de organizacin poltica se refiere al estado que no se ha integrado mediante una federacin y, por ende, conserva su autonoma y soberana de manera unificada.23
Como se puede advertir, la unidad de ambos Estados es la Constitucin, sin embargo, la diferencia radica en la forma que sta los va a estructurar. En cuanto a las formas de gobierno, tenemos los sistemas parlamentario y presidencial, que histricamente han dado surgimiento a la monarqua moderada, la autocracia y la teocracia. Actualmente, slo se consideran las formas de gobierno parlamentaria y presidencial. Tomemos en cuenta la siguiente definicin de parlamento:
al parlamento, podr decirse que es una asamblea que, basada en un principio de representacin de diversos estratos sociales cuenta con funciones referidas principalmente a la actividad legislativa del estado, as como a la eleccin de los funcionarios encargados de las tareas ejecutivas (por lo general miembros del propio parlamento) y quienes pueden ser removidos por la misma asamblea cuando as lo considere conveniente.24
Bajo esa tesitura, el rgimen parlamentario, es una respuesta antagnica al poder centralizado, la monarqua absoluta, a efecto de participar del poder poltico que antes se encontraba en manos de un solo hombre, que paulatinamente es obligado a compartirlo ante una creciente fuerza burguesa, la cual pasa de una monarqua absoluta a una constitucional, al hacerla responsable de sus actos de
23 24
MARTNEZ Morales Rafael I. Derecho Administrativo 1er. y 2o. cursos. p.p.32 Idem.
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gobierno ante el parlamento, organismo que alcanz su apogeo poltico a principios del siglo XX. En cuanto al rgimen presidencial, su principal caracterstica radica en que la hegemona poltica del estado ya no recae en una asamblea, sino en un solo hombre al que el pueblo elige, ya se de manera directa o por medio de representantes, al que se le ha denominado presidente. Por ello, la dinmica del Estado contemporneo, implica que el orden jurdico, en un sistema presidencial, otorgue a su titular facultades discrecionales que le permitan afrontar con solvencia los problemas socio-econmicos imperantes en su pas.
1.3.1. Estructura Constitucional del Estado Mexicano.

Una vez entendido las caractersticas propias del Estado Mexicano, corresponde en este apartado atender de forma directa su estructura constitucional, de acuerdo a las tres constituciones de perfil federalista que ha tenido Mxico; la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, precedida del Acta Constitutiva de la Federacin del mismo ao; la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos de 1857 y la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. En tal guisa, la estructura y organizacin constitucional del Estado Mexicano, est determinada por el sistema federal, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 40 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que a la letra versa lo siguiente:
Artculo 40.- Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una
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federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental.25
Y como ha quedado precisado en el tpico anterior, el artculo 39 de la Carta Magna prev que la soberana de Mxico reside esencial y originariamente en el pueblo, siendo ste el titular de la soberana y por tanto todo poder pblico emana del pueblo y se instituye para su beneficio. El ejercicio de la soberana, se encuentra regulado por el artculo 41 de la Constitucin en mencin, el cual establece:
Artculo 41.- El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.26
Como complemento de la descentralizacin poltica, el primer prrafo del artculo 115 de la multicitada Constitucin prev:
Artculo 115.- Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:27
Atento a lo anterior, se desprende que la estructura y organizacin del Estado Mexicano corresponde a la Federacin compuesta de Estados Libres y Soberanos, aunque propiamente son libres y autnomos, mismos que adoptan a su vez para su rgimen interior al municipio. Los tres niveles de gobierno forman la verdadera estructura y de ella se deriva la organizacin del Estado Mexicano, teniendo a su vez, en primer trmino una estructura y una organizacin a nivel federal, con sus tres rganos originarios.
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http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente. 19/06/10 26 Idem. 27 Idem.
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Legislativo, Ejecutivo y Judicial; en segundo trmino, los Estados y municipios estn estructurados de la misma manera con sus tres rganos originarios. El artculo 49 Constitucional, determina la estructura y organizacin del Estado Federal Mexicano, este precepto jurdico consagra el principio de la divisin de poderes, an cuando no se puede hablar de una divisin de poderes en forma tajante y absoluta, sino ms bien de un colaboracin de poderes, as, el poder se divide para su ejercicio en los rganos que se citan, esto es, la divisin de poderes, rganos y funciones representan a posibilidad de un equilibrio funcional, mediante el cual y por mandato de la propia Constitucin, un rgano llamado poder slo puede llevar a cabo las atribuciones que la misma seala y que representa una garanta para el gobernado, evitando que otro poder u rgano realice estas tareas, al establecer las facultades de los otros dos poderes, instituyendo de igual forma, las funciones que cada poder u rgano pueden y deben realizar de forma exclusiva.
1.3.2. Divisin de Poderes y Funciones de Legislacin, Jurisdiccin y Administracin.

La divisin de poderes, sigue teniendo presencia en el constitucionalismo contemporneo, siendo ste uno de sus fundamentos. Esta divisin surgi como una realidad social aprehendida por el primer politlogo de occidente que us el mtodo histrico crtico, es decir el mtodo inductivo, para de los hechos los datos proporcionados por la experiencia, que presentaban la actividad estatal, tal descubrimiento lo llev a cabo el filosofo griego Aristteles de Estagira a quien se le considera como el padre del Constitucionalismo. Siglos despus, en Inglaterra se present un fenmeno de la misma
trascendencia al que se le conoce como sistema de divisin de poderes, o simplemente como divisin de poderes. Se present en la ltima lucha inglesa por la disputa del poder: La revolucin de 1688, en la cual el monarca dejaba de ser el
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titular de la monarqua absoluta, para dar paso a la monarqua constitucional en la que el parlamento le haba combatido el poder a la corona. Dicha realidad sociopoltica fue captada por John Locke, a travs de sus obras Dos Tratados sobre el Gobierno Civil, en donde expreso el triunfo del Parlamento sobre la Corona y la presentacin de la divisin de poderes. Carlos De Secondat Barn de Montesquieu, es considerado el mximo terico del sistema de divisin de poderes, tema que fue expuesto en su obra El Espritu de las Leyes, publicada en 1748, en donde expresa que en cada Estado hay tres suertes de potestad: la potestad legislativa, la potestad ejecutiva de las cosas que pretenden del derecho de gentes y la potestad ejecutiva que pretenden el derecho civil. En la primera, el prncipe o el magistrado hace leyes por algn tiempo o para siempre, y enmienda o abroga las leyes hechas, por cuanto hace a la segunda, hace la paz o la guerra, enva y recibe embajadores, establece seguridad, precave las invasiones; y en la tercera castiga los delitos o juzga los delitos de los particulares, perteneciendo dicha funcin a la potestad judicial. Ahora bien, es oportuno referir que cuando la potestad legislativa se rene a la ejecutiva, no existe libertad porque se puede temer que el mismo monarca o el senado realice leyes injustas par ejecutarlas de forma tirana. Tampoco hay libertad, si la potestad de juzgar no est separada de la legislativa y de la ejecutiva. En Inglaterra, podan coexistir la soberana y divisin de poderes, ya que de sta ltima no se presentaba en forma efectiva la divisin de poderes sino la divisin de rganos para el ejercicio del poder, esto es, no haba propiamente una divisin de poderes, sino una divisin de funciones, en esencia se trata de mismo: divisin de poderes, rganos o funciones, de ah que se hable de Poderes Legislativo, rgano legislativo o funcin legislativa, denominando tambin as al poder ejecutivo y al poder judicial.
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El anterior sistema, pretende evitar la concentracin de poder y su exceso en la dirigencia centralizada, por tanto, resulta fundamental considerar que la divisin de poderes en la organizacin estatal tiende a crear como lo afirma Reinhold Zippelius un sistema de ejercicio moderado y controlado del poder, mediante la distribucin y coordinacin de las competencia estatales (funciones de regulacin). El control del poder de acuerdo al pensamiento de Platn se presenta como una moderacin del poder con una referencia organizativa y en concordancia con Aristteles se mostraba con los tres mbitos de funciones del Estado. En Roma, con Polibio se expresaba en la forma mixta de gobierno y en Inglaterra con un equilibrio de poderes como elemento del Estado liberal de derecho y con Montesquieu significaba la garanta de libertad del gobernado, de tal manera que un poder limita a los otros dos en beneficio de la libertad del pueblo y ese equilibrio se logra tcnicamente poniendo en manos de distintas personas los diferentes rganos que realizan el poder. De lo anterior, se deriva la existencia de la divisin de poderes en rganos que realizan las funciones de legislacin, jurisdiccin y administracin. A travs de la primera se crea la legislacin que constituye en el orden jurdico al que estn sujetos tanto los gobernantes como los gobernados, sta funcin es ejecutada por el rgano legislativo consisten en la creacin de los actos legislativos, llamados leyes en que crean, modifican o extinguen situaciones jurdicas generales, abstractas, impersonales y coercitivas. La jurisdiccin, es la actividad realizada por el rgano tendiente a dirimir las controversias jurdicas que se presentan en la sociedad jurdicamente organizada, que crean, modifican o extinguen situaciones jurdicas particulares, que nicamente afectan o benefician a quienes intervinieron en la contienda jurdica. Finalmente, la administracin est compuesta por los rganos que la integran y stos realizan los actos administrativos y de administracin para crear, modificar y extinguir situaciones jurdicas particulares, concretas e individuales.
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Los actos de la legislacin y la jurisdiccin se dan siempre bajo un orden jurdico, en estricto cumplimiento a las leyes constitucionales y las de la materia de que se trate. En ese tenor, es importante destacar que el Captulo I del Ttulo Tercero de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, trata de la divisin de Poderes y el artculo 49 de la ley en cita dispone que el Poder de la Federacin se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y, en lo esencial, prev que no podrn reunirse dos o ms de stos Poderes en una sola persona, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo, salvo en facultades extraordinarias, esto es, cuando se actualice la hiptesis normativa del artculo 131 de la Constitucin Federal. Por su parte, el artculo 50 de la misma Constitucin, instituye que el poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso general, que se dividir en dos Cmaras, una de diputados y otra de senadores. Pues bien, queda claro que los rganos en que se deposita la funcin de la legislatura, siendo en el Congreso General, que se divide en dos Cmaras una de Diputados y otra de Senadores.
1.4.
La Administracin Pblica considerada como parte orgnica de la Funcin Administrativa.
La Administracin pblica es la parte orgnica del Estado, por su naturaleza corresponde al Poder Ejecutivo, a travs del acto administrativo y actos de administracin. El primero de los indicados actos representan la parte medular de la funcin y se ha definido como la actividad que realiza el Estado fundamentalmente a travs del rgano ejecutivo, bajo el orden jurdico de Derecho pblico, y que consiste en la creacin de actos jurdicos subjetivos que crean, modifican, limitan o extinguen
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situaciones jurdicas particulares y en la realizacin de actos materiales para cumplir con los fines o cometidos que el hombre ha asignado. La funcin administrativa, debe ser analizada desde los puntos de vista formal y material; el primero representa toda la actividad que realiza el ejecutivo, mientras que el material est compuesto por aquellos actos que tienen la naturaleza propia de los administrativos; as tambin, la funcin formal esta enunciada en el mbito federal, esto es, en las facultades que realiza el ejecutivo por mandato constitucional; por su parte la funcin material exige que dicha actividad tenga las caractersticas necesarias del acto administrativo y debe tomarse en cuenta que el reglamento es un acto formalmente administrativo que lo produce el ejecutivo como facultad propia, pero materialmente es un acto legislativo porque contiene las caractersticas de una ley, por ende, es general, abstracta, impersonal y coercitiva. Los actos de la administracin pblica, de manera ms concreta afectan la esfera jurdica de los particulares, por lo cual todas la leyes administrativas tienden a establecer y desarrollar el principio de legalidad como una obligacin y los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, se han instituido como rganos vigilantes del cumplimiento de este principio.
1.4.1. La Administracin Pblica Federal.

De acuerdo con el artculo 90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la administracin pblica federal ser centralizada y paraestatal; as, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal publicada en el Diario Oficial de la Federacin el veintinueve de diciembre de mil novecientos setenta y seis, distribuye las facultades de cada una de las Secretaras de Estado y dems dependencias de la Federacin, tambin establece cules son los organismos paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en la creacin, operacin y vigilancia de los mismos.
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Las caractersticas de la administracin pblica centralizada son el poder o facultad de mando, de nombramiento, disciplinario, de revisin y de resolver controversias entre los subordinados; en tanto, la administracin pblica federal paraestatal auxilia al Ejecutivo de la Unin y dicha administracin est regulada en el artculo 3 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que es del literal siguiente:
Artculo 3o.- El Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar en los trminos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administracin pblica paraestatal: I.- Organismos descentralizados; II.- Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y III.- Fideicomisos.28
De los indicados organismos paraestatales, se ha referido que en Mxico, con el avance del liberalismo han disminuido considerablemente; por cuando hace a los organismos descentralizados, tenemos que stos surgieron a partir de 1985 y las empresas de participacin estatal tienden a desaparecer. Por ltimo, las dems instituciones, al pasar la banca a la iniciativa privada tambin se ha reducido y en la actualidad se cuestiona el funcionamiento de las uniones de crdito, sucediendo lo mismo con los fideicomisos.
1.4.2. La Administracin Pblica de las Entidades Federativas.

El primer prrafo del artculo 41 primer prrafo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que las Constituciones de los Estados en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del pacto federal, en tal sentido,
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las Entidades que forman parte de la federacin tienen una organizacin poltica y administrativa similar a la Federacin, ya que son Estados libres y autnomos en lo concerniente a su rgimen interior. De lo anterior, se advierte que los Estados de la Repblica adoptarn para su rgimen interior la forma de gobierno republicana, representativa y democrtica, as tambin, de acuerdo a lo dispuesto por los artculos 40, 41, 49 y 115 de la Constitucin Federal, asumirn el sistema de divisin de poderes; adems, la administracin de las entidades federativas siguen los lineamientos del artculo 90 de la Constitucin en cita, ya que tienen una organizacin administrativa centralizada y una organizacin paraestatal, as como una organizacin administrativa que perteneciendo a la primera representa un beneficio para los gobernados, denominada organizacin desconcentrada. En el Estado de Mxico, el Gobernador es el titular del rgano ejecutivo y sus facultades y obligaciones se encuentran estipuladas en el dispositivo 70 de la Constitucin Poltica de Estado Libre y Soberano de Mxico.
1.4.3. La Administracin Pblica Municipal.

Corresponde a la administracin pblica el uso y aplicacin del patrimonio del Estado, entendiendo como patrimonio estatal los bienes, derecho, acciones u obligaciones propiedad del Estado, y para satisfacer las necesidades colectivas y cumplir con las funciones y atribuciones que tiene el rgano del Estado encargado de la administracin pblica es el ejecutivo, a travs de las tareas que tiene inherentes a la administracin pblica, realizadas mediante actos administrativos, creadores de situaciones jurdicas concretas, subjetivas e individuales y los actos de administracin. El marco jurdico de la administracin pblica de los municipios est establecida en los artculos 41, 90 y 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y de acuerdo con el segundo de los preceptos jurdicos
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mencionados, la administracin pblica es centralizada y paraestatal y como forma intermedia se encuentra la administracin desconcentrada, para realizar con mayor eficiencia y prontitud la administracin centralizada.
1.5. Origen y Evolucin del Derecho Administrativo.

El derecho administrativo es una de las ramas del derecho ms reciente, cuya breve evolucin se ha visto aparejada al crecimiento de las estructuras del Poder Ejecutivo y al incremento de su actividad. Durante mucho tiempo se considero que el Derecho Administrativo tena por objeto el estudio de las reglas jurdicas que conciernen a la accin administrativa del estado; el estudio de la regulacin normativa de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones, esto es, su objeto de conocimiento lo constituyen los fenmenos jurdicos relacionados con la estructura y actividad del Poder Ejecutivo. Los clsicos del pensamiento poltico de los siglos XVII y XVIII establecieron las premisas de los futuros estudios del derecho administrativo; la escuela francesa (siglo XIX), cuyos principales exponentes son Maurice Hauriou, Leon Duguit, Gastn Jez, Posada en Espaa y Teodosio Lares (mediados del siglo XIX) y Gabino Fraga (1934) en Mxico. La evolucin del Derecho Administrativo ha ido aparejada al crecimiento de las estructuras del Poder Ejecutivo y al incremento de la actividad que emerge de ste, acompaando al poder pblico desde el estado polica al estado social de derecho y en el resurgimiento del liberalismo al finalizar el siglo XX. Segn el Doctor Gabino Fraga, el origen del Derecho Administrativo, se localiza durante la vigencia de la Constitucin de 1857, pero se fortalece a partir de la Constitucin de 1917, prueba de la evolucin citada, es la creacin de los Tribunales Fiscales, no slo a nivel federal, sino tambin en las entidades federativas, as como la creacin de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo; y en consecuencia, el funcionamiento de los mismos, el respeto y la autoridad moral que han asumido en el
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tiempo que han funcionado, y naturalmente, de los estudios sobre el derecho financiero y tributario, que an cuando exigen autonoma, se advierte un estrecho vnculo con el Derecho Administrativo. Aunado a ello, se tiene que la aparicin de lo contencioso administrativo en Mxico, fue un tanto tarda, debido a la interpretacin constitucional que se present durante la vigencia de la Constitucin de 1857 y la de la Constitucin de 1917, siendo hasta 1937, el ao en que surgi una nueva interpretacin y la tipificacin completa de la materia con las reformas de la fraccin I, al artculo 104 de la Constitucin de 191, el cual, de acuerdo al texto vigente de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos prev:
ARTCULO 104.- Corresponde a los tribunales de la Federacin conocer: I. De todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento y aplicacin de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano. Cuando dichas controversias slo afecten intereses particulares, podrn conocer tambin de ellas, a eleccin del actor, los jueces y tribunales del orden comn de los Estados y del Distrito Federal. Las sentencias de primera instancia podrn ser apelables para ante el superior inmediato del juez que conozca del asunto en primer grado; I-B. De los recursos de revisin que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo a que se refieren la fraccin XXIX-H del artculo 73 y fraccin IV, inciso e) del artculo 122 de esta Constitucin, slo en los casos que sealen las leyes. Las revisiones, de las cuales conocern los Tribunales Colegiados de Circuito, se sujetarn a los tramites que la ley reglamentaria de los artculos 103 y 107 de esta Constitucin fije para la revisin en amparo indirecto, y en contra de las resoluciones que en ellas dicten los Tribunales Colegiados de Circuito no proceder juicio o recurso alguno;29
Como se puede advertir, la fraccin I-B del artculo en consulta, prev en lo que nos interesa, la facultad para los Tribunales de la Federacin de conocer de los recursos de revisin que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo a que se refiere la fraccin XXIX-H del
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artculo 73 y fraccin IV, inciso e) del artculo 122 de la propia Constitucin; entendindose por lo anterior, la especificacin de la facultad para el conocimiento de las resoluciones emitidas en materia contencioso-administrativo. Ahora bien, respecto al origen del Derecho Administrativo en Francia, Gastn Jze refiere la existencia de un desorden jurdico, de soluciones arbitrarias, sin coherencia en su contenido, de prcticas injustificables e injustificadas; as, lo han establecieron los estudiosos del Derecho Administrativo antes de 1890, considerando a esta materia como una oscura rama del Derecho. Posterior a ello, Laferrire, intent imponer el orden y mtodo, explicando las soluciones de la prctica, siendo pionero de buscar las ideas generales y los principios generales detrs de esas soluciones.
Tres ideas maestras dominaban el Derecho Administrativo francs a fines del siglo XIX, correspondiendo a Laferrire el gran mrito de haberlas delineado netamente y de haber hallado las frmulas lapidarias que las expresaran. Estas ideas eran las siguientes: 1 La distincin de los actos administrativos en actos de autoridad o del poder pblico, y actos de gestin; 2 El principio de la irresponsabilidad del Estado como soberano realizando actos de poder pblico; 3 El principio de la independencia de la administracin activa ante los tribunales, no solamente los tribunales judiciales, sino tambin de los tribunales administrativos. 30
Estas tres ideas llegaron a ser reconocidas, siendo posible someterlas a un anlisis minucioso y crticas que de cierta forma las debilitaron; especficamente el primer y tercer dogmas fueron determinados por los acontecimientos polticos de fines del siglo XVII y comienzos del XIX, mostrndose en contradiccin con el estado poltico, social y econmico de la Francia de principios del siglo XX. ideas en cuestin. Fue a travs del Consejo de Estado, tribunal administrativo, que se fueron eliminando las
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GALINDO Camacho, Miguel. Derecho Administrativo. pp. 10-11.
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Respecto a la teora de los actos de autoridad y actos de gestin, igualmente fue vencida, sucediendo que el Consejo de Estado se encamin a eliminar el tercer principio, el de la independencia de la administracin activa respecto de los tribunales, lo cual acaeci dentro de un rgimen poltico autoritario, totalmente contrario al ideal democrtico del reinado de la Ley. Los principios previamente enunciados, fueron sustituidos por el Consejo de Estado, a travs de lo que hoy se conoce como el servicio pblico, siendo la piedra angular del derecho administrativo francs; en tal guisa, tenemos que el derecho administrativo francs es una creacin del Consejo de Estado, actuando como tribunal administrativo. Es notable el hecho de que en Francia no existe Cdigo Administrativo que regule la materia, sin embargo, los principios de este derecho han sido desarrollados paulatinamente por los numerosos fallos dictados con motivo de otros litigios, esto es, no existen reglas rgidas, como las insertas en los Cdigos. As, el Consejo de Estado va introduciendo reformas, a medida que se
producen cambios en las condiciones generales, econmicas y sociales, en ese tenor, el derecho administrativo francs evoluciona constantemente, adaptndose a las circunstancias que rodean el medio. Con base a lo antes expuesto, tenemos que el Derecho Administrativo tiene por objeto regular las reglas especiales que convengan para el buen funcionamiento de los servicios pblicos, ello, tomando en cuenta que en la actualidad la creacin de los servicios pblicos se distinguen por su desarrollo y por su adaptacin continua a la dinmica social y econmica. Pues bien, continuando con los antecedentes histricos del Dercho Administrativo en Francia, se analiza el ao de 1872, en donde el Consejo de Estado lleg a ser un verdadero juez administrativo, dictando sus fallos en representacin del Estado Francs.
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Fue travs de la Tercera Repblica que el Consejo de Estado, a fines del siglo XIX y a principios del XX, que se cre con su jurisprudencia, el Derecho Administrativo francs. As, en la actualidad, el Consejo de Estado tiene una situacin muy slida y el derecho administrativo, que es su creacin, goza de gran prestigio y de independencia respecto a la autoridad.
1.5.1. Concepto de Derecho Administrativo.

Exponer el concepto de Derecho Administrativo implica determinar el significado del trmino y la nocin que le han dado diversos tericos desde su muy particular punto de vista jurdico. Existen los siguientes criterios que definen al Derecho Administrativo: a) Criterio Legalista. Para quienes lo definen con este criterio, toman en consideracin el aspecto legal del Derecho Administrativo. Ramn Ferreira(1866) y Lucio Vicente Lpez(1902), entre otros. b) Criterio del Poder Ejecutivo. Quienes sostienen este criterio proporcionan solamente una definicin formal, que atiende nicamente al rgano que fundamentalmente realiza la funcin administrativa, pues su definicin se concreta a sealar que el Derecho Administrativo regula la actividad del Poder Ejecutivo. Forma parte de esta corriente el francs Ducrocq y el argentino Sarra. c) Criterio de las naciones jurdicas. Quienes solamente dan importancia a la circunstancia de que el Derecho Administrativo regula las relaciones entre el Estado y los particulares. Al respecto se puede apuntar que no es privativo del Derecho Administrativo, regular las relaciones entre el Estado y los particulares, pues esto, tambin lo hacen otras ramas del Derecho, independientemente de que la relacin es
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Pertenecen a esta
corriente el francs Batbie (1885), el espaol Colmeiro (1858) y los argentinos
solamente un elemento que debe tomarse en consideracin en la definicin de Derecho Administrativo. Sostiene este criterio entre otros el tratadista Carlos Garca Oviedo. d) Criterio de los servicios pblicos. Sus persecutores manifiestan que el
Derecho Administrativo regula lo relativo a los servicios pblicos. Este criterio es infundado, ya que por una parte, el servicio pblico es solamente una parte de la actividad del Estado, y, por la otra, el Estado concesiona los servicios a los particulares, es decir, no es una actividad estatal realizada nicamente por el Estado. Sostienen esta tesis: Len Duguit, Gastn Jez y dems representantes menores a la escuela realista. e) Criterio de la actividad total del Estado. Para quienes sostienen esta
postura, el Derecho Administrativo regula toda actividad del Estado, teniendo como supuesto que la administracin es la actividad total del Estado. La objecin que se formula a sus sostenedores es obvia, ya que la administracin es solamente una parte de la actividad del Estado, pues al lado de sta, realiza obras que no pertenecen a la administracin. Representan esta tendencia los tratadistas alemanes Stein y Otto Mayer, entre otros. f) Criterio de los servicios pblicos y de la proteccin jurisdiccional de los administrados. Este criterio esta fundado en el hecho de considerar que el Derecho Administrativo regula lo relativo al funcionamiento de los servicios pblicos y de la proteccin jurisdiccional de los administrados. La objecin a esta corriente corresponde a la formulada a la tesis de la escuela realista en general, independiente de que la proteccin jurisdiccional a los administrados se da a travs, no del Derecho sustantivo (Derecho Administrativo), sino el adjetivo (procesal administrativo). criterio expuesto lo sustenta el tratadista argentino Rafael Bielsa. g) Criterio de los rganos de aplicacin. Este criterio sostiene que el Derecho Administrativo es la parte del orden jurdico que regula a la administracin, y la sustenta entre otros Adolfo Merkl.
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El
Algunas de las definiciones ms conocidas del Derecho Administrativo se exponen a continuacin:

RAMN FERREIRA: Es el conjunto de Leyes y Crditos que determinan las relaciones de la Sociedad con los ciudadanos en el orden administrativo. LUCIO V. LPEZ: Es el conjunto de reglas que tiene por objeto limitar o garantizar los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con los intereses colectivos. GUIDO ZANOBINI: Es la parte del Derecho Pblico que tiene por objeto la organizacin de los medios y las formas de actividad de la Administracin Pblica y los consiguientes vnculos jurdicos entre ella y los otros sujetos. ENRICO PRESUTTI: Es el complejo de normas jurdicas que regula la actividad de la administracin pblica y exclusivamente tal actividad. BENJAMN VILLEGAS BASAVILBASO: No slo las relaciones de los entes pblicos con los administrados, sino tambin las que se establecen entre dichos entes pblicos. MANUEL MARA DEZ: Es el complejo de normas y de principios de derecho pblico interno, que regula la administracin y la actividad de la Administracin Pblica. GUILLERMO VARGAS G.: Es aquella rama del Derecho Pblico que regula la actividad del Estado y de los organismos entre s y con los ciudadanos, para el cumplimiento de los fines administrativos. JEAN RIVERO: Es el conjunto de reglas jurdicas, derogatorias del Derecho Comn, que rigen la actividad administrativa de las personas pblicas. RAFAEL BIELSA: Es El conjunto de normas positivas y de Principios de Derecho Pblico de aplicacin correcta a la institucin y funcionamiento de los servicios pblicos y al consiguiente contralor jurisdiccional de la Administracin Pblica. MIGUELS MARIENHOFF: Es el conjunto de normas y de principios de derecho pblico interno, que tiene por objeto la organizacin y el funcionamiento de la administracin pblica, as como la regulacin de la relaciones nter orgnicas, interadministrativas y las de las entidades administrativas con los administrados. MAURICE HAURIOU: Es la rama de Derecho Pblico que regula; 1 La organizacin de la empresa de la administracin pblica y de las diversas funciones
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administrativas en las cuales ha encarnado; 2 Los poderes y los derechos que poseen estas personas administrativas para mejorar los servicios pblicos; 3 El ejercicio de estos poderes y de estos derechos por la prerrogativa especial, por el procedimiento de accin de oficio y las consecuencias contenciosas que se siguen. ENRIQUE SAYAGUS LASO: Es la parte del Derecho Pblico que regula la estructura y el funcionamiento de la administracin pblica y el ejercicio de la funcin administrativa. OTROS AUTORES: El conjunto de normas que regulan las relaciones del Estado con los particulares. ANDRS SERRA ROJAS: Define al Derecho Administrativo desde el punto de vista formal como: La rama del derecho pblico interno que determina la organizacin y funcionamiento de la administracin pblica, tanto centralizada, como paraestatal; y desde el punto de vista material, como: La rama del derecho pblico interno que se propone la realizacin de actos subjetivos, creadores de situaciones jurdicas concretas o particulares. GASTN JZE, representante de la escuela realista, define al Derecho Administrativo como: El conjunto de reglas relativas al servicio publico. 31
Es evidente que el Derecho Administrativo es complejo en cuanto a su contenido, por ello, su estudio es basto y los autores que aportan sus ideologas contribuyen a comprender su concepto y la trascendencia en la ciencia del Derecho; as, podemos concebir al Derecho Administrativo como la rama del Derecho Pblico interno que regula la actividad del Estado, realizada en forma de funcin administrativa, esto es, estudia la actividad de los rganos o autoridades que conforman el Estado frente a los particulares.
1.5.2. Ramas Especializadas del Derecho Administrativo.

En ste subtema, comprenderemos que el Derecho Administrativo cuenta con ramas especializadas; por ello, retomemos que el objeto de la materia sujeta a
31
Galindo Camacho Miguel. ob. cit. p.6-7
37
estudio es el regular la actividad del Estado realizada en forma de funcin administrativa, esto es, regular la administracin pblica. Pues bien, en la actualidad la actividad administrativa se ha especializado constantemente por la exigencia de la dinmica social; as, las ramas en que se ha dividido la administracin pblica no han sido solamente para mejorar el funcionamiento de la misma, sino como una garanta para los administrados, siendo realizada por los rganos secundarios y dependientes del Ejecutivo, cuya jerarqua y competencia establecen tanto la Constitucin, como las leyes secundarias de la materia. A continuacin se enuncian dichas materias:
1.- EN MATERIA AGRCOLA Y GANADERA.- La reglamentan el Derecho forestal, el Derecho agrcola y el Derecho ganadero. 2.- EN MATERIA RELATIVA A RECURSOS HIDRULICOS.- La reglamenta el Derecho relativo a la explotacin y aprovechamiento de aguas nacionales. 3.- EN MATERIA AGRARIA.- La constituye el Derecho agrario y el relativo a tierras comunales. 4.- EN MATERIA ECONMICA.- La reglamenta el Derecho de fomento econmico industrial, Derecho de transferencia de economa, Derecho de importacin extranjera, Derecho de patentes y marcas, Derecho de pesca, pesas y medidas, Derecho de estadstica, Derecho de regulacin de precios de produccin bsicos, Derecho de proteccin al consumidor. 5.- EN MATERIA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO.- Es regulada por el Derecho aduanero, Derecho arancelario, Derecho bancario, Derecho de crdito fiscal, Derecho mercantil, Derecho presupuestal, Derecho de contabilidades e inventarios, Derecho de gasto pblico, Derecho financiero, Derecho tributario. 6.- EN MATERIA DE PATRIMONIO NACIONAL.- Constituido por Derecho relativo a los bienes del Estado, Derecho relativo a la administracin de su patrimonio, Derecho relativo a la explotacin de su patrimonio, Derecho de control de sus organismos, Derecho de conservacin y aprovechamiento de sus recursos naturales, Derecho relativo al mar patrimonial, Derecho de energa nuclear.
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7.- EN MATERIA EDUCATIVA.- La regulan el Derecho educacional, Derecho universitario, Derecho profesional, Derecho de autor. 8.- EN MATERIA DEPORTIVA.-Regulada por el Derecho del Deporte 9.- EN MATERIA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES.Derecho de Transporte reglamentado por Derecho de ferrocarriles, Derecho de carreteras, Derecho areo, Derecho martimo, y por el Derecho de Telecomunicaciones, Derecho Postal. 10.- EN MATERIA DE OBRAS PBLICAS.- Regulada por el Derecho a la construccin de obras pblicas, Derecho de asentamientos humanos, Derecho Urbanstico, Derecho Portuario. 11.- EN MATERIA DE GOBERNACIN.- Regulad por el Derecho electoral, Derecho de poblacin, Derecho de migracin, Derecho cinematogrfico, Derecho de cultos, Derecho de imprenta, Derecho de prensa, Derecho poltico, Derecho penitenciario, Derecho de rifas, leyes, juegos y sorteos permitidos. 12.- EN MATERIA DE DEFENSA Y SEGURIDAD.-Regulada por el Derecho militar, Derecho de educacin militar, Derecho penal militar, Derecho de seguridad social militar, Derecho sanitario militar, Derecho naval. 13.- EN MATERIA DE PRESTACIN DE SERVICIOS.- Regulada por el Derecho Notarial, Derecho infraccional administrativo. 14.- EN MATERIA DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA.Reglamentada por el Derecho de seguridad social, Derecho de asistencia y contaminacin ambiental, Derecho de ecologa 15.- EN MATERIA DE TRABAJO.- Regulada por el Derecho laboral, Derecho de procedimientos laborales y previsin social. 16.- EN MATERIA DE TURISMO.- Regulada por el Derecho turstico. 17.- EN MATERIA DE ADMINISTRACIN PBLICA.- Regulada por el derecho laboral administrativo, Derecho de organizacin y funcionamiento interno de diversos rganos de la administracin, Derecho de infracciones administrativas, Derecho Registral.32
32
Galindo Camacho, Miguel.p. 14-15
39
Derivado de lo antes expuesto, podemos decir que algunas de las ramas del Derecho Administrativo, efectivamente realizan su actividad a travs de los rganos que formalmente son dependientes del Ejecutivo, pero su contenido, no se relaciona con la naturaleza del acto administrativo, tales como: el Derecho laboral, el Derecho agrario, el Derecho electoral, esto, porque su independencia con el Derecho Administrativo es evidente y se da desde su origen, pues, deriva de preceptos constitucionales que han dado nacimiento a sus respectivas leyes reglamentarias. En conclusin, podemos decir que stas ramas del Derecho que pertenecen al Derecho Pblico, pero poco se relacionan con el Derecho Administrativo, pese a que su actividad sea aplicada por rganos dependientes del Ejecutivo.
1.5.3. Fuentes del Derecho Administrativo.

Como punto de partida, tomaremos en consideracin la definicin del trmino fuente, siendo considerado como el lugar o manantial donde brota el agua a la superficie terrestre y, de manera conjunta con el Derecho Administrativo se refiere al lugar o manantial donde brota el derecho, como conjunto de normas que regulan la estructura y funcionamiento del Poder Ejecutivo y sus relaciones con los particulares y con los entes pblicos, de acuerdo a las atribuciones previstas en los artculos 80 al 93 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Pues bien, se ha definido a las fuentes del Derecho Administrativo como los procedimientos, formas, actos y medios de creacin e interpretacin, dando origen a los principios y Leyes que constituyen el Derecho Administrativo. 33
Concurren diversos criterios para clasificar las fuentes del derecho, tanto en lo general, como para las fuentes del Derecho Administrativo.
Para lograr la tipificacin de las fuentes del Derecho Administrativo, se debe establecer que existe diferencia entre la fuente del conocimiento y la fuente del
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Galindo Camacho, Miguel. p. 21
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Derecho, considerando a las primeras como aquellas a las que acude el estudioso para desentraar el hecho, el fenmeno o materia del conocimiento, y que pueden ser directas o indirectas. Tomaremos en cuenta las siguientes fuentes del derecho: a) Fuentes del conocimiento jurdico. b) Fuentes de la Ley; y c) Fuentes del Derecho.34 Las enunciadas en primer trmino, les proporcionan el conocimiento de manera inmediata y las segundas de manera mediata. Para la tipificacin de las sealadas en los incisos b) y c), debe tomarse en cuenta que los trminos de Ley y Derecho no son conceptos equivalentes en su totalidad, pues toda Ley es Derecho, ms no todo Derecho es Ley. A pesar de que se ha considerado objetable la clasificacin tradicional de las fuentes del Derecho en formales, materiales e histricas; las primeras, son la Ley en sentido estricto, y amplindolo es agregado por el Derecho aplicable, es decir, por el Derecho escrito o legislado, por la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina jurdica. Por otra lado, las fuentes materiales estn representadas por el conjunto de fenmenos sociales, o socio-polticos que originan el Derecho positivo y las histricas estn representadas por los datos que se recaban en el devenir histrico de la sociedad. Con independencia de lo antes descrito, es oportuno sealar que el Doctor Miguel Acosta Romero, consider que las fuentes del Derecho Administrativo Mexicanos, son las siguientes:
1. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las de los Estados miembros de la Federacin.
34
Idem. p. 22
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2. Las Leyes, tanto federales como estatales, as como los tratados internacionales. 3. El Derecho Internacional. 4. La Jurisprudencia de los Tribunales Judiciales de la Federacin; de los Estados miembros de la misma, as como la de los Tribunales Administrativos de la Federacin, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Tribunal de lo Contencioso Electoral, etc., as como la de los tribunales Administrativos de los Estados de la Unin. 5. Los Reglamentos administrativos, federales, estatales y municipales. 6. Las circulares y oficios circulares de las autoridades administrativas federales, estatales y municipales, as como el criterio de las mismas. 7. Los convenios de Derecho Administrativo celebrados entre la Federacin y los Estados miembros de la misma o entre stos entre s, as como los convenios, que de acuerdo con la Constitucin, celebren sus municipios. 8. Los principios Administrativo. generales derivados del Derecho
9. La doctrina de los tratadistas de Derecho Administrativo. 10. Las ideas poltico-sociales de los gobernantes. 11. Todos lo hechos socio-polticos que generen normas de Derecho Administrativo. 12. La costumbre y el uso.35
En la indicada clasificacin puede suceder que en una de las fuentes se contengan aspectos formales y materiales al mismo tiempo y an de carcter histrico. De lo antes referido, tenemos que con la renovacin y enriquecimiento que opera en el Derecho Administrativo y la autonoma que han obtenido varias ramas de dicha materia, que ya tienen su objeto propio, es evidente que las fuentes de produccin del Derecho Administrativo incluyendo a mltiples e importantes ramas especializadas del mismo, se enriquecen con las fuentes enumeradas con antelacin.
35
Ibidem Pg. 24
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CAPTULO SEGUNDO JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN MXICO 2.1. Definicin de Justicia. 2.1.1. Clasificacin de la Justicia 2.1.2. Definicin de Justicia Administrativa. 2.2. Naturaleza Jurdica del Recurso Administrativo. 2.2.1. Clasificacin de los Recursos Administrativos. 2.2.2. Elementos de los recursos administrativos. 2.2.3. Objeto de los Recursos Administrativos. 2.2.5. El Recurso Administrativo como un Medio de Control Jurisdiccional en el Derecho Contencioso Administrativo.2.3 Principios jurdicos del Procedimiento Administrativo. 2.4. El Control Administrativo de la Administracin 2.5. El Control Jurisdiccional de la Administracin Pblica
2.1. Definicin de Justicia.

El Sistema de imparticin de justicia fiscal y administrativa en el Estado de Mxico, est a cargo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, actividad jurisdiccional que obedece a la dinmica social y a la interaccin que existe con la administracin ejercida por el poder pblico. En ese tenor, es de real importancia que la garanta de seguridad jurdica consagrada en el artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, sea debidamente observada por las autoridades, incluso las administrativas, quienes estn obligadas a hacer solamente lo que la ley les ordena, esto es, deben cumplir con las facultades que sta expresamente les confiere; para de esta forma, garantizar a todos los gobernados el acceso a la justicia fiscal y administrativa, pronta y expedita, fortaleciendo la potestad jurdica que tienen los gobernados de instar ante el rgano de Justicia respecto a la impugnacin de los
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actos de administracin estatal o municipal que a su consideracin lesionen sus derechos. As, la administracin pblica cumple con esta encomienda cuando dicta y ejecuta actos en estricto apego a las normas, disposiciones e instituciones jurdicas que para tal efecto resulten aplicables, en ese momento, se puede decir que los actos de autoridad se ajustan a las formalidades establecidas en la ley. Entrando al tema que nos ocupa, tenemos que el trmino justicia proviene de la voz latina iustititia, al que la Enciclopedia del Idioma, de Martn Alonso, le confiere entre otras acepciones:
virtud que inclina a dar a cada uno lo que le pertenece; atributo de Dios por el cual arregla todas las cosas en nmero, peso o medida: una de las cuatro virtudes cardinales que consiste en arreglarse a la suprema justicia y voluntad de Dios; lo que debe hacerse segn derecho o razn.36
Para Ulpiano la justicia es la perpetua y constante voluntad de dar a cada uno lo suyo, es decir, advierte a la justicia como una virtud moral, que para ser realizada supone un discernimiento de lo que es suyo de cada quien. Por su parte Aristteles, refiere que la justicia es dar un trato igual a los iguales, lo cual reconoce que en todos los hombres hay una igualdad esencial; as, atendiendo a la justicia, todos tendran iguales derechos en tanto seres humanos; empero, admite que existen mltiples elementos que distinguen a unos hombres de otros y desde ese punto de vista corresponde a los hombres tratamientos desiguales. En ese sentido, Garca Mynez propone que para reconocer las diferencias jurdicamente relevantes que pudieran existir entre los hombres, se debe tomar en cuenta los criterios de necesidad, capacidad y dignidad o mrito, diferencias que se
36
Gobierno del Estado de Mxico, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico. XX AOS DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO DE MXICO 1987-2007p.292
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reconocen por medio de juicios de valor hechos en atencin a casos concretos, cuyo alcance se llega a generalizar para otros asuntos anlogos. Dicha va inductiva, parte de un juicio de valor en casos particulares, para hacer posible la determinacin de lo que es justo en relacin al principio de igualdad aritmtica y desigualdad proporcional, importante radica en discernir lo justo de lo injusto de manera objetiva, con independencia de las influencias del poder pblico o de cualquier otro dominio.
2.1.1. Clasificacin de Justicia.

La justicia como criterio racional de lo justo y de lo injusto suele dividirse en tres grandes clases: Justicia legal, Justicia distributiva y Justicia conmutativa.
La justicia legal o general se refiere a las relaciones de la sociedad con los individuos, desde el punto de vista de lo que stos deben a ella. Bajo su mbito se incluyen tanto cuestiones sobre lo que los ciudadanos deben a la sociedad (impuestos, servicios obligatorios, etc.), como los deberes de los gobernantes con la sociedad (lealtad, promocin del bien comn, etc.). La justicia distributiva regula la participacin a que tiene derecho cada uno de los ciudadanos respecto de las cargas y bienes distribuibles del bien comn 37
Como se observa, estas dos especies de justicia tienden a conseguir una igualdad proporcional, siguiendo con el criterio de tratar desigual a los desiguales y expresar respectivamente, relaciones de subordinacin o de integracin. Por su parte la justicia conmutativa es la que rige las operaciones de cambio entre personas que se hallan en un plano de igualdad, atendiendo al criterio de trato igual a los iguales.
37
Instituto de Investigaciones Jurdicas. Enciclopedia Jurdica F-L Tomo IV. p. 825
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Aunado a ello, podemos decir que la justicia es la pauta axiolgica del Derecho positivo y meta del legislador, siendo un valor absoluto que descansa en s mismo y no deriva de otro superior. Ahora bien, cuando hablamos de la justicia como virtud, es decir, como cualidad, estamos en presencia de la justicia subjetiva; y la justicia como propiedad de una relacin entre personas, se trata de la justicia objetiva. Es as, la justicia subjetiva es la intencin dirigida a la realizacin de la justicia objetiva, y es a sta lo que la veracidad es a la verdad. La justicia objetiva constituye, por tanto, la forma primaria y la justicia subjetiva la forma secundaria de la justicia. De igual forma, hay que distinguir la justicia conforme a las exigencias del Derecho positivo, que es la juricidad, y la justicia como idea del Derecho anterior y superior a la ley, o sea la justicia en sentido estricto. siendo sta ltima la que nos interesa analizar. En base a lo antes dicho, advertimos que la mdula de la justicia es la idea de la igualdad, desde Aristteles, se distinguen dos clases de justicia, en cada una se plasma de distinta forma el postulado de la igualdad, segn se aprecia de la siguiente cita textual:
La justicia conmutativa representa la igualdad absoluta entre una prestacin y una contraprestacin, por ejemplo, entre la mercanca y el precio, entre el dao y la reparacin, entre la culpa y la pena. La justicia distributiva preconiza la igualdad proporcional en el trato dado a diferentes personas, por ejemplo, el reparto entre ellas de los tributos fiscales con arreglo a su capacidad de tributacin, su promocin a tono con su antigedad en el servicio y con sus mritos38
La primera, se puede
considerar como la justicia del juez; la segunda, como la justicia del legislador,
En tal sentido, la justicia presupone la existencia de dos personas jurdicamente equiparables entre s; mientras tanto, la justicia distributiva presupone
38
Radbruch Gustav. Introduccin a la Filosofa del Derecho. p. 31-32.
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tres personas, cuando menos, esto es, una persona colocada en un plano superior y que impone cargas o confiere beneficios a dos o ms subordinadas a ella; por ello, si se considera el Derecho Privado como el Derecho entre personas equipadas y el Derecho pblico como el que rige entre personas supraordinadas y subordinadas, tendremos que la justicia conmutativa es la justicia propia del Derecho privado y la distributiva la de caracterstica del Derecho pblico. Pese a que la justicia, bajo estas dos formas constituye un valor absoluto, no siempre la igualdad que en la justicia va implcita se apoya en motivos psicolgicamente ticos, pues, la justicia entraa un propsito intocable, su esencia es la igualdad; reviste, por tanto, la forma de lo general y aspira siempre, sin embargo, a tener en cuenta el caso concreto y al individuo concreto, en su individualidad. Esta justicia, proyectada al caso en concreto y la persona concreta, recibe el nombre de equidad. Finalmente, se ha pretendido aadir una nueva especie, la justicia social, la cual se extiende a la reparticin de la riqueza entre los miembros de la sociedad.
2.1.2. Definicin de Justicia Administrativa.

Una vez precisadas algunas definiciones de justicia, atenderemos la siguiente definicin de justicia administrativa:
La justicia administrativa comprende el conjunto de principios y procedimientos que establecen recursos y garantas de que disponen los particulares para mantener sus derechos.39
Como consecuencia a lo antes vertido, la justicia aplicada a la administracin pblica, se refiere a la serie de actos que implica el ejercicio de la funcin jurisdiccional, conferida a los rganos administrativos establecidos; dicho de otra forma, es el resultado que se observa cuando se hace una correcta aplicacin de las
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Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo. p. 753.
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normas por parte de las autoridades administrativas en el ejercicio de sus atribuciones. As, tenemos que el termino Justicia Administrativa comprende el estudio de las garantas de la Administracin para ser eficaz, justa y tambin las garantas que debe tener el administrado para asegurar la legalidad y moralidad administrativas y el respeto por sus derechos y sus intereses; no trata solamente el estudio de los recursos del procedimiento, formas de actuaciones, rganos con competencias especiales y el proceso posterior ante los rganos judiciales, sino que concede relevancia al procedimiento administrativo, el que sistematiza principios, normas, rganos e instituciones que rigen el proceso funcional de la Administracin Pblica, comprendiendo institucionalmente el anlisis sistemtico, orgnico y procesal de todas las garantas que tiene el administrado para la correcta y justa aplicacin de la legalidad por la administracin. En tal contexto, entendemos que la administracin est sujeta al orden jurdico vigente, tanto en la Constitucin Federal, as como en la Local y en las diversos ordenamientos que regulan la actividad de la administracin pblica; en esa misma direccin, se encuentran establecidos los medios de defensa legales para que los particulares afectados por un acto administrativo o fiscal ilegal, emanado de la actividad pblica, sea resarcitoria en sus derechos o exija responsabilidades. Pues bien, los recursos administrativos no bastan para proteger
eficientemente los intereses de los particulares y aun cuando la administracin pugna por controlar sus funciones, resulta necesario establecer otros medios cuyo trmite y decisin competa a organismos ajenos a ella. Esta necesidad dio como resultado el concepto de contencioso-administrativo. Los recursos debemos entenderlos como una forma especial de impugnacin de los actos administrativos que a consideracin de los gobernados lesionan sus derechos e intereses jurdicos; en Mxico la mayora de los casos y en los tres niveles de gobierno (Federacin, Entidades Federativas y Municipios), se han creado
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como medios de defensa a favor de los gobernados, teniendo como razn de ser la necesidad social, para que la Administracin Pblica dentro de su esfera de competencia, reconsidere sus actos, procedimientos o resoluciones viciados o ilegales. Por ello, el principal objetivo de los recursos de impugnacin en comento, es cumplir de manera eficiente con las garantas de legalidad y seguridad jurdica, consagradas en los artculos 14 y 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; que imponen, a todas la autoridades del Estado, inclusive las administrativas, que en el ejercicio de sus funciones emitan sus actos debidamente fundados y motivados, notificando personalmente dicha determinacin al destinatario o su representante legal; y por otro lado quedan obligadas para or en defensa propia, a los particulares destinatarios del acto, que no estn conformes con el contenido del mismo. En efecto los recursos administrativos representan la primera instancia de los medios de defensa que tienen los particulares en contra de los actos o resoluciones de la administracin, salvo cuando la interposicin sea optativa, dando margen, para que las autoridades emisoras del acto combatido, un rgano especial creado para su conocimiento, o el superior jerrquico puedan reconsiderarlo, revocarlo o modificarlo, para preservar el Estado de Derecho que impera en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y no se vea entorpecido el desempeo de las funciones propias del Poder Ejecutivo. En base a ello, se expone la siguiente definicin de recursos administrativos:
defino a los recursos administrativos, como los medios de defensa legal, que han sido creados a favor de los particulares, para que, en caso de resultar afectado en sus propiedades, intereses personales o derechos, por un acto de la Administracin Pblica Federal, Estatal o Municipal, soliciten la revocacin, modificacin o la declaracin de nulidad de ese acto ilegal, injusto, desproporcionado o arbitrario, ante la misma autoridad responsable, el superior
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jerrquico o un rgano especializado creado para ese efecto, segn la ley o el reglamento que lo regule40
Los procedimientos administrativos integran el proceso de la administracin pblica con el fin de seguridad, orden y eficacia de todo su quehacer. El procedimiento administrativo de la justicia administrativa tiene esos mismo fines pero adems tiende a garantizar las relaciones jurdicas del administrado.
2.2. Naturaleza Jurdica del Recurso Administrativo.

La naturaleza jurdica del recurso administrativo radica en ser un medio de defensa de los derechos del particular ante el rgano administrativo, cuya caracterstica prevalece en ser un derecho en sustancia y un acto en su forma, esto es en su interposicin procesal. Pues bien, los medios jurdicos-procesales a los que tienen alcance los administrados, (recursos y acciones) de defensa se dividen de la siguiente manera:
a) Recursos Administrativos, por ejemplo recursos jerrquico, de reconsideracin, jerrquico impropio, o de alzada, etctera. b) Acciones procesales administrativas, por ejemplo accin subjetiva de plena jurisdiccin, accin objetiva de anulacin, accin de lesividad, interpretacin, etctera.41
Hablaremos primero de los recursos administrativos, los cuales se desarrollan dentro del procedimiento administrativo y se tramitan por lo tanto ante la misma administracin. Por su parte, las acciones procesales administrativas se tramitan ante un tribunal de justicia imparcial e independiente y conforman el proceso administrativo, esto es, nacen de las propias relaciones jurdicas y las encontramos presentes tanto en la demanda, como en la contestacin, el alegato, la sentencia y la apelacin y fundan su propia estructura los hechos de la vida social que son configurados por el
40 41
SNCHEZ Gmez, Narciso. Segundo Curso de Derecho Administrativo. pp. 405 -406. DROMI, Jos Roberto. Instituciones de Derecho Administrativo. p.517
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orden jurdico y la presencia de los rganos jurisdiccionales encargados socialmente de restablecer cualquier perturbacin de los poderes o facultades de las personas. La accin aparece en el derecho administrativo como una facultad de los individuos y un poder de los rganos del Estado, que les permite poner en actividad la inerte maquinaria judicial, cumpliendo con requisitos procesales bsicos, que dan impulso suficiente para seguir cada uno de los caminos que el procedimiento jurisdiccional seala, para llegar a la sentencia o resolucin judicial.
2.2.1. Clasificacin de los Recursos Administrativos.

Los recursos administrativos se clasifican en reglados y no reglados, los primeros tienen su fuente en la ley formal o reglamento; mientras que los no reglados son aqullos cuya existencia es implcita y resultan de origen analgico o interpretativo. Tomando en cuenta la finalidad perseguida con su interposicin por parte del interesado, tenemos la distincin entre los recursos impugnativos de los complementarios.
Los primeros tienen por objeto rebatir, combatir, impugnar en suma. En cambio, los segundos, seran aquellos que se interponen durante el trmite del procedimiento o luego de terminado, no con la finalidad de impugnar, sino de lograr una decisin que en alguna medida perfeccione tanto el acto que resuelve un recurso como un trmite determinado o su cumplimiento por parte de la Administracin.42
Dentro de los recursos impugnativos tenemos: 1. 2.

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De reconsideracin. De apelacin jerrquica menor.
DROMI, Jos Roberto. Instituciones de Derecho Administrativo. p. 519.
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3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
De apelacin jerrquica mayor. Jerrquico directo. Jerrquico en subsidio. Jerrquico interno o menor. De alzada. De revisin. Denuncia de ilegitimidad.
10. Reclamo administrativo.
En cuanto a los recursos complementarios tenemos: 1. 2. 3. De queja. De rectificacin. De aclaratoria.
De acuerdo con el rgano competente para resolver los recursos pueden distngase en: 1. 2. 3. El mismo rgano que dict el acto impugnado. rgano superior al que dictara el acto objeto del recurso. rgano que dicta el acto general, cuando se impugnen actos
individuales dictados en su cumplimiento.
2.2.2. Acciones en Particular.

A) Accin de plena Jurisdiccin.
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Es aquella en que se solicita del rgano jurisdiccional no slo la anulacin del acto, sino el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada, restaurando las cosas a su primitivo estado o bien en su caso tendiendo una demanda de indemnizacin 43
Esta accin de plena jurisdiccin procede cuando invocndose agravio a un derecho subjetivo, se persigue la anulacin de alguno de los actos impugnables y en consecuencia, el restablecimiento del derecho que resulte agraviado, as como la reparacin del dao ocasionado. El juez, en el conocimiento de esta accin, tiene jurisdiccin plena, de ah, el nombre de esta va jurisdiccional.
B) Accin de nulidad.
En este caso el accionante no pide reconocimiento de situaciones jurdicas individualizadas sino simplemente la anulacin del acto que se impugna. Es un medio de defensa del derecho objetivo violado y slo persigue la anulacin del acto lesivo44
Procede la accin de nulidad contra los actos, contratos y reglamentos que adolezcan de algn vicio de ilegitimidad, esto es, cundo se invoque lesin de un inters legtimo del actor. Dicha accin de nulidad tiene como finalidad declarar la nulidad del acto y con ello conseguir la observancia de las normas jurdicas violadas, en esta accin, el Juez slo juzga la legitimidad del acto en confrontacin externa con las normas positivas.
C) Accin de Interpretacin.
Esta accin prevista tambin en el Derecho Procesal Administrativo francs, aunque se usa muy poco, procede contra todos los actos, decreto, ordenanza, reglamento, resolucin, contrato, etc.; que interpretados equvocamente por la autoridad
43 44
Ibidem. p. 537 Idem p.558.
53
administrativa, lesionan un inters legtimo o un derecho subjetivo45
La tramitacin de esta accin, es sumaria y breve, no requiere cumplir con la reclamacin administrativa previa; pero antes de quedar expedita la va judicial, el recurrente deber pedir a la autoridad superior la interpretacin que corresponda a la norma de que se trate.
Cumpliendo con los requisitos de competencia y forma, se considera que la accin est debidamente planteada y se corre traslado a la autoridad que corresponda, sin que sta sea parte en el juicio; por ltimo el tribunal establecer la interpretacin que corresponda. D) Accin de Lesividad.
Ella conforma un proceso administrativo especial, entablado por la propia Administracin en demanda de que se anule un acto administrativo que declar derechos a favor de un particular, pero que es adems ilegal, lesivo a los intereses de la administracin.46
Como se puede advertir, esta accin permite que la administracin promueva un proceso administrativo contra un acto que pueda ser impugnado va jurisdiccional; y que dicho acto haya favorecido los intereses de un particular y lesionado los intereses de la Administracin.
2.2.3. Elementos de los Recursos Administrativos.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha emitido una tesis estableciendo que los elementos caractersticos de los recursos son: 1. La existencia de una ley que lo prevenga. Este elemento guarda relacin con el artculo 158 del Cdigo Fiscal de la Federacin, que
45 46
Idem Pg.558. DROMI, Jos Roberto. Instituciones de Derecho Administrativo.p.559
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seala que para que proceda el recurso, la necesidad de que est legalmente establecido. 2. La existencia de una resolucin administrativa que afecta los intereses o derechos del particular administrado, impugnada por el recurrente. 3. La disposicin legal que establece el recurso y que seala a las autoridades administrativas ante las cuales debe imponerse el recurso. Esto implica que la ley debe consignar cul ser la autoridad con facultades para conocer del recurso. 4. El plazo o termino del que goza el particular para impugnar la resolucin recurrida. 5. Los requisitos formales y los elementos a que debe apegarse el escrito por medio del cual se interpone el recurso administrativo. 6. La existencia del procedimiento al que debe sujetarse el trmite del recurso, con sealamiento del perodo de pruebas y forma de recibirlas, celebracin de la audiencia de alegatos, etc. 7. La obligacin de la autoridad que conoce del recurso de pronunciar la resolucin correspondiente conforme a derecho, declarando si se revoca, anula, reforma, modifica o confirma la resolucin impugnada.
2.2.4. Objeto de los Recursos Administrativos.

En atencin al objeto de los recursos administrativos, al rgano que ha de resolverlos al fin perseguido, los podemos definir como los medios por los que se excita la revisin de un acto administrativo, ya por la autoridad que lo dict o por otra superior jerrquicamente.
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Su objeto fundamental es lograr un nuevo anlisis de la declaracin administrativa combatida a efecto de que se determine si ha de subsistir, modificarse o anularse. Sin embargo, el objeto del recurso administrativo no es slo el control que puede ejercer el particular, pues, como lo advierte Rafael Bielsa, tiene cuatro objetivos bsicos: 1. Importa una auto limitacin de sus atribuciones discrecionales; 2. Es una forma de control jurisdiccional sobre la actividad administrativa; 3. Es la expresin de una tendencia hacia la proteccin de los derechos e inters jurdico de los administrativos; y 4. Es una forma de centralizacin del contralor administrativo sobre los rganos descentralizados.
2.2.5. El Recurso Administrativo como un Medio de Control.

El profesor Armienta afirma que uno de los medios de control ms efectivos con que cuenta la Administracin pblica es el recurso administrativo, el cual se puede clasificar como un medio de control a posteriori; ya que ste se interpone precisamente para verificar los actos que ha emitido la autoridad. Hctor Jorge Escola, al referirse al recurso administrativo como un medio de control enuncia la existencia de diversos procedimientos, como la denuncia, las consultas y asesoramiento previo, las autorizaciones y aprobaciones, la extincin y sustitucin de los actos, la intervencin preventiva, la rendicin de cuentas y la gestin entre otras, pero aclara que el ms importante es el recurso administrativo al precisar que en l es posible "una adecuada verificacin de la actividad de los actos de la administracin.
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Podemos concluir diciendo que contencioso administrativo y justicia administrativa son objetos jurdicos distintos, aun que manifiestan expresiones de poltica jurdica sobre garantas a favor de los derechos e intereses de los administrados y su extensin a una correcta y justa actividad administrativa. El recurso administrativo y su procedimiento es un acto formalmente administrativo, y materialmente jurisdiccional. El procedimiento administrativo difiere del contencioso administrativo, por que mientras aqul fija la secuela legal para la emisin de un acto, ste pugna por controlar la legalidad del acto mismo: el uno se refiere al camino para llegar a un fin, y le otro se contrae al fin en s mismo considerado.
2.3. Principios Jurdicos del Procedimiento Administrativo.

El tema a tratar, resulta de gran importancia para entender los principios bajo los cuales se rige el procedimiento administrativo, siendo los siguientes: a) Legalidad objetiva. En este principio, entendamos al procedimiento
administrativo como objetivo, esto es, no slo tiende a la proteccin del recurrente (derechos subjetivos), sino tambin a la defensa de la norma jurdica objetiva con el fin de mantener el imperio de la legalidad y justicia en el funcionamiento administrativo. En relacin a dicho principio, el procedimiento administrativo adquiere las siguientes caractersticas:
1. Es instructorio; 2. Se impulsa de oficio; 3. Priva el principio de la verdad material por oposicin a la verdad formal; 4. El desistimiento de recurrente no exime a la Administracin de la obligacin de determinar si existe o no ilegitimidad, incluso el fallecimiento del recurrente no varia tal conclusin. Iniciado el procedimiento, la Administracin debe continuarlo de oficio hasta averiguar la verdad de la denuncia o del recurso. 47
47
DROM,I Jos Roberto. Instituciones de Derecho Administrativo.p.509
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Estas derivaciones jurdicas del principio de legalidad objetiva, tienen como finalidad justamente fiscalizar la Administracin, suprimir la arbitrariedad irresponsable y afianzar los principios de seguridad jurdica y eficacia. b) La oficialidad. Este principio se refiere a que la autoridad administrativa debe
dirigir el procedimiento y ordenar la prctica en cuanto sea conveniente para el esclarecimiento y resolucin de la cuestin planteada. De este principio se deriva la legalidad objetiva y produce las siguientes consecuencias jurdicas: 1. Impulsin de oficio. El procedimiento puede ser iniciado de oficio o a peticin de parte, pero la impulsin corresponde en todos los casos. En la actuacin de los rganos administrativos no se debe satisfacer un inters individual solamente, sino tambin el propio inters de la Administracin, de ah, que la inaccin del administrado pueda determinar en algunos casos la paralizacin del procedimiento. La impulsin de oficio es el principio predominante; slo por excepcin puede corresponder la impulsin del procedimiento al administrado, en aqullos trmites en los que nicamente medie su inters privado. 2. Instruccin. Significa que la obtencin de pruebas y averiguacin de hechos puede ser efectuada a peticin de parte o de oficio. La administracin debe cooperar en la recopilacin de elementos de juicio 3. Verdad material. Esta caracterstica se presenta en el procedimiento administrativo, cuando el rgano debe ajustar a los hechos, prescindiendo que hayan sido alegados y probados por el particular o no; de no observar esta caracterstica el acto del rgano correspondiente estara viciado.
58
c)
Informalismo a favor del administrado. Esta caracterstica debe ser
interpretada a favor del administrado, a efecto de evitar que por defecto de forma dejen de tramitarse recursos errneamente calificados. En el Derecho Argentino, se ha entendido que el informalismo es nicamente para el administrado, quien puede invocar la elasticidad de las normas en tanto y cuanto lo beneficien. d) Debido proceso. Este principio resulta aplicable en el procedimiento
administrativo, con un criterio amplio, no restrictivo y consiste en:

Es un principio axiolgico fundamental de la Constitucin Nacional (art.18) el que nadie puede ser condenando sin ser odo 48
As, entendemos que el debido proceso adjetivo importa un criterio de eficacia administrativa, en cuanto que asegura un mejor conocimiento de los hechos y una ms justa decisin de la administracin. La garanta de defensa comprende varios aspectos:
1. Derecho a ser odo, que a su vez presupone: --Publicidad del procedimiento. Leal conocimiento de las actuaciones administrativasEl secreto slo se justifica en casos excepcionales y por decisin expresa de autoridad competente --Oportunidad de expresar sus razones antes y despus de la emisin del acto administrativo, interponiendo recursos. --Derecho a hacerse profesionalmente. 2. Derecho comprende: a ofrecer y patrocinar producir y prueba. representar Lo que
--Derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida. --Que la produccin de la prueba sea efectuada antes que se adopte la decisin.
48
Ibidem pg. 512
59
--Derecho a controlar la produccin sustanciada por la Administracin. -3. Derecho a una decisin fundada.
de
la
prueba
--Consideracin expresa de sus argumentos y de las cuestiones propuestas. Obligacin de decidir expresamente las peticiones. --Obligacin de la Administracin de fundar sus decisiones.49
e)
La igualdad. Esta caracterstica se da cuando existen intereses contrapuestos,
en donde la administracin est obligada a dar una participacin igualitaria a los interesados; esto es, existe inters pblico en controlar los actos de la Administracin, asegurando a los cointeresados o los contra interesados una participacin til en el procedimiento. El principio de la igualdad supone un trato igual para situaciones iguales. f) Celeridad, economa, sencillez, eficacia. Este principio es inherente al procediendo administrativo, quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el rgimen disciplinario, para comprender de mejor forma el principio que se analiza, se expone el contenido legal del artculo 3 del Cdigo de Procedimientos Administrativos:
Artculo 3.- El procedimiento y proceso administrativo que regula este Cdigo se regirn por los principios de legalidad, sencillez, celeridad, oficiosidad, eficacia, publicidad, gratuidad y buena fe; en consecuencia: I. II. III. Se ajustarn estrictamente a las disposiciones de este Cdigo; Sus trmites innecesarios; sern sencillos, evitando formulismos
Debern tramitarse y decidirse de manera pronta y expedita; Se impulsarn de oficio, sin perjuicio de la intervencin de las partes interesadas; Se cuidar que alcancen sus finalidades y efectos legales; Las actuaciones sern pblicas, salvo que la moral o el inters general exija que sean secretas;
IV.
V. VI.
49
Ibidem pp.512-513
60
VII.
Sern gratuitos, sin que pueda condenarse al pago de gastos y costas; y Las autoridades administrativas, el Tribunal y las partes interesadas se conducirn, en las promociones y actuaciones, con honradez, transparencia y respeto.50
VIII.
Como se puede apreciar, el precepto legal en cita contempla, los principios rectores en el procedimiento administrativo en el Estado de Mxico; pues bien, atendiendo los principios de celeridad, economa, sencillez y eficacia, se advierte que asegura el orden procesal, garantizando a las partes interesadas un buen desarrollo en litigio planteado, al prever rapidez en cuanto a su tramitacin; sencillez, evitando formulismos que compliquen el debido entendimiento de las actuaciones procedimentales, respetando as, la economa procesal y cumpliendo de forma eficaz con las disposiciones que para tal efecto se encuentran reguladas en el Cdigo Adjetivo de la Materia. g) Carcter Escrito. Este principio se hace presente en el proceso
contencioso administrativo, debido a que todas las actuaciones que se promuevan en el rgano competente debern ser por escrito, las cuales conforman parte integrante del propio proceso y hacen constar las cuestiones planteadas por los interesados, garantizando el cumplimiento de la formalidad ante la instancia jurisdiccional. f) Ausencia de costas. En el proceso administrativo no hay condenacin
de costas, lo cual se relaciona con el principio de gratuidad previsto en el citado artculo 3 fraccin VII del Cdigo Adjetivo de la Materia vigente en la Entidad, ello, porque los pagos de honorarios que eroguen los particulares por la asesora y representacin profesional de un abogado, dichos pagos sern efectuados por l, sucediendo lo mismo con la autoridad demandada.
50
www.edomex.gob.mx/portal/page/portal/legistel/leyes/codigos-vigentes. Cdigo de Procedimientos Administrativos del Estado de Mxico 22/06/2010.
61
2.4. El Control Administrativo de la Administracin.

La administracin pblica es siempre actividad jurdica, por ello, sus actos deben llevar los valores de justicia, equidad, moralidad, como cumplimiento de la legalidad. La administracin pblica cumple con este cometido cuando dicta y ejecuta actos aplicando en correcta forma la norma y cumpliendo con eficacia su actividad. El Estado moderno, para cumplir con estos principios, ha creado una funcin especfica: la actividad de control. Este control jurdico se desenvuelve por intermedio de la actividad consultiva, asesora o de ajuste oficioso, que se ejerce como autotutela sobre los actos administrativos, se trata de un control realizado oficiosamente por la administracin pblica. La legislacin constitucional y administrativa mexicana, establecen diversos organismos y tribunales administrativos, de limitada jurisdiccin, ante los cuales los particulares dirimen sus acciones por actos de la administracin pblica, que los perjudican; o por la propia administracin en los casos que se sealan como el procedimiento de lesividad. Estos procedimientos y procesos ante organismos y tribunales administrativos son los siguientes: a. Recursos administrativos establecidos en las leyes administrativas. La va judicial no se inicia hasta que se resuelvan estos recursos. b. Procedimientos administrativos o jurisdiccionales, de revocacin, nulidad, caducidad, revisin, prescripcin, rescisin y otros; establecidos para restablecer el orden jurdico lesivo a un particular o contrario al orden pblico c. Procedimientos administrativos de oposicin a que aluden algunas leyes administrativas. d. Tribunal Fiscal de la Federacin, que comprende varios tipos de contenciosoadministrativo.
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e. El contencioso de derecho laboral administrativo de las instituciones paraestatales. f. El contencioso administrativo agrario: Artculo 27 Constitucional. Junto al control administrativo de la actividad de la administracin pblica se encuentra el control jurisdiccional.
2.5. El Control Jurisdiccional de la Administracin Pblica.

Merkl, afirma que el control jurisdiccional representa el medio tcnico, jurdico con el cual sometemos la actividad de rganos dependientes a la fiscalizacin de rganos independientes; ofreciendo as, la oportunidad para eliminar del acto administrativo aquellos influjos que han podido actuar sobre el mismo de forma ilegal, en virtud de la dependencia jurdica y poltica de los funcionarios administrativos. Nuestro sistema constitucional esta organizado de tal manera que cualquier acto que es lesivo a un particular por actos de la administracin pblica, puede desembocar al conocimiento de los tribunales judiciales federales a instancia de los interesados. Todos los procedimientos administrativos y las resoluciones administrativas que los culminan, sean de autoridades administrativas o de tribunales administrativos, encuentran fcil acceso dentro de la competencias del Poder Judicial de la Federacin; un principio general se encuentra en el artculo 27 fraccin VI de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. El control que la administracin ejerce sobre sus propios actos, los recursos administrativos realmente son insuficientes para la debida proteccin de los derechos de los administrados, puesto que no existe la imparcialidad necesaria para llegar a considerar el propio acto o el acto del inferior como ilegal para dejarlo, obviamente
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sin efecto y ms cuando en el seno de la administracin los rganos de la misma proceden normalmente con criterios uniformes. Atendiendo sta razn, los legisladores de diferentes pases se han visto en la necesidad de establecer un control jurisdiccional de los actos de la Administracin, tomando en cuenta de que deben existir diferentes rganos e independientes de ella dentro de formas tutelares de procedimiento, puedan juzgar y decidir, con autoridad de cosa juzgada, las controversias que susciten entre los particulares y la Administracin. En el establecimiento del Control Jurisdiccional de los Actos de la Administracin, ha dado lugar al Contencioso Administrativo, y este se puede definir desde el punto de vista formal y material.
Formal: este se define en razn de lo rganos competentes para conocer las controversias que provoca la actuacin administrativa, cuando dichos rganos son tribunales especiales llamados tribunales especiales. En esta definicin parte fundamentalmente del rgano que decide la controversia.
Material: existe cuando hay una controversia entre el particular afectado en sus derechos y la administracin, con motivo de un acto de esta ultima. En esta definicin se toma en cuenta la materia de dicha controversia. El acto que provoca la controversia debe ser un acto administrativo. La afirmacin precedente pudiera estimarse como de tal evidencia que realmente no pareciera necesario asentarla, pero lo que es real que en la prctica se incurren en verdaderas y difciles confusiones, y esto se debe a que la administracin intervenga para resolverla, por ejemplo en materia agraria, resuelve una controversia entre el particular dueo de tierras y los campesinos que la solicitan en la va de dotacin o de restitucin, faltando por tanto un acto administrativo que sea el que provoque la contienda; o el procedimiento de oposicin que reglamentan las leyes de Tierras, Aguas y Minas (S.J. de la F., t. XXII, pg. 921).
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Para que exista el contencioso administrativo, el acto administrativo debe reunir caracteres especiales, tales como: El carcter de definitivo, que ya se haya agotado la va administrativa y que la ultima autoridad de ese orden haya dictado su resolucin.
Debe ser dictado en uso de una facultad de la Administracin ligada por las disposiciones de la ley, es decir que no constituya un acto discrecional de la autoridad. Sin embargo, que un acto realizado en uso de la facultad discrecional puede provocar una contencin, por lo tanto la violacin a esas limitaciones puede dar motivo a la controversia.
La administracin puede realizar sus actos bien con el carcter de Poder Pblico, bien sujeta a la legislacin comn o a la legislacin civil especial. El principio de la separacin de Poderes y los tribunales administrativos: desde el punto de vista formal, el contencioso administrativo es toda controversia suscitada por un acto de la administracin que entra en la competencia de la jurisdiccin administrativa; para el conocimiento del contencioso administrativo material se puede clasificar en: el sistema de los tribunales administrativos y el sistema de los tribunales ordinarios. El sistema de los tribunales administrativos llamado tambin de la justicia administrativa, consiste en la existencia de una jerarqua de tribunales completamente distinta de la que forma el Poder Judicial. La jurisdiccin administrativa procede, de dos reglas de separacin: de la que impide a tribunales judiciales a intervenir en la administracin y de la que separa la administracin activa de la administracin contenciosa. El principio de separacin de Poderes y tribunales ordinarios: el segundo sistema adoptado por otras legislaciones respecto a las autoridades que han de
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conocer del contencioso que provocan los actos de la administracin, es el sistema judicial. El sistema de los Tribunales administrativos se basa en una interpretacin especial al principio de separacin de Poderes, a saber: que para que ese principio quede respetado basta que la funcin jurisdiccional no se ejercite ni por el legislador, ni por el administrador y que, por tanto, no hay inconveniente en establecer una jerarqua de tribunales, con tal de este separada del Poder Judicial y del Administrativo. Ese mismo sistema de la jurisdiccin administrativa se funda en que la separacin de Poderes se logra de forma ms eficaz si al Poder judicial se le prohbe intervenir en las funciones del Poder Administrativo. La separacin de Poderes implica entender a a cada uno de ellos como unidad; por tanto, cuando a la administracin se le agregan Tribunales independientes del Poder Judicial, se rompe la unidad de ste y se invade, en consecuencia, es su esfera de accin. Gracias a esto se ha originado el sistema judicial en donde la autoridad judicial ha sido creada precisamente para conocer o aplicar la ley; a ella corresponde, impidiendo la violacin de la ley, tutelar los derechos de los ciudadanos de los administrados en suma.
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CAPITULO TERCERO TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MXICO.

3.1. Definicin del Contencioso Administrativo. 3.1.2. Naturaleza Administrativa del Juicio Contencioso Administrativo. 3.1.3. Clasificacin del Contencioso Administrativo. 3.2. Origen de los Tribunales Administrativos. 3.2.1. Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo (25 de mayo de 1853). 3.2.2. Tesis Vallarta. 3.2.3. Ley de Justicia Fiscal del 27 de agosto de 1936 y Cdigo Fiscal de la Federacin del 30 de diciembre de 1938. 3.2.4. Reformas Constitucionales a nivel Federal del 16 de Diciembre de 1946. 3.3. Antecedentes del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 3.3.1. Conceptualizacin de Autonoma 3.3.2. Fundamento Jurdico de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo. 3.3.3. Del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. 3.3.4. De los Tribunales de lo Contencioso Administrativo en las Entidades Federativas. 3.3.5. Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de Mxico.
3.1. Definicin del Juicio Contencioso Administrativo.
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El contenido del presente capitulo, cobra real importancia para comprender el juicio contencioso administrativo en nuestro pas, as como las funciones propias del rgano jurisdiccional encargado de impartir la justicia administrativa tanto a nivel federal como local; por ello, resulta destacable indicar las nociones conceptuales del indicado juicio, as como su naturaleza jurdica, efectuando un estudio amplio de la clasificacin del contencioso administrativo y de sus antecedentes en Mxico. En ese sentido, partiremos de la definicin del contencioso administrativo:
es un juicio que se entabla ante un organismo jurisdiccional ubicado dentro del marco del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial, que tiene por objeto resolver una controversia suscitada entre un particular y una autoridad administrativa, como consecuencia de un acto o resolucin dictada por esta ltima y que lesiona los derechos o intereses del primero51
De lo anterior, podemos advertir que el juicio contencioso administrativo se deriva de una controversia que se promueve a instancia de parte agraviada, quien ante un organismo jurisdiccional ataca un acto administrativo que lesiona sus intereses jurdicos. Con ello, resulta oportuno sealar qu es un rgano jurisdiccional:
rgano jurisdiccional, es aquel que conforme a derecho esta dotado para conocer y resolver las controversias de naturaleza administrativa, y para cumplir sus funciones esta revestido de la autoridad
Lo cual implica, que al existir una controversia de carcter administrativo necesariamente debe existir el rgano jurisdiccional competente, encargado de dirimir el conflicto que ante l se promueve. Por su parte, Hctor Fix Zamudio, considera al contencioso administrativo como el procedimiento que se sigue ante un Tribunal u Organismo Jurisdiccional, situado dentro del Poder Ejecutivo o del Judicial, con el objeto de resolver de manera imparcial las controversias entre los particulares y la administracin pblica.
51
SNCHEZ Gmez, Narciso. Segundo Curso de Derecho Administrativo. p. 433. 68
En Mxico, el contencioso administrativo se puede dividir en dos sectores: a). En primer trmino determinados actos y resoluciones de la administracin pblica tanto federal, como local pueden impugnarse ante tribunales administrativos especializados y excepcionalmente ante los jueces ordinarios. b) Los restantes actos y resoluciones, al no admitir su impugnacin ante dichos tribunales deben combatirse a travs del juicio de amparo de manera inmediata. En ese sentido, Alfonso Nava Negrete argumenta que:
El control del recurso administrativo y el control del contencioso administrativo, el primero es de orden administrativo y el segundo de orden jurisdiccional; es a ste ltimo a quien la doctrina calific desde un principio como recurso contencioso administrativo y al cual se le impuso el sinnimo de justicia administrativa, procesos administrativos, jurisdiccin contenciosa-administrativa o litigio de derecho administrativo.52
Para Antonio Carrillo Flores el trmino contencioso administrativo comprende la contienda que nace por el obrar de la Administracin Pblica, tanto en su seno mismo como fuera de ella, en base a ello, podemos resumir que el contencioso administrativo es un control jurisdiccional exclusivamente y, la justicia administrativa otro tanto, slo que su estudio abarca tambin los recursos administrativos. Bajo esa ptica el contencioso administrativo es un proceso administrativo que se desarrolla ante un organismo jurisdiccional 53 Andrs Serra Rojas concepta al contencioso administrativo de la siguiente forma:
Es el juicio o recurso que se sigue en unos sistemas ante los tribunales judiciales y en otros ante los tribunales administrativos autnomos, sobre pretensiones fundadas en preceptos de derecho administrativo que se litigan entre particulares y la administracin pblica, por los actos ilegales de sta que lesionan sus derechos. stos rganos cumplen
52 53
Ob Cit. Pag. 434 Idem.
69
una misin de administrativa54
control
sobre
la
actividad
La jurisdiccin contencioso administrativa, formalmente esta constituida por el conjunto de los rganos que tienen competencia para resolver las controversias en los trminos antes sealados, estos tribunales pueden ser judiciales o administrativos. Materialmente el contencioso administrativo se caracteriza cuando se origina un litigio o controversia entre un particular agraviado en sus derechos y la administracin que realiza el acto lesivo, lo cual implica la esencia del pleito, juicio o controversia. Por su parte Gabino Fraga establece que el contencioso administrativo puede definirse desde un punto de vista formal y desde un punto de vista material. Partiendo del punto de vista formal, se define en razn de los rganos competentes para conocer las controversias que provoca la actuacin administrativa, cuando dichos rganos son tribunales esenciales llamados tribunales administrativos. Desde un punto de vista material, existe el contencioso administrativo cuando hay una controversia entre un particular afectado en sus derechos y la Administracin, con motivo de un acto emitido por sta ltima. As, tenemos que la primera definicin parte fundamentalmente el rgano que decide la controversia, mientras que la segunda solo toma en cuenta la materia de dicha controversia. Atendiendo a lo que refiere Martnez Rosaslanda, el contencioso
administrativo es un control jurisdiccional de los actos de la Administracin Pblica, por tribunales administrativos. El contencioso administrativo presenta como primer caracterstica que es un proceso administrativo, es decir, el conjunto de formalidades que comprenden desde
54
Ibidem p. 435
70
la presentacin de la demanda, hasta la emisin de la sentencia dictada por tribunales administrativos, aunque pertenecientes al Poder Ejecutivo o Administrativo realizan materialmente funciones jurisdiccionales. Un segundo elemento de lo Contencioso Administrativo, consiste en ser un medio de defensa promovido por los administrados y slo excepcionalmente por la propia Administracin Pblica. Finalmente, la tercer caracterstica del contencioso administrativo, se refiere a que es el acto controvertido en el juicio respectivo, emitido por una autoridad administrativa.
3.1.2.
Naturaleza
Administrativa
del
Juicio
Contencioso
Administrativo.
El contencioso administrativo ha formado parte de la teora general del derecho administrativo, sin embargo, los administrados sostienen que el contencioso administrativo realiza los fines que al derecho procesal le asignan en lo general, esto es, la finalidad del derecho procesal administrativo es la de mantener la vigencia del orden jurdico, que al quebrantarse por la administracin pblica da paso a la pretensin del particular. Por ello, atendiendo a su naturaleza jurdica, para los administrativistas el contencioso administrativo se reduce a una controversia entre la administracin pblica y los administrados, provocada por los actos generales de aquella. 55 Para los procesalistas, es un proceso administrativo, es decir, una serie de actos concatenados destinados a decidir un conflicto entre la administracin pblica y los gobernados.
55
SNCHEZ Gmez, Narciso. Segundo Curso de Derecho Administrativo. p. 437
71
Se puede advertir que ambas posturas son correctas, debido a que estudian el contencioso administrativo desde el punto de vista sustantivo y procedimental o adjetivo. Es as, en el primer supuesto, el contencioso administrativo es una controversia entre la administracin pblica y los particulares y se plantea ante un tribunal para que se declare el derecho a la parte que le asiste; en el segundo caso, el contencioso administrativo es un proceso o juicio que comienza con una demanda y concluye con una sentencia, en donde se deben cumplir cabalmente con las formalidades del procedimiento jurisdiccional.
3.1.3. Clasificacin del Contencioso Administrativo.

En este tpico, podemos considerar la clasificacin del contencioso administrativo que a continuacin se precisa: a) El contencioso formal; b) El contencioso material; c) El contencioso de anulacin: d) El contencioso de plena jurisdiccin.56
a) El contencioso formal, se refiere a la clase de rganos del Estado que conocen de las controversias que surgen entre la administracin pblica y los particulares, surgiendo sistemas que nos permiten apreciar ante quien se debe plantear la demanda respectiva; as, tenemos el sistema administrativista conocido como sistema francs o continental europeo, donde los tribunales competentes estn encuadrados dentro del marco del Poder Ejecutivo; el sistema judicialista, angloamericano o de los tribunales judiciales; sistema germnico, conocido como de los tribunales especiales o independientes, en donde los conflictos que surgen entre las autoridades administrativas y los particulares son examinados por tribunales independientes, tanto del Poder Ejecutivo como del Poder Judicial; el sistema mixto, consistente en una combinacin de los dos primeros, esto es, el administrativista y el
56
Idem.
72
judicialista, en virtud de que los juicios administrativos son tramitados originalmente ante tribunales administrativos y finalmente ante tribunales judiciales, o bien se puede acudir ante los segundos, tal y como sucede en Mxico. b) El contencioso material, se refiere a la naturaleza intrnseca de la controversia que se entabla en un organismo jurisdiccional, entre un particular y la Administracin Pblica, como consecuencia de un acto administrativo dictado por sta ltima y que afecta los derechos del primero o los de la segunda. El acto administrativo, que es motivo del contencioso administrativo esta constituido por una manifestacin unilateral o bilateral externa de voluntad, de un autoridad administrativa competente, ya sea federal, estatal o municipal, y que tiende a crear, reconocer, confirmar, modificar o extinguir derechos y obligaciones en relacin con los particulares, o con una persona fsica o moral determinada. Actualmente la legislacin administrativa federal, local y municipal que regula el contencioso administrativo consagra la figura del silencio administrativo que da margen a la configuracin de la negativa ficta, la cual se trata de un resolucin ficticia contraria a los intereses de los particulares, misma que sucede cuando las autoridades administrativas no resuelven en trminos de ley, las instancias promovidas por los gobernados; as, ante la configuracin de dicha figura la parte agraviada cuenta con la aptitud legal de promover juicio contencioso administrativo para que pueda alcanzar la eficacia de sus derechos reclamados. Tambin, resulta viable el juicio contencioso administrativo en contra de los actos relativos a la resolucin afirmativa ficta, lo cual es regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo y la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ambas del Distrito Federal, as como el Cdigo de Procedimientos Administrativos del Estado de Mxico. Otra caractersticas que debe reunir el acto administrativo en el contencioso material, es que sea definitivo, lo cual significa que se haya agotado el recurso administrativo, antes de acudir al juicio contencioso, hiptesis que debe encontrarse
73
contemplada en la ley o reglamento que se trate, y que no sea optativa la reconsideracin administrativa, porque en tal supuesto, el particular puede intentar directamente juicio contencioso, por resultar ms conveniente al abreviar la tramitacin de los medios de defensa en materia administrativa. El acto administrativo tambin debe ser un acto nuevo, esto es, que no haya sido materia de otro juicio contencioso administrativo ante el mismo Tribunal administrativo o judicial, o que haya sido consentido expresa o tcitamente por el particular demandante, pues, ante este supuesto procedera el desechamiento de la demanda o el sobreseimiento del juicio contencioso, por su notoria improcedencia. Finalmente, el acto administrativo dentro de esta clasificacin, debe ser personal y directo, esto es, debe estar destinado a una persona fsica o moral, y como consecuencia se deducen las obligaciones o sanciones que en forma directa le impone la Administracin Pblica al individuo, para que ste se encuentre en aptitud legal de entablar su demanda en defensa de su esfera jurdica. c) El contencioso administrativo de anulacin. En este apartado los tribunales administrativos de anulacin son organismos jurisdiccionales encausados en el marco del Poder Ejecutivo, gozan de plena autonoma para dictar sus fallos, como consecuencia de los conflictos suscitados entre la Administracin Pblica y los particulares, por actos ilegales emitidos por la primera; estos organismos jurisdiccionales se limitan a declarar la nulidad o invalidez de la resolucin o acto controvertido, existen supuestos en que se ordena la reposicin del procedimiento que motivo el acto combatido, an cuando los tribunales de anulacin gozan de dichas atribuciones, stos organismos no pueden ejecutar sus fallos, debido a que no cuentan con la autoridad suficiente o los medios disciplinarios para hacerlo. Por la limitada autoridad de los tribunales de anulacin, se les ha negado la importancia jurisdiccional, porque no cuentan con las facultades habituales de un juez, lo cual propicia que las autoridades administrativas ignores sus determinaciones o dicten medidas arbitrarias en perjuicio de los gobernados.
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Se ha considerado al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa como un tribunal de anulacin y no de plena jurisdiccin, an cuando adquiere caractersticas de este ltimo, pero sin perder su naturaleza de anulacin. Las principales caractersticas que encuadra el tribunal de anulacin son:
a) El Tribunal no puede ejecutar sus propias sentencias. Ante la negativa de cumplimiento por parte de la autoridad con lo resuelto por dicho Tribunal, el actor debe acudir al juicio de plena jurisdiccin para obtener de este rgano el mandato de exigibilidad o de cumplimiento b) Ante el Tribunal el juicio es de legitimidad, violacin de la ley con la resolucin emitida; en cambio ante los Juzgados de Distritos el juicio en materia administrativa es de plana jurisdiccin, sea por inconstitucionalidad del ordenamiento aplicado o violacin de los derechos subjetivos o de garantas individuales.57
d) El contencioso de plana jurisdiccin. Respecto a este punto, los tribunales administrativos, tienen amplias facultades jurisdiccionales para emitir sus sentencias, ya que pueden modificar o revocar el acto impugnado y precisar los trminos en que ha de emitirse el nuevo acto que lo sustituya; en su caso, tambin llegan a determinar el monto de una multa aplicable a una persona fsica o moral, condenar el cumplimiento de una obligacin o nicamente declarar la nulidad o la invalidez de una resolucin discutida; as mismo, disponen los medio de apremio para hacer cumplir sus determinaciones.
3.2. Origen de los Tribunales Administrativos.

Los tribunales administrativos tienen su origen en Francia, partiendo de la necesidad que surgi en dicho pas de contar con un rgimen jurdico que regulara la actividades del Estado y en particular de la Administracin Pblica, esto en el ao de 1789; surgiendo as, el Derecho administrativo, mismo que ha evolucionado conjuntamente con el Estado.
57
SNCHEZ Gmez, Narciso. Segundo Curso de Derecho Administrativo. p. 444
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Al respecto, debe decirse que el Consejo de Estado francs fue un rgano respetado por su eficacia en la solucin de conflictos materialmente administrativo entre el poder pblico y los particulares, siendo dicho Consejo el antecedente ms trascendental de los Tribunales Contencioso Administrativos en Amrica Latina y en nuestro pas. As, tenemos que la Ley de Organizacin Judicial de 1790, fue un instrumento para combatir el autoritarismo en la Administracin Pblica; esta Ley estructur el Contencioso Administrativo, a travs del Consejo de Estado Francs. Por otra parte, el artculo 119 de la Constitucin de la Repblica Italiana y el artculo 104, apartado A de la Ley Fundamental de la Repblica Federal Alemana, sealan respectivamente:
que en el primero se reconoce la autonoma financiera de las regiones, para as poder dar cabal cumplimiento a las atribuciones de sus respectivos poderes; y en el segundo, se establece el marco de las relaciones financieras entre la Federacin y los Lander, es decir, la Federacin y los Lander asumen gastos administrativos de sus servicios respectivos y son responsables recprocamente de una administracin ordenada58
Derivado de la indicada cita textual, advertimos que la forma de organizacin financiera asentada en Italia y Alemania, fue encaminada para dar cumplimiento a las funciones ejercidas por sus poderes, as como para determinar una administracin responsable en gastos, situacin que vislumbr una autonoma presupuestaria en dichos pases. En la Constitucin espaola de 1978, en su artculo 156, apartado I y 153 respectivamente, establece los principios esenciales de la autonoma presupuestaria; estableciendo al mismo tiempo dos principios bsicos (coordinacin y solidaridad), que enmarcan la autonoma financiera de las comunidades autnomas, sealando que el control de los rganos de las comunidades autnomos se ejercer por : El
58
Gobierno del Estado de Mxico, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico. XX AOS DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO DE MXICO 1987-2007p.281.
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Tribunal Constitucional; el Gobierno; la jurisdiccin contencioso-administrativa; y por el Tribunal de Cuentas.59 La Justicia Administrativa en Mxico, surgi a mediados del siglo XIX, con la importante participacin de Teodosio Lares, quien plante la revisin de los actos de autoridad, para que los mismos se ajustaran al marco legal vigente, considerando a la rama administrativa como la destinada a regular la actividad del poder ejecutivo. Consecuentemente, Teodosio Lares defini al derecho administrativo como la ciencia de la accin y de la competencia del Poder Ejecutivo, de sus agentes y de los tribunales administrativos, en relacin con los derechos e intereses de los ciudadanos, y con el inters general del Estado. A efecto de seguir comprendiendo los antecedentes de los tribunales de lo contencioso administrativo en Mxico, resulta oportuno analizar las leyes que trascendieron en su aparicin y auge, para lo cual se exponen las siguientes referencias.
3.2.1. Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo (25 de mayo de 1853)

El Consejo de Estado preparaba en nombre del Rey las decisiones del Ejecutivo y se fundaban, primero, en la incompetencia del autor del acto reclamado; en segundo trmino, el vicio de forma como causal de reclamacin y, en el ao de 1840, el vicio de desvo de poder. Para fines de 1906 surgi la cuarta causal de nulidad, por violacin de la ley y de derechos adquiridos.
Dicho organismo jurisdiccional entre 1870 a 1872 fue un tribunal de justicia retenida, porque slo formulaba dictmenes que se sometan a la consideracin del Jefe del Estado para que resolviera en definitiva. A partir de 1872, el Consejo del Estado
59
Idem.
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se convirti en un tribunal de justicia retenida, en virtud de que emite en forma autnoma sus determinaciones.60
En Mxico, la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo del 25 de mayo de 1853 y su reglamento del 17 de junio del mismo ao, instituy un tribunal administrativo independiente del Poder Judicial, denominado Consejo del Estado, que tuvo una aplicacin muy limitada porque el 21 de noviembre de 1855, el gobierno federal los dej sin efecto. Esta ley influy en el avance del Derecho Mexicano, siendo su principal expositor Don Teodosio Lares, quien formul el proyecto de ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo, misma que se conoci, como Ley Lares; desafortunadamente, dicha ley al ser impugnada en los Tribunales Federales, se declar inconstitucional, argumentando que no era posible que el ejecutivo, reuniera en s mismo, dos poderes, el ejecutivo y el judicial. A pesar de lo anterior, dicha ley abri las puertas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en Mxico, razn por la cual, se considera de suma importancia su mencin, en esta Ley, se prohibi a los Tribunales Colegiados actuar sobre las cuestiones de Administracin por la independencia de sus actos y sus agentes frente al poder judicial, con lo que se le concedi al Consejo de Estado en el carcter de Tribunal Administrativo, para conocer las controversias relativas a obras pblicas, contratos de la administracin, rentas nacionales, polica, agricultura, industria y comercio. Este planteamiento provoco diversas reacciones, puesto que la idea generalizada era una estricta divisin de las funciones, por lo que no se poda aceptar que el ejecutivo realizara una funcin jurisdiccional en ningn sentido y con esa idea se elabor la Constitucin de 1857, que en su artculo 97 atribuy a los Tribunales de la Federacin dependientes del Poder Judicial, el conocimiento y resolucin de todo tipo de controversias. Es importante resaltar que dicha Ley, era un importante avance jurdico para la poca, evolucionando las instituciones hasta entonces establecidas, ya que la idea de que un poder como el ejecutivo desempeara dos facultades, era considerado
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SNCHEZ Gmez, Narciso. Segundo Curso de Derecho Administrativo. p. 438.
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como algo inapropiado, circunstancia que en la actualidad se desarrolla de manera normal, ya que los tres poderes, por ejemplo, el ejecutivo; adems de sus atribuciones de administracin, realiza atribuciones legislativas al promulgar sus propios reglamentos, expedir decretos, que son de observancia general, por otra parte, realiza funciones judiciales, al momento de que cuentan con Tribunales dedicados a resolver controversias surgidas por el actuar de las autoridades ejecutivas; asimismo, el Poder Legislativo, tiene atribuciones correspondientes al Poder Judicial, al constituirse en gran jurado, y resolver controversias tendentes al desafuero de servidores pblicos que cuenten con esta investidura, esta realizando funciones de carcter ejecutivo, al tener que expedir circulares, su propio reglamento y su ley orgnica.
3.2.2. Tesis Vallarta.

Ignacio Vallarta, sostuvo la inconstitucionalidad de la Ley Lares,
argumentando que la misma, era violatoria de la divisin de poderes; argumentaba que la existencia de un Tribunal Administrativo implicaba la reunin de dos poderes en uno solo, es decir, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, se concretaban en el Presidente de la Repblica. Esto es as, atendiendo a que la divisin de poderes que establece nuestra constitucin, que son el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, otorga a cada uno de ellos facultades exclusivas, logrando con esto que todo el poder del estado no recaiga sobre una sola persona, el Presidente de la Repblica, teniendo un control constitucional, dado que los poderes referidos, contienen facultades que frenan a los otros poderes, logrando una mayor seguridad jurdica y la consecuente vigilancia de los derechos de los ciudadanos, frente al Estado. En 1865 a propuesta de Maximiliano de Habsburgo se pretendi crear otro tribunal con la misma denominacin Consejo de Estado, pero tampoco tuvo relevancia, en razn de que la fuerte influencia en Espaa y en los Estados Unidos de Norte Amrica, as como la tradicin jurdica a que slo existieran tribunales judiciales para conocer de toda clase de conflictos.
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Empero, la Ley de Justicia Fiscal de la Federacin del 27 de Agosto de 1936, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de Agosto del mismo ao, estableci en el pas el ms importante de los tribunales administrativos con que actualmente contamos, El Tribunal Fiscal de la Federacin, con ello, se introdujo en el mbito nacional el sistema de tribunales administrativos. Por su parte el sistema angloamericano, judicial o judicialista, no admite la
existencia de tribunales administrativos comprendidos dentro del marco del Poder Ejecutivo, en aquellas entidades federativas en donde no existen tribunales administrativos, las controversias entre los particulares y la Administracin Pblica son planteadas y resueltas por el Poder Judicial Local o se acude directamente a los Tribunales Judiciales Federales haciendo valer la demanda de garantas. El sistema de los tribunales independientes, conocido tambin como intermedio, se caracteriza porque los pleitos suscitados entre las autoridades administrativas y los gobernados se hacen valer ante tribunales que son independientes de los Poderes Ejecutivo y Judicial, se trata de una combinacin del sistema francs y del angloamericano, toda vez que los conflictos administrativos se hacen valer en primer trmino ante los tribunales administrativos enmarcados dentro del Poder Ejecutivo Federal o local, y los fallos que se dictan por stos son impugnados ante el Poder Judicial Federal.
3.2.3. Ley de Justicia Fiscal del 27 de Agosto de 1936 y Cdigo Fiscal de la Federacin del 30 de Diciembre de 1938.
En esta Ley, se creo el Tribunal Fiscal de la Federacin como un Tribunal con autonoma para dictar sus fallos. Actualmente la constitucionalidad de dicho tribunal ya no se discute, toda vez que si bien la constitucin de 1917, en el texto original del artculo 104 no previo la existencia de Tribunales Administrativos, lo cierto es que se hicieron reformas y adiciones que fueron publicadas en el Diario Oficial de la
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Federacin los das 30 de diciembre de 1946 y el 25 de octubre de 1967, que le dan ya un indiscutible sustento constitucional. Del mismo modo en 1976, el artculo 73 constitucional se reform, a fin de darle atribuciones al Congreso de la Unin para el establecimiento de Tribunales Administrativos. Este precepto fue nuevamente reformado el 25 de octubre de 1993, cuando en el Diario Oficial de la Federacin se publicaron las reformas a diversos preceptos constitucionales, entre los cuales contiene la denominada Reforma Poltica del Distrito Federal, y que establecen que esta entidad deja de ser un ramo ms de la Administracin Pblica de carcter local. En esta virtud la modificacin a la fraccin XXIX-H del artculo 73 Constitucional, consisti en excluir la competencia del Congreso de la Unin para crear tribunales de lo contencioso administrativo que diriman controversias entre los particulares y la administracin pblica del Distrito Federal, conforme a lo previsto en el artculo 122 base primera, fraccin V, inciso N de la carta constitutiva de Derechos. En esta ley, donde se afirmaba que la existencia de un Tribunal que pugnaba por las ideas de Vallarta, con criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, aunado a que su administracin se realizaba a travs de un rgano autnomo, es decir, independiente del Presidente de la Repblica o al Secretario de Hacienda, con el que las autoridades administrativas tuvieran la oportunidad de corregir sus errores, mxime que la resolucin que se dictara en este procedimiento, poda impugnarse a travs del juicio de amparo, considero fue la decisin ms acertada; ya que dotaba de plena jurisdiccin al ejecutivo para resolver controversias que surgieran del actuar de sus subordinados, a travs de una institucin que contena todos los argumentos, para lograr ser una de las ms grandes instituciones de imparticin de justicia dentro de nuestro estado de derecho. Dicha ley tuvo vigencia hasta el treinta y uno de diciembre de mil novecientos treinta y ocho y el primero de enero del ao siguiente, entr en vigor el Cdigo Fiscal de la Federacin, el que incorpor, lo relativo a los sujetos y elementos de la obligacin tributaria, procedimiento econmico coactivo e infracciones y sanciones.
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3.2.4. Reformas Constitucionales a nivel Federal del 16 de Diciembre de 1946

En mil novecientos cuarenta y seis, se reform el artculo 104 de la Constitucin Federal, estableciendo que: en los juicios en que la federacin este interesada, podrn establecerse recursos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, contra las sentencias de los Tribunales Administrativos, dotados de plena autonoma, establecindose el recurso de revisin fiscal. Como se puede advertir, la evolucin del Contencioso Administrativo en Mxico, en sus ltimos aos de existencia, no solo ha ocurrido respecto de su organizacin y del procedimiento que se sigue para resolver las controversias que se someten a su consideracin, sino tambin en cuanto a su competencia material, de un tribunal que naci con una competencia restringida, nicamente respecto de la materia fiscal federal, ahora la tiene ms amplia, contando con todas las atribuciones propias de las instituciones de administracin de justicia, que aunque algunos, no lo consideran tan importante como los Tribunales establecidos por el Poder Judicial, si es una importante institucin que logra el fortalecimiento de nuestro estado de derecho, mxime que las resoluciones, la organizacin y las figuras jurdicas establecidas por la legislacin administrativa en vigor, otorgan todas las atribuciones que permiten la consagracin de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo. En los ltimos siete aos la evolucin del Juicio Contencioso Administrativo Federal ha tenido tres manifestaciones trascendentales. La primera fue la expedicin de la nueva Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 15 de diciembre de 1995, que fue la que ampli la competencia material de dicho rgano jurisdiccional, dado que de acuerdo con la redaccin de la fraccin XIII del artculo 11 de dicho ordenamiento legal, seria competente para conocer de resoluciones que recayeran al
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recurso de revisin previsto en el artculo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. En segundo lugar tenemos la reforma efectuada al Cdigo Fiscal de la Federacin, mediante la ley que establece y modifica diversas leyes fiscales, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 30 de diciembre de 1996, que vino a modificar el Juicio Contencioso Administrativo ante el Tribunal Fiscal de la Federacin, en los siguientes aspectos:
a) Estableci obligacin de examinar en primer lugar las causales de ilegalidad que pudieran llevar a declarar la nulidad lisa y llana de las resoluciones impugnadas; b) Abandon el sistema de litis cerrada, para permitir que los gobernados, en el caso de impugnar resoluciones de recursos administrativos, plantearan cuestiones novedosas no esgrimidas en el recurso, para que al momento de que el tribunal dicte la sentencia se puedan anular las resoluciones impugnadas y recurridas; y c) Facult a las salas del tribunal citado para declarar de oficio la nulidad de la resolucin impugnada, por incompetencia de la autoridad que la dict, y por la ausencia de fundamentacin o motivacin de dicha resolucin.
Estas reformas son de verdadera trascendencia ya que se otorgaba la posibilidad, desde el escrito inicial, de declarar la nulidad de las resoluciones de los actos administrativos, por razones de ilegalidad, falta de fundamentacin y motivacin, que son los elementos sin los cuales no se pueden dictar actos administrativos por parte de las autoridades, en el ejercicio de sus atribuciones para las cuales estn legalmente facultados. En tercer lugar se dieron las reformas a la Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin y al Cdigo Fiscal de la Federacin, realizadas a travs del decreto por
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el que se reforman diversas disposiciones fiscales, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 2000. Conforme al primer ordenamiento citado, se reformo la denominacin de Tribunal Fiscal de la Federacin por la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y adems se volvi a reformar la fraccin XIII del artculo 11 de esa ley, con el fin de establecer la competencia, no solo para resolver los juicios en contra de resoluciones que concluyan el recurso de revisin de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sino tambin para conocer de las controversias respecto de los actos dictados por las autoridades administrativas, que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los trminos de la referida ley procedimental, asimismo se incorpora la competencia para conocer demandas contra resoluciones negativas fictas configuradas en las materia que son de la competencia de dicho tribunal. Adems se facult a la Sala Superior para determinar la jurisdiccin territorial de las salas regionales, as como su nmero y sede; y, por ultimo, se modific la competencia territorial de la salas regionales, en cuanto que ahora sern competentes para conocer del juicio, aquellas en donde se encuentre la sede de la autoridad demandada. En cuanto a las reformas del Cdigo Fiscal de la Federacin, entre otras tenemos las siguientes: a) Se cambia el nombre de Procedimiento Contencioso Administrativo por el de Juicio Contencioso Administrativo; b) Se establece que el actor debe sealar domicilio para or y recibir notificaciones en la jurisdiccin de la sala regional, y de no hacerlo las notificaciones se le harn por lista; c) Se establece como facultad de las salas, y a peticin de parte, el otorgamiento de la suspensin de la ejecucin del acto impugnado;
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d) Se establece la posibilidad de sealar domicilio electrnico para recibir notificaciones; e) Se regulan los exhortos entre las salas regionales; f) Se establece que en la sentencia se podr declarar la existencia de un derecho subjetivo, cuando previamente se pruebe su existencia, y condenar al cumplimiento de una obligacin, adems anular la resolucin impugnada; g) Se le otorga al pleno de la Sala Superior la facultad para establecer jurisprudencia por contradiccin de tesis.
Reforma que considero importante, toda vez que, se establece la figura de la suspensin provisional, para dejar las cosas en el estado en que se encuentran, hasta la total resolucin del juicio y la inclusin de un medio de auxilio importante en las labores de las Salas Regionales, como son los exhortos, ya que con estos, se simplificaba la ampliacin de la justicia, ya que una Sala, al tener que realizar un acto fuera de su competencia territorial, se apoyaba de otra Sala Regional y le exhortaba, para que en apoyo de sus labores, hiciera un acto procesal, que era dictado por la exhortante de justicia administrativa. Independientemente de las reformas legislativas antes sealadas, existieron dos iniciativas legislativas, conforme a las cuales se pretendi dotar al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de un procedimiento ms gil y eficiente, para que satisficiera con plenitud la nueva competencia administrativa que se le asign. La primera iniciativa fue presentada por el senador Fauzi Hamdan Amad, del grupo parlamentario del Partido Accin Nacional, la cual contiene el Proyecto de Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. La segunda iniciativa proviene del senador David Jimnez Gonzlez, del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, que contiene el proyecto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
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Estas iniciativas de ley fueron aprobadas, siendo reformado el Cdigo Fiscal de la Federacin, en donde se derog su parte adjetiva relativa al juicio contencioso administrativo y pas a formar parte de una Ley propia: Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 1 de diciembre de 2005 y vigente a partir del 1 de enero de 2006. Respecto a dicha normatividad, es de resaltar que en fecha 12 de junio de 2009, en el Diario Oficial de la Federacin, se public el Decreto mediante el cual se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley en comento, as como de la Ley Orgnica del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa, las cuales constituyen un precedente importante de vanguardia en la justicia fiscal y administrativa de nuestro pas; por ejemplo el artculo 4 de la Lye Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, establece la posibilidad de presentar toda promocin con la firma autgrafa o la firma electrnica avanzada; el artculo 13, establece que el actor podr presentar su demanda de juicio mediante la va tradicional, por escrito ante la Sala Regional competente o en lnea, a travs del Sistema de Justicia en Lnea, para lo cual el demandante deber manifestar su opcin al momento de presentar su demanda; por su parte, el artculo 14 establece que la demanda deber indicar el nombre del demandante, su domicilio para recibir notificaciones as como su Correo Electrnico, en cuanto opte que el juicio se substancie a travs del Sistema de Justicia en Lnea.61
3.3. Antecedentes del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

A continuacin se indicarn tanto el concepto de autonoma del tribunal
contencioso administrativo la cual forma parte de su naturaleza jurdica:
3.3.1. Conceptualizacin de Autonoma.

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Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico. Segundo Informa Anual de Actividades 2009 p.35.
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La voz autonoma se deriva del antiguo Griego, equivala a autonomoi que se compone de dos partes: una es autos significa uno mismo, la otra parte es nomos se traduce en la palabra Ley, tambin puede ser nemvo que significa gobernar, por ende, autonoma equivale a darse la Ley a si mismo para gobernarse. El termino autonoma se usaba en el Griego para poder distinguir a un Estado que era independiente, sin que estuviera sometido a algn otro Estado extranjero. Cabe recordar que en la organizacin helnica existan diversos estados autnomos e independientes entre s, los cuales para fines de defensa se unan en confesin, de ah que la autonoma tiene su origen y sentido en relacin a la independencia del o los estados. En el siglo XVIII, la palabra autonoma cobra una importancia dramtica con las gestas de los insurgentes por independizar al pas de Espaa, posteriormente resurge con las distintas intervenciones de potencias extranjeras, subyace en el Porfiriato y hasta nuestros das permanece como una de nuestras ms caras aspiraciones como nacin independiente, es decir la autnoma. En su aspecto jurdico, se puede advertir que el termino autonoma en principio conserva un significado similar al etimolgico. Sin embargo, es notoria la precisin con la que aqu se maneja, hasta parece ser el crisol que lo forja, adems de contener otras connotaciones propias del matiz jurdico que extiende aun ms su acervo informativo.62 Efectivamente, en el plano jurdico la palabra autonoma explica que es el derecho de una colectividad, la cual puede ser que este organizada en un Estado, para poderse regir por sus propias leyes. Ahora bien, la autonoma en su acepcin actual, es la facultad de una comunidad humana de gobernarse a si misma, mediante sus propias leyes, y por autoridades elegidas de su seno.
62 63
63
MARTN, Alonso. Enciclopedia del Idioma, Diccionario Histrico y Moderno de la Lengua Espaola. p. 579 Enciclopedia Jurdica Omeba. p. 961
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Tambin se le ha conceptualizado como la potestad que dentro del Estado pueden gozar regiones, provincias, municipios u otras entidades dependientes de l, para regir intereses peculiares de su vida interna, mediante normas y rganos de gobierno propios. 64 Cabe precisar que el principio fundamental de la autonoma en los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, a semejanza de los Tribunales Judiciales, es la autonoma funcional. Es de recordar que la autonoma funcional estriba en la autonoma o independencia que el Legislador previene para los tribunales en la Constitucin y leyes secundarias, respecto del propio Legislativo y del Ejecutivo, a efecto de que administren la justicia resolviendo las controversias planteadas. Se puede advertir que el principio de la autonoma funcional se refiere en general a la institucin denominada tribunal, de la cual se deriva la especie para el agente que la realiza en su funcin cotidiana que es el juez administrativo, es decir el Magistrado, a travs del pronunciamiento del fallo. En tal guisa, tenemos que la autonoma jurisdiccional implica que sus fallos son la ultima palabra y no son susceptibles de ser impugnables en los Tribunales Judiciales, esto es, son definitivos, lo que corresponde a un concepto el cual es justicia delegada, empero, este concepto en la actualidad se traduce en una plena jurisdiccin entre nosotros.
3.3.2. Fundamento Jurdico de Los Tribunales De Lo Contencioso Administrativo En Mxico.

En Mxico las Constituciones de 1857 y 1917 disponan que correspondiera a los tribunales judiciales el conocimiento de los conflictos surgidos entre la administracin pblica y los particulares.
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Enciclopedia Universal Sopena. t. V, p. 870
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Posterior a ello, fue hasta 1936 cuando surgi el primer tribunal formal y materialmente administrativo, cuando el General Lzaro Crdenas del Ro expidi la Ley de Justicia Federal, que fue la base para la creacin del Tribunal Fiscal de la Federacin. Durante el transcurso de los aos, este organismo jurisdiccional cambio para ser hoy el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa, trascendiendo de forma convincente en la imparticin de justicia administrativa en nuestro pas, teniendo competencia no slo para conocer asuntos fiscales, sino tambin controversias en materia administrativa. En relacin a lo antes expuesto, tenemos que los Tribunales de naturaleza administrativa instituidos en alguna de las Entidades Federativas de nuestro pas, encuentran su principal sustento legal, en nuestra carta magna, donde se faculta a los estados de la repblica, para que dentro de su organizacin exista y funcionen estos tribunales, otorgando plena jurisdiccin y reconocimiento a las actuaciones del mismo, en razn de ello, considero que dichas reformas realizadas a nuestra legislacin, han permitido la consolidacin de dichos tribunales, siendo un gran acierto de nuestros legisladores, el permitir, en primera instancia, la creacin de dichos Tribunales, y de manera inmediata la consolidacin a travs de la ampliacin de su campo de accin, con las nuevas facultades que se le han otorgado.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos mexicanos
Titulo Quinto. De los Estados de la Federacin y del Distrito Federal. Artculo 116, fraccin V Las Constituciones y leyes de los Estados podrn instituir Tribunales de lo Contencioso-Administrativo dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administracin Pblica Estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organizacin, su
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funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.65
Por su parte, el artculo 73 fraccin XXIX-H de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos vigente, prev como facultad para el Congreso de la Unin, la de expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administracin pblica federal y los particulares, as como para imponer sanciones a los servidores pblicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para su organizacin, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones.
3.3.3. Del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Como ha quedado precisado en lneas precedentes fue en el ao de 1936, especficamente el 27 de agosto, mediante la expedicin de Ley de Justicia Fiscal, cuando se estableci en Mxico el Tribunal Fiscal de la Federacin, que se instituy dentro del grado de anulacin. Posteriormente, el 30 de diciembre de 1938 se promulg el primer Cdigo Fiscal de la Federacin que entr en vigor el 1 de enero de 1939 y recogi en el ttulo cuarto las disposiciones de aquella ley, as como los lineamientos esenciales del juicio de nulidad con algunas modificaciones. Asimismo, el segundo Cdigo Fiscal de la Federacin comenz a regir el 1 de abril de 1976, y salvo algunas innovaciones, reproduce sustancialmente las disposiciones de su antecesor, concernientes al procedimiento contencioso. Despus, el 1 de abril de 1983, entro en vigor el Cdigo Fiscal de la Federacin,
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estableciendo
importantes
modificaciones
en
relacin
con
el
procedimiento, dentro de las que destacan las relativas a dotar al Tribunal Fiscal de
http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente 24/07/10
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la Federacin, de ciertas facultades propias de un Tribunal de plena jurisdiccin, tales como imponer multas para hacer cumplir la suspensin del procedimiento de ejecucin, as como el sealamiento de que la sentencia puede obligar a la autoridad a realizar determinados procedimientos o actos. Y a partir de la Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin, publicada el 15 de diciembre de 1995, con las importantes reformas del 31 de diciembre de 2000, que rige la organizacin, estructura y rgimen del ahora denominado Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
66
Este Tribunal no se encuadr en el Poder Judicial, sino que fue instituido en el Poder Ejecutivo, aunque en las evoluciones ulteriores acenta su autonoma que, a partir de 1967, va a calificarse de plena. Este encuadramiento del Tribunal va a permitir calificarle como un Tribunal Administrativo que sigue el modelo francs, aunque se hayan destacado las marcadas diferencias que existan entre el entonces denominado Tribunal Fiscal de la Federacin y los tribunales administrativos franceses. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se integra de sala superior y salas regionales, constituye un orden jurisdiccional especial, cuyo mbito viene delimitado fundamentalmente por la materia tributaria, pero su jurisdiccin originaria limitada a esta materia se ha ido extendiendo a otras materias administrativas, lo que puede permitir la creacin de un sistema de justicia administrativa federal atribuyndole jurisdiccin general en materia administrativa. Por lo que respecta a las sentencias que resuelve el pleno, ests son emitidas por mayora de votos de los magistrados presentes. En caso de empate, el asunto se somete a examen en la sesin siguiente; en caso de persistencia del empate, se designa un nuevo magistrado ponente.
66
GONZALEZ PEREZ, Jess. Derecho Procesal Mexicano. p. 1201
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Dichas sesiones son pblicas salvo ciertos casos en los que la moral, el inters pblico o el texto de la ley, exijan que sean secretas, cuando se designe presidente o se decidan cuestiones de administracin del Tribunal. A las salas regionales les corresponde, las funciones jurisdiccionales del Tribunal que no estn atribuidas especficamente a la sala superior. No existe una competencia especial para cada una de las salas, pues la competencia prevista en la Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, considera todas las salas, incluyendo aquellas que se encuentran en una misma regin, y cuyo numero obedece un principio de divisin del trabajo. Segn los artculos 28 y 29 de la Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el territorio nacional esta dividido en diversas regiones cuyos limites territoriales son fijados por la sala superior, conforme a las cargas de trabajo y los requerimientos de administracin de justicia. En cada una de las regiones habr el numero de salas que seale el pleno de la sala superior mediante acuerdo en el que establecer su sede, su circunscripcin territorial, las reglas para la distribucin de expedientes y la fecha de inicio de funciones.
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As, tenemos que el criterio para atribuir competencia a las salas regionales se basa en la circunscripcin en que se localice la sede de la autoridad demandada; cuando el demandado sea un particular, se atender a su domicilio, salvo ciertas excepciones. En relacin al proceso ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa este ha sido el modelo, no slo de los tribunales administrativos mexicanos con jurisdiccin limitada a la materia tributaria, sino el modelo de todos los procesos administrativos que se han regulado en el ordenamiento mexicano. Los requisitos procesales ante este Tribunal, plantean las siguientes cuestiones: si han de ser tenidos en cuenta de oficio o a instancia de parte; en que momento han de darse, y en que momento han de ser examinados y decidirse sobre
67
Idem.
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ellos; lo que da como resultado que el propio tribunal verifique si se cumplen los requisitos procesales en el trmite inicial de admisin, y si considera que concurre algn defecto procesal subsanable, conceder al demandante un plazo de cinco das para que lo repare, esto con el fin de garantizar la imparcialidad y, por tanto, la justicia de la resolucin que se dicte en un proceso ante este Tribunal. Como se puede advertir, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, comprende los instrumentos jurdicos para la tutela de los derechos subjetivos y de los intereses jurdicos de los administrados frente a la actividad administrativa, en virtud de que cumple y obedece las reglas jurdicas para anteponer los valores supremos de justicia, seguridad y bienestar social.
3.3.4. De los Tribunales de lo Contencioso Administrativo en las

Entidades Federativas.
Con la separacin de las funciones judiciales y administrativas, surgen los Tribunales Administrativos por una notable desconfianza de los gobiernos revolucionarios ante el espritu conservador de la sindicatura y por el temor de que no dieran una interposicin justa a la nueva legislacin administrativa que se haba creado.
La competencia de los Tribunales Administrativos se fue adicionando a travs de su jurisprudencia que manteniendo el principio de los litigios administrativos slo ellos deberan resolverlos negndole toda intervencin a los jueces comunes. En Mxico los Tribunales de lo Contencioso Administrativo han sido inspirados esencialmente en la doctrina y legislacin francesa, respetando la organizacin constitucional de nuestra tradicin jurdica. Por lo que existen cuatro clases de juicios administrativos siendo los siguientes:
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El de plena jurisdiccin El contencioso de anulacin El de interpretacin El de represin El contencioso de interpretacin y de represin son de relativa importancia, pues su alcance, no es aplicable al campo del derecho tributario mexicano y se reduce a fijar el sentido jurdico de una ley o reglamento que aplica la administracin pblica; en tanto que, el segundo es un procedimiento encaminado a revisar, imponer o modificar las sanciones administrativas.
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El de interpretacin decide una cuestin perjudicial planteada por la autoridad judicial sobre cmo debe interpretarse un acto administrativo o apreciarse su validez. El contencioso de represin examina por el Tribunal Administrativo si procede o no una pena por daos al dominio pblico. Las dos formas importantes de juicios administrativos han sido
tradicionalmente los contenciosos de anulacin y de plena jurisdiccin. Las distinciones entre estas dos clases de proceso han sido objeto de diversos planteamientos. De acuerdo a un criterio de distincin amplio la diferencia entre stos radica bsicamente en los poderes del Tribunal. En los primeros, el rgano jurisdiccional debe limitarse a anular el acto, y en la segunda clase de proceso, puede adoptar cuantas medidas sean necesarias para salvaguardar la legalidad de los actos de la administracin, as como los derechos individuales de los administrados. O si se desea contemplar estos procesos desde el punto de vista de las sentencias declarativas y constitutivas, y por medio del proceso de plena jurisdiccin se puede lograr sentencias de condena.
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SERRA ROJAS, Andrs. Derecho Administrativo. p. 640
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Al respecto Hauriou nos dice: en principio, la jurisdiccin administrativa debe ser sede del contencioso de plena jurisdiccin, para conocer de las operaciones administrativas que constituyen la ejecucin de servicios pblicos. Este principio ha sido discutido, sin embargo, si no se admite, se condena al contencioso de plena jurisdiccin, porque nada queda si este no es el contencioso surgido del desarrollo de operaciones administrativas. En el contencioso de plena jurisdiccin, el juez dispone de poderes muy amplios, l puede condenar pecuniariamente a la administracin y reformar total o parcialmente la decisin administrativa atacada.
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En Mxico se dice que el contencioso administrativo de plena jurisdiccin federal o local, se tramita exclusivamente ante el Poder Judicial y el contencioso administrativo de anulacin o de legitimidad se desarrolla ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo Local, teoras que en algunas entidades del pacto federal han sido superadas, toda vez que actualmente la mayora de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo gozan de plena autonoma para emitir sus fallos. As, retomando que con la creacin de estos Tribunales, el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos, depositado en el Congreso de la Unin, acert validamente establecer en trminos del artculo 73 fraccin XXIX-H, Expedir leyes que instituyan Tribunales de lo Contencioso Administrativo, dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administracin Pblica federal y los particulares, estableciendo las normas para su organizacin, su funcionamiento, en el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones. Cuestin que rescatamos, y que actualmente el artculo 116 fraccin V de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, reafirma la autonoma de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, toda vez que seala Las Constituciones y leyes de los estados podrn instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, que tengan a su
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Cfr. SERRA ROJAS, Andrs. Derecho Administrativo. p. 641
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cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administracin Pblica Estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organizacin, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones; lo que sirve de base a la justicia administrativa en Mxico y en todo el mundo para conservar la plena autonoma de los Tribunales Administrativos, mantenindose independientes no slo de cualquier autoridad, sino tambin de los poderes judiciales, federales o locales.
3.3.5. Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de Mxico.

El antecedente ms remoto del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico, lo encontramos en la Ley de Organizacin del Servicio de Justicia en materia Fiscal para el Estado, de fecha 30 de junio de 1930, publicada en la Gaceta del Gobierno el 2 de julio de 1930, que contemplaba un jurado de revisin como supremo rgano administrativo fiscal para conocer del recurso de revisin, establecido por la propia ley con el objeto de conocer y resolver, en la va administrativa, las inconformidades presentadas por los particulares inconformes con las resoluciones de las juntas calificadoras y de las dems autoridades fiscales encargadas de la administracin general de un impuesto determinado. 70 La ley en cita fue abrogada por la Ley del Servicio de Justicia en Materia Fiscal para el Estado de Mxico del 21 de diciembre de 1943, publicada en la Gaceta del Gobierno de 23 de diciembre del mismo ao, que al igual que su antecesora, con un poco ms de sistematizacin, el jurado de revisin, que conoca del recurso administrativo de revisin, el cual se interpona en contra de diversos actos derivados de las autoridades fiscales locales, se integraba con un Presidente, que era el Gobernador, con cinco Delegados del Gobierno y con representantes de los contribuyentes, contaba con justicia retenida por que solo el Gobernador autorizaba los fallos, pero tambin presentaba una caracterstica avanzada para su tiempo, consistente en la plena jurisdiccin ya que poda ejecutar sus fallos.
70
http://www.edomexico.gob.mx/tribunal/tribcamtvo.htm. 24/07/2010.
96
A su vez, la Ley del Servicio de Justicia en Materia Fiscal para el Estado de Mxico, fue sustituida por la Ley que establece el Tribunal Fiscal del Estado de Mxico del 26 de diciembre de 1958, publicada en la Gaceta del Gobierno del 31 de diciembre de 1958, que como su nombre lo indica, cre el Tribunal Fiscal de la Entidad, como un rgano administrativo que deba dictar sus fallos en representacin del Ejecutivo del Estado, independiente de la Direccin General de Hacienda y de cualquier otra autoridad administrativa. Asimismo, la XLIV Legislatura de la Entidad, mediante Decreto numero 78 del 31 de diciembre de 1970, publicado en la Gaceta del Gobierno el 2 de enero de 1971, expidi el Cdigo Fiscal del Estado, que abroga la Ley que establece el Tribunal Fiscal del Estado de Mxico, y en su captulo tercero del titulo segundo, relativo a la fase contenciosa, contempl todas las disposiciones referentes al Tribunal Fiscal. De igual manera, la XLIX Legislatura del Estado aprob la Ley de Justicia Administrativa, que fue promulgada en diciembre de 1986, publicada en la Gaceta del Gobierno el 31 de diciembre de 1986, entrando en vigor el da 1 de enero de 1987, con ello el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico inicia su vida jurdica el 1 de enero de 1987, a travs de la promulgacin de su Ley de Justicia Administrativa de 23 de diciembre de 1986, teniendo su fundamento en el artculo 100 segundo prrafo de la Constitucin Poltica Local que literalmente refera:
Las leyes del Estado podrn instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administracin Pblica Estatal o Municipal y los particulares estableciendo las normas para su organizacin, su funcionamiento, el procedimiento y las dems instituciones jurdicas necesarias para proveer el alcance de sus objetivos. 71
71
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico. Memorial No 2. Mayo-Junio 1987 p. 27-28
97
Actualmente el artculo 87 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico, contempla al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico, estableciendo lo siguiente:
Artculo 87.- El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocer y resolver las controversias que se susciten entre la administracin pblica estatal o municipal y organismos auxiliares con funciones de autoridad y los particulares y tendr plena autonoma para dictar sus fallos. 72
Por lo anterior, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la Entidad, es un rgano jurisdiccional de pleno Derecho, autnomo, independiente de cualquier autoridad administrativa, dotado de plena jurisdiccin e imperio suficiente para hacer cumplir sus determinaciones y ejecutar sus fallos. 73 Es un Tribunal de plena jurisdiccin; por que, esta facultado para adoptar cuantas medidas sean necesarias para preservar la legalidad de los actos de la administracin pblica y salvaguardar los derechos de los administrados, con imperio suficiente para hacer cumplir sus determinaciones y ejecutar su fallos.
74
La plena jurisdiccin debe entenderse como uno de los requisitos esenciales que desde el punto de vista jurisdiccional requiere el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico, para cumplir su loable funcin.
75
Asimismo, el tribunal ser autnomo e independiente de cualquier autoridad administrativa, incluso en el aspecto presupuestario, lo cual lo sita fuera del marco del Poder Ejecutivo, y si bien no pertenece al Poder Judicial ordinario, no hay duda que se trata de un rgano de jurisdiccin especializada.
76
72
http://www.edomex.gob.mx/portal/page/portal/legistel/leyes/vigentes, Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico texto vigente 25/07/2010 73 Gobierno del Estado de Mxico, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico. XX AOS DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO DE MXICO 1987-2007p.238
74
75 76
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico. Memorial No 6. p. 23
Gobierno del Estado de Mxico, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico. Ob. Cit. p.239.
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Su competencia no se circunscribe exclusivamente a la materia fiscal, sino adems abarcara el conocimiento de todas las inconformidades que presenten los particulares por actos administrativos de toda ndole e inclusive se atiende el procedimiento de responsabilidades de los servidores pblicos del Estado y Municipios, en trminos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado y Municipios. Por lo que respecta al procedimiento administrativo que se lleva a cabo en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico, con la creacin del Cdigo de Procedimientos Administrativos de la Entidad el 4 de febrero de 1997 y publicado el 7 de febrero del mismo ao, dicho procedimiento se disea para ser gil, sencillo y sumario, con un mnimo de formalidades, a travs del cual, el particular al momento que promueve la demanda puede solicitar la suspensin de los actos reclamados, tan es as que, se estableci la suplencia de la deficiencia de la queja y optatividad para que el particular agote previamente recurso administrativo de inconformidad. Asimismo, al expedirse el Cdigo Administrativo, se abrogaron veintin leyes administrativas, siendo la ms antigua, la Ley del Ejercicio Profesional para el Estado de Mxico, publicada el 24 de abril de 1957, la ms reciente, la Ley de Turismo
del Estado de Mxico, publicada el 9 de marzo de 1999, estas leyes en su conjunto sumaban 1455 artculos, quedando reducidos a solo 562 artculos; adems de que fue necesario adecuar el Cdigo de Procedimientos Administrativos del Estado de Mxico, para hacer congruentes sus disposiciones e imprimir coherencia y consistencia al sistema jurdico de la entidad, realizndose la misma el da 13 de diciembre del 2001 y publicado en
esta misma fecha, quedando de la siguiente manera:
DECRETO NUMERO 41 LA H. LIV LEGISLATURA DEL ESTADO DE MXICO, DECRETA:
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CDIGO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MXICO
LIBRO PRIMERO Parte general TITULO PRIMERO Del objeto Artculo 1.1.- Las disposiciones de este Cdigo son de orden pblico e inters general, y tienen por objeto regular las materias que se sealan a continuacin, a fin de promover el desarrollo social y econmico en el Estado de Mxico:
- Salud; - Educacin, ejercicio profesional, investigacin cientfica y tecnolgica, cultura, deporte, juventud y mrito civil; - Conservacin ecolgica y proteccin al ambiente; - Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de poblacin; - Proteccin civil; - Infraestructura vial y transporte; - Trnsito y estacionamientos; - Fomento y desarrollo agropecuario, acucola y forestal; - Fomento econmico; - Proteccin e integracin al desarrollo de las personas con capacidades diferentes.
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- Obra pblica; - Adquisiciones, enajenaciones, arrendamientos y servicios; - Informacin e investigacin geogrfica, estadstica y catastral; y - Peridico Oficial del Gobierno del Estado de Mxico. - Los procesos de contratacin y los contratos que el Estado, sus dependencias y organismos auxiliares y, en su caso, os municipios y sus organismos
Entre las adecuaciones al Cdigo de Procedimientos Administrativos se definieron los alcances del acto y procedimiento administrativo; se adecuo el horario de labores de la administracin pblica del Estado, se preciso el momento en que se configura la afirmativa ficta, las materias administrativas en las que se aplica y se ampliaron los casos en que por razones de inters pblico no es aplicable; se incorpor la figura del Secretario General del Pleno; se determin la competencia territorial de las Salas Regionales en razn del domicilio de los actores; se estableci la coadyuvanca de los particulares y las autoridades en la reposicin de expedientes; se facult al Tribunal para diligenciar notificaciones por exhorto y se confirieron atribuciones al Magistrado para ampliar el plazo de las autoridades para dar cumplimiento a la sentencia o iniciar su cumplimiento. Adems, el Cdigo de Procedimientos Administrativos, establece que procede el juicio administrativo en contra de actos, resoluciones fiscales y administrativas que ordenen, ejecuten o traten de ejecutar las autoridades del Poder Ejecutivo, de los Municipios y Organismos Auxiliares con funciones de autoridad; asimismo, considera la resolucin afirmativa ficta, los reglamentos, decretos, circulares y dems disposiciones generales de naturaleza administrativa o fiscal emitidos, ordenados o ejecutados por autoridades del Poder Ejecutivo del Estado de Mxico. No obstante lo anterior, es necesario sealar que con la reforma al artculo 203 al Cdigo de Procedimientos Administrativos, el da 25 de noviembre del 2004,
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se contempla en sentido general a la sala superior y salas regionales, quedando de la siguiente manera: DECRETO No. 93.- Por el que se reforman los artculos 203, 205 fracciones III y VIII, 208, 210, 216, 217, 218 fraccin X, 222 fraccin VIII, 225 fraccin XI, 227 fraccin VIII, 235, 238, 251 y 261, se adiciona la fraccin IX al artculo 227 y un Ttulo Cuarto, denominado De los Organismos Administrativos del Tribunal, al Cdigo de Procedimientos Administrativos del Estado de Mxico, publicado en el Peridico Oficial Gaceta de Gobierno de fecha 25 de noviembre del 2004, entrando en vigor al da siguiente de su publicacin. Que estableca: Artculo 203.- El Tribunal se compondr de una sala superior y de cinco salas regionales. El pleno de la sala superior podr determinar la creacin de ms salas regionales, cuando el servicio lo requiera. Para quedar como sigue: Artculo 203.- El Tribunal se integrar por una Sala Superior, y las Salas Regionales que se requieran para el cumplimiento de su objetivo. Actualmente, la Legislacin Administrativa, contempla en su parte final el Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico, publicado el 18 de noviembre del 2003, y en su artculo 4 indica: Para el ejercicio de sus funciones, el Tribunal se integrara por: I.- Sala Superior. II.- Salas Regionales. III.- Magistraturas Supernumerarias. En consecuencia, tenemos que la Primera Seccin del propio Tribunal, inici sus funciones a partir del 9 de marzo de 1997, reside en el municipio de Toluca y
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conoce de los recursos de revisin e instancias que se promueven en contra de resoluciones que dicten la Primera y Sptima Salas Regionales; se encuentra conformada por: 3 Magistrados 1 Secretario General de Acuerdos 6 Secretarios Proyectistas 1 Actuario 1 Oficiala de Partes 4 Secretarias 1 Auxiliar77 La Segunda Seccin se encuentra en el municipio de Tlalnepantla de Baz, iniciando sus funciones el 10 de julio de 1997, est conformada por 3 Magistrados, 1 Secretario General de Acuerdos, 3 Secretarios Proyectistas y 3 Actuarios; y la Tercera Seccin se ubica en el municipio de Ecatepec de Morelos, ejerciendo sus atribuciones a partir del 24 de Octubre de 2005, integrada por 3 Magistrados, 1 Secretario General de Acuerdos, 5 Secretarios Proyectistas, 2 Secretarias con funciones de Proyectistas, 3 Actuarios, 3 Secretarias, 2 Auxiliares Administrativos y 1 Archivista; estas Secciones conocen de los recursos de revisin e instancias que se promuevan en contra de resoluciones que dicten o ejecuten la Segunda, Tercera, Cuarta, Quinta y Sexta Salas Regionales, la Primera y Sptima Salas Regionales, sta ltima de reciente creacin, iniciando su funcin institucional el 15 de octubre de 2009, con sede en el municipio de Toluca. La Segunda Sala Regional reside en el municipio de Naucalpan de Jurez, la Tercera Sala Regional reside en el municipio de Tlalnepantla de Baz, la Cuarta Sala Regional reside en el municipio de Ecatepec de Morelos, la Quinta Sala Regional se encuentra en el municipio de Nezahualcyotl y la Sexta Sala Regional reside en el municipio de Atizapn de Zaragoza.
77
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico. Informe Anual de Actividades 2009. Fichas Bsicas de Informacin p. 52
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En efecto, la integracin del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico garantizar la seguridad territorial de un orden en la sociedad y con ello mantiene la armona y la paz social; logrando operar dentro de un Estado de derecho. Con lo anterior, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico, durante los ltimos aos ha comprobado su participacin en el sistema de justicia estatal, empleando un marco jurdico moderno que permita cada vez mayor confianza en su actuacin de parte de los gobernados, lo que ha fomentado su crecimiento cotidiano hasta constituirse en una de las instituciones jurisdiccionales con el ndice de legalidad ms elevado en sus resultados, ya que para el ao dos mil nueve, como resultado de la actuacin de las autoridades estatales y municipales frente a los particulares en el Tribunal de la Entidad se promovieron un total de 12,197 juicios contenciosos administrativos. El 84% de las demandas fueron en contra de autoridades municipales y el porcentaje restante en contra de autoridades estatales, 11,221 demandas correspondieron a juicios administrativos y 976 a juicios fiscales. 78 Una funcin bsica de este Tribunal es la de orientar y patrocinar gratuitamente, por conducto de los asesores comisionados, a las personas fsicas provenientes de los segmentos menos favorecidos de la sociedad, quienes solicitan ante el Tribunal la tramitacin de los juicios contenciosos administrativo y recursos de revisin necesarios. En ese mismo sentido, el desarrollo institucional del Tribunal ha producido un impacto benfico en las funciones para las que fue creado. Fue instaurado el Instituto de Formacin Profesional para dar cauce a un franco servicio de carrera, se cre tambin el Consejo de Justicia Administrativa para dar una dimensin de estricta equidad a la responsabilidad de juzgar. En el propsito de sintonizar con la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Publica, el Reglamento Interior del Tribunal, fue reformado y adicionado para crear y regular los rganos encargados de la
78
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico. Informe Anual de Actividades 2009. p. 3
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transparencia y acceso a esa informacin. Y para atender las necesidades de recursos adicionales al presupuesto del Tribunal se cre el Fondo Auxiliar para la Justicia Administrativa.
CAPTULO IV LA CONCILIACIN EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN MXICO 4.1. Concepto de Conciliacin. 4.2. Caractersticas de la Conciliacin. 4.3. Ventajas de la Conciliacin. 4.3.1. Satisfaccin. 4.3.2. Efectividad. 4.3.3. Flexibilidad. 4.4. Naturaleza de la Conciliacin. 4.4.1. Antecedentes de la Conciliacin. 4.4.2. Clasificacin de la Conciliacin. 4.5. La Conciliacin en el Contencioso Administrativo. 4.6. La Conciliacin en el Contencioso Administrativo en la Legislacin Mexicana. 4.7.- La Conciliacin en otras reas del Derecho.
4.1. Concepto de Conciliacin.
Pese a la destacada actividad jurisdiccional consolidada dentro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico, sobre todo contra la arbitrariedad y el abuso de poder en la emisin de actos de la administracin pblica, se advierte que an no ha sido suficiente para descongestionar de forma eficaz los conflictos suscitados entre los particulares y las autoridades administrativas. Derivado de ello, surge la necesidad de optar por otros medios procesales que brinden a los gobernados una tutela de su esfera jurdica efectiva; dentro de dichos instrumentos procesales se encuentra la figura de la conciliacin que implica una
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exigencia derivada de la dinmica social, para evitar los obstculos que puedan presentarse ante un proceso jurisdiccional. Bajo esa ptica, el presente captulo conforma una parte medular del presente trabajo de investigacin, al exponer la figura de la conciliacin dentro del contencioso administrativo en nuestro pas. Partiremos en referir que el diccionario de la lengua espaola define la palabra conciliar como componer y ajustar los nimos de los que estaban opuestos entre s. //2. Confrontar dos o ms posiciones o doctrinas al parecer contrarias. //3. Granjear y ganar los nimos y la benevolencia. Alguna vez se dice tambin del odio y aborrecimiento.
As tambin, tenemos el siguiente concepto de conciliacin:

La conciliacin es un elemento til de legalidad, en cuanto que tiene como finalidad inducir a las partes a encontrar una solucin justa del conflicto, la cual adems deber ser conveniente para sus intereses, entendida esta calidad como una utilidad para las mismas, en especial para las ms dbiles79
Como se puede advertir, el trmino de conciliacin encierra una finalidad y un resultado, esto es, conciliar y la resolucin de la conciliacin; esta alternativa de solucin se puede generar a iniciativa de cualquiera de las partes interesadas, o bien de la participacin de un tercero quien puede ser un particular o un funcionario pblico, lo que conllevara a estar frente a la administracin de justicia propia del Estado. Existen tambin, las siguientes acepciones de conciliacin:
La conciliacin es un modo de arreglar alternativamente controversias jurdicas, por el cual las
79
www.bibliojurdica.org/libros/5/2391/23. VENEGAS lvarez Sonia. En Defensa de la Conciliacin en el Contencioso Administrativo. p. 548. 6/06/2010.
106
partes en conflicto recurren a un tercero, encargado de dirimir la discusin y encaminarlos a un acuerdo 80
La jurisprudencia mexicana, se refiere a la conciliacin como:

El sistema que tiene por objeto rehacer la voluntad misma de las partes, y consecuentemente, el ms indicado para resolver... conflictos de la manera ms equitativa 81
As, la conciliacin es un mecanismo jurdico de solucin pacfica de conflictos, a travs del cual las partes interesadas llegan a un arreglo, respecto a sus controversias, siendo importante que el acto materia a conciliar sea susceptible de negociacin y expresamente est determinado en la ley. Con base en lo antes expuesto, la conciliacin tiene como finalidad evitar el litigio, proporcionando un mecanismo alternativo de solucin de conflictos.
4.1.2. Caractersticas de la Conciliacin.

Una vez comprendido el trmino de conciliacin, es oportuno conocer a cerca de las caractersticas que van implcitas en este medio de solucin de controversias, tomando en consideracin las siguientes: Es un acto plenamente voluntario de economa procesal. Es gil, se desarrolla generalmente en una audiencia asistida. El sujeto que desempea la labor conciliatoria decidir sobre la legalidad del acuerdo al que lleguen las partes. Permite acuerdos en donde se toman en cuenta y si se satisfacen los intereses de las partes.
80 81
Ob. Cit. p. 551 Idem.
107
La
conciliacin
implica
una
medida
de
dilogo
constructivo que permite instrumentar una reconsideracin para buscar soluciones que pueden producir beneficios inmediatos, evitando la fase contenciosa. 82 Las indicadas caracterstica nos refieren que la conciliacin es un acto voluntario, lo cual significa que las partes interesadas se someten a dicho mecanismo de solucin de comn acuerdo, procurando as, la celeridad en el proceso, al ser un elemento de solucin gil y que se lleva a cabo en una audiencia, en donde el servidor pblico que realice la funcin conciliadora determina si el arreglo al que lleguen las partes se encuentra dentro del marco de legalidad, permitiendo acuerdos en donde se tengan por satisfechos los intereses de las partes; as, se advierte que la conciliacin se deriva del dilogo que se desarrolle entre los interesados, siendo ste conveniente para los beneficios que obtengan, evitando la contienda jurisdiccional.
4.1.3. Ventajas de la Conciliacin.

Aparejado a las caractersticas de la conciliacin, tenemos las ventajas que la distinguen, siendo stas las la justificacin de su existencia par evitar el proceso judicial y optar por un arreglo pacfico. 4.1.3. Ahorro de tiempo y dinero. Lo cual advierte que la conciliacin es un procedimiento ms eficaz y econmico, es decir, las partes interesadas solucionan su conflicto rpidamente evitando la espera de los meses o incluso aos en que una autoridad jurisdiccional pueda resolver definitivamente el conflicto. La ventaja que se analiza tambin implica que las partes cuenten con tranquilidad, en relacin a la controversia suscitada.
82
Ibidem. p. 552.
108
4.1.3.1. Satisfaccin. Sobre esta ventaja, las partes llegan a un arreglo conveniente a sus intereses, en dicho arreglo son ellas mismas quienes deciden los trminos del acuerdo correspondiente, a diferencia de una determinacin jurisdiccional, en donde el Juez emite la solucin que puede resultar coercitiva.
4.1.3.2. Efectividad. En relacin a este punto, el acuerdo conciliatorio adquiere plena validez legal y asumir mrito ejecutivo, al contener obligaciones precisas, exigibles y claras. 4.1.3.3. Flexibilidad. Por ltimo, se indica que el procedimiento conciliatorio no contiene formalidades propias de los procesos judiciales, lo cual permite un mecanismo cmodo a las partes que opten por ste camino. Atendiendo las ventajas previamente analizadas, tenemos que la conciliacin ofrece a las partes involucradas en un conflicto, la posibilidad de llegar a un acuerdo, sin necesidad de acudir a la va del proceso judicial que implica demora, costos para las partes y congestin para el aparato judicial; por ello, constituye un mecanismo alternativo de administracin de justicia en donde el criterio pacifista debe regir la solucin de los conflictos en una sociedad; llegando a ser un instrumento que busca lograr la descongestin de los despachos judiciales, asegurando la mayor eficiencia y eficacia de la administracin de justicia pues stas se aseguran en mayor medida, mientras que la decisin de los jueces slo someten las cosas que estn en capacidad de resolver oportunamente y sin dilaciones.
4.2. Naturaleza de la Conciliacin.

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Dentro de las principales vertientes sobre el tpico que se desarrolla destacan tres posturas:
..la primera considera que la conciliacin es un acto perteneciente al mbito de la jurisdiccin voluntaria sobre el cual deben conocer los rganos judiciales, pero en donde su actividad no es propiamente jurisdiccional; la segunda le atribuye a la conciliacin una naturaleza respecto a la actividad jurisdiccional, ya que tienen la misma finalidad: alcanzar una solucin en un conflicto; finalmente para otros autores la conciliacin es un proceso especial, que al no estar reservado para satisfacer necesidades procesales genricas, no puede configurarse como una manifestacin de proceso ordinario 83
De la indicada cita textual, se asume la conciliacin como una institucin procesal que lleva implcita la solucin de controversias de forma pacfica, permitiendo, mediante un proceso sistematizado llegar a un acuerdo dotado de plena validez legal y elevado a cosa juzgada, evitando as, el litigio ante un rgano Jurisdiccional, pero establecido dentro de su tutela y del sistema de justicia, respetando en todo momento los elementos de debido proceso.
4.2.1. Antecedentes.
Los primeros antecedentes de la conciliacin, se remontan a la China antigua donde Confucio opinaba que las desavenencias se superaban de mejor manera a travs de un acuerdo que utilizando la coaccin. En la Biblia, tambin se demuestran expresiones inclinadas a la conciliacin, en donde se explica como Pablo en una de las cartas dirigida a los habitantes de Corinto, les sugiere que en lugar de resolver los conflictos en un tribunal, nombren a personas de la misma comunidad para conciliar. Por su parte, la Ley de las XII Tablas de Roma atribua fuerza vinculatoria a lo que convinieran las partes, al presentarse en juicio.
83
www.bibliojurdica.org/libros/5/2391/23. Sonia Venegas lvarez. En Defensa de la Conciliacin en el Contencioso Administrativo. pp. 554-555. 6/06/2010.
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En el Fuero Juzgo y Las Partidas, se hace referencia a los mandaderos y los avenidores, los cuales eran sujetos designados por el rey para avenir y conciliar cierto tipo de controversias. Para el ao de 1788 se dicta una instruccin en Espaa con la finalidad de que los corregidores ejerzan sus oficios aplicando la avenencia para arreglar en forma amistosa y voluntaria los conflictos que existiesen. Posterior a ello, en 1821, tambin en Espaa, se establece la conciliacin con el carcter de obligatoria para poder tener acceso a la justicia formal. En Francia, mediante la Ley de 1790, se dispuso la no admisin de demanda civil sin previo intento de conciliacin.
4.2.2. Clasificacin de la Conciliacin.

La clasificacin de la conciliacin se puede concebir desde dos criterios, la conciliacin preventiva y la sucesiva:
la primera ser cuando el legislador instituya la conciliacin previa al inicio del proceso contencioso, este tipo de conciliacin procura que las controversias se resuelvan antes de llegar a la va contenciosa, de tal forma que desahogue la carga de trabajo que tienen los tribunales, impidiendo que se saturen los rganos jurisdiccionales, al mismo tiempo que se le dota de celeridad a la administracin de justicia. En tanto que se estar frente a la conciliacin sucesiva cuando el legislador brinde la oportunidad de acudir ante un conciliador en cualquier momento, hasta en tanto el rgano jurisdiccional no haya emitido su resolucin, no importa si la funcin conciliadora se encomienda al mismo juez de la causa, o a un rgano distinto, es decir, extraprocesal84
Existe otra clasificacin consistente en la judicial y la extrajudicial, tomando como criterio de distincin la naturaleza del rgano conciliador, esto es, la
84
www.bibliojurdica.org/libros/5/2391/23. VENEGAS lvarez Sonia. En Defensa de la Conciliacin en el Contencioso Administrativo.p.556
111
conciliacin podr ser judicial si se realiza dentro del proceso jurisdiccional y, extrajudicial si acontece antes o fuera de dicho proceso. Otra divisin de la conciliacin es la genrica o especfica, dependiendo s el rgano encargado de proveerla ha atribuido facultades para todas las controversias o slo para alguna en concreto. Finalmente, la conciliacin puede ser facultativa y obligatoria, atendiendo el carcter que le fije el legislador; en el primer supuesto se presenta como un medio alternativo, este tipo de conciliacin se inicia a peticin de parte interesada o a discrecin del juez; en contraposicin a ello, la conciliacin obligatoria se da cuando el legislador la instrumenta como una iniciativa previa a la va contenciosa.
4.3. La Conciliacin en el Contencioso Administrativo.

En la conciliacin participan los mismo sujetos que en el proceso contencioso administrativo, es trilateral y heterocompositiva, la diferencia existe en la forma en como se d el resultado, tomando en cuenta que el conciliador propone soluciones al conflicto dentro del marco de legalidad, siempre atendiendo los intereses de las partes, sin embargo, dicha propuesta no puede equipararse a la resolucin emitida por el juez en una sentencia. Pues bien, la funcin ejercida por el conciliador trasciende a la directriz que se torne a la solucin del conflicto y, siendo que ste puede ser el Juez de lo contencioso administrativo o un rgano externo, existen varios argumentos que obligan a la preferencia del mismo juez como conciliador, entre ellos, sobresale la caracterstica de que es un especialista en la materia, por ende, tendra un mejor control entre lo pedido y lo resistido. Atendamos la labor del conciliador en el siguiente criterio:
la labor que realiza el conciliador requiere una gran sutileza y preparacin, correspondindole examinar
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cuidadosamente las pretensiones y los fundamentos de hecho y de derecho, as como la defensa que plantea el demandado, con el objeto de ofrecer soluciones equitativas que se ajusten a derecho o de rechazar todo aquello que contravenga el orden jurdico85
As, tenemos que la preparacin del conciliador es de suma importancia, ya que la propuesta de solucin que d a las partes interesadas, alcanzar expectativas viables dentro del marco legal, esto es, observando de forma correcta la igualdad y la normatividad aplicable al asunto que se trate. En relacin a que se ha considerado que el juez de lo contencioso administrativo sea quien dirija el proceso conciliatorio por la preparacin profesional con la que cuenta, es preciso decir, que tal cuestin ciertamente es congruente, sin embargo, de acuerdo al presente trabajo de investigacin, lo conveniente es que exista propiamente un servidor pblico encargado de forma exclusiva del proceso conciliatorio, esto es, un especialista en la materia que este plenamente facultado para iniciar, tramitar, dirigir y substanciar dicho proceso, obviamente avalado por la intervencin del Juez o Magistrado; pues, de lo contrario, lejos de solucionar de forma eficaz los asuntos, a travs del mecanismo de solucin pacfico, si el Juez se encarga conjuntamente de los asuntos contenciosos y de los conciliatorios, la carga de trabajo aumentara considerablemente y entorpecera el gil funcionamiento de la funcin jurisdiccional. Precisado lo anterior, pasemos a otros puntos que deben ser considerados en el proceso conciliatorio, como es el supuesto de que los particulares para participar en la fase conciliatoria, deben haberse encontrado lesionados en su esfera jurdica por un acto o resolucin administrativa, a ms de ello, la doctrina se inclina por la no intervencin de los abogados por las partes en la conciliacin, sin embargo, contrario a ello, se considera conveniente que las partes acudan acompaadas de sus representantes autorizados. El lmite fundamental en cuanto a la materia susceptible de conciliacin ser la legalidad, es decir, el resultado de la conciliacin puede ser contrario a las
85
Ob. Cit. p. 559.
113
disposiciones legales, as como actos o resoluciones administrativas de ilegalidad manifiesta, como por ejemplo falta de competencia de la autoridad o la ausencia de fundamentacin y motivacin. Los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, tanto en mbitos de competencia federal como local, ha incrementado considerablemente su competencia con muy diversas materias, lo cual obliga a considerar que existan situaciones en donde el inters pblico se vera favorecido con un arreglo rpido y justo, evitando daos irreparables. Bajo ese tenor, las propuestas de solucin de conflictos a las que se sometan las partes debern ser muy cuidadosas en revisar que no se cause perjuicio a la Hacienda Pblica Estatal o Municipal.
4.3.1. La Conciliacin en el Derecho Comparado.

El tpico que se analiza, examinar la experiencia de la conciliacin en otros pases, para de esta forma conocer el auge que ha tenido dicha figura en la vida jurisdiccional y comprender que su aplicacin es viable y eficaz para el despacho de los asuntos que puedan ser susceptibles de ser arreglados en forma pacfica ante un rgano especializado. Pues bien, comencemos con Per. La Ley de Conciliacin (26872) fue publicada oficialmente el trece de noviembre de 1997 y aunque no se refiere en forma especfica a la conciliacin en la materia contenciosa administrativa, resulta oportuno exponer sus principales puntos:
-La conciliacin instrumento alternativo en la solucin de conflictos es calificada de inters nacional. -Sustentada en los principios de equidad, buena fe, imparcialidad, legalidad, celeridad, la conciliacin fomenta una cultura de paz.
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-La audiencia nica de conciliacin pude dividirse en mltiples sesiones, pero el periodo conciliatorio tienen un lmite temporal de treinta das como mximo. -La asistencial jurdica de las partes en la audiencia conciliatoria es optativa. -Si alguna de la partes falta a la audiencia, sta se dar por concluida. -No obstante que no es un acto jurisdiccional, la ley seala que el inicio del proceso de conciliacin interrumpe los plazos de prescripcin y caducidad. -El conciliador debe ser una persona capacitada y acredita que desempea sus labores en los llamados centros de conciliacin86
En Colombia, la Ley 446 de 1998, en su artculo 70, consagra la posibilidad de conciliacin en el contencioso administrativo, la cual puede ser parcial o total en las etapas prejudicial o judicial; el prrafo primero del mismo artculo dispone que en los procesos ejecutivos que se propongan ante la jurisdiccin contencioso administrativa, la conciliacin slo ser procedente cuando se hubieren formulado excepciones de mrito, en dicho precepto jurdico, se establece la improcedencia de la conciliacin cuando se trate de asuntos sobre conflictos de carcter tributario. Varios pases latinoamericanos han implementado la conciliacin como forma de solucionar conflictos, como los son Argentina, Ecuador y Uruguay. Por su parte en Espaa, inconformes por la deficiencia del sistema de reclamaciones y recursos administrativos que han generado una crisis en la jurisdiccin contencioso-administrativa, as como la exclusin de la va econmicaadministrativa, en materia de haciendas locales, el tema del empleo de tcnicas alternativas para resolver controversias en dicho mbito han sido aceptadas con xito, tal y como se puede advertir de la Ley del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, en su artculo 107.2, que dispone:
Las leyes podrn surtir el recurso de alzada, en supuestos mbitos sectoriales determinados, y cuando la
86
Ibidem. pp. 561-562.
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especificidad de la materia as lo justifique, por otros procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios, garantas y plazos que la presente ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo 87
La experiencia conciliadora en Barcelona se implement con el Consell Tributari en 1988, teniendo como principal funcin la de realizar propuestas de solucin de todos los recursos y reclamaciones que se interpusieran ante el ayuntamiento en materia de contribuciones locales. Por su parte, en Italia se introdujo la llamada conciliacin judicial, en 1994, la cual operaba en aquellos casos en los que se suscitara una controversia mediante la interposicin de un recurso, pero no se tena por concluida la primera audiencia en el proceso, adems, era necesario que el conflicto versara sobre cuestiones que no podan resolverse mediante pruebas ciertas. Esta conciliacin poda solicitarse a peticin de parte o propuesta por el juez, y se formalizaba mediante un acta de conciliacin, que tendra, como principal objeto el de extinguir el juicio contencioso administrativo. Despus, la Ley nmero 556, del 24 de octubre de 1996, prev la conciliacin en el captulo referente al contencioso administrativo, en el texto actual de dicha ley se concibe a la conciliacin de la siguiente manera:
la conciliacin puede sugerirse en forma total o parcial por cualquiera de las partes, la conciliacin puede tener lugar frente a la Comisin Provisional (Commssione Provinciale) y no ms all de la primera audiencia. La audiencia conciliatoria se desarrolla verbalmente y su resultado se plasma en forma escrita, cabe sealar que si de los hechos se aduce la aplicacin de una sancin y sobre el asunto principal se llega a un acuerdo, las sanciones se reducen hasta una tercera parte del monto original (artculo 48.7)88
87
www.bibliojurdica.org/libros/5/2391/23. VENEGAS lvarez Sonia. En Defensa de la Conciliacin en el Contencioso Administrativo.p. 563. 88 Idem. p.563
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Como se puede advertir, en Italia la conciliacin es flexible en cuanto a que el asunto a tratar puede ser negociado en su totalidad o de forma parcial, tambin destaca el hecho de que la fase conciliatoria se desahoga de forma verbal y es hasta el resultado cuando se hace constar por escrito; contrario a como sucede en otros pases, donde a travs de una acta conciliadora se asientan los puntos sometidos a conciliacin, adems, interesa que si existe una sancin, sta pueda verse reducida, si las partes llegan a un acuerdo sobre la cuestin principal del asunto. Analicemos la conciliacin en Alemania, pues bien, en este pas la Ordenanza Tributaria Alemana da a entender el desarrollo procesal del derecho contractual en el procedimiento tributario, previendo encuentros para discutir con finalidad negociadora entre la administracin y el contribuyente. Tal cuestin se aprecia en el pargrafo 210, que regula la entrevista, disposicin que se encuentra inserta en el captulo cuarto, denominado de la Inspeccin, el cual, en lo referente a la conciliacin, prev que debe celebrarse una inspeccin y en el caso de la entrevista final deben mencionarse especialmente los hechos controvertidos, as como las comprobaciones de la inspeccin. Tal entrevista tiene un carcter conciliador y busca finalizar el objeto de la conciliacin en forma negociada y en el mayor nmero de casos posibles. Lo cual ocurre tambin en el dilogo regulado en el procedimiento de reclamacin, cuya funcin es predominantemente conciliadora y favorece la solucin concordada del procedimiento de recursos.
4.3.2. La Conciliacin en el Contencioso Administrativo en la Legislacin Mexicana.

En el estado de Aguascalientes la Ley de Procedimiento Administrativo, en su artculo 56, establece que el convenio de las partes puede poner fin al procedimiento siempre y cuando no sea contrario al ordenamiento jurdico, ni verse sobre materias
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que no sean susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el inters pblico, con el alcance y efecto jurdico especfico que en cada caso prev la disposicin legal aplicable. La Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Sinaloa, al referirse a la contestacin de demanda, prev en su artculo 67 bis-A, que las partes podrn celebrar convenios para conciliar sus intereses en cualquier etapa del juicio, hasta antes del dictado de la sentencia, dichos convenios debern presentarse para su ratificacin y aprobacin ante la Sala respectiva, para que sean elevados a la categora de cosa juzgada. En los casos en que exista tercero interesado, la Sala aprobar el convenio nicamente cuando dicho tercero manifieste su conformidad, suscribiendo el convenio conjuntamente con las dems partes; en el supuesto de que sean varias las autoridades demandadas, ser suficiente que el convenio est suscrito por la autoridad que gener el acto, entendindose que queda sin materia el juicio. Por otro lado, la Ley de Justicia Administrativa el Estado de Tabasco contempla la posibilidad de una conciliacin administrativa en su artculo 22 fraccin VI, estableciendo que corresponde a la Coordinacin de Defensores de lo Administrativo, proponer en cualquier tiempo la conciliacin de intereses ante las autoridades o funcionarios responsables, o en los asuntos que presten asesora. Ahora bien, por cuanto hace al Estado de Mxico que es la entidad federativa que considera el presente trabajo de investigacin, se advierte que en el Cdigo de Procedimientos Administrativos vigente en dicho Estado, publicado en Gaceta de Gobierno el 7 de febrero de 1997, instituye la conciliacin en sus preceptos legales 132 y 134, lo siguiente:
Artculo 132.- Al contemplar como forma de terminacin del procedimiento un convenio conciliatorio que ponga fin a los asuntos entre particulares y las autoridades administrativas, siempre que no se sean contrarios a las disposiciones legales aplicables.
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Por todo lo expuesto, se desprende que la experiencia conciliatoria contencioso administrativa en nuestro pas, es viable como un mecanismo alterno de solucin de conflictos, que conlleva a proponer medidas a fines que den mayor auge u eficacia en su cumplimiento; de ah, la justa razn de que el presente trabajo pretenda la institucin de un Centro de Mediacin y Conciliacin dentro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para de esta forma acercar a los mexiquenses un proceso flexible, confiable y eficaz que brinde otra perspectiva de solucin al conflicto del cual sean objetos.
4.4. La Conciliacin en otras reas del Derecho.

En el sistema jurdico mexicano, las tcnicas alternativas o preventivas en la va contenciosa han sido exitosas, actualmente se aplica la conciliacin en materia penal, civil, familiar, laboral y mercantil. As, tenemos que en el proceso laboral, la conciliacin constituye una etapa obligatoria previa al arbitraje que debe ser intentada en forma permanente durante todo el desarrollo del proceso, por la Junta Local de Conciliacin y Arbitraje correspondiente o por el Tribunal Estatal de Conciliacin y Arbitraje, siendo concebida de manera obligatoria tanto para el procedimiento ordinario como para los procedimientos especiales. Durante el desarrollo de la etapa conciliatoria se obliga a las partes a comparecer personalmente, sin abogados patronos, asesores o apoderados, si las partes llegan a un acuerdo, el conflicto se dar por terminado, y el convenio, aprobado por la junta, el cual producir todos los efectos jurdicos inherentes a un laudo, ello, encontrando su sustento legal en lo estatuido por el artculo 876 de la Ley Federal del Trabajo que a la letra versa:
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Artculo 876.- La etapa conciliatoria se desarrollar en la siguiente forma: I. II. III. IV. Las partes comparecern personalmente a la Junta, sin abogados patronos, asesores o apoderados; La Junta intervendr para la celebracin de plticas entre las partes y exhortar a las mismas para que procuren llegar a un arreglo conciliatorio; Si las partes llegaren a un acuerdo, se dar por terminado el conflicto. El convenio respectivo, aprobado por la Junta, producir todos los efectos jurdicos inherentes a un laudo; Las partes de comn acuerdo, podrn solicitar se suspenda la audiencia con objeto de conciliarse; y la Junta, por una sola vez, la suspender y fijar su reanudacin dentro de los ocho das siguientes, quedando notificadas las partes de la nueva fecha con los apercibimientos de Ley; Si las partes no llegan a un acuerdo, se les tendr por inconformes, pasando a la etapa de demanda y excepciones; y De no haber concurrido las partes a la conciliacin, se les tendr por inconformes con todo arreglo y debern presentarse personalmente a la etapa de demanda y excepciones.
V. VI.
Como se puede advertir, la etapa conciliatoria en el proceso laboral se encuentra debidamente estructurada en base a las formalidades previstas en el artculo previamente citado, garantizando a las partes una fase de negociacin accesible a sus intereses. En relacin a los asuntos de servicios financieros, se faculta a la Comisin Nacional para la Proteccin de Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros para actuar como conciliador entre las instituciones financieras y los usuarios, con el objeto de proteger los intereses de estos ltimos, el procedimiento aplicable se encuentra previsto en el captulo I del Ttulo Quinta de la Ley de Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, intitulado Procesos de Conciliacin y Arbitraje, mediante el cual se prev a la instancia conciliatoria de agotamiento forzoso; en la audiencia respectiva se exhorta a las partes a conciliar sus intereses, y si esto no fuere posible, la Comisin la invita a que, de comn acuerdo, la designen como rbitro para resolver su controversia, o algunos de los rbitros que sta les proponga, quedando a eleccin de las mismas que el juicio arbitral sea en amigable composicin o de estricto derecho.
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Por otra parte, atendiendo una diversa materia del derecho, tenemos que la Ley Agraria en su artculo 185, fraccin VI, dispone:
Artculo 185.- El tribunal abrir la audiencia y en ella se observarn las siguientes prevenciones: VI. En cualquier estado de la audiencia y en todo caso antes de pronunciar el fallo, el tribunal exhortar a las partes a una composicin amigable. Si se lograra la avenencia, se dar por terminado el juicio y se suscribir el convenio respectivo, el que una vez calificado y, en su caso, aprobado por el tribunal, tendr el carcter de sentencia. En caso contrario, el tribunal oir los alegatos de las partes, para lo cual conceder el tiempo necesario a cada una y en seguida pronunciar su fallo en presencia de ellas de una manera clara y sencilla. En caso de que la audiencia no estuviere presidida por el magistrado, lo actuado en ella no producir efecto jurdico alguno.
As, en el procedimiento ordinario agrario, el Tribunal tendr la facultad de exhortar a las partes a una amigable composicin, en cualquier momento de la audiencia y, en todo caso, antes de emitirse el fallo jurisdiccional. En caso de acaecer un arreglo conciliatorio, se dar por terminado el juicio y se suscribir el convenio respectivo, el cual, una vez calificado y, en su caso aprobado por el tribunal, tendr el carcter de sentencia. En cuanto a derecho civil, tenemos que el dispositivo 280 del Cdigo Civil Federal, establece la reconciliacin de los cnyuges, tratndose de divorcio por mutuo consentimiento, poniendo fin al juicio de divorcio en cualquier estado en que se encuentre, si an no hubiere sentencia ejecutoria. De igual forma, en materia familiar, el juez est facultado para intentar la conciliacin entre las partes antes de que se emita la sentencia correspondiente.
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En el Distrito Federal, la legislacin aplicable en materia civil, contempla en el procedimiento ordinario una audiencia previa de conciliacin y de excepciones procesales que se celebra una vez contestada la demanda, en ella, el juez examinar las cuestiones relativas a la legitimacin procesal y luego se proceder a procurar la conciliacin, que estar a cargo del conciliador adscrito al juzgado. En consecuencia, el conciliador preparar y propondr a las partes alternativas de solucin al litigio; en caso de que los interesados lleguen a un convenio, el juez lo aprobar si su procedencia es legal, y dicho pacto se elevar a cosa juzgada, lo anterior, encontrando su sustento legal en el artculo 272 A del Cdigo de Procedimientos Civiles vigente en el Distrito Federal. En los juicios sucesorios se prev que el partidor pida a los interesados las instrucciones que juzgue necesarias, a fin de hacer las adjudicaciones de conformidad con ellos, en todo lo que estn de acuerdo, o de conciliar en lo posible a sus pretensiones, de conformidad a lo estatuido en el artculo 862 del Cdigo en cita. Sobre conflictos familiares, el artculo 941 del Cdigo Procesal en materia Civil vigente en el Distrito Federal, dispone que el juez competente deber exhortar a los interesados a lograr un avenimiento, resolviendo sus diferencias mediante convenio, con el que puede evitar la controversia o darse por terminado el procedimiento. En el Estado de Mxico, exclusivamente en materia penal y civil, ha sido creado el Centro de Mediacin y Conciliacin del Poder Judicial, contando con su propio Reglamento, el cual en su artculo 1.1, establece como objeto regular el servicio de la mediacin y la conciliacin extrajudicial para la pronta, pacfica y eficaz solucin de la controversia, lo que ha conllevado a tener como alternativa de solucin de conflictos la conciliacin de los asuntos que se susciten en dichas materias. Finalmente, en materia administrativa no ha resultado relevante la conciliacin como medio de solucin a las controversias que se tramitan ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico, an y cuando el artculo 265 del Cdigo Adjetivo de la Materia, establece la conciliacin como forma de terminacin
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del proceso administrativo; y tomando en cuenta que la carga de trabajo existente en las siete salas regionales que integran dicho rgano de justicia administrativa, ha ocasionado que los procesos sean caros, largos y formulistas, transgrediendo los principios rectores de la administracin de justicia y haciendo patente la incertidumbre entre los gobernados, ello en razn al crecimiento eminente de las controversias que se tramitan ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico.
CONCLUSIONES
PRIMERA. El Estado es la organizacin jurdica de una sociedad conducida por un gobierno, siendo sus elementos la poblacin, territorio y gobierno, teniendo su aparicin en el siglo XII en Europa, cuando es identificado como una nueva forma e organizacin poltica, alcanzando su consolidacin durante el siglo XIX y que en la actualidad contina avanzando.
SEGUNDA. Los tres niveles de gobierno forman la estructura y organizacin del Estado Mexicano, teniendo en primer trmino una estructura y una organizacin a nivel federal, con sus tres rganos originarios Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
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TERCERA. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, contempla a Mxico como una repblica representativa, cuando el pueblo nombre, a travs de los instrumentos poltico-electorales establecidos, a un grupo de personas que sern sus representantes, que tomarn por l las decisiones estatales, creando normas jurdicas, representando en la gestin pblica.
CUARTA. La Justicia Administrativa comprende el estudio de las garantas de la administracin para ser eficaz, justa y tambin las garantas que debe tener el administrado para asegurar la legalidad y moralidad administrativas y el respeto por sus derechos y sus intereses, lo que implica un control jurisdiccional respecto a la aplicacin de la normatividad aplicable.
QUINTA. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico, durante los ltimos aos ha comprobado su participacin en el sistema de justicia estatal, empleando un marco jurdico moderno que permita cada vez mayor confianza en su actuacin de parte de los gobernados, sin embargo, an ha sido insuficiente su actividad jurisdiccional para el pronto despacho de los asuntos de competencia, por ello, la creacin de un Centro de Mediacin y Conciliacin conllevara a experimentar un proceso accesible a las partes para la solucin de sus conflictos.
SEXTA. La conciliacin se advierte como una exitosa forma de resolver conflictos de forma extrajudicial, por ello, ante la creciente promocin de juicios administrativos y fiscales en el Tribunal de lo Contencioso
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Administrativo del Estado de Mxico, un Centro de Mediacin y Conciliacin dentro de ste rgano Jurisdiccional acercara a los mexiquenses a un proceso pacfico, confidencial y eficaz para la solucin de conflictos.
SPTIMA.
La
funcin
del
Mediador-Conciliador,
garantizar
la
regulacin correcta del proceso conciliatorio, de acuerdo a las normas y disposiciones que para tal efecto se proponen sean incluidas tanto en el Cdigo de Procedimientos Administrativos del Estado de Mxico, as como en el Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la Entidad. PROPUESTA
Como se ha precisado, el presente trabajo de investigacin trasciende a proponer la Creacin de un Centro de Mediacin y Conciliacin en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico, para lo cual se plantean las siguientes reformas y adiciones al Cdigo de Procedimientos Administrativos vigente en nuestra Entidad, as como en el Reglamento del propio Tribunal, tomando como base lo estatuido en el Reglamento del Centro de Mediacin y Conciliacin del Poder Judicial del Estado de Mxico, publicado en Gaceta de Gobierno el 19 de marzo de 2003; estableciendo para tal efecto, las adaptaciones viables para la propuesta que se analiza, de acuerdo a la funcin jurisdiccional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la Entidad. Se propone reformar el artculo 132 fraccin II del Cdigo de Procedimientos Administrativos del Estado de Mxico que actualmente prev: Artculo 132.- El procedimiento terminar por:
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II. Convenio entre los particulares y las autoridades administrativas; Para decir: Artculo 132.- El procedimiento terminar por: I. Convenio entre los particulares y las autoridades demandadas celebrado ante el Centro de Mediacin y Conciliacin del Tribunal, el cual ser validado por el Magistrado de la Sala Regional del conocimiento; Tambin se propone la reforma al artculo 134 del citado Ordenamiento Legal que versa: Artculo 134.- Las autoridades administrativas podrn celebrar con los particulares acuerdos o convenios de carcter conciliatorio que pongan fin a los asuntos, siempre que no sean contrarios a las disposiciones legales aplicables. Para quedar de la siguiente forma: Artculo 134.- Las autoridades administrativas podrn celebrar con los particulares acuerdos o convenios de carcter conciliatorio que pongan fin a los asuntos, siempre que no sean contrarios a las disposiciones legales aplicables. Dichos convenios se regirn por el proceso conciliatorio establecido en el Captulo N, relativo al Centro de Mediacin y Conciliacin del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Mxico. La reforma al artculo 265 se propone en los siguientes trminos: Actualmente dispone:
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ARTCULO 265.- En cualquier momento de la tramitacin del proceso administrativo, las partes podrn llegar arreglos conciliatorios que pongan fin al asunto, siempre que no sean contrarios a las disposiciones legales aplicables. Los acuerdos o convenios respectivos probados por el magistrado de la sala del conocimiento producirn todos los efectos jurdicos inherentes a una sentencia ejecutoria. Y se propone quede: Artculo 265.- En cualquier momento de la tramitacin del proceso administrativo, las partes podrn llegar a arreglos conciliatorios que pongan fin al asunto, siempre que no sean contrarios a las disposiciones legales aplicables. Los acuerdos o convenios se regirn por el proceso conciliatorio, siendo aprobados por el Magistrado de la Sala del conocimiento, los cuales producirn todos los efectos jurdicos inherentes a una sentencia ejecutoria. As tambin, el artculo 211 prev: Artculo 211.- El Tribunal contar con un secretario general del pleno, secretarios generales de acuerdos, jefes de unidad, secretarios de acuerdos, secretarios proyectistas, asesores comisionados, actuarios y dems servidores pblicos necesarios para su funcionamiento. El ingreso y promocin de estos servidores pblicos, se realizar mediante el sistema de carrera jurisdiccional, en la que se considerarn los factores de honestidad, preparacin, eficiencia y antigedad. Para dicho precepto se contempla como reforma la siguiente: Artculo 211.- El Tribunal contar con un secretario general del pleno, secretarios generales de acuerdos, jefes de unidad, secretarios de acuerdos, secretarios
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proyectistas, asesores comisionados, conciliadores, actuarios y dems servidores pblicos necesarios para su funcionamiento. El ingreso y promocin de estos servidores pblicos, se realizar mediante el sistema de carrera jurisdiccional, en la que se considerarn los factores de honestidad, preparacin, eficiencia y antigedad. Se proponen adems, las siguiente adiciones al Cdigo de Procedimientos Administrativos del Estado de Mxico.
CAPITULO N DEL CENTRO DE MEDIACIN Y CONCILIACIN DEL TRIBUNAL Seccin Primera Disposiciones Generales Naturaleza del Centro. Artculo N.- El Centro de Mediacin y Conciliacin es un rgano del Tribunal y tendr a su cargo los servicios de mediacin y conciliacin extrajudicial, para la pronta, pacfica y eficaz solucin de las controversias. Responsable el Centro. Artculo N.- El Centro de Mediacin y Conciliacin estar a cargo de un Conciliador designado por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal. Naturaleza de la Mediacin y Conciliacin.
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Artculo N.- La mediacin y la conciliacin son medios alternativos, auxiliares y complementarios de la funcin jurisdiccional. No sustituyen la funcin jurisdiccional del Tribunal. Mediacin y Conciliacin. Artculo N.- Para los efectos de este Captulo se entiende por mediacin, el trmite a travs del cual el Conciliador interviene en una controversia entre partes determinadas, proponiendo la comunicacin entre ellas con el objeto de construir un convenio. Se entiende por conciliacin el proceso a travs del cual el mediador-conciliador del conocimiento, asiste a las partes en conflicto contencioso-administrativo, para facilitar las vas de dilogo, proponiendo alternativas y soluciones al conflicto. Artculo N.- La mediacin y conciliacin pueden llevarse a cabo aun antes de iniciar cualquier proceso administrativo, con la nica condicin de que los particulares manifiesten su voluntad de hacer uso de dichos medios alternos de solucin de controversias. Una vez iniciado un juicio administrativo o fiscal, las partes podrn someter su conflicto a mediacin o conciliacin, sujetndose a los trminos previstos en las disposiciones de orden e inters pblico.
Materia de la mediacin o conciliacin en materia contencioso administrativa Artculo N.- Podrn conciliar, total o parcialmente, las autoridades administrativas del Poder Ejecutivo del Estado, los municipios y organismos descentralizados de carcter estatal o municipal con funciones de autoridad; con los particulares que tengan conflictos cuyo conocimiento est encomendado al Tribunal, siempre que se contravengan disposiciones e orden pblico e inters general.
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Artculo N.- No son susceptibles de conciliacin extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo, los asuntos que versen sobre conflictos de carcter tributario. Acuerdo de sumisin. Artculo N.- El acuerdo para someterse a la mediacin o conciliacin podr constar en contrato privado o en cualquier otro medio fehaciente. Principios de la mediacin o conciliacin. Artculo N.- La mediacin y la conciliacin se rigen por los principios de voluntariedad, gratuidad, neutralidad, confidencialidad e imparcialidad. Principio de voluntariedad. Artculo N. La mediacin y la conciliacin son voluntarias por lo que no podrn ser impuestas a persona alguna. Principio de gratuidad. Artculo N.- La mediacin y la conciliacin es un servicio totalmente gratuito por lo que el Centro de Mediacin y Conciliacin del Tribunal no cobrar retribucin alguna por la prestacin de sus servicios. Queda prohibida toda clase de ddiva o gratificacin a los servidores pblicos adscritos al Centro. Principio de neutralidad. Artculo N.- Los mediadores-conciliadores no deben hacer alianza con ninguno de los participantes en conflicto. Principio de confidencialidad.
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Artculo N.- No debe divulgarse lo ocurrido dentro de los procesos de mediacin o conciliacin, excepto con el consentimiento de la totalidad de los participantes involucrados. Principio de imparcialidad. Artculo N.- El mediador-conciliador asignado a un determinado asunto, no debe actuar a favor o en contra de alguno de los participantes en conflicto. Promocin y difusin. Artculo N.- El Centro de Mediacin y Conciliacin, deber promover y difundir los medios alternativos de solucin de controversias con objeto de fomentar la cultura de la paz. Registro de convenios. Artculo N.- El Centro de Mediacin y Conciliacin, contar con un registro de convenios a cargo del Mediador-Conciliador, quien estar facultado para expedir copias certificadas a los participantes del procedimiento de mediacin o conciliacin. Seccin Segunda DE LOS PARTICIPANTES EN LA MEDIACIN O CONCILIACIN
Artculo N.- Los participantes en la mediacin o conciliacin, son las personas que han manifestado expresamente la voluntad de someter al Centro de Mediacin y Conciliacin, el conflicto contencioso-administrativo existente entre ellas. Las autoridades administrativas del Poder Ejecutivo, los municipios y organismos descentralizados de carcter estatal o municipal con funciones de autoridad del Estado, podrn acudir a esos medios a travs de su representante legal, con facultades para transigir y comprometer sus intereses.
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Derechos de los participantes Artculo N.- Los participantes tendrn en los procedimientos de mediacin y conciliacin, los siguientes derechos: a) Se les asigne un Conciliador c) Intervenir en todas y cada una de las sesiones; b) Allegarse por sus propios medios de la asistencia tcnica o profesional que requieran; c) Renunciar o pedir que se suspenda o concluya el trmite de mediacin o conciliacin en cualquier tiempo; y d) Los dems que se les confieran en las leyes, reglamentos, manuales, circulares, oficios y acuerdos correspondientes. Obligaciones de los participantes. Artculo N.- Los participantes tendrn en los procedimientos de conciliacin o mediacin, las siguientes obligaciones: a) Mantener la confidencialidad de los asuntos sometidos a un trmite sin contienda; b) Observar una conducta respetuosa, tolerante y corts durante la mediacin o conciliacin; c) Cumplir con los compromisos asumidos en el convenio que pongan fin a la controversia; y d) Las dems que se contengan en las disposiciones legales aplicables. Seccin Tercera DE LA APERTURA, TRMITE Y CONCLUSIN DE LA MEDIACIN O CONCILIACIN
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Artculo N.- Todo asunto sometido al conocimiento del Centro de Mediacin y Conciliacin, deber seguir en su totalidad el trmite que establece este Cdigo, por lo que slo podrn autorizarse los convenios que fueren resultado de las sesiones de mediacin y conciliacin que se celebren en el Centro. Inicio del trmite. Artculo N.- La apertura del trmite de la mediacin o conciliacin, ser dispuesta por el Mediador-Conciliador del Centro de Mediacin y Conciliacin a solicitud de parte interesada, la cual deber usar el formulario que se le proporcionar para ese efecto. Invitacin a la sesin inicial. Artculo N.- Abierto el trmite de la mediacin o conciliacin, el notificador del Centro de Mediacin se constituir en el domicilio de la parte complementaria del solicitante, en el lugar donde pudiere localizarla, para invitarla a asistir a una sesin inicial, debiendo asentar la constancia relativa. La notificacin de dicha invitacin deber realizarse en trminos de lo dispuesto por el Captulo Tercero del Presente Cdigo, relativo a las notificaciones y plazos. Explicacin de los principios, medios y fines. Artculo N.- En la sesin inicial el mediador-conciliador informar y explicar a los interesados los principios, medios y fines de la mediacin o conciliacin. Celebracin de cuantas sesiones sean necesarias.
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ArtculoN.- Durante el trmite, el mediador-conciliador podr convocar a los participantes a cuantas sesiones sean necesarias para el cumplimiento de los fines previstos en este Cdigo. Sesiones orales. Artculo N.- Las sesiones de mediacin o conciliacin sern orales; slo deber dejarse constancia escrita de su realizacin, precisando hora, lugar, participantes y fecha de la prxima reunin, la que ser firmada nicamente por el mediadorconciliador.
Co-mediacin. Artculo N.- El mediador-conciliador designado en un determinado asunto, podr auxiliarse de otro u otros mediadores-conciliadores o del Tribunal, con el objeto de garantizar la pronta, pacfica y eficaz solucin de las controversias. Conclusin de la mediacin o conciliacin. Artculo N.- El trmite de mediacin o conciliacin se tendr por concluido en los siguientes casos: a) Por convenio o acuerdo final; b) Por decisin de los interesados o alguno de ellos; c) Por inasistencia de los interesados a dos o ms sesiones sin motivo justificado; d) Por negativa de los interesados o alguno de ellos a suscribir el convenio final.
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Requisitos del convenio. Artculo N.- El mediador-conciliador deber vigilar que el convenio satisfaga los siguientes requisitos: a) Constar por escrito, indicando lugar y fecha de celebracin; b) Nombre, edad, nacionalidad, estado civil profesin u ocupacin y domicilio de los interesados, as como del carcter con el que se ostenten las autoridades administrativas del Poder Ejecutivo, los municipios y organismos descentralizados de carcter estatal o municipal con funciones de autoridad del Estado que participen en el proceso conciliatorio; c) Describir el documento con el que el apoderado o representante de los interesados acrediten su carcter, debiendo agregar copia certificada del mismo; d) Declaraciones: Las que contendrn una breve relacin de los antecedentes que motivaron el trmite; e) Clusulas: Las que contendrn las obligaciones de dar, hacer convenidas por los interesados; f) El Magistrado competente para el caso de incumplimiento; g) Firma y huella digital de los interesados o sus representantes; h) El nombre y firma del mediador-conciliador; y i) La certificacin del Mediador-Conciliador de haber revisado el convenio, y en su caso, la certificacin de haber sido l quien actu como mediador conciliador. Autorizacin del Convenio. Artculo N.- Los convenios slo sern autorizados en caso de que no contravengan disposiciones de orden pblico e inters general. El Magistrado del conocimiento beber de asegurarse que los convenios no adolezcan de vicios del consentimiento por lo que no podrn autorizarse convenios
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que no fuesen resultado de las sesiones de mediacin o conciliacin desarrolladas en el centro. Efectos de cosa juzgada. Artculo N.- Una vez autorizado el convenio final por el Mediador-conciliador y validado por el Magistrado que inicialmente haya conocido de la controversia, tendr respecto de los interesados el carcter de sentencia ejecutoriada con efectos de cosa juzgada.
Incumplimiento del convenio. Artculo N.- Cuando se incumpla el convenio se proceder a su ejecucin en la va de apremio ante el Magistrado competente, conforme al presente Cdigo. REGLAMENTO INTERIOR DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MXICO. Finalmente, se plantea la adicin al artculo 2 del Reglamento en cita, que actualmente versa: Artculo 2.- Para los efectos del presente reglamento se entender por: XX. Unidades Administrativas: A la Presidencia, Pleno de la Sala Superior, Secciones de la Sala Superior, Salas Regionales, Magistraturas Supernumerarias, Instituto de Formacin Profesional, Unidad de Informtica, Unidad de Estudios y
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Proyectos, Unidad de Apoyo Administrativo, Unidad de Asesora Comisionada, y Unidad de Documentacin, Difusin e Informacin; y Para decir: Artculo 2.- Para los efectos del presente reglamento se entender por: XX. Unidades Administrativas: A la Presidencia, Pleno de la Sala Superior, Secciones de la Sala Superior, Salas Regionales, Magistraturas Supernumerarias, Instituto de Formacin Profesional, Unidad de Informtica, Unidad de Estudios y Proyectos, Unidad de Apoyo Administrativo, Unidad de Asesora Comisionada, Centro de Conciliacin y Mediacin y Unidad de Documentacin, Difusin e Informacin; y Tambin se propone la adicin de los artculos que definan la funcin del MediadorConciliador, as como sus obligaciones, en los siguientes trminos: DEL MEDIADOR-CONCILIADOR. El mediador-conciliador. Artculo N- El mediador-conciliador es la persona, con nombramiento oficial, capacitada para facilitar la comunicacin y en su caso, proponer una solucin a las partes que intervienen en una controversia dentro del Centro de Mediacin y Conciliacin del Tribunal. Obligaciones del mediador-conciliador. Artculo N.- El mediador-conciliador tendr las obligaciones siguientes:
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a) Desarrollar su funcin imparcial y neutralmente; b) Realizar la mediacin o conciliacin convenios-administrativa en la forma y trminos establecidos en el presente reglamento y dems disposiciones aplicables; c) Vigilar que en el trmite de mediacin o conciliacin no se afecten derechos de terceros o contravengan disposiciones del orden pblico; d) Cerciorarse de que los interesados tengan correcto entendimiento del proceso y alcances de la mediacin o conciliacin desde su inicio hasta su conclusin; e) Cerciorarse que la voluntad de los interesados no sufra algn vicio del consentimiento; f) Abstenerse de prestar servicios profesionales diversos al de la mediacin o conciliacin en cualquier tipo de asuntos; g) Mantener la confidencialidad de las actuaciones; h) Facilitar la comunicacin directa de los interesados; i) Propiciar una satisfactoria composicin de intereses, mediante el consentimiento informado de las partes; j) Auxiliar al rgano jurisdiccional en los casos de conciliacin en que sea requerido; k) Asistir a los cursos de capacitacin o actualizacin que convoque el Instituto de Formacin Profesional; y l) Las dems disposiciones que sealen las leyes aplicables.
138
BIBLIOGRAFA
a).- DOCTRINARIOS
1.- SERRA ROJAS, Andrs. Derecho Administrativo. Editorial Porra, Mxico 1998, 14 Edicin. 853p. 2.- ACOSTA ROMERO, Miguel, Teora General del Derecho Administrativo, Editorial Porra, Mxico 2004, 16 Edicin. 1159p. 3.- CANASI Jos, Derecho Administrativo, Editorial Depalma, Mxico 1976. Volumen I 4.- FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porra, Mxico 2005, 44a Edicin. 506p. 5.- SANCHEZ GMEZ, Narciso, Primer Curso de Derecho Administrativo, Editorial Porra, Mxico 2003, 3 Edicin. 505p.
139
6.- SNCHEZ GMEZ, Narciso, Segundo Curso de Derecho Administrativo, Editorial Porra, Mxico 2005, 3 Edicin. 530p. 7.- BURGOA, Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porra, Mxico 2006, 18a Edicin. 1094p. 8.- CALZADA PADRN, Feliciano, Derecho Constitucional, Editorial Harla, Mxico 2005, 1 Edicin. 604p. 9.- ARTEAGA NAVA, Elisur, Derecho Constitucional, Editorial Oxford University, Mxico 1999, 2 Edicin. 915p. 10.- GARZA GARCA, Csar Carlos, Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Mc Graw Hill, Mxico 1997, 1 Edicin. 406p. 11.- Memoriales del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Mxico. 12.- CHUAYFFET CHEMOR, Emilio, Derecho Administrativo, Editorial UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico 1981. 71p. 13.-NAVA NEGRETE, Alfonso, Derecho Administrativo, Editorial Fondo de Cultura Econmica, Mxico 2001. 14.- BRISEO SIERRA, Humberto, El Proceso Administrativo en Iberoamrica, Editorial Mc Graw Hill, Mxico 2001, 3 Edicin. UNAM, Mxico 1968. 380p. 15.-CASTILLO VELASCO, Jos Mara, Ensayo sobre el Derecho Administrativo Mexicano, Editorial UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico 1994. 2 Volmenes. 16.-CARRILLO FLORES, Antonio, Estudios de Derecho Administrativo y
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140
18.- AGUIRRE SALDIVAR, Enrique, Los Retos en el Derecho Pblico en materia de Federalismo, hacia la Integracin del Derecho Administrativo Federal, Editorial UNAM, Mxico 1997, Mxico. 251p. 19.CASTREJN GARCA, Gabino Eduardo, Derecho Administrativo
Constitucional, Editorial Crdenas Editor, Mxico 2000. 2 Volmenes. 20.- GASTON, Jeze, Principios Generales del Derecho Adminitrativo, Editorial Depalma, Buenos Aires 1949. 21.- FRANCISCO LINARES Juan, Derecho Administrativo, Ed. Astrea, Buenos Aires1986. 22.- MARTNEZ MORALES Rafael I. Derecho Administrativo 1er y 2. Cursos ed. 5 Ed. OXFORD Mxico. 23.-GARZA GARCA Csar Carlos Derecho Constitucional Mexicano ed. 1 Ed. MCGRAW-HILL, Mxico 1997. 24.- GALINDO CAMACHO Miguel, Derecho Administrativo. 1 ed. Ed. Porrua, Mxico 2000. 25.- Instituto de Investigaciones Jurdicas. Enciclopedia Jurdica, XII Tomos, Ed. Porrua y universidad Autnoma de Mxico 2004. 26.- Gobierno del Estado de Mxico, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico. XX AOS DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO DE MXICO 1987-2007 27.- Radbruch Gustav. Introduccin a la Filosofa del Derecho. Brevarios Fondo de Cultura Econmica. Colombia 1997. 28.- DROMI, Jos Roberto. Instituciones de Derecho Administrativo. Editorial Astrea, 2 Edicin, Buenos Aires 1983.
141
29.- Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico. Segundo Informa Anual de Actividades 2009 30.- GONZALEZ PEREZ, Jess. Derecho Procesal Mexicano. 31.- Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico . Memorial No 2. Mayo-Junio 1987. 32.- MARTN, Alonso. Enciclopedia del Idioma, Diccionario Histrico y Moderno de la Lengua Espaola. 33.- Enciclopedia Jurdica Ameba. 34.- Enciclopedia Jurdica Sopena. b).- LEGISLACIN
1.-Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 2.- Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico. 3.- Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. 4.- Ley Federal de Procedimiento Administrativo 5.- Ley Federal de Procedimiento Contencioso Adminsitrativo 6.- Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico. 5.- Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. 6.- Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. 7.- Cdigo Administrativo del Estado de Mxico. 8.- Cdigo de Procedimientos Administrativos del Estado de Mxico.
142
9.- Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico.
FUENTES ELECTRNICAS
1.- www.bibliojurdica.org/libros/5/2391/23. VENEGAS lvarez Sonia. En Defensa de la Conciliacin en el Contencioso Administrativo 2.- www.edomex.gob.mx/portal/page/portal/legistel/leyes/codigos-vigentes. Cdigo de Procedimientos Administrativos del Estado de Mxico 3.- http://www.edomexico.gob.mx/tribunal/tribcamtvo.htm 4.- http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente.
143

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CAPTULO PRIMERO EL ESTADO

Concepto y Naturaleza del Estado.

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1.1.2. Elementos del Estado.

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Tomaremos en cuenta la siguiente acepcin del trmino rgano:

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1.1.3. Distintas concepciones del Estado.

1.1.3.1. El Estado Liberal y sus Atribuciones.

GALINDO Camacho, Miguel. p.46.

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Atento a lo anterior, el Estado liberal se ha definido de la siguiente manera:

1.1.3.2. El Estado Social de Derecho y sus Atribuciones.

Ibidem. pp. 48-49.

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Ibidem pp. 51.

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1.2. Personalidad Jurdica del Estado.

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para ser titular de derechos y obligaciones.

Esta considerado no solo como un

MARTNEZ Morales, Rafael I. Derecho Administrativo 1er. y 2o. cursos. p.30.

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MARTNEZ Morales, Rafael I. ob. cit. p.30. Ibidem.

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1.2.1. Soberana y Poder Pblico.

Por su parte el trmino representacin implica:

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Mientras tanto, la democracia es:

La Federacin se considera como:

Idem p. 239 Idem p. 131 20 Idem p. 46

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1.3. Formas de Estado y Formas de Gobierno.

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1.3.1. Estructura Constitucional del Estado Mexicano.

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federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental.25

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1.3.2. Divisin de Poderes y Funciones de Legislacin, Jurisdiccin y Administracin.

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La Administracin Pblica considerada como parte orgnica de la Funcin Administrativa.

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1.4.1. La Administracin Pblica Federal.

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1.4.2. La Administracin Pblica de las Entidades Federativas.

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1.4.3. La Administracin Pblica Municipal.

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1.5. Origen y Evolucin del Derecho Administrativo.

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GALINDO Camacho, Miguel. Derecho Administrativo. pp. 10-11.

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