Revista ACE 2008 Ley 388 Del 97 Articulos

Incluye seccin especial de los 10 aos de la
Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997 de Colombia
Incluye seccin especial de los 10 aos de la Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997 de Colombia
Ao III | Nmero 7 | junio 2008 ISSN on-line: 1886-4805 ISSN papel: 1234-5678 Depsito Legal: B.43924-2006 Marca registrada
Director: Josep Roca Cladera Coordinacin especial: Lus Molina Lpez y Carolina Albarracn Granados Responsable de Redaccin: Carlos Marmolejo Duarte Coordinadora de Redaccin: Magda Ulied Segu Consejo Cientfico: Horacio Capel Sez (Univ. de Barcelona) Llus Villanueva Bartrina (UPC) Manel Guardia Bassols (UPC) Pilar Garcia Almirall (UPC) Rafael Serra Florensa (UPC) Daniel Gonzlez Romero (Univ. de Guadalajara, Mxico) Hector Gaete Feres (Univ. del Bio-Bio, Chile) Jean-Paul Laborie (Univ. Toulouse Le Mirail) Jos Antonio Pereira Tenedorio (Univ. Nova da Lisboa) Luigi Fusco Girard (Univ. Federico I de Npoles)E Pedro Abramo Campos (Univ. de Rio de Janeiro) Riccardo Roscelli (Politcnico de Torino) Comit Editorial: Montserrat Moix Bergad (web master) Pau Queralt Ros (web manager) Malcolm Burns Rolando Biere Arenas Alejandro Marambio Castillo Bahaa Eddine Al haddad Helena Coch Roure Xavier Carceller Roque Corresponsal: Blanca Arellano Ramos (Mxico Noroeste) Demetrio Muoz (Paises Bajos) Esperanza Durn de Gmez (Colombia) Jess Fitch Osuna (Mxico-Norte) Jorge Cerda Troncoso (Chile) Mario Bragagnini (Per) Michael Oxley (Reino Unido) Susana Ruiz (Pas Vasco y Navarra) Apoyo Administrativo: Carme Salvat Andrs (Administradora) Esther Balboa Gmez (Secretaria)
ndice
EDITORIAL Editorial. Lus Molina Lpez 6
Seccin de artculos
Rupturas, imaginarios y utopas: contribucin a la visin crtica de la arquitectura y la ciudad. Daniel Gonzlez Romero
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Cunto estamos dispuestos a pagar por el silencio?: un anlisis contingente para la ciudad de Barcelona. Carlos Marmolejo Duarte y Agustn Frizzera
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Seccin especial de los 10 aos de la Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997 de Colombia
La ley 388 de 1997 en Colombia: Algunos puntos de Tensin en el proceso de su implementacin. Mara Mercedes Maldonado Copello
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Los instrumentos de planeamiento urbanstico en la Ley 388 de 1997. Luis Molina Lpez y Carolina Albarracn Granados
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Bogot, D.C. Primera experiencia de recuperacin de plusvala urbana para la colectividad, en el marco de la Ley de Desarrollo Territorial. 79 Mara Clara Vejarano Alvarado Impactos en las regulaciones del precio de suelo no urbanizado: Caso de estudio Bogot. Oscar Borrero Ochoa y Carlos Morales Schechinger
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Problemtica de los procesos de valoracin urbanstica en trminos de la Ley 388 de 1997. Jorge Gaitn Torres y Jorge Delgado Amaya Avances del modelo de urbanismo colombiano: Una mirada retrospectiva al anlisis de su estructura planteado por Garca-Bellido en 1998. Augusto Cesar Pinto Carrillo Debilidades del nivel regional en el ordenamiento territorial colombiano. Aproximacin desde la normatividad poltica administrativa y de usos del suelo. Gustavo Adolfo Carrin Barrero
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Seccin especial del encuentro realizado en la ciudad de Barrancabermeja Colombia. Los 10 aos de la Ley de Desarrollo Territorial: una lectura desde las regiones en Colombia.
Enajenacin de inmuebles en el marco de la Ley 388 de 1997. Hernando Acua Carvajal Ley 388 de 1997: Una dcada de fortalecimiento legal del ordenamiento ilegal. Miguel Antonio Espinosa Rico Eco-regin Eje Cafetero: Una experiencia de desarrollo regional en Colombia. Oscar Arango Gaviria Modelos de ocupacin y zonificaciones territoriales en el Norte de Santander, Colombia (Regin Catatumbo). Guillermo Quintana Machado Ordenamiento territorial en el Departamento del Atlntico: Estado del arte. Javier Quitian Quintero Comuna 7 de Barrancabermeja: Una propuesta participativa de ordenacin territorial en barrios de origen informal. Luis Molina Lpez 169
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Seccin de tesis y tesinas

Modelli di urbanizzazione costiera: morfologia e complessit strutturale, a scala urbana e territoriale, nella Regione Metroplitana di Barcellona. Nicola Colaninno y Josep Roca Cladera Aportaciones a la diagnosis territorial de Menorca. Comparacin con las directrices del Plan Territorial Insular (2003). Aina Gonzlez Puig y David Carreras Mart
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Seccin de notas
Breve resea: Exposicin: 5X50 Cinco paisajes por cincuenta aos. Magda Ulied Segu 313
Abstracts
Resmenes de los artculos en ingls. 315
Editorial
La edicin nmero 7 de la revista ACE, es producto del trabajo mancomunado entre la Universidad Politcnica de Catalua y el Instituto Universitario de la Paz (Unipaz), especficamente, a travs, del Centro de Poltica de Suelo y Valoraciones, y del Grupo de Estudios UrbanoRegionales del Magdalena Medio (GEURM). Asimismo, se debe resaltar el inestimable apoyo de la Arq. Esperanza Durn, corresponsal de la Revista ACE en Colombia, y de la Arq. Carolina Albarracn, en la coordinacin y logstica necesaria para la preparacin del monogrfico. El presente nmero, pretende ofrecer un anlisis de los avances, retos y perspectivas futuras de la Ley de Desarrollo Territorial (LDT) en Colombia, as como proporcionar elementos para su debate y reflexin, con motivo de los 10 aos de su expedicin. Adems de la habitual seccin de artculos generales, la seccin monogrfica sobre la LDT incluye 13 contribuciones en dos grandes secciones: una de artculos generales, y otra, dedicada especialmente a las comunicaciones del encuentro realizado en la ciudad de Barrancabermeja Colombia, los das 18 y 19 de julio de 2007, con motivo de la celebracin de los 10 aos de la Ley 338 de 1997. En la seccin Artculos se presentan 7 aportaciones. En la primera, La Ley 388 de 1997 en Colombia: algunos puntos de tensin en el proceso de su implementacin, la profesora Mara Mercedes Maldonado, Abogada investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia, examina los contenidos y puntos de discusin, del proceso de implementacin de polticas pblicas de ordenamiento y suelo en Colombia, as como sus principales tensiones en torno a 3 aspectos centrales: 1) las relaciones entre niveles de gobierno o la distribucin de competencias, 2) el rgimen jurdico-urbanstico de la propiedad y 3) la articulacin entre polticas de suelo y polticas de vivienda de inters social; todo ello, desde el inters creciente que en Amrica Latina se verifica en torno a estos temas, y aportando elementos para la discusin sobre las mejores condiciones de intervencin en el mercado del suelo en las ciudades Latinoamericanas. Posteriormente, el profesor y director del GEURM de la Unipaz Luis Molina Lpez y la Arquitecta, asesora del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), Carolina Albarracn, en su artculo Instrumentos de planeamiento urbanstico en la Ley 388 de 1997, abordan la estructura general de dicha Ley, as como, explican la jerarqua de los componentes en los planes de ordenamiento, concluyendo con un anlisis de la eficacia de los diferentes instrumentos de planeamiento urbano. En el tercer artculo, Bogot, D.C. Primera experiencia de recuperacin de la plusvala urbana para la colectividad, en el marco de la Ley de Desarrollo Territorial, la Arquitecta y profesora de la Universidad Nacional de Colombia, Mara Clara Vejarano, expone la primera experiencia de recuperacin de plusvalas en la ciudad de Bogot, al tiempo que desarrolla un pormenorizado anlisis de la participacin de
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las plusvalas en el marco de la Ley 388. Seguidamente, el Economista y avaluador Oscar Borrero Ochoa y el profesor Carlos Morales Schechinger, de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en su aportacin Los impactos de las regulaciones en los precios de suelo no urbanizado: caso de estudio Bogot, desarrollan un anlisis del comportamiento de los precios individuales de suelo en reas no urbanizadas, demostrando que estos tienden a bajar individualmente, pese a las cargas regulatorias impuestas, de manera contraria a la opinin generada a priori por los dems agentes inmobiliarios. En la quinta aportacin, los ingenieros Catastrales y Geodestas, Jorge Gaitn y Jorge Delgado, director de proyectos de ordenamiento territorial y subgerente tcnico, respectivamente, de la firma Recaman Koppel, analizan los aspectos tcnicos y problemticos de los procesos de valuacin en suelos de expansin, as como en el clculo del efecto de las plusvalas urbanas, al tenor de lo contemplado en la Ley de Desarrollo Territorial. En la sexta contribucin, el Arquitecto Augusto Pinto Carrillo, subdirector de Vivienda y Desarrollo Urbano del Departamento Nacional de Planeacin de Colombia, en su artculo Avances del modelo de urbanismo colombiano: Una mirada retrospectiva al anlisis de su estructura planteado por Javier Garca-Bellido en 1998, aborda de forma reflexiva, la implementacin de la Ley 388 conjuntamente con las crticas y recomendaciones planteadas por Garca-Bellido en 1998, acerca de las perspectivas del nuevo urbanismo colombiano. En el ltimo artculo de esta seccin, el ingeniero Catastral y Geodesta, asesor del MAVDT, Gustavo Carrin Barrero, realiza en profundidad en su contribucin, Debilidades del nivel regional en el ordenamiento territorial colombiano. Aproximacin desde la normatividad poltico administrativa y de usos del suelo, un anlisis crtico de la puesta en prctica de la legislacin referente a los aspectos regionales del ordenamiento territorial colombiano, con un enfoque desde la organizacin poltico administrativa y de usos del suelo propuestos, para las diferentes entidades territoriales. La segunda seccin del monogrfico, dedicada a las comunicaciones del encuentro 10 aos de la Ley de Desarrollo Territorial: Una lectura desde las regiones de Colombia, est compuesta por 6 contribuciones. La primera, del profesor Hernando Acua Carvajal, coordinador de la Especializacin en Avalos de la Universidad Distrital de Bogot, acerca de la Enajenacin de inmuebles en Colombia en el marco de la Ley 388 de 1997, explicita los grandes inconvenientes tcnicos, a la hora de realizar las valoraciones de inmuebles, para ello aborda los conceptos de enajenacin forzosa y voluntaria, lucro cesante y dao emergente, como aspectos centrales de conflicto en el clculo tcnico de los avalos inmobiliarios con fines de uso pblico, en este contexto, el contraste de este articulo con los presentados en la primera seccin, proporcionar al lector, una visin ms amplia de las distintas posiciones, dificultades tcnicas y formas de solucin, en la aplicacin de ciertos instrumentos contemplados en la Ley de Desarrollo Territorial colombiana. La segunda contribucin, Ley 388 de 1997: Una dcada de fortalecimiento legal del ordenamiento ilegal, del profesor Miguel Espinosa Rico, subdirector del GEURM, desarrolla un balance crtico, de la aplicacin de la Ley 388 en los departamentos de Huila y Tolima, y de cmo en algunas ocasiones la
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Ley ha sido objeto de manipulaciones inescrupulosas en el favorecimiento de grandes propietarios de tierras urbanas y rurales, de igual forma, seala algunas experiencias positivas llevadas a cabo en el Departamento del Huila y su articulacin interinstitucional, en pro de resultados claramente observados en la implementacin de los instrumentos contemplados en la Ley. Seguidamente, el profesor Oscar Arango Gaviria, director del Comit Tcnico Alma Mater, en su artculo Ecorregin Eje Cafetero: Una experiencia de desarrollo regional en Colombia, expone la propuesta de desarrollo regional de la Ecorregin Eje Cafetero, haciendo especial nfasis en los procesos urbano-regionales y de metropolizacin, acorde con el marco general de la Ley 388, as como de los principales componentes de las agendas para el desarrollo propuestas para la Ecorregin. La cuarta aportacin, del ingeniero Catastral y Geodesta, Guillermo Quintana Machado, investigador del GEURM, en su contribucin sobre Modelos de ocupacin y zonificaciones territoriales en Norte de Santander, Colombia (Regin Catatumbo), realiza una caracterizacin general del estado actual del ordenamiento municipal en el Departamento de Norte de Santander, al tiempo que sintetiza las zonificaciones y modelos de ocupacin en la regin del Catatumbo, con una visin integral, que aborda el papel actual y futuro de lo institucional y los retos en los distintos niveles e instancias territoriales de decisin. Posteriormente, la contribucin sobre el ordenamiento territorial en el Departamento del Atlntico: Estado del arte, el ingeniero Catastral y Geodesta, Javier Quitian Quintero, asesor de la Secretara Distrital del Hbitat de Bogot, desarrolla una lectura actualizada de la formulacin y revisin de planes de ordenamiento territorial en la regin Caribe, con una perspectiva ambiental y desde la ordenacin de cuencas hidrogrficas. Finalmente, en el ltimo artculo, Comuna 7 de Barrancabermeja: Una propuesta participativa de ordenacin territorial en barrios de origen informal, el profesor Luis Molina, cierra esta seccin de la Revista ACE, presentando una experiencia novedosa de planeamiento participativo, desarrollada por un grupo de lderes comunitarios, que han utilizado los instrumentos contemplados en la Ley 388, para construir una propuesta local de ordenacin territorial con perspectiva regional. La seccin de artculos generales est formada por dos aportaciones. La primera est firmada por el Dr. Arquitecto Daniel Gonzlez Romero del Centro Universitario de Arte, Arquitectura y Diseo. En concreto el autor realiza una reflexin sobre la teora de la arquitectura en un momento en el cual la arquitectura y el urbanismo estn envueltos en procesos de mercado global y consumo, est colmada de smbolos monoplicos formales y estructurales, que producen unas dinmicas en cuyos extremos se producen asimetras que derivan en la dualidad pobrezariqueza, inclusin-exclusin y esttica-tica. Dicho anlisis deriva en la comprensin de que la arquitectura, en tanto hecho histrico, forma parte de la autogeneracin de la sociedad, y expresa, en tanto manifestacin fsica, la complejidad de las contradicciones sociales. Es por tanto la sntesis esttico-tcnica, social-histrica que no solo es consecuencia sino tambin causa de interpretaciones ideolgicas. El segundo artculo elaborado por el Dr. Carlos Marmolejo y el Sociolgico Agustn Frizzera, tiene un enfoque ms especfico y pragmtico. A travs del uso de la
valoracin ambiental, y ms especficamente de la valoracin contingente, los autores pretenden encontrar el valor que, para el conjunto de la sociedad barcelonesa, tiene el silencio ambiental. Sus resultados dejan ver que el ruido ambiental, en una ciudad compacta, diversa y que utiliza intensivamente el espacio pblico como Barcelona, produce un impacto tal sobre el bienestar de las personas, que incluso stas estaran dispuestas a pagar por reducirlo. As, la disposicin a pagar (DAP) media se equipara a un 0,28% de la renta familiar disponible, una cifra bastante parecida a la encontrada por otros estudios en el Estado Espaol, pero inferior a lo reportado en otras ciudades europeas. Finalmente la seccin de artculos de tesis resume el trabajo del Arquitecto Nicola Colaninno, dirigido por el Dr. Josep Roca, sobre el anlisis de la forma urbana mediante el uso de informacin derivada de la interpretacin de imgenes del satlite Landsat. A travs de un conjunto de indicadores cuantitativos llegan a medir la influencia que, sobre los patrones de urbanizacin, a escala territorial y urbana, tiene el sistema costanero en la Regin Metropolitana de Barcelona. Sus principales conclusiones sealan que a medida que nos alejamos de la costa la densidad, continuidad y complejidad formal disminuyen de manera sistemtica a lo largo del sistema metropolitano. Y las aportaciones a la diagnosis territorial de Menora. Comparacin con las directrices del Plan Territorial Insular (2003) de Aina Gonzlez y David Carreras. Y en la seccin de notas encontramos una breve resea de la Exposicin: 5X50 Cinco paisajes por cincuenta aos organizado por el Ministerio de Vivienda.
Lus Molina Lpez
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Seccin de artculos
ACE AO III, nm.7, junio 2008 | RUPTURAS, IMAGINARIOS Y UTOPAS: CONTRIBUCIN A LA VISIN CRTICA DE LA ARQUITECTURA Y LA CIUDAD. Daniel Gonzlez Romero
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RUPTURAS, IMAGINARIOS Y UTOPAS: CONTRIBUCIN A LA VISIN CRTICA DE LA ARQUITECTURA Y LA CIUDAD. Daniel Gonzlez Romero1
Centro Universitario de Arte, Arquitectura y Diseo. Divisin de Artes y Humanidades. Universidad de Guadalajara. Remisin Artculo: 26-2-2008 Remisin definitiva: 23-4-2008
Palabras Clave: teora de la arquitectura, Lpez Rangel, modernidad. Resumen: En este documento se realiza una reflexin sobre la teora de la arquitectura en un momento en el cual la arquitectura y el urbanismo estn envueltos en procesos de mercado global y consumo, est colmada de smbolos monoplicos formales y estructurales, que producen unas dinmicas en cuyos extremos se producen asimetras que derivan en la dualidad pobreza-riqueza, inclusin-exclusin, esttica-tica. Dicho anlisis deriva en la comprensin de que la arquitectura, en tanto hecho histrico, forma parte de la autogeneracin de la sociedad, y expresa, en tanto manifestacin fsica, la complejidad de las contradicciones sociales. Es por tanto la sntesis esttico-tcnica, social-histrica que no solo es consecuencia sino tambin causa de interpretaciones ideolgicas.
En primer lugar es para m una muy grata ocasin el tener la oportunidad de compartir algunas ideas con una persona a quien respeto y aprecio, maestro y amigo, lo mismo el que nos encontremos entre estimados colegas compaeros de viaje en el debate acerca del proceso y espacio arquitectnico-urbano, ahora confinado entre los nacientes paradigmas y recurrencias epistemolgicas de la sustentabilidad y la globalizacin. Momento que nos permite reflexionar en conjunto acerca de un cada vez ms complejo tema: la teora de la arquitectura y lo que de esto desde hace casi un siglo se desprende con la modernidad. La misma connotacin que le hemos impuesto al Seminario nos induce a introducirnos en el ya imprescindible y urgente debate sobre la cultura material que implican a la arquitectura y la ciudad, a las prcticas urbansticas y su indisoluble vnculo con el ambiente natural y lo que se ha dado en denominar como sustentabilidad. En el titulo de esta participacin me he permitido tomar una parte del titulo de un trabajo puntual en la historia de la arquitectura en Mxico, en que ya se prevenan los cambios conceptuales que procedan de los cambios que se observaban en la realidad de la cultura edificada y en la reconfiguracin de las estructuras econmico sociales del mundo. Se trata del libro Contribucin a la visin critica de la arquitectura del maestro Rafael Lpez Rangel, publicado en 1977, cuyo contenido puede considerarse uno de los textos fundacionales, entre los que por entonces dieron impulso a un nuevo tratamiento de la arquitectura y el urbanismo, su clave histrica bajo una caracterizacin conceptual critica, que situ una vertiente teorizante que se aparto del reduccionismo terico-ideolgico en boga anclado por la va pedaggica en pretendidos ideales redimidos del bal de las Academias, bajo definiciones universales decimonnicas, incluso renacentistas recordemos la repetida formula del catecismo vitruviano , en la subjetividad moralista del bien comn, cuando no en la encrucijada de las expectativas
Persona de contacto Daniel Gonzlez Romero, correo: dgonzalez@cencar.udg.mx
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racional-funcionalistas que dieron margen a los primeros debates en la produccin arquitectnica y urbana de la era del nacionalismo y el privilegio de las clases en el poder. En esos tiempos Lpez Rangel sentaba en sus trabajos y conferencias gracias a una de las cuales lo conoc y me alent las bases del conocimiento arquitectnico de raz dialctica, en consecuencia histrico-social, para poder comprender la construccin de la cultura material, de la arquitectura y el mbito urbano, como un proceso vivo de la realidad. En su contenido se avizoraba ya la complejidad de la modernizacin plantada en las sociedades dependientes bajo la gida de las metrpolis dominantes del capitalismo, y la caracterizacin y efecto particular de este fenmeno en nuestros territorios y comunidades. Con el nfasis de los tiempos en que se estableci el tema de la lucha y estructura de clases, manifiesta en la arquitectura y la ciudad, se fueron reuniendo las contradicciones la utopa moderna, se recordaban las posturas que surgieron con la reivindicacin social, como en aquella de los arquitectos mexicanos, del lapidario y ya paradigmtico "Resumen pragmtico" de la conferencia de Juan Legorreta, sustentada en la Sociedad de Arquitectos Mexicanos (SAM) en 1933: "Un pueblo que vive en jacales y cuartos redondos no puede hablar de arquitectura. Haremos las casas del pueblo, Estetas y Retricos . Ojal mueran todos, harn despus sus discusiones".2 Desde los aos en que a pareci la contribucin critica de Lpez Rangel, en el contenido de su trabajo, ste puso nfasis en el anlisis de un tema que hoy da se ha convertido en un asunto central. La formula de los valores que utilizaron ampliamente los crculos que dominaban la prctica de la enseanza de la arquitectura en lo que se conoca en la teora de arquitectura de Jos Villagrn, en la que concurran los cuatro valores: til, lgico, social y esttico, que fue entresacado de su concepcin idealista de la modernidad arquitectnica y de la identidad regionalista para encadenarlo, sin aislarlo de lo dems, a una visin consecuente con los grupos de poder intelectual de las escuelas de arquitectura, y llevarlo a su esencialidad como manifestacin objetiva de sus cualidades estticas y ticas en la realizacin de los ideales sociales de la arquitectura, bajo la irreductible frmula concluida en la frase de que la arquitectura es (era) el arte de construir la morada integral del hombre, segn la versin local de Ignacio Daz Morales. Apunto por entonces, que La arquitectura, como hecho histrico, forma parte de la autogeneracin de la sociedad y expresa por lo tanto, a su manera (como produccin social del espacio), el complejo de contradicciones sociales. La arquitectura no es en consecuencia agrego aqu la ciudad un simple hecho tcnico, o esttico en el sentido de la romantik (es decir, ideal-puro) sino que constituye una organizacin formal esttico-tcnica, social-histrica, que a su vez juega un papel en la produccin y en las forma ideolgicas, por medio de las especificidades de su lenguaje Es a travs de este enfoque, que podremos comprender el verdadero carcter y esencia de la arquitectura a travs de su historia, y entenderla como un proceso real (valga la expresin). Y de esta manera, la arquitectura deviene en hecho histrico en si mismo, conformado y conformador de la historia (Lpez Rangel, R. 1977:17) Este breve texto de Lpez Rangel se hace patente la importancia y contenido de la vigencia de su pensamiento. Vale aqu recordar, para comprender la tendencia crtica y perturbadora del maestro, otros trabajos que cuestionaban los sucesos de su tiempo desde y en otros puntos de la geografa. Por aquellos aos, de entre el pensamiento emergente en aquel inquieto mundo modernizante, Henry Lefebvre un referente bsico en los estudios urbanos cuya vigencia sorprende hoy da , desde Francia, se abordaba uno de los problemas que ya desde entonces se convirti en un presente ineludible en la sociedad, en especial hacia el futuro que prevea la
Tomada de Plticas Sobre arquitectura. Mxico, 1933. Sociedad de Arquitectos Mexicanos. Editor Arq. Alfonso Pallares. Impreso en Editorial Lumen, Mxico, 1934.
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dinmica urbanizacin y los conflictos que se encerraban en esto: la ciudad como el punto neurlgico de la sociedad moderna y contempornea, sitio dominante de la produccin social. Su obra El derecho a la ciudad (Editorial Pennsula, 1978), nos anunciaba la problemtica que ya se fermentaba en el seno de la modernidad urbana. Las tesis de ambos Lopz Rangel y Lefevbre se encontraban en el margen de las ideas que alimentaran las propuestas intelectuales progresistas de aquellos das en sus particulares contextos. Pensamiento que era al mismo tiempo nutridos por otros significativos estudiosos (Benevolo, Harvey, Castells, Topalov, Rossi, Folin, Segre, Waismann, Hardoy, etc.), con sus particularidades, que dieron impulso al pensamiento y la respuesta crtica sobre la arquitectura y la ciudad, en los tiempos en que se articulaban dinmicamente sus primeras consecuencias y contradicciones sociales, para condensar el estudio de la complejidad del hbitat humano en desarrollo y su definicin respecto de la visin de un progreso sin finitud, tiempos que se anunciaban con los primeros llamados que se desprendan del Informe del Club de Roma y el sentido malthusiano de su contenido. Ello puso en evidencia la esencia poltica, por lo tanto ideolgica, no solo esttica, artstica o econmica de los hechos arquitectnicos y urbansticos. La estructura social figura en la ciudad, y en ella se hace sensible y significa un orden escribi Lefevbre En su nivel especfico, la ciudad contiene as la proyeccin de stas relaciones (Lefebvre, Henry, 1978: 78), y de esta manera el resultado histrico de su organizacin y funciones, el corolario de los imaginaros y las utopas acumuladas en el cambio cultural, poltico y econmico de los siglos XIX y principios del XX. Tiempos de consolidacin conclusiva de la burguesa dominante moderna y de reconstruccin de la identidades y relatos modernos de los pases y regiones del mundo, con lo que se reafirmaba una etapa del capitalismo y sus condiciones para la recomposicin de la geografa econmica del planeta, especialmente luego de las guerras mundiales y la remodelacin cultural del arte y las adopciones culturales de las comunidades, vendra entonces hacia los ochentas la proclama fundada desde el discurso: democracia igual a mercado, desplegado desde la denominada globalizacin, tiempos que trajeron consigo la formula actualizada y los prolegmenos del nuevo siglo, con la recuperacin del valor simblico de la forma, signo que definen posmodernos o hipermodernos como tiempos y era del consumismo (Bauman, Harvey, Alonso, Garca Canclini). Frampton explica que El desarrollo de la arquitectura moderna despus de la ilustracin parece estar dividido entre utopismo de vanguardia, formado por primera vez a principios del XIX en la ciudad ideal y fisiocrtica desde entonces, en su esfuerzo por trascendir la divisin del trabajo y las crudas realidades de la produccin y la urbanizacin industriales, la cultura burguesa a oscilado entre los extremos de las utopas totalmente planificadas y por otra una negacin de la efectiva realidad histrica Si bien todas las artes estn limitadas en cierto grado, por los medios de produccin y reproduccin, esto ocurre por partida doble en el caso de la arquitectura, que no slo est condicionada por sus propios mtodos tcnicos, sino tambin por fuerzas productivas que se encuentran fuera ella. En ninguna otra parte ha sido esto ms evidente que en el caso de la ciudad El xito y el fracaso de la moderna arquitectura hasta hoy, y su posible papel en el futuro, deben ser evaluados definitivamente ante este fondo ms bien complejo. En su forma ms abstracta, la arquitectura ha desempeado, desde luego, un cierto papel en el empobrecimiento del entorno (Frampton, Kenneth. 1987: 9). La ruptura fue ya entonces por los aos de la denominada dcada perdida clave del debate. Este tratamiento crtico que hace Frampton nos lleva as a los ochenta, tiempos que se calificaron como los de la dcada perdida, en el que se comienzan a razonar abiertamente y se hacen claras las acumuladas desde las tendencias progresistas puestas en duda, las frecuencias activas que se han seguido hasta el presente (pensemos en Jacobs, Morin, Braudillard, Bourdieu, Berman, Wallerstein y las ms recientes en Jameson, Harvey, Borja,
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Alonso, Bauman y Ulrich, entre otros ), cuando explica que: La vulgarizacin de la arquitectura y su progresivo asilamiento de la sociedad han concentrado ltimamente la disciplina en si misma esta tendencia reduce los elementos arquitectnicos a signos puramente sintcticos que nada significan aparte de su propia operacin estructural y en la ms nostlgica celebra la perdida de la ciudad a travs de propuestas metafricas e irnicas las cuales son proyectadas en yermos astrales o fijadas en el espacio metafsico [que nos confinan ahora ya] del esplendor urbano del siglo XIX (Frampton, Kenneth. 1987: 10). Las condiciones de la arquitectura y la ciudad se encontraron entonces como una frmula bsica de la existencia moderna a escala mundial, y por lo tanto de la modernizacin de todos los esquemas y costumbres de la sociedad, lo que Lefebvre plante como derecho a la vida urbana. En tal circunstancia lo que Lpez Rangel planteaba desde entonces, comprenda la esencial relacin entre arquitectura y sociedad, la ciudad. As se produjo una confrontacin conceptual que parta del hecho arquitectnico y la realidad urbana que demandaba nuevas opciones de anlisis e intervencin y por lo tanto en la elaboracin y la transmisin de contenidos educativos, en la vertiente conceptual de la enseanza, de sus pautas tericas y las practicas recurrentes; intentar vas de anlisis que acercaran la compresin y conocimiento de un fenmeno que se conform con la modernidad dependiente, como el espacio ms significativo del desarrollo social particular de Amrica Latina: la ciudad y, por lo tanto, su arquitectura y ambiente, intentar la necesaria toma de una nueva conciencia, an entre la presencia dominante en las instituciones de enseanza por parte de los sectores intelectuales que permanecan en la corriente tradicional. En esta nocin el urbanismo y el medio ambiente pasaron a ser considerados como una forzada parte de la temtica, con las excepciones del caso como fueron las islas de los talleres Autogobierno en la UNAM, o los esquemas particulares de las universidades pblicas como las de Guadalajara, Autnoma de Sinaloa, Autnoma de Coahuila, Michoacana de San Nicola de Hidalgo, Autnoma de Guerrero, etc., cuyas corrientes tericas progresistas que surgieron desde la relacin entre arquitectura, la ciudad y la realidad social que resultaba del modelo capitalista, se vieron reformadas a modo, aligeradas, reprimidas o eliminadas del programa y estigmatizados los profesores que se encontraban ubicados en este pensamiento. Anoto aqu de manera crtica, para asumir un primer compromiso como clave del tiempo de la ruptura que nos ha transportado hasta el presente, algo que ya desde los aos setentas afirmaba Fernndez Alba y cuyo eco an se escucha, como encuentro con las condiciones actuales, los arquitectos an no se atreven a aceptar en todo su rigor un axioma recogido hace algn tiempo por los analistas de la sociedad post-industrial, y que es: una gran parte de los temas culturales a los que da valor nuestra civilizacin no tienen origen en la actividad profesional, sino en los productos de sta actividad (Fernndez Alba, Antonio, 1980:63). Es sabido que hace cerca de un siglo la arquitectura dcadas antes si tomamos en cuenta su fragua se encontr la nueva disyuntiva de su racionalidad, de su papel funcional en el fragor del pensamiento de los arquitectos que dieron paso a los esquemas conceptuales y prcticas de la modernizacin que anticipaba ya entonces la proyeccin del carcter urbano de las arquitecturas. La movilidad y el desplazamiento necesarios descargados en las tecnologas del transporte para que los procesos productivos se encausaran, el ferrocarril y el automvil principalmente, convirtieron las estructuras arquitectnicas en elementos formales y funcionales que se agregaban a la continuidad urbana, a las necesidades de urbanizacin extensiva, que se requeran para la remodelacin de la sociedad. Las propuestas del CIAM en sus diferentes versiones con las innegables influencias de las aportaciones lecorbusianas (se desconoce en gran parte que el tema de la planta libre fue iniciado por Victor Horta en la Casa de Hierro en 1896 en Bruselas), y el ejemplo de la edilicia del aparador estadounidense, sumado ms tarde a la recuperacin patrimonialista desprendida desde la Europa de la reconstruccin, incidieron en nuestro recetario formal y tcnico. La parte del imaginario de
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imitacin y cierto apego conceptual llego posteriormente desde de la Bauhaus redimida en Chicago por Walter Gropius luego de su entrega al Nazismo. Ese panorama estructur la formacin, la visin, la experimentacin si se quiere, de la modernidad propia, o apropiada segn argumentaba por entonces crticamente Christian Fernndez Cox desde Chile (1980). El desarrollo de las tecnologas para la edificacin y el transporte, como para la produccin reelaboraron por entonces las nuevas estrategias de modelacin de la ciudad y la arquitectura, se pas de aquel urbanismo especulativo que recordaba al Hausmman que supuso la construccin de un nuevo espacio para el capital inmobiliario, como campo de la incipiente formacin capitalista de la sociedad y sus hitos arquitectnicos que representaban el poder de la floreciente burguesa. De esta manera el espacio racionalizado, funcionalista de la ciudad y de la arquitectura moderna, comprendi un nuevo estatus para la ciudad y la arquitectura y quienes cercaron en su dominio las ideas por aplicar. De ello formaron parte paso a paso la enseanza y su transmisin haca la prctica profesional proyectual y edificatoria para la realizacin del imaginario de la sociedad modernizadora dependiente, que condensaban la utopa de un estado de progreso sin cotas y de una dimensin paradigmtica que a partir de los aos sesenta comienza a entrar en crisis, hasta confrontarse con los nuevos paradigmas que portaban su visin sobre el medio ambiente, la ecologa y, ms tarde en aos recientes, con los de la gobernanza, la democracia, la constatacin de la ciudadana y la sustentabilidad, todo esto inmerso en la reformulacin de las teoras de la complejidad y los avances del conocimiento cientfico y la tecnologa. En resumen el siglo XX fue una etapa en la que la aceleracin de los cambios ha descargado huellas importantes sobre las sociedades del mundo, muchas indelebles an en el contexto de la contradiccin o negacin de lo permanente de la condicin moderna, condiciones que impactan especialmente a los habitantes de las regiones de economas y desarrollo relativo, deficitario o dependiente, con efectos en el medio natural y construido. Sobre todo bajo la asechanza de las tendencias de un marco mundializado en el que la aceleracin de las transformaciones en el umbral del siglo XXI, que nos muestran un horizonte de intensa complejidad e aceleradas transiciones, de cambios profundos, que nos anuncian escenarios de nueva especie y contenido, no obstante desde la planeacin funcional y sus mtodos fundamentados en las practicas del zonning, y las arquitecturas del mercadeo consumista que se insertan en modulaciones a manera de proyectos urbanos, siga minimizando sus concreciones en funcin del marketing prevaleciente ya desde el siglo pasado. Como dice Fernndez Gell: el catlogo de transformaciones puede desdramatizarse argumentando que, histricamente la ciudad ha estado expuesta a los cambios del entorno. (Fernndez Gell, Jos Miguel, 2006:28), tesis que aborda la denominada planeacin estratgica de tipo empresarial posfordista, de la denominada competitividad toyotista y las pautas de la creciente especulacin formal y funcional que ha cubierto la enseanza, la conceptualizacin y las prcticas especulativas e imitaciones extrapoladas y aplicadas a la arquitectura y la ciudad. Ya la utopa funcionalista e internacional del urbanismo y la arquitectura, que gravit a partir de los cincuentas sobre el pensamiento y la utopa moderna de los arquitectos y planificadores urbanos, concibieron el ser moderno como un arma expresiva que apoyado por el aparato estatal burocrtico vio crecer personalidades y corporaciones que se consideraron custodios de los avances del bienestar humano. Fueron las pocas del estado benefactor, que trascendida a nuestras realidades constituy un instrumento de validacin y soporte de la nueva nacin posrevolucionaria y a su vez generaron la renovacin de los espritus de las personalidades dominantes cercanos al poder poltico y econmico. En esta concurrencia entre contradicciones que dieron pauta a los movimientos sociales de fines de los sesentas y principios de los setentas, los proyectos modernizadores aparecieron tambin en esta lnea de pensamiento, considerada la utopa en la enseanza en las escuelas de arquitectura y el urbanismo ya entonces incluido. Ms como afirma Harvey Pero las transformaciones radicales que se produjeron en el paisaje social y fsico de las sociedades capitalistas a menudo tenan poco
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que ver con esas pretensiones. En primer lugar, la valoracin de terrenos y propiedades (obtener renta de la tierra y construir con ganancias, de manera rpida y barata) era una fuerza dominante para una industria de la construccin, arma fundamental de la acumulacin del capital (Harvey, David, 2004:90). La transformacin de la arquitectura y el proyecto urbano dominante en espectculo en consonancia con la verificacin del tiempo que ya deduca y propona en Aprendiendo de las Vegas, de Robert Venturi, Denisse Scott Brown y Steven Izenour. Los aos setenta reflejaron y amplificaron los valores que nacieron los movimientos polticos de protesta. Incluso aunque estos eran fundamentalmente minoritarios, su fuerte visibilidad se tradujo en un cambio en los discursos de dominacin hegemnica En los ochenta aparece un clima social y cultural diferente que va a ser, en cierta forma la anttesis precedente. Se desarrolla el pensamiento progresivo del consumo de culturas privadas De hecho, se asiste a la emergencia irresistible del hedonismo como valor fundamental y a la primaca del concepto del narcisismo. La emocin y la sensualidad tienden a prevalecer sobre la racionalidad. El consumo no es ya algo que se valore por la opulencia Con los ltimos aos noventa asistimos a una nueva orientacin social, en la que el trabajo y la posicin profesional han perdido parcialmente su papel de significante (Alonso, Luis Enrique, 2006:87). Con esto me permito entrar en el centro de lo que ahora me o nos preocupa respecto a la arquitectura y la ciudad. Luego de la asuncin de las aglomeraciones urbanas y sus consecuencias, tomo aqu un texto de Humberto Eco: La situacin conocida como cultura de masas tiene lugar en el momento histrico en que las masas entran como protagonistas en la vida social y participan en las cuestiones pblicas. Estas masas han impuesto a menudo un ethos propio, han hecho valer en diversos periodos histricos exigencias particulares, han puesto en circulacin un lenguaje propio; han elaborado, pues, proposiciones que emergen desde abajo. Pero, paradjicamente, su modo de divertirse, de pensar de imaginar, no nace de abajo: a travs de las comunicaciones de masa, todo le viene propuesto en formas de mensajes formulados segn el cdigo de la clase hegemnica. Tenemos, as, una situacin singular: una cultura de masas en cuyo mbito se consumen modelos culturales creyndolos una expresin propia. (Eco, Humberto, 1995: 42). En tal circunstancia, pasar de la retrica anterior y rebasar la ambigedad ideolgica prevaleciente, marcada por los procesos del mercado global y el consumo, colmada de smbolos monoplicos formales e estructurales, nos introducen en un esquema de dinmicas complejidades en cuyos extremos se producen las asimetras que pueblan el mundo de hoy, el de la globalizacin, en la dualidad pobreza-riqueza, su repertorio de inclusin-exclusin, la cauda de resultados esttico-tica, la resultante de la depredacin ambiental consumosustentabilidad, y el preludio sobre lo endeble de la estabilidad social-gobernanza, que al caso de la arquitectura y la ciudad, su reserva educacional poltica-ideolgica, convergen sistemticamente como factores que requieren de una reflexin de nuevas cualidades. La recuperacin, por lo menos conceptual, de las variables que pueden intervenir en los procesos de proyectacin arquitectnica y urbana y en la construccin de las ciudades (metrpolis, etopolis, tecnopolis, zoopolis, megalpolis), en boga bajo la produccin de ciudades y arquitecturas globalizadas en competencia, nos introduce en la sensacin de estar atrapados en una vorgine en la que todos los hechos y valores se arremolinan, explotan, se descomponen, se recombinan, y de incertidumbre bsica sobre lo que es lo fundamental, lo que es valioso, hasta lo que es real (Berman, Marshall, 1991:119). La nota y el discurso de que otro mundo es posible situado en los ejes de las transformaciones que se suceden hoy da nos regresan a los temas que dcadas atrs expresan y nos conducen a redefinir un desafo de carcter nada neutral. La notoria revolucin tecnolgica que revisten los nuevos escenarios en construccin, la egida del mercado y las tendencias que claman a modificar los procesos de deterioro del planeta, auguran imaginarios que revaloran los
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espectros tericos que en el pasado causaron temor a las ideologas del cambio conceptual. La nueva coherencia que puede reunir los mbitos de la arquitectura la ciudad y el ambiente, se encuentra entre bastidores, en espera de ser incluida en la discusin y en su tratamiento. El lenguaje de la imagen prevaleciente, de rancia esencia neoconservadora, no obstante ha generado amplia militancia, no ha resuelto su permanencia social ante los problemas cotidianos de las mayoras y su dimensin, sin que ponga en peligro otras realidades particulares, y sus acciones beligerantes preventivas. La sociedad del riesgo (Hans-Ulrich Beck) y el miedo, recupera sin que sea expreso mediante lo que Bauman llama como un esquema y proceso de modernidad liquida, algunos elementos del equilibrio social. Como explica Lipovetsky (2006:68-91), la desintegracin de las utopas polticas de la crisis del futuro. Ya no ha fe en un futuro necesariamente mejor que el presente. .. Es innegable que al exaltar el disfrute del aqu-ahora y la novedad perpetua, la civilizacin consumista contribuye sin cesar al deterioro de la memoria colectiva, acelerar la desaparicin de la continuidad y la repeticin de la ancestral. Sin embargo, hay que decir que, lejos de estar enclaustrada en un presente que se ha cerrado l mismo con llave, la poca es escenario de un frenes patrimonial y conmemorativo y de un hervidero de identidades nacionales y regionales, tnicas y religiosas Los modernos queran hacer tabla raza del pasado, nosotros los rehabilitamos. Ultramodernidad que revela sin embargo el creciente hincapi en el impacto econmico de la conservacin del patrimonio, en criterios de rentabilidad directa o indirecta en el seno de una esfera antao animada por el culto a la Nacin y al espritu de la utilidad pblica. La consagracin de calles y el levantamiento de estatuas han sido reemplazados por conmemoraciones explotadas por empresas. Cabe recuperar aqu entonces lo que en el inicio de este trabajo citamos de Lpez Rangel: La arquitectura, como hecho histrico, forma parte de la autogeneracin de la sociedad y expresa por lo tanto, a su manera (como produccin social del espacio), el complejo de contradicciones sociales. La arquitectura no es en consecuencia agrego aqu la ciudad un simple hecho tcnico, o esttico en el sentido de la romantik (es decir, ideal-puro) sino que constituye una organizacin formal esttico-tcnica, social-histrica, que a su vez juega un papel en la produccin y en las forma ideolgicas, por medio de las especificidades de su lenguaje. Especialmente ante el vaco y el envanecimiento formalista que se ha infiltrado en las escuelas de arquitectura y urbanismo.
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Bibliografa: Alonso, Luis Enrique. 2006. La era del consumo. Siglo XXI. Madrid. Bauman, Sygmunt, 2002. Modernidad Liquida, Fondo de Cultura Econmica, Mxico. Berman, Marshall, 1991. Todos los slidos se desvanece en el aire. La experiencia de la modernidad. Siglo XXI, Madrid. Eco, Humberto, 1995. Apocalpticos e integrados. Lumen/Tusquets. Barcelona. Fernndez Alba, Antonio, 1980. Arquitectura: entre la teora y la prctica. Editorial Edicol, Mxico. Fernndez Gell, Jos Miguel, 2006. planificacin estratgica de ciudades. Editorial Revert. Barcelona. Frampton, Kenneth. 1987. Historia crtica de la arquitectura moderna. Gustavo Gili. Barcelona. Harvey, David, 2004. La condicin de la posmodernidad. Investigacin sobre los orgenes del cambio cultural. Amorrortu editores. Buenos Aires. Lefebvre, Henry, 1978. El derecho a la ciudad, Ediciones Pennsula, Barcelona. Lipovetsky. 2006. Los tiempos hipermodernos. Anagrama. Barcelona. Lpez Rangel, Rafael, 1977. Contribucin a la visin critica de la arquitectura, Departamento de Investigaciones Arquitectnicas y Urbansticas, Instituto de Ciencias, Universidad Autnoma de Puebla, Puebla.
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CUNTO ESTAMOS DISPUESTOS A PAGAR POR EL SILENCIO?: UN ANLISIS CONTINGENTE PARA LA CIUDAD DE BARCELONA. Carlos Marmolejo Duarte1 y Agustn Frizzera.
Departamento de Construcciones Arquitectnicas I Centro de Poltica de Suelo y Valoraciones. Universidad Politcnica de Catalua. Remisin artculo: 20-04-2008 Palabras Clave: valoracin contingente, valoracin del ruido, Barcelona.
Resumen: El municipio de Barcelona posee un modelo de ciudad compacta caracterizado por una elevada densidad, en la que conviven diversas actividades econmicas y residenciales, lo cual aunado a un diseo adecuado de los espacios pblicos altamente utilizados debido al clima mediterrneo, produce niveles snicos graves. Este problema tiene una especial incidencia no slo en el uso del espacio pblico, sino tambin, en el nivel de bienestar experimentado dentro de las viviendas. La investigacin que se reporta en este artculo intenta conocer el valor que, para el conjunto de la sociedad barcelonesa, tendra una eventual reduccin del ruido urbano. A tales efectos se han realizado dos anlisis contingentes que intentan conocer: 1) el nivel de importancia del ruido en relacin a otros problemas y atributos urbanos y 2) la disposicin a pagar por una eventual reduccin del ruido. La importancia de la ausencia del ruido est en un 6 lugar dentro de 11 caractersticas urbanas propuestas relacionadas con la accesibilidad, la jerarqua social y la calidad ambiental. De hecho el 50,7% de los 405 respondedores/as declar que el ruido tena mucha o bastante importancia a la hora de elegir su localizacin residencial; mientras que el 50,8% dijo que ste le provocaba bastante o mucha molestia. Sin embargo, cuando se les pregunt por el nivel de prioridad que tena su reduccin a travs de polticas pblicas ste qued en 4 lugar dentro de un conjunto de 5 acciones propuestas. De media las personas estaran dispuestas a pagar por la reduccin snica ofrecida 3,39 euros por mes y persona, es decir, aproximadamente el 0,28% de la renta familiar disponible. El anlisis economtrico de las respuestas, con ayuda de un SIG, sugiere que detrs de la DAP est el nivel de perjuicio producido por el ruido, el nivel de renta, la percepcin de otros factores ambientales, y el nivel de aislamiento de sus viviendas contra el ruido. Estos resultados son coherentes con la teora y muy similares a los de otras investigaciones de valoracin contingente.
Autor de contacto: carlos.marmolejo@upc.edu
ACE AO III, nm.7, junio 2008 |CUNTO ESTAMOS DISPUESTOS A PAGAR POR EL SILENCIO?: UN ANLISIS CONTINGENTE PARA LA CIUDAD DE BARCELONA. Carlos Marmolejo Duarte y Agustn Frizzera
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Introduccin Nuestras vidas estn repletas de sonidos, los sonidos nos elevan, nos enaltecen; sin embargo, cuando un sonido resulta excesivo y molesto para quien lo oye se convierte en un ruido (del latn rugitus, rugido). El problema de la valoracin del ruido en los ambientes urbanos es complejo por dos razones: en primer lugar porque el valor es una construccin social ampliamente influida por la percepcin, y en segunda porque el silencio es un bien pblico, y por tanto no tiene precios explcitos. La percepcin a su vez en si misma compleja porque est influida por aspectos fsicos, culturales y subjetivos propios de la persona que percibe el sonido (Daumal, 2001). Dentro de las herramientas de la valoracin ambiental, dos han sido las aproximaciones a la valoracin del ruido: de la familia de las preferencias reveladas, el mtodo de precios hednicos (en lo sucesivo PH); y de la familia de las preferencias declaradas, la valoracin contingente (VC). Mientras que el mtodo de PH intenta inferir, por medio de tcnicas de anlisis multivariante, el precio implcito de las variables ambientales, la VC extrae directamente la disposicin a pagar (en lo sucesivo DAP) por ellas, en tanto se entiende modifican el nivel de bienestar de los individuos. En definitiva mientras que el primer mtodo utiliza el mercado de los bienes privados como mecanismo de valoracin de los pblicos, en el segundo se realiza una emulacin de un hipottico mercado de provisin de bienes ambientales (Riera, 1994). A pesar de que ambos mtodos intentan llegar a un mismo fin, existen diferencias sustanciales tanto en su aplicabilidad como en el valor que son capaces de capturar. As, mientras el mtodo de PH requiere de la existencia de un mercado de bienes privados, por ejemplo el inmobiliario, sobre el cual se reflejen las externalidades de los bienes pblicos, en el segundo mtodo este supuesto no es necesario. Ms en el fondo, mientras que el mtodo de VC es fcil que se aprehendan valores de no uso, como los de oportunidad, existencia y legado, en el mtodo de los PH bsicamente se internalizan valores de uso. Esto abre una brecha importante sobre los mbitos en los que se pueden utilizar estas metodologas y sobre los resultados que ambas arrojan, vase a Brookshire et al. (1982). Cabe sealar que en la economa ambiental la DAP no es ms que una va para conocer en qu medida las personas valoran el incremento en el nivel de bienestar que origina un incremento en el nivel de un bien pblico. En ningn momento el mtodo asume que efectivamente las personas tengan que pagar por beneficiarse del bien propuesto cuando se valora la desaparicin de externalidades negativas emitidas por otros. Quizs, en este caso, sera ms coherente utilizar la va de la disposicin a ser compensado (DAC), siendo el que paga el emisor de las externalidades, y el que recibe quien tiene derecho a disfrutar de unas condiciones ambientales adecuadas. Sin embargo, esta ltima aproximacin, a pesar de que tiene el mismo significado terico que la DAP, es decir encontrar la variacin compensatoria suele arrojar sesgos ms difciles de controlar, y por tanto su utilizacin es escasa. La variacin compensatoria es la cantidad monetaria que pagaramos por disfrutar de un incremento en la calidad ambiental manteniendo nuestro nivel de utilidad, y que adems, hara indiferente la alternativa de no pagar nada, mantener el estado de la calidad ambiental y mantener nuestro nivel de utilidad (Riera, 2005). En definitiva esta variacin mide, en unidades monteras, lo que se gana o se pierde con un cambio en el nivel de bienestar.
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En este artculo se reportan los resultados de una investigacin basada en una VC que intenta conocer, para la ciudadana del municipio de Barcelona: 1) la importancia relativa que el ruido tiene en la eleccin de la localizacin residencial y 2) la DAP por una eventual reduccin del nivel de ruido. Este trabajo ha sido desarrollado en el contexto del Curso de Valoracin Ambiental de la UPC2. El resto del artculo se estructura as: primero se hace una pequea revisin de las dos tcnicas utilizadas en la literatura de la valoracin del ruido, luego se explica la estructura de la encuesta utilizada, enseguida se exponen los resultados del anlisis de ranquin contingente y finalmente se hace lo propio con el anlisis de la DAP. El artculo concluye sintetizando el trabajo realizado y los principales hallazgos encontrados.
1. La valoracin hednica y contingente del silencio. El mtodo de PH asume que el precio de mercado de los activos inmobiliarios internaliza los precios implcitos de las externalidades ambientales. De manera que las localizaciones mejor provistas de servicios ambientales, manteniendo igual todo el resto de factores, tienen un mayor precio, en tanto proveen de una utilidad mayor a sus usuarios. Por tanto, el valor del suelo no es ms que la integracin del valor marginal de los atributos locacionales como la accesibilidad, la jerarqua social y la calidad del medio ambiente (natural o antropeizado). Precisamente por este carcter multivariante, el mtodo de los precios hednicos parte de la utilizacin de la estadstica para inferir el valor de cada uno de estos factores, mxime cuando en la prctica lo que se utiliza no es el precio del suelo, sino el de los edificios acabados, y en este sentido es necesario controlar otros factores como la tipologa, el estado de conservacin, la calidad de los acabados, etc. La metodologa asume que los hogares, al adquirir o alquilar una vivienda, son plenamente conscientes no slo del nivel de ruido al que estarn expuestos sino sobre todo del nivel de merma que ste provocar sobre su nivel de bienestar. Esto es mucho asumir, porque las asimetras informativas en el mercado inmobiliario, en tanto los bienes no son perfectamente sustituibles entre s, son enormes, y porque la percepcin es compleja en tanto es difcil evaluar el impacto que producir un evento que an no se ha experimentado. Estas situaciones pueden provocar inestabilidad en la DAP implcita (Becker y Lavee, 2003). En teora si los hogares viesen insatisfechas sus expectativas tendran que vender inmediatamente el activo y buscar otro, reajustando de esta manera el precio, lo cual no ocurre exactamente as en la realidad, debido a los significativos costes de transaccin (mudanzas, impuestos, comisiones, servicios jurdicos, gastos registrales, etc.). Adicionalmente en pases en donde el cambio residencial a lo largo del tiempo es escaso, como histricamente lo ha sido en Espaa, el ajuste del precio por esta va es dudoso. Por otra parte el mtodo asume que los hogares, en aras de maximizar su funcin de utilidad, eligen la localizacin residencial donde el nivel de cada atributo es tal que su disposicin marginal a pagar para cada uno se equipara a su precio implcito (Rosen, 1974). Lo cual, de hecho, es difcil que ocurra debido a
Este curso forma parte de los actuales estudios de Mster Oficial de Investigacin en Gestin y Valoracin Urbana. Esta investigacin se implement con la ayuda del alumnado de la edicin 2006 de dicho curso el cual particip en la definicin de la encuesta y su aplicacin: Carlos Roca, Csar Snchez, Claudia Prez, Eileen Tun, Irune Sacristn, Jimena de Gortari, Natalia Romero, Nria Romera, Mariela Offermann y Paulina Monreal. Asimismo, se cont con la asesora de los profesores doctores Francesc Daumal y Josep Roca, especialistas en acstica y valoraciones respectivamente. La georeferenciacin de las encuestas en el sistema de informacin geogrfica corri a cargo de Luis Miguel Llamas. A todas estas personas los autores agradecen sus aportaciones y eximen de cualquier error en el diseo, implementacin, anlisis e interpretacin de los resultados.
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que los hogares difcilmente pueden evaluar simultneamente y con suficiente profundidad todos los atributos que componen la propiedad, y adems tener a su disposicin una oferta amplia donde elegir precisamente aquel inmueble cuyos precios implcitos se equiparan a las disposiciones marginales de pago. A pesar de estas fronteras tericas y prcticas el mtodo de los PH ha sido el ms utilizado en la valoracin marginal del silencio tanto en ambientes urbanos como rurales. Para medir el impacto del ruido sobre el valor de los inmuebles Walters (1975) desarroll el Noise Depreciation Sensibility Index (NDSI). El NDSI representa la reduccin porcentual en el precio de los inmuebles por cada unidad de variacin del sonido. Habitualmente esta unidad de variacin es un indicador simple de la intensidad snica medida en dBA (con patrones como el Leq, Ldn o el L10), y excepcionalmente es un indicador compuesto como el NEF, ANEF o el NNI3. A efectos de estimacin directa del NDSI en la literatura los modelos utilizados son del tipo (1).
LnP = C + i Bi X i
n
(1)
En (1) LnP es el logaritmo neperiano del precio de mercado de los bienes privados (usualmente el precio de las viviendas), C es la constante del modelo, y B es el coeficiente de cada una de las i covariables o factores X dentro de los que se incluyen los indicadores de la calidad ambiental, como la intensidad del sonido. En otras palabras (1) mide la elasticidad del precio de mercado de los bienes privados ante la variacin de las variables independientes. Diferentes estudios empricos han puesto de relieve la variacin del NDSI en diferentes geografas en Marmolejo (2008) se ha realizado una revisin de ellos para el caso del ruido vehicular (principal causante del ruido urbano ambiental). En sntesis los estudios revisados por l han encontrado que el NDSI adopta un valor medio de 0,8% con un recorrido de 0,08% a 2,36%. Es decir de media el valor de los inmuebles analizados se reduce en un 0,8% por cada unidad (p.e.: dBA Leq) que incrementa la intensidad del sonido. Es interesante ver como algunas investigaciones reportadas en dicho estudio como el de Becker y Lavee han detectado que el impacto del ruido vehicular es ms alto en los entornos suburbanos en comparacin con los entornos urbanos; lo cual sugiere una mayor apreciacin del silencio en aquellas reas que se espera sean, por antonomasia, silenciosas. Para el caso del ruido aeroportuario el NDSI adopta valores ms severos. En una revisin de estudios de PH Marmolejo y Romano (2008) han reportado que el NDSI en entornos residenciales afectados por instalaciones aeroportuarias vara entre el 0% y el 10% con una media de 3%, un recorrido y una media ms amplia, y que resulta coherente con el efecto esperado que tiene este ruido tan especfico y de un impacto ms localizado. A diferencia del mtodo de PH la VC ha tenido una menor aplicacin emprica en la estimacin del valor marginal del silencio. Este hecho puede ser explicado por el mayor coste para aplicar la encuesta y la mayor dificultad para evitar los sesgos estratgicos que puede conllevar el uso de esta metodologa, y por tanto el escepticismo de algunos investigadores para utilizarla. Sin embargo, el informe Blueribbon de la National Oceanic and Atmospheric Administration de
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Estos indicadores combinan el tono, la intensidad, el nmero de eventos (p.e.: aterrizajes o despegues en el caso del ruido aeroportuario)
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EEUU de 1993 ha avalado el uso de la VC en la valoracin de las externalidades ambientales, y en general, de los bienes pblicos. Vainio (2001) ha aplicado el mtodo de VC en Helsinki, mediante 418 encuestas vlidas, encontrando que la DAP media es de 22 euros (de dicho ao) por dB de reduccin (por encima de 55 dBA) por hogar y por ao. Navrud (2000) ha encontrado, en un estudio aplicado en Oslo que la DAP por beneficiarse de una reduccin del ruido viario por hogar y por ao variaba entre 165 y 275 euros, asumiendo que dicha reduccin ofrecida equivala a 10 dBA. En su encuesta las personas entrevistadas estaban expuestas a ruidos de 65 dB y ms; sin embargo, el autor no encontr una correlacin significativa entre el nivel de perturbacin snica y la DAP. Al contrario Bjorner (2004) en un anlisis aplicado en Copenhague ha encontrado una correlacin clara entre el nivel de perturbacin declarado por los respondedores/as y su DAP. Asimismo este autor encontr que las personas con altos niveles de educacin y con nios viviendo en el hogar estaban dispuestas a pagar ms por la reduccin snica ofrecida, manteniendo igual el resto de factores. Estos hallazgos son coherentes con la teora porque es previsible que las personas con mayores niveles educativos empleen el tiempo domstico en actividades como la lectura, la realizacin de trabajos en casa, es decir actividades fcilmente perturbables por el ruido, de la misma manera que lo es el sueo de los infantes. En Espaa, Barreiro et al. (2005) han realizado un estudio de VC en Pamplona mediante el uso de 600 encuestas. Su aproximacin novedosa utiliza el one and one-half bounded method desarrollado y aplicado por Cooper and Hanemann en 1995 y Cooper et al. en el ao 2001 para encontrar el valor marginal a pagar por una reduccin snica. La principal ventaja de esta innovacin es la minimizacin de los sesgos estratgicos. Los resultados muestran que la DAP est entre los 26 y 29 euros por hogar y por ao para una reduccin snica equivalente a pasar de la intensidad de un da laboral a una hora laboral a otra equivalente a un da laboral a las 21:30; o de pasar de un da laboral a una hora laboral a otra equivalente a un domingo por la maana. Los autores argumentan que, ms all del nivel de perjuicio provocado por el ruido, hay factores socioeconmicos que influencian la DAP. En su estudio el hecho que los respondedore/as tuviesen estudios universitarios afecta positiva y significativamente la DAP, as como la credibilidad del vehculo de provisin ofertado.4 En trminos de proporcin con la renta la DAP representa un 0,27% del ingreso medio anual familiar, que es un tanto menor que el 0,32% reportado por el trabajo de Vainio (2001). Sin embargo, al igual que en el caso de los resultados del mtodo de los PH, se ha de tener en cuenta que detrs de la DAP hay factores como la cultura, el nivel de exposicin a los espacios exteriores -fuertemente influido por la climatologa- y otros aspectos edificatorios que pueden hacer variar esta valoracin. En Barcelona Daumal y de Gortari (2006) han realizado un estudio sobre la relacin que existe entre el ruido y el precio de la vivienda. Sobre la base de 207 encuestas de tipo sociolgico aplicadas en el Eixample, uno de los distritos centrales ms diversos y densos de la ciudad, han encontrado que un 66% de los respondedores/as consideran molesto el ruido de la calle. Asimismo, reportan que los residentes cuyas viviendas dan hacia el interior de las manzanas valoran ms el silencio, en tanto estn menos expuestos al ruido, y adems se consideran privilegiados frente a las personas cuyas viviendas tienen frente a las vas pblicas. Sin embargo, los respondedores/as a pesar de reconocer alguna existencia entre el valor de la
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La encuesta inclua una pregunta que evaluaba cuan eficaz crean los respondedores eran las polticas de lucha contra el ruido ofrecidas como vehculo de provisin.
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vivienda y el nivel de ruido; dijeron que el valor del suelo estaba ms influido por otros factores como las comunicaciones o la oferta de servicios. Ms all de la versin ms habitual de la VC otros autores como Saelensminde (1999) o Scarpa y Willis. (2006) han usado modelos de eleccin discreta para extraer la DAP por la reduccin del ruido, a efectos de minimizar los sesgos estratgicos.
2. Magnitud del problema snico en Barcelona y diseo de la valoracin. Barcelona (1,6 millones de personas, 100 Km2 de los cuales 64 urbanizados) es el corazn de la segunda rea metropolitana de la pennsula Ibrica. Como ciudad mediterrnea y compacta que es, sufre de problemas de ruido considerables, en tanto el denso tejido urbano est caracterizado por una gran diversidad de usos que conviven espacialmente en un esquema de actividades mixtas. Adems, el buen clima de la regin y el diseo de los espacios pblicos, favorece la realizacin de actividades al aire libre, dentro de las cuales, las ejercidas por el turismo han ganado de manera progresiva protagonismo. Todo esto, aunado a una relativamente escasa presencia de reas verdes favorece la generacin y propagacin del sonido. 2.1 El problema del ruido urbano en Barcelona. El penltimo mapa snico realizado en 1997 ayuda a ilustrar la magnitud del problema. En dicho ejercicio se realizaron 95 mediciones de 30 minutos y 4.715 mediciones de 10 minutos durante das laborables sin vientos ni lluvias obteniendo los resultados de la tabla 1. En dicha tabla se observa cmo la mayor parte de las mediciones diurnas se encuentran segn los autores del estudio en un nivel tolerable (de 65 a 75 dB diurnos), mientras que un 37,2% de las mediciones nocturnas se han de mejorar. En cambio, si se tomasen como referencia los niveles recomendados por otras organizaciones como la de la OCDE la cual considera que a partir de 55-60 dBA el ruido causa molestia, entre 60-65 dBA la molestia es considerable, y por encima de los 65 dBA surgen perturbaciones en el comportamiento y sntomas de dao grave (Garca y Garrido, 2003, pg. 98), tendramos que en horario diurno el 76,6% de los puntos podran comprometer gravemente el comportamiento y la salud, mientras que en horario nocturno un 91,5%. Este es uno de los costes sociales de vivir en una ciudad compacta, diversa y densa. Ante este panorama la administracin local ha realizado una sera de polticas pblicas como: campaas de concienciacin ciudadana, vigilancia snica, peatonalizacin, inversin de prioridad de trnsito y repavimentacin de los principales viales, en tanto, es el trfico viario, segn han demostrado los estudios, el principal causante de este mal.5
Si se comparan los resultados del mapa acstico de 1990 con el de 1997 se ve el resultado de alguna de estas polticas municipales y de la propia mejora de las emisiones snicas del transporte, en concreto la intensidad snica ha disminuido en 7 distritos entre -2,0 dB y -0,2 dB y slo en 3 distritos ha incrementado en menos de +0,05 dB.
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Tabla 1 Intensidad snica en Barcelona en 1997 segn 95 mediciones del mapa snico municipal
Tolerancia segn los autores del estudio Buena Tolerable a mejorar % puntos medidos en horario diurno 23,4% 63,8% 12,8% 100,0% % puntos medidos en horario nocturno 8,5% 54,3% 37,2% 100,0%
Intensidad diurna
Intensidad nocturna
< 65 dB 65 a 75 dB > 75 dB
< 55 dB 55 a 65 dB > 65 dB
Fuente: elaboracin propia sobre la base de los resultados del Mapa Acstico 1997 (Ajuntament de Barcelona
2.2 Estructura de la encuesta contingente
La estructura de la encuesta realizada en esta investigacin est formada por tres partes: 1) contextualizacin, 2) ranquin contingente, valoracin contingente DAP, y 3) Informacin socioeconmica y de control. La parte de contextualizacin tiene el objetivo de hacer recordar a las personas encuestadas la experiencia cotidiana que tienen con el ruido ambiental. En este sentido se les pidi que mencionaran, dentro de una escala ordinal ad hoc, el nivel de molestia que les provoca el ruido que proviene del exterior de su vivienda; adems se les pregunt a qu hora del da, durante los das de la semana y los fines de semana, dicha externalidad les provocaba una mayor perturbacin. Asimismo, se les pidi que especificaran la fuente emisora. De acuerdo con Barreiro et al. (2005) esta primera fase de contextualizacin prepara a los encuestados para la valoracin contingente propiamente dicha, en tanto, les permite recordar la perturbacin que stos experimentan cuando el ruido exterior irrumpe sus actividades domsticas. La valoracin contingente es la segunda parte de la encuesta. La reduccin de ruido ofrecida equivale a pasar del nivel actual de ruido en un da laboral durante una hora punta a otro nivel inferior como el que se experimenta en un da laboral a las 21:00 hrs. Este ofrecimiento permite evaluar la reduccin en funcin de la propia experiencia de las personas, a costa de no poder concretar una cantidad precisa del ofrecimiento medida en dB. En todo caso el ofrecimiento por una reduccin especfica de la intensidad en dB sera artificioso, en tanto las personas encuestadas no son expertas en la mensuracin de esta faceta del sonido. Ntese que una eventual reduccin del ruido que se suscita en una hora punta a otro en un horario nocturno comporta no slo la reduccin de la intensidad, sino tambin implica un cambio de las fuentes emisoras, de las frecuencias, de la intermitencia de emisin, y tambin de las actividades que son perturbadas en la actividad cotidiana de los encuestados. Para reducir la tasa de rechazo, se pens en que el vehculo de provisin partiese de una directriz europea y no fuese, en origen, una iniciativa local. En concreto los encuestados fueron informados de la existencia de un programa de reduccin del ruido en los principales centros urbanos formado por una repavimentacin con materiales de baja sonoridad, la
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instalacin de paneles sono-absorbentes, el incremento de las barreras verdes, el soterramiento de algunas vas de alta velocidad y la optimizacin snica del trnsito vehicular. Dicho programa, sera implementado por los ayuntamientos y financiado a travs de una tasa mensual por persona. La razn para elegir este vehculo de pago es sencilla y responde al hecho que en Espaa la ciudadana est bastante habituada a realizar contribuciones de esta naturaleza destinadas a financiar servicios especficos, en este caso la reduccin del ruido ambiental. Una vez expuesto el escenario de provisin y explicado el vehculo de pago, se procedi a extraer la DAP. La escala de la disposicin de pago es continua basada en una aproximacin de subasta: primero se pregunt si se estara dispuesto a pagar ms o menos que un valor de salida, en seguida se volvi a preguntar si se estaba dispuesto a pagar ms o menos que un segundo valor de referencia, finalmente se pidi que se concretase de manera abierta la cantidad. Tanto el valor de salida, como el de segunda referencia fue producto de la calibracin previa de la encuesta. En el caso de negativa de pago, y con el objeto de identificar las respuestas de protesta, se pidi que se motivase la indisposicin a pagar. Alternativamente a la valoracin contingente DAP se realiz una valoracin por el mtodo de ranquin contingente. Primero las personas encuestadas valoraron ordinalmente el grado de importancia que le daran al nivel del ruido en el evento que pudiesen elegir una localizacin para vivir. Luego se pidi que se valorase ordinalmente la importancia que tienen diferentes atributos espaciales en la eleccin residencial, tales como: la proximidad al transporte ferroviario, las buenas comunicaciones viales, la presencia de parques y equipamientos, el estado y la calidad de la urbanizacin, la disponibilidad de comercios de conveniencia, la oferta de bares, restaurantes y terrazas de ocio, la seguridad pblica, el prestigio social de la zona, la ausencia de ruido y la ausencia de actividades industriales molestas. Para conocer la importancia relativa del ruido como problema ciudadano, frente a otros problemas, se realiz una segunda aproximacin. En concreto se pidi a los encuestados que fijasen el nivel de prioridad con el cual el Ayuntamiento tendra que atender problemas relacionados con: la mejora de la poltica de vivienda, la mejora urbanstica de los barrios con la dotacin espacios verdes, la construccin de equipamientos, la mejora del transporte pblico y la reduccin del ruido. La tercera parte de la encuesta tiene por objeto recoger aquellos aspectos socioeconmicos y de la vivienda de las personas que podran explicar la valoracin del ruido. En lo relativo a la vivienda se recogieron los factores que pueden potenciar la exposicin de las personas al ruido exterior cuando stas estn en su vivienda. En concreto se recogi el tipo de carpintera y vidrios, las posibles obras de aislamiento acstico6, el nivel real de la vivienda en relacin a la va pblica, el hecho que las viviendas tuviesen frente a la va, al patio de manzana o ambos, lo mismo en relacin al dormitorio de la persona encuestada y el tipo de va pblica en el que est su vivienda (p.e.: avenida, calle, va rpida, etc.), asimismo se pidi se declarase el nmero de aos que el o la respondedora llevaba viviendo en su domicilio actual.
Ntese que el nivel de aislamiento tiene dos significados, por una parte, se espera que las personas ms sensibles al ruido hagan obras de aislamiento siempre y cuando stas estn dentro de sus posibilidades, y por otra, las personas que residen en viviendas aisladas es probable estn menos afectadas por el ruido anterior.
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Desde la perspectiva socioeconmica se recogi la edad, el tipo de hogar y en su caso de familia, el nmero de hijos, el nmero de hijos menores de 15 aos, la relacin con la actividad, en su caso la escala socioprofesional, el nivel de estudios y el sexo. Factores todos ellos que potencialmente podran tener alguna relacin con la perturbacin percibida por el ruido. La encuesta fue aplicada7 en la primavera del 2006 con 405 unidades vlidas que fueron respondidas por personas mayores de 18 aos.
3. Resultados del ranquin contingente. En general el ruido es considerado como una molestia por el 64% de los respondedores, la mayor parte considera que el ruido les perturba bastante. Asimismo, casi la mitad (50,6%) de los/as respondedores dijeron que el nivel snico de la zona sera importante ante una eventual eleccin residencial como se detalla en la tabla 2. De hecho la tabla 3 documenta, a travs del anlisis de la chi-cuadrada de Pearson y del rho de Spearman que el nivel de molestia del ruido est correlacionado positivamente con cun importante es para las personas el ruido a la hora de elegir el sitio donde vivir, esto soporta la idea que las respondedoras/es fueron coherentes en sus respuestas a lo largo de la encuesta.
Tabla 2 Nivel de molestia del ruido e importancia de ste en la eleccin residencial.
113 encuestas fueron telefnicas, mientras que 292 presenciales.
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Tabla 3 Relacin entre el nivel de molestia del ruido y la importancia de ste en la eleccin residencial.
Nivel importancia ruido elec res Nivel molestia ruido nada poco bastante mucho
Ninguna 13 4 0 1 18
Alguna 35 14 15 3 67
Normal 42 24 35 14 115 Spearman's rho Sig. (2-tailed)
Bastante 38 11 51 25 125
mucha 16 4 30 30 80 0,360 0,000 144 57 131 73
Pearson Chi-Square Tests Chi-square 71,54 df 12 Sig. 0,000

The Chi-square statistic is significant at the 0.05 level. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).
Fuente: elaboracin propia
La tabla 4 resume el resultado de la valoracin relativizada de la ausencia del ruido frente a otros atributos espaciales a la hora de elegir la localizacin residencial. En general los respondedores/as dijeron que la seguridad pblica8 es el primer factor decisivo, seguido de la ausencia de industrias molestas, de la accesibilidad tanto en transporte pblico como privado, y de la dotacin de equipamientos. En sexto lugar qued el ruido, aunque indirectamente este est representado por la ausencia de industrias que, entre otras externalidades negativas, generan ruido. Ahora bien, cuando la muestra se segmenta en funcin de la molestia del ruido se observa que las personas que dicen que el ruido les molesta priman ms la ausencia de ruidos (posicin 5 del ranquin) por sobre la buena comunicacin vial (que para este grupo queda en la sexta posicin). Esto podra indicar que las personas ms afectadas por el ruido viven cerca de las vas de comunicacin principales y por esta razn tienen una mayor perturbacin acstica, que las hace valorar ms el silencio en vez de las comunicaciones viales. El test ANOVA compara la similitud estadstica de las medias, y para este caso demuestra que solamente en la valoracin del ruido y de los jardines-equipamientos, las respuestas son significativamente diferentes entre las personas perturbadas y las no perturbadas por el ruido. El hecho que las personas perturbadas por el ruido valoren ms la presencia de jardines y equipamientos en comparacin con las no perturbadas refuerza la hiptesis anteriormente expuesta, por cuanto estos sitios suelen generar menos ruido que las vas de comunicacin.
Este atributo podra estar sobrevalorado porque justo en la poca de encuestamiento sali a la luz un conjunto de asaltos y robos a viviendas unifamiliares, seguramente magnificado por los medios informativos.
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Tabla 4 Valor relativo del silencio frente a otros atributos locacionales (0= sin importancia, 4= muy importante)
Le molesta el ruido Ranquin general 3 4 5 7 9 11 1 10 6 8 2 No 3,2 3,2 3,0 3,0 2,9 2,0 3,4 2,3 2,9 2,9 3,3 SI 3,2 3,1 3,2 3,1 2,9 1,9 3,5 2,2 3,2 3,0 3,4 Test ANOVA F 0,00 0,57 5,94 0,80 0,15 0,83 1,79 0,57 5,44 0,03 1,49 Sig. 0,98 0,45 0,02 0,37 0,70 0,36 0,18 0,45 0,02 0,86 0,22
Proximidad a estacin metro o tren Buena comunicacin vial Presencia de jardines y equipamientos Buena calidad y conservacin de la urbanizacin Disponibilidad de comercios de conveniencia Disponibilidd de bares, restaurantes y terrazas Seguridad pblica Prestigio social de la zona Ausencia de ruidos molestos Proximidad a los servicios sanitarios Ausencia de act. industriales molestas * Estadsticamente significativo al 95% de confianza
La segunda aproximacin es la prioridad de actuacin del Ayuntamiento, como se haba dicho antes, los/as respondedores/as declararon cual, segn ellos, era el orden de apremio en la solucin de problemas en la agenda municipal. La tabla 5 inferior detalla que el acceso a la vivienda es la prioridad principal, seguida de la mejora en el transporte pblico, y el mejoramiento de las reas verdes. Por su parte la reduccin del ruido qued en cuarto lugar slo antes de la mejora de los equipamientos. A diferencia del anlisis anterior en este caso, el anlisis ANOVA no revela diferencias estadsticamente significativas en la forma en cmo respondieron las personas separndolas en dos grupos segn la molestia. Ambas aproximaciones sugieren que si bien a efectos de decisin individual la calidad snica del ambiente tiene un papel moderado, cuando las problemticas actuales de la ciudad se enfrentan, la mejora acstica ambiental queda en la cola.
Tabla 5 Prioridad declarada de actuacin municipal (1=ms prioritario)

Le molesta el ruido Ranquin general Mejora poltica de vivienda, p.e: ms VPO y alquiler Apertura de nuevos espacios verdes, como parques y jardines Construccin de ms equipamientos, como bibliotecas y centros de acogida Mejora del transporte pblico, como el incremento de la frecuencia de paso Reduccin del ruido ambiental, como la instalacin de elementos sonoabsorbentes 1 3 5 2 4 No 2,5 3,0 3,2 2,8 3,5 SI 2,4 2,9 3,5 2,9 3,2 Test ANOVA F 1,32 0,86 1,83 0,44 1,00 Sig. 0,27 0,46 0,14 0,73 0,39
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4.- Resultados de la DAP.
De las 405 encuestas vlidas 110 son de protesta, es decir, el 27% de las personas encuestadas no manifest su disposicin a pagar como una medida de rechazo al ejercicio. Esta tasa de protesta est ligeramente por encima de lo que es normal en esta clase de valoraciones (Riera, 1994). Lo cual se debe al hecho que los encuestados que protestaron piensan, legtimamente, que no han de pagar por una externalidad generada por otros (aunque ellos/ellas puedan ser parte tambin del problema); y en todo caso, piensan que el problema tendra que solucionarse con los tributos generales pagados. Lo significativo es que a pesar de este razonamiento general el 73% de los respondedores haya manifestado su valoracin por el silencio, lo cual no hace sino refrendar la magnitud del problema que representa esta externalidad urbana. La DAP promedio del resto de encuestados (ceros verdaderos incluidos) es de 3,39 euros por persona y mes, con una desviacin estndar de 3,39 euros. De hecho un 30% estaba dispuesto a pagar ms de 5 euros/persona/mes.
Figura 1 Nivel de hogares con ruidos en el exterior de su vivienda (izq.) y georeferenciacin de las encuestas.
Para explicar la disposicin a pagar se ha realizado un anlisis de regresin mltiple. A priori se esperara que la DAP fuese una funcin del nivel de renta, del perjuicio producido por el ruido, de la consideracin del ruido como un agente patgeno, de la edad, del nivel de formacin. Toda esta informacin, como se ha explicado antes, fue recabada en la propia encuesta. Sin embargo, afectos de complementarla se decidi extraer ms informacin contextual del Censo de Poblacin, Vivienda y Locales del Instituto Nacional de Estadstica del ao 2001. Por esta razn las encuestas fueron geoposicionadas en un sistema de informacin geogrfica, al cual se le aadi una capa de informacin con datos relativos a: la ocupacin socioprofesional de los residentes, el nivel de estudios terminados, el nmero de hogares que consideran que su vivienda tiene problemas de ruido exterior, el nmero de locales de diversas actividades
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econmicas, y el estado de conservacin de las viviendas. A travs de una consulta geoespacial los datos del Censo, georeferenciados a escala de seccin censal, fueron transferidos a un buffer de 300 metros de radio dibujado a partir del domicilio aproximado de cada persona encuestada. La figura 1 anterior detalla este proceso, en el mapa izquierdo se observa el porcentaje de hogares, por seccin censal, que declar en el Censo tener problemas de ruido en su entorno residencial, mientras que el otro mapa detalla la posicin de cada encuesta.
La tabla 6 sistematiza los estadsticos descriptivos de la informacin utilizada para explicar inferencialmente la DAP de las personas encuestadas. Diferentes variables de control fueron utilizadas, como el nivel de aislamiento en tanto todava un 25% de los encuestados vive en casas con carpintera de madera, y solo un 24% ha realizado obras para protegerse del ruido. Asimismo, se incluyeron variables de percepcin como el nivel de molestia (tanto del encuestado como de los hogares del entorno), la percepcin del ruido en relacin con la salud, la importancia del ruido como factor locativo a la hora de elegir el sitio de residencia, y su importancia en relacin con otros problemas ciudadanos. El nivel de exposicin potencial al ruido exterior tambin fue controlado, porque un 57% de los encuestados tienen viviendas que dan a la va pblica, y un 75% de stas son calles, mientras que un 49% tiene su dormitorio hacia la va pblica, el nivel de la vivienda en relacin a la calle tambin fue controlado. Para analizar la influencia del nivel de renta se utiliz como proxy la ocupacin socioprofesional del encuestado, y del entorno en el cual vive (con datos del Censo), en tanto existe una estratificacin social marcada en el cual el nivel de renta est asociado a la posicin que las personas tienen dentro de la jerarqua laboral.
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Tabla 6 Estadsticos descriptivos de la informacin utilizada en la construccin del modelo economtrico

E Elruidoperjudicalasalud(1=si) Nivelmolestiaruido(3=mucha) Carpinteraaluminio(1=si) Carpinteraplstico(1=si) Carpinteramadera(1=si) vidriodoble(1=si) Harealizadoobrascontraruido(1=si) Nivelimportanciaruidoelecres(4=mucha) Nivimpprxmetro(4=mucha) Nivimpcomvial(4=mucha) Nivimpequipamientos(4=mucha) Nivimpcalidadyconserurbani(4=mucha) Nivimpcomercioconveniencia(4=mucha) Nivimppresenciaderest,terraza,bar(4=mucha) Nivimpseguridadpub(4=mucha) Nivimpprestigiosocial(4=mucha) Nivimpausenciaruido(4=mucha) Nivimpproxservsanit(4=mucha) Nivimpausenciaindustria(4=mucha) Nivprioridadvivienda(1=msprioritario) Nivprioridadreaverde(1=msprioritario) Nivprioridadequipamiento(1=msprioritario) Nivprioridadtransportepblico(1=msprioritario) Nivprioridadreduccinruido(1=msprioritario) Vivejuntoacalle(1=si) Vicejuntoaavenida(1=si) vivejuntoaronda(1=si) vivejuntoapeatonal(1=si) vivejuntoaplaza(1=si) Nivelvivienda vivdaaviapblica(1=si) vivdaapatiodemanzana(1=si) vivdaaviaypatiodemanzana(1=si) dormitoriodaaviapblica(1=si) dormitoriodaapatiodemanzana(1=si dormitoriodaaviaypatiodemanzana(1=si) Propietario(1=si) casadooparejadehecho(1=si) soltero(1=si) divorciado(1=si) viudo(1=si) tienehijos(1=si) Estudiante(1=si) Ocupado(1=si) Parado(1=si) Amodehogar(1=si) Pensionado(1=si) Niveldeestudios(3=licenciatura) Hombre(1) Edad Escala_profesional(7=directiva) Cualificado(profesionalodirectivo) Nios<15aosviviendoenelhogar Localesdeacteconmica/1.000personas %directivosenelentorno %profesionalesenelentorno %tcnicosenelentrono %administrativosenelentorno %dependientesenelentorno %operariosenelentorno %nocualificadosenelentorno %analfabetasenelentorno %sinestudiosenelentorno %personasconprimariaenelentorno %personasconsecundariaenelentorno %personasconestuniversitariosoFPenelentorno %hogaresconproblemasderuidoexterior %viviendasenelentornoenestadoruinoso %viviendasenelentornoenestadomalo %viviendasenelentornoenestadodeficiente %viviendasenelentornoenbuenestado N 405 405 405 405 405 404 405 405 404 405 405 405 405 405 405 405 405 405 405 404 404 404 403 404 402 402 402 402 402 387 401 401 401 384 384 384 402 403 403 403 403 401 400 400 400 400 400 405 403 400 358 405 173 396 395 395 395 395 395 395 395 395 395 395 395 395 395 395 395 395 395 Min Mx 0 1 0 3 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 4 0 4 0 4 0 4 0 4 0 4 0 4 0 4 0 4 0 4 0 4 0 4 1 5 1 5 1 15 1 5 0 5 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 12 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 3 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 3 0 2 13 89 0 7 0 1 0 3 0 802 3% 27% 5% 38% 9% 20% 7% 17% 6% 26% 2% 15% 3% 22% 5% 12% 5% 22% 10% 32% 31% 48% 4% 42% 21% 62% 0% 21% 0% 44% 0% 45% 19% 100% Mean 90% 1,3 56% 18% 25% 50% 24% 2,4 3,2 3,2 3,1 3,1 2,9 2,0 3,5 2,2 3,1 3,0 3,3 2,5 2,9 3,4 2,9 3,3 75% 15% 2% 3% 4% 3,7 57% 16% 27% 49% 45% 5% 59% 66% 21% 8% 5% 53% 10% 71% 3% 5% 11% 1,8 46% 42,8 4,2 21% 0,85 100,29198 11% 22% 17% 13% 14% 6% 8% 6% 11% 20% 42% 21% 45% 2% 4% 16% 78% Std.Deviation 0,3 1,1 0,5 0,4 0,4 0,5 0,4 1,1 1,0 0,9 0,9 0,9 0,8 1,1 0,7 1,1 0,9 1,0 0,9 1,6 1,2 1,4 1,3 1,4 0,4 0,4 0,1 0,2 0,2 1,9 0,5 0,4 0,4 0,5 0,5 0,2 0,5 0,5 0,4 0,3 0,2 0,5 0,3 0,5 0,2 0,2 0,3 0,8 0,5 15,3 1,7 0,4 0,8 106,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1
Elaboracinpropiasobrelabasedelaencuesta( E)yelCensodePoblacin,ViviendayLocales( C) (INE2001)
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Para analizar la influencia del nivel de formacin se utiliz el nivel de estudios tanto del/a encuestado/a como del entorno. Otras caractersticas sociodemogrficas como el tipo de hogar, el sexo, la edad y la presencia o no de infantes en el hogar tambin fueron considerados. Con el objetivo de medir la elasticidad de la DAP ante la variacin de las variables explicativas se utiliz el siguiente modelo:
LnDAP = C + i Bi X i
n
(2)
En (2) LnDAP es el logaritmo natural de la disposicin a pagar, en euros por mes y persona, y X es cada una de las i covariables y factores descritos en la tabla 6. Tabla 7 Modelo DAP
ModelSummary Model 7 h R RSquare AdjustedR Std.Errorofthe Square Estimate 0,43 0,65
,663(g) 0,439 DependentVariable:LNDAP Predictors:(Constant),Nivelmolestiaruido,Elruidoperjudicalasalud,Nivimpausenciaruido, Cualificado(profesionalodirectivo),Carpinteraaluminio,Mayores_64,Nivimpausenciaindustria
ANOVA Model 7 Regression Residual Total Coefficients Model
SumofSquares 90,86 115,98 206,84
df 7 278 285
MeanSquare 12,98 0,42
F 31,11
Sig. 0,000
7 (Constant) Nivelmolestiaruido Elruidoperjudicalasalud Nivimpausenciaruido Cualificado (profesional o directivo) 0,26 Carpinteradealuminio 0,22 Mayores_64 0,29 Nivimpausenciaindustria 0,09 ProcesopropioenSPSS15,0Mtodopasossucesivos
Unstandardized Coefficients B 0,42 0,32 0,42 0,13
Std.Error 0,18 0,04 0,12 0,05 0,09 0,08 0,13 0,04
Standardized Coefficients Beta 0,44 0,17 0,13 0,13 0,13 0,10 0,10
t B 2,31 9,01 3,40 2,53 2,77 2,81 2,21 2,00
Sig. Std.Error 0,022 0,000 0,001 0,012 0,006 0,005 0,028 0,047
El mejor de los modelos, resumido en la tabla 7, es capaz de explicar el 43% de la DAP. El signo de los coeficientes es el esperado y todas las variables mostradas son significativas al 95% de confianza, mientras que el modelo en conjunto es significativo al 99% de confianza. El signo de los coeficientes sugieren lo siguiente: cuanto mayor es la molestia ocasionada por el ruido mayor es la DAP, si los respondedores piensan que el ruido perjudica la salud la DAP incrementa, cuanto mayor es la importancia del silencio a la hora de elegir la localizacin residencial mayor es la DAP, el nivel de renta medida como el hecho o no de que los respondedores fuesen profesionales cualificados incrementa la DAP, mientras que si son
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mayores de 64 aos la DAP disminuye, finalmente el nivel de importancia que tiene la ausencia de industria en el entorno residencial incrementa la DAP. El coeficiente B de la variable nivel de molestia del ruido indica que la elasticidad de la DAP ante la variacin del perjuicio es del 32%, es decir, por cada escaln que incrementa el nivel de ruido percibido dentro de la escala ordinal propuesta en la encuesta (por ejemplo, por pasar de una afeccin media a otra alta), la DAP incrementa en la proporcin antes indicada. Los coeficientes beta construidos con las variables tipificadas detallan que el nivel real de afeccin sonora y la percepcin del ruido como un factor maligno para la salud son la principal explicacin de la disposicin de las personas a pagar por una eventual reduccin del ruido ambiental. Segn el modelo las personas de 65 aos estn menos dispuestas a pagar. La correlacin lineal de Pearson entre la edad y el nivel de molestia del ruido es negativa debido a que la presbiacucia produce una prdida gradual de la audicin a medida que envejecemos, especialmente en lo que se refiere a los tonos altos. Segn el National Institute of Deafness and Other Communication Disorders entre el 30 y el 35 por ciento de las personas entre 65 y 75 aos tiene una prdida de audicin, mientras que este porcentaje se eleva hasta el 50 por ciento para los mayores de 75 aos. Por tanto, el hecho que en el modelo de regresin mltiple, que tericamente controla el efecto del nivel de molestia, la edad avanzada contine teniendo un signo negativo, es representativo del menor nivel de renta que se percibe tras la jubilacin. En consecuencia el efecto parcial de este factor debe entenderse como un indicador de renta estructural. En cuanto a la carpintera de aluminio se sugiere una causalidad bidimensional, por una parte es de esperar que los hogares ms sensibles al ruido tiendan a reformar su vivienda aislndola a travs de la sustitucin de las ventanas de madera por otras ms eficientes en trminos acsticos y trmicos, pero tambin este factor puede estar asociado al nivel de renta, en tanto las viviendas mejor equipadas son tambin las ms caras. Finalmente resulta relevante el hecho que la preocupacin por otras externalidades como la ausencia de actividades industriales est correlacionada con la DAP por reducir el ruido, con lo cual la consciencia ambiental parece ser un fenmeno multidimensional. Figura 2 prueba de normalidad de los residuos y homocestaicedad
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Conclusiones Uno de los principales costes que pagamos cotidianamente por vivir en ciudades densamente urbanizadas es el ruido ambiental. Esta externalidad tiene efectos no slo en el nivel de confort, que experimentamos cuando nos desplazamos por los espacios pblicos como cuando descansamos en nuestros hogares, sino tambin tiene repercusiones sobre nuestra salud. En definitiva el ruido, es decir, el sonido que por sus caractersticas nos resulta molesto, produce una prdida de bienestar que se traduce en una reduccin de calidad de vida. Aunque en ocasiones esta externalidad es en realidad el producto de otros factores que en el fondo son positivos y aumentan las prestaciones urbansticas de ciertos entornos, como por ejemplo la compacidad y la diversidad de los tejidos urbanos de la ciudad. En este artculo reportamos los resultados de una investigacin que tiene por objeto conocer en qu medida la prdida de bienestar producida por el ruido ambiental se traduce en un valor econmico social. As, el impacto sobre el nivel de bienestar residencial se ha valorado a travs de un ejercicio contingente doble que intenta conocer: 1) el nivel de importancia del ruido en relacin a otros problemas y atributos urbanos y 2) la disposicin a pagar (DAP) por una eventual reduccin del ruido. La DAP debe entenderse como un vehculo para valorar el impacto del ruido y no como una propuesta para que las personas afectadas efectivamente contribuyan a mitigar una externalidad negativa originada por terceras personas; aun cuando eventualmente, el ruido urbano es producido de manera colectiva, y en esa medida tendramos que contribuir en la parte que somos responsables. La importancia de la ausencia del ruido est en un 6 lugar dentro de 11 caractersticas urbanas propuestas relacionadas con la accesibilidad, la jerarqua social y la calidad ambiental. De hecho el 50,7% de los 405 respondedores/as declar que el ruido tena mucha o bastante importancia a la hora de elegir su localizacin residencial, mientras que el 50,8% dijo que el ruido le provocaba una bastante o mucha molestia. Estos resultados dejan ver que desde la perspectiva de la percepcin de las personas el ruido ambiental es una externalidad negativa que afecta con cierta severidad a casi la mitad de la poblacin barcelonesa. Sin embargo, cuando se pregunt por el nivel de prioridad que tena su reduccin a travs de polticas pblicas ste qued en 4 lugar dentro de un conjunto de 5 acciones propuestas. El 73 por ciento de las personas encuestadas revelaron su DAP, siendo sta de media equivalente a 3,39 euros por persona y da para una reduccin sonora equivalente a pasar de un nivel de ruido caracterstico de una hora punta de un da laborable a otro caracterstico del nivel que se experimenta a las 21:00 horas del mismo da. Esta DAP equivale, aproximadamente9, a un 0,28% de la renta bruta familiar disponible del municipio de Barcelona, Barreiro et al. (2005) han reportado para un nivel de reduccin snica similar un porcentaje muy parecido (0,27%) para el caso de Pamplona. Para analizar el comportamiento de los participantes su DAP fue analizada mediante un anlisis de regresin mltiple. Mediante la ayuda de un sistema de informacin geogrfica, la informacin individual de cada respondedor/a fue complementada con otros datos provenientes del contexto de la vivienda del/a respondedor/a definido por un buffer de 300 metros de radio. El modelo economtrico capaz de explicar el 43% de la DAP es coherente con la teora en tanto, la DAP aumenta a medida que incrementa el nivel de molestia producido por el ruido, cuando se cree que ste
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La renta bruta familiar disponible de referencia es del ao 2002 es decir la ltima publicada por el Departament dEstadstica de lAjuntament de Barcelona.
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perjudica la salud, cuando el ruido es un determinante en la eleccin residencial, as como tambin lo es la ausencia de industria. En sentido contrario la DAP disminuye en el caso de los respondedor/a de ms de 64 aos debido a que las rentas del trabajo tambin disminuyen tras la jubilacin, considerando el hecho que la menor perturbacin producida por el ruido en las personas mayores ya ha sido controlado por la variable que mide el nivel de molestia que produce el ruido. Cabe concluir sealando la importancia de avanzar en este tipo de investigaciones que permitan conocer en toda su magnitud el impacto econmico social del ruido, por ejemplo el que se produce, ms all de la vivienda, sobre la habitabilidad del espacio pblico. Esta debera ser la base para la generacin de polticas urbansticas socialmente ms rentables; fundadas ms que en el control, en la conciencia de preservacin colectiva de nuestro entorno ambiental ms inmediato: la ciudad. Pues qu? No ser alguna vez ms cmodo estar libre de todo tumulto? [] Qu necesidad de torturarse ms tiempo, si Ulises encontr tan fcilmente para sus compaeros el remedio adecuado contra las sirenas? LucioAnneoSneca
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Seccin especial de los 10 aos de la Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997 de Colombia.
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LA LEY 388 DE 1997 EN COLOMBIA: ALGUNOS PUNTOS DE TENSIN EN EL PROCESO DE SU IMPLEMENTACIN Mara Mercedes Maldonado Copello1
Instituto de Estudios Urbanos Universidad Nacional de Colombia Remisin artculo: 26-03-2008 Palabras Clave: Rgimen jurdico-urbanstico de la propiedad, polticas de suelo, polticas de vivienda de inters social, derecho urbanstico, ordenamiento territorial.
Resumen: La experiencia colombiana de expedicin e implementacin de la legislacin de

ordenamiento territorial y suelo constituye un buen ejemplo sobre el tipo de debates, tensiones y resistencias que en la coyuntura se movilizan en Amrica Latina en este aspecto crucial de la gestin urbana. Varias dcadas de esfuerzos para contar con un marco constitucional y legal que ha sentado bases consistentes para la intervencin en el mercado del suelo y ha dotado a los gobiernos municipales de herramientas para contar con nuevas fuentes de financiacin de la urbanizacin a partir de la movilizacin de plusvalas y para apoyar las polticas de vivienda de inters social, las ambientales o las de movilidad entre otras. La legislacin ha sido precisada y desarrollada por una amplia e innovadora jurisprudencia, en particular producida por la Corte Constitucional y desde principios de 2000, cuando empezaron a ser aprobados los planes de ordenamiento, atraviesa la etapa ms difcil de implementacin a nivel municipal, donde se enfrentan problemas que van desde la definicin de competencias para adoptar decisiones polticas en este campo, el fuerte arraigo patrimonialista en relacin con la propiedad del suelo; hasta la construccin de capacidad institucional pblica y privada y la adaptacin a un cambio fuerte en las reglas de juego relacionadas con la asignacin de las normas de uso y edificabilidad. Tomando en cuenta que la Ley de Desarrollo Territorial lleg el ao pasado a sus diez aos de vigencia sin mayores modificaciones, el artculo examina tanto los contenidos jurdicos como los puntos de discusin y tensin de este proceso centrado en tres aspectos: 1) las relaciones entre niveles de gobierno o la distribucin de competencias, 2) el rgimen jurdico-urbanstico de la propiedad a partir de la revisin del significado y alcance de la funcin social de la propiedad y 3) la articulacin entre polticas de suelo y polticas de vivienda de inters social. El artculo aporta elementos para la discusin sobre las mejores condiciones de intervencin en el mercado del suelo en las ciudades latinoamericanas dadas sus particulares condiciones en trminos de exclusin, desigualdad o inequidad.
Persona de contacto: Mara Mercedes Maldonado, correo electrnico: mmmaldonadoc@unal.edu.co
ACE AO III, nm.7, junio 2008 | LA LEY 388 DE 1997 EN COLOMBIA: ALGUNOS PUNTOS DE TENSIN EN EL PROCESO DE SU IMPLEMENTACIN Mara Mercedes Maldonado Copello
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1. Introduccin
En un entorno de cuestionamiento, por diversas motivaciones, a la planificacin urbana, de preferencia por los (grandes) proyectos urbanos y las intervenciones estratgicas sobre los planes, tildados de inflexibles y pesados, bien sean que provengan de ejercicios burocrticos o tecnocrticos, que por igual reciben todo tipo de crticas. En un entorno global de predominio de la regulacin de los distintos procesos sociales a travs de mecanismos de mercado, el surgimiento y aplicacin de legislaciones urbansticas nacionales, como est ocurriendo en pases como Brasil y Colombia no deja de resultar extrao, pero al mismo tiempo estimulante para la discusin sobre las perspectivas de gestin y de polticas urbanas en la regin. Dichas legislaciones contemplan la formulacin obligatoria de planes urbansticos (planes directores se les denomina en Brasil y de ordenamiento territorial en Colombia), e intentan dar contenido y alcance concretos a la funcin social de la propiedad, una categora propia del discurso poltico por mucho tiempo confinada a la retrica y a un discurso un tanto difuso, que en Amrica Latina se ha convertido en una categora jurdica con diversas trayectorias y expresiones; adems, estn actualizando o renovando los institutos convencionales de regulacin del mercado del suelo e incluso se insertan en el discurso o enfoque tambin hoy en boga con todas sus ambigedades- de los derechos. Para algunos este proceso es visto como una vuelta al pasado, o un nadar contra la corriente, o sera una moda ms, quizs pasajera. Los representantes del sector inmobiliario y, sobre todo de la construccin, tienden a manejar posiciones adversas y a movilizar argumentos, ligados a los efectos nocivos sobre los mercados del suelo de este tipo de medidas, la afectacin a los derechos de los propietarios o incluso problemas de estabilidad jurdica o de discrecionalidad que supuestamente terminara afectando uno de las actividades con mayor dinmica en la economa de las ciudades. En todo caso, y en medio de las crticas, simultneamente con los procesos, no necesariamente fciles, de implementacin del Estatuto de la Ciudad en Brasil o la Ley 388 en Colombia, en varios pases latinoamericanos, distintos actores, pblicos o privados, movilizan la necesidad de adoptar leyes de ordenamiento territorial, de mejorar la tributacin sobre el suelo o de adoptar polticas de suelo, y, en general, la necesidad de enfrentar el problemtico comportamiento de los mercados del suelo en los centros urbanos, donde coexisten situaciones de concentracin de la tierra con una veloz movilizacin de la misma, en procesos formales e informales, as como baja tributacin, escasas obligaciones a cargo de los propietarios del suelo, precios del suelo muy altos, sobre todo en relacin con el nivel de ingresos de la poblacin, informalidad persistente y una segregacin residencial especialmente aguda, as como relaciones patrimonialistas con la tierra2. La legislacin colombiana, acompaada de una rica y consistente produccin jurisprudencial y de experiencias de aplicacin en varias ciudades, an en proceso de maduracin y consolidacin, conjuntamente con la brasilera ha marcado la pauta en Amrica Latina de transformacin legal, de creacin de nuevos mbitos de discusin de lo jurdico y lo urbano, de replanteamiento del papel que la planeacin territorial puede y debe cumplir para asegurar
Para un desarrollo de estos argumentos, ver: Smolka Martim O., Mullahy, Laura. Perspectivas urbanas. Temas crticos de polticas de suelo en Amrica Latina. Cambridge, 2007. Tambin consultar los trabajos de Martim Smolka, en http://www.lincolninst.edu/
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mejores condiciones de vida y de integracin urbana para una poblacin creciente que ha decidido o ha sido empujada a vivir en centros urbanos. Teniendo en cuenta esta circunstancia y recordando que la Ley 388 se inspira en cierta medida de la legislacin espaola del suelo en su versin de 1992, este artculo examina algunos de los puntos de tensin entre la expedicin de un texto legal y el proceso de implementacin como pretexto para revisar la manera cmo circulan ideas, categoras e instrumentos trabajados por dcadas por el urbanismo y cmo son interpretadas y adaptadas en el contexto de cada pas, aportando a la discusin sobre las mejores condiciones de intervencin en el mercado del suelo en las ciudades latinoamericanas, con sus particulares condiciones en trminos de exclusin, desigualdad y con uno de los peores ndices a nivel mundial en materia de distribucin del ingreso. Los aspectos que sern abordados son: 1) las relaciones entre niveles de gobierno o la distribucin de competencias, 2) el rgimen jurdico-urbanstico de la propiedad a partir de la revisin del significado y alcance de la funcin social de la propiedad, y 3) la articulacin entre polticas de suelo y polticas de vivienda de inters social.
2. Relaciones entre niveles de gobierno y distribucin de competencias referidas al ordenamiento territorial

Colombia se organiza como una repblica unitaria, descentralizada y con autonoma de sus entidades territoriales. La Constitucin Poltica reconoce como tales a los departamentos, los municipios y distritos3 y los territorios indgenas, y establece la posibilidad de que una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que an no ha sido expedida, pueda darles el carcter de entidades territoriales a las regiones y provincias. La relacin entre unidad y autonoma es ambigua desde el mismo texto constitucional, y no ha sido del todo fcil de resolver en el ejercicio concreto de la actividad estatal de cada nivel de gobierno, sobre todo entre las autoridades nacionales y municipales la tensin ha sido permanente. En cualquier caso, las entidades territoriales tienen un relativo margen de libertad para manejar los asuntos a su cargo y detentan derechos reconocidos constitucionalmente: de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales, particularmente en los ingresos corrientes de la nacin en porcentajes predeterminados y de transferencia automtica. La direccin general de la economa, segn la Constitucin, est a cargo del Estado. La produccin legislativa, evidentemente competencia exclusiva del Congreso de la Repblica, como es propio de un estado unitario, permite ejercer, entre otras la funcin de intervencin econmica, precisar los fines, alcances y los lmites a la libertad econmica. Dicha intervencin se extiende a la explotacin de los recursos naturales, el uso del suelo, la produccin,
Municipios con rgimen especial, como el Distrito Capital de Bogot y algunas ciudades de la Costa Caribe consideradas como Distritos tursticos. Para efectos urbansticos la diferencia no tiene mayor relevancia.
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distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y privados, y, en general, en la racionalizacin de la economa. De acuerdo con la Constitucin Poltica corresponde a los Concejos Municipales Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los lmites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construccin y enajenacin de inmuebles destinados a vivienda (art. 313 numeral 7). La tributacin sobre la propiedad inmueble tambin es competencia exclusiva de los municipios4, igualmente dentro de los lmites de la Constitucin y de la Ley. La distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales, de acuerdo con la Constitucin (Art. 88) se establecer a travs de una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, que hasta el momento no ha sido expedida, a pesar de trece o ms intentos, porque sus contenidos afectaran intereses electorales regionales y abriran la puerta a un necesario replanteamiento en la distribucin de los recursos fiscales. Tambin porque tendra que avanzar en temas como el reconocimiento de los derechos territoriales de comunidades indgenas y afro-descendientes, de comunidades campesinas y el sistema de reas protegidas, en especial los parques nacionales naturales, territorios todos que son justamente el escenario del conflicto armado. Aunque muchas leyes, incluso ordinarias, han definido distintas competencias sectoriales, el artculo de la Ley 388 de 1997 que estableca las competencias entre niveles nacional, departamental, metropolitano y municipal fue declarada inconstitucional5, por considerar la Corte que este tema era materia exclusiva de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. An as, es posible afirmar que las competencias referidas al urbanismo que se trabajan en el presente artculo ordenamiento fsico del territorio, polticas de suelo, construccin y viviendahan sido tradicionalmente municipales, bajo la imprecisa denominacin de reglamentacin de los usos del suelo, que, como ya se indic, es competencia de los Concejos Municipales. La Ley 388 de 1997 asume el ordenamiento territorial como una funcin pblica de competencia municipal o de las reas metropolitanas, y segn su artculo 5, El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones poltico-administrativas y de planificacin fsica concertadas, emprendidas por los municipios o distritos o reas metropolitanas6 en ejercicio de la funcin pblica que les compete. El mismo artculo establece que el ordenamiento del territorio se har tomando en cuenta las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales, pero varias disposiciones de esta Ley reiteran el carcter municipal de la funcin pblica del urbanismo. Decidir sobre el uso del suelo y sobre su tributacin, dentro del marco general definido por la Ley, implica un margen de actuacin
Con excepcin de la contribucin de valorizacin (conocida en muchos pases como de mejoras) que puede ser aplicada por otros niveles de gobierno, incluso por entidades como las Corporaciones autnomas regionales, como se denominan las autoridades ambientales y eventualmente la participacin en plusvalas (a la cual se hace referencia ms adelante), aunque la ley 388 estableci que sera reglamentada exclusivamente por los concejos municipales 5 Ante una demanda que cuestionaba la intromisin en materia de ordenamiento territorial en las atribuciones de las autoridades indgenas, es decir, en una discusin que no tena que ver con las competencias propiamente urbansticas 6 Segn la Ley 128 de 1994, Ley Orgnica de las reas Metropolitana. Las reas Metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o ms municipios integrados alrededor de un municipio ncleo o metrpoli, vinculados entre s por estrechas relaciones de orden fsico, econmico y social, que para la programacin y coordinacin de su desarrollo y para la racional prestacin de sus servicios pblicos requiere una administracin coordinada. Estn dotadas de personalidad jurdica de derecho pblico, autonoma administrativa, patrimonio propio autoridades y rgimen especial. Pueden ser creadas por iniciativa de los Alcaldes de los Municipios interesados, la tercera parte de los Concejales de dichos municipios, o el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizado de los mismos municipios.
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muy importante de los gobiernos locales (alrededor de 1.100 municipios existen en Colombia, unas 50 ciudades mayores de 100.000 habitantes, y cinco reas metropolitanas formalmente organizadas) para cumplir con sus obligaciones de orientar el desarrollo y asegurar condiciones de vida adecuadas para la poblacin en trminos ambientales y de acceso a las infraestructuras de servicios pblicos domiciliarios, vivienda digna y espacio pblico en general. Para ello, los gobiernos municipales disponen de las siguientes herramientas: un plan de ordenamiento territorial vinculante para actores pblicos y privados, la aplicacin del impuesto predial7 de la contribucin de valorizacin o de la participacin en plusvalas y una serie de mecanismos e instrumentos, que sern comentados en el punto siguiente, que permiten movilizar las plusvalas o precios del suelo socialmente creados para producir suelo urbanizado que permita mejorar las condiciones materiales de vida y la integracin socio-espacial. La participacin de la colectividad en las plusvalas derivadas de la accin urbanstica del Estado, al igual que en Espaa, tiene rango constitucional, y hace parte del captulo de los derechos colectivos y del medio ambiente. La solucin jurdica a la articulacin de las decisiones entre el nivel nacional, e incluso instancias regionales, y las autoridades municipales en materia de ordenamiento territorial, habida cuenta que muchos de los procesos espaciales exceden el mbito polticoadministrativo municipal, fue la de los determinantes de superior jerarqua que deben tener en cuenta los planes de ordenamiento territorial municipal. Dichos determinantes tienen que ver con los distintos aspectos ambientales (desde la gestin de riesgo hasta los sistemas de reas protegidas), con el patrimonio cultural, incluyendo el histrico, artstico y arquitectnico, con el sealamiento y localizacin de las infraestructuras relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energa, as como las directrices de ordenamientos para sus reas de influencia y los componentes de ordenamiento territorial correspondientes a hechos metropolitanos, cuando exista esta figura. Cuando inici la aprobacin e implementacin de los planes de ordenamiento territorial, el mbito en el cual haba relativamente reglas claras era el ambiental, en tanto exista un sistema nacional ambiental8 y existan marcos normativos previos que orientaron la definicin de los contenidos de los planes. Este marco abri paso a discusiones y decisiones interesantes en la no siempre fcil relacin entre los objetivos ambientales y los de desarrollo urbano. Solo a manera de ejemplo, la discusin entre el alcalde de Bogot y las autoridades ambientales, asesorada por un grupo de expertos ad-hoc para dirimir el conflicto designado por el Departamento de Planeacin Nacional, sobre el uso de 1.600 has localizadas en el norte de Bogot, en la zona tradicionalmente destinada para usos ms rentables, que finalmente qued calificada como zona de proteccin ambiental, abri paso a una reforma legal que convirti la autorizacin previa por parte de las corporaciones autnomas regionales de los asuntos ambientales de los planes de ordenamiento, a una simple concertacin, que en la prctica resulta ser lo mismo. Con el paso del tiempo el panorama se ha ido volviendo menos claro: las instancias nacionales han venido produciendo normas de manera un tanto catica, en respuesta a conflictos
O impuesto territorial o a la propiedad inmobiliaria. Hoy un tanto desdibujado con la fusin del Ministerio de Medio Ambiente en uno solo que tiene a cargo, adems, las actuaciones en materia de vivienda y desarrollo urbano.
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coyunturales o problemas puntuales e incluso a intereses particulares, de manera que una figura como la de los determinantes de superior jerarqua, dirigida a armonizar, ha derivado en imposiciones del nivel nacional no del todo sustentadas jurdicamente ni necesariamente adecuadas desde el punto de vista tcnico, que han producido una creciente incertidumbre relacionada con la vigencia de las normas de usos del suelo y con la primaca de las mismas. Decretos nacionales, y no leyes, han determinado que la ejecucin de obras o proyectos de utilidad pblica definidos por y a cargo de la Nacin, pueden ser ejecutados sin que les puedan ser oponibles las decisiones de los planes de ordenamiento municipal; han intentado, sin mayor claridad, calificar como tributos las disposiciones dirigidas a establecer cargas u obligaciones urbansticas a cargo de los propietarios de suelo y han llegado al extremo de establecer no solo normas mnimas9 para viviendas de inters social, sino remitir directamente a los curadores urbanos10 para que apliquen directamente, an por encima de las disposiciones municipales, estndares que llegan a determinar un lote mnimo en vivienda unifamiliar de 35 m2, 70 m2 en vivienda bifamiliar y en agrupacin de 120 m2, manteniendo porcentajes fijos de cesiones para reas verdes y equipamientos11, lo que est conduciendo a elevadas densidades y a precarias condiciones de habitabilidad. Recientemente, la Ley Nacional del Plan de Desarrollo12 (que cambia cada cuatro aos en tanto recoge el programa de gobierno de cada presidente) ha establecido la posibilidad de desarrollar proyectos nacionales de inters social que podran llegar a pasar por encima de las normas municipales de usos del suelo. Ms all de la simple discusin jurdica, est la discusin poltica. La primera guarda relacin, en primer trmino, con los efectos adversos de esta superposicin de normas nacionales emitidas por fuera de los procedimientos legalmente establecidos de revisin de los planes de ordenamiento territorial, y que invaden la rbita de la regulacin de los usos del suelo por parte de las autoridades municipales, en una interpretacin problemtica de la jerarqua normativa que rige los ordenamientos jurdicos occidentales. Los efectos se traducen en incertidumbre jurdica como resultado de la vigencia simultnea de dos disposiciones diferentes o contradictorias vlidamente expedidas por dos o ms autoridades pblicas, cuya presuncin de legalidad se mantiene para una y otra. En segundo lugar, remite a una discusin sobre el alcance de la actuacin municipal: hay una posicin proclive a que el control del tema del ordenamiento del territorio est en buena medida en el nivel nacional, que indica que solo lo que est previsto de manera especfica y detallada en la Ley nacional puede ser aplicado por las autoridades municipales, y otra que plantea que la Ley nacional establece un marco general, en particular en lo que respecta al rgimen urbanstico de la propiedad privada del suelo, dentro del cual las autoridades municipales, titulares de la competencia de regulacin de los usos del suelo, podran desarrollar con un margen relativamente amplio de libertad sus actuaciones. Por efecto de la primera posicin, por ejemplo, la Ley 388 adolece de un excesivo puntillismo y est recargada de formalidades, que han entorpecido la aplicacin de muchos de los instrumentos sin crear necesariamente mayores condiciones de estabilidad jurdica. Los productores de legislacin y en general los distintos operadores jurdicos, parecen comprender an mejor el garantismo respecto a los derechos individuales que de los colectivos.
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Lo cual sera admisible como parte de las funciones nacionales, pero el problema es que termina equiparando los mnimos a mximos, reduciendo las normas municipales vigentes 10 Particulares en quienes se ha delegado la funcin pblica de otorgar licencias de urbanismo y construccin 11 Ver Decreto 2060 de 2004, por el cual se establecen normas mnimas para Vivienda de Inters Social Urbana. 12 Ley 1151 de julio 24 de 2007, por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2006-2010.
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La discusin poltica remite a las salidas prcticas a la armonizacin de dos principios constitucionales de la organizacin poltica colombiana, que no han alcanzado suficiente claridad: la unidad y la autonoma de las entidades territoriales. Puede ser razonable la preocupacin del nivel nacional ante la resistencia o negativa de los alcaldes a que se construya vivienda social en sus territorios o las dificultades crecientes frente a la localizacin de sistemas de disposicin o tratamiento de residuos, entre otros aspectos, pero no parece conveniente que se invada o interfiera en una competencia municipal de larga tradicin en nuestros pases, como es la regulacin de los usos del suelo. No es posible en este artculo detenerse en la justificacin elemental para esta consideracin: la conveniencia de que sean las comunidades polticas locales, con sus distintas expresiones y fuerzas, las que decidan sobre el ordenamiento de sus territorios. Por ahora, lo que tendra que ser resuelto a travs de mecanismos de coordinacin y de complementariedad, se ha venido abordando mediante una estrategia de imposicin del nivel nacional sobre el municipal. La tensin est lejos de ser superada, tiene un camino largo por recorrer y no es un asunto banal, habida cuenta de la concrecin que ha venido tomando la categora de la funcin pblica del ordenamiento territorial13, donde ms all de la clsica visin de las prerrogativas del poder pblico, estamos ante un deber de las autoridades municipales de ejercer dicha funcin, a travs de una serie de acciones urbansticas establecidas en la Ley, con el fin de garantizar derechos colectivos y sociales (como el del medio ambiente sano, el espacio pblico, la participacin en las plusvalas derivadas de la accin urbanstica del Estado, la produccin de suelo urbanizado de manera ordenada o la vivienda digna). Cuando la tensin entre autoridades de distintos niveles de gobierno es por el cumplimiento de obligaciones o acciones positivas ante la ciudadana, la discusin adquiere una nueva dimensin.
3. El rgimen jurdico-urbanstico de la propiedad a partir de la revisin del significado y alcance de la funcin social de la propiedad
La Ley 9 de 1989, titulada de reforma urbana, es el antecedente inmediato de la Ley 388 y el primer estatuto de planeacin y regulacin del mercado del suelo en Colombia, expedida luego de cuatro dcadas y numerosos proyectos de ley dirigidos a adoptar herramientas para enfrentar los diversos problemas urbanos relacionados con el acceso generalizado a toda la poblacin al suelo urbanizado y las condiciones de financiacin de su produccin, en ciudades como las colombianas, dominadas por fuertes disparidades en la disponibilidad de suelo urbanizado, por precios del suelo particularmente altos, si se comparan con el nivel de ingresos de la poblacin, y por una importante presencia de las ocupaciones informales. La Ley 9 contemplaba la formulacin de planes de desarrollo municipal para los municipios con ms de 100 mil habitantes, inspirados sobre todo en el modelo de la planeacin del desarrollo en boga en Amrica Latina desde la dcada de 1960, que deban incluir planes sectoriales de obras pblicas y un reglamento de usos del suelo y cesiones obligatorias, bajo el enfoque de la asignacin esttica de las normas de usos y edificabilidad. Adems contemplaba una serie de instrumentos apenas descritos, tomados de diferentes sistemas urbansticos: el reajuste de
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Tomada del sistema urbanstico espaol.
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tierras, inspirado en la experiencia japonesa, el derecho de preferencia a favor de bancos de tierra, segn la prctica francesa, la transferencia de derechos de construccin y desarrollo un tanto al estilo norteamericano. Estos instrumentos se acompaaban de algunos otros de inspiracin ms local: la extincin del dominio para los terrenos ubicados dentro del permetro urbano declarados como de desarrollo prioritario que no se urbanizaran o construyeran en un trmino de dos aos; la expropiacin sin indemnizacin14 para los propietarios que vendieran, prometieran en venta promovieran o simplemente toleraran ocupaciones informales de sus terrenos, sin ajuste a las normas urbansticas municipales15. Se contemplaba adicionalmente, la disposicin de no tener en cuenta en la determinacin de la indemnizacin en caso de expropiacin, para evitar un enriquecimiento sin causa, el simple anuncio de proyectos u obras pblicas o su ejecucin o las compras pblicas de suelo realizadas dentro de los cinco aos anteriores, o el cambio de normas urbansticas dentro de los tres aos anteriores16 y, por ltimo un tributo denominado contribucin del desarrollo municipal, que permita convertir en ingreso fiscal municipal la tercera parte de los incrementos en los precios del suelo producidos por cambios en los usos del suelo o en la destinacin de los inmuebles, aumento de densidad o ejecucin de obras pblicas. La nocin de funcin social de la propiedad est ligada, en el largo plazo, y en esta etapa de expedicin de la Ley 9 de 1989, a la representacin de una propiedad sobre la tierra inmvil vinculada incluso a un discurso sobre rezagos feudales- que debe ingresar a la explotacin agrcola o urbana, en el marco de estrategias modernizadoras de construccin del capitalismo. En ocasiones este discurso estuvo ligado a enfoques de corte ms social, dirigido a enfrentar la concentracin de la tierra, particularmente a nivel rural. En el terreno urbano, este enfoque se traduce en la reglamentacin usual en los pases latinoamericanos- de tarifas ms altas del impuesto predial para los lotes de engorde y en figuras como la urbanizacin o construccin obligatorias, con diversos tipos de sanciones, incluida la prdida de la propiedad sin compensacin alguna. En un segundo momento, el significado de funcin social de la propiedad se enriquece, en particular con los aportes de la jurisprudencia constitucional y con la discusin ambiental, y se convierte en el conjunto de obligaciones o responsabilidades que se pueden imponer a la propiedad, en particular del suelo. Es decir, que adquiere mayor peso la segunda parte de la frmula constitucional la
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Este mecanismo se conserv en la Ley 388, recortado en detalles y con supresin de los trminos de tres y cinco aos, pero an as, se ha convertido en uno de los mecanismos ms importantes de control de los precios del suelo y de soporte a los instrumentos de gestin asociada y distribucin equitativa de cargas y beneficios, porque permite adems, establecer el precio del suelo despojado de expectativas para determinar los aportes de suelo o el clculo de la participacin en plusvalas. 15 Expropiacin que se limitaba al suelo, sin extenderse a las construcciones o mejoras realizadas por los ocupantes, quienes tenan derecho a que les fueran escriturados los terrenos sin realizar pagos adicionales al loteador informal o pirata y con la posibilidad de exigir a este la restitucin de las sumas pagadas (para comprender este instrumento hay que tener en cuenta que en Colombia predomina la prctica de la comercializacin de lotes por parte de agentes que incluso manejan stocks muy importantes de suelo y por regla general cobran sumas relativamente elevadas por lotes sin ningn tipo de servicio ni equipamiento) 16 Expropiacin que se limitaba al suelo, sin extenderse a las construcciones o mejoras realizadas por los ocupantes, quienes tenan derecho a que les fueran escriturados los terrenos sin realizar pagos adicionales al loteador informal o pirata y con la posibilidad de exigir a este la restitucin de las sumas pagadas (para comprender este instrumento hay que tener en cuenta que en Colombia predomina la prctica de la comercializacin de lotes por parte de agentes que incluso manejan stocks muy importantes de suelo y por regla general cobran sumas relativamente elevadas por lotes sin ningn tipo de servicio ni equipamiento)
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propiedad es una funcin social que implica obligaciones. A continuacin se desarrollan dos temas: el del papel que juega en la delineacin de cualquier sistema urbanstico la discusin sobre la movilizacin de la tierra y, el rgimen jurdico urbanstico de la propiedad en la legislacin colombiana. La Ley 9 de 1989 fue demandada casi en su totalidad y declarada constitucional casi en su totalidad por la Corte Suprema de Justicia. Un importante conjunto de sentencias de esta corporacin y posteriormente de la Corte Constitucional, creada en 1991, han contribuido en buena medida a construir el derecho urbanstico colombiano, enviando una seal clara de que se ha producido un cambio importante en las reglas de juego. Una de ellas declar constitucional la extincin del dominio, una de las medidas ms extremas que el poder pblico puede tomar en relacin con un propietario de suelo. Esta decisin judicial y la intencin de aplicacin de este instrumento por parte de algn gobierno municipal, fue uno de los aspectos que contribuy a crear el consenso poltico necesario para la expedicin de la Ley 388, asumida como un ajuste de la Ley 9 de 1989 a la Constitucin de 1991. Para el sector inmobiliario tena una gran importancia, an simblica, replantear la extincin del dominio, para afirmar las prerrogativas y el margen de libertad del propietario del suelo, respecto a la utilizacin dada a su propiedad. Es as como fueron aceptados sin mayor oposicin otros instrumentos como la participacin en plusvalas-, y se mantuvo la declaratoria de desarrollo prioritario sujeta a venta forzosa en pblica subasta, tomando como valor base el precio del suelo en el momento de la declaratoria de desarrollo o construccin prioritaria17. Una nueva preocupacin acompaa la construccin de consenso sobre la expedicin de la Ley 388 y es la bsqueda, antes bien, de mecanismos que agilicen y faciliten la incorporacin de tierra para usos urbanos, es decir, una preocupacin desarrollista, que vendr a ser matizada por el conjunto de responsabilidades incorporadas a la propiedad y, en parte, por el surgimiento de la legislacin y de las preocupaciones ambientales urbanas. El rgimen jurdico-urbanstico de la propiedad ser analizado teniendo en cuenta los principios o regulaciones generales y los instrumentos de planeacin y de gestin del suelo. La principal concepcin de la funcin social de la propiedad18, la asume un elemento constitutivo o esencial del derecho de propiedad y no un elemento externo a l, y que dicha funcin compromete a los propietarios con el deber de solidaridad plasmado en la Constitucin y permite conciliar los derechos del propietario con las necesidades colectivas, debidamente fundamentadas. De este principio se desprende que lo que el ordenamiento jurdico colombiano garantiza es el ncleo esencial de la propiedad, entendido como el nivel mnimo de goce y disposicin de un bien que permita a su titular obtener utilidad econmica en trminos de valor de uso y valor de cambio que justifiquen la presencia de un inters privado. Adems, segn la Corte Constitucional, la configuracin legal de la propiedad, como traduccin de la funcin social, puede apuntar indistintamente a la supresin de ciertas facultades, a su ejercicio condicionado o, en ciertos casos, al obligado ejercicio de alguna de
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Es decir, un mecanismo de recuperacin de plusvalas. Concretada por la jurisprudencia constitucional (derivada de acciones de constitucionalidad y de tutela o amparo, que pueden ser ejercidas por cualquier ciudadano). El lector interesado en conocer en detalle la jurisprudencia y las sentencias organizadas temticamente, puede consultar a: Pinilla, Juan. Recopilacin de la jurisprudencia colombiana: Derecho urbanstico 1991- 2004, en http://www.territorioysuelo.org/legislacion.
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ellas.19. En la misma sentencia se indica que (...) el usus, en el esquema clsico, facultad esencial derivada de la propiedad, se subordina a la concreta determinacin, general y especfica de las instancias pblicas de planeamiento y desarrollo urbano. Vale la pena insistir entonces, que la funcin social no remite a simples lmites externos impuestos a la propiedad por la accin administrativa del Estado, sino a una redefinicin profunda de su naturaleza y contenido, que se concreta a travs de planes de ordenamiento territorial municipal, los cuales no estaran limitando o coartando un derecho originalmente absoluto o ilimitado, sino que estableceran hasta dnde y bajo qu condiciones puede llegar el ejercicio de ese derecho en el terreno del urbanismo, es decir, de los procesos de transformacin, consolidacin, conservacin o proteccin de los distintos territorios que componen un municipio. Las categoras que constituyen la base de las responsabilidades asignadas a los propietarios de suelo y que concretan el rgimen urbanstico de la propiedad son: 1) la clasificacin del suelo, 2) la calificacin de suelo para vivienda de inters social (VIS) y de reas crticas para la prevencin de desastres, 3) el establecimiento de cargas o responsabilidades a cargo de los propietarios de suelo, como condicin previa a la asignacin de los derechos o aprovechamientos urbansticos, 4) la actuacin o gestin asociada del suelo urbanizable o de renovacin, mediante unidades de actuacin urbanstica que se ejecutan a travs de reajustes de tierras, integracin inmobiliaria o cooperacin entre partcipes, 5) la participacin de la colectividad en las plusvalas derivadas de la accin urbanstica del Estado, y 6) la previsin constitucional, de que para la indemnizacin, en los casos de expropiacin, se tendrn en cuenta los intereses del afectado y de la colectividad, y la previsin legal, que establece que la indemnizacin corresponde al precio comercial del terreno, pero teniendo en cuenta la reglamentacin urbanstica vigente en el momento de la oferta de compra, es decir, sin incorporar expectativas, as como la destinacin econmica del terreno y la factibilidad de prestacin de servicios pblicos domiciliarios, vialidad y transporte, adems dispone, que a dicho valor comercial se le descontar el monto correspondiente a la plusvala o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pblica para la adquisicin, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la participacin en plusvala o la contribucin de valorizacin, segn sea del caso. No es posible desarrollar un anlisis detallado de cada una de ellas, en tanto no es el objetivo de este artculo, pero nos detendremos en algunas de ellas: la clasificacin del suelo, mecanismo bsico y ms importante de configuracin de la propiedad, en tanto establece regmenes diferentes de derechos y obligaciones, y procedimientos urbansticos, segn el tipo de procesos de ordenamiento territorial previstos para cada clase de suelo. El suelo se clasifica en urbano, rural y de expansin urbana. El suelo rural puede incluir la categora de suelo suburbano. En cualquier clase de suelo puede establecerse la categora de suelo de proteccin. El suelo de expansin urbana es el que ser habilitado para uso urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento, segn lo determinen los programas de ejecucin20 mediando la formulacin de un plan parcial y establecida la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios pblicos, la infraestructura vial y la dotacin adicional de espacio pblico, as como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizar su realizacin efectiva. En la categora de suelo de expansin pueden incluirse reas de desarrollo concertado, a travs de procesos que definan la conveniencia y las condiciones para el desarrollo de las mismas, mediante su adecuacin y habilitacin urbanstica, las cuales estarn a cargo de los propietarios. El desarrollo de estas reas est condicionado a su adecuacin previa. Mientras la conversin de esos suelos en urbanos no se concrete mediante un plan parcial y la
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Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz. A los cuales se hace referencia ms adelante.
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subsiguiente ejecucin de las obras de urbanismo, el suelo continuar teniendo el rgimen rural y solo le podrn ser asignados usos agrcolas o forestales, previsin que no solo est contemplada en la Ley sino que ha sido ratificada por varios planes de ordenamiento territorial municipal. Las obligaciones o responsabilidades urbansticas que pueden ser impuestas a los propietarios de suelo, segn lo concrete cada plan de ordenamiento territorial, son: 1. Las cesiones urbansticas con destino a vas locales e intermedias de cualquier tipo, equipamientos colectivos o comunitarios, reas verdes y recreativas y espacio pblico en general, que se definan en las reglamentaciones municipales. Por lo general los planes de ordenamiento municipal traducen esta obligacin en un porcentaje (mnimo del 25% para reas verdes y recreativas y equipamientos, ms los suelos para vas locales y en algunas ciudades se ha empezado a expresar en metros cuadrados por habitante, sin bajar del mnimo indicado. Un decreto nacional establece como mnimo de espacio pblico efectivo por habitante que deben asegurar las regulaciones municipales 15 m2 por habitante. 2. Las cesiones o aportes de suelo y la ejecucin de obras pblicas correspondientes a redes matrices, secundarias y domiciliarias de servicios pblicos domiciliarios (particularmente acueducto y alcantarillado) y de vas principales. Las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios pblicos se podrn financiar por medio de tarifas de servicios pblicos, contribucin de valorizacin, participacin en plusvalas y en caso de que no est previsto ninguno de estos sistemas tributarios, mediante la financiacin por parte de los propietarios de suelo a travs de la tcnica de distribucin equitativa de cargas y beneficios, concretados en los planes parciales. 3. La gestin o actuacin asociada a travs de unidades de actuacin urbanstica, cuando as lo disponga el respectivo plan de ordenamiento territorial 4. La destinacin de un porcentaje del suelo til de cada proyecto de desarrollo urbano a la produccin de vivienda de inters social y, 5. La conservacin ambiental o arquitectnica, para la cual existe una reglamentacin un tanto confusa y que no ha sido posible aplicar, consistente en el reconocimiento de compensaciones, en el caso de inmuebles particularmente afectados por este tipo de declaratoria en zonas urbanas ya construidas. Dichas compensaciones pueden consistir en reduccin en las tarifas de servicios pblicos domiciliarios o del impuesto predial; en otros estmulos econmicos o en la transferencia de derechos de construccin. Los instrumentos de planeamiento contemplados en la legislacin nacional son el plan de ordenamiento territorial, sujeto a los determinantes de superior jerarqua a los que se hizo referencia en el punto anterior, el programa de ejecucin y el plan parcial. El programa de ejecucin es un componente del plan de desarrollo econmico y social, y de programacin de inversiones en el que cada alcalde plasma el programa de gobierno con base en el cual fue elegido, y que define, con carcter obligatorio, las actuaciones previstas en el plan de ordenamiento, que sern ejecutadas durante el perodo de la correspondiente administracin municipal o distrital, sealando las prioridades, la programacin de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos. Este documento de planeacin deber incluir varios contenidos importantes: la localizacin de los terrenos necesarios para atender la demanda de
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vivienda de inters social en el municipio o distrito, la delimitacin de las zonas de mejoramiento integral, la indicacin de los instrumentos para su ejecucin pblica o privada, y los inmuebles y terrenos cuyo desarrollo o construccin se consideren prioritarios21. El plan parcial22 es el instrumento mediante el cual se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento, para reas determinadas del suelo urbano, segn lo defina cada plan de ordenamiento y para las reas incluidas en el suelo de expansin urbana, adems de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuacin urbanstica, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales. El plan parcial incluye las previsiones relacionadas con las directrices de planeamiento y diseo urbanstico de la respectiva rea o proyecto, la definicin especfica de usos e intensidad de usos y la adopcin de los instrumentos de gestin del suelo, captacin de plusvalas, reparto de cargas y beneficios, procedimientos de gestin, evaluacin financiera y programacin de las obras de urbanizacin. A continuacin se realiza una revisin general a los instrumentos de gestin del suelo23, clasificados de la siguiente manera: aquellos relacionados con la produccin de suelo urbanizado o reurbanizado y con la movilizacin de plusvalas para financiar los costos de urbanizacin; los que sirven de soporte a la adquisicin pblica de suelo o a la movilizacin de suelo para los procesos de desarrollo urbano y los instrumentos tributarios de financiacin con base en suelo. En el primer tipo la legislacin colombiana contempla bsicamente dos alternativas: los bancos de tierra o bancos inmobiliarios, y los reajustes de suelo (en suelo con tratamiento de desarrollo) o integraciones inmobiliarias (en suelo urbano, es decir, en proyectos de redesarrollo o renovacin). Como es conocido, los dos apuntan a enfrentar un problema recurrente de los mercados del suelo, cual es la fragmentacin de los terrenos producida por los movimientos y transferencias en un rgimen en el que domina la propiedad privada, y se basan en la conformacin de globos de terrenos lo suficientemente amplios para contar con condiciones adecuadas de diseo y de uso ms eficiente del suelo. Los dos involucran movilizacin de plusvalas, pero se diferencian en que los bancos de tierra se basan en la adquisicin pblica de suelo para producir los englobes, bien sea a travs de compras directas, de expropiacin o mediante la utilizacin del derecho de preferencia o de premption24, bajo la premisa de la adquisicin del suelo a precios lo suficientemente bajos o descontaminados de toda expectativa de urbanizacin, con el fin de financiar los costos de urbanizacin con la venta del suelo urbanizado y, tambin, para regular el mercado del suelo gracias a la capacidad de la administracin pblica de movilizar patrimonios pblicos de suelo o una oferta lo suficientemente importante de suelo urbanizado, bien sea para reducir los precios a nivel global o para desarrollar programas de vivienda social y otros de inters para la colectividad.
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En la actualidad el Decreto 2181 de junio 29 de 2005, reglamenta parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales contenidas en la Ley 388 de 1997. Como base para luego aplicar la venta forzosa en pblica subasta. 23 Se puede ampliar la informacin en: Maldonado, Mara Mercedes; Pinilla Juan; Rodrguez, Juan y Valencia, Natalia. Planes parciales, gestin asociada y mecanismos de distribucin equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanstico colombiano. Bogot: Lincoln Institute of Land Policy, 2006. Se puede revisar artculos relacionados con el tema en http://territorioysuelo.org/ 24 Apenas enunciada, de manera escueta, en la Ley 9 de 1989, pero cuya utilizacin hasta el momento ni siquiera ha sido discutida o prevista por ningn gobierno municipal.
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El reajuste de terrenos, por contraste, es una alternativa a la expropiacin y, sobre todo, al ingreso de suelos al patrimonio pblico25 y al mismo tiempo, y sobre todo, un mecanismo de financiacin de la urbanizacin que puede ser adelantando por iniciativa de los particulares, sin intervencin pblica o con intervencin de agencias estatales, por lo general municipales. La premisa bsica es que con la venta de una porcin de los terrenos urbanizados o reurbanizados o de los aprovechamientos urbansticos o derechos de construir se financian los costos de urbanizacin que viabilizan la respectiva operacin. Gracias a la utilizacin complementaria de la tcnica del reparto equitativo de cargas y beneficios, en ltimas, todo el suelo, independientemente de su destinacin final, es pagado a un mismo precio, aquel resultante del reparto, aplicando as el principio de equidad entre los propietarios involucrados y, lo que es ms importante, entre stos y la colectividad. La principal finalidad de los planes parciales, que son a la vez instrumento de planeamiento e instrumento de gestin, es servir de base para la conformacin de unidades de actuacin urbanstica26 para su ejecucin posterior a travs de reajustes de suelo o integracin inmobiliaria.
En los primeros aos de vigencia de la Ley 388 se ha verificado una tensin en la utilizacin de estos instrumentos: la creacin en 1998 de un banco de tierras en la ciudad de Bogot, como parte del conjunto de medidas e intervenciones urbanas adoptadas durante el gobierno de Enrique Pealosa, convirti este instrumento en protagonista y desde entonces ha sido promovido prioritariamente por el gobierno nacional, en desmedro del reajuste de tierras y la tcnica de la distribucin equitativa de cargas y beneficios, que a nuestro juicio constituan la esencia de la reforma legal de 1997. Esta promocin se ha hecho incluso desconociendo los diversos problemas de los bancos de tierra: la compra de suelo por parte de las entidades pblicas, a pesar de la existencia de normas explcitas dirigidas a controlar los avalos y a descontar los incrementos de precio ligados a la especulacin, termina por lo general en altos precios por dos razones: en nuestra legislacin se contempla como obligatoria una etapa previa a la expropiacin de enajenacin voluntaria dirigida a lograr un acuerdo entre propietario y poder pblico y, adems existe por regla general la expropiacin por va judicial ante los jueces civiles y de manera excepcional, por va administrativa, cumplidas ciertas condiciones respecto a los motivos de utilidad pblica y de urgencia justificada, adelantada directamente por parte de autoridades pblicas municipales. En este marco, ha predominado la idea, equivocada a nuestro modo de ver, de que es mejor pactar precios en la etapa de enajenacin voluntaria fcilmente aceptables por el propietario, para evitar las demoras de un proceso judicial y, sobre todo, el riesgo de que los jueces civiles, imbuidos por la concepcin civilista de la propiedad, y que por lo general restringen la idea de justicia a la proteccin del propietario afectado por el poder pblico, definan indemnizaciones altas. Detrs de esta lgica se esconde una tendencia usual en la utilizacin de la expropiacin, la de pagar precios altos, reconocer simples expectativas y convertir este instrumento, particularmente cuando se trata de adquirir suelo, en una fuente injusta de ganancia a favor del propietario.
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Obviamente distintos a aquellos destinados a infraestructuras y equipamientos. La Ley 388, en su artculo 39, define las unidades de actuacin urbanstica como el rea conformada por uno o varios inmuebles, explcitamente delimitada en las normas que desarrolla el plan de ordenamiento que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbansticas y facilitar la dotacin con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios pblicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios.
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De otra parte, como los recursos de que disponen los gobiernos municipales habitualmente son escasos, solo pueden adquirir terrenos aislados y de extensin reducida, por lo general en zonas perifricas, con lo cual terminan actuando como un factor de inflacin del precio de los terrenos vecinos, no solo por las indemnizaciones comparativamente altas que reconocen sino en razn de las obras de infraestructura que deben realizar para habilitar los suelos para usos urbanos. De esta manera se pierde el factor de control y regulacin de los precios del suelo, sin contar, adems, con que las entidades pblicas asumen todos los riesgos y costos de la titularidad de suelo, y se presentan como ha ocurrido en el caso de Metrovivienda en Bogotcostos indirectos especialmente altos, factores todos que redundan en que el precio del suelo urbanizado termine siendo ms alto que el que logra tramitar directamente un promotor privado, o que haya que reconocer aprovechamientos del suelo excesivamente elevados para facilitar su comercializacin, afectando la calidad de vida de los beneficiarios de programas de vivienda de inters social. Por el contrario, el reajuste ha sido tildado de complicado, demorado y difcil de entender, se enfrenta a problemas de capacidad de gestin en el sector pblico al tiempo que enormes resistencias entre los propietarios de suelo, en tanto les transfiere de manera explcita buena parte de las obligaciones urbansticas y los obliga a asociarse con otros propietarios. No se ha contado con suficiente capacitacin o apoyo tcnico del nivel nacional para su implementacin y ha implicado un proceso de aprendizaje ms largo de lo conveniente, lo cual ha afectado su alcance y eficacia y redundado en la persistencia de las resistencias. Los impactos del cambio en las reglas de juego respecto a la apropiacin y distribucin de las plusvalas, o rentas del desarrollo urbano que la utilizacin de este instrumento implica, ha llevado a que por ahora las intervenciones de los gobiernos locales han sido tmidas y en muchas ciudades de escaso alcance. An as, algunas ciudades como Bogot, Pereira y Medelln avanzan en la aplicacin de la tcnica de la distribucin equitativa de cargas y beneficios, para contar con alternativas ms racionales a la obtencin de suelo para fines colectivos y sociales, y con fuentes alternativas de financiacin de los costos de urbanizacin.
El segundo grupo de instrumentos est conformado por: 1. La expropiacin, a la que ya se hizo referencia y de la que se destaca la existencia de la va judicial o la va administrativa, y la amplitud, de todas maneras, de los motivos de utilidad pblica para recurrir a la va administrativa, as como la posibilidad de descontar los incrementos en los precios del suelo producidos por el anuncio del proyecto u obra, que constituye el motivo de utilidad pblica que justifica la expropiacin. Respecto al pago se prev la posibilidad de pagar en varios contados (entre un 40% y un 60% del valor al momento de la adquisicin voluntaria y el valor restante en cinco contados anuales sucesivos e iguales, con un inters anual igual al inters bancario vigente en el momento de la adquisicin voluntaria), y de realizarlo en efectivo, en ttulos valores, derechos de construccin y desarrollo, de participacin en el proyecto o permuta, siempre y cuando constituyan efectivamente un medio legal de pago, en documentos fcilmente negociables, que puedan ser convertidos en dinero en cualquier momento e irrevocables unilateralmente27.
Una sentencia de la Corte Constitucional de 2002 precis algunos de los alcances de la indemnizacin, de la cual se pueden derivar, entre otras, las siguientes conclusiones: una interpretacin integral de las normas sobre la materia permite establecer que el valor de la indemnizacin no es equivalente al valor de mercado del bien expropiado y determina que la indemnizacin se caracteriza por ser un pago reparatorio por los daos causados por una actuacin legtima del Estado y que en ningn caso se pueden reconocer pagos adicionales que supondran un enriquecimiento
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Est contemplada tambin la expropiacin a favor de terceros, que puede ser un mecanismo adecuado para apoyar la gestin asociada u otros proyectos de inters colectivo, en el caso de propietarios renuentes, sin tener que comprometer recursos pblicos en el pago de las indemnizaciones, que pueden provenir de la venta anticipada de los lotes urbanizados o de derechos de construccin, a travs de los fideicomisos que se constituyan para la gestin de los reajustes de suelo o las integraciones inmobiliarias. No obstante, presenta el riesgo de la utilizacin del poder pblico en el proceso expropiatorio para desplazar poblacin socialmente vulnerable, sobre todo teniendo en cuenta que es motivo de utilidad pblica, incluso para la expropiacin por va administrativa, la ejecucin de proyectos de urbanizacin, redesarrollo y renovacin urbana a travs de la modalidad de unidades de actuacin, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integracin inmobiliaria, cooperacin o los dems sistemas previstos en la Ley 388, sin ninguna otra calificacin como que sean proyectos destinados a la produccin de vivienda social u otros similares de inters colectivo. 2. La declaratoria de desarrollo prioritario sujeta a venta forzosa en pblica subasta, a la cual ya se hizo referencia. El ltimo grupo est conformado por los instrumentos tributarios. Adems del impuesto predial, que tiene potencial para recuperar plusvalas y que es utilizado para cumplir objetivos urbansticos como en el caso de la tarifa ms elevada para los lotes de engorde y como mecanismo de compensacin de los inmuebles declarados de conservacin, existen la contribucin de valorizacin y la participacin en plusvalas. La primera permite recuperar el costo de ejecucin de obras de infraestructura, ms un porcentaje para administracin del tributo, entre los propietarios de suelo o de edificaciones localizados en el rea de influencia de la obra, sobre la base de que su ejecucin produce una valorizacin de los inmuebles. La segunda se aplica solo al suelo, es decir a los incrementos de precio producidos por los cambios de norma en trminos de usos ms rentables o mayor aprovechamiento del suelo y tambin en el caso de ejecucin de obras. El lmite de cobro es entre el 30 y el 50% de los incrementos en los precios del suelo, segn lo decida el Concejo Municipal en el Acuerdo en que se adopte la aplicacin de la participacin en el respectivo municipio. En el caso de la ejecucin de obras la administracin debe decidir cul de los dos instrumentos aplica. Teniendo en cuenta el lmite mximo del 50% sobre el incremento en los precios, como mecanismo de financiacin de obras resulta ms eficaz la contribucin de valorizacin que asegura recuperar el costo total de la obra y ofrece mejores condiciones de programacin financiera, ya que el hecho generador es la ejecucin de la obra y se puede cobrar en un periodo relativamente corto, an antes de la iniciacin de las obras. Por el contrario la participacin en plusvala solo se hace exigible cuando en el momento de la venta del inmueble o de solicitud de una licencia de urbanismo o construccin. La contribucin de valorizacin es un instrumento con una larga tradicin en varias ciudades colombianas y con una utilizacin relativamente difundida. Sin embargo, presenta algunos
sin justa causa del propietario. Adems establece que la expropiacin tiene que ser justa, es decir, consultar los intereses del propietario afectado y de la comunidad, como indica la Constitucin, y que dichos intereses deben ser ponderados en cada caso concreto, en particular teniendo en cuenta la situacin socio-econmica del afectado. Como se acaba de indicar, la indemnizacin por regla general tiene un carcter reparatorio (incluye el dao emergente y el lucro cesante, que debe ser demostrado o justificado), pero en algunos casos puede ser reducido, contemplando los intereses colectivos, y puede tener un carcter simplemente compensatorio o en caso de especial indefensin social del propietario o de vivienda familiar puede asumir una modalidad restitutiva.
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problemas: que se aplica por lo general en reas urbanas ya construidas, sobre todo para obras de ampliacin o mejoramiento vial, mientras que para suelo por desarrollar ha sido poco utilizada, lo que encierra cierta inequidad porque las obras terminan siendo pagadas por los usuarios finales mientras los propietarios de suelo han captado previamente las plusvalas. La otra dificultad se relaciona con su utilizacin, en algunos casos, para presionar el desplazamiento de poblacin de bajos ingresos de zonas bien localizadas, ante la imposibilidad de pagar el tributo, sin que la ejecucin de obras se traduzca para ellos en mayores ingresos. Para corregir en parte este problema, por lo general son exentas del pago de la contribucin de valorizacin las familias de menores ingresos lo que restringe el uso del tributo a las zonas con capacidad de pago y refuerza, de otra manera, la fuerte exclusin que caracteriza las ciudades latinoamericanas. La principal limitacin de la participacin en plusvalas radica en una norma de procedimiento y no sustancial- que solo permite calcular los incrementos del suelo en relacin con la norma anterior y no con la situacin real del inmueble. Esta disposicin, introducida en el trmite en el Congreso, no tuvo en cuenta que en la mayora de las ciudades en el periodo previo a la Ley 388, se aplicaron estatutos de usos del suelo basados en la creencia de que el principal papel de la planeacin era el estmulo a la actividad inmobiliaria a partir de la asignacin de edificabilidades muy altas y sin ninguna contraprestacin a cargo del propietario, como supuesto factor de dinamizacin econmica de las ciudades. En muchos casos, la edificabilidad prevista no haba sido agotada en el momento de ser expedidos los primeros planes de ordenamiento territorial, razn por la cual el potencial de recaudo de la participacin en plusvalas en las zonas urbanas, de ciudades marcadas por fuertes procesos de densificacin y de transformacin, ha resultado mnimo. Tendr importancia solamente en las zonas de expansin urbana, lo que de todas maneras no es desdeable porque adems se trata de un tributo con destinacin especfica, y la mayora de las destinaciones posibles atiende fines sociales relacionadas con la vivienda social nueva o con programas de mejoramiento. Por ltimo, planteamos una sntesis de lo que seran las obligaciones a cargo de los gobiernos locales, como expresin de la funcin pblica del ordenamiento territorial que les corresponde: 1. No pueden conceder las normas de uso y edificabilidad de manera gratuita, en particular en los procesos de desarrollo o incorporacin de suelos para usos urbanos, y en los de renovacin o redesarrollo, porque deben simultneamente otorgar derechos e imponer obligaciones urbansticas a los propietarios de los terrenos, y sealar previamente los procedimientos para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios pblicos, la infraestructura vial y la dotacin adicional de espacio pblico, as como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizar su realizacin efectiva y la equitativa distribucin de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuacin. 2. Deben posibilitar a todos los habitantes el acceso a las vas pblicas, las infraestructuras de transporte y dems espacios pblicos y su destinacin al uso comn y hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y los servicios pblicos domiciliarios. 3. Deben asegurar la oferta de suelo para vivienda de inters social en proporcin adecuada a la composicin social de la poblacin. 4. Deben impedir que haya en su municipio poblacin que habite en zonas de riesgo28.
Situacin que desafortunadamente es usual en las ciudades colombianas, como una de las expresiones extremas de la informalidad
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5. Debe aplicar los tributos sobre el suelo de que dispone, para hacer efectivo el derecho de la colectividad de participar en las plusvalas derivadas de la accin urbanstica del estado. 6. Debe revisar, y si es del caso, impugnar los avalos que se realicen para la aplicacin de los distintos instrumentos de gestin del suelo. Esta concepcin de la funcin pblica del ordenamiento del territorio, como ya se indic, es un aspecto muy importante, ante la creciente interferencia del nivel nacional, porque no se estaran limitando o matizando con ese tipo de intrusiones simples prerrogativas del poder pblico, sino el cumplimiento de ciertos deberes ante la ciudadana, amparados por supuesto de manera general en la Ley y, en muchos, casos, coartados o desdibujados por decretos nacionales. La relacin de estas regulaciones con las polticas de vivienda de inters social, que se tratarn en el punto siguiente, muestra que an falta mucho por hacer para lograr que se ejerzan los deberes, atribuciones y herramientas que la Constitucin y la Ley 388 ponen a disposicin y exigen a los gobiernos locales.
4. Polticas de suelo y vivienda de inters social

La relacin entre polticas de suelo y polticas de vivienda de inters social, constituyen una de las principales paradojas que ha enfrentado la implementacin de la Ley 388. Una de las preocupaciones centrales y reiteradas de los actores que participaron en el largo proceso de formulacin de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, fue la bsqueda de alternativas de solucin a los problemas de acceso a la vivienda para los sectores ms pobres de la poblacin, alternativas centradas en la solucin a los problemas de pobreza e inequidad, ligados a los mecanismos existentes de apropiacin de la tierra y distribucin de las rentas derivadas del desarrollo urbano, tal como est planteado en algunos de los proyectos de ley. El rechazo durante dcadas a la aprobacin de una ley de reforma urbana coincide con el periodo en el cual se verifica un acelerado proceso de urbanizacin, marcado por una fuerte participacin de las ocupaciones informales. Justo en el momento de expedicin de la Ley 9 de 1989 y de la Constitucin de 1991, que incluyen las herramientas de intervencin en el mercado de la tierra a disposicin de los gobiernos municipales, que se acaban de describir, se produjo una profunda reorientacin de las polticas de vivienda social, que, esencialmente, pasaron de actuaciones del lado de la oferta de vivienda y crdito por parte de entidades nacionales, en algunos casos complementados con entidades municipales o departamentales, a la adopcin, recortada, del sistema de subsidios directos a la demanda cuya aplicacin se inici en Chile. La vivienda para los sectores populares fue insertada en una poltica de incentivacin econmica al sector de la construccin, en lugar de una poltica social. Este cambio produjo un fuerte desmonte institucional de la actuacin estatal en los diferentes factores involucrados en la produccin de vivienda (crdito, tecnologas, materiales, gestin del suelo, entre otras), de las organizaciones y programas comunitarios o cooperativos de autogestin, y la intervencin estatal se redujo al manejo de un fondo nacional que otorga subsidios en dinero, que cubren entre un 10 y un 30% del precio de las viviendas y en el mejor
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de los casos el 50%, en los casos de poblacin en condiciones extremas de vulnerabilidad29. El resto del precio, debe ser aportado por las familias a travs de un ahorro programado y de un crdito bancario, que es muy difcil de obtener para las personas de menores ingresos o vinculadas informalmente al trabajo. De otra parte, se pretendi que un aporte individual en dinero en la proporcin indicada, iba a servir de estmulo suficiente para que el sector privado atendiera la produccin de vivienda a precios accesibles para un porcentaje importante de la poblacin, que enfrenta problemas crecientes de pobreza, altos niveles de desempleo, precarizacin del empleo cuando no vinculacin estructural al trabajo de manera informal. Las polticas de suelo fueron unas de las grandes ausentes del nuevo enfoque de las polticas de vivienda. Durante aos el nivel nacional prest mnima atencin a la necesaria coordinacin y colaboracin que tendra que existir entre los niveles de gobierno, para actuar en lo que actualmente se reconoce como uno de los principales cuellos de botella de las polticas de vivienda de inters social, la disponibilidad de suelo urbanizado y bien localizado adecuado para la construccin de vivienda de bajo precio. No solo no se apoy la implementacin de polticas de suelo enfocadas a la produccin de vivienda de inters social, sino que la timidez y lentitud en la adopcin de los instrumentos de la Ley 388, as como la inercia de las regulaciones de los usos del suelo, basados en la valorizacin del suelo de propiedad privada sin contraprestacin a cargo de los propietarios de suelo, que prevn grandes zonas para los usos rentables, mientras las calificadas para vivienda social no guardan la ms mnima relacin con la composicin socio-econmica de la poblacin, ha redundado en la presencia de precios altos del suelo a nivel de las ciudades como un todo y en fuertes procesos de especulacin. Como si esto fuera poco, el objetivo de incentivo al sector de la construccin, adems de exenciones tributarias y de los subsidios directos a la demanda, se ha acompaado de polticas de suelo basadas en el incremento en los aprovechamientos del suelo, bajo la creencia equivocada de que de esa manera se estimula la produccin de vivienda social. Como ya se seal, se ha llegado al extremo de una reglamentacin nacional va Decreto, que intenta sobreponerse a las decisiones municipales, determinando unas reas de los terrenos destinados a vivienda social de las ms pequeas de Amrica Latina30. El efecto ha sido el contrario al planteado como justificacin para expedir esta norma: incremento en los precios del suelo, de manera similar a lo que ocurre con los subsidios directos a la demanda, al habilitar o mejorar la capacidad de pago de las familias ms pobres. Para apoyar la oferta de suelo urbanizado para vivienda de inters social la Ley 388, en su artculo 92, contempla una disposicin que refleja la preocupacin por servir de soporte a este tipo de polticas y que establece que las autoridades municipales determinarn sus necesidades en materia de inters social y de acuerdo con las mismas definirn los objetivos de mediano plazo, las estrategias e instrumentos para la ejecucin de programas tendientes a la solucin del dficit correspondiente. En todo caso, contina esta norma, al incorporar suelo de expansin urbana, los planes de ordenamiento y los instrumentos que los desarrollen
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No solo son reducidos los montos individuales asignados sino los montos globales, de manera que el impacto frente a la informalidad ha sido reducido. 30 2 En particular el lote de 120 m para vivienda multifamiliar, donde en un sistema de agrupacin se construyen hasta siete pequeas casas, que pueden llegar cada una a una altura de 3 pisos, pero que reducen de manera dramtica los espacios privados disponibles, en contrava con la nocin de vivienda digna y adems en medio de altas densidades.
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determinarn porcentajes del nuevo suelo que debern destinarse al desarrollo de programas de vivienda de inters social. Igual previsin habrn de contener los planes parciales para programas de renovacin urbana. Lo anterior, sin perjuicio de que este tipo de programas se localicen en otras zonas de la ciudad, de acuerdo con las normas generales sobre usos del suelo. Los planes parciales correspondientes determinarn la forma de definir las localizaciones de los terrenos tendientes al cumplimiento de los porcentajes expresados. En la ltima Ley nacional del plan de desarrollo se estableci como de obligatoria y directa aplicacin, an sin estar previsto en los planes municipales, la destinacin de por lo menos un 25% del suelo til de cualquier proyecto de desarrollo a la produccin de vivienda de inters social31, o el 15% a vivienda de inters prioritaria32. Las autoridades municipales pueden incrementar esos porcentajes y precisar la destinacin y, de no hacerlo, ser el propietario del suelo el que decida el tipo o precio- de la vivienda que se construye dentro de las alternativas propuestas. La aplicacin de esta disposicin, aunque aparece insuficiente ante el porcentaje de poblacin urbana de bajos ingresos y empleo precario, podra ser el inicio de la solucin al problema de la debilidad de las polticas de suelo en este terreno, que, no obstante, est acompaado de vacilaciones y ambigedades, como la que permite el traslado de la obligacin a otras zonas de la ciudad, manteniendo los agudos patrones de segregacin socio-espacial, o problemas en los criterios de clculo de las equivalencias entre las zonas originales y aquellas a donde se puede trasladar la obligacin, debilidades que pueden ser objeto de ajuste y mejoramiento. Esta herramienta y el anuncio reciente de algunas ciudades de iniciar la utilizacin de la declaratoria de desarrollo prioritario, para posterior subasta del suelo calificado para vivienda de inters social, abrira la puerta a un avance realmente significativo en la aplicacin de la Ley 388 al que habr que hacer seguimiento y evaluacin en los prximos aos, as como a la utilizacin de los reajustes de terrenos con distribucin equitativa de cargas y beneficios que permitan superar las dificultades y sobrecostos de los bancos de tierra.
5. Comentarios finales
Hay dos aspectos por resaltar del proceso de implementacin de la Ley 388 de 1997: primero, que llegar a diez aos sin mayores modificaciones, en un pas donde incluso la temporalidad de la Constitucin se acerca o se ha vuelto incluso menor que la de las polticas pblicas, es un logro importante que refleja cierta madurez de los actores pblicos involucrados en este campo de la gestin urbana y una mediacin hasta ahora adecuada ante los intereses privados. Esta circunstancia ha proporcionado un espacio de estabilidad para el proceso de comprensin, aprendizaje y aplicacin de los instrumentos. El segundo aspecto por destacar, es simple y llanamente, que se est aplicando, lo cual tambin es importante en Amrica Latina donde es habitual que la ley no se aplique o que se obedezca pero no se cumpla, segn el conocido dicho popular. Como se ha indicado, la aplicacin de los instrumentos de gestin del suelo no se ha generalizado en todos las ciudades, el proceso ha sido ms lento de lo deseable y, sobre todo no se ha utilizado todo el potencial que la ley permite, porque tienden a predominar ciertas inercias, falta de visin o de compromiso poltico con el tema de muchos alcaldes, as como un desbalance en el garantismo, ms del lado del derecho de propiedad que de los derechos e
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Que tiene un precio entre US 16.000 y US 31.000. definido legalmente. Con precio de hasta US 16.000.
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intereses colectivos y sociales. An as, el proceso de implementacin est en marcha y tiene posibilidades. Una expresin de la indecisin o falta de compromiso de muchos de los gobiernos locales, ahondada por las seales ambiguas del nivel nacional, que en los ltimos aos ha jugado ms en el sentido de poner frenos y lmites que en el de estimular la aplicacin, es el peso que juega la profusa jurisprudencia, derivada de acciones ciudadanas de inconstitucionalidad, de tutela o amparo, de legalidad o acciones populares o de cumplimiento. Ante la vacilacin del poder pblico nacional y local los ciudadanos han jugado un papel importante movilizando el poder judicial en la bsqueda de efectividad de una legislacin por largos aos construida con el fin de reorientar la lgica de actuacin de un mercado caracterizado por la exclusin y la inequidad. En este momento estamos en la revisin judicial de los primeros instrumentos municipales de gestin del suelo, a la espera de que se reafirmen los principios e interpretaciones a favor de inters colectivo hasta ahora establecidos por los tribunales. Esta circunstancia se ha convertido, por ahora, en un factor de apoyo a la implementacin. De todas maneras, hay razones para ser optimistas: en los mbitos de la administracin pblica, acadmicos y ciudadanos el debate se mantiene vigente, se ha cualificado, contribuyendo tambin a mejorar las condiciones que hagan ms fluida el diseo y la aplicacin de los instrumentos. Es de esperar tambin una segunda etapa de acciones ciudadanas dirigidas a presionar la aplicacin local de los instrumentos con mayor impacto social. En aspectos como los criterios para la elaboracin de avalos, la utilizacin de tributos con base en suelo (como la contribucin de valorizacin o la participacin en plusvalas o el fortalecimiento de las formaciones catastrales y el impuesto predial) los avances son innegables, como lo muestran algunos de los artculos incluidos en esta publicacin. Incluso en relacin con los planes parciales parece atemperarse la importancia de su aplicacin, a pesar de que han estado en el ojo del huracn porque significaron quizs el cambio ms fuerte en las reglas de juego. De la asignacin gratuita e incondicionada de las normas de uso y edificabilidad a la asignacin condicionada a la financiacin de las obras de infraestructuras viales y de servicios pblicos y de espacio pblico en general, del desarrollo predio a predio a la gestin asociada que permite un uso ms racional del suelo. Los primeros planes de ordenamiento territorial fueron aprobados hacia el ao 2000, y en ellos se dio ms fuerza al planeamiento que a la gestin del suelo, en 2003 se inici la etapa de revisin ordinaria en varias ciudades y ahora nos aproximamos a la revisin general de los planes, etapas en las que cada vez cobran ms presencia las polticas de suelo, al igual que en la formulacin de los planes cuatrienales de desarrollo econmico y social. En un taller realizado en mayo de 200733, con funcionarios de planeacin municipal de 19 municipios de diferente talla y localizacin regional, se elabor un documento que seala que existe un amplio consenso entre los participantes acerca del cambio positivo que signific pasar del planeamiento puntual, reducido a los Cdigos de Urbanismo, como ocurra antes de la Ley 388, al ordenamiento basado en una visin del territorio en un marco al menos de mediano plazo, con obligaciones de los gobiernos municipales ante la ciudadana, que permiten superar una actuacin que apenas segua el vaivn de los intereses que se manifestaban bien sobre la administracin, bien sobre los concejos municipales. La norma se ha convertido apenas en un componente dentro de un conjunto ms amplio de instrumentos dentro de un marco regulador ms estable que obliga a los distintos intereses a manifestarse simultneamente y pone directamente en la mesa de discusin la necesidad de un balance general de propuestas e intereses.
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Como parte de las actividades preparatorias del Seminario 10 aos de la ley 388 de 1997: sus aportes al ordenamiento urbano y a la consolidacin de polticas de suelo. Saln Elptico del Congreso de la Repblica convocado por el Congreso de la Repblica y la Universidad Nacional de Colombia con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, Bogot, Mayo 24 y 25 de 2007, se puede consultar el documento en http://territorioysuelo.org/eventos
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Evidentemente existen problemas de capacidad institucional, tanto en las entidades del nivel nacional como del municipal. En muchas ciudades la aplicacin de la Ley 388 lleg en un momento de reduccin presupuestal y recortes de personal, y tambin es un problema la presencia muy reducida de funcionarios de carrera administrativa, de manera que con cada cambio de gobierno (hasta 2003 cada 3 aos, actualmente 4) se inicia prcticamente de cero por los cambios de los funcionarios y asesores. Hizo falta disear procesos adecuados de transicin, as como de informacin y formacin. Como se seal, la ley es excesivamente puntillista y cargada de procedimientos, y presenta en varios tems importantes problemas de tcnica jurdica en su redaccin, lo cual opera como un obstculo para su comprensin, encarece y enrarece ciertos procedimientos y abona el terreno para conflictos, judiciales o no, basados en simples consideraciones formales. Como se seal en el taller antes mencionado, los problemas de fortaleza tcnica y capacidad de respuesta ante el cambio exigido por la ley en las prcticas de planeamiento y de las polticas de suelo no se reducen a los funcionarios pblicos: los organismos de control, los curadores urbanos, las autoridades ambientales, los jueces municipales encargados de definir los precios indemnizatorios en los casos de expropiacin o conflictos puntuales y tambin los agentes privados han enfrentado dificultades para entender el nuevo marco jurdico y sujetarse a l. La falta de acompaamiento con procesos de formacin y de capacitacin y la debilidad de los equipos municipales han implicado que en que en muchos casos la elaboracin de los proyectos de planes quedara en manos de consultores que no necesariamente contaban con suficiente capacidad tcnica y que tendieron a uniformizar y repetir recetas y formatos. Los participantes en el taller en cuestin concluyeron que los actores polticos y gubernamentales locales comienzan a entender y aplicar la Ley y los agentes privados se van acomodando a ella con diferentes grados de resistencia. La implementacin ha sido un proceso complejo de mucho aprendizaje, en el que se va reconociendo una amplia gama de oportunidades para el ordenamiento territorial de los municipios, enfrentada a inercias, bajo conocimiento de la ley y conflictos propios de los dilemas entre los actores interesados. Los instrumentos con los que contaba el municipio frente a los actores privados eran escasos, razn por la cual las herramientas que ofrece la ley son fundamentales para fortalecer la gestin pblica municipal. Creer en la propiedad, iniciativa y gestin privadas, no excluye la necesidad de tener en cuenta el papel que juega el Estado y la necesidad de regular e intervenir el mercado del suelo. En el terreno de las discusiones conceptuales, en la coyuntura se verifica un debate que ha estado presente en muchos de los pases y ciudades que han adoptado legislaciones de ordenamiento territorial y suelo y las han desarrollado a travs polticas, actuaciones e instrumentos: la tendencia a definir como tributario cualquier instrumento que incluya la condicionalidad en los usos e intensidad de usos del suelo, que las someta al cumplimiento de obligaciones urbansticas, o que establezca diversas posibilidades de pago por el derecho de construir, en procesos de gestin asociada o no o incluso su comercializacin representada en valores, a travs de bolsa o en mercados de otro tipo. Este debate encierra una resistencia a aceptar el profundo ajuste conceptual que han sufrido interpretaciones manipuladas de la propiedad civilista, que supuestamente integrara todos los atributos de manera unitaria y absoluta en cabeza del propietario del suelo. El usus (del suelo), como lo indica una de las sentencias de la Corte Constitucional colombiana que se ha comentado e incluso buena parte de la doctrina en una perspectiva de largo plazo, est sujeto a la determinacin que de l se haga en las instancias pblicas de planeamiento o, en otras palabras, hace parte del mbito de la comunidad y no es un atributo exclusivo del propietario. Cuando los planes definen el
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alcance y el contenido del derecho de propiedad, adquiere particular importancia que los procesos de ordenamiento territorial trasciendan y se difundan en el conocimiento y debate ciudadano, sean conocidos y controlados por un nmero amplio de actores urbanos. Tambin encierra la resistencia a reconocer la diversificacin y actualizacin de los enfoques e instrumentos de la hacienda pblica y de la naturaleza y alcance de los recursos pblicos o ingresos fiscales, como expresin de procesos de modernizacin y de evolucin de la gestin pblica. Los agentes inmobiliarios de nuestros pases se insertan sin problema en los circuitos globales de inversin, mientras que en sus espacios locales continan atados a viejas prcticas patrimonialistas y al manejo inmediatista y especulativo de sus intereses. Esta discusin guarda adems relacin con aquella, ya clsica en el urbanismo, sobre los criterios y mejores alternativas de financiacin de la urbanizacin, sobre las posibilidades de vinculacin de los propietarios de suelo, versus alternativas de perecuacin de costos entre el conjunto de contribuyentes de la ciudad o sobre el vinculo lgico y razonable que debe existir entre cada operacin urbana y las infraestructuras y equipamientos que se financian con cargo a aquella que remite al de las relaciones entre el aprovechamiento del suelo y los soportes urbanos necesarios para generar ciudades en las que la calidad de vida constituya una de las bases de la integracin social y se superen rupturas profundas en el vnculo social como aquellas derivadas de la negacin para un porcentaje importante de la poblacin del acceso a los elementos materiales elementales que definen la ciudad y la ciudadana, como los servicios pblicos en red, la accesibilidad y movilidad o los equipamientos sociales, sin contar con el acceso a la vivienda digna. La experiencia colombiana enfrenta varios espacios de tensin pero tambin de posibilidades de construccin, que se espera en un futuro no muy lejano se resuelva a favor de los intereses colectivos, de formas de hacer ciudad con menos exclusin y mayor redistribucin. Recogiendo las tensiones que se ha intentado describir y explicar en este artculo: un balance adecuado entre las atribuciones del nivel nacional y las atribuciones de los gobiernos municipales, para avanzar haca una mayor colaboracin en lugar de interferencias inconvenientes y juegos de poder; un balance eficaz entre las responsabilidades de los propietarios del suelo y las de los gobiernos locales como titulares de la funcin pblica del urbanismo, de cara al conjunto de ciudadanos que habitan y disfrutan cada ciudad, y mucha claridad y firmeza para que los instrumentos construidos en un largo proceso poltico y jurdico contribuyan, entre otros objetivos, a mejorar el acceso al suelo urbanizado y a la vivienda de los ms pobres, rompiendo con los mltiples crculos viciosos de la informalidad.
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Bibliografa.
Maldonado, Mara Mercedes; Pinilla, Juan; Rodrguez, Juan; Valencia, Natalia. Planes parciales, gestin asociada y mecanismos de distribucin equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanstico colombiano. Bogot: Lincoln Institute of Land Policy, 2006 Smolka Martim O., Mullahy, Laura. Perspectivas urbanas. Temas crticos de polticas de suelo en Amrica Latina. Cambridge, 2007.
Trabajos tcnicos y de investigacin consultados Maldonado, Mara Mercedes, Pinilla, Juan Felipe. La jurisprudencia de las altas cortes colombianas en materia urbanstica como soporte para las polticas municipales de suelo. Documento elaborado como resultado del trabajo de investigacin Construccin de las Lneas jurisprudenciales de las altas cortes colombianas en Derecho Urbanstico colombiano, Lincoln Institute of Land Policy, Bogot, mayo de 2007, no publicado.
Recursos de internet consultados Pinilla, Juan Felipe. Recopilacin de la jurisprudencia colombiana: Derecho urbanstico 19912004, en http://www.territorioysuelo.org/legislacion
Legislacin y jurisprudencia colombiana consultada
Repblica de Colombia, Congreso de la Repblica. Ley 9 de enero 11 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiacin de bienes y se dictan otras disposiciones. Repblica de Colombia, Asamblea Nacional Constituyente. Constitucin Poltica de Colombia de 1991. Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 1993, Magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muoz. Repblica de Colombia, Congreso de la Repblica. Ley 128 de 23 de febrero de 1994, por la cual se expide la ley orgnica de las Areas Metropolitanas. Repblica de Colombia, Congreso de la Repblica. Ley 388 de 18 de julio de 1997, por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y se dictan otras disposiciones. Corte Constitucional, Sentencia C-1074 de 2002, Magistrado ponente Manuel Jos Cepeda.
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Repblica de Colombia, Decreto 2201 de agosto 5 de 2003, por el cual se reglamenta el artculo 10 de la Ley 388 de 1997. Repblica de Colombia, Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial, Decreto 2060 de 24 de junio de 2004, por el cual se establecen normas mnimas para Vivienda de Inters Social Urbana. Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial, Decreto 2181 de junio 29 de 2005, por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales contenidas en la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones en materia urbanstica. Repblica de Colombia, Congreso de la Repblica. Ley 1151 de julio 24 de 2007, por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2006-2010.
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LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANSTICO EN LA LEY 388 DE 1997. Lus Molina Lpez1
Grupo de Estudios Urbano-Regionales del Magdalena Medio. Instituto Universitario de la Paz UNIPAZ.
Carolina Albarracn Granados

Direccin de Desarrollo Territorial. Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial
Remisin artculo: 26-03-2008 Palabras Clave: Planeamiento urbanstico, ordenamiento territorial, planificacin territorial, Ley 388 de 1997.
Resumen: La promulgacin de la Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997, se convierte en un punto de inflexin en la planificacin territorial colombiana. Es por tal razn que el propsito central del artculo, est encaminado hacia el anlisis de la estructura general de la Ley 388 de 1997, as como de la eficacia de los diferentes instrumentos de planeamiento urbano. Para ello los autores, buscaron desde una perspectiva metodolgicamente cualitativa, inducir un conocimiento reflexivo con base en la experiencia adquirida durante ocho aos de trabajo en varias regiones del pas en los temas relacionados con el ordenamiento del territorio. Finalmente el documento aclara interrogantes frente a la jerarqua de los componentes de los planes de ordenamiento, as como en la aplicabilidad de los instrumentos de gestin del suelo en los procesos de construccin de ciudad.
1. Introduccin. La promulgacin de la Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997, se convierte en un punto de inflexin en la planificacin territorial en Colombia, ya que avanza en la reglamentacin de las disposiciones de la Constitucin Poltica, en adelante C.P., de 1991, frente a aspectos tales como: la funcin pblica del urbanismo y el papel de la propiedad como funcin social y ecolgica, al tiempo que retoma una serie de instrumentos de gestin del suelo urbano, que aun cuando algunos ya aparecan en la Ley de reforma urbana 9 de 1989, no se haban llevado adecuadamente a la prctica, o sencillamente no se haban desarrollado en los primeros ejercicios de planificacin territorial. En este contexto, el propsito central del artculo va dirigido hacia la presentacin y anlisis de la estructura general de la Ley 388 de 1997, as como de la eficacia de los diferentes instrumentos de planeamiento urbano. Para ello los autores, buscaron desde una perspectiva metodolgicamente cualitativa, inducir un conocimiento reflexivo (Bonilla y Rodrguez, 1997, pg.73) con base en la experiencia adquirida durante ocho aos de trabajo (en la formulacin, revisin y ajuste de planes de ordenamiento territorial) en varias regiones del pas, conjuntamente con el anlisis de los aspectos urbanos contemplados en los paneles de expertos realizados en el marco del encuentro nacional: 10 aos de la Ley de Ordenamiento
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Persona de contacto: Luis Molina Lpez, correo electrnico: luis.molina@unipaz.edu.co, pdrmolina@yahoo.com
ACE AO III, nm.7, junio 2008 | LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANSTICO EN LA LEY 388 DE 1997 Luis Molina Lpez y Carolina Albarracn Granados
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Territorial: Una lectura desde las regiones de Colombia2, buscando que no solo se presentaran apreciaciones de casos singulares, sino que se avanzara en el anlisis e interpretacin de la realidad socio-territorial desde la misma accin participante de sus autores en los procesos de ordenacin del territorio. Fundamentalmente el artculo presenta 3 grandes apartados; el primero, desarrolla la descripcin y el anlisis de la estructura general de la Ley, de los componentes de los planes de ordenamiento territorial, y de las caractersticas de las normas urbansticas y los instrumentos que las desarrollan; el segundo, aborda la eficacia de los instrumentos de planeamiento urbano, sealando la necesidad de realizar una lectura con dos escalas fundamentales de evaluacin dadas las complejidades tcnico-administrativas presentadas en la implementacin de la Ley, y el ultimo, desarrolla las conclusiones de los temas tratados construyendo una lectura integral de los instrumentos de planeamiento urbanstico y su aplicabilidad en el contexto colombiano.
2. Estructura general de la Ley 388 de 1997 Antes de realizar un balance de la eficacia de los instrumentos de planeamiento contemplados en la Ley 388, se presentar un anlisis general de la Ley. Para ello, el presente apartado explicara de forma detallada cada uno de los componentes de la Ley, sus principios, as como los instrumentos especficos de planificacin territorial, para despus desarrollar una lectura transversal de la eficacia de los mismos y su aplicacin a los procesos municipales de planeamiento urbano. 2.1 Acerca del concepto de ordenamiento territorial
El artculo 5, captulo II de la Ley 388, define el ordenamiento territorial municipal como: un conjunto de acciones poltico-administrativas y de planificacin fsica concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y reas metropolitanas, en ejercicio de la funcin pblica que les compete, dentro de los lmites fijados por la Constitucin y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdiccin y regular la utilizacin, transformacin y ocupacin del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconmico y en armona con el medio ambiente y las tradiciones histricas y culturales. Se observa que la ley define un concepto de carcter local, resaltando que corresponde a un conjunto de acciones de planificacin fsica concertadas, lo cual implica que debe existir una accin participante de los actores sociales tal como lo expresa la Constitucin Poltica de 1991 (art. 79). Por otra parte, la definicin deja ver claramente que dichas acciones no son de carcter exclusivamente urbano, aun cuando la Ley en trminos generales siempre tuvo un sesgo hacia la promulgacin de instrumentos de planificacin y de gestin del suelo para las reas urbanas prioritariamente. Otro aspecto interesante de resaltar es su carcter vinculante con las estrategias de desarrollo socioeconmico, base de las teoras de planificacin del desarrollo y fundamento de la planificacin municipal colombiana, la cual tiene su expresin en los respectivos planes de
Encuentro organizado por el Grupo de Estudios Urbano-Regionales del Magdalena Medio del Instituto del Universitario de la Paz UNIPAZ, el Sistema regional de Planeacin Participativa del Magdalena Medio SRPPMM, La Corporacin Planeacin del Desarrollo Regional y la Corporacin Ciencia y Cultura para el Desarrollo Regional, los das 18 y 19 de julio de 2007 en la ciudad de Barrancabermeja.
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desarrollo que deben formular los alcaldes electos en los primeros meses de su gobierno3. Adems logra dejar explicita su apuesta por la prevalencia del inters colectivo cuando termina expresando su relacin de armona con el medio ambiente y, en especial, con las tradiciones histricas y culturales, condicin que ha permitido que las comunidades campesinas y principalmente los pueblos indgenas logren avances significativos en el respeto por su cultura, tradiciones y por su relacin especial con el territorio. Finalmente, el concepto de ordenamiento no se aparta de las acepciones europeas, en cuanto lo vincula con el desarrollo del territorio y con la organizacin fsica del espacio4, permitiendo pensar la planificacin territorial con una perspectiva ms integral, aboliendo los viejos cdigos de urbanismo como instrumento rector del planeamiento urbanstico, los que a su vez podan variar segn intereses y conveniencia de los diferentes concejos municipales, aun cuando en la prctica esta consideracin (incorrecta por cierto) aun tiende a prevalecer en municipios pequeos y alejados de los principales centros urbanos regionales.
2.2
Los principios de la Ley 388
Fundamentalmente la Ley de desarrollo territorial colombiana presenta 3 principios centrales a saber: La funcin social y ecolgica de la propiedad La prevalencia del inters general sobre el particular La distribucin equitativa de las cargas y los beneficios.
Adicionalmente, en sus artculos 3 y 4, la Ley resalta como principios generales, la funcin pblica del urbanismo y la participacin democrtica como ejes fundamentales en la construccin de polticas pblicas5 relacionadas con el ordenamiento del territorio municipal, en tanto que estos permiten asegurar la eficacia de las polticas y propenden por el mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores. Al respecto conviene decir que lo ms relevante de estos principios en la Ley, es el hecho que retoma dos elementos constitucionales fundamentales para el campo urbanstico: el de funcin social y ecolgica de la propiedad, y el de la prevalencia del inters pblico sobre el particular (C.P, 1991, artculo 58). Adems se incorporan otros como la funcin pblica del urbanismo y la distribucin equitativa de cargas y beneficios, lo que permite, segn Maldonado (2004, pg. 9), concretar en diferentes escalas o mbitos geogrficos la nocin de propiedad como derecho-deber. Queda entonces definido, interpretando las disposiciones de la Constitucin Poltica, segn Maldonado, que: La propiedad privada ha sido reconocida no solo como un derecho sino como un deber en tanto implica obligaciones, y en esa medida el ordenamiento jurdico garantiza no solo su ncleo esencial, sino su funcin social y ecolgica, que permite conciliar los
Los planes de desarrollo municipal son formulados por las administraciones municipales para un periodo de 4 aos y deben (segn la Ley 152 de 1994) articularse con los planes de ordenamiento territorial, los cuales tienen una vigencia de 3 periodos administrativos, sea 12 aos.
Para ampliar en mayor detalle, ver Carta Europea de Ordenacin del Territorio (1983). Segn Meny y Thoenig (citado en Vargas, 2001, pg.56), la poltica pblica se entiende como el resultado [] de los actos y de los no actos comprometidos de una autoridad pblica frente a un problema o en un sector relevante de su competencia.
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derechos del propietario con las necesidades de la colectividad, debidamente fundamentadas ( 2004, pg. 7). Adicionalmente, el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios ha generado en el planeamiento urbano colombiano, una nueva visin en la forma de construir ciudad, permitiendo que el Estado, a travs de las administraciones municipales, dictaminen unas reglas de juego que permitan intervenir en el mercado de la tierra con el nimo de garantizar que los procesos de utilizacin y transformacin del territorio obedezcan a los pactos polticos expresados en los planes de ordenamiento, y acorde con un modelo de ciudad, construido desde la accin participante de los actores sociales. Para finalizar este tema, conviene precisar que el proceso desarrollado en estos 10 aos de vigencia de la Ley 388, no ha sido una tarea fcil, y que su lectura, en cuanto a sus avances, debe realizarse en dos perspectivas: la primera, desde las grandes ciudades o centros regionales de primer orden a nivel nacional, en donde ha habido una mayor difusin y debate tanto de los instrumentos como de su aplicabilidad, y la segunda, desde los municipios pequeos6 en donde, pese a tener sus planes aprobados, aun existen grandes dificultades tanto en su formulacin tcnica, como en la comprensin de los instrumentos que brinda la Ley. Notemos entonces, que la primera lectura deja un balance positivo, con un gran camino por recorrer, y con avances relevantes para el proceso nacional expresados en varias sentencias de la Corte Constitucional7 y representados en mejoras sustanciales en las revisiones y ajustes a los planes de ordenamiento de las principales ciudades del pas; mientras que la segunda, denota la necesidad de mayor difusin y de mejoramiento de la capacidad tcnicaadministrativa municipal para avanzar de forma adecuada en los propsitos centrales no solo de la Ley, sino de la Constitucin Poltica, situacin que no ha podido ser cumplida en cabalidad por la presencia de cacicazgos polticos que se rehsan a su desaparicin y a ceder sus intereses particulares frente a la reivindicacin de los derechos de la colectividad. 2.3 Los componentes de los planes de ordenamiento
Antes de indicar los componentes de los planes de ordenamiento, se debe resaltar el hecho de que la Ley 388 prev 3 tipos de planes (artculo 9): 1) Plan de Ordenamiento Territorial, son los elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con poblacin superior a 100.000 habitantes; 2) Planes Bsicos de Ordenamiento Territorial, elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con poblacin entre 30.000 y 100.000 habitantes; y 3) Esquemas de Ordenamiento Territorial, elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con poblacin inferior a los 30.000 habitantes. En todo caso los componentes que se tratarn a continuacin son parte integral y obligatoria en cualquiera de los planes mencionados. En trminos generales, los planes de ordenamiento presentan 3 grandes componentes, el general, el urbano y el rural, cada uno de ellos contiene unos requerimientos claros y representan un nivel de planificacin especfico, un poco a la manera de cascada de planes Espaola, que se articulan al de gestin del suelo, de manera que dependen entre s (Maldonado, 2004, pg.9), y que se condensa en un solo documento denominado Plan de Ordenamiento Territorial.
Segn el censo 2005, realizado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DANE, en Colombia el 72,7% de los municipios tiene poblaciones en reas urbanas por debajo de los 10.000 habitantes, y el 54,9% del total nacional urbano est debajo de los 5.000.
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Para ampliar ms, ver Corte Constitucional de Colombia: Sentencias de Tutela No. T/427 de 1998 y T-523 de 1994; Sentencias de constitucionalidad C-223/94 y 275 de 1996.
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En este sentido y acorde con el artculo 11 de la Ley, el componente general de los planes de ordenamiento estar constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo; el componente urbano por las polticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo fsico urbano; y el componente rural por las polticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interaccin entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal (ver figura 1). Ahora bien, cada uno de los componentes definen claramente las intervenciones tanto estructurales como detalladas para el territorio municipal, pero se debe enfatizar el hecho que la Ley define y detalla con mayor rigurosidad los instrumentos de gestin del suelo8 para las reas urbanas (retomadas por supuesto en el componente urbano), situacin que implica un avance en el planeamiento y gestin del suelo urbano, pero que no da un tratamiento igual a las reas rurales y pone en desventaja a los municipios con vocacin rural, que como ya sealbamos antes son ms del 72,7% del total nacional. Asimismo, la estructura de la Ley, pese a ser clara, en la prctica cotidiana de los municipios pequeos se encuentra una fuerte tendencia a confundir las normas urbansticas, contempladas en el artculo 15 de la Ley, con las normas de reglamentacin de usos especficos para las reas urbanas (componente urbano), debido a la inadecuada interpretacin que hacen los tcnicos de planeacin municipal sobre el trmino urbanstico, relacionndolo directamente con lo urbano y no con lo territorial municipal en donde se involucra tanto lo rural como lo urbano, que era lo que pretenda la Ley. Otro aspecto de confusin en la formulacin de los planes y de sus componentes, y debido a la falta de preparacin tcnica para enfrentar el proceso, fue abordar el plan de ordenamiento al mismo estilo del plan de desarrollo dispuesto por la Ley 152 de 19949, presentando adicionalmente confusiones con la obligatoriedad en la utilizacin de las guas metodolgicas que desde los entes nacionales se empezaron a formular, hasta el punto que las autoridades ambientales10 exigan para su aprobacin y concertacin el desarrollo procedimental de dichas guas en la formulacin de los planes, elevndolas al rango de obligatorias.
Segn Maldonado (2002, pg. 7) La gestin del suelo puede ser definida como el conjunto de intervenciones de las entidades pblicas sobre el mercado de la tierra, tendientes a corregir lo que podra conducir a evoluciones socialmente inaceptables, ineficientes en materia econmica y ecolgicamente peligrosas, dada la naturaleza econmica de la tierra y, de manera aun ms simple, todas las acciones tendientes a asignar una utilizacin a los terrenos. Dicha Ley, establece la obligatoriedad, para las administraciones municipales, de realizar un plan de desarrollo (de carcter socioeconmico) que debe contener una parte estratgica y un plan de inversiones. Las autoridades ambientales son una instancia de concertacin y consulta, contemplada en el artculo 24 de la Ley 388, la cual debe emitir una aprobacin concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales de los planes de ordenamiento territorial. El papel de estas autoridades ambientales fue, en sus primeros aos, un problema adicional que tuvieron que enfrentar los municipios para la aprobacin de sus respectivos planes de ordenamiento territorial, ya que dichas autoridades, en su mayora, tenan muy pocos profesionales preparados tcnicamente para abordar el proceso de revisin de los P.O.T.
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Figura 1 Componentes de los planes de ordenamiento territorial.
Fuente: Elaboracin propia con base en la Ley 388 de 1997. R.N. Recursos Naturales. S.P.D. Servicios Pblicos Domiciliarios. U.A.U. Unidades de Actuacin Urbanstica. V.I.S. Vivienda de Inters Social.
2.4
Las normas urbansticas
Cuando la Ley 388 presenta el termino de normas urbansticas, parece referirse a la conocida normativa de usos del suelo urbano, pero en su espritu lo que intenta reflejar es una jerarqua de intervencin territorial, que a futuro ser fundamental en el seguimiento y evaluacin de los planes, ya que no permitir que estos pierdan su carcter de largo plazo, ni que sean fcilmente manipulables por aquellas administraciones que no participaron en su formulacin. En este sentido la Ley, en su artculo 15, determina que las normas urbansticas son las que regulan el uso, la ocupacin y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbansticas indispensables para la administracin de estos procesos. Asimismo, establece su jerarqua de la siguiente manera: 1) Normas urbansticas estructurales: son las que aseguran la consecucin de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del Plan y en las polticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano. Estas normas prevalecen sobre las dems y solo podr emprenderse su modificacin con la revisin general del plan, o por el alcalde con base en estudios tcnicamente sustentados (cursiva nuestra). 2) Normas urbansticas generales: Son aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, as como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelacin, urbanizacin, construccin e incorporacin al desarrollo de las diferentes
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zonas comprendidas dentro del permetro urbano y suelo de expansin. Son las normas de segundo nivel y las que ms se relacionan con la distribucin de cargas y beneficios, contempladas en los principios de la Ley, as como las que articulan las disposiciones de la nocin de propiedad como derecho-deber, ya que otorgan derechos e imponen obligaciones urbansticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores. 3) Normas urbansticas complementarias: Son las relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del Plan de Ordenamiento, y [] todas las regulaciones que se expidan para operaciones urbanas especficas y casos excepcionales, de acuerdo con los parmetros, procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas urbansticas generales. Dentro de esta categora se encuentran contemplados los planes parciales (figura fundamental en el procedimiento de reparto de cargas y beneficios). Segn Maldonado (2004, pg. 13) las normas urbansticas (clasificacin del suelo, usos, edificabilidad) en el sistema urbanstico colombiano tienen una relacin directa con la movilizacin de recursos ligados al desarrollo urbanstico, es decir, tienen un contenido patrimonial ligado a un sistema de reparto. En esta afirmacin se hace referencia implcita tambin a las disposiciones establecidas en la Ley (como la recuperacin de plusvalas, los bancos inmobiliarios de tierras o el derecho de preferencia) que permiten intervenir en el mercado de la tierra, algo casi impensable antes de la expedicin de la Ley de desarrollo territorial. Ahora bien, dentro de este marco de normas urbansticas y de intenciones legislativas, debe considerarse que la ausencia de un proceso serio de capacitacin en el reciente tema del ordenamiento del territorio, unido a las enquistadas prcticas alrededor de los cdigos de urbanismo, como instrumento sagrado para el planeamiento urbano, fueron algunas de las causas principales por las cuales la interpretacin de la Ley tuvo en sus inicios demasiadas dificultades para los municipios medianos y pequeos. Dicha situacin se sigue presentando despus de 10, repercutiendo seguramente, pero en menor cuanta, en graves falencias y desaciertos en su implementacin y en sus procesos de revisin. 2.5 Los instrumentos de planeamiento urbano
Los instrumentos de planeamiento urbano contemplados en la Ley se refieren en principio a tres grandes figuras (ver figura 2): la primera, corresponde al plan de ordenamiento como tal, especialmente al desarrollo de su componente urbano; la segunda, se refiere al plan parcial, el que a su vez juega un doble papel tanto de instrumento de planeamiento como de instrumento de gestin del suelo; y el tercero, corresponde a las unidades de actuacin urbanstica, que al igual que el plan parcial cumple la doble funcin de instrumento de gestin y de planeamiento, siendo la primera su espina dorsal frente al aprovechamiento del suelo y en la definicin final del reparto equitativo de cargas y beneficios, as como para la generacin de suelo con fines de uso pblico. El plan de ordenamiento, como instrumento de planeamiento, establece especficamente para su componente urbano, que: es un instrumento para la administracin del desarrollo y la ocupacin del espacio fsico clasificado como suelo urbano y suelo de expansin urbana, que integra polticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestin y normas urbansticas (Ley 388 de 1997, articulo 13).
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Con este instrumento se dejaran explicitas las polticas de uso y ocupacin del suelo, la localizacin de infraestructura vial y de transporte, la delimitacin de reas para la proteccin y conservacin de los recursos naturales, los tratamientos y actuaciones urbansticas, las estrategias para los programas de vivienda de inters social, las estrategias de crecimiento y reordenamiento de la ciudad, las caractersticas de las unidades de actuacin urbanstica, las directrices para la formulacin de planes parciales, la expedicin de normas urbansticas y los procedimientos e instrumentos de gestin urbana. Por su parte, el plan parcial, es el instrumento: mediante el cual se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial, para reas determinadas del suelo urbano y para las reas incluidas en el suelo de expansin urbana, adems de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuacin urbanstica, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales, de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas urbansticas generales (Ibd., artculo 19). El plan parcial definir los objetivos y directrices urbansticas (espacio pblico, alternativas de expansin, estmulos a los propietarios e inversionistas para el mejor aprovechamiento de los inmuebles y los programas y proyectos urbansticos entre otros), las normas urbansticas especficas, las caractersticas del espacio pblico, el trazado de vas y la adopcin de instrumentos de manejo del suelo (captacin de plusvalas, reparto de cargas y beneficios, evaluacin financiera de las obras). Finalmente las unidades de actuacin urbanstica, son: el rea conformada por uno o varios inmuebles, explcitamente delimitada en las normas que desarrolla el Plan de Ordenamiento que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbansticas y facilitar la dotacin con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios pblicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios (Ibd., artculo 39) (cursiva nuestra). Con las anteriores consideraciones se observa la integracin y relacin directa entre los instrumentos de planificacin con los de gestin del suelo, estableciendo claramente que los primeros desarrollan y complementan las polticas, objetivos y estrategias del P.O.T. y concretizan la norma urbanstica en reas especficas del suelo urbano o de las zonas de expansin, y los segundos, permiten establecer los mecanismos para el reparto equitativo de cargas y beneficios (los aprovechamientos especficos del suelo y el clculo de las plusvalas). Esta situacin de jerarquizacin de planes y unidades de planeamiento a diferentes escalas territoriales (ver figura 2), que no estaban muy explicitas en la Ley, ocasionaron una confusin para muchos municipios de escala media y pequea, hasta el punto de dejarlos, en muchas ocasiones, solamente enunciados en sus documentos pero sin claridad alguna para su posterior aplicacin en el proceso de planeamiento urbano.
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Figura 2 Jerarqua de los instrumentos de planeamiento urbano.
Fuente: Molina, L. (2006).
3. La eficacia de los instrumentos de planeamiento urbano Como se ha expresado en otros apartes del presente documento, cuando se aborda el tema de la eficacia de los instrumentos de planeamiento urbano en el proceso de ordenamiento territorial colombiano, se deben contemplar dos escenarios bsicos de anlisis, ya que el nivel de articulacin, difusin e implementacin de los diferentes instrumentos contemplados en la Ley no han logrado el mismo grado de eficacia en todos los municipios del pas. En el primer escenario, el que corresponde a las grandes ciudades y principales centros urbanos regionales, el proceso presenta avances considerables, a pesar que aun existen dificultades tanto en su comprensin como en su implementacin, dichos avances han permitido que ciudades como Bogot desarrollen intervenciones trascendentales para el ordenamiento urbano, denominadas operaciones estratgicas. Un ejemplo claro de ello fue el Plan Zonal Centro en donde con tan solo el 17% de inversin pblica se consiguieron la construccin de 330.000 m2 de espacio pblico, 335.000 m2 de nuevas zonas verdes, 42.000 m2 de ejes peatonales, 15,6 km de nuevas vas y 40,6 km de nuevas vas en el sistema integrado de transporte, sin contar con los 4.500.000 m2 de nuevos desarrollos inmobiliarios11.
Datos tomados de la Ponencia presentada del P.O.T de Bogot ante el Congreso de la Repblica de Colombia, el 17 de mayo de 2007, en el marco de los 10 aos de la Ley 388 de 1997, sus aportes al ordenamiento urbano y a la consolidacin de polticas de suelo.
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Asimismo, otras ciudades como Medelln aplican los planes parciales en intervenciones de renovacin urbana y en la produccin de nuevos desarrollos urbansticos; muestra de ello es la meta trazada, al ao 2007, por el gobierno municipal frente a la planificacin de 447 hectreas mediante la aprobacin de 17 planes parciales12. En este punto vale la pena hacer una pequea digresin, para enfatizar que en ciertos casos, la delimitacin de unidades espaciales con reas demasiado pequeas no permite trascender del planeamiento particular (predio a predio) hacia escalas espaciales mayores en donde se obtenga una mejor visin de conjunto de los espacios estratgicos para la construccin de ciudad, situacin que en principio se ha ganado legalmente con la promulgacin de la Ley 388. Con respecto al segundo escenario, la situacin es muy distinta puesto que los municipios medianos y pequeos, haciendo la salvedad en algunas excepciones, no han logrado trascender hacia una visin del ordenamiento territorial como un instrumento de planificacin a largo plazo, que debe ser construido como un acuerdo poltico a travs de la accin participante de los actores sociales, y no como una simple condicin de obligatoriedad frente a las disposiciones normativas que pueden modificarse a conveniencia de los intereses particulares por encima de los colectivos, o desconociendo que los planes de ordenamiento exigen una estrecha articulacin con los planes de desarrollo, pues los primeros deben establecer el marco espacial de los segundos y estos deben formular directrices para los primeros; sin embargo, en la prctica cada plan se maneja como una actuacin independiente (Massiris, 2006, pg. 129). En la revisin emprica desarrollada en los ltimos 8 aos en municipios de los departamentos de Casanare, Santander, Bolvar, Cesar, Antioquia, Crdoba, Atlntico, Santander del Norte, Valle del Cauca, Meta, Risaralda y Quindo13, se encuentra que existen planes de ordenamiento con graves falencias tanto en su formulacin como en su implementacin, llegando al punto que en departamentos como Casanare y Bolvar, los documentos finales aprobados por el Concejo Municipal, no se encuentran completos o no corresponden con los que revisaron las autoridades ambientales. Situacin que denota la grave ausencia de una verdadera visin del ordenamiento como proceso y como instrumento de planificacin. En cuanto a los instrumento de planeamiento urbano, es casi una regla general, que en los municipios pequeos no se apliquen (planes parciales y unidades de actuacin urbanstica), ya que estos solo se han limitado a utilizar, en el mejor de los casos, las normas de usos del suelo contempladas en los componentes urbanos de los respectivos planes. Por su parte los municipios de tamao mediano han efectuado diversas aplicaciones e interpretaciones de los instrumentos segn la capacidad tcnica de sus profesionales o acorde con las conveniencias particulares de los promotores de vivienda sin importar su articulacin con los planes de ordenamiento. En este sentido vemos que ciudades como Barrancabermeja y Yopal14, han hecho caso omiso a las disposiciones de sus planes de ordenamiento, ya que en la primera, se han construido
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Ibd. P.O.T Medelln. En este caso se evidencian unidades que en promedio poseen 26,2 hectreas, lo que puede repercutir en la prdida de la visin integral en la planificacin del conjunto urbano. Se hace referencia a estos departamentos, de los 32 que existen en Colombia, por dos razones fundamentales: 1) porque son regiones en donde los autores han adelantado proyectos especficos de formulacin, revisin y ajuste a P.O.T., y 2) hacen parte de la informacin suministrada en las ponencias realizadas en el Encuentro Nacional 10 aos de la Ley de Ordenamiento Territorial: Una lectura desde las regiones de Colombia. Barrancabermeja tiene una de las refineras ms grandes de Latinoamrica y Yopal es capital del departamento de Casanare y recibe cuantiosas inversiones producto de las regalas percibidas por la extraccin de hidrocarburos. Las dos ciudades contienen ms de 100.000 habitantes y presentan interesantes dinmicas en su crecimiento debido a la inversin que reciben de las regalas petroleras, por ello se toman como dos ejemplos claros de ciudades intermedias
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obras de infraestructura por ms de 10.000.000.000 millones de pesos en sectores para los cuales es obligatorio formular con anticipacin un plan parcial, o en la segunda, se han desarrollado proyectos por ms de 5.000.000.000 en zonas que no haban sido declaradas de expansin urbana por el P.O.T. Cabe concluir que los instrumentos de planeamiento urbano han logrado, en casos como Bogot, Cali y Medelln, y en otras ciudades de relevancia urbano regional, avanzar en la construccin de territorios ms incluyentes y con menores desequilibrios en la provisin de servicios sociales bsicos (salud, educacin, servicios pblicos domiciliarios, recreacin), al tiempo que han impreso una visin ms integral e integradora a la hora de realizar intervenciones urbanas en beneficio de la colectividad; pero es imperante sealar que aun, despus de 10 aos, se est asimilando las disposiciones de la Ley 388 y las enormes ventajas de los instrumentos de planeamiento en la construccin de ciudades ms incluyentes y menos segregadas15 en su espacio socio-territorial.
4. Conclusiones Segn Maldonado (2004, pg.8), la Ley 388 fue expedida como una reforma a la Ley 9 de 1989, es decir, que pretendi dar continuidad al objetivo de una reforma urbana [de all su sesgo urbano] que traduce una reivindicacin del papel de la planificacin urbanstica en sus distintas dimensiones, articulada a la gestin del suelo o intervencin en el mercado de la tierra, situacin claramente descrita en la doble funcionalidad de los planes parciales y en las unidades de actuacin urbanstica, los cuales actan simultneamente como instrumento de gestin del suelo y de planeamiento urbano. Un avance significativo en los procesos de planificacin territorial en Colombia, se asocia con la superacin de la escala de trabajo del predio a predio, que aconteca de forma general en el pas, y avanza en la presentacin y articulacin de instrumentos de gestin que, conjuntamente con los de planeamiento urbano, permiten trascender la escala de lo particular hacia lo colectivo, de forma que construye una nueva lectura del territorio con mayor integralidad y propiciando una adecuada distribucin de las cargas y beneficios en las actuaciones urbanas (parcelacin, urbanizacin y edificacin de inmuebles). Tenemos en consecuencia que la promulgacin de la Ley de desarrollo territorial, ha proporcionado un nuevo marco instrumental y de poltica pblica que redefine la forma clsica de planeamiento urbanstico en Colombia. Dicha situacin trae consigo la necesidad de efectuar acciones concretas y acompaamiento directo por parte del Estado, especialmente en la escala municipal, frente a la definicin y cumplimiento de los derechos y deberes de los distintos actores (pblicos, privados y comunitarios) que asisten a la construccin de un modelo de ciudad ms incluyente y menos fragmentada. Ya que de lo contrario, los intereses particulares y la especulacin con los precios de la tierra, sern las pautas que guiaran la organizacin fsico-espacial del territorio. Con todo lo expresado hasta ahora, podemos decir que la planificacin territorial y en especial la aplicacin de instrumentos de planeamiento urbano, a partir de la promulgacin de la Ley
en donde los instrumentos de planeamiento urbano deberan jugar un papel preponderante dentro del desarrollo territorial municipal.
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El termino de segregacin, se ha asumido en este texto con una connotacin negativa desde la base de las diferencias econmicas, ya que ha sido una de las formas ms generalizadas del trmino en Latinoamrica, pero no se quiere con esto desconocer que el concepto es mucho ms amplio y requiere acepciones ms profundas. Para ampliar este tema en el contexto Latinoamericano ver: La segregacin social del espacio en las ciudades de Amrica Latina (Sabatini, 2003).
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388, es un tema complejo de valorar, ya que tiene matices distintos dependiendo el mbito de aplicacin desde el cual se observe. Pero se debe resaltar que desde una perspectiva ms amplia, los fallos administrativos que se han dado desde el orden nacional, le otorga un fuerte marco legal y mayores elementos de sustento tcnico-administrativo para que los prximos ejercicios de revisin y ajuste avancen en procesos ms incluyentes y en donde se refleje una verdadera apuesta por una visin de desarrollo compartida de los municipios y sus ciudades
Bibliografa. Bonilla, Elssy y Penlope, Sehk. Ms all del dilema de los mtodos, la investigacin en ciencias sociales. Bogot: Uniandes, 1997. Maldonado, Mara. El Proceso de construccin del sistema urbanstico colombiano: entre reforma urbana y ordenamiento territorial. Bogot, 2004. Maldonado, Mara. Instrumentos de gestin del suelo: algunos elementos de contexto. Bogot, 2002. Massiris, ngel. Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorial: realidad y desafos. Tunja: Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia, 2006. Sabatini, Francisco. La segregacin social del espacio en las ciudades de Amrica Latina. Documentos del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad de Chile, 2003, Serie Azul No 35. Vargas, Alejo. Notas sobre el estado y las polticas pblicas. Bogot: Almudena, 2001.
Legislacin colombiana consultada
Repblica de Colombia, Congreso de la repblica. Ley 152 de 15 de julio de 1994, por la cual se establece la Ley orgnica del plan de desarrollo. Repblica de Colombia, Congreso de la repblica. Ley 388 de 18 de julio de 1997, por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y se dictan otras disposiciones. Repblica de Colombia, Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 2181 de 29 de junio de 2005, por la cual se reglamentan parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales contenidas en la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones en materia urbanstica.
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BOGOT, D.C. PRIMERA EXPERIENCIA DE RECUPERACIN DE LA PLUSVALA URBANA PARA LA COLECTIVIDAD, EN EL MARCO DE LA LEY DE DESARROLLO TERRITORIAL.1 Mara Clara Vejarano
Departamento de Urbanismo. Escuela de Arquitectura y Urbanismo. Universidad Nacional de Colombia. Remisin artculo: 17-07-2007 Palabras Clave: contribucin de valorizacin, captura de plusvalas, Ley 388 de 1997. Resumen: En Amrica Latina, Colombia tiene reconocimiento en los medios acadmicos y de la administracin pblica relacionada con la financiacin del desarrollo urbano, como un pas que posee una experiencia importante en el empleo de la contribucin de valorizacin2 3. Mediante este instrumento se recuperan parte de los incrementos en el precio del suelo derivados de la ejecucin de obras pblicas por parte del Estado. Es decir, acta parcialmente como un instrumento de recuperacin de plusvalas, aunque tiene un lmite de cobro, establecido por el costo de la obra, que impide que la recuperacin tenga como referente el mayor valor adquirido por el suelo4. El presente artculo informa acerca de la experiencia de la ciudad de Bogot, entre los aos 2000 a 2004, en la aplicacin de un instrumento diferenciado, pero complementario de la contribucin de valorizacin, denominado participacin en la plusvala. El objetivo explcito de este instrumento es recuperar entre el 30% y el 50% de la plusvala generada por acciones del Estado, ya no solo circunscritas a la ejecucin de obras pblicas, sino debidas a acciones urbansticas de las entidades pblicas. Las acciones urbansticas a partir de las cuales la Ley de Desarrollo Territorial5 (388 de 1997) autoriza la recuperacin de la plusvala mediante este instrumento son las siguientes: i) la incorporacin de suelo rural a suelo de expansin urbana o la consideracin de parte del suelo rural como suburbano; ii) la autorizacin de un cambio de uso, a uno ms rentable, y iii) la autorizacin de un mayor aprovechamiento del suelo en edificacin. Todas las anteriores decisiones constituyen acciones administrativas de las entidades pblicas, en las que aun cuando no est comprometida la inversin de recursos econmicos por parte de ellas, en ejercicio de sus funciones en materia de urbanismo, generan un incremento en los precios del suelo, el cual no obedece a un esfuerzo del propietario del mismo6 7 8.
Este artculo constituye una adaptacin y versin reducida, del artculo con el mismo nombre contenido en Movilizacin social de la valorizacin de la tierra: casos latinoamericanos. Vejarano, Mara Clara compiladora editora. Lincoln Institute of Land Policy Cambridge, Massachussets. 2007 CD Rom. La versin del artculo contenido en el CD Rom fue elaborada conjuntamente por Sandra Viviana Salgado Naranjo, Alexander Sierra Leguizamn, Magda Cristina Montaa y Mara Clara Vejarano. 2 En otros paises de Amrica Latina se denomina Contribucin por mejoras. 3 Vejarano, Mara Clara. Contribucin de valorizacin. La experiencia de Bogot durante la dcada de los 80 y 90. Lincoln Institute of Land Policy. Sin publicar 4 Jaramillo, Samuel. La experiencia colombiana en la recuperacin estatal de los incrementos del precio del suelo. La Contribucin de Valorizacin y la Participacin en Plusvalas. En: Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina, alternativas para el desarrollo urbano. Smolka, Martim y Furtado, Fernanda, editores. Pontifica Universidad Catlica de Chile, Eurelibros, Lincoln Institute of Land Policy, 2001. 5 El texto de la Ley puede consultarse en www.minambiente.gov.co, en el enlace Normatividad. 6 Jaramillo, Samuel. Consideraciones tericas sobre la participacin de los municipios en las plusvalas urbanas. En: Desarrollo urbano en cifras. Bogot Colombia No.4, mayo 1998. Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable Cenac.
ACE AO III, nm.7, junio 2008 |BOGOT, D.C PRIMERA EXPERIENCIA DE RECUPERACIN DE LA PLUSVALA URBANA PARA LA COLECTIVIDAD, EN EL MARCO DE LA LEY DE DESARROLLO TERRITORIAL Mara Clara Vejarano
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La participacin en la plusvala fue consignada en el artculo 82 de la Constitucin Poltica de Colombia de 1991 como un Derecho Colectivo y del Ambiente. En 1997, la Ley de Desarrollo Territorial (LDT), en uno de sus catorce captulos9, defini e hizo precisiones conceptuales y operativas sobre la aplicacin del instrumento. Sin embargo, slo hasta finales del ao 2003, Bogot adopt de manera especfica este tributo mediante el Acuerdo Por el cual se establecen las normas para la aplicacin de la participacin en plusvalas en Bogot, Distrito Capital (Acuerdo 118 de 30 de diciembre de 2003) y, por mandato de este Acuerdo, inici su aplicacin al ao siguiente. El artculo informa sobre dos perodos de tiempo, el primero entre 2000 y 2002 y el segundo entre mediados de 2003 y el primer semestre de 2004, en los que la Administracin Distrital inici y dio continuidad a la discusin sobre la adopcin de la participacin en la plusvala. Como resultado de este proceso, durante los meses de enero a abril de 2004 y despus de un desarrollo tcnico, conceptual y jurdico que puede calificarse como pionero, desarrollado por la Administracin de la ciudad, fue posible por primera vez en el pas, calcular, liquidar, aplicar la tarifa y notificar la obligacin de pagar la plusvala, a los propietarios de aproximadamente 5.575 inmuebles en los que se haba configurado el efecto plusvala, como efecto de la aplicacin de las normas del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de la ciudad. A partir de esta primera experiencia, la administracin pblica de Bogot ha ido involucrando no sin dificultades el proceso de aplicacin de la participacin en la plusvala como parte de sus actividades rutinarias y hasta el mes de marzo de 2008, el recaudo es del orden de aproximadamente $ 33.937 millones de pesos equivalentes a US$ 19.216.00010. De esta experiencia interesa resaltar la manera como se superaron los diversos y aparentes obstculos que los opositores a la aplicacin de la participacin en la plusvala argumentaban como dificultades, en algunos casos insalvables o cuya nica resolucin a su juicio resida en la modificacin de la Ley, es decir, en su paso nuevamente por el Congreso de la Repblica. La alternativa de modificar la Ley hubiera sido un proceso muy complejo y entraaba un peligroso riesgo de que fueran derogados o modificados los componentes esenciales de la Ley, la cual debe considerarse como una Ley del Suelo progresista, que define el ordenamiento del territorio como una funcin pblica y que establece como principios del ordenamiento territorial en Colombia, la funcin social y ecolgica de la propiedad, la prevalencia del inters general sobre el particular y, la distribucin equitativa de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano. El artculo describe la forma como, a partir de varias circunstancias favorables, fue posible superar los argumentos que eran contrarios a la posibilidad de dar aplicacin a este tributo y desarrollar todos los procedimientos tcnicos requeridos para calcular, liquidar, aplicar la tarifa y notificar la obligacin de pagar la plusvala a los propietarios de aproximadamente 5.575 inmuebles, en un tiempo rcord de tres meses. En la primera seccin del artculo se presenta informacin general sobre la Ley de Desarrollo Territorial, en particular sobre el captulo IX, Participacin en plusvala, que desarrolla los aspectos operativos, desde el clculo hasta el cobro, destino de los recursos, formas de pago y otros procedimientos.
Garca Bellido, Javier. Perspectivas del nuevo urbanismo colombiano: un anlisis de su estructura. En: Desarrollo Urbano en cifras. Bogot Colombia No. 5, agosto 1998. Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable Cenac. 8 Smolka, Martim y Furtado, Fernanda. Ensayo introductorio: Recuperacin de plusvalas en Latinoamrica: bravura o bravata?. En: Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina, alternativas para el desarrollo urbano. Smolka, Martim y Furtado, Fernanda, editores. Pontificia Universidad Catlica de Chile, Eurelibros, Lincoln Institute of Land Policy. 2001 9 Participacin en la plusvala: Ley 388 de 1997, captulo IX, artculos 73 a 90. 10 1US$ = $ 1766, cambio de dlares a pesos de 30 mayo de 2008
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La segunda seccin describe, especficamente para Bogot, aspectos ms directamente relacionados con la aplicacin de la plusvala: i) el contenido general del Plan de Ordenamiento Territorial, herramienta de planeacin en la que se originan los hechos generadores de plusvala; ii) las discusiones que se desarrollaron dentro de la Administracin Distrital en relacin con la elaboracin del Proyecto de Acuerdo de Adopcin de la Plusvala y las dificultades que se consideraba no hacan viable la aplicacin del instrumento; iii) la presentacin al Concejo de la ciudad de dos proyectos de acuerdo de reforma tributaria, dentro de los cuales se inclua la participacin en la plusvala, y iv) la reglamentacin o desarrollo con mayor nivel de detalle de las normas generales del POT, en las que se precisaron e hicieron cuantificables los hechos generadores de la plusvala. La tercera seccin presenta el contenido del Acuerdo 118 de 2003, por medio del cual se adopta en Bogot la participacin en la plusvala. En la cuarta seccin se describe el procedimiento que adelantaron las tres entidades distritales que por sus funciones estn directamente involucradas con el tema de la plusvala11, para poner en marcha el tributo entre enero y abril de 2004. En la ltima seccin, se plantean algunas conclusiones de este proceso, que tienen como objetivo, subrayar y resaltar la importancia que tuvo, en el caso de Bogot, la confluencia de la decisin poltica del Alcalde de la ciudad, la slida argumentacin terica y jurdica, con la decisin y diligencia para superar dificultades tcnicas.
1. La ley de desarrollo territorial. En 1997, el Congreso de la Repblica aprob la Ley de Desarrollo Territorial (LDT o Ley 388/97), que debe ser considerada como una ley de urbanismo y suelo, equivalente a la importancia que tiene en Brasil el Estatuto de la Ciudad. Con esta Ley finaliza un perodo de casi 40 aos de mltiples intentos legislativos promovidos por representantes de partidos polticos de ideologas opuestas, interesados en que se diera cumplimiento al concepto de propiedad establecido en la Reforma Constitucional y Poltica de 1936 (la propiedad es una funcin social 12) y en que se aprobara una Ley que desarrollara y definiera instrumentos y procedimientos prcticos para regular el mercado del suelo urbano y periurbano. A lo largo de estos 40 aos, de los aproximadamente 15 proyectos de ley presentados al Congreso, solamente uno se convertira en Ley con anterioridad a la Ley de Desarrollo Territorial: la Ley de Reforma Urbana de 1989. Todos los dems intentos fueron sistemticamente rechazados e impedida su aprobacin. La Ley de Reforma Urbana o Ley 9 de 1989 estableci un conjunto de nuevos instrumentos que contribuyen de diversa manera a regular el mercado del suelo: declaratoria de inters pblico, reajuste de tierras e integracin inmobiliaria, expropiacin ya existente para ese momento en la legislacin colombiana, banco de tierras, derecho de preferencia, declaratoria de desarrollo y construccin prioritarios, y participacin en la plusvala. A esta ltima se le dio el nombre de contribucin de desarrollo municipal. Su aplicacin no pudo siquiera intentarse, pues fue declarada inexequible por una de las cortes, debido a un error en el procedimiento mediante el cual se incluyeron, en el texto del proyecto de ley, algunas exenciones al pago de esta contribucin. La Ley de Desarrollo Territorial, aprobada ocho aos despus de la Reforma Urbana, es tambin una ley que cuestiona la propiedad privada absoluta del suelo y se compromete con la
Departamento Administrativo de Catastro Distrital, hoy Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, hoy Secretara Distrital de Planeacin y, Secretara Distrital de Hacienda. 12 Maldonado, Mara Mercedes. La propiedad en la Constitucin colombiana de 1991.Superando la tradicin del cdigo civil. Versin ajustada para el Curso profesional de recuperacin en plusvalas en Amrica Latina, Lincoln Institute of Land Policy, Septiembre 2003 y 2004, de la publicada en Arocha, Jaime., compilador. 2004. Utopa para los excluidos. El multiculturalismo en frica y Amrica Latina. Bogot: Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Humanas, Centro de Estudios Sociales CES, pp. 347-363.
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regulacin pblica del mercado del suelo. Desde un punto de vista poltico y tcnico, implica un avance en relacin con la Ley de Reforma Urbana, por cuanto define unos fundamentos para el ordenamiento urbano en Colombia y establece una relacin directa y operativa entre instrumentos de planeamiento urbano e instrumentos de regulacin pblica del mercado del suelo13. En la Ley de Reforma Urbana, a pesar de que quedaron consignados los instrumentos de gestin pblica del suelo ya mencionados, se mantuvo intacto, por omisin, el contenido operativo predominante del urbanismo en Colombia. Esta prctica, en la que ha prevalecido una modalidad que podra llamarse urbanismo inmobiliario, ha estado basada casi exclusivamente en la asignacin en el suelo de uso privado, de usos del suelo y metros cuadrados de edificabilidad asignacin de rentas urbanas, con exigencia de muy pocas contraprestaciones al propietario del suelo en materia de infraestructuras pblicas, equipamientos colectivos y de redistribucin de la plusvala obtenida sin su esfuerzo. Aunque la inclusin de los instrumentos de regulacin del mercado del suelo en esta Ley produjo efectos prcticos muy limitados, constituy un importante avance poltico y propici posteriores discusiones e intentos de aplicacin, que condujeron a la elaboracin de la Ley de Desarrollo Territorial. La Ley de Desarrollo Territorial define el ordenamiento del territorio como una funcin pblica y establece como principios del ordenamiento territorial en Colombia, los siguientes: 1. la funcin social y ecolgica de la propiedad 2. la prevalencia del inters general sobre el particular 3. la distribucin equitativa de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano La Ley establece procedimientos e instrumentos concretos de planeamiento urbano y de regulacin del mercado del suelo que se integran entre s de manera bastante precisa y coherente, ofreciendo una plataforma operativa muy completa para garantizar el cumplimiento de los fundamentos de la Ley14. Uno de estos instrumentos, la participacin en la plusvala, responde estrictamente al objetivo establecido en el artculo 82 de la Constitucin Poltica: las entidades pblicas participarn en la plusvala que genere su accin urbanstica y regularn la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano en defensa del inters comn.
1.1. La participacin en la plusvala en la Ley de Desarrollo Territorial El captulo IX de la LDT, Participacin en la plusvala, desarrolla de manera detallada tanto el concepto de plusvala que deber adoptarse en las ciudades colombianas, como el procedimiento operativo que deber seguirse, desde el clculo de la plusvala hasta el pago de la misma a la Administracin Municipal. Algunos investigadores, acadmicos y funcionarios pblicos consideran que la Ley se excedi en el establecimiento de procedimientos tcnicos y plazos, condicin que ha sido interpretada como una limitacin a la autonoma municipal, y como un exceso de detalle que puede estar generando dificultades operativas y econmicas para que algunos municipios pongan en marcha el instrumento.
Esta asociacin estrecha entre categoras especficas del urbanismo y la regulacin pblica del mercado del suelo, lamentablemente, no ha sido suficientemente valorada por los urbanistas colombianos, para quienes el reconocimiento de esta relacin, parece implicar una claudicacin del inters, muy vlido, por defender la especificidad espacial del urbanismo. Una cosa no implica la otra. 14 Un nmero importante de los instrumentos de regulacin del mercado del suelo ya haban sido adoptados por la Ley de Reforma Urbana; no as, los relacionados con decisiones de ordenamiento urbano (planes parciales, unidades de actuacin urbanstica). Entre los instrumentos contenidos en esta Ley se mencionan algunos: i) Clasificacin del suelo, con incidencia en la definicin de la responsabilidad de la propiedad del suelo en la asuncin de cargas urbansticas, como requisito para acceder a los beneficios del ordenamiento urbano, representados en la asignacin de usos y edificabilidad; ii) planes parciales y unidades de actuacin urbanstica, como instrumentos de planeamiento y gestin del suelo que posibilitan el reparto equitativo de las cargas y beneficios, en diferentes escalas de la ciudad desde la escala general hasta escalas menores; iii) reajuste de tierras; iv) expropiacin; v) desarrollo y construccin prioritaria; vi) enajenacin voluntaria, expropiacin judicial y por va administrativa; vii) participacin en la plusvala.
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El argumento contrario tambin es posible: de no haber quedado establecido un procedimiento tan preciso, la aplicacin del tributo se hubiera dificultado, por ausencia de reglamentacin. En el caso de Bogot, la precisin del procedimiento establecido en la LDT contribuy a racionalizar y organizar la puesta en marcha efectiva de la participacin. Entre los conceptos y procedimientos contenidos en la Ley se encuentran los siguientes: Nocin (art. 73): Se define como plusvala, de acuerdo con lo establecido en el artculo 82 de la Constitucin Poltica, el beneficio econmico derivado del incremento de aprovechamiento en la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano, producido por las acciones urbansticas de regulacin que son competencia de las entidades pblicas, lo cual les da derecho a stas a participar de este beneficio15 16.17 Para que un municipio colombiano pueda dar aplicacin efectiva a la participacin en la plusvala, no es suficiente su adopcin en la Constitucin como derecho colectivo, ni la definicin y procedimientos para su clculo y cobro establecidos en la LDT. Debido a las competencias territoriales que estn establecidas en Colombia en materia de impuestos, cada municipio debe adoptar, mediante Acuerdo aprobado por el Concejo Municipal, las normas especficas para su aplicacin en el respectivo territorio municipal. Hechos generadores (art. 74): Las decisiones de las entidades pblicas municipales consideradas como generadoras del efecto plusvala, en los trminos establecidos por la Constitucin y la LDT, y que deben ser adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial de cada municipio, son tres: i) la incorporacin de suelo rural a suelo de expansin urbana o a suelo suburbano, ii) la modificacin de la zonificacin de usos del suelo con autorizacin de usos ms rentables respecto de los existentes y iii) la autorizacin de un mayor aprovechamiento del suelo en edificacin. Para cada uno de los hechos generadores, la Ley establece un procedimiento de clculo del efecto plusvala18. Consiste en la realizacin de dos avalos comerciales para las zonas geoeconmicas homogneas en las que se encuentran ubicados los predios beneficiados con el efecto plusvala. El primer avalo debe expresar el precio del suelo por metro cuadrado, determinado por la norma urbanstica anterior a la generacin del efecto plusvala; es decir, segn sea el caso, como suelo rural o suelo con uso menos rentable y/o aprovechamiento en edificacin menor al que ha sido aprobado con la nueva norma urbanstica. El segundo avalo debe expresar el precio que adquirir el suelo por metro cuadrado, una vez que el inmueble respectivo haga uso de la nueva norma urbanstica. La diferencia entre los dos avalos del suelo por metro cuadrado, multiplicada por el rea total del lote, constituye el efecto plusvala total19. Monto de la participacin (art. 79): Se establece una tasa de participacin a la Administracin Municipal en la plusvala generada de entre el 30% y el 50% del efecto plusvala total; se deja a discrecin del Concejo Municipal la adopcin de la(s) tasa(s) que se aplicar(n) en cada municipio.
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Smolka y Furtado, 2001 Jaramillo, 2001 17 Garca Bellido, 1998 18 LDT, artculos 75 a 77. 19 Al lector de este texto le pueden surgir algunas preguntas acerca del tema de los dos avalos: i) momento en que deben realizarse cada uno de los dos avalos, ii) conversin de los avalos a un mismo momento en el tiempo para hacer comparables los datos de precios del suelo, iii) aspectos metodolgicos de la elaboracin de los avalos, iv) disponibilidad de informacin de precios del suelo para perodos anteriores al del momento de elaboracin del primer avalo, con el fin de eliminar incrementos del precios del suelo derivados del anuncio de la nueva norma, etc. Algunos de estos temas sern desarrollados con algn detalle ms adelante en el texto.
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Procedimiento de clculo y liquidacin del efecto plusvala (arts. 80, 81): La Ley define un procedimiento y un cronograma, que debern adoptar las administraciones municipales desde el momento en que se acoge la norma urbanstica que empieza a configurar el hecho generador del efecto plusvala, hasta que se notifica a los propietarios de los inmuebles y se informa a terceros. Este procedimiento incluye: i) la solicitud de clculo del efecto plusvala por parte del alcalde dentro de cinco das hbiles20 despus de adoptada la norma urbanstica que constituye el hecho generador; ii) las entidades a las que el alcalde puede solicitar la realizacin de los avalos y por lo tanto el clculo del efecto plusvala (entidades catastrales nacional y locales, y avaluadores privados) y el plazo de tiempo que tienen para hacerlo (60 das hbiles como mximo); iii) los plazos de que dispone el alcalde, una vez recibe de la entidad avaluadora la determinacin del efecto plusvala, para liquidar el efecto plusvala, aplicar la tasa correspondiente a cada uno de los inmuebles, expedir el acto administrativo y notificarlo a los propietarios (45 das + 30 das hbiles); iv) los medios que se deben emplear para notificar a los propietarios (tres avisos en edicin dominical de peridicos reconocidos en la ciudad y edicto fijado en la sede de la alcalda); v) la inscripcin, en el folio de matrcula inmobiliaria de los inmuebles21, de la responsabilidad que tiene el propietario de pagar la participacin en la plusvala, como manera de informar sobre el gravamen a un posible comprador para que sea conciente de que asume la responsabilidad de pagar el tributo en caso de adquirir el inmueble. Revisin de la estimacin del efecto plusvala (art. 82): Los propietarios o poseedores de los inmuebles pueden solicitar que la Administracin Municipal revise el efecto plusvala estimado para la zona en la que se encuentra su predio y para que se haga un nuevo avalo, para lo cual tienen cinco das hbiles despus de la publicacin del ltimo de los tres avisos de peridico mediante los cuales se hace la notificacin. Exigibilidad y cobro de la participacin (art. 83): Se establecen cuatro situaciones en las que el propietario o poseedor del inmueble deber demostrar haber hecho el pago de la participacin: i) solicitud de la licencia de urbanizacin o construccin, aplicable para los tres hechos generadores del efecto plusvala22; ii) cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el caso de autorizacin a un uso ms rentable; iii) transferencia de dominio sobre el inmueble, aplicable al paso de suelo rural a de expansin urbana y a la autorizacin de un mayor aprovechamiento del suelo en edificacin23; iv) adquisicin de ttulos valores representativos de derechos adicionales de construccin y desarrollo, que es un instrumento alternativo para hacer efectiva la participacin en la plusvala.
Da hbil hace referencia a los das entre lunes y viernes, sin tener en cuenta sbado, domingo y das festivos. Registro pblico nacional de la historia de la propiedad de cada inmueble. 22 El Decreto 1788 de 2004 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial modific esta condicin, haciendo exigible el pago de la participacin en el momento de la expedicin de la licencia y no en el de su solicitud, atendiendo al concepto jurdico que establece que el hecho generador de la plusvala est constituido por la autorizacin especfica para el nuevo uso y/o la mayor edificabilidad y no la norma general. 23 Este momento de exigibilidad ha sido criticado, pues en el momento de la venta del inmueble no hay seguridad de que efectivamente el nuevo propietario vaya a hacer uso del beneficio normativo que constituye el hecho generador del efecto plusvala. Es decir, se podra estar exigiendo el pago, aun antes de obtener el beneficio. Bogot no adopt esta situacin como momento de exigibilidad del pago.
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Formas de pago (art. 84): Se establecen cinco posibles formas de pago, en las que siempre deber haber una equivalencia con la obligacin en dinero que ha sido liquidada y notificada a cada propietario o poseedor: i) dinero en efectivo; ii) porcin de terreno, que puede ser parte del predio que genera la plusvala o estar localizado en otra rea de la ciudad, manteniendo siempre la equivalencia del valor correspondiente al pago de la participacin; iii) admitiendo como socio del proyecto inmobiliario a la administracin municipal, mediante el reconocimiento a sta de un valor accionario equivalente al pago de la participacin; iv) construccin de obras de infraestructura vial, de servicios pblicos y/o de equipamientos sociales en zonas de la ciudad de desarrollo incompleto; v) adquisicin anticipada de ttulos valores representativos de la participacin en la plusvala. Destinacin de los recursos (art. 85): Los recursos provenientes del pago de la participacin en la plusvala se pueden destinar a las siguientes acciones: i) planes y proyectos de vivienda de inters social; ii) adecuacin y mejoramiento de barrios incompletos: infraestructura vial, servicios pblicos domiciliarios, parques y equipamientos sociales; iii) red de espacio pblico: obras de recreacin, parques, zonas verdes, equipamientos; iv) infraestructura vial y sistemas de transporte masivo de inters general; v) programas de renovacin urbana; vi) fomento de la creacin cultural y del patrimonio cultural, especialmente en zonas de la ciudad de desarrollo incompleto. Independencia de otros gravmenes y participacin en la plusvala por ejecucin de obras pblicas (arts. 86 y 87): Se establece que la participacin en la plusvala es independiente de otros gravmenes, que podr utilizarse la participacin para recuperar el incremento en el precio del suelo debido a la construccin de obras pblicas, siempre y cuando no se haya utilizado la contribucin de valorizacin.. Las anteriores precisiones constituyen, de manera general, el contenido de la Ley de Desarrollo Territorial en relacin con la participacin en la plusvala.
2. El plan de ordenamiento territorial de Bogot La LDT estableci la obligatoriedad de elaborar un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) a todos los municipios con una poblacin superior a 100.000 habitantes24. Este Plan est definido en la Ley como un instrumento de planeamiento de carcter marcadamente territorial: conjunto de objetivos, directrices, polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo. La estrecha articulacin que establece la Ley entre principios del ordenamiento territorial, instrumentos de planeamiento urbanstico e instrumentos de regulacin pblica del mercado del suelo constituyen la esencia de los planteamientos de la Ley y su principal aporte e innovacin. Qued establecido un marco normativo, que impone la superacin de la tradicin ms influyente en el urbanismo colombiano, que debe ser llamada sin eufemismos urbanismo
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La Ley estableci otras dos categoras de planes para municipios con un nmero menor de habitantes: i) Planes bsicos de ordenamiento territorial, para municipios de entre 30.000 y 100.000 habitantes y ii) Esquemas de ordenamiento territorial para municipios con poblacin inferior a 30.000 habitantes.
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inmobiliario25, practicado en Colombia durante todo el siglo XX, particularmente a partir de los aos cincuenta, cuando se desarroll el ms intenso y dinmico proceso de urbanizacin del pas. Esta tradicin constituy la fuente de la que aprendieron buena parte de los practicantes de esta disciplina, representados tanto por los funcionarios pblicos como por los profesionales liberales, los propietarios del suelo, los miembros del gremio inmobiliario e incluso una proporcin importante de los docentes universitarios en el rea del urbanismo. La LDT obliga a la modificacin y renovacin de las ideas y procedimientos operativos en relacin con el ordenamiento del territorio urbano, en funcin de prcticas orientadas no solamente hacia la mejor calidad y equipamiento general del espacio urbano, sino inequvocamente comprometidas con procesos de mayor equidad, inclusin social y sostenibilidad ambiental. No obstante, el proceso de cambio, aunque efectivamente est sucediendo, es lento y subsisten prcticas inadecuadas e insuficientes que se derivan de diversas formas de resistencia a los principios establecidos en la Ley. A partir del caso de Bogot se ejemplificarn algunos de estos avances e interpretaciones equvocas. 2.1. Primer Plan de Ordenamiento Territorial para Bogot26 - Decreto 619 de 200027 Aspectos generales28: El Plan de Ordenamiento de Bogot merece ser estudiado y analizado para evaluar el contenido de algunos de los intereses que manifestaron las administraciones municipales del pas en la adopcin de los principios de la LDT, entre los que fue inevitable una actitud ambigua en relacin con la regulacin pblica del mercado del suelo, actitud caracterstica del inicio de este proceso. El POT de Bogot adopt de manera explcita varias de las exigencias que la LDT estableci para estos planes y fij planteamientos especficamente urbansticos, con la pretensin e inters de definir un modelo de ciudad, categora urbanstica a cuya ausencia en procesos anteriores de planeamiento de la ciudad se ha asignado la responsabilidad del fracaso del planeamiento urbano en Bogot29 i) Clasific el suelo del Distrito en suelo urbano, de expansin y rural, y dentro de ellos especific el suelo de proteccin, estrecha aunque no exclusivamente representado por el suelo que en este plan se denomin estructura ecolgica principal.
Prctica que de manera general se caracteriza por: i) la proteccin implcita y explcita del derecho absoluto de propiedad, ii) la presencia de algunas de las expresiones de este concepto, como la entrega gratuita a los propietarios del suelo, de las plusvalas producidas por la accin del Estado, con todas las inequidades sociales y territoriales que genera esta prctica y, iii) la produccin deficitaria y muy por debajo de los estndares requeridos, de la infraestructura urbana que hace parte esencial del proceso de urbanizacin: equipamientos educativos, recreativos, de salud, de cultura, de bienestar social, etc. 26 Se trata del primer plan de ordenamiento para Bogot elaborado con posterioridad a la expedicin de la Ley de Desarrollo Territorial y no en sentido estricto, del primer proceso de planeacin urbanstica de la ciudad. Bogot, en su condicin de capital del pas, es la ciudad colombiana que ms tempranamente ejerci diversas modalidades de planeamiento urbano desde los aos treinta del siglo XX que se expresaron en la produccin y aprobacin de una amplia normativa urbanstica. Este Plan fue revisado en 2003 y la revisin fue adoptada mediante Decreto 469 de 2003. La recopilacin de las normas de los Decretos 619 de 2000 y 469 de 2003 fue adoptada mediante Decreto 190 de 2004, vigente en la actualidad. 27 Debido a demoras en el trmite del Plan ante el Concejo de la ciudad, el POT de Bogot fue adoptado mediante Decreto del alcalde de la ciudad, Enrique Pealosa y no mediante Acuerdo del Concejo Distrital. 28 Debe entenderse que esta descripcin es una simplificacin del contenido del POT y solamente seala los temas de mayor importancia para los efectos de este artculo. 29 Esta consideracin requiere un debate acadmico riguroso, pues ha sido progresivamente aceptada sin mayor cuestionamiento. Detrs de ella considero que subyace un razonamiento ingenuo: el poder inherente de un modelo urbano, como posibilidad de solucin de los problemas de la ciudad, que distrae la atencin sobre las causas esenciales del fracaso del planeamiento urbano. stas estn estrechamente asociadas con la ausencia de polticas pblicas de regulacin del mercado del suelo y a la complacencia por accin u omisin- de la Administracin Pblica y de la sociedad, con los intereses privados de la propiedad del suelo; dicho de otra manera, a la adopcin de un modelo especfico de ciudad: la ciudad especulativa o la ciudad mercanca.
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ii) Adopt, bajo el concepto de modelo territorial, un conjunto de polticas y decisiones en relacin con la regin y los componentes urbano y rural del territorio. iii) En el componente urbano, a partir de la delimitacin de piezas urbanas y centralidades que constituyen el modelo urbano propuesto, adopt polticas, decisiones, programas, proyectos y normas en materia de medio ambiente y recursos naturales, expansin urbana, vialidad y transporte, servicios pblicos, equipamientos colectivos, espacio pblico, vivienda, patrimonio, renovacin urbana, normas para usos del suelo y tratamientos urbansticos. Entre estas decisiones, algunas, como la definicin de reas clasificadas como suelo de expansin de la ciudad, empiezan a constituir hechos latentes generadores del efecto plusvala, debido a que autorizan la incorporacin de suelo rural al de expansin urbana. El POT establece que la incorporacin concreta de este suelo a suelo de expansin se producir solamente cuando se apruebe un plan parcial que especifique los usos del suelo, la edificabilidad y los requerimientos de infraestructuras pblicas y equipamientos colectivos que debern desarrollarse en ese suelo. Por lo tanto, slo en el momento en que haya normas definidas, ser posible y deber hacerse el clculo del efecto plusvala. Otras normas que constituirn hechos generadores del efecto plusvala, como la autorizacin de usos ms rentables o de un mayor aprovechamiento del suelo en edificacin, en zonas de la ciudad ya consolidadas, no son especificadas en el POT; solamente se adoptarn despus de la aprobacin del Plan, cuando se desarrollen otros instrumentos de planeamiento de menor jerarqua que ste, como la reglamentacin de las llamadas unidades de planeamiento zonal (UPZ): iv) En el componente rural adopt decisiones y normas en materia de reas protegidas en particular los cerros orientales, asentamientos humanos, sistema vial, centros poblados rurales y rgimen de usos. v) En una seccin del Plan adopt lo que se denomin Instrumentos de Gestin Urbana (Ttulo V). All, de manera desarticulada y con evidente incomprensin del comportamiento del mercado inmobiliario y por lo tanto de la necesaria integracin y complementacin entre ellos, de los instrumentos de gestin del suelo y, entre stos y los instrumentos de planeamiento, incluy indiscriminadamente instrumentos como a) la asignacin, por medio de fichas normativas, de usos del suelo y edificabilidad predio a predio en las UPZ, en una reproduccin bastante fiel de la tradicin del urbanismo inmobiliario practicado a lo largo de los ltimos 50 aos; b) los planes parciales y otras categoras de planes maestros de equipamientos y servicios pblicos, maestros de parques, de reordenamiento, de recuperacin geomorfolgica de canteras, de implantacin, de regularizacin y manejo30; c) algunos instrumentos de regulacin pblica del mercado del suelo a los que se dio el nombre de instrumentos de actuacin urbanstica: reajuste de tierras, cooperacin entre partcipes, mezclados con otros remanentes del urbanismo inmobiliario, como la urbanizacin y la edificacin aislada; d) los denominados instrumentos de financiacin, entre los cuales se incluy la participacin en la plusvala31 32, los fondos para el pago compensatorio de cesiones pblicas para parques, parqueaderos y equipamientos, ttulos representativos de derechos de construccin y desarrollo, y bonos y pagars de reforma urbana33.
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Ninguna de estas categoras de planes se asoci de manera directa y precisa con el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano, ni con los instrumentos de gestin pblica del suelo contenidos en la LDT. 31 La consideracin de la participacin en plusvala como instrumento de financiacin, evidencia el concepto estrecho que ha habido respecto de este instrumento. Se le considera prioritariamente como una fuente de recursos, pero se ignora su potencial como regulador del mercado del suelo y por lo tanto, con una importante incidencia en el desarrollo urbanstico general de la ciudad. 32 La mencin de la participacin en la plusvala en el POT no reemplazaba la necesidad de la adopcin legal de este tributo para la ciudad, que deba hacerse mediante Acuerdo del Concejo Distrital. 33 Los bonos y pagars de reforma urbana constituyen modalidades de endeudamiento de la Administracin Municipal a partir de recursos privados, adoptados en la Ley de Reforma Urbana.
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2.2. Las discusiones sobre la participacin en la plusvala34 Despus de adoptado el POT y entre 2000 y 2002, los intentos de adopcin de la participacin en la plusvala en Bogot D.C. no tuvieron mayores resultados. Cuatro entidades distritales tenan algn inters y responsabilidad en el tema y participaron en la discusin: i) el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD)35, entidad responsable entre otras obligaciones del ordenamiento territorial de la ciudad; ii) la Secretara de Hacienda Distrital (SHD), responsable del manejo de las finanzas pblicas distritales; iii) Metrovivienda, empresa comercial e industrial del Distrito, responsable de promover la construccin de vivienda para la poblacin de bajos ingresos, que en Colombia recibe el nombre de vivienda de inters social, y iv) el Departamento Administrativo de Catastro Distrital (DACD)36, cuya funcin principal es el mantenimiento actualizado del inventario fsico, jurdico y econmico de los bienes inmuebles del Distrito y la realizacin de los avalos comerciales que requieran las entidades pblicas. Durante este perodo, el inters predominante de estas entidades, particularmente de las tres primeras DAPD, SHD y Metrovivienda en relacin con la participacin en la plusvala, era de carcter financiero: interesaba adoptar el tributo como fuente de financiacin de los proyectos adoptados por el POT; este inters para Metrovivienda era ms especfico: la financiacin de vivienda de inters social. An no se entenda ni discuta la participacin en la plusvala como un instrumento de regulacin del mercado del suelo, que en asocio con los dems instrumentos que cumplen esta funcin y estn establecidos en la ley37 tiene efectos concretos en el ejercicio del principio del reparto equitativo de las cargas y beneficios del desarrollo urbano en las diversas escalas de la ciudad. Tampoco se haba asimilado an la utilidad del conjunto de instrumentos para concretar los objetivos y proyectos del ordenamiento territorial, particularmente los relacionados con la adecuada presencia, en trminos de localizacin y cantidad, de los usos y las actividades urbanas ms frgiles, pero social y culturalmente esenciales, como las infraestructuras de servicios pblicos, los sistemas de equipamientos de uso colectivo, la estructura ecolgica y la sostenibilidad medioambiental y la vivienda para la poblacin de bajos ingresos, entre otros. Los obstculos y discusiones en el perodo 2000-2002 se concentraron en los siguientes temas: - Necesidad o no de adoptar la participacin en la plusvala mediante un acuerdo del Concejo Distrital: El DAPD, a partir de un concepto jurdico contratado especficamente para este fin, argument que esta participacin adoptada en una ley de ordenamiento territorial en la que no era descrita ni reciba el nombre de tributo, poda empezar a ser recaudada sin necesidad de su adopcin por parte del Concejo Distrital. La SHD discrepaba de este concepto, por cuanto tena claridad de que la participacin s constitua un tributo y por lo tanto, en cumplimiento de la Constitucin Poltica Nacional, deba ser el rgano de representacin popular Concejo Distrital el que lo adoptara especficamente para Bogot D.C. y estableciera los elementos mnimos para su aplicacin. De hecho, durante
Esta seccin se redact con base en el texto escrito para esta recopilacin por la abogada Magda Cristina Montaa, en aquel momento subdirectora jurdico-tributaria de la Secretara de Hacienda Distrital, y por los ingenieros catastrales Sandra Bibiana Salgado y Alexander Sierra, de la Divisin de Actualizacin del Departamento Administrativo de Catastro Distrital. 35 Hoy Secretara Distrital de Planeacin - SDP 36 Hoy Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD 37 Instrumentos hasta ese momento tampoco suficientemente entendidos y, por lo tanto, mencionados solamente de manera formal sin ningn efecto prctico: : i) Clasificacin del suelo, con incidencia en la definicin de la responsabilidad de la propiedad del suelo en la asuncin de cargas urbansticas, como requisito para acceder a los beneficios del ordenamiento urbano, representados en la asignacin de usos y edificabilidad; ii) planes parciales y unidades de actuacin urbanstica, como instrumentos de planeamiento y gestin del suelo que posibilitan el reparto equitativo de las cargas y beneficios, en diferentes escalas de la ciudad, desde la escala general hasta escalas menores; iii) reajuste de tierras; iv) expropiacin; v) desarrollo y construccin prioritaria; vi) enajenacin voluntaria, expropiacin judicial y por va administrativa; vii) participacin en la plusvala.
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este perodo, la SHD present dos proyectos de acuerdo al Concejo Distrital, cuyo objetivo era una Reforma Tributaria Integral: Tributar para Progresar, en la que se inclua la participacin en la plusvala. - Imposibilidad de cobrar la participacin, aun cuando se lograse su adopcin por parte del Concejo Distrital, pues a la fecha en que se daban estas discusiones ya haba sido aprobado el POT y, por lo tanto era la discusin que se daba-, ya haba ocurrido el hecho econmico que haca exigible la obligacin tributaria. Por lo anterior y en cumplimiento del principio de irretroactividad para la aplicacin de normas tributarias, la participacin no podra ser exigida; el hecho econmico que la generaba habra ocurrido con anterioridad a la hipottica aprobacin del Acuerdo Distrital que la hara obligatoria para el Distrito38. Este argumento empezaba a ser de comn utilizacin por parte no solamente de funcionarios del DAPD, sino de algunas otras ciudades del pas. - Aparente imposibilidad de calcular el efecto plusvala para el hecho generador correspondiente a la autorizacin de un mayor aprovechamiento del suelo en edificacin. El mtodo de clculo del efecto plusvala establecido por la Ley para este hecho generador es equivocado (LDT, art. 77 y Decreto Reglamentario de la LDT 1599, art. 6), pues conduce a calcular un valor econmico que involucra una relacin entre el costo de construir los metros cuadrados adicionales autorizados y el rea del terreno. Esta relacin no tiene que ver estrictamente con la incidencia en el precio del suelo derivada de la autorizacin de un mayor potencial edificatorio o metros cuadrados adicionales de construccin. Tanto el DAPD como la SHD consideraban en esa poca que la nica salida para esta dificultad estaba en manos del Gobierno Nacional, mediante la expedicin de una norma reglamentaria de este nivel o una nueva ley se prevea que podra ser el Proyecto de Ley de Ingresos Tributarios Territoriales que precisara que la forma de clculo del efecto plusvala para este hecho generador solamente tuviera en cuenta la incidencia del potencial adicional de edificacin en el precio del suelo39. - Doble tributacin, entre la participacin en la plusvala y, por un lado, el impuesto de propiedad, que es un tributo del orden municipal, y, por el otro, el de renta, perteneciente al nivel nacional40. - El abundante nmero de avalos necesarios para calcular el efecto plusvala y el alto costo de su realizacin podra ser mayor que el recaudo de los recursos, resultando, por lo tanto, inocuo y aun contraproducente dar aplicacin al tributo41. - El prolongado proceso establecido por la Ley de Desarrollo Territorial entre la adopcin de la norma que configura el hecho generador de plusvala hasta su notificacin a los propietarios de los inmuebles (mnimo siete meses), que daba lugar a que durante este tiempo los propietarios obtuvieran la licencia de urbanizacin y/o construccin, sin que hubieran sido notificados de su obligacin del pago de la plusvala, por tanto, haciendo imposible su cobro.
Ms adelante se explica la argumentacin que se desarroll para superar esta interpretacin y posibilitar el cobro de la plusvala para todos los hechos generadores establecidos en el POT - Decreto 619 de 2000, salvo en los casos en los que en el momento de su aplicacin ya se hubiera expedido la licencia de urbanizacin y/o de construccin para el respectivo inmueble. 39 Mas adelante se explicar la forma como el Acuerdo de adopcin de la participacin en la plusvala en Bogot super este obstculo de procedimiento e incidi para que se adoptara la misma solucin en un Decreto del nivel nacional, es decir, con aplicacin para todo el pas. 40 Este argumento continu teniendo mucha fuerza en las discusiones con la Asociacin de Constructores, las lonjas de propiedad raz, hasta la poca de los debates del Proyecto de Acuerdo en el Concejo Distrital a finales de 2003. 41 En el artculo se explicar que el uso de la metodologa de zonas geoeconmicas homogneas permite hacer avalos para tan solo una muestra representativa de los predios que componen la zona homognea y no para el universo completo de sta. As, se pudo desvirtuar el argumento de los altos costos derivados de la elaboracin de los avalos.
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2.3. Primeros intentos de adopcin de la participacin en plusvala en Bogot A pesar de que en relacin con la adopcin de la participacin en la plusvala, el perodo entre 2000 y 2002 se caracteriz ms por la confusin, las dudas y un ambiente general de escepticismo sobre las posibilidades de su aplicacin, la SHD y el DAPD participaron en iniciativas tanto especficas de Bogot como del Gobierno Nacional, orientadas a dar solucin a algunos de los inconvenientes ya mencionados. Durante 2001, la SHD elabor dos proyectos de acuerdo para su discusin y aprobacin en el Concejo Distrital, cuyo objetivo era establecer una reforma tributaria, Tributar para Progresar, dentro de la cual se incluy la participacin en la plusvala. Debido a la falta de madurez y de claridad en relacin con la conceptualizacin sobre la participacin, ninguno de los dos proyectos de acuerdo desarroll alternativas a los obstculos ya mencionados y se limitaron a hacer una transcripcin casi textual del contenido de la LDT, con algunas precisiones de carcter operativo y de procedimientos: i) el establecimiento del 50% como nica tarifa de cobro, ii) la exencin para la vivienda de inters social42, iii) la obligatoriedad por parte de los propietarios de los inmuebles beneficiados de presentar la liquidacin del tributo43, iv) el sealamiento de sanciones por la no declaracin del tributo por parte de los contribuyentes, v) reglas de procedimiento para la forma de pago mediante acciones asignadas a la Administracin Distrital en proyectos inmobiliarios y vi) la destinacin especfica del recaudo dentro de los parmetros de la LDT. Para ese momento, la Administracin Distrital requera que el Concejo Distrital aprobara las iniciativas de la Reforma Tributaria que le representaran un volumen importante de recursos e inmediatez en la obtencin de los mismos, condiciones que no cumpla la participacin en la plusvala. As, lo que la SHD obtuvo de esta reforma fue, entre otras medidas, el incremento y mejoramiento del recaudo del impuesto de industria y comercio, el mejoramiento del rgimen de procedimientos de los impuestos y de sanciones por no pago y la simplificacin de beneficios en los impuestos predial y de vehculos. La participacin en la plusvala dej de presentarse como un tema prioritario para la Reforma Tributaria, debido a la proyeccin un poco difusa del posible recaudo, a las crticas que surgieron a las normas del POT y a lo extenso del plazo para obtener el recaudo pleno. Para este mismo perodo 2000-2002, tanto la SHD como el DAPD participaron en grupos de trabajo con la Direccin de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable del Ministerio de Desarrollo Econmico (trasladada despus al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) en la elaboracin de un decreto reglamentario de la LDT en materia de participacin en la plusvala, y con el Ministerio de Hacienda, en un Proyecto de Estatuto de Ingresos Tributarios Territoriales. En los dos casos y cada uno en su especificidad territorial urbanstica y tributaria, las propuestas desarrollaban y especificaban procedimientos operativos, sin asumir lo que se consideraba obstculos importantes para la aplicacin del tributo44, con excepcin de la forma de clculo del efecto plusvala por mayor aprovechamiento del suelo en edificacin. En ese perodo, finalmente no se avanz en materia de reglamentacin de la participacin, ni en el nivel nacional ni distrital de Gobierno y se mantuvieron los equvocos acerca de su aplicacin.
En ese momento todava era comn el entendimiento equivocado de que la recuperacin de la plusvala por parte de la Administracin Pblica implica su traslado al comprador final del inmueble, con una directa incidencia en el encarecimiento del inmueble. De esta interpretacin errnea se derivan las frecuentes iniciativas de ese momento, de establecer exenciones o tarifas diferenciales para la vivienda de inters social y otras situaciones consideradas estratgicas y que requieren incentivos, como por ejemplo, los programas de renovacin urbana. 43 Este es un procedimiento utilizado con otros tributos en la ciudad, que consiste en que a partir de unos montos de referencia que constituyen la obligacin tributaria y son establecidos por la Secretara de Hacienda, los contribuyentes liquidan y efectan el pago correspondiente. 44 En este artculo se presenta mas adelante la informacin que evidencia que Bogot logr resolver los considerados obstculos que requeran una modificacin de la ley, mediante el Acuerdo finalmente aprobado por el Concejo Distrital en diciembre de 2003, a partir de una rigurosa conceptualizacin del tributo y sin hacer ninguna modificacin a la Ley.
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2.4 La reglamentacin del Plan de Ordenamiento Territorial - Decreto 619 de 2000 Una vez aprobado el POT y de manera simultnea a las discusiones que se acaban de mencionar en relacin con la participacin en la plusvala, el DAPD inici el proceso de desarrollo y reglamentacin del Plan de Ordenamiento. El rea urbana y el suelo de expansin de Bogot ocupan aproximadamente 40.000 hectreas (400 km), extensin que debido a la complejidad y nmero de decisiones que se deben tomar en desarrollo de un plan de ordenamiento, oblig a que el POT de Bogot y de otras ciudades grandes y de escala intermedia, desarrollaran diferentes escalas territoriales de planeacin y niveles progresivos de detalle y especificacin de decisiones urbansticas. Las directrices territoriales estructurantes en la escala general de la ciudad fueron planteadas y desarrolladas en el documento del POT, adoptado mediante el Decreto 619 de 200045. Como se mencion en este documento, el POT tom decisiones en materia de: i) clasificacin del suelo en rural, de expansin y urbano, con la subcategora de suelo de proteccin en cada uno de estos suelos; ii) polticas en relacin con la regin y los componentes urbano y rural del territorio; iii) modelo urbano, mediante la delimitacin de piezas urbanas y centralidades, territorios en los que de manera general se adoptaron polticas, decisiones, programas, proyectos y normas en materia de medio ambiente y recursos naturales, expansin urbana, vialidad y transporte, servicios pblicos, equipamientos colectivos, espacio pblico, vivienda, patrimonio, renovacin urbana, normas para usos del suelo y tratamientos urbansticos. En estricto sentido, ninguna de las decisiones estructurantes contenidas en el POT y adoptadas en el Decreto constituy un hecho generador de plusvala acabado y completo. La designacin de suelo rural como suelo de expansin o la delimitacin y asignacin general de usos del suelo ms rentables para ciertas zonas de la ciudad constituan solamente una posibilidad de incrementos en el precio del suelo respectivo. Estas decisiones adoptadas con un amplio nivel de generalidad no permitan a la Administracin de la ciudad calcular el mayor precio del suelo, ni a los propietarios de ste hacer uso de la norma hasta tanto no hubiera una mayor especificacin del aprovechamiento posible, mediante la reglamentacin de las unidades de planeacin zonal (UPZ) o el diseo detallado de los planes parciales y, en ambos casos, su adopcin mediante decreto de la Alcalda y el DAPD46. Es decir, la normativa de la UPZ y los planes parciales constituyen una norma urbanstica de carcter ms especfico, pues definen con precisin, para conjuntos de inmuebles agrupados en sectores normativos, usos del suelo e indicadores de edificabilidad que permiten hacer el clculo del efecto plusvala en caso de que ste se presente. Mediante estas normas de mayor detalle se contina configurando el hecho generador de la plusvala, aun cuando la obligacin tributaria solamente se produce mediante el otorgamiento de la licencia de urbanizacin o de construccin o autorizacin especfica. Durante el segundo semestre de 2000, el DAPD inici la reglamentacin urbanstica de las UPZ; tambin empez a trabajar en los planes parciales, pero debido a que constitua una figura de planeacin indita, que exiga nuevos conocimientos para su diseo y gestin, como
Se hace referencia a las decisiones estructurantes de lo que se puede llamar el Modelo Urbano para Bogot, es decir, en trminos territoriales o fsico-espaciales. Sin embargo, como se mencion, el POT presentaba una debilidad muy importante en materia de instrumentos de gestin pblica del suelo, que debe ser considerada una falla estructural del Plan, en la medida en que esta ausencia se convierte en un obstculo central para el logro del modelo urbano propuesto. 46 Este planteamiento, desarrollado desde un punto de vista tcnico y jurdico de manera ms rigurosa, fue uno de los argumentos que respald la presentacin y aprobacin del Acuerdo de Plusvala en Bogot. Con l se refut el concepto dominante hasta ese momento, tanto en la Administracin Distrital como en el Gobierno Nacional, acerca de que el POT ya haba definido los hechos generadores de plusvala y que al no disponer del Acuerdo de Adopcin del tributo con anterioridad o al mismo tiempo de la aprobacin del POT, su cobro constitua un cobro retroactivo, no autorizado por la legislacin tributaria.
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la tcnica del reparto equitativo de cargas y beneficios del ordenamiento urbano, su desarrollo empez a dilatarse. Para el momento de aprobacin del Acuerdo de Adopcin de la Plusvala en Bogot, en diciembre de 2003, solamente se haban aprobado once planes parciales, mientras que ya se haban reglamentado aproximadamente 16 UPZ47. (ver figura 1)
Figura 1
Las unidades de planeacin zonal constituyen porciones del territorio de la ciudad ya construida y consolidada, con origen o no en la urbanizacin formal, conformadas por un barrio o conjunto de barrios tanto en suelo urbano como en suelo de expansin, que mantienen unidad morfolgica y funcional. El rea urbana de la ciudad fue dividida en 112 UPZ, que pueden tener en promedio una superficie de 350 hectreas. El Plan de Ordenamiento Zonal es el instrumento definido por el POT para precisar las normas urbansticas de las UPZ48. En esencia, la reglamentacin urbanstica de las UPZ, si bien tuvo la pretensin de constituir un Plan, con precisin de su estructura urbana y de programas, adems de la normativa de usos y edificabilidad, termin siendo esto ltimo, una norma de usos y edificabilidad que aplica a cada uno de los predios de la UPZ, agrupados en sectores normativos, caracterizados por una cierta homogeneidad urbanstica y de usos del suelo, para los que se adoptan, mediante fichas normativas, decisiones precisas en materia de:
En 13 de estas 16 UPZ y en algunos sectores de las mismas, las normas de usos y edificabilidad aprobadas constituan de manera preliminar hechos generadores de plusvala (despus se constatara que en algunos sectores no se produca tal efecto). El nmero aproximado de predios pertenecientes a esos sectores de las 13 UPZ era de 18.000, que correspondan al 1% del total de predios de la ciudad. 48 Este es el concepto sobre planes de ordenamiento zonal en el Decreto 619 de 2000. El Decreto mediante el cual se revis el POT, al cual se har referencia ms adelante, modifica la definicin de Plan de Ordenamiento Zonal.
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normas que regulen el uso principal, los usos complementarios y los restringidos establecidos para el sector, la intensidad y mezcla de los usos especficos, los criterios para la localizacin de los usos, las exigencias de estacionamientos, las condiciones de edificabilidad con base en la aplicacin de ndices de ocupacin y construccin, las alturas y aislamientos, las pautas para la determinacin de los elementos relacionados con el espacio pblico tales como antejardines, paramentos, rampas y escaleras, y las dems normas necesarias para complementar el planeamiento de la zona especfica49. De manera adicional a los anteriores contenidos, el Decreto mediante el cual se adopta la reglamentacin de una UPZ incluye un captulo de Instrumentos de Gestin Urbanstica, uno de los cuales es la participacin en plusvala, que se especifica en el caso de que las normas de usos y edificabilidad adoptadas para cualquiera de los sectores normativos de la UPZ constituya un hecho generador de plusvala. A manera de ejemplo de la manera como se especifica la aplicacin del efecto plusvala en un decreto de reglamentacin de UPZ, se transcribe el correspondiente a las UPZ 88/97 Refugio/Chic Lago: Artculo 15. APLICACIN DEL EFECTO PLUSVALA. De conformidad con lo dispuesto en los artculos 468 a 470 del Decreto Distrital 619 de 2000, son zonas con efecto plusvala en las UPZ 88/97, REFUGIO/CHIC LAGO las siguientes:
HECHO GENERADOR 1. Por asignacin de nuevas reas de actividad con cambio de uso a uno ms rentable: 2. Por asignacin de nuevo tratamiento con mayor edificabilidad: SECTORES NORMATIVOS 1, 3, 8, 9, 18
1, 2, 3, 4, 8, 10, 11, 13, 17 y 18
3. Acuerdo 118 de 2003 por el cual se establecen las normas para la aplicacin de la participacin en plusvalas en Bogot, distrito capital50 Durante el segundo semestre de 2003, la Administracin Distrital, con la asesora del LILPLAC51, elabor el Proyecto de Acuerdo de Adopcin de la Participacin en Plusvala para su presentacin al Concejo Distrital. El Acuerdo fue aprobado por esta corporacin el 22 de diciembre del mismo ao y sancionado por el alcalde de la ciudad Antanas Mockus Sivickas el 31 de diciembre. A finales de 2002 se presentaron unas circunstancias favorables que aceleraron la adopcin de la participacin en la plusvala en la ciudad. Hubo un importante acercamiento entre altos niveles de la Administracin Distrital, representados en el Alcalde Mayor y el DAPD y el Programa del LILP en Colombia, concretamente de la persona responsable del mismo. En el DAPD se haba producido recientemente un cambio en su Direccin; la nueva Directora manifest un claro inters en la adopcin de los instrumentos de regulacin pblica del mercado del suelo contenidos en la LDT, entre ellos la participacin en la plusvala. Durante 2003, la Administracin Distrital, con la asesora tcnica del LILP, prepar el Proyecto
POT, Decreto 619 de 2000, artculo 453, Fichas Normativas. El anlisis del proceso de elaboracin y aprobacin de este Acuerdo requiere una presentacin especfica para este fin, que no la constituye el presente artculo. Por lo tanto, en ste solamente se mencionarn los temas que constituyen la mayor contribucin para el desarrollo prctico de la aplicacin de la participacin. 51 Lincoln Institute of Land Policy - Programa para Amrica Latina y el Caribe.
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de Acuerdo e hizo su presentacin para discusin y aprobacin en el Concejo Distrital, durante los meses de noviembre y diciembre de ese ao. Para las entidades participantes en la elaboracin del Proyecto de Acuerdo, el DAPD y la SHD, ya haba claridad en ese momento de que los obstculos argumentados en el perodo 20002002 como impedimentos para dar aplicacin al tributo a los que se hizo referencia en la primera parte de este artculo52 podan ser resueltos sin necesidad de acudir a una modificacin de la LDT. La preparacin del Proyecto de Acuerdo centr el nfasis en construir los argumentos conceptuales de contenido tributario y establecer el respaldo jurdico necesario, para dar adecuada salida a estos obstculos. La ms importante contribucin del Acuerdo de Plusvalas en Bogot puede resumirse en los dos siguientes temas53: i) Desarroll una argumentacin acerca de que el hecho generador de la plusvala es un proceso que puede llamarse acto complejo, que no se configura en un solo momento en el tiempo, sino mediante decisiones sucesivas. Se inicia la configuracin del hecho generador mediante la ocurrencia de decisiones de la Administracin en materia de clasificacin del suelo (por ejemplo, rural a expansin), asignacin de usos y edificabilidad, que constituyen normas generales, pero el hecho se concreta y produce de manera completa mediante la expedicin de la licencia de urbanismo y/o construccin, que constituye la autorizacin especfica. Con lo anterior se argument que el proceso de clculo, liquidacin y cobro de la participacin en la plusvala poda hacerse siempre y cuando el propietario o poseedor del inmueble no hubiera obtenido la licencia de urbanizacin o construccin. De esta manera se desvirtu el argumento alrededor de la posible retroactividad en el cobro de la participacin, en el caso de que el Acuerdo se aprobara en 2002, 2003 o despus, debido a que cualquiera de estas fechas sera posterior a 2000, ao de adopcin del POT. Siempre y cuando los propietarios de inmuebles en los que se hubiera empezado a configurar el hecho generador de plusvala, mediante las normas generales del POT, de las UPZ y de los planes parciales, no hubieran obtenido las licencias mencionadas, habra lugar a todo el proceso por parte de la Administracin Distrital para hacer el cobro de la participacin. ii) Especific que para el caso del clculo del efecto plusvala por mayor aprovechamiento del suelo en edificacin, si bien el mtodo que qued consignado en la Ley era equivocado, era posible recurrir a respaldos constitucionales y legales, con el fin de especificar que para este hecho generador debera utilizarse el mtodo de avalo residual; mediante este mtodo se obtiene el precio del suelo como resultado de la incidencia o repercusin en ste, del nmero de metros cuadrados y/o del uso del suelo autorizados a construir: nos soportamos en el deber de asegurar el ejercicio del derecho de la colectividad a participar en las plusvalas derivadas de la accin urbanstica del Estado, y en la obligacin que tiene de aplicar el principio de equidad del sistema tributario para regular un tributo justo y equitativo, dentro de los lmites de la Ley 388/97 y el artculo 338 de la Constitucin Nacional, para ello se incluy en el procedimiento para el clculo del efecto plusvala el elemento: la incidencia o repercusin sobre el suelo del nmero de metros cuadrados que se autoriza a construir . La precisin que se
Para ayuda de los lectores se mencionan las tres mayores dificultades: i) El Acuerdo de Adopcin de la Plusvala en cualquier ciudad debera haberse aprobado con anterioridad o al tiempo de la aprobacin del POT y ya no haba sucedido de esta manera. Se consideraba que el POT contena los hechos generadores. Esta circunstancia no contar previamente con el Acuerdo generara un cobro de la participacin con retroactividad, condicin no admisible en trminos tributarios; ii) la necesaria variacin del mtodo de clculo del efecto plusvala por mayor aprovechamiento del suelo en edificacin, requera una modificacin de la LDT, y iii) la generacin de doble tributacin con los impuestos predial y de renta. 53 La explicacin que se presenta no utiliza el rigor de los trminos jurdicos y econmicos contenidos en los conceptos que se elaboraron en su momento. Al hacer la exposicin en trminos que no son estrictamente tcnicos, la intencin es hacerlos de fcil comprensin para el lector.
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introduce consiste en hacer explcito lo que los avaluadores denominan precio de incidencia o repercusin54. El texto del Proyecto de Acuerdo desarroll los temas que requeran alguna aclaracin o precisin particular para el caso de Bogot; es decir, evit repetir el contenido del captulo IX de la LDT, que, como se expuso, es bastante detallado y prolijo. El texto aprobado tiene, en trminos generales, el siguiente contenido55: Objeto (art. 2): Establecer las condiciones generales para aplicar en Bogot D.C. la participacin en la plusvala, de acuerdo con la Constitucin Poltica y la LDT. Hechos generadores (art. 3): Especifica que los hechos generadores estn constituidos por las autorizaciones especficas56 para destinar el inmueble a un uso ms rentable o para incrementar el aprovechamiento del suelo en edificacin. En el caso de Bogot no se incluy la incorporacin de suelo rural a suelo de expansin porque el POT estableci que este cambio solo tendra efectos concretos mediante la aprobacin de un plan parcial, que de hecho constituye la autorizacin de usos ms rentables y un mayor aprovechamiento del suelo. Es decir, los dos hechos generadores establecidos incluyen la incorporacin de suelo rural a de expansin. La Administracin Distrital decidi expresamente no incluir como hecho generador la ejecucin de obras pblicas, pues la Contribucin de Valorizacin o por Mejoras tiene en Bogot una tradicin de uso y recuperacin de costos de las obras bastante consolidada57. Exigibilidad (art. 4): Especifica, en concordancia con la afirmacin de que el hecho generador se concreta en la licencia, que el pago de la participacin ser exigible en el momento en que sea expedida la licencia y no antes. Determinacin del efecto plusvala (art. 5): Aclara que en el clculo del efecto plusvala se tendr en cuenta la incidencia o repercusin sobre el suelo del nmero de metros cuadrados adicionales que se autoriza a construir, o del uso ms rentable, aplicando el mtodo residual58. Este artculo contiene un pargrafo que, dando aplicacin a que el hecho generador est constituido por la licencia y no por la norma general, determina que la Administracin Distrital liquidar de manera general59, dentro de un perodo de tres meses a partir de que entre en vigencia el Acuerdo, la participacin en la plusvala a aquellos inmuebles en los que el POT o los instrumentos que lo desarrollen60 hayan dispuesto acciones urbansticas, siempre y cuando no se haya configurado el hecho generador, es decir, no se haya expedido la licencia. El Acuerdo fue sancionado por el Alcalde el 30 de diciembre de 2003, con lo cual la
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Montaa, Magda Cristina, ex Subdirectora Jurdico Tributaria de la Secretara de Hacienda Distrital. Solo se incluyen los temas contenidos en el Acuerdo que se consideran tiles para el objetivo del artculo; algunos son particularmente especficos y pueden confundir ms que aclarar ideas o requieren una explicacin extensa. 56 El texto escrito de esta manera evidencia la superacin de la interpretacin que estableca que el hecho generador estaba constituido por la accin administrativa de asignar usos, edificabilidades o de incluir suelo rural como de expansin. Se precisa que el hecho generador es la autorizacin especfica, que es la licencia de urbanizacin o construccin. 57 . La Administracin prefiri no incluir este hecho generador y evitar un debate adicional a los que se pensaba iban a suceder. La Contribucin de Valorizacin es una forma de recuperar la plusvala y el trmino para su pago es de corto plazo, predecible en el tiempo. 58 Con esta especificacin se supera la imposibilidad del clculo generada por el texto del artculo 77 de la LDT. 59 Es decir, la Administracin deber solicitar los avalos, revisar el clculo y establecer el efecto plusvala para cada uno de los inmuebles, segn la zona geoeconmica homognea. 60 Por ejemplo, la reglamentacin urbanstica de las Unidades de Planeamiento Zonal UPZ y/o la adopcin mediante decreto de los Planes Parciales.
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Administracin tuvo plazo hasta el 30 de marzo de 2004 para cumplir con lo ordenado en el pargrafo del artculo 5. Tarifa de la participacin (art. 6): Se adopt, dentro de los rangos establecidos por la Ley, una tarifa progresiva: 30% para el ao 2004, 40% para el 2005 y 50% de 2006 en adelante. Destinacin de los recursos (art. 7): Dentro de las posibilidades de destinacin de los recursos que estableci la LDT, el Acuerdo de Bogot decidi que el 70% de todos los recursos se destinaran a alguna de las siguientes tres modalidades de oferta de vivienda de inters social: i) vivienda nueva o infraestructura y espacio pblico para estos proyectos de vivienda, ii) infraestructura urbana para zonas de mejoramiento integral y iii) programas de renovacin urbana que incluyan viviendas de inters social. Un 15% para espacio pblico de la zona que genera la plusvala61 y el 15% restante para compra de suelos clasificados como de proteccin y conservacin ambiental y para estmulos, incentivos y compensaciones para inmuebles con tratamiento de conservacin arquitectnica, histrica o cultural.
4. Primera experiencia de aplicacin de la participacin en la plusvala en Bogot A mediados de enero de 2004 se inici el proceso para dar cumplimiento a lo establecido en el pargrafo del artculo 5 del Acuerdo 118 de 2003, sobre la responsabilidad de la Administracin Distrital de liquidar el efecto plusvala derivado de los instrumentos que ya hubieran especificado algunas de las decisiones generales del POT en materia de usos y edificabilidad, en un plazo de tres meses a partir del 30 de diciembre. Para la fecha de expedicin del Acuerdo se haban reglamentado 16 UPZ y adoptado 11 planes parciales, es decir, para estas reas urbanas se haban especificado normas urbansticas ms precisas en su contenido que las del POT, pero todava de carcter general, en el sentido de que si bien asignan usos y edificabilidades especficos y definidos para los inmuebles de un sector normativo, solamente cuando al propietario del inmueble se le otorgue la licencia respectiva, la norma ser ya de carcter especfico; depender del propietario hacer uso de las posibilidades que le otorga la norma, de forma total o parcial (ver plano 1: UPZ y planes parciales adoptados a diciembre de 2003). En este proceso participaron funcionarios del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, del Departamento Administrativo de Planeacin Distrital y de la Secretara de Hacienda; cont con la asesora tcnica y jurdica del Programa del LILP en Colombia y tuvo seguimiento cercano por parte de los directivos de las tres entidades. Para el desarrollo de este proceso de liquidacin del efecto plusvala fue de mucha utilidad el procedimiento detallado que contiene la Ley en relacin con la definicin de plazos, actividades y responsables de ejecutar cada una de las etapas del proceso, desde la solicitud de clculo del efecto plusvala, hasta la inscripcin del tributo en el folio de matrcula inmobiliaria. No fue necesario inventarse ningn procedimiento, sino actuar con cuidado y rigor en la aplicacin de las indicaciones de la Ley, con el fin de evitar posteriores demandas en contra del proceso por parte de los todava numerosos opositores a la medida. A continuacin se presenta una descripcin sinttica de los procedimientos bsicos que desarrollaron de manera conjunta el DAPD, el DACD y la SHD para cumplir con la exigencia del Acuerdo.
Esta fue una destinacin que se introdujo en el texto del proyecto de Acuerdo, como resultado del debate poltico en el Concejo Distrital. Desde un punto de vista terico, reduce el objetivo redistributivo que constituye componente esencial de la recuperacin de la plusvala.
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4.1. Solicitud del DAPD al DACD, para que estimara el mayor valor por metro cuadrado o monto de la plusvala Durante la primera semana del mes de febrero de 2004, la Directora del DAPD, mediante comunicacin escrita, solicit al Director del DACD62 determinar el efecto plusvala para los sectores normativos de cada una de las 13 UPZ en los que el Decreto de adopcin de la norma respectiva haba hecho esta especificacin, as como para un plan parcial. La informacin enviada al DACD que acompa la solicitud de clculo del efecto plusvala norma urbanstica anterior, norma urbanstica vigente, planos- garantizaba que los avaluadores tendran la informacin necesaria para hacer los dos avalos requeridos para establecer el efecto plusvala. Los avaluadores debieron ser asesorados por un arquitecto de la Subdireccin de Planeamiento Urbano del DAPD en la interpretacin que deba darse a indicadores como los ndices de Ocupacin y de Construccin, bsicos para calcular la edificabilidad de los predios, y que con frecuencia estn afectados en la norma por decisiones muy puntuales y excepciones sobre aislamientos laterales y posteriores de los edificios, voladizos o sobre las diversas formas de considerar los estacionamientos y los altillos63. 4.2. Elaboracin de los avalos por parte del DACD En el DACD se vincularon al clculo del efecto plusvala tres oficinas distintas: i) la Divisin de Actualizacin Catastral, responsable directa de la realizacin de los avalos; ii) la Subdireccin de Informtica, a cuyo cargo est la base de datos predial de la ciudad64, y iii) la Divisin de Cartografa, responsable del plano digital de la ciudad. De las 13 UPZ reportadas por el DAPD para el clculo de la plusvala, una vez realizados los avalos, el DACD confirm que solamente en ocho de ellas se configuraba el efecto plusvala65. En estas ocho UPZ se generaba efecto plusvala en aproximadamente 40 del total de sectores normativos, dentro de los cuales se contabilizaron cerca de 5.575 predios. Para determinarlo fue necesario realizar un total de 350 avalos, utilizando el mtodo de avalos masivos, tambin denominado de zonas homogneas geoeconmicas, en las que para un nmero superior a 250 inmuebles, pueden ser suficientes mnimo cinco puntos o avalos de muestra66 67. Aproximadamente cinco semanas despus de que el DAPD solicitara la elaboracin de los avalos, es decir hacia mediados del mes de marzo, el DACD entreg al DAPD el informe tcnico de la elaboracin de los avalos y del clculo del efecto plusvala para cada una de las UPZ.
Bogot decidi solicitar los avalos al DACD, en lugar de hacerlo con avaluadores privados, otra de las posibilidades que establece la Ley. El altillo lo constituye el ltimo piso de un edificio, cuando no es un piso con entrada independiente, sino que corresponde al segundo piso interior de los apartamentos situados en la parte mas alta del edificio. 64 Bogot contaba para la poca con aproximadamente 1.740.000 predios urbanos. 65 Esta situacin se present debido a que los arquitectos del DAPD encargados de elaborar las normas de las UPZ asignaron, en algunas ocasiones, unas normas que si bien aparentemente implicaban un aumento de edificabilidad, debido a las condiciones particulares de los lotes y a las exigencias en materia de estacionamientos, hacan imposible la aplicacin de la norma y, por lo tanto, la generacin del efecto plusvala. 66 Para cada punto de muestra, de acuerdo con la metodologa para calcular el efecto plusvala, se debieron realizar dos avalos. El primero debe simular que se aplica la norma de usos y edificabilidad anterior a la nueva que est autorizando la UPZ. El segundo debe simular que se aplica la nueva norma. 67 La realizacin de los avalos masivos, desvirtu uno de los prejuicios que desestimulaba la aplicacin del tributo: los altos costos de la elaboracin de los avalos. De acuerdo con este argumento, hubiera sido necesario hacer 5.575 avalos, lo cual s hubiera resultado muy costoso y hubiera vuelto muy complejo todo el procedimiento de clculo, liquidacin, notificacin, registro en el folio de matrcula inmobiliaria, etc.
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4.3. Liquidacin de la participacin en plusvala, expedicin de la resolucin de determinacin y notificacin a propietarios y poseedores68 Para dar cumplimiento a la ejecucin de todo el proceso, hasta la publicacin en peridicos de amplia circulacin en la ciudad, el DAPD realiz los siguientes procesos: Revisin de los informes entregados por el DACD. Elaboracin de un informe tcnico para cada UPZ, en el que se consign la revisin tcnica realizada a los avalos del DACD, se hizo la liquidacin del efecto plusvala y se aplic la tasa de cobro. Elaboracin de los reportes mediante los cuales se consign, para cada zona homognea geoeconmica y para cada uno de los inmuebles, el efecto plusvala por m y se aplicaron las tasas de cobro. Elaboracin de la resolucin mediante la cual se determin y se notific a los propietarios y poseedores la liquidacin de la participacin en la plusvala - publicacin en ediciones dominicales de peridicos en el Distrito. Publicacin de Tiempo. la Resolucin en los peridicos La Repblica, El Espectador y El
a) Revisin de los informes de clculo del efecto plusvala por parte del DAPD: Una vez recibidos los informes del DACD sobre la realizacin de los avalos y el clculo del efecto plusvala, el DAPD tena cinco das hbiles para objetar el clculo en caso de ser necesario y solicitar su revisin al DACD. Con el fin de cumplir con este requisito, el DAPD organiz de manera muy rpida dos equipos de trabajo: i) El primero integrado por los arquitectos que haban elaborado las normas urbansticas de las 13 UPZ (Subdireccin de Planeamiento Urbanstico). La tarea de cada uno de ellos fue revisar, en un plazo de dos das, si los avaluadores del DACD haban aplicado de manera correcta las normas urbansticas con base en las cuales se hicieron los avalos y se calcul la plusvala. Esta revisin dio como resultado que en todos los sectores normativos se haba hecho una correcta aplicacin de la norma. ii) El segundo, integrado por los economistas de la Subdireccin Econmica, de Competitividad e Innovacin. Su responsabilidad fue, a partir del visto bueno de la Subdireccin de Planeamiento en relacin con la aplicacin de la norma, revisar los avalos hechos por el DACD. Para ello contaban con publicaciones especializadas y con un Observatorio del Mercado Inmobiliario que empezaba a constituirse en esa Subdireccin. Como en el caso de la revisin de la norma, el informe de los avalos tambin dio como resultado que stos eran correctos; es decir, el DAPD no tuvo necesidad de solicitar al DACD la revisin de los mismos. b) Elaboracin de un informe tcnico para cada UPZ, en el que se consign la revisin tcnica realizada a los avalos del DACD, se hizo la liquidacin del efecto plusvala y se aplic la tasa de cobro: Con base en la anterior revisin, la coordinadora del proceso dentro del DAPD69 debi elaborar un informe para cada UPZ, en el que qued consignado el proceso que condujo a la liquidacin del efecto plusvala para cada uno de los inmuebles objeto de la misma y a la aplicacin de las tarifas correspondientes. La minuciosidad en la elaboracin de todos los informes sobre el proceso de clculo y liquidacin de la plusvala tuvo como objetivo, adems
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Si bien los temas que estn contenidos en este numeral constituyeron una responsabilidad tcnica del DAPD, la SHD y la asesora del LILP apoyaron la resolucin de vacos y dudas sobre la forma de desarrollar y resolver algunos de los procesos: i) liquidacin de la participacin en predios con efecto plusvala mnimo, ii) contenido de informes tcnicos, iii) texto de la resolucin de determinacin de la liquidacin de la participacin, entre otros. 69 Arquitecta urbanista Mara Clara Vejarano, asesora de la Subdireccin de Gestin Urbanstica del DAPD y miembro del programa LILP - LAC.
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de dar respuesta a la exigencia del Acuerdo 118/2003, documentar y respaldar de manera detallada todo el proceso, previendo demandas contra el mismo, como efectivamente sucedi. Este informe, mediante el cual se dio cumplimiento a lo establecido en el pargrafo del artculo 5 del Acuerdo 118/2003, es decir, mediante el cual se liquid el efecto plusvala, fue suscrito por los subdirectores de Planeamiento Urbano, de Gestin Urbanstica y Econmica, de Competitividad e Innovacin, y entregado a la Directora el 30 de marzo de 2004. c) Elaboracin de los reportes mediante los cuales se consign, para cada zona homognea geoeconmica y para cada uno de los inmuebles, la liquidacin del efecto plusvala por m y se aplicaron las tarifas correspondientes: Desde el 15 de marzo y de manera simultnea a la revisin y elaboracin de informes a los que se acaba de hacer referencia, la Oficina Asesora de Sistemas del DAPD dise los cuadros de reporte de la liquidacin del efecto plusvala por m y de aplicacin de las tarifas correspondientes para cada uno de los inmuebles, en cada una de las zonas homogneas geoeconmicas, por UPZ y aplic el programa de computador respectivo para producir los reportes necesarios. Este reporte se elabor a partir de la base de datos de los 5.575 inmuebles que la Subdireccin de Informtica del DACD entreg al DAPD como parte del clculo del efecto plusvala. A manera de ejemplo, se incluye el encabezamiento de uno de los cuadros de reporte. Unidad de Planeamiento Zonal No. 30, BOYACA REAL Decreto No. 70 de 02-06-2002 Tabla No. 1 Liquidacin del efecto plusvala por asignacin de nuevas reas de actividad con cambio de uso a uno ms rentable, en relacin con cada uno de los inmuebles objeto de la misma y aplicacin de las tarifas correspondientes.
Situacin antes de la accin urbanstica Situacin despus de la accin urbanstica generadora de plusvala generadora de plusvala Acuerdo 6 de 1990 y Precio por m2 de Decreto No. 348 de Precio por m2 de decretos terreno $ 238.950 08-15-2002 terreno $ reglamentarios de (pesos 2002 ) Normas de uso (pesos ao que sea normas de usos Zona homognea fsica POT 6462215153121 $ 500.000 Efecto Direccin Chip Matrcula Cdula Area terreno plusvala Inmobiliaria catastral m2 total predio Cl 70 90 14 Siguen hacia abajo, todos los dems predios de la zona homog nea geoecon mica. AAA0064CTK 1317964 EGU79909 240.9 62.886.945
Efecto plusvala por m2 de suelo $ 261.050 (pesos 2002)
Tarifa por m2 de suelo $ 2004 30% 78315 2005 40% 10442 0 2004 50% 13052 6
Estos cuadros de reporte hicieron parte de la liquidacin del efecto plusvala, producida mediante los informes que los subdirectores entregaron a la Direccin del DAPD el 30 de marzo, as como de la publicacin en tres ediciones dominicales en peridicos de amplia circulacin en Bogot D.C. d) Elaboracin de la Resolucin mediante la cual se determin y se notific a los propietarios y poseedores la liquidacin de la participacin en la plusvala - publicacin en ediciones dominicales de peridicos en el Distrito: Inmediatamente despus del 30 de marzo, el DAPD y la SHD iniciaron la elaboracin del acto administrativo (Resolucin) mediante el cual se
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determin el efecto plusvala, de acuerdo con los plazos establecidos por la LDT70. La Resolucin No. 0220 fue adoptada por la Directora del DAPD el 22 de abril de 2004, por medio de la cual se liquida el efecto plusvala causado en relacin con cada uno de los inmuebles localizados en las zonas o subzonas objeto de dicha participacin, correspondientes a las UPZ Nos. 19, 29, 30, 39, 44, 88/97, 102, 07 y al Plan Parcial de la Magdalena, y se determina el monto de la participacin en plusvala de conformidad con las tarifas aprobadas por el Concejo Distrital. El 25 de abril, domingo siguiente a la expedicin de la Resolucin, se hizo la primera publicacin de la misma y de los reportes con la informacin para cada uno de los predios en el peridico La Repblica. El 2 de mayo se public en el peridico El Espectador y el 9 de mayo en El Tiempo. De esta manera se complet el proceso de clculo, liquidacin, determinacin y notificacin a propietarios y poseedores de la participacin en la plusvala. Otro de los argumentos que han planteado personas y funcionarios opuestos a la aplicacin del tributo, es el relacionado con el costo que implica su puesta en marcha. En el caso de Bogot, la realizacin de los aproximadamente 350 avalos tuvo un costo aproximado de US$ 27.300. La publicacin de la Resolucin 0220 de 2004 y de los listados con los 5.575 inmuebles en los tres diarios fue del orden de US$ 57.000. Es decir, el costo total de los dos procedimientos para los cuales la Administracin debi hacer un pago fue de US$ 84.300. El recaudo de la participacin hasta marzo de 2006 se aproximaba a los US$9.850.00071. Las cifras concretas son el mejor argumento para desestimar la apreciacin de que puede ser ms costoso hacer el cobro, que lo que se obtendr por el recaudo72. 4.4. Elaboracin de Decreto Reglamentario del Acuerdo 118 de 2003 Mientras que el DAPD y el DACD desarrollaban los procesos tcnicos de clculo y liquidacin de la participacin en la plusvala, la SHD, con la asesora del LILP, desarroll y clarific los aspectos de tcnica tributaria y jurdica necesarios para respaldar todo el proceso. Como resultado de este trabajo, el 29 de marzo de 2004, el alcalde mayor de la ciudad, Luis Eduardo Garzn, la directora del DAPD, Carmenza Saldas, y el secretario de Hacienda Distrital, Pedro Rodrguez, adoptaron el Decreto No. 084 reglamentario del Acuerdo 118, por el cual se definen los lineamientos para regular la operatividad de la liquidacin del efecto plusvala y la determinacin privada de la participacin en plusvala. El contenido de este Decreto establece decisiones sobre la organizacin y competencias institucionales frente al proceso de determinacin del efecto plusvala, clculo del mismo, control y administracin del tributo, en relacin con procesos especficos como73: - Procesos de liquidacin del efecto plusvala, a cargo del DAPD. - Estimacin general del efecto plusvala: Autoriza a que sin perjuicio de la responsabilidad que tienen el DACD, el IGAC o peritos privados para establecer el mayor valor por metro cuadrado de suelo, el DAPD podr establecer una estimacin general del efecto plusvala en los decretos mediante los cuales se expiden normas urbansticas para UPZ, planes parciales y
De acuerdo con el artculo 81 de la Ley, la Administracin dispone de 30 das hbiles despus de tener la liquidacin de la participacin en la plusvala para expedir la Resolucin que la determina. Son cifras aproximadas, pues el recaudo no corresponde exclusivamente a los predios para los cuales se hizo la liquidacin en marzo de 2003. En la medida en que el procedimiento se ha vuelto rutinario para la Administracin, el recaudo de aproximadamente US$ 4.500.000 del total recaudado, incluye pagos hechos por inmuebles a los que se les hizo la liquidacin despus de marzo de 2003. 72 Es necesario hacer la aclaracin de que si los municipios acuden para la elaboracin de los avalos a las lonjas de propiedad raz, es decir, a avaluadores privados, los costos no son sustancialmente mayores. Esto ya se evidenci en el caso de la ciudad de Pereira, en la elaboracin de avalos para la Operacin Urbanstica Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo. 73 En la LDT, estos procesos estn asignados de manera genrica a la Administracin Municipal, es decir, al alcalde. En el momento de dar aplicacin concreta al tributo, se hace evidente que no ser el alcalde quien deba asumir estas responsabilidades, sino los directores de las entidades directamente concernidas.
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otros instrumentos de planeamiento74. - Inscripcin de la liquidacin en el registro pblico de inmuebles o historial de transferencia del dominio: Establece que para fines de publicidad ante terceros, el DAPD ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos se haga esta inscripcin una vez est en firme la resolucin de liquidacin del efecto plusvala. - Adopcin de un mecanismo de pago anticipado del tributo declaracin de autorretencin o determinacin privada de la participacin en plusvala, en tanto se expide la liquidacin definitiva del efecto plusvala. Para esta declaracin de autorretencin, el contribuyente utilizar como base para determinarla, la estimacin general hecha por el DAPD en los decretos de adopcin de normas.
4.5. Continuacin del proceso de puesta en marcha de la participacin en la plusvala Avances Como continuacin del proceso de puesta en marcha de la participacin en la plusvala en Colombia durante el ao 2004, se har referencia a dos escenarios en los que continuaron desarrollndose iniciativas: a) Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y b) la misma ciudad de Bogot. a) Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial: Los avances logrados por Bogot mediante la adopcin del Acuerdo 118 de 2003, en relacin con algunos de los obstculos que se haban identificado para la aplicacin de la participacin en la plusvala, tuvieron un efecto muy importante en el Gobierno Nacional. El 3 de junio de 2004, el Presidente de la Repblica y los ministros de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Hacienda y Crdito Pblico adoptaron el Decreto Nacional No. 1788, Por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones referentes a la participacin en plusvala de que trata la Ley 388 de 1997. En este Decreto se logr la confirmacin de algunas de las regulaciones del Acuerdo de Bogot, con lo cual se dio un importante soporte a este Acuerdo y se allan el camino para los dems municipios del pas75. Entre los temas de la experiencia de Bogot que se puede considerar que tuvieron influencia en el contenido del Decreto Nacional, se encuentran los siguientes: i) Adopcin, para el clculo del efecto plusvala por mayor aprovechamiento del suelo en edificacin, de la aclaracin de que se tendr en cuenta la incidencia de la edificabilidad adicional autorizada sobre el valor del suelo. De esta manera se adopt la medida que haba sido utilizada en el artculo 5 del Acuerdo 118. ii) Exigencia del pago de la participacin en la plusvala, en el momento en que vaya a ser expedida la licencia de urbanizacin o construccin al interesado y no en el momento de solicitar la licencia, como estableca el anterior Decreto Reglamentario de Plusvala. De esta manera se ratifica el concepto de que la autorizacin especfica (licencia) es el hecho generador de la plusvala76. b) Bogot: Las entidades distritales involucradas en la puesta en marcha de la participacin en la plusvala DACD, DAPD y SHD continuaron con procesos de capacitacin de los
Esta medida hace parte de la posibilidad de que el contribuyente haga una declaracin del tributo declaracin de autorretencin en el momento en que se le expida la licencia de urbanismo o construccin, si an no ha quedado en firme la liquidacin y aplicacin de tarifas del tributo por parte de la Administracin Distrital. Es un procedimiento tributario para impedir la evasin en el pago, debido a la asincrona entre el proceso de otorgamiento de la licencia de urbanizacin o construccin y el proceso de la liquidacin de la participacin en plusvala. 75 La influencia de Bogot en el Gobierno Nacional, se logr mediante la participacin en las discusiones que se daban en los ministerios, del Secretario de Hacienda Distrital, Israel Fainboim, quien, adems de su comprensin del tema, haba aceptado y compartido la asesora del LILP. 76 Se da respaldo al argumento desarrollado por Bogot acerca de que la generacin del efecto plusvala es un acto complejo, que se construye sucesivamente, pero que slo se concreta y concluye en el momento de otorgamiento de la licencia de urbanizacin y construccin.
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funcionarios a la nueva responsabilidad y con la precisin de procedimientos internos en cada entidad77. El mayor esfuerzo de definicin y adaptacin a nuevas rutinas lo debi realizar la SHD. Despus de que el DAPD public la Resolucin de Liquidacin de la Participacin en la Plusvala, era necesario precisar los procedimientos de pago por parte de los contribuyentes, tarea especfica de la SHD. Entre los temas en los que la SHD logr hacer avances, se encuentran los siguientes:
i) Hacer comprensivo el tema para todos los funcionarios, debido a que es un tributo cuya finalidad tiene horizontes urbanos ms complejos que los de cualquier otro tributo, lo cual requiere que los funcionarios encargados del control y orientacin al ciudadano sean concientes del contenido social y colectivo del tributo. Por ello se decidi capacitar a los funcionarios en los conceptos bsicos del mecanismo de recuperacin de plusvalas, como un instrumento de gestin del suelo. ii) Atender y prestar servicio al ciudadano que solicita licencias de urbanismo o construccin sobre inmuebles beneficiados con aprovechamientos que generan el pago del tributo de la participacin en plusvala, en particular en la asesora para el diligenciamiento del formulario de declaracin privada de la liquidacin de la participacin en plusvala, que debe hacer el particular con el fin de obtener la licencia. iii) Responder las solicitudes de certificacin para autorizar a los particulares a realizar cambios en el registro del historial de propiedad sobre los bienes inmuebles en los cuales aparece publicado el acto de liquidacin del efecto plusvala. Este procedimiento implica revisar si se ha expedido la licencia de urbanismo o construccin y, por lo tanto, para autorizar la eliminacin de la inscripcin del acto de liquidacin del efecto plusvala, debe exigirse la declaracin privada del impuesto que se debe pagar y la constancia del pago del tributo. De no haber ocurrido la autorizacin especfica (licencia), la Secretara de Hacienda debe autorizar el registro del cambio de propietario, por cuanto an no se ha generado la exigibilidad del cobro de la participacin. iv) Especificar formas y facilidades para el pago del tributo en dinero en efectivo78, como el otorgamiento de plazos, antes de iniciar procesos de cobro. De esta manera se autoriza obtener la licencia de urbanizacin o construccin, acreditando como mnimo el pago del 30% del total de la deuda y garantizando el cumplimiento de la obligacin restante, mediante garantas a travs de plizas de seguro o prenda sobre bienes muebles o hipoteca sobre inmuebles. v) Coordinar con los curadores urbanos79, la metodologa para informar a la SHD sobre el otorgamiento de licencias en las cuales hayan autorizado mayor aprovechamiento o cambio de uso en virtud del nuevo Plan de Ordenamiento Territorial, para verificar si ha cumplido correctamente la obligacin de declarar y pagar (control tributario) y, a su vez, certificar a las oficinas de registro inmobiliario. vi) Conformar, conjuntamente con el DAPD, una base de datos de los predios a los que se ha hecho la liquidacin o la preliquidacin80 de la participacin para posteriores controles. Por su parte, en el DAPD se conform un equipo de funcionarios de las diversas subdirecciones, Grupo de Plusvalas, con el fin de que asuma la funcin de realizar de manera rutinaria las diversas etapas que son responsabilidad del DAPD y garantice que la Direccin
En este aparte del artculo se consignan los avances de cada entidad hasta septiembre de 2005. Es posible que con posterioridad a esta fecha, haya habido nuevos desarrollos que no se incluyen. 78 An no se ha avanzado en la definicin y reglamentacin de las otras formas de pago autorizadas por la Ley. 79 Personas particulares en quienes la LDT deleg la funcin pblica de expedir las licencias de urbanizacin y construccin, en los municipios colombianos de ms de 100.000 habitantes. 80 Preliquidacin es otro nombre para designar lo establecido en el Decreto Reglamentario del Acuerdo 118/2003, en relacin con la posibilidad de que el DAPD realice una estimacin general del efecto plusvala dentro del proceso de trmite de expedicin de planes parciales, UPZ u otros instrumentos de planeamiento.
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del DAPD cumpla con los trmites necesarios en los tiempos establecidos: i) elaboracin de liquidaciones generales del efecto plusvala durante la expedicin de reglamentaciones de planes parciales, UPZ y otros instrumentos de planeamiento; ii) solicitud de clculo del efecto plusvala al DACD; iii) revisin, visto bueno y liquidacin del efecto plusvala y de la participacin; iv) elaboracin de Resolucin que la determina; v) publicacin en peridicos, entre otros procedimientos. En el DACD no ha sido necesario hacer adecuaciones particulares, ni trabajo especfico con los funcionarios. Esta entidad tiene la capacidad de responder a las exigencias de la elaboracin de los avalos y del clculo del efecto plusvala, con su estructura institucional y su funcionamiento corriente. De manera conjunta, entre el DAPD y la SHD se avanz en otro dos frentes de trabajo: i) Coordinacin con la Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos, para la publicacin en el registro del historial de los inmuebles81 del acto de liquidacin del efecto plusvala y para la comunicacin que se debe establecer con la SHD, con el fin de actualizar la inscripcin y verificar el cumplimiento del pago del tributo82. De manera general, la instruccin administrativa hace referencia a los siguientes temas: .ii) Respuestas a demandas judiciales contra el Acuerdo 118 de 2003 y los actos de liquidacin: se ha avanzado con solidez en la defensa judicial contra el Acuerdo 118 de 2003. Tal como se previ, cuando la ciudad comprendi que el cobro del tributo era una realidad, se iniciaron las demandas en su contra. Los argumentos que se prepararon para defender la presentacin del Proyecto de Acuerdo en el Concejo han sido los principales argumentos para responder a las demandas. Se considera que la defensa del tributo ya est estructurada. 5. Conclusiones La experiencia de Bogot en relacin con la aprobacin del Acuerdo que reglamenta la recuperacin de la plusvala, as como la ejecucin del primer procedimiento de clculo del efecto plusvala, liquidacin, notificacin y cobro de la participacin, se puede considerar sin duda alguna como un importante logro de la Administracin Distrital, una experiencia exitosa. Los factores que contribuyeron al buen resultado de esta experiencia son de diverso orden. Algunos estn relacionados con condiciones muy especficas de Colombia, que no son fcilmente reproducibles de manera literal en otros pases, aun cuando tampoco constituyen condiciones insustituibles. Otros aspectos que contribuyeron al xito de la experiencia estn relacionados con actividades y procedimientos corrientes y cotidianos del normal desarrollo de las entidades pblicas y con el desempeo oportuno y responsable de los funcionarios de estas entidades. Entre las condiciones que se presentaron en Bogot y que pueden considerarse como derivadas de las muy particulares circunstancias de Colombia y de la ciudad se encuentran las siguientes: La referencia expresa de la Constitucin Poltica de Colombia a que las entidades pblicas deben participar en la plusvala que genere su accin urbanstica, participacin que es calificada por la Constitucin como un derecho colectivo y del ambiente. Se puede decir, por lo tanto, que en Colombia la recuperacin de la plusvala es un mandato constitucional, lo cual otorga una clara legitimidad y vigor a su recuperacin para la colectividad. Si bien esta circunstancia constituy un muy importante y eficiente respaldo al proceso de aprobacin del Acuerdo mediante el cual la ciudad de Bogot adopt la recuperacin de la plusvala como un tributo que deba ser cobrado en la ciudad, no quiere decir que la consideracin de la plusvala como un derecho constitucional sea condicin indispensable y necesaria para que en otros pases de Amrica Latina sea posible la puesta en marcha
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El registro historial de los inmuebles es responsabilidad de esta oficina. Segn lo establecido en el artculo 81 de la LDT.
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de este tributo. Numerosos juristas latinoamericanos del derecho urbano coinciden en afirmar que con la actual estructura, principios y contenidos jurdicos de las legislaciones de los pases de Amrica Latina es perfectamente posible su implementacin. La referencia explcita que la Ley de Desarrollo Territorial hace en relacin con la participacin en la plusvala, as como el detallado procedimiento que establece para hacer operativa su implementacin. De manera similar al papel que ha cumplido la Constitucin Poltica, la consideracin de la participacin en la plusvala en la Ley de Desarrollo Territorial constituy un valioso respaldo al proceso de adopcin del tributo en Bogot. Sin duda, el amplio detalle que contiene la Ley fue una condicin definitiva para que en Bogot, dentro de un lmite de tiempo bastante estrecho, se pudiera hacer el primer cobro de la participacin. Si bien un nmero reducido de pases en Amrica Latina dispone en la actualidad del respaldo legislativo requerido, se observa una tendencia reciente a adoptar legislaciones urbansticas ms progresistas y modernas en varios pases de la regin (Brasil, Colombia, Panam, Uruguay, por mencionar solamente algunos), circunstancia que sin duda debe ser aprovechada para incluir la redistribucin social de la plusvala. La inequvoca y explcita actitud favorable y de respaldo poltico expresada por el Alcalde de la ciudad, que se hizo evidente en su exigencia a las entidades distritales interesadas en el desarrollo urbano de que elaboraran el proyecto de acuerdo de adopcin de la participacin en la plusvala para su presentacin y debate en el Concejo Distrital. El comportamiento del Alcalde de la ciudad es expresin de un nmero creciente de alcaldes de ciudades latinoamericanas que son electos por votacin directa de los ciudadanos, mediante procesos polticos reconocidos como voto de opinin. El sufragio de los votantes expresa coincidencia e identificacin con las propuestas polticas de un candidato y su comportamiento electoral se deslinda de las indeseables prcticas clientelistas y populistas. Antanas Mockus, como candidato, estableci en su campaa a la Alcalda de Bogot que incrementara los impuestos de la ciudad, anuncio que desde el punto de vista poltico resultaba sorprendente, pues propiciaba una situacin en la que sus posibles electores podran sentirse desmotivados a darle su apoyo. Su actitud fue polticamente responsable, aun a riesgo de que su propuesta le resultara perjudicial, desde el punto de vista de la votacin. Si bien el alcalde Mockus no era una persona especializada en aspectos especficamente urbansticos y tributarios, entendi la importancia de que el Distrito adoptara la participacin en la plusvala y dio total respaldo e impulso a la elaboracin del proyecto de acuerdo y a su presentacin en el Concejo Distrital. De manera consistente y coherente con su explcito apoyo a la puesta en marcha de la participacin en la plusvala, dio instrucciones muy concretas a los directores de las entidades pblicas de la ciudad que deban involucrarse en el proceso (Departamento Administrativo de Planeacin, Departamento Administrativo de Catastro y Secretara de Hacienda), para que comprometieran todos los esfuerzos de la entidad en lograr que la medida fuera ejecutada de manera oportuna y eficiente, instruccin que permiti hacer un trabajo muy coordinado entre las diversas entidades.
Entre los factores que contribuyeron a la buena realizacin de esta experiencia, y que no estn tan asociados a circunstancias especficas de Colombia y Bogot, deben mencionarse: La puesta en marcha de un proceso de preparacin e induccin previo a la presentacin del proyecto de acuerdo de aprobacin de la participacin en la plusvala en el Concejo Distrital, que involucr a algunos funcionarios de las entidades responsables ya mencionadas (Planeacin, Catastro y Secretara de Hacienda) y a los miembros del Concejo Distrital, particularmente a los concejales ponentes del proyecto de Acuerdo, es decir a los que tuvieron la responsabilidad de presentar y dirigir la discusin del proyecto de acuerdo ante el pleno del Concejo. Como las entidades que presentaron el proyecto de Acuerdo al Concejo Distrital (Planeacin y Secretara de Hacienda) conocan del posible
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ambiente contrario a la adopcin de la plusvala por parte de los concejales de la ciudad, la induccin previa se concentr en argumentar y explicar acerca de la legitimidad y beneficios de la participacin en la plusvala, desde el punto de vista de la equidad y la eficiencia del mercado del suelo y de las ventajas desde el punto de vista tributario. La discusin y concertacin, previa a la presentacin del proyecto de Acuerdo, con los gremios inmobiliarios de la ciudad, a fin de contar con su adhesin, que se consideraba necesaria por cuanto son agentes con una fuerte capacidad de incidencia y presin, y cuyos intereses gremiales estn fuertemente representados en el Concejo Distrital. Esta concertacin con los gremios inmobiliarios dio por resultado que uno de los gremios con mayor incidencia manifestara de manera clara y concreta su apoyo, con lo cual se facilit la labor de discusin en el Concejo Distrital. Elaboracin de un concepto jurdico por parte de un abogado con amplio reconocimiento en temas tributarios, en el cual se argument acerca de la legitimidad y oportunidad de la adopcin de la participacin en la plusvala en las ciudades colombianas, con nfasis en algunos aspectos especficos tanto conceptuales como procedimentales, que permitieron que las entidades distritales responsables de la discusin del proyecto de acuerdo en el Concejo tuvieran argumentos y defensas suficientemente bien elaboradas desde el punto de vista conceptual, tcnico y jurdico. El alto nivel tcnico de los funcionarios del Departamento de Planeacin, de Catastro y de la Secretara de Hacienda, quienes asumieron sus respectivas responsabilidades de manera muy seria y eficiente. No todos los temas tcnicos estaban adecuadamente resueltos y planteados; por ejemplo, el contenido de las normas urbansticas y arquitectnicas correspondientes a la situacin anterior al POT y las correspondientes al POT, con base en las cuales se hacen los avalos para el clculo del efecto plusvala, evidenci una carencia de conocimiento sobre el comportamiento del mercado del suelo y aun de las caractersticas de los procesos inmobiliarios, por parte de quienes fueron responsables de elaborarlas. De esta manera, sobre una presuncin inicial de que los predios generadores de plusvala de esta primera experiencia se acercaban a 18.000, se constat que, debido a insuficiente elaboracin de las normas, solamente el 31% de este nmero de predios result ser generador de efecto plusvala. Pero, en trminos generales, el trabajo tcnico de los funcionarios se caracteriz por su compromiso, rigor y eficiencia.
De esta manera se ha presentado la experiencia de aprobacin del acuerdo de adopcin de la participacin en la plusvala en la ciudad de Bogot y se ha hecho un seguimiento al proceso que permiti que desde un ambiente pesimista y contrario a la adopcin de la plusvala, se pasara a una realidad concreta muy favorable, sin embargo no exenta an de dificultades y de intentos por echar atrs la medida. A partir de la decisin y experiencia de Bogot, aproximadamente 25 municipios colombianos, entre ciudades grandes, intermedias y pequeas, han adoptado sus propios acuerdos de adopcin de la participacin en la plusvala83.
Al momento de finalizar la adaptacin de este artculo para la revista ACE, mayo de 2008, han sucedido cambios importantes y no necesariamente de buen signo, a juicio de la autora del artculo, en la puesta en funcionamiento de la participacin en plusvalas en Bogot. El anlisis y evaluacin de estos cambios merece una investigacin especfica, que no alcanza a ser consignada en el presente artculo.
83
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Bibliografa. Garca Bellido, Javier (1998). Perspectivas del nuevo urbanismo colombiano: un anlisis de su estructura. En: Desarrollo Urbano en cifras. Bogot Colombia No. 5, agosto 1998. Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable Cenac. Gravagnuolo, Benedetto (1998). Historia del urbanismo en Europa 1750 1960. Ediciones Akal, S.A. 1998. Madrid Espaa Jaramillo, Samuel (1998). Consideraciones tericas sobre la participacin de los municipios en las plusvalas urbanas. En: Desarrollo urbano en cifras. Bogot Colombia No.4, mayo 1998. Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable Cenac. Jaramillo, Samuel (2001). La experiencia colombiana en la recuperacin estatal de los incrementos del precio del suelo. La Contribucin de Valorizacin y la Participacin en Plusvalas. En: Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina, alternativas para el desarrollo urbano. Smolka, Martim y Furtado, Fernanda, editores. Pontifica Universidad Catlica de Chile, Eurelibros, Lincoln Institute of Land Policy. Le Corbusier. Principios de Urbanismo (La Carta de Atenas). Editorial Ariel, S.A. Barcelona, 1989 Maldonado, Mara Mercedes. La propiedad en la Constitucin colombiana de 1991. Superando la tradicin del cdigo civil. Versin ajustada para el Curso profesional de recuperacin en plusvalas en Amrica Latina, Lincoln Institute of Land Policy, Septiembre 2003 y 2004, de la publicada en Arocha, Jaime., compilador. 2004. Utopa para los excluidos. El multiculturalismo en frica y Amrica Latina. Bogot: Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Humanas, Centro de Estudios Sociales CES, pp. 347-363. Mancuso, Franco. Las experiencias del zoning. Editorial Gustavo Gili, S.A. Barcelona, 1980. Mumford, Eric (2000). The CIAM discourse on Urbanism, 1928 1960. The MIT Press. Cambrisge, Massachusetts London, England. 2000 Rossi, Aldo (1982). La arquitectura de la ciudad. Editorial Gustavo Gili, S.A. Barcelona, 1982 Smolka, Martim y Furtado, Fernanda (2001). Ensayo introductorio: Recuperacin de plusvalas en Latinoamrica: bravura o bravata?. En: Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina, alternativas para el desarrollo urbano. Smolka, Martim y Furtado, Fernanda, editores. Pontificia Universidad Catlica de Chile, Eurelibros, Lincoln Institute of Land Policy. 2001 Vejarano, Mara Clara (2005). Contribucin de valorizacin. La experiencia de Bogot durante la dcada de los 80 y 90. Lincoln Institute of Land Policy. Sin publicar Vejarano, Mara Clara compiladora editora (2007). Movilizacin social de la valorizacin de la tierra: casos latinoamericanos. Lincoln Institute of Land Policy Cambridge, Massachussets. CD Rom.
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IMPACTOS DE LAS REGULACIONES EN LOS PRECIOS DE SUELO NO URBANIZADO: CASO DE ESTUDIO BOGOT.1 Oscar Borrero Ochoa2
Borrero Ochoa & Asociados Ltda.
Carlos Morales Schechinger

Facultad de Arquitectura. Universidad Autnoma Nacional de Mxico. Remisin artculo: 2-05-2008 Palabras Clave: Regulaciones urbanas, participacin en plusvalas, precio del suelo, suelo no urbanizado. Resumen: Las regulaciones urbanas en Latinoamrica que crean beneficios para los terratenientes en forma de mayores ganancias suelen ser bien recibidas, especialmente por los que tienen tierras donde se han concentrado ms beneficios; por ejemplo, cuando los planes de zonificacin autorizan la urbanizacin en un rea pero la limitan en otra, o cuando los cdigos de construccin estimulan un tipo de vivienda y perdonan la provisin de infraestructura. No obstante, las regulaciones urbanas que imponen cargas en la urbanizacin, como la provisin de carreteras principales, la dedicacin de tierras para fines medioambientales, la inclusin de vivienda social, el reajuste de tierras con vecinos o el pago de cargas especiales, genera una fuerte resistencia. En este contexto, el artculo aborda el principio contemplado en la Ley 388 de 1997 de distribucin equitativa de cargas y beneficios, para presentar los resultados preliminares de la investigacin, patrocinada por el Lincoln Institute of Land Policy, que busca medir la forma en que los beneficios y cargas reguladoras establecidas recientemente estn ejerciendo un impacto en los precios de las tierras sin urbanizar.
1. Confrontando la sabidura convencional Uno de los argumentos ms frecuentes contra la imposicin de cargas en la urbanizacin de tierras, es que dichas cargas se transferirn al consumidor mediante precios ms altos. No obstante, la teora econmica de las tierras nos indica que las cargas se capitalizarn en el precio de las tierras, y que por lo tanto sern absorbidas por el terrateniente. Esto se debe a la falta de elasticidad relativa de la oferta de tierras bien localizadas, que tengan infraestructura y que estn disponibles para su urbanizacin. La escasez relativa de dichas tierras permite al
Traduccin al espaol por los autores del texto publicado en Land Lines, vol. 10, No 4, pp.14-19, octubre de 2007, Lincoln Institute of Land Policy. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/1287_584_Land%20Lines%20Oct%2007%20rev.pdf 2 Persona de contacto: Oscar Borrero, correo electrnico: oscarborrero@cable.net.co
ACE AO II, nm7, junio 2008 |IMPACTOS DE LAS REGULACIONES EN LOS PRECIOS DE SUELO NO URBANIZADO: CASO DE ESTUDIO DE BOGOT Oscar Borrero y Carlos Morales
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terrateniente cobrar el precio de licitacin ms alto, tomando normalmente toda la capacidad de pago del lado de la demanda, ya sea del urbanizador o del usuario final de las tierras. En Amrica Latina, las partes interesadas involucradas expresan escepticismo acerca de estas teoras, especialmente cuando se discuten las regulaciones urbanas. Son escpticos (casi cnicos) en lo que respecta a cualquier poltica de suelo que imponga nuevas cargas, incluidas nuevas leyes y la implementacin de otras existentes. Este tema genera un intenso debate en toda la regin por tres razones3: 1) ignorancia: los arquitectos, que en gran medida son responsables de la planificacin urbana de la regin, generalmente tienen poco o ningn conocimiento de economa, e incluso es posible que los economistas que trabajen en poltica fiscal no diferencien el comportamiento econmico de tributos al suelo comparados con otros tipos de tributos; 2) ideologa: los polticos de derecha prefieren mercados liberalizados, incluidos los mercados de suelo, pero, paradjicamente, los polticos de izquierda tambin favorecen la liberalizacin en la produccin de vivienda social por razones diferentes, pero con efectos similares; e 3) inters: los terratenientes y los urbanizadores en posesin de tierras que busquen ganancias ms altas a corto plazo en vez de beneficios menores pero ms estables y sostenibles se resisten a los costos adicionales, asustando a los consumidores con un aumento de los precios y amenazando a los polticos con un colapso eventual del negocio.
2. Caso de estudio en Bogot Se han hecho pocos estudios en Latinoamrica sobre la forma en que las regulaciones ejercen un impacto en los precios del suelo, en parte porque es difcil obtener informacin y porque hay muchos problemas metodolgicos cuando se trata de aislar los efectos sobre los precios que dependen de muchas variables. Un estudio reciente en Bogot, Colombia, patrocinado por el Lincoln Institute of Land Policy, est produciendo ciertos resultados interesantes aunque preliminares. Una de las finalidades clave del estudio era medir la forma en que los beneficios y cargas reguladoras establecidas recientemente estn ejerciendo un impacto en los precios de las tierras sin urbanizar. Colombia introdujo una nueva ley urbana general hace diez aos, la Ley 388 de 1997. Uno de sus principios fundamentales es la distribucin equitativa de costos y beneficios de la urbanizacin. Es decir, si un terrateniente desea recoger los beneficios de la tierra que se est desarrollando para fines urbanos, debe correr con parte de los costos para hacerlo. El gobierno local de Bogot est muy avanzado en la puesta en prctica de muchos aspectos de la Ley. Entre las iniciativas de la ciudad se encuentran: un plan urbano (Plan de Ordenamiento Territorial, POT) con muchas regulaciones de zonificacin especficas; un nuevo tributo sobre el aumento de la plusvala de la tierra debido a inversiones pblicas o cambios en el uso del suelo; dos regulaciones especficas que permiten una densidad adicional para parcelas sin urbanizar que paguen por carreteras principales e incluyan viviendas sociales y
Tomamos de Smolka las tres i que tipifican la resistencia hacia polticas de suelo alternativas que se presenta en Amrica Latina.
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espacios verdes adicionales; y dos planes zonales importantes en las reas de expansin que regularn la forma en que los terratenientes renen sus tierras en proyectos grandes, y cmo deben compartir costos y beneficios segn un Plan Parcial con mltiples usos del suelo. La Tabla 1 organiza y resume las regulaciones para cuatro grupos de parcelas en Bogot. El equipo de investigacin defini una muestra de 30 propiedades que comprendan 335 hectreas, o aproximadamente un 13.6 por ciento del rea urbana de Bogot. Esta rea representa un 45.4 por ciento de las 737 hectreas de suelo no urbanizado ofrecidas en el mercado desde junio de 2005 hasta marzo de 2007, y el 6.2 por ciento de las 5408 hectreas de suelo no urbanizado regulado por los cuatro tipos de regulaciones. Por cada parcela, el equipo de investigacin hizo lo siguiente: Estudi el precio de oferta original antes de que las regulaciones fuesen impuestas o antes de que los terratenientes se percataran de ellas; calcul el valor potencial de cada parcela con los beneficios adicionales de regulacin derivados de nuevas densidades o asignaciones de uso de suelo; calcul el costo de las cargas de regulacin, deducidas del valor potencial (efectivamente calculando el valor residual del suelo), y confirm con los urbanizadores si este era el valor mximo que consideraran como aceptable; y negoci el precio con los propietarios de las tierras para ver cunto reduciran (o aumentaran) su valor original despus de argumentar que habra nuevas cargas y beneficios regulatorios involucrados. Se usaron los precios finales reales cuando estaban disponibles en vez de los precios negociados (hipotticamente aceptables). La Figura 1 muestra el comportamiento esperado en diferentes condiciones usando el valor promedio de los 30 casos estudiados, ponderado por la superficie de cada terreno. Los resultados muestran que los beneficios de regulacin aumentan el valor potencial un 23.2 por ciento ms que el precio original. Pero estos beneficios slo son posibles cuando se usan teniendo en cuenta las cargas de regulacin, que reducen a su vez el valor potencial en casi un 47.7 por ciento (o en un 35.6 por ciento si se comparan con el precio original). Cuando los propietarios conocen las cargas y beneficios de regulacin y negocian un precio nuevo, estn aceptando una reduccin de slo un 23.7 por ciento con respecto a su precio original. Se trata de promedios ponderados, pero muestran una tendencia: en general, los precios no estn subiendo como normalmente esperan los interesados escpticos en Latinoamrica, sino que de hecho estn bajando. Se puede entender muy bien que si las regulaciones sobre la tierra slo aumentaran los beneficios, entonces los precios subiran en esas reas que han resultado afectadas. Pero si los beneficios regulatorios se combinan con cargas adicionales, entonces el aumento podra ser anulado. Si estas cargas superan a los beneficios, entonces es probable que los precios bajen. Esto parece cierto en la mayora de los casos estudiados, pero las excepciones tambin son de inters.
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Tabla 1 beneficios y cargas de regulacin en suelo no urbanizado de Bogot

Grupo A Decreto 327, 2004, para terrenos grandes sin urbanizar de menos de 10 hectreas. Grupo B Decreto 436, 2006, para terrenos grandes sin urbanizar de ms de 10 hectreas. Grupo C Plan Zonal Norte para la periferia norte (decreto cuya aprobacin se espera para finales de 2007). Grupo D Plan Zonal Nuevo Usme para la periferia sur (decreto 252, 2007, aprobado despus de haber hecho este trabajo de campo de mercado). Ninguno; ver beneficios adicionales.
Regulacin especfica
Beneficios bsicos
IC: hasta 1,0 (1)
IC segn la zonificacin contenida en el plan urbano (POT)
Ninguno; ver adicionales.
beneficios
Cargas bsicas
Los derivados de descuentos al calcular el IC (1) y para instalaciones estndar del vecindario (2)
Los derivados de reajuste de tierras, para descuentos al calcular el IC (1), y para instalaciones estndar del vecindario (2)
Los derivados del reajuste de tierras, para descuentos al calcular el IC (1), y para instalaciones estndar del vecindario (2)
Los derivados de reajuste de tierras, para descuentos al calcular IC (1), y para instalaciones estndar del vecindario (2)
Beneficios adicionales
IC adicional, dependiendo de la zonificacin, hasta: 1.75 habitacional 2.0 habitacional 2.5 mixto, oficinas y comercios.
IC adicional, dependiendo de la zonificacin y compartido con vecinos mediante el reajuste de tierras, hasta: 1.75 habitacional 2.0 habitacional 2.5 mixto, oficinas comercios.
Usos lucrativos de las tierras y mayor IC establecido en un plan parcial especfico y compartido con vecinos mediante el reajuste de tierras.
Usos de tierras relativamente lucrativos y mayor IC establecido en un plan parcial especfico y compartido con vecinos mediante el reajuste de tierras.
y Porcentaje elevado de vivienda social; lotes con servicios para vivienda autoconstruida; usos de tierras no lucrativos, costos de instalaciones principales e infraestructura establecidos en un plan parcial especfico y compartido con vecinos mediante el reajuste de tierras. Participacin en plusvala a una tasa del 50% (3)
Cargos adicionales
20% de vivienda social. Pago para carreteras principales
20% de vivienda social Pago para carreteras principales, excepto si el 100% es para vivienda social. 4.0 m2 por habitante para espacios verdes; mnimo de 17% del rea total. Urbanizacin de la tierra estableciendo slo un plan parcial especfico imple mentado mediante el reajuste de tierras.
Vivienda social en varias proporciones; usos no lucrativos de las tierras y costos de infra-estructura e instalaciones principales establecidos en un plan parcial especfico y compartido con vecinos mediante el reajuste de tierras. Participacin en plusvala a una tasa del 50% (3)
Fuente: Adaptado de Borrero (2007) (1) Para un IC (ndice de construccin) bsico, el rea sobre el cual se aplica es la superficie neta de la tierra sin urbanizar, es decir, despus de haber descontado los derechos de paso principales, las reas medioambientales y las reas de urbanizacin no viable. (2) Se requiere que todas las urbanizaciones otorguen cesiones de tierra y servicios estndar bsicos para el vecindario (aproximadamente el 40% del rea neta). (3) Segn el Acuerdo 118, 2003, todos los terrenos estn sujetos a este tributo (Participacin en plusvalas). Los terrenos en los grupos A y B resultaron virtualmente exentos del tributo porque estn ubicados en reas cuya densidad de uso del suelo disminuy segn la nueva zonificacin de los planes urbanos.
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Figura 1. Promedio ponderado del efecto en precios del suelo sin urbanizar antes y despes de los beneficios y cargas regulatorios en Bogot (US$/m2)
Fuente: Elaboracin propia
3. Una mirada ms detallada de las propiedades afectadas Los propietarios de 18 de las 30 propiedades del estudio aceptaron reducciones de sus precios de oferta originales a un nivel que permitira al urbanizador absorber todas las cargas estatutarias, sin transferirlos as al consumidor. En siete casos, los propietarios acordaron reducir los precios, aunque no lo suficiente para incorporar todas las cargas; dos de estos propietarios se aproximaron a menos del 5 y 7 por ciento de cubrir todas las cargas, respectivamente. En cinco casos, los propietarios solicitaron de hecho mayores precios que originalmente, argumentando que sus expectativas eran ahora mayores, ya fuera debido a una mejor zonificacin urbana o a diversas condiciones del mercado que redundaran en un cambio de las regulaciones. Por otra parte, los urbanizadores no estaban dispuestos a pagar mayores precios que los calculados por el equipo de investigacin, incluso en casos en que consideraban que el terreno en cuestin fuese considerado como bien localizado. La diferencia en los precios originales y los negociados vara de un grupo a otro; aparentemente esto depende del equilibrio entre beneficios y cargas regulatorios (ver resultados del estudio en las tablas 2 y 3 y promedios ponderados en cada grupo). En el Grupo A, donde las regulaciones permiten un ndice de construccin (IC) adicional, los beneficios pueden aumentar el valor a un promedio ponderado del 18.1 por ciento por encima del precio de salida original. No obstante, las cargas regulatorias como viviendas sociales y pagos para carreteras principales representan el 25.2 por ciento del valor potencial de los terrenos una vez que se hayan incorporado los nuevos beneficios regulatorios. Como las cargas son mayores que los beneficios, el resultado final es que los precios originales bajan en un 12,5 por ciento como promedio.
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Tabla 2 Resultados del estudio para cuatro grupos de parcelas

Grupo A Superficie total regulado sin (ha = hectreas) de suelo urbanizar 909.0 ha Grupo B 2,705.0 ha Grupo C 1,044.3 ha Grupo D 749.7 ha
Superficie de suelo sin urbanizar efectivamente en el mercado o que se estaban negociando durante el perodo del estudio (junio 2005marzo 2007) N (1) Terrenos estudiados Subgrupo de terrenos que redujeron el precio lo suficiente para absorber las cargas regulatorias Subgrupo de terrenos que no redujeron el precio o no lo redujeron lo suficiente como para incorporar todas las cargas regulatorias. 13
284.9 ha
129.3 ha
139.5 ha
183.7 ha
ha (2) 27.6
% (3) 3.0
N 9
ha 47.1
% 1.7
N 6
ha 99.4
% 9.5
N 2
ha 160.3
% 21.4
20.6
2.3
29.5
1.1
80.6
7.7
6.3
0.8
7.0
0.8
17.6
0.7
18.9
1.8
154.0
20.5
Fuente: Adaptado de Borrero y Maldonado (2007) (1) Nmero de terrenos en grupo o subgrupo. (2) Superficie total de terrenos en el grupo o subgrupo (3) Porcentaje de superficie de terrenos en el subgrupo, comparado con la superficie total de suelo regulado sin urbanizar en el grupo.
Tabla 3 Variaciones promedio ponderadas por superficie total de terrenos por grupo
Grupo A Beneficios regulatorios adicionales como % del precio original Cargas regulatorias adicionales como % del precio original (antes de beneficios adicionales) Cargas regulatorias adicionales como % del valor potencial (despus de los nuevos beneficios regulatorios) Reduccin del precio despus de las nuevas regulaciones como % del precio original
Fuente: Adaptado de Borrero (2007)
Grupo B
Grupo C
Grupo D
18.1%
-15.2%
25.9%
142.7%
11.7%
28.5%
49.2%
39.3%
25.2%
15.7%
59.6%
75.0%
12.5%
14.3%
38.6%
10.2%
112
En el Grupo B, con beneficios de regulacin similares, los valores potenciales efectivamente disminuyeron un 15.2 por ciento cuando se comparan con los precios de oferta originales, aparentemente porque las regulaciones anteriores permitan mayores densidades y casi cualquier uso del suelo, y por lo tanto las expectativas eran altas; la nueva zonificacin urbana ha reducido esta intensidad de urbanizacin debido a limitaciones de infraestructura. Las cargas regulatorias en este grupo incluyen las del grupo anterior ms espacios verdes adicionales y reajuste de las tierras con sus vecinos, representando el 28.5 por ciento del precio de oferta original. Cinco de los nueve propietarios de este grupo resistieron las reducciones de precios y de hecho aumentaron su precio original. sta es una posible explicacin de una reduccin del 14.3 por ciento del promedio ponderado del grupo, similar al primer grupo en que las cargas no eran tan altas pero los beneficios eran similares. La Tabla 3 muestra que para el Grupo C en el norte de Bogot (ver figura 2), los beneficios regulatorios aumentarn el valor de los terrenos en un promedio del 25.9 por ciento por encima del valor original, pero las cargas regulatorias sern del 49.2 por ciento. Los precios originales ya contenan algunas expectativas elevadas porque los terrenos estn ubicados en la tendencia de urbanizacin ms destacada de Bogot y en las reas comerciales y de alto ingreso. No obstante, en cuatro casos en que efectivamente se han cerrado las transacciones se han aceptado completamente las cargas, y en otros dos se aceptaron reducciones sustanciales, aunque no lo suficiente como para cubrir todas las cargas. La reduccin ponderada promedio de los precios de oferta originales fue del 38.6 por ciento para este grupo. El Grupo D, en el rea de Nuevo Usme (ver figura 3), al sur de Bogot, representa una situacin interesante donde el gobierno est tratando de ganar la batalla contra lotificadores ilegales que suministran terrenos sin servicios a los pobres a precios comparativamente altos (Maldonado y Smolka 2003). Las intenciones del gobierno son proporcionar suelo servido alternativo a precios razonables haciendo participar a los propietarios y urbanizadores en programas de reajuste de tierras prcticamente autofinanciados. La ciudad est usando la mayora de las herramientas de gestin de tierras proporcionadas por la nueva ley, aunque los lotificadores estn resistiendo las nuevas regulaciones tanto como pueden. Para entender la forma en que la regulacin afecta los precios de las tierras, el equipo de investigacin pudo documentar dos casos del Grupo D: un propietario cerr el trato aceptando una reduccin del precio e incorporando el costo completo de las cargas adicionales; el otro (el terreno ms grande del estudio y del rea) no lo haba cerrado en el momento del estudio, pero haba reducido sustancialmente sus expectativas. El aumento promedio de valor de estos terrenos procedente de los beneficios adicionales de usos mixtos del suelo y de una mayor densidad representa un 142.7 por ciento con respecto al valor de oferta original; as el valor potencial representa el 242.7 por ciento del precio original. No obstante, las cargas adicionales en el Grupo D son tambin altas, al 75 por ciento del valor potencial, o un 39.3 por ciento por debajo del valor original. El promedio ponderado muestra que los propietarios estn aceptando una reduccin del 10.2 por ciento comparado con su precio de oferta original (justo al finalizar este artculo, el propietario grande estaba negociando una reduccin adicional de este precio de oferta, que convertira el promedio ponderado al 39.3 por ciento en vez de al 10.2 por ciento reportado en el estudio, aceptando de hecho todos las cargas regulatorias).
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Figura 2 Foto Terreno perifrico en el norte de Bogot
Fuente: Autores
Figura 3 Foto Plan Zonal Usme (Terreno perifrico borde sur de Bogot)
Fuente: Autores
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4. Algunas observaciones Uno de los resultados ms importantes de estos datos, aunque sean preliminares, es que los precios del suelo individuales tienden a bajar cuando se imponen cargas regulatorias. Estas cargas claramente no se transfieren a los precios como afirmaron errneamente algunos interesados. Se espera que otros resultados del estudio de Bogot contribuyan a este debate, junto con otros estudios que est haciendo el Lincoln Institute en Latinoamrica. Al mismo tiempo, es necesario hacer ms preguntas. Por ejemplo, el equipo de investigacin de Bogot encontr diversos niveles de conocimiento de la Ley 38 de 1997 y otras regulaciones entre los terratenientes, e incluso entre algunos de los corredores que actuaban en su nombre. Los avaluadores de propiedades y los urbanizadores parece que han asumido mejor las implicaciones de las regulaciones. Las autoridades locales y los gestores de poltica parecen tener sentimientos encontrados, aunque lentamente estn poniendo en prctica la nueva Ley. Los expertos de las universidades en Bogot han desempeado una funcin importante en la explicacin de estas cuestiones a las partes interesadas involucradas. Los mercados tardan en ajustarse a las nuevas regulaciones. As, algunos casos del estudio que han mostrado poca reduccin o ninguna reduccin de los precios podran tardar ms en adaptarse. No sorprende que los terratenientes sean lentos en asimilar las nuevas regulaciones, porque para muchos de ellos esta transaccin de tierras ser una experiencia que se dar una vez en la vida. Otros interesados que representan el lado de la demanda tendrn muchas oportunidades de este tipo y tendern a ser ms conscientes del impacto de las regulaciones. Esta diferencia estimula an una mayor informacin asimtrica de los lados de oferta y demanda, que es caracterstico de los mercados de suelo Latinoamericanos. Otro punto interesante es que, excepto en lo que se refiere a la participacin en plusvala, las regulaciones detalladas que afectan los terrenos en los grupos C y D no haban entrado completamente en vigor en el momento del estudio. No obstante, los beneficios y cargas ya estaban ejerciendo un impacto en los precios. Dos de las posibles razones son que algunos de los terratenientes han estado participando en el debate sobre las nuevas regulaciones y por lo tanto son ms conscientes de las futuras implicaciones, y que ha habido un mayor compromiso del gobierno local para s implementar las regulaciones en estas reas. Un asunto relacionado tiene que ver con la estabilidad de las regulaciones, o al menos de la poltica pblica, y el compromiso de los polticos y funcionarios municipales. Algunos terratenientes del estudio pidieron mayores precios originalmente, apostando a que las regulaciones cambiaran a su favor (es decir, que se eliminaran o subsidiaran los cambios de regulacin) y que los beneficios se quedaran o aumentaran para reflejar usos ms lucrativos de las tierras, incluso cuando la demanda no pagara por ellos a largo plazo. En algunos casos el precio negociado fue incluso menor que el valor potencial que ya haba sido disminuido por las cargas regulatorias. Sugerimos dos posibles explicaciones. Una es una manifestacin de informacin asimtrica, es decir, que los propietarios podran ser conscientes de las nuevas regulaciones, pero no pueden calcular los impactos tan bien como los urbanizadores. Otra explicacin es que estos terrenos no han estado en el mercado lo
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suficiente para que ms de un urbanizador licite la tierra y empuje el precio en un valor residual ms realista. An se est en el proceso de hacer cumplir las regulaciones por lo que los urbanizadores se han venido comportando de modo muy precavido. Adems, muchos de los precios negociados no son an los precios finales. Aun cuando parece que hay cantidades sustanciales de tierras en el mercado, en las pocas transacciones que efectivamente se han completado, no parece que los terratenientes estn en la posicin de retener sus tierras hasta que tengan una idea ms clara del futuro. Los propietarios que retienen tierras beneficiadas por regulaciones en anticipacin de una ganancia mayor podran imponer una carga a las ciudades que en consecuencia tendran que ampliar la urbanizacin futura en reas desfavorables a mayores costos. Un reparto de costos y beneficios entre la oferta y la demanda en el negocio de la tierra, un principio fundamental de la Ley colombiana, parecer ser una alternativa constructiva. Uno de los beneficios para el terrateniente al retener las tierras es ejercer presin en el mercado para conseguir precios ms altos. Cuando se introdujo en Bogot, la participacin en plusvalas (un tributo sobre el incremento de valor del suelo) inclua una tasa que aument durante los tres primeros aos, del 30 por ciento en 2004 al 50 por ciento a partir de 2006. Por ello, los terratenientes estaban deseosos de vender tan rpido como les fuera posible durante los dos primeros aos para impedir que disminuyeran ms sus ganancias. Una tasa del 50 por ciento en el incremento neto del precio del suelo reduce el premio por la retencin a la mitad, aunque no lo suficiente para evitar la retencin, y es ciertamente un factor atenuador. Los gestores de polticas de toda Latinoamrica que estn considerando opciones similares, estn siguiendo este caso colombiano cada vez ms de cerca. Estos resultados preliminares sobre los impactos de los beneficios y cargas regulatorias en los precios del suelo ayudarn a arrojar cierta luz, sino es que en la gestin misma de poltica, al menos invitarn a que se hagan ms investigaciones sobre terrenos y condiciones adicionales.
Bibliografa Borrero, Oscar. The effects of land policies on urban land prices in Bogot. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy, 2007. Maldonado, Mara y Smolka, Martim. Uso de captura de plusvalas para beneficiar a los pobres: proyecto USME de Colombia. Land Lines 15(3) de julio, 2003. Maldonado, Maria. Inclusin y derecho a la ciudad: lnea de gestin del ordenamiento territorial. Secretara de Hbitat de Bogot, Misin Hbitat Bogot. Recuperado 15 de abril, 2008, de http://www.habitatbogota.gov.co/sdht/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=31
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PROBLEMTICA DE LOS PROCESOS DE VALORACIN URBANSTICA EN TRMINOS DE LA LEY 388 DE 1997. Jorge Elicer Gaitn Torres1
Direccin de proyectos de ordenamiento territorial Recaman Koppel y Cia. Ltda. Bogot, Colombia.
Jorge Elicer Delgado Amaya2

Subgerencia Tcnica Recaman Koppel y Cia. Ltda. Bogot, Colombia.
Remisin artculo: 07-06-2008
Remisin definitiva: 09-06-2008
Palabras Clave: Avalos, Plusvala, Expansin Urbana
Resumen: El propsito de este artculo es presentar ante la comunidad acadmica y la sociedad civil en general, un resumen de la historia valuatoria reciente en Colombia, algunas de sus vicisitudes, experiencias y estado del arte actual que, en desarrollo de algunos de los instrumentos de gestin de suelo previstos por la Ley 388 de 1997, presentan componentes o requieren de procesos de valoracin. El artculo abarca nicamente lo referente a avalos en suelos de expansin y clculo del efecto plusvala. Si bien el artculo se desarrolla como un diagnstico de los procesos de valoracin para suelos de expansin urbana y para la captura del efecto plusvala, se presentan dentro de las mismas posiciones personales de los autores sobre algunos elementos o componentes que, hoy por hoy, no se encuentran plenamente definidos en la estructura normativa o jurdica del pas.
1. Introduccin Parte de la historia valuatoria de Colombia puede ser analizada a travs de la actividad que hasta mediados de los 90 ejercan tanto las entidades pblicas como los avaluadores particulares dedicados a esta actividad. Para las entidades oficiales encargadas de elaborar avalos de inmuebles, existen bsicamente dos objetivos generales en el ejercicio de esta actividad: de una parte, la formacin, actualizacin y conservacin catastral, y de otra la realizacin de avalos comerciales o avalos especiales para las operaciones de adquisicin y enajenacin de inmuebles puntuales de inters para el Estado, o bien para propsitos especficos sealados en la ley. En el primer caso, su funcin bsica se refiere a la elaboracin de las denominadas zonas homogneas geoeconmicas y a su vez precisar el valor de las construcciones (mediante tablas y/o modelos de construccin) con el fin de establecer la base gravable del impuesto a la
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Jorge Eliecer Gaitn Torres, ingjgaitan@yahoo.es, jgaitan@recamankoppel.com.co Jorge Elicer Delgado Amaya, jorged@recamankoppel.com.co, ingjda@yahoo.com
ACE AO III, nm.7, junio 2008 |PROBLEMTICA DE LOS PROCESOS DE VALORACIN URBANSTICA EN TRMINOS DE LA LEY 388 DE 1997. Jorge Elicer Gaitn y Jorge Elicer Delgado
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propiedad raz dentro del sistema tributario nacional. La forma de desarrollar esta actividad valuatoria se considera como una tcnica masiva y se encuentra legislada por la Ley 14 de 1983 y sus decretos reglamentarios. En cuanto a la tarea de las entidades estatales para la elaboracin de avalos comerciales de bienes cuando su intencin es vender o comprar propiedades en aplicacin de objetivos especficos determinados por las leyes, por ejemplo, de reforma agraria y de reubicacin de asentamientos en zonas de riesgo, entre otros fines, existen normas especiales que reglamentan la ejecucin de este tipo de avalos, bien sea con tcnicas de tasacin individual o masiva, as como guas para la elaboracin de los mismos desarrolladas por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi IGAC, nica entidad pblica delegada para la determinacin y aprobacin de metodologas valuatorias, catastrales y comerciales para fines del Estado. En cuanto a la actividad valuatoria privada, podra decirse que los primeros avaluadores particulares con que cont el pas fueron aquellos propietarios de finca raz o sus representantes o intermediarios, quienes debido al conocimiento del mercado inmobiliario y a las experiencias que haban tenido en la transaccin de muchos de sus inmuebles, lograban identificar comportamientos en los valores; y mediante tcnicas bsicas de comparacin3, conseguan determinar el valor de predios de terceras personas, de forma que el empirismo era total. Fueron pocos los avaluadores empricos que intentaron desarrollar metodologas o tcnicas que les permitieran analizar de forma coherente la informacin que manejaban y no se disearon manuales o promulgaron normas para regular esta actividad. Sin embargo, cuando existi un nmero significativo de personas dedicadas a esta actividad, en Bogot primero4 y, un cuarto de siglo despus, en otras ciudades principales del pas, se crearon agremiaciones o colegios profesionales con miras a contribuir a la regulacin del mercado y a establecer normas de tica y competencia entre sus asociados. Aos despus, con la participacin de estas asociaciones en eventos internacionales y su vinculacin a organismos mundiales de profesionales inmobiliarios, se consider necesaria una mayor preparacin y adquisicin de conocimientos sobre la materia. Por tanto los gremios y otras instituciones de investigacin privadas, iniciaron la actividad de educacin no formal en este campo, a travs de una serie de eventos acadmicos con conferencistas internacionales que vinieron a nuestro pas a contar sus experiencias5. Es as como en la dcada de los 80 recibimos una alta dosis de conocimiento de los brasileros, mientras en los 90 fuimos frecuentemente visitados por avaluadores mexicanos y hoy en da observamos con atencin la tcnica valuatoria de los espaoles. Posteriormente con la expedicin de la Ley de Desarrollo Territorial, 388 de 1997, el tema de la valoracin de la tierra se convirti en una actividad transversal en el proceso de ordenamiento territorial que conllev el desarrollo y adopcin de una regulacin especfica en materia valuatoria6. Sin embargo es de recordar que al gremio avaluador en especial al privado, que para entonces ya tena ms de cincuenta aos de tradicin le result difcil asumir en el corto
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Tcnicas que no tenan un sustento cientfico o procedimiento claramente definido; su rigor estadstico era bastante
bajo. La primera agremiacin de este tipo constituida en 1945 en Colombia fue la sociedad annima denominada Lonja de Propiedad Raz, hoy corporacin sin nimo de lucro Lonja de Propiedad Raz de Bogot, cuyo esquema de realizacin de avalos, denominados corporativos, siguieron las dems Lonjas y asociaciones avaluadoras que se constituyeron posteriormente, y particularmente, a partir de la posibilidad de participar en avalos para el Estado a partir del DecretoLey 2150 de 1995. Experiencias que con el paso del tiempo se convirtieron en las reglas generales aceptadas en nuestro medio para el ejercicio valuatorio. Sin mayor adaptacin a las circunstancias locales, se adoptaron normas de otros medios sociales y econmicos y se utilizaron de manera incompleta las formulas presentadas por los expositores, entre otros factores. 6 Se expidieron el Decreto 1420 de 1998 y la Resolucin 762 del mismo ao, reglamentarios de la Ley 388 de 1997, a efectos de determinar los mtodos y procedimientos de valoracin para los fines de dicha Ley.
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plazo y sin mayor preparacin para el efecto la obligacin de ejercer esta funcin pblica por delegacin, en una actividad desarrollada con un alto grado de empirismo y casi siempre para fines exclusivamente privados. Debe tenerse en cuenta que en Colombia hasta la promulgacin del Decreto-Ley 2150 en diciembre 5 de 1995 de supresin de trmites ante el Estado7, la realizacin de avalos para las entidades estatales estaba asignada exclusivamente a los organismos pblicos especializados: el IGAC y a los Catastros descentralizados existentes8. Mediante este DecretoLey, a efectos de agilizar trmites de expedientes de expropiacin, y de adquisicin o venta de bienes pblicos, entre otros, se autoriz formalmente a las entidades estatales interesadas a solicitar los avalos requeridos a entidades pblicas o a avaluadores privados, segn su libre escogencia. En caso de escoger la opcin privada, el perito avaluador encargado deba ser designado por la Lonja o asociacin profesional de avaluadores del lugar de ubicacin del inmueble objeto de avalo. De esta forma, las lonjas y asociaciones similares, pasaron a ejercer una funcin pblica por delegacin para la cual no estaban preparadas inicialmente9. Luego, la Ley 388 de 1997, retom para los fines en ella establecidos el procedimiento determinado por el Decreto-Ley 2150 de 1995, haciendo mencin especfica al mismo10. Es as como a travs de los ltimos aos, al ampliar su campo de accin a los fines del Estado el uno y a las condiciones del mercado el otro, ambos segmentos del sector avaluador privado y pblico, han ido transformando tanto su forma de pensar como su tcnica en la realizacin de los avalos comerciales de que trata la Ley 388 de 1997. No obstante esta transicin no ha sido rpida y en la mayora de los casos el desconocimiento en la aplicacin adecuada de los mtodos legalmente aceptados, ha conducido a errores graves que a su vez llevan a una conclusin inadecuada de valor, siendo hoy por hoy una de las barreras que limitan la fluidez en el proceso de ordenamiento del territorio. En algunas ocasiones las malas prcticas valuatorias conducen a menoscabar el patrimonio o los intereses bien sean del Estado o de particulares, provocando que alguno de los partcipes se sienta lesionado sin justa causa.
7 Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trmites innecesarios, existentes en la Administracin Pblica. Fue reformado parcialmente por la Ley 962 de julio 8 de 2005, pero qued vigente, entre otros el artculo 27 del Decreto 2150 de 1995 relativo a avalos.
8 El nico antecedente de participacin de privados en el avalo de bienes para fines Estatales se dio poco tiempo antes, con el Decreto 855 de abril 28 de 1994, por el cual se reglament parcialmente la Ley 80 de 1993 (Estatuto de Contratacin Administrativa), en materia de contratacin directa, as: Artculo 15.- Para efectos de la venta o adquisicin de inmuebles, las entidades estatales solicitarn un avalo, que servir como base de la negociacin. Dicho avalo ser efectuado por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, previa solicitud de la entidad. Si pasados quince das hbiles contados a partir de la solicitud, sta no fuere atendida o el Instituto manifestare su imposibilidad de hacerlo, la entidad contratar, con tal fin, una persona natural o jurdica experta en la materia. 9 ART. 27.- Avalo de bienes inmuebles. Los avalos de bienes inmuebles que deban realizar las entidades pblicas o que se realicen en actuaciones administrativas, podrn ser adelantados por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi o por cualquier persona natural o jurdica de carcter privado, que se encuentre registrada y autorizada por la lonja de propiedad raz del lugar donde est ubicado el bien para adelantar dichos avalos. Pargrafo : Si la entidad pblica escoge la opcin privada, corresponder a la Lonja determinar, en cada caso, la persona natural o jurdica que adelante el avalo de bienes inmuebles. Fue sustituido en gran parte por la Ley 962 de julio 8 de 2005 por la cual por la cual se dictan disposiciones sobre racionalizacin de trmites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones pblicas o prestan servicios pblicos, pero qued vigente, entre otros, el artculo 27 del Decreto 2150 de 1995 relativo a avalos y por ende su mencin especfica en el artculo 61 de la Ley 388 de 1997.
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Para fortuna nuestra, Colombia ha venido avanzando en su desarrollo territorial a pasos agigantados que le han permitido posicionarse en los ltimos aos como uno de los lderes del tema en Amrica Latina. Sin embargo, parte de ese ordenamiento territorial realizado a travs de instrumentos como la plusvala, los planes parciales y la renovacin urbana, entre otros, tienen como punto fundamental de partida la valoracin de los inmuebles involucrados en cada proceso, tarea que mal ejecutada retrasa o anula los proyectos planteados por el Estado. Actualmente para efectos del ordenamiento, el territorio se ha dividido normativamente en zonas urbanas, rurales, de expansin urbana, renovacin urbana y proteccin, donde las ltimas tres denominaciones, corresponden a espacios fsicos que no se enmarcan concretamente dentro de las metodologas valuatorias legalmente establecidas11, o necesitan de unas aplicaciones especficas, que permitan medir de manera correcta y acertada su valor comercial. 2. Zonas de Expansin Urbana. Con la aparicin de la Ley 388 de 1997 se introdujeron o precisaron algunos trminos en materia urbanstica que de una u otra forma afectaran el quehacer del gremio avaluador privado, el cual hasta ese entonces daba mayor relevancia a los aspectos fsicos y econmicos en los avalos y dejaba un poco de lado las condiciones normativas, de situacin jurdica y urbanstica que regan para los predios objeto de estudio. Uno de los nuevos trminos que introdujo la Ley 388 de 1997 fue el de Zona de Expansin Urbana el cual corresponde a una porcin del territorio que se habilitar para el uso urbano bajo ciertas condiciones; es decir se configur legalmente una franja de transicin que permite, de manera controlada en el tiempo y en condiciones de provisin de infraestructura, la incorporacin del suelo rural al urbano, evitando el crecimiento inoportuno y desarticulado y la ocupacin de usos urbanos en el rea rural colindante con el rea urbana. De esta manera se cre para los avaluadores privados un escenario geoeconmico diferente que la verdad sea dicha no tuvo mayor trascendencia hasta mediados del ao 2.00312, poca en la cual el Gobierno Nacional con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, intensific la socializacin y promocin a travs de una serie de conferencias a lo largo del pas13, del uso de los instrumentos de gestin del suelo, financiacin y desarrollo que fueron consagrados en la mencionada Ley de Desarrollo Territorial.14 A estas conferencias, se invitaron diferentes actores de la sociedad, entre ellos claro est los avaluadores privados, quienes empezaron a participar con algo de prevencin sobre el tema, pero con curiosidad e inters por encontrar un papel ms proactivo en esta nueva etapa del ordenamiento territorial. El inicio no fue fcil, pues las primeras veces que los avaluadores privados asistieron a las conferencias de divulgacin, flotaba en el ambiente el prejuicio del sector pblico y sus asesores respecto de este gremio, considerando que tan solo pensaba en el bienestar del particular y no asuma un alto compromiso con la comunidad; que sus dictmenes periciales tan solo favorecan la actividad de los constructores, atentando permanentemente contra la justa y equilibrada distribucin de cargas y beneficios que demanda el desarrollo del territorio. Incluso en una ocasin lleg a exhibirse un avalo comercial elaborado por uno de las ms
Decreto 1420 de 1998 y Resolucin 762 de 1998. Cabe mencionar que a finales de ese ao se efectu la revisin del Plan de Ordenamiento territorial de la ciudad de Bogot. 13 Uno de estos eventos se realiz en mayo del 2.004 bajo el ttulo Regin, Gestin del Suelo y Participacin en Plusvalas. Los aportes de la ley 388 de 1997 a la gestin urbana y regional 14 En aquel entonces y en casi todos los escenarios donde se tocaba el tema de ordenamiento territorial, se repeta (como se sigue repitiendo hoy en da) que la Ley 388 de 1997, es una caja de herramientas sin explorar, que cuenta con un importante nmero de instrumentos de gestin del suelo y de financiacin del desarrollo del territorio, que es hora de empezar a implementar.
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tradicionales Lonjas del pas con el nimo de evidenciar los grandes errores15 que se estaban cometiendo por parte de los peritos y descalificando de manera tajante el trabajo realizado. No obstante todo lo anterior, y ms all de las fibras y sensibilidades que se tocaron en el proceso de enseanza de los instrumentos de la Ley de Desarrollo Territorial, exista una dicotoma a la que deba enfrentarse el avaluador al abordar el estudio de las denominadas zonas de expansin urbana. Por un lado, el espritu de la nueva legislacin hace nfasis en la funcin social de la propiedad privada y el rechazo total al encarecimiento inapropiado del suelo que se encuentra justamente colindando con el rea urbana de la ciudad, y por el otro, exista y an existe un escenario socioeconmico que enmarca la actividad inmobiliaria en la zonas de expansin urbana, el cual refleja que la sociedad, en el complejo mundo de sus relaciones, acepta los valores de la tierra impuestos por el mercado; es decir, obedece al punto de equilibrio entre la oferta y demanda existentes, sin tomar en algunos casos su ajuste a la legalidad (normatividad). Para el gremio avaluador privado, despus del proceso de aprendizaje, qued claro que una de las intenciones del Estado en el nuevo esquema de ordenamiento territorial, es capturar parte de las plusvalas o mayores valores que se generan por su actuacin y evitar que los propietarios particulares se enriquezcan de manera injustificada por esta accin. El efecto de mayor valor o plusvala se hace mucho ms evidente justamente en las zonas de expansin urbana que de rurales pasan a ser urbanas, incrementando su valor de terreno en forma impactante y es all donde podran estar los mayores ingresos por plusvala. Por este motivo se reiteraba entonces, al igual que hoy, que los avaluadores no deben tener en cuenta en la elaboracin de los avalos comerciales las expectativas futuras que se generan en las denominadas zonas de expansin urbana y que el valor comercial de estos terrenos tan solo debe fijarse basados en las condiciones de ubicacin y fertilidad del suelo. Pese a entender la situacin anterior, al comienzo cuando el avaluador se desplazaba a las zonas de expansin urbana y/o revisaba su archivo histrico, encontraba que los valores de transaccin de la tierra superaban de manera considerable los valores que posiblemente podra obtener si se tuviera en cuenta tan solo la ubicacin y productividad de los terrenos. Por ello la resistencia a adoptar esta forma de valoracin y preferir continuar avaluando los terrenos de acuerdo con lo encontrado en el mercado. Adems de lo anterior, los planes de ordenamiento eran bastante imprecisos en el manejo de los suelos de expansin urbana; algunos como en el caso de Bogot, sealaban los ndices bsicos de ocupacin y construccin, as como el rea de actividad, mientras otros iban ms all y establecan normas especficas para su desarrollo; es decir en ninguna parte estaba claro que estos suelos tendran un uso rural y por ello deban valorarse bajo esa ptica. En esos momentos el avaluador no encontraba ningn argumento legal preciso que le permitiera afirmar que el suelo de expansin deba valorarse como suelo rural, y por el contrario encontraba un mercado lleno de transacciones que superaban este valor comercial. Es decir, si no exista una condicin que cambiara el escenario, continuara valorando el suelo de expansin urbana con un valor intermedio entre el valor del suelo rural y el valor del suelo urbano ms prximo a ste. Fue hasta diciembre del 2003, cuando la ciudad de Bogot requiri elaborar los avalos comerciales de referencia de un suelo de expansin urbana para la denominada Operacin Estratgica Nuevo Usme, que se dio nuevamente la discusin sobre la forma de valorar este tipo de suelo. La Administracin Distrital concluy que la mejor alternativa para superar las diferencias de criterio era establecer a travs de la legislacin una base jurdica que le permitiera a los avaluadores valorar el suelo de expansin urbana como suelo rural, y fue as como en el Decreto 469 de 200316 se incluy un artculo que dej en claro cual es el uso de los
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Se tild como error la normativa urbanstica aplicada y el mtodo valuatorio empleado. Decreto Distrital por el cual se revis el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot, D.C., adoptado mediante el Decreto 619 de 2.000. Estos decretos fueron compilados en el Decreto Distrital 190 de 2.004.
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terrenos de expansin17 y la forma de valorarlos18, herramienta suficiente para que los avaluadores Bogot ejecutaran su labor sin restriccin tcnica alguna. Lo anterior fue un gran avance para la ciudad de Bogot, pero an el resto del pas continuaba con el problema y era necesario solucionarlo; por ello de manera acertada el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial tom cartas en el asunto y a travs del Decreto 2181 de 2006 estableci a nivel nacional los usos de los suelos de expansin urbana brindando nuevamente a los avaluadores una base legal firme para su labor de valoracin. 3. Estado actual y proceso de implementacin del efecto plusvala. Para poder desarrollar un anlisis de la captura que en trminos de plusvalas ha implementado y logrado recaudar el Estado colombiano, debe presentarse de manera simple el estado actual del arte y sus antecedentes. Es as que la expedicin de la Ley 388 de 1997, marca el inicio desde el punto de vista jurdico, de los procesos del clculo del efecto plusvala en nuestra estructura de ordenamiento territorial. Aunque desde la Ley 9 de 1989 conocida como Ley de Reforma Urbana, ya se haba incluido esta figura bajo la denominacin de Contribucin al Desarrollo Municipal19, sta nunca logr ser implementada en la prctica. En este sentido, hasta antes de la promulgacin de la Constitucin de 1991, al Estado pareca importarle poco capturar el efecto que causaban sus actuaciones en el valor de los terrenos urbanos o rurales y mucho menos observar o controlar de forma alguna los altos grados de especulacin que se originaban, bien fuera en los terrenos colindantes con el rea urbana o en aquellos terrenos desarrollados de forma ilegal20. Es hasta la aparicin del artculo 82 de la Constitucin Nacional, que a su tenor establece que Las entidades pblicas participarn en la plusvala que genere su accin urbanstica y regularn la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano en defensa del inters comn, cuando el Estado finalmente se obliga a medir su aporte a la conformacin del valor de los terrenos y recuperar parte de este aporte para ser reinvertido en la sociedad. Solo hasta el inicio del presente siglo, por parte de la academia y de algunas agremiaciones, se inician procesos de capacitacin y divulgacin del tema, el cual en un comienzo y an todava se ha fundamentado en el desarrollo terico de la plusvala, dejando de lado el proceso de capacitacin y formacin directa de los funcionarios de entes administrativos municipales, la rama judicial (concretamente Notariado), el gremio de avaluadores, los constructores, y el pblico en general (que incluye la academia, entre otros). Solo hasta el ao 2004 y por convocatoria de Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, el Lincoln Institute of Land Policy, el
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Una parte del Artculo 42 del Decreto 190 de 2004 establece lo siguiente: En el caso de suelos clasificados como de expansin urbana, de conformidad con el pargrafo 1 del artculo 89 del Decreto 619 de 2000 tendrn usos forestales y agropecuarios hasta tanto no se incorporen al permetro urbano mediante Planes Parciales, por tanto se valorarn teniendo en cuenta exclusivamente criterios de localizacin y productividad rural. (Subrayado fuera de texto).
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El Decreto 190 de 2004 en su artculo 53, menciona Artculo 53. Reglas para la elaboracin de avalos (artculo 53 del Decreto 469 de 2003).
Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artculo 61 de la ley 388 de 1997 y en el Articulo. 21 del Decreto 1420 de 1998, las entidades distritales que realicen o soliciten la realizacin de avalos para cualquier finalidad, verificarn que se tenga en cuenta la reglamentacin urbanstica vigente en el momento de la realizacin del avalo, y que en ningn caso se incorporen meras expectativas en los precios de los inmuebles avaluados.
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Ver Artculos 107 a 111 de la Ley 9 de 1989 Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiacin de bienes y se dictan otras disposiciones. Entindase desarrollos sin el lleno de los requisitos, en trminos generales.
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CIDER, la Universidad de Los Andes y Fedevivienda, se produce una de las primeras conferencias que abandera el proceso. A partir de ese ao y durante los dos siguientes se realizaron varios eventos21 que, como se anot antes, presentaron un alto contenido terico, sin entrar a precisar experiencias, limitaciones y dificultades del clculo y la aplicacin de la plusvala debido a la poca experiencia acumulada en el pas sobre esta materia. Por otra parte el nmero de municipios que ha recibo capacitacin sobre el particular, no supera la cantidad de 20, cifra que comparada contra los cerca de 1.100 municipios existentes en Colombia, es bastante baja y muy poco representativa; sin embargo son pocos los municipios que cuentan con elementos normativos y urbansticos que pueden generar Participacin en la Plusvala. A travs de la experiencia de los autores y su contacto con las administraciones municipales, se observa un grado de incertidumbre y un inters bajo o nulo en la implementacin del clculo, liquidacin y cobro de la Participacin en la Plusvala. Sin embargo, se debe resaltar que el artculo 82 de la Constitucin Poltica de Colombia seala como un imperativo el hecho de que las entidades territoriales participen en la plusvala, excluyendo por tanto la posibilidad de que la participacin sea facultativa22. A la fecha, la implementacin de la Participacin en la Plusvala, solo se ha cumplido en algunas ciudades del pas, sin tener el efecto que el Estado esperaba, tanto en el nmero de municipios que hacen uso de este instrumento, como en la captura de ingresos por este concepto. De otra parte, los clculos del efecto plusvala solo se han desarrollado para algunas clases de suelo; es decir, no se ha generado este clculo en todos los tipos de suelo. La tabla No. 1 siguiente, muestra los municipios sobre los cuales se han desarrollado procesos de implementacin y clculo del efecto plusvala, as como sobre los tipos de suelo en los cuales stos se han aplicado.
TABLA 1 MUNICIPIOS CON CLCULO DE PLUSVALIA SEGN CLASES DE SUELO REA REA DE URBANA EXPANSIN BOGOT SI SI MONTERA SI NO FUSAGASUGA NO SI PEREIRA NO NO FACATATIVA NO SI CALI SI NO Fuente: Elaboracin propia, datos a diciembre de 2007. MUNICIPIO REA RURAL NO NO NO NO NO NO PLANES PARCIALES SI NO NO SI SI NO
Como se puede observar, la implementacin y el clculo de la plusvala en Colombia se reduce a muy pocos municipios y se aplica solo para algunas clases de suelo, siendo Bogot la ciudad que ha desarrollado en mayor nmero y cobertura el clculo del efecto plusvala. Aunque un nmero mayor de municipios ha desarrollado y adoptado el acto normativo (Acuerdo del Concejo municipal) por el cual se establecen las normas para la aplicacin de la participacin en plusvalas, stos no superan la veintena y muchos de los acuerdos ya existentes, en algunos apartes superan las condiciones que la Ley 388 de 1997 defini en este sentido. Si bien es cierto que el nmero de municipios en los que se ha implementado la Participacin en Plusvala es bajo, tambin es cierto, que un buen nmero de municipios ya sea por falta de compromiso poltico, desconocimiento o simplemente inexistencia de inters en su aplicacin han permitido que esos mayores valores que toma el suelo a travs de su propia accin
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Convocados bsicamente por el Lincoln Institute of Land Policy, el CIDER, la Universidad de Los Andes.
Tomado del Concepto No. 0013 de fecha 05 de mayo de 2000, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
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urbanstica sigan siendo captados ntegramente por los propietarios del suelo, sin que se les exija la participacin parcial al Estado a la que estaran obligados. Es decir, se puede concluir que por efecto de la no implementacin del instrumento, se presenta una prdida de captura de plusvalas que bien podra constituirse en un detrimento patrimonial del Estado. Otra de las situaciones observadas posiblemente por no contar con unas reglas o tcnicas nicas de clculo y/o procedimientos nicos para el establecimiento del efecto plusvala, o por existir en los elementos normativos que regulan el mismo, situaciones de ambigedad o vaco jurdico han generado, ya sea por parte de las oficinas de planeacin municipal o por, los gremios o entes encargados de los clculos, interpretaciones y/o ajustes que, en trminos de la Ley, desvirtan el principio rector de la plusvala, desbordan su aplicacin o simplemente se desarrollan bajo la interpretacin de la persona o equipo de turno. Ante ello, el Estado ha tenido que producir doctrina normativa que regule su aplicacin y de la cual se debe decir, que, an siendo un avance, no es el punto final al que debe orientarse la implementacin y clculo del efecto plusvala. En concepto de los autores, la Participacin en la Plusvala, debe ser analizada en funcin de la relacin Beneficio/Costo que sta genere sobre la municipalidad. Bajo esta ptica, no todos los municipios debern desarrollar estos procesos, ya que para algunos, probablemente los ms pequeos y/o con poca dinmica de crecimiento o cambio, pueden resultar ms altos los costos de la implementacin y clculo que los posiblespotenciales ingresos que sea posiblefactible o se espere percibir, en funcin de los hechos generadores de plusvala que resulten de los cambios en el planeamiento y la normatividad urbanstica previstos en la vigencia de sus planes de ordenamiento. Lo anterior hace necesario iniciar un proceso de jerarquizacin de los municipios segn su real potencial de desarrollo y evidenciar que la Participacin en la Plusvala no es simplemente un recurso fcil al que puede apelarse para aumentar sus ingresos, como parecen pensar algunos luego de las argumentaciones de las ventajas fiscales del uso de este instrumento,; en estos casos debern desarrollardesarrollarse ejercicios de precalculo, preclculo de plusvala que permitan diagnosticar la situacin del municipio, frente a la plusvala y si debe, de acuerdosolo cuando se justifique conforme a su evaluacin tcnica, implementar los procesos de clculo y liquidacin de la misma. 4. El galimatas de la plusvala en los suelos rurales Debern los predios localizados en las zonas rurales realizar la contribucin de Participacin en Plusvala? Ante una inquietud como la referida que no debera ser una pregunta, sino una afirmacin se debe anotar que buena parte de los gremios, municipios, acadmicos y propietarios, responden negativamente, lo cual se explica en la interpretacin incompleta que al parecer hacen de algunos artculos de la Ley 388 de 1997 relativos a la nocin y acciones generadoras de plusvala. En primer lugar, cuando el legislador seala en el artculo 73 de la Ley 388 de 1997: NOCIN. De conformidad con lo dispuesto por el artculo 82 de la Constitucin Poltica, las acciones urbansticas que regulan la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano incrementando su aprovechamiento, (subrayado fuera del texto), se realiza la lectura por una parte de los gremios, municipios y otros, como si nicamente se estuviera haciendo referencia a las acciones urbansticas que tienen que ver con el suelo urbano. Pero tal y como lo seala la Constitucin Poltica en su artculo 82, Las entidades pblicas participarn en la plusvala que genere su accin urbanstica y regularn la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano en defensa del inters comn, (subrayado fuera de texto), el principio de la plusvala no est dirigido a una clase de suelo en especfico y solo enuncia que la accin urbanstica del Estado es generadora de plusvala.
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Un segundo aspecto de la redaccin de la Ley que ha causado polmica en relacin a si los suelos rurales son o no generadores de plusvala, se refiere al contenido del artculo 74 de la Ley 388 de 1997, por el hecho que ste no hace alusin expresa al suelo rural en los hechos generadores por establecimiento o modificacin del rgimen o la zonificacin de usos del suelo ni a la autorizacin de un mayor aprovechamiento del suelo en edificacin, bien sea elevando el ndice de ocupacin o el ndice de construccin, o ambos a la vez, interpretacin que no tiene sustento por cuanto, estos hechos generadores s pueden configurarse en las zonas rurales. En concepto de los autores, los suelos rurales deben ser objeto de participacinParticipacin en plusvalala Plusvala, siempre y cuando se genere una accin urbanstica que signifique para el predio modificaciones en su rgimen de usos y un mayor aprovechamiento del suelo. 5. La Participacin en Plusvala controla el valor del suelo? Se ha dicho en varios medios y por diferentes voceros que la Participacin en la Plusvala, permite controlar el valor en el mercado del suelo; en este sentido se presenta a continuacin una serie de elementos tericos y de experticia, que permiten llegar a una aseveracin en este sentido. En forma general la dinmica propia del mercado del suelo al interior de un sistema econmico de tipo capitalista como el colombiano, establece en principio que la formacin de los valores de la tierra no es otra cosa que la capitalizacin de las rentas futuras o la acumulacin de plusvalas futuras, basadas en las potencialidades de explotacin que puedan llegar a tener los terrenos. Y es a partir de este punto que debemos analizar la manera en que un instrumento de financiacin del desarrollo como la Participacin en la Plusvala logra controlar el valor en el mercado del suelo. Es necesario entonces estudiar ms a fondo la formacin del precio del suelo desde el rea rural para posteriormente pasar al rea urbana y observar las alteraciones y el grado de especulacin de las transacciones. Si se entiende el procedimiento natural de la formacin del suelo y el grado de influencia de las acciones o actuaciones urbansticas del Estado, podremos entender la manera en que la Participacin en la Plusvala puede llegar a controlar el mercado del suelo al interior de las ciudades colombianas. Como se puede extraer de lo anterior, bien sea en los terrenos rurales o en los urbanos, el valor comercial del suelo depende directamente de las posibilidades reales de explotacin; no obstante es de tener en cuenta que gran parte de estas posibilidades o potencialidades radican en las normas urbansticas establecidas. Es as como terrenos urbanos con ubicacin y capacidad portante similar, pueden tener un valor comercial diferente debido a la norma urbanstica que los cobija; un ejemplo claro son los predios ubicados en la zona del Chic23 en Bogot, algunos de ellos con autorizacin para construir 5 pisos de altura y otros con permiso para construir hasta 7 pisos, los cuales presentan comercialmente valores de $2300.000 y $ 2900.000 respectivamente, pese a tener condiciones fsicas y socieconmicas muy similares. Desafortunadamente, y debido en parte a la permisividad del Estado, se desarrollaron en las zonas rurales colindantes a la ciudad usos que la norma urbanstica no permita, como las parcelaciones o algunos condominios de la zona conocida como Guaymaral al norte de la ciudad de Bogot, circunstancia que origin un valor comercial del suelo bastante lejano de la potencialidad legal establecida por la normas urbansticas de la zona. Este valor comercial se form en la ilegalidad y por lo tanto no debe ser tenido en cuenta dentro de un mercado formal, transparente y equitativo; es decir estos valores especulativos no pueden formar parte de un estudio que tenga como fin determinar el valor comercial de un predio ubicado en zonas aledaas a los cascos urbanos de las ciudades.
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Sector norte de la Ciudadciudad de Bogot, de estrato socioeconmico alto.
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Si bien es claro cmo se forma el precio del suelo y que el Estado tiene la obligacin de recuperar parte del precio que gracias a su accin se ha formado, no es del todo claro cmo la aparicin de este instrumento denominado Participacin en la Plusvala contribuye a controlar el mercado del suelo. Para ello es necesario observar diferentes escenarios, los cuales se presentan en la Tabla No. 2 que sigue a continuacin.
TABLA 2 COMPARACIN DEL PROCESO VALUATORIO ANTES Y DESPUS DE LA LEY 388 DE 1997
Antes de la Ley 388 de 1997

El valor comercial de los terrenos estaba directamente relacionado con las oportunidades inmobiliarias del momento y la potencialidad legal que la norma urbanstica estableca.
Con la Aparicin de La Plusvala

El valor comercial del suelo conserva el mismo principio de formacin del valor, es decir la plusvala no interviene ni controla el mercado de estos suelos; simplemente se limita a recaudar el incremento de valor resultante de la accin del Estado. En trminos de un mercado inmobiliario activo, la aparicin de la Participacin en Plusvala no altera el mercado de este tipo de suelo, ni como errneamente se cree aumenta de manera alguna el valor del producto final. Al definir jurdicamente que el suelo de expansin est constituido por la porcin del territorio municipal destinada a la expansin urbana, que se habilitar para el uso urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento, y que a partir de ese momento el Estado participara de los mayores valores que su actuacin (en este caso dejar de ser suelo rural) generara en el valor del suelo, qued en claro que el mercado de este tipo de inmuebles tena un actor ms a tener en cuenta y que los valores comerciales se encontraran sujetos no solo a las fuerzas especulativas del mercado sino a las realidades normativas que desde ese momento y con mayor inters hara cumplir el Estado. Posteriormente se determin que los suelos de expansin Mientras no se aprueben los respectivos planes parciales, en las zonas de expansin urbana solo se permitir el desarrollo de usos agrcolas y forestales. En ningn caso se permitir el desarrollo 24 de parcelaciones rurales para vivienda campestre , por lo tanto se deja en claro la potencialidad actual de este tipo de suelos y se liga el valor comercial de estos terrenos a la actividad propiamente rural, es decir se elimina todo aquel grado de especulacin que tenan los precios de los terrenos por las expectativa que estos tena de ser urbanos.
Suelo Urbano Consolidado
Suelo de Expansin
Este tipo de suelo no exista a nivel normativo, sin embargo claramente se entiende que es suelo colindante con el rea urbana. El comportamiento de los valores comerciales era bastante especulativo y el propietario de la tierra se apropiaba de todas aquellas expectativas futuras que se generaban por el simple hecho de estar estos terrenos colindantes a las reas urbanas. En otras ocasiones estos terrenos usualmente se parcelaban o subdividan por debajo del rea mnima establecida en las respectivas normas urbansticas de cada municipio y hacia aplicacin de procesos de divisin como si fueran terrenos urbanos. Estos fenmenos elevaban de manera exponencial el valor de los terrenos, y en consecuencia al pasar a ser urbanos, tomaban un valor tan alto que impactaban directamente en el valor comercial del producto final. Esta caracterstica poco deseable disminua de manera ostensible las posibilidades de construccin de vivienda de inters social, pues diferente a la vivienda de estrato alto que puede elevar los valores comerciales del producto final, la vivienda de inters social se encuentra enmarcada dentro de unos mrgenes de negociacin y soportado sobre un programa de subsidios del Estado, y por lo tanto se dificultaba bastante conseguir terrenos cuyo valor comercial permitieran el desarrollo de vivienda de Inters social.
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Apartes del Artculo 29 del Decreto 2181 DE 2006
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Ocupacin Ilegal
Los urbanizadores piratas no slo han recuperado todos los incrementos del precio derivado del desarrollo urbano, sino que adems han tomado bajo control el proceso. La urbanizacin ilegal resultante es costosa para los ocupantes individuales de dichos asentamientos y para la sociedad como un todo, ya que eleva el costo de los futuros programas de mejoras entre tres y cinco veces, en comparacin con el costo de urbanizar 25 suelo no ocupado .
La proliferacin de loteos ilegales tiene bsicamente dos orgenes: el primero la falta de control policivo del Estado y el segundo la capacidad de compra de los estratos ms bajos que encuentran en este tipo de desarrollo ilegal un valor del suelo asequible a su posibilidades econmicas inmediatas. Al respecto vale la pena tomar el siguiente texto: Uno de los aspectos ms importantes del estudio de polticas de suelo en Amrica Latina es la falta de tierra urbanizada al alcance de los habitantes de bajos recursos. Esta carencia, y la consiguiente ocupacin ilegal de terrenos carentes de infraestructuras, son caractersticas de las ciudades latinoamericanas, especialmente en las periferias urbanas y en reas no aptas para el mercado inmobiliario (o excluidas del mismo) debido a sus 26 condiciones topogrficas o ambientales. Si a travs de los instrumentos de desarrollo se genera una oferta de terrenos de precio asequible a los estratos bajos y a su vez se desestimula al urbanizador ilegal, bajando la presin por este tipo de producto (lotes ilegales) el valor comercial de los terrenos definitivamente se podr controlar.
Fuente:
Elaboracin propia.
Como se puede observar, los anteriores escenarios permiten evidenciar que realmente son las normas urbansticas las que de una u otra forma regulan el valor comercial de los terrenos y por lo tanto no es del todo claro cmo la Participacin en la Plusvala controla el mercado del suelo. Con relacin a las afirmaciones que se hacen en la Tabla No. 2 anterior respecto al comportamiento del valor del suelo urbano consolidado con la aparicin de la Participacin en la Plusvala, podemos realizar un anlisis bsico que nos permite visualizar (Ver Tabla 3) este fenmeno a partir del siguiente ejemplo27:28 (Ver Tabla 3): TABLA 3. ZONA URBANA CONSOLIDADA
NORMA ANTERIOR ALTURA PERMITIDA: 6 PISOS USO: RESIDENCIAL UNICAMENTE. 2 AREA TOTAL VENDIBLE: 1.900 M Valor de venta Producto final: $2200.000/M2 2 AREA LOTE: 800 M VALOR UNIT. LOTE: $1000.000/M2 VALOR TOTAL $ 800000.00 NORMA ACTUAL ALTURA PERMITIDA: 8 PISOS USO: RESIDENCIAL UNICAMENTE. 2 AREA TOTAL VENDIBLE: 2.500 M Valor de venta Producto final: $2200.000/M2 2 AREA LOTE: 800 M VALOR UNIT. LOTE: $1200.000/M2 VALOR TOTAL $ 960000.00
PLUSVALA TOTAL =$960000.000 - $800000.000 = $160000.000 Fuente: Elaboracin propia.
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Tomado del documento Exposicin de motivos, presentado al Concejo de Bogot, para la aprobacin del Acuerdo de Plusvala respectivo. 26 Land Lines: July 1999, Volume 11, Number 4, ), Smolka, Martim O. y Iracheta Cenecorta, Alfonso 27 Los valores unitarios que se utilizan son parte del ejemplo y no estn referidos a espacios geogrficos puntuales. 28 Los valores unitarios que se utilizan son parte del ejemplo y no estn referidos a espacios geogrficos puntuales.
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Ahora bien, si por ejemplo, un constructor sale al mercado a comprar un terreno para desarrollar un proyecto residencial en un lote de 800 M2 con una altura permitida de 8 pisos, encontrar el mercado dos alternativas (ver tabaTabla 4);): la primera, enfocada enseran los lotes del rea y localizacin requerida que antes de la nueva norma urbanstica tenan y con la norma actual tienen autorizacin para construir 8 pisos de altura y cuyo valor es de $1200.000 M2 (situacin 1); la segunda alternativa para comprar el lote que busca, la encontrar en aquellos predios que gracias alde las caractersticas deseadas, que antes del cambio normativo hoy pueden construir 8 pisos de alturapodan edificar una altura (posibilidad que antes no tenan) de 6 pisos y valan $1000.000 M2 y que lgicamente hoy tambin tienenhoy, luego de que las normas vigentes le aumentaran el potencial de edificacin a 8 pisos de altura, pasaron a tener un valor por metro cuadrado de $1200.000/M2 (situacin 2)), es decir el mismo que sus smiles. TABLA 4. MERCADO ACTUAL
Situacin 1. ALTURA PERMITIDA: 8 PISOS USO: RESIDENCIAL UNICAMENTE. AREA TOTAL VENDIBLE: 2.500 M2 Valor de venta Producto final: $2200.000/M2 AREA LOTE: 800 M2 VALOR UNIT. LOTE: $1200.000/M2 VALOR TOTAL $ 960000.00 Fuente: Elaboracin propia. Situacin 2. ALTURA PERMITIDA: 8 PISOS USO: RESIDENCIAL UNICAMENTE. 2 AREA TOTAL VENDIBLE: 2.500 M 2 Valor de venta Producto final: $2200.000/M 2 AREA LOTE: 800 M VALOR UNIT. LOTE: ($1000.000+ $200.000 = $1200.000/M2 VALOR TOTAL $ 960000.00
Como se puede observar, para el constructor es indiferente adquirir un predio que haya sido objeto del efecto plusvala o uno que no; simplemente l, de acuerdo a la potencialidad del lote y a los valores de venta del mercado estar dispuesto a pagar por uno o por otro la suma de $1200.000/M2, y el valor de la venta o producto final no debe ser alterado. Adicionalmente se debe recordar que existe una anotacin en el folio de matrcula inmobiliaria que advierte cundo un lote ha sido objeto de participacin en plusvala; por lo tanto el comprador (por ejemplo un constructor) se encuentra advertido de esta situacin y dentro del proceso de negociacin quedar en claro que l est dispuesto a pagar por el lote a razn de $1200.000 M2 y que obviamente la participacin en plusvala deber ser cubierta por el actual propietario. Por todo lo anterior se puede concluir que en trminos de un mercado inmobiliario activo, la aparicin de la Participacin en Plusvala no altera el mercado de este tipo de suelo (suelo urbano consolidado), ni como errneamente se cree, aumenta de manera alguna el valor del producto final. Ahora bien, para los escenarios de Suelo de Expansin y Ocupacin Ilegal tampoco se puede concluir que la aparicin del instrumento de la Participacin en la Plusvala intervenga directamente o sea el nico instrumento que controla el mercado del suelo; no obstante hay que entender el instrumento en su totalidad y debemos recordar que una de las destinaciones que se prevn para los recursos captados mediante este instrumento, es la compra de terrenos para proyectos de inters social, macroproyectos, programas de renovacin urbana, etc., destinaciones que permiten que el Estado se pueda volver un actor ms del mercado inmobiliario y entre a competir con urbanizadores piratas al poder ofrecer terrenos
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urbansticamente adecuados, dotados de la infraestructura necesaria y con ofertas comerciales atractivas al alcance del grupo de la poblacin de menores recursos. Por otra parte si el Estado se convierte en un oferente de terrenos debidamente urbanizados y los ofrece a valores que permitan que un constructor pueda desarrollar vivienda de Intersinters social al alcance de los potenciales demandantes, afecta en gran medida las ofertas del mercado ilegal y controla el valor comercial de los lotes urbanos an sin desarrollar que se encontraban especulando en el mercado. Una claro ejemplo de esta situacin se puede ver en la ciudad de Bogot con los programas de urbanizacin de Metrovivienda. Desde que se inici este programa los lotes de desarrollo de estrato 1 y 2 han venido reduciendo en forma vertiginosa su valor comercial y en su mayora no son atractivos para un constructor que en vez de desembolsar una gran cantidad de dinero para comprar un lote en bruto, urbanizarlo y posteriormente publicitar su producto, prefiere comprar un lote urbanizado en Metrovivienda desembolsando un menor monto (pues puede comprar tan solo una manzana) y con la garanta de una demanda concentrada. En todo caso no hay que confundir la manera en que la Participacin en la Plusvala pude controlar el mercado del suelo, con aquellas consecuencias que puede traer consigo la tardanza en la adopcin de instrumentos de desarrollo (planes parciales, planes maestros, etc.) circunstancia que en ltimas desestimula la inversin privada y desplaza estos recursos a otros renglones de la economa. En un foro recientemente llevado a cabo en la ciudad de Pereira se mencionaba cmo la zona norte de Bogot donde los valores comerciales hasta hace pocos aos eran verdaderamente especulativos no presentaba en estos momentos gran volumen de transacciones ni valores elevados en las pocas transacciones que se haban llevado a cabo, por lo cual conclua el expositor que se haba controlado el valor del suelo; pero otra explicacin a posible de este fenmeno es la falta de inters de los particulares por invertir en un zona con un cierto grado de incertidumbre jurdica, pues aparte de que han transcurrido seis aos sin que se reglamente la zona, se sabe que hace ms de ocho meses se encuentra terminado el Plan de Ordenamiento Zonal de este sector de la ciudad y an no se ha sancionado el respectivo decreto de su adopcin. Es as como tambin la inseguridad jurdica de las actuaciones del Estado afecta el valor de los inmuebles (distinto a controlarlo) y como claro ejemplo podemos citar el predio de inters cultural conocido como Villa Adelaida, bastante deteriorado pero an con elementos a conservar, ubicado en la Carrera 7 con Calle 70 de la ciudad de Bogot, el cual ha sido objeto de una ardua polmica por la y competencia entre entidades del orden nacional y distrital en la que ha participado tambin la sociedad civil, respecto del potencial. El tema central de la polmica radica en los diferentes potenciales de uso y edificacin que deberestas entidades y la comunidad consideran deben permitirse, lo cual ha generado tal incertidumbre alrededor de su verdadero potencial, que este inmueble, por el cual fcilmente cualquier comprador interesado hubiera estado dispuesto a pagar una importante cifra por metro cuadrado, hoy ha vistove bastante reducida su posibilidad de comercializacin a cualquier precio pues esson totalmente inciertainciertos su normatividad y el tiempo que puede transcurrir para superar este obstculo. 6. Consideraciones Finalesfinales La Ley 388 de 1997 define el marco normativo bajo el cual se debe establecer el clculo del efecto plusvala para cualquiera de los hechos generadores y de acuerdo a lo referenciado en el inciso 1 de los artculos 75, 76 y 77 de la mencionada Ley, Se establecer el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con caractersticas geoeconmicas homogneas, antes de la accin urbanstica generadora de la
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plusvala. En este sentido, es claro que los avalos para el clculo del efecto plusvala, deben ser desarrollados bajo los procedimientos de zonas homogneas geoeconmicas. EL Decreto 1420 de 1998 y la Resolucin 762 de 1998, establecen los mtodos valuatorios aplicables en nuestro pas para los fines del Estado contemplados en la citada ley. Especficamente la Resolucin 762 determina como aplicables para los fines de la Ley los siguientes mtodos: Mtodo de Comparacin o de Mercado, Mtodo de Capitalizacin de Rentas o Ingresos, Mtodo del Costo de Reposicin y Mtodo o Tcnica Residual. Desde el punto de vista de las tcnicas y procedimientos que se han empleado para los clculos del efecto plusvala y su adecuada o no correspondencia con el espritu normativo que busca la Ley 388 de 1997, se evidencian algunas situaciones que en concepto de los autores del presente artculo debern ser analizadas y corregidas, para cuyo efecto se presentan algunas propuestas metodolgicas de aplicacin en el clculo del efecto plusvala. Las principales dificultades encontradas en la prctica de los avalos para el clculo del efecto plusvala, radican en la falta de formacin del profesional que enfrenta el clculo. Nos referimos a deficiencias en su formacin y/o desconocimiento de correcta aplicacin de las tcnicas valuatorias, esencialmente en el manejo de la tcnica residual y de los mtodos de comparacin y renta, as como desconocimiento de los procesos que dicho anlisis requiere de forma especfica en cuanto a la definicin de unas reglas claras y nicas de la forma y tipos de valoracin. En relacin a los mtodos generales de valoracin se debe empezar concretando que para los procesos de clculo del efecto plusvala se requiere bsicamente la aplicacin de dos mtodos: el mtodo de mercado o de comparacin y la tcnica residual. A la fecha y en una buena parte de los procesos de clculo desarrollados, ha hecho carrera que el mtodo de valoracin para tal fin es nicamente la tcnica residual, concepto que en opinin de los autores, no puede ser la nica regla de valoracin vlida. Si bien es cierto que lo que se busca es establecer el incremento de valor que la propiedad percibe por efectos del cambio de uso y modificacin de la edificabilidad del predio, y donde el mtodo residual es una buena aproximacin del valor, ste no puede convertirse en el nico aplicable, por cuanto este tipo de tcnicas es demasiado sensible a los cambios en los valores estimados, ya sea de venta, costos, utilidad y otros, lo que se traduce en oscilaciones significativas en el valor final de suelo. Se propone, que, adems de la tcnica residual, se debedeba sustentar los valores con datos de mercado que, como es obvio, debern estar enfocados a la propiedad en estudio, tanto en sus condiciones fsicas como normativas. Otra de las situaciones observadas que dificultan el desarrollola elaboracin de los avalos para el clculo del efecto plusvala, est asociado con la exigencia normativa del desarrollo de los valores del suelo por metodologas de zonas geoeconmicas homogneas. Se ha evidenciado falta de este conocimiento especfico en la generalidad de los avaluadores privados, debido a que histricamente el empleo de esta tcnica siempre estuvo en manos de funcionarios del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi o de los Catastros descentralizados. La tcnica residual debe desarrollarse bajo el principio de mayor y mejor uso, segn el cual el valor de un inmueble susceptible de ser dedicado a diferentes usos ser el que resulte de destinarlo, dentro de las posibilidades legales y fsicas, al econmicamente ms rentable, o si es susceptible de ser construido con distintas intensidades edificatorias, ser el que resulte de construirlo, dentro de las posibilidades legales y fsicas, con la combinacin de intensidades que permita obtener la mayor rentabilidad,
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principio que no est legalmente estipulado29 y que se desconoce por una parte significativa de los avaluadores. Adems de la falta de una capacitacin especfica en cuanto a los mtodos generales de valoracin, la mayor dificultad observada para el clculo del efecto plusvala es la falta de conocimientos, formacin y experiencia en la elaboracin de zonas homogneas fsicas y geoeconmicas. Para estos procedimientos se ha desarrollado una serie de pasos o y criterios para su elaboracin que han sido producto ms de la experiencia de las instituciones competentes a cargo, que de una normatividad especfica. No se puede desconocer que las zonas geoeconmicas son una alternativa ms de aplicacin en la valoracin masiva. Se demanda por parte de los entes que solicitan el clculo as como por los profesionales que los desarrollan, la formulacin de una gua general donde se presenten de manera cronolgica, de ser posible, las diferentes etapas y elementos mnimos con que se debe contar y que se deben producir, para el desarrollo de la implementacin, clculo y liquidacin del efecto plusvala. Observada la legislacin pertinente, es oportuno anotar que si bien es cierto el Decreto 1788 de 2004 no estableci una fecha nica para estimar los valores comerciales antes de la accin urbanstica, no puede perderse de vista que el objeto del clculo del efecto plusvala es establecer el mayor valor que adquiere la tierra generado por una accin del Estado. En este sentido las tcnicas o mtodos valuatorios utilizados para el clculo, deben propender por encontrar aquel incremento en valor ocasionado nicamente por la accin del Estado y lograr excluir aquellos incrementos en el valor de la tierra que son atribuibles a la dinmica inmobiliaria. Los autores sugieren que para lograr cumplir con el objetivo de valoracin, se considere una anlisis temporal diferente, en funcin de que los hechos generadores. Es decir, que para el clculo del efecto plusvala debido a la incorporacin de suelo rural a suelo de expansin o la consideracin de parte del suelo rural como suburbano, los valores comerciales iniciales se establecernestablezcan un (1) ao antes de la accin urbanstica generadora de la plusvala. De esta forma se evita que el clculo del valor pueda llegar a verse afectado por las expectativas que genera el cambio de norma en los propietarios deseosos de concretarlas antes de la adopcin de la nueva normatividad y que inciden directamente en los valores de pedido de los predios. Si la investigacin se desarrolla con valores de un ao antes de la accin generadora de plusvala, se evitara la incorporacin de dichas expectativas no concretables an. Para el clculo del efecto plusvala en los hechos generadores por mayor aprovechamiento y cambio de uso, en suelo urbano, los valores antes de la accin urbanstica deben ser calculados justamente un da antes a la fecha de adopcin del Plan de Ordenamiento Territorial, su revisin o de la adopcin de los instrumentos que lo desarrollan y complementan. La anterior sugerencia para el clculo de la plusvala, se basa en que al hacerlo de esta forma se cuantifica exactamente el mayor beneficio generado exclusivamente por el cambio de la norma urbanstica, sin que se incluyan en este clculo factores de tiempo, utilizacin de datos del pasado, empleo de ndices de actualizacin que no son exclusivos del sector inmobiliario, o valorizaciones propias de la dinmica del mercado inmobiliario. Para facilitar la comprensin de este fenmeno se muestra el siguiente ejemplo:
29
Es decir, nuestra la reglamentacin en trminos vigente de avaluos, adolece dela Ley 388 sobre avalos, no incluy la definicin especfica del principio de mayor y mejor uso. La definicin citada corresponde a los trminos universalmente aceptados de este principio.
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CALCULO EN UN SOLO MOMENTO. UN DIA ANTES Area Lote 600,00 No. de Pisos 5 8 Area Construida 3.000,00 4.800,00 Area Vendible 2.550,00 4.080,00 Valor en venta $/M2 Valor construccin $/M2 Total Ventas Total Construccin Finacieros (10%) S.V. Utilidad (15%) S.V. Residual Para el Terreno Valor $/M2 de terreno Plusvalia (100%) 2.500.000 (a la fecha del clculo) 1.500.000 (a la fecha del clculo) 6.375.000.000 -4.500.000.000 -637.500.000 -956.250.000 281.250.000 468.750 281.250 10.200.000.000 -7.200.000.000 -1.020.000.000 -1.530.000.000 450.000.000 750.000
Como se puede apreciar, si el clculo se realiza en la forma propuesta, se estara midiendo sin mayor complicacin y con mejor precisin tcnica el efecto real y directo de haber incrementado la potencialidad del lote y poder construir 8 y no 5 pisos. Si por el contrario el clculo se hiciese un ao antes el desarrollo sera el siguiente:
CALCULO UN AO ANTES IPC (1 AO) Area Lote No. de Pisos Area Construida Area Vendible Valor en venta $/M2 Valor en venta $/M2 Valor construccin $/M2 Valor construccin $/M2 Total Ventas Total Construccin Finacieros (10%) S.V. Utilidad (15%) S.V. Residual Para el Terreno Valor $/M2 de terreno
Valor $/M2 de terreno Actualizado
5% 600,00 5 3.000,00 2.550,00
8 4.800,00 4.080,00
2.250.000 (un ao antes) 2.500.000 (a la fecha de calculo) 1.350.000 (un ao antes) 1.500.000 (a la fecha del clculo) 5.737.500.000 -4.050.000.000 -573.750.000 -860.625.000 9.180.000.000 -6.480.000.000 -918.000.000 -1.377.000.000
253.125.000 405.000.000 421.875 675.000 (un ao antes) (a la fecha del clculo) 442.969 675.000 232.031
Plusvalia (100%)
Como se puede observar es necesario incluir dentro del clculo del residual, datos tanto de construccin como de ventas de un ao antes, situacin que podra eventualmente dificultar la consecucin de esta informacin. De otra parte, al final el valor del terreno debe ser actualizado con el ndice de Precios al Consumidor - IPC
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segn lo disponen la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1788 de 2004, pero en muchos casos la valorizacin ha superado de manera significativa este ndice; por ejemplo mientras el IPC del 2005 fue de 4,85%30 la valorizacin de la zona del Refugio en Bogot fue del 18,75% y en Santa Brbara Alta del 22,2%31. Al utilizar esta tcnica (1 ao antes) la actualizacin del valor del terreno mediante el IPC puede dar un resultado como el del ejemplo anterior, es decir en donde el Estado pierde plusvala; esto debido a que en una poca de auge el IPC estar por debajo de la valorizacin y en una poca de crisis el valor actualizado ser superior al valor actual encontrado y no se capturara plusvala por un cambio normativo importante.
BIBLIOGRAFIA Constitucin Poltica de Colombia de 1991. Decreto 855 de abril 28 de 1994 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 80 de 1993 en materia de contratacin directa. Decreto-Ley 2150 de diciembre 5 de 1995 Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trmites innecesarios, existentes en la Administracin Pblica. Ley 388 de julio 18 de 1997. Ley de Desarrollo Territorial Por la cual se modifican la Ley 9. de 1989 y la Ley 3. de 1991 y se dictan otras disposiciones. Decreto 1420 del 24 de julio de 1998 Por el cual se reglamentan parcialmente el artculo 37 de la Ley 9 de 1989, el artculo 27, el Decreto-ley 2150 de 1995, los artculos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artculo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalos. Resolucin 762 del 23 de Octubre de 1998 Por la cual se establece la metodologa para la realizacin de los avalos ordenados por la Ley 388 de 1997. Decreto Distrital 619 de julio 28 de 2000 Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogot, Distrito Capital. Decreto Distrital 469 de diciembre de 2003 Por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot, D.C. Decreto Distrital 190 de junio de 2004 Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003. Decreto 1788 de junio 3 de 2004 Por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones referentes a la participacin en plusvala de que trata la Ley 388 de 1997. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE CATASTRO DISTRITAL. Manual de elaboracin de Zonas Homogneas Fsicas. 2004.
30 31
Fuente: Dane. Datos referidos a la ciudad de Bogot tomados del estudio El Valor del Suelo en Bogot 2005. Lonja de Propiedad Raiz de Bogot.
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DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE CATASTRO DISTRITAL. Manual de elaboracin de Zonas Geoeconmicas. 2004. Foro: Regin, Gestin del suelo y Participacin en Plusvalas. Universidad de los Andes. Bogot D.C. Mayo 27 y 28 de 2004. Conferencia: Alcalda Mayor de Bogota D.C. Proyecto de Acuerdo Por el cual se establecen las normas para la aplicacin de la Participacin en Plusvalas en Bogota D.C. Foro: Regin, Gestin del suelo y Participacin en Plusvalas. Universidad de los Andes. Bogot D.C. Mayo 27 y 28 de 2004. Conferencia: Maldonado Mara Mercedes. Notas de Clase, Instrumentos de Gestin del Suelo Algunos Elementos de Contexto. Foro: Regin, Gestin del suelo y Participacin en Plusvalas. Universidad de los Andes. Bogot D.C. Mayo 27 y 28 de 2004. Conferencia: Maldonado Mara Mercedes. El Proceso de Construccin del Sistema Urbanstico Colombiano: Entre Ordenamiento Territorial y Reforma Urbana. Foro: Regin, Gestin del suelo y Participacin en Plusvalas. Universidad de los Andes. Bogot D.C. Mayo 27 y 28 de 2004. Conferencia: Jaramillo Samuel. La Experiencia Colombiana en la Recuperacin Estatal de los Incrementos del Precio del Suelo. La Contribucin de Valorizacin y La Participacin en Plusvalas. Jaramillo Gonzlez, Samuel. Notas Sobre el Mecanismo de Participacin en Plusvala. Reforma Urbana y Desarrollo Territorial. Bogota D.C. 2003. Delgado, Jorge, Moreno, Oliverio y Vivas Adriana. Metodologa para el Clculo del Efecto Plusvala Resultado del Mayor Aprovechamiento del Suelo. Tesis de Grado, Especializacin en Avalos, Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas, Bogot, 20
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AVANCES DEL MODELO DE URBANISMO COLOMBIANO: UNA MIRADA RETROSPECTIVA AL ANLISIS DE SU ESTRUCTURA PLANTEADO POR JAVIER GARCIA BELLIDO EN 1998. Augusto Cesar Pinto Carrillo1
Arquitecto. Remisin Artculo: 28-05-08 Palabras clave: planeamiento urbanstico, planes parciales, plusvalas. Resumen: Con la oportunidad que brinda la Revista ACE a travs de la presente publicacin de realizar un balance sobre el proceso de implementacin en Colombia de la Ley 388 de 1997, o Ley de Desarrollo Territorial LDT, y consecuentemente de la aplicacin de instrumentos de planeamiento urbanstico general y derivado, el presente artculo revive en parte la crtica y recomendaciones que realizara el Arquitecto Javier Garca-Bellido en su artculo Perspectivas del nuevo urbanismo colombiano: un anlisis de su estructura, publicado en la Revista Desarrollo Urbano en Cifras del Ministerio de Desarrollo Econmico (1998). Metodolgicamente, se realiz una lectura pormenorizada al artculo, seleccionando principalmente los temas, crticas y recomendaciones que se planteaban con el fin de alimentar la reflexin nacional sobre la aplicacin de la LDT; desarrollndose a continuacin comentarios sobre su incorporacin y avance en la implementacin de la Ley y de sus instrumentos.
1. Introduccin. La dcada de los 90 represent para Colombia un salto de gran magnitud en lo relacionado con la produccin de normas y polticas urbanas que de manera directa promueven la mejora de las ciudades en trminos de planificacin y ordenamiento territorial; como tambin, en la introduccin de nuevos instrumentos a travs de los cuales se busca garantizar una efectiva gestin del suelo, la participacin de los propietarios del mismo en la gestin del urbanismo, la vinculacin de capitales privados en programas y proyectos asociados con el desarrollo urbano, y especialmente, cumplir con los derechos y deberes definidos por la Constitucin Poltica de Colombia de 1991, con el fin de garantizar: el derecho de propiedad y la funcin social y ecolgica de la misma, el acceso a una vivienda digna, la libre asociacin, la recreacin y el deporte, el ambiente sano, entre otros. Particularmente, el proceso previo de formulacin de la LDT demand la participacin de mltiples actores locales e internacionales bajo la orientacin del equipo tcnico del Ministerio de Desarrollo Econmico Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable, entidad del Estado colombiano competente para la formulacin y ejecucin de la poltica urbana nacional. Dentro del equipo de expertos internacionales que acompa dicho proceso se cont con la asesora de funcionarios de la Comunidad de Madrid (1994-1995), segn lo confirma el mismo Garca-Bellido en su artculo. Desde entonces, la semblanza de la LDT con las leyes espaolas del suelo es ms evidente, mucho ms evidente que en la anterior Ley 9 de 1989, de la Reforma Urbana, lo cual qued expresado de la siguiente manera por Garca-Bellido: buena parte de la estructura sobre la que descansa la nueva Ley 388 de 1997 tiene un enfoque anlogo al de la legislacin espaola
Master en Gestin Urbanstica de la Universidad Politcnica de Catalua - Barcelona (2004), Master en Gestin Ambiental para el Desarrollo Sostenible de la Pontificia Universidad Javeriana Bogot (1998). Cargo actual: Subdirector de Vivienda y Desarrollo Urbano del Departamento Nacional de Planeacin de Colombia, acpinto@dnp.gov.co
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ACE AO III, nm.7, junio 2008 | AVANCES DEL MODELO DE URBANISMO COLOMBIANO: UNA MIRADA RETROSPECTIVA AL ANLISIS DE SU ESTRUCTURA PLANTEADO POR JAVIER GARCIA BELLIDO EN 1998. Augusto Cesar Pinto Carillo
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del periodo 1956-95, pero con muy positivas correcciones y adiciones introducidas por el Gobierno colombiano (Garca-Bellido, 1998, p 122). Tanto este antecedente, como su inters intelectual por estos temas, le llev a estudiar en detalle cada captulo de la Ley, como tambin algunos documentos sobre el urbanismo colombiano. Como resultado, escribi el artculo al que se hace mencin en adelante, el cual se anticip a muchas de las situaciones que actualmente viene enfrentando el proceso de implementacin de los instrumentos de planeamiento urbanstico general y de detalle en Colombia.
2. Aciertos y desaciertos del anlisis de Garca-Bellido sobre la estructura del nuevo urbanismo colombiano. Efectivamente, la necesidad generada en Colombia en torno a transformar, construir o hacer ciudad, que comparten algunos pases de la Regin, es tambin de ndole universal. No obstante, la respuesta a cada problemtica debe ser particular, as resulte necesaria la transferencia de tcnicas de otros pases que evidencian avances y xito en la implementacin de sus estructuras o modelos urbansticos. Al respecto, y con gran acierto, Garca-Bellido plante que las estructuras de los procesos de produccin y transformacin social del espacio son cuestin muy distinta, virtualmente incopiables, intransferibles, pertenecen al acervo cultural y social especficamente urdido por cada pueblo o pas y a su entera historia acumulada: a lo sumo ciertas estructuras superficiales podrn ser lentamente inoculadas por procesos de difusin, convergencia y transformacin, en todo caso, durante generaciones. Porque su estructura profunda subyace en las formas de organizacin socio-poltica y jurdica de cada cultura (Garca-Bellido, 1998, p 119). De tal forma, el proceso de implementacin de la LDT y de sus instrumentos de planeamiento y gestin del suelo encontraron en las estructuras superficiales existentes hasta entonces en Colombia un primer gran obstculo. Algunos aspectos que corroboran lo anterior son los siguientes: Desde el punto de vista de la organizacin jurdica, se define una ley que pretende organizar un sistema de planeamiento con instrumentos de escala general y parcial, vinculantes entre s, que garanticen la funcin social y ecolgica de la propiedad. La nueva ley no solo pretende salvaguardar los derechos de los propietarios del suelo, sino tambin, establece que a los mismos le son inherentes deberes, particularmente la cesin de suelo (en dinero o especie), a travs de los cuales se complemente la funcin pblica del urbanismo. Tradicionalmente las ciudades se desarrollaron predio a predio, al antojo de los urbanizadores formales e informales, y por lo tanto sin cumplir y/o generar estndares deseables de desarrollo urbano (espacio pblico, vas, equipamientos, etc.). El nuevo esquema de planeamiento propone un cambio estructural en la forma de construir ciudad, basado en la gestin asociada del suelo (propietarios, urbanizadores, Estado, entre otros) y soportado sobre el principio universal del reparto equitativo de cargas y beneficios: todos ponen todos ganan. El inters particular, manifestado en una suma de derechos ilimitados e inquebrantables de la propiedad del suelo, siempre prevaleci ante el inters general. Los instrumentos de planeamiento existentes solo se aplicaban en un nmero de reducido de ciudades, especialmente las de mayor tamao, y se enfocaban hacia aspectos como la zonificacin y regulacin de los usos del suelo y el establecimiento de aprovechamientos urbansticos (alturas y metros cuadrados edificables). Los ejercicios de planificacin urbana (formulacin de los planes de urbanismo y su ejecucin) eran desarrollados por las oficinas de planeacin, o las que hicieran sus veces, en cada municipalidad. En ningn momento se consultaba a la comunidad y dems interesados en las decisiones y definiciones que se llevaran a cabo por los mismos.
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Desde el punto de vista socio-poltico, las decisiones relacionadas con la planificacin urbana dependan nicamente de los Consejos Municipales, quienes cumpliendo funciones establecidas por la Constitucin Poltica adoptaban la clasificacin y usos del suelo, como tambin, la delimitacin de los permetros urbanos. La prctica de ampliacin de los permetros urbanos, por cuestiones de ndole particular y favorecimiento poltico, predomin ante parmetros tcnicos de planeamiento asociados con la demanda real de suelo urbanizable para cubrir el dficit de vivienda, especialmente la de inters social; o por ejemplo, la necesidad de generar suelo para la dotacin de espacios y equipamientos pblicos, o la consolidacin de sistemas de movilidad y ecolgicos. La ganancia ocasional o plusvala generada por la incorporacin de suelos rurales a urbanos, siempre permaneci en poder de pocos propietarios del suelo que convirtieron en un gran negocio su localizacin en proximidad a los permetros urbanos. En trminos generales, las comunidades asumieron un papel pasivo en cuanto a las normas urbansticas generadas por las instancias polticas que, en gran medida, limitaban sin mayor justificacin sus derechos de propiedad y el patrimonio producido por las rentas del suelo y del mercado inmobiliario.
Tal vez, y sobre el reto de la implementacin de una nueva estructura urbanstica en Colombia, lo que ha costado ms trabajo es transformar la cultura y la forma tradicional de pensar la ciudad y su planeamiento por parte de las instancias polticas, para lo cual se recomend someterlas a una limpieza metdica, reinventarlas, reapropirselas, hacerlas penetrar en el contexto de legitimacin de la cultura receptora, lo cual implica un cambio en dicha estructura socio-poltica para adaptar/adoptar la innovacin (Garca-Bellido, 1998, p 122) . Por lo expuesto anteriormente, la LDT y la nueva estructura urbanstica en Colombia se fundaron sobre un paradigma urbanstico holista, consiente fundamentalmente de la necesidad de forjar objetivos colectivos y la construccin del espacio social de todos. GarcaBellido recomend tambin caminar con paso largo y sostenido por la prctica de la senda tcnico-poltica, operativa y concreta, formulando proposiciones de trazo fino sobre lo que pueda perfilarse y perfeccionarse para el desarrollo de los que dichas leyes, como es lgico, han diseado como trazo grueso (Garca-Bellido, 1998, p 122). Cuando plante tal recomendacin en 1998, se haban expedido apenas dos decretos reglamentarios de la Ley. Diez aos despus, son ms de treinta los que estn soportando dicha estructura. Pese a los pasos largos que se han dado en los primeros diez aos de implementacin de la Ley, en lo que corresponde a la organizacin jurdica de la estructura, se mantiene vigente la necesidad de crear la cultura urbanstica necesaria y suficiente para que este salto sea irreversible (Garca-Bellido, 1998, p 122). Lo anterior es importante por ejemplo para evitar que en tan poco tiempo de expedida la Ley se ponga en tela de juicio la pertinencia de instrumentos como los planes parciales, los cuales como instrumentos de planeamiento han demostrado su efectividad en otros pases donde, con mucho ms tiempo, se han logrado perfeccionar y ajustar a las dinmicas sociales y culturales. Por el contrario, dichos instrumentos requieren ms bien de un redimensionamiento basado en la disminucin de trmites y tiempos requeridos actualmente para su concertacin y aprobacin. Al respecto, lo que las instancias tcnico-polticas no deben permitir es la acomodacin nuevamente de las reglas de juego impartidas por la Ley al beneficio particular. De tal forma, los encargados de desarrollar las normas y las polticas asociadas con la planificacin urbana, deben terminar de construir y mejorar los instrumentos y procedimientos garantizando los menores costos y tiempos para su ejecucin.
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2.1.
Sobre los principios rectores modelo urbanstico colombiano.
As mismo, y como tambin lo seala la historia del urbanismo espaol segn Garca-Bellido, culturalmente el nuevo modelo impuesto en Colombia se ve obligado a romper con algunos paradigmas poltico-ideolgicos asociados, tiempo atrs, a la propiedad fundiaria: tender a no cargarle tributos, no gravarle con deudas, no expropiarle, otorgarle a todos lo mismo con el mismo plan o favorecer individualmente a los propietarios del suelo frente al sector industrial de la construccin. Para lograr lo anterior, es probable que se hayan planteado en la LDT principios como el reparto equitativo de cargas y beneficios entre propietarios del suelo, y la funcin social de la propiedad. Al respecto, es importante que nos sigamos haciendo la pregunta a quin beneficia el plan y en qu le beneficia? Pues bien, si en primera instancia los beneficiarios son los propietarios del suelo gracias al plusvalor creado por los planes; que sean ellos tambin los que entreguen gratuitamente a cambio, como justa contraprestacin a la colectividad, los terrenos necesarios para los usos y obras pblicas (Garca-Bellido, 1998, p 127). Por otro lado, es importante terminar de delimitar los parmetros de equidad entre los beneficiarios, no solo en trminos de las ganancias econmicas, en funcin de los aprovechamientos urbansticos generados por el plan, sino tambin en funcin de la distribucin de los deberes o cargas impuestos por el mismo. En la estructura del urbanismo espaol el reparto equitativo de los valores, deberes y derechos se lleva a acabo mediante la tcnica de la reparcelacin. En Colombia, pese a que la Ley establece la figura del reajuste de terrenos para efectos de cumplir con el mismo propsito, es en trminos generales a travs del Plan Parcial y de las Unidades de Actuacin Urbanstica UAU, en las cuales se est concretando esta prctica jurdico-econmica. Mientras tanto, la expectativa que plantea Garca-Bellido en su ejercicio comparativo entre los urbanismos colombiano y espaol, en referencia a que los propietarios del suelo se conviertan en empresarios-urbanizadores asociados forzosos para cada UAU, en el caso colombiano y de lo observado en algunos planes parciales adoptados en ciudades del pas, se mantiene la prctica de que el empresario urbanizador compra directamente el suelo y desarrolla el plan parcial, y por el contrario ninguno de los propietarios iniciales participa como socio en la operacin. La gestin asociada por desarrollar a travs de mecanismos como el reajuste de terrenos o la cooperacin entre partcipes, se ha limitado en muy pocos casos a simples ejercicios de integracin inmobiliaria entre los socios capitalistas, compradores y propietarios finales del suelo. Sobre tales parmetros vale la pena mantener en cuestin la pertinencia de un mecanismo como el reajuste de terrenos (as lo hemos interpretado desde la experiencia espaola con las reparcelaciones y la japonesa con el kukaku seiri o reajuste de terrenos), habindosele antepuesto la funcin del reparto equitativo de las cargas y beneficios al Plan Parcial y las UAU, figuras a las que qued atado jurdicamente. De tal forma, la expectativa planteada por Garca-Bellido en cuanto a que con el nuevo modelo en Colombia se evitara la cruda dependencia y el protagonismo otorgado a los propietarios del suelo (casi monoplica), por lo pronto si se observa que la clase terrateniente es dominante frente al empresariado industrial (constructores), y la participacin del pequeo propietario del suelo es muy limitada: Debe estarse muy atento a esta evolucin en los prximos aos, y la mejor va es la de dejar muy claros desde el comienzo los conceptos jurdico-econmicos fundamentales de los derechos otorgados y las plusvalas generadas por el plan, as como los de participacin de la colectividad en las mismas, temas centrales tambin en el modelo colombiano (Garca-Bellido, 1998, p 129 - 130).
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2.2.
Acerca del Plan de Ordenamiento Territorial - POT y las clases de suelo.
Efectivamente, la universalizacin de los POT en todos los municipios del pas conllev a la unificacin de criterios de planeamiento urbano, la estandarizacin de formas de gestin del suelo determinadas por la LDT (a la fecha 1.088 de los 1.101 municipios tienen el POT adoptado) y la clasificacin del suelo municipal (urbano, de expansin urbana y rural). No obstante, las expectativas sobre la articulacin de los procesos de escala municipal con los de carcter supramunicipal (departamental y metropolitano) quedaron rezagadas en la medida que fue derogado el artculo 7 de la Ley que le estableca competencias a las instancias encargadas de dicho planeamiento (gobernaciones departamentales y reas metropolitanas). Para efectos de complementar el ordenamiento general determinado por el POT (zonificacin de grandes usos y destinos potenciales futuros), los Planes Parciales concretan la planificacin de detalle con usos especficos, edificabilidades y afecciones por reas de cesin. Podra afirmarse que en los primeros 10 aos de implementacin de la LDT el proceso y los esfuerzos se concentraron en la formulacin de los POT y particularmente en el levantamiento de la informacin que requera dicho ejercicio: cartografa, estudios ambientales y de riesgos, censos socio-econmicos, inventarios patrimoniales (arquitectnico y urbanstico), entre otros. Pese a que algunos municipios ya han llevado a cabo revisiones y ajustes de sus POT segn lo ordena la Ley2, no ha sido significativo durante los primeros 10 aos de expedida la Ley el avance del planeamiento derivado, como se observa en la Tabla 1.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Ley 388 de 1997, Artculo 28, Vigencia y Revisin de los POT.
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Tabla 1. Planes Parciales Adoptados en Ciudades Colombianas a 2007.
Ciudad Bogot Pereira Barbosa Medelln Popayan Sogamoso Yopal Palmira Barranquilla Buenaventura Total
No de Planes 27 13 1 23 2 2 2 5 3 1 79
Area / Has 545 420,55 5 517,6 181,54 116 150,85 235,13 579 37 2.787,67
Fuente: Encuesta a ciudades. Departamento Nacional de Planeacin: DDUPA, 2007.
De otra parte, y pese a que Garca-Bellido en su artculo destaca que el modelo colombiano supera al espaol en cuanto a que la LDT simplifica en un solo tipo de Plan Parcial la gestin del suelo, tanto en suelos urbanos como de expansin (Garca-Bellido, 1998, p 130)3; en la prctica su aplicacin viene siendo ms expedita en los de expansin, y no en los urbanos con tratamientos de desarrollo y renovacin urbana. De tal forma, es muy prematuro an confirmar la supuesta ventaja introducida en el modelo colombiano acerca del alcance multipropsito de los mismos. De otra parte, y en la medida que la articulacin de las dos categoras de espacios urbanos que contienen los Planes Parciales (pblicos y privados) debe estar regida por la calidad de vida del entono y darse de forma recproca, estable, determinada y cierta para cada cultura o nivel de desarrollo social, es importante que el modelo colombiano supere la situacin puramente individualista en la que algunos promotores inmobiliarios o propietarios del suelo pretendan siempre adaptar la norma a sus propios intereses con el fin de obtener el mayor aprovechamiento y ocupacin del suelo posible. Lo anterior, sin importar la aplicacin efectiva de estndares urbansticos adecuados, relacionados principalmente con los sistemas ecolgicos, de movilidad y espacio pblico. Al respecto, el Gobierno colombiano expidi un decreto reglamentario de la LDT en materia de Planes Parciales4, a travs del cual, adems de establecer los procedimientos y plazos para su formulacin, concertacin y adopcin, delimit un escenario para la estimacin del reparto de las cargas (generales y locales) y los beneficios. Pese a tales desarrollos reglamentarios, an es ambiguo por ejemplo la aplicacin de estndares como el de espacio pblico por habitante, el cual desde otro decreto5 se determin como mnimo en 15 metros. Exigencias como esta, derivadas del mismo ejercicio reglamentario de la LDT, no tienen mayor aceptacin por parte de los propietarios del suelo a quienes se les exige a manera de carga (obligatoria y gratuita) dichas cesiones. En la Tabla 2 se presentan las reas de suelo cedidas para espacio pblico (parques y zonas verdes) a travs de Planes Parciales en tres de las principales ciudades del pas, las cuales oscilan entre el 13% y el 18% del rea bruta de los mismos.
El modelo espaol diferencia artificiosamente los nombres de los planes parciales o especiales de mltiples fines, segn donde y para lo que se apliquen. 4 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 2181 de 2006. 5 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 1504 de 1998.
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Tabla 2. Cesin de suelo para espacio pblico en planes parciales.

Ciudad Area Total Planes Parciales (Has) 545 517 579 Area Cesin Espacio Pblico (Has) 71 93 107 %
Bogot Medelln Barranquilla
13 18 18
Fuente: Oficinas de Planeacin de las ciudades. Elaboracin propia. 2008.
Un obstculo importante que enfrenta actualmente la implementacin de los instrumentos de planeamiento derivado tiene que ver con el exceso de trmites, y consecuentemente los tiempos que requieren ahora los propietarios del suelo o promotores inmobiliarios para desarrollar sus proyectos urbansticos. Las fases de revisin y adopcin por parte de las autoridades municipales competentes (normalmente a travs de las oficinas de planeacin) se dilatan excesivamente mientras se logran acuerdos y ajustes, especialmente en temas de servicios pblicos, medio ambiente y cumplimiento de estndares urbansticos asociados con la malla vial, el espacio pblico y los equipamientos. Pese a la eliminacin de algunos trmites relacionados con la consulta de los Planes Parciales ante la autoridad ambiental, las demoras en el proceso de adopcin persisten y la queja de los particulares se mantiene. As mismo, y volviendo al tema de los estndares urbansticos, no se ha establecido un lmite mximo de densidad o intensidad habitacional, o un tope de ndice de edificabilidad (por ejemplo, una frontera prudencial como la que propone Garca-Bellido de 75 80 viviendas por hectrea), que permita cerrar el sistema de reparto y especialmente garantizar principios de proporcionalidad equitativa a travs de los Planes Parciales. Al respecto, an est vigente la recomendacin de Garca-Bellido de llevar a un decreto o reglamento un grupo de estndares de reservas de suelo (valores mnimos o franjas mnimas exigibles que debera adoptar los POT) para equipamientos pblicos e infraestructuras de servicios pblicos. Sobre la clasificacin del suelo, particularmente del suelo de expansin urbana, se viene cumpliendo el anuncio de Garca-Bellido en cuanto a que en la medida que los propietarios de este suelo tienen asegurada su valoracin por la Ley e impiden la invasin de sus terrenos, el suelo restante de borde urbano clasificado como rural va a ser el depositario de las expansiones marginalizadas y clandestinas, en muchos casos con la plena cooperacin de sus propietarios quienes con esto revalorizan de facto dicho suelo. Lo anterior puede ser ms evidente si no se adoptan medidas de control urbano para evitar o dirigir los procesos de desarrollo espontneo en las reas rurales o suburbanas. Otro aspecto de la clasificacin del suelo que vale la pena resaltar tiene que ver con la imprecisin con la que se llev a cabo la delimitacin de la categora de suelos de proteccin, tanto por situaciones ambientales como de riesgo, en cualquiera de las tres clases de suelo establecidas por la LDT. Dicha delimitacin, en la mayor parte de los casos, se realiz sin el pleno conocimiento de las limitaciones y afectaciones que se generaban sobre el derecho de propiedad, y los usos actuales y potenciales de los predios. Como resultado de lo anterior, se han generado innumerables procesos de consulta y revisin de los POT (no en todos los casos a favor del propietario) entre los propietarios afectados, las autoridades ambientales y los municipios.
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2.3.
Participacin de la colectividad en las plusvalas pblicas.
Finalmente, un aspecto que vale la pena mencionar, en la medida que su aplicacin garantiza tambin el cumplimiento de la funcin social de la propiedad, tiene que ver con la definicin e implementacin del mecanismo de participacin de plusvalas determinado por el captulo IX (Artculos 73 al 90) de la LDT. Mientras que en Espaa es un instrumento an muy mal resuelto y que han padecido onerosamente desde 1975 (Garca-Bellido, 1998, p 142); en Colombia no goza de un avance importante, tanto por no tener resuelta su reglamentacin6 y consecuentemente por no haberse aplicado, excepto parcialmente en ciudades como Bogot y Medelln. Sobre el procedimiento de clculo, para efectos de aplicar lo establecido por la LDT en el caso de la autorizacin especfica de un mayor aprovechamiento del suelo en edificacin (Artculo 77), se requiere precisar la fecha de referencia para el establecimiento del valor comercial por metro cuadrado de suelo, como tambin las formulas para el clculo del efecto y pago de la participacin cuando este es autorizado. As mismo, se considera que los trmites establecidos por la Ley para los procedimientos de clculo, liquidacin y cobro de la participacin son muy complejos, razn por la cual la mayor parte de las ciudades del pas no la han implementado.
3.
Conclusiones.
Por la riqueza de sus comentarios y la precisin de sus recomendaciones, el artculo de Garca-Bellido se constituye en un referente importante para medir los avances en la implementacin de la LDT colombiana; como tambin, en un compendio de reflexiones an vigentes desde las cuales se sigue aportando a su reglamentacin e implementacin. Apenas con 10 aos de expedicin de la LDT, se considera un tiempo muy corto para llevar a cabo una evaluacin sobre la eficacia de los instrumentos de planeamiento urbanstico general y derivado. No obstante, Colombia evidencia avances importantes tanto en la organizacin jurdica de su estructura (expedicin de la Ley y sus decretos reglamentarios), como en la formulacin e implementacin de los mismos (particularmente los POT) en todos los municipios del pas. La introduccin de la funcin pblica del urbanismo dentro del modelo descentralizado de planeamiento econmico y social, se ha constituido en uno de los principales aportes que ha realizado la LDT y la implementacin de los instrumentos de planeamiento urbanstico. Sin embargo, los municipios y distritos deben realizar un esfuerzo mayor en el cumplimiento de dicho principio, particularmente a travs de acciones como el control urbano. Una vez superada la primera fase de implementacin de la LDT, con la respectiva formulacin de los POT en casi todos los municipios del pas, la segunda fase debe concentrarse en terminar de definir los escenarios tcnico-polticos y jurdico-econmicos del planeamiento derivado a travs de los Planes Parciales y las UAU. Al respecto, es importante terminar de precisar, conceptual y tcnicamente, el escenario de la distribucin equitativa de cargas y beneficios entre los partcipes de la gestin urbanstica.
El Decreto 1599 de 1998 reglament la participacin en plusvalas, el cual fue derogado posteriormente por el Decreto 2320 de 2000.
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As mismo, debe trabajarse an ms en el forjamiento de una cultura urbanstica que garantice la confianza de los propietarios del suelo y el sector privado en el proceso de gestin asociada; como tambin, la aprensin de los principios del ordenamiento territorial establecidos por la LTD: funcin social y ecolgica de la propiedad, distribucin equitativa de cargas y beneficios, y prevalencia del inters general sobre el particular. Para cumplir con lo anterior, las entidades del Gobierno Nacional deben mantener y profundizar los ejercicios de pedagoga de la Ley y la asistencia tcnica a las entidades territoriales. Lo anterior, con el fin de garantizar la comprensin y alcances de la fase de planeamiento derivado, y la efectiva aplicacin de los instrumentos de financiacin (participacin en plusvalas) y de los sistemas de gestin asociada (reajuste, integracin, cooperacin y compensacin). Para efectos de desenredar el proceso de formulacin y adopcin de los instrumentos de planeamiento urbanstico derivado (Planes Parciales y UAU) se requiere acometer acciones (jurdicas y metodolgicas) de simplificacin de los trmites y tributos asociados con los mismos. De igual forma, es importante que los equipos locales de planeacin se fortalezcan tcnicamente y mejoren su capacidad de gestin.
Bibliografa. Garca-Bellido, Javier. Ministerio de Desarrollo Econmico, Centro de Estudios de la Construccin y el Desarrollo Urbano y Regional CENAC. Revista Desarrollo Urbano en Cifras, 1998, N 5, p.118-194. Legislacin Consultada. Diario oficial. Ley de Reforma Urbana, 9 de 1989. Presidencia de la Repblica. Constitucin Poltica de Colombia de 1991. Ministerio de Desarrollo Econmico. Ley de Desarrollo Territorial, 388 de 1997. Ministerio de Desarrollo Econmico. Decreto 1599 de 1998. Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a la participacin en plusvalas de que trata la Ley 388 de 1997. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 2181 de 2006. Por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales contenidas en la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones en materia urbanstica. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 1504 de 1998. Por el cual se reglamenta el manejo del espacio pblico en los planes de ordenamiento territorial. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 2320 de 2000. Por el cual se deroga el Decreto 1507 de 1998.
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DEBILIDADES DEL NIVEL REGIONAL EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COLOMBIANO. APROXIMACIN DESDE LA NORMATIVIDAD POLTICA ADMINISTRATIVA Y DE USOS DEL SUELO Gustavo Adolfo Carrin Barrero1
Grupo de Polticas y Lineamientos de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia. Remisin artculo: 1-4-2008 Remisin definitiva: 21-5-2008
Palabras Clave: Ordenamiento, planeacin, regin, organizacin poltico-administrativa. Resumen: El propsito de este artculo es presentar una revisin crtica y general a la puesta en prctica de algunas normas, leyes, decretos y regulaciones sobre ordenamiento territorial dadas en Colombia, desde dos de los enfoques de ordenamiento territorial ms discutidos en el pas. Dichos enfoques estn relacionados con: a) La organizacin poltico-administrativa, avances y retrasos de la legislacin orgnica de ordenamiento territorial en asuntos como las competencias normativas de los entes territoriales; y b) la planificacin de los usos del suelo, especficamente en la aplicacin de la Ley 388 de 1997 para la formulacin y adopcin de los planes de ordenamiento territorial por parte de municipios y distritos colombianos. Mediante el uso de informacin secundaria y reflexiones personales del autor, se sealan adems algunas debilidades y dificultades que ha tenido la perspectiva regional del ordenamiento territorial desde la aplicacin prctica de ambos enfoques, proponindose finalmente unos elementos de discusin para la promocin de un ordenamiento territorial ms efectivo con visin regional.
1. Una aproximacin al concepto de Ordenamiento Territorial en Colombia Los orgenes del concepto de ordenamiento territorial, su esencia, o sus antecedentes, es un tema muy amplio y tratado durante los ltimos 20 aos en Europa y en Latinoamrica que obviamente desbordara los alcances de este trabajo. No obstante lo anterior, se asume como un hecho que esta nocin surgi en Alemania y en Francia (Borja, 2000), asociada a intentos de poltica y planificacin que buscaban la solucin a problemas de localizacin industrial, mineras y de aglomeraciones urbanas, derivados de la creciente demanda de viviendas y ausencia de zonas verdes en el caso de Alemania, y a un desarrollo de la planificacin centralizada para la localizacin de actividades econmicas e infraestructuras en los aos 50 en el caso de Francia (Hildenbrand, 2002, pg. 55). Este concepto, que se acua en Europa a mediados del Siglo XX, se empieza a entender desde all como una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica para el desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio, mientras que en Latinoamrica ste se ha asumido principalmente como un desarrollo de tcnicas de
Gustavo Adolfo Carrin Barrero, correo electrnico: gacarrion@minambiente.gov.co, carrion_gac@hotmail.com Las opiniones aqu expresadas son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a la Direccin ni al Ministerio.
ACE AO III, nm.7, junio 2008 |DEBILIDADES DEL NIVEL REGIONAL EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COLOMBIANO. APROXIMACIN DESDE LA NORMATIVIDAD POLTICO ADMINISTRATIVA Y DE USOS DEL SUELO Gustavo Adolfo Carrin Barrero
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planificacin de usos del suelo, planificacin ambiental y/o planificacin socioeconmica, que se desarrollaron en el continente desde la segunda mitad del siglo XX (Massiris, 2006). Aunque no es propsito de este ensayo entrar a definir, o a proponer una nueva definicin sobre ordenamiento territorial en Colombia, la revisin de mltiples estudios, y la experiencia de la aplicacin prctica de ciertas normas y jurisprudencia nacional, sealan que en nuestro caso no existe una definicin clara, nica y precisa sobre el concepto de ordenamiento territorial, y esto explica algunas de las dificultades que ha tenido su aplicacin en el pas a travs de leyes, polticas y regulaciones. Algunos autores como Borja (2000), insinan que este concepto est en construccin en las ciencias sociales y en la accin poltica, y en el pas, esa condicin no es la excepcin, con lo que se sugiere que el concepto es polismico, llegando a entenderse e interpretarse desde enfoques geogrficos, econmicos, urbanos, poltico-administrativos, ambientales y culturales. Massiris (2005), seala que el ordenamiento territorial se concibe como una poltica de Estado y un proceso planificado de naturaleza poltica, tcnica y administrativa, cuyo objeto central es el de organizar, armonizar y administrar la ocupacin y uso del espacio, de modo que stos contribuyan al desarrollo humano ecolgicamente sostenible, espacialmente armnico y socialmente justo. Por ello, este concepto se asocia en el pas a la necesidad de contar con polticas integrales de naturaleza urbana, ambiental, econmica y cultural, desde una mirada territorial, es decir, se percibe como una nueva forma de intervenir en el territorio a travs de polticas, planes y proyectos que va ms all de las formas tradicionales de planeacin. As, el ordenamiento territorial se ha concebido generalmente en Colombia como un instrumento de apoyo a la gestin planificadora y una poltica estatal para lograr la descentralizacin (Borja, 2000), por lo cual se ha asumido durante los ltimos 20 aos que los procesos de ordenamiento territorial y las polticas de descentralizacin deben ir muy articulados. De hecho, se considera que la accin del Gobierno Nacional, que se ejecuta sobre las regiones y municipios del pas, tiene impactos territoriales considerables debido a los recursos y responsabilidades trasladadas a los gobiernos locales, y en la medida en que la descentralizacin es un instrumento para la consolidacin de procesos de desarrollo local, el ordenamiento territorial se convierte en un asunto de extrema urgencia para promover el desarrollo territorial y facilitar la misma descentralizacin.2 Sea cual sea el enfoque de ordenamiento territorial, siempre est explcita o implcita la idea de regularizar u organizar el uso, ocupacin y trasformacin del territorio para su aprovechamiento ptimo (Massiris, 2005, pg. 15). Por ello, las nociones de ordenamiento territorial deben materializarse a travs de polticas y regulaciones, ya sea para la definicin de competencias territoriales, fortalecimiento de la descentralizacin, localizacin de poblacin e infraestructuras viales, de servicios pblicos, de grandes equipamientos; y/o para el desarrollo de instrumentos de gestin que permitan zonificar, restringir usos y ocupaciones en planes locales, regionales o nacionales. En el caso colombiano, la primera advertencia que se debe hacer es que el tema
Fals (2000) sostiene que ambas polticas (ordenamiento y descentralizacin) son hermanas siamesas, y argumenta que los dineros del Estado deben tener receptculos o contenedores bien conformados, como seran municipios reconstruidos. Solo as se evitan los despilfarros y la corrupcin que ha reinado en el pas.
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no es nuevo y hoy en da son abundantes los estudios e investigaciones adelantadas alrededor del asunto. Las aplicaciones ms recientes del concepto de ordenamiento territorial en Colombia se pueden localizar en ejercicios de poltica nacional adelantados entre los aos 50 y 70 del siglo pasado, tendientes a revisar la organizacin poltico-administrativa del pas desde enfoques econmicos, institucionales y ambientales3, al igual que en algunos procesos regionales que irrumpen en el panorama poltico nacional a finales de los aos 80 y comienzos de los 90 con el fin de formular planes territoriales y definir propuestas autonmicas desde las regiones;4 en la formulacin de polticas de conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales a finales del siglo pasado; y en desarrollos jurdicos recientes como el Decreto 2811 de 1974, la Ley 9 de 1989, la Constitucin Nacional de 1991, y la Ley 388 de 1997, mediante los cuales se llam la atencin sobre aspectos ambientales, urbanos y polticos administrativos del ordenamiento territorial, y la planificacin de los usos del suelo. Mndez, citado en Massiris, (2005), sostiene que son slo dos los enfoques principales de ordenamiento territorial, que engloban otros enfoques. Estos son: de planificacin econmica y social, atado a polticas de desarrollo econmico regional y a otras polticas integrales (Hildenbrand, 2002, pg. 33); y el otro, ligado a la planificacin fsica, asociada a los usos del suelo y a procesos urbanos, cuyo objeto principal es la coordinacin de aspectos sectoriales alrededor de la planificacin urbanstica municipal. En el caso colombiano, los principales enfoques de ordenamiento territorial han privilegiado nociones poltico-administrativas, y de planificacin espacial y de usos del suelo. En el primer caso, se asocia este enfoque con la misma forma y estructura del Estado Colombiano5, la distribucin de competencias entre la nacin y sus territorios, el fortalecimiento del proceso de descentralizacin, y las funciones de las entidades territoriales. Estos asuntos estn materializados en el Ttulo XI de la Constitucin Poltica y en los fallidos intentos por expedir una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) desde el ao 1991. El segundo enfoque se orienta mucho ms a la planificacin espacial, asocindose permanentemente a regulaciones de usos del suelo o transformaciones fsicas para dotaciones de infraestructura fsica y expedicin de normas para el control, la gestin, el seguimiento de los usos y ocupacin del territorio, o la proteccin y conservacin de los recursos naturales. En ese sentido hace referencia a disposiciones normativas como la Ley 388 de 1997 y la Ley 99 de 1993, que se han constituido en el fundamento de muchas funciones adelantadas por
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Se destacan entre otros, el de la Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca CVC creada en 1954 bajo el concepto de Ordenamiento y Desarrollo Integral de Cuencas, cuyo origen proviene de la Tennesse Valley Authority TVA; los modelos de regionalizacin del pas de los aos 60 y 70 (informe Lebret y otros); y la creacin de los Consejos Regionales de Poltica Econmica y Social CORPES- en 1985, los cuales desaparecieron finalmente en el ao 2001. 4 Dentro de los planes territoriales se pueden mencionar: Proyecto Piloto de Ordenamiento de la Sierra Nevada de Santa Marta (1993); Planes de Ordenamiento Departamental en Antioquia (1991) y el Plan de Ordenamiento de la Regin Centro Sur de Caldas Palestina, Manizales y Chinchin (1989). En cuanto a las propuestas autonmicas, estas van desde intentos de ordenamiento regional adelantados por los departamentos del Caribe Colombiano en los aos 80, hasta las propuestas de asambleas constitucionales en departamentos del sur de Colombia durante los aos 90, entre otros. 5 El artculo 1 de la Constitucin Poltica de 1991 seala Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general
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municipios y distritos del pas en temas relacionados con la formulacin, adopcin y ejecucin de los planes de ordenamiento territorial, as como la obligatoriedad de formular e incorporar polticas ambientales en los planes de desarrollo. Para los fines de este ensayo, se han tomado dos de los marcos normativos ms importantes, discutidos y conocidos en el pas, los cuales hacen referencia a la Legislacin Orgnica de Ordenamiento Territorial, y a la formulacin, adopcin e implementacin de los Planes de Ordenamiento Territorial Municipal6.
2. El asunto de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial - LOOT Las discusiones sobre la organizacin del Estado han estado presentes en buena parte de la historia poltico-institucional de Colombia, aunque desde una perspectiva generalmente administrativa y poco consecuente con procesos reales de conformacin de asentamientos humanos, localizacin y dinmica de las actividades econmicas, relaciones de movilidad, y presin de la poblacin sobre ecosistemas regionales. En relacin con la organizacin territorial y la descentralizacin, su discusin ms reciente se da durante la dcada de los aos 80 del siglo XX, en torno a temas como la eleccin popular de alcaldes, la profundizacin en la construccin de la democracia local, especialmente en el diseo de instrumentos autnomos para su consecucin, manejo y ejecucin de recursos para su desarrollo, y en la necesidad de definir un nuevo modelo de organizacin del Estado nacional. Muchos de estos acuerdos fueron plasmados en el Ttulo XI de la Constitucin Poltica Nacional de Colombia del ao de 1991, en donde se abordan de forma complementaria aspectos propios de la descentralizacin colombiana, as como las orientaciones del proceso de ordenamiento territorial en el pas. Entre otros aspectos tenemos: a) Los municipios se convirtieron en los responsables de la ordenacin del desarrollo de su territorio. b) Se promovieron procesos asociativos entre los entes territoriales para la prestacin de servicios. c) Se plante la necesidad de conformar provincias y regiones administrativas de planificacin y la importancia de fortalecer el papel de las reas metropolitanas existentes. d) Se crearon las corporaciones autnomas regionales con funciones de proteccin y vigilancia ambiental regional, y se dio continuidad a las reas metropolitanas. e) Se plante la constitucin de nuevas figuras territoriales como las entidades territoriales indgenas, al igual que la titulacin colectiva de tierras para comunidades afrocolombianas. Con el propsito de agrupar en un slo cuerpo normativo la mayora de estas disposiciones, la Constitucin Poltica de 1991 estableci en su artculo 151 la necesidad de expedir una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT), mediante la cual se estableceran las
Otro enfoque relacionado con los usos del suelo en Colombia se asocia al Ordenamiento Ambiental del Territorio, el cual se ha entendido desde la Ley 99 de 1993 como un proceso tcnico-poltico, que parte de la zonificacin del uso adecuado de la tierra mediante un enfoque ecosistmico, en aras de equilibrar las actividades presentes y proyectadas hacia el futuro, con las caractersticas ecolgicas y socioeconmicas del territorio nacional, con el fin de prevenir y evitar nuevos conflictos ambientales, bajo un enfoque prospectivo. Este asunto desborda los alcances de este documento y debe ser objeto de otro estudio.
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competencias de entidades territoriales y otras figuras de administracin territorial7, desde un claro enfoque poltico-administrativo del ordenamiento territorial. Los aspectos sobre los cuales debe legislar la LOOT se encuentran establecidos en diferentes partes de la Constitucin Poltica, aunque los contenidos mnimos de dicho instrumento hacen referencia a: a) La asignacin de competencias a las diferentes entidades territoriales y la distribucin general de dichas competencias entre la Nacin y las entidades territoriales (Constitucin Poltica CP- Art. 151 y 288). b) Requisitos para la formacin de nuevos departamentos (CP Art. 297). c) Condiciones para solicitar la conversin de una regin en entidad territorial (CP Art. 307) junto con la definicin de los estatutos especiales, rganos de administracin, y recursos de cada regin. d) Rgimen especial de las reas metropolitanas. e) Las condiciones para la conformacin de entidades territoriales indgenas (CP Art. 329)8. Aunque muchos de los temas de esta legislacin especial ya han sido reglamentados por otras leyes, a 17 aos de expedida la Carta Poltica Nacional aun no se cuenta con un instrumento integral que organice, defina y seale claramente las funciones y competencias que debe ejercer cada nivel territorial, y establezca el procedimiento para crear muchas de las figuras territoriales que propone la Constitucin, lo cual genera confusiones frente al papel y funciones que cada nivel territorial debe ejercer. En los ltimos aos se han presentado para estudio ante el Congreso de la Repblica ms de 16 proyectos de ley, lo que equivale a casi un proyecto por ao desde la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1991. Estos proyectos se han planteado desde perspectivas muy amplias9, hasta visiones de contenidos y normas mnimas como son los recientes intentos hechos dentro del perodo del Gobierno de Uribe Vlez10, aunque siempre privilegiando aspectos como las funciones y competencias de los diferentes niveles territoriales. En cuanto a los contenidos, la Corte Constitucional de la Repblica de Colombia ha hecho algunas aclaraciones, sobre la no exigencia de que sea una sola ley la que los regule, por lo cual, la tendencia reciente del pas ha sido la de hablar de "legislacin orgnica de ordenamiento territorial", teniendo en cuenta que muchos temas ya han sido definidos por otras leyes. Entre otros casos ya reglamentados se tienen:
Para este artculo, la nocin de figuras de administracin territorial hace referencia a aquellas divisiones del territorio, diferentes a los entes territoriales definidos en el artculo 286 de la Constitucin Poltica, que se determinan por ley para el cumplimiento de algunas funciones y servicios a cargo del Estado. Estas figuras tienen funciones administrativas o de autoridades en algunos temas pero fundamentalmente se establecen para administrar asuntos especiales. Entre otras figuras podemos mencionar: reas metropolitanas, corporaciones autnomas regionales, asociaciones de municipios, ttulos colectivos afrocolombianos y resguardos indgenas, en el marco de los fueros especiales que les da la ley. 8 Estos contenidos mnimos estn plenamente explicados en la Sentencia 600 A de 1995, Corte Constitucional de la Repblica de Colombia. 9 Uno de los proyectos ms ambiciosos presentados a la fecha es el 103 de 1996, elaborado y presentado por el exministro de Hacienda Juan Camilo Restrepo. Este proyecto constaba de 810 artculos, siendo el ms numeroso y amplio que se haya presentado hasta el momento. 10 Proyectos de ley 24 C de 2007, y 016 Senado/2003.
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a) El rgimen de las reas metropolitanas a travs de las Ley 128 de 1994. b) La definicin de competencias de entes territoriales en temas de salud y educacin, hecha mediante la Ley 715 de 2001. c) La reglamentacin del proceso de titulacin colectiva para grupos afrocolombianos mediante la ley 70 de 1993 d) Otros temas, que si bien no son del resorte estricto de una ley orgnica, si tienen relacin directa con temas de ocupacin y usos del suelo y el territorio (Ver Tabla 1). Gran parte de la dificultad de contar con un instrumento integral sobre ordenamiento territorial radica en tres problemas: Falta de voluntad poltica, gran nmero de normas sobre la materia que implica en muchas ocasiones un desconocimiento del tema, y falta de inters en la dimensin regional del ordenamiento territorial. Sobre la voluntad poltica se debe decir que la expedicin de esta norma recae en el Congreso de la Repblica, siendo necesario abordar temas lgidos como la creacin o supresin de figuras territoriales y entes territoriales como departamentos, municipios y distritos, por efectos de un ordenamiento territorial ms eficiente. El Congreso de la Repblica de Colombia es bicameral, integrado por el Senado y la Cmara de Representantes, los cuales son de eleccin nacional y territorial respectivamente, y en ese sentido, la LOOT puede llegar a implicar una autolimitacin del Congreso, al tocar directamente circunscripciones electorales como los departamentos y la redistribucin de los poderes locales regionales, algo en lo cual no estaran de acuerdo muchos congresistas al momento de votar el proyecto11. La otra dificultad es la existencia de numerosas normas con que abordan el tema, lo que ha propiciado el desconocimiento y la confusin por parte de los rganos legislativos y ejecutivos, e instituciones acadmicas, en torno al concepto de ordenamiento territorial. Algunas de estas normas, se pueden observar a continuacin en la Tabla 1.
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Fals (1999, pg. 90) viene advirtiendo hace aos que Es posible que los polticos locales con intereses en los mismos sitios, se resistan a los ajustes territoriales, porque quedara en entredicho su viejo poder.
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Tabla 1 Principales leyes colombianas con impacto en decisiones sobre ordenamiento territorial12
Leyes sobre planificacin Decreto Ley 2811 de 1974 Decreto Ley 1333 de 1986 Ley 9 de 1989 Ley 3 de 1991 Ley 21 de 1991 Ley 70 de 1993 Alcances Por el cual se dicta el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente Por el cual se expide el Cdigo de Rgimen Municipal Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiacin de bienes y se dictan otras disposiciones Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crdito territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones Por medio de la cual se aprueba el Convenio nmero 169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes Mediante la cual se reconoce a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldas en zonas rurales ribereas de la Cuenca del Pacfico, de acuerdo con sus prcticas tradicionales de produccin Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Pblico encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones Por la cual se expide la Ley Orgnica de las reas Metropolitanas Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participacin ciudadana Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar organizacin y funcionamiento de los municipios Por la cual se establece la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de Frontera Por la cual se modifica la ley 9a. de 1989, y la ley 3a. de 1991 y se dictan otras disposiciones Por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes Por la cual se modifica la Ley 388 de 1997 Por medio de la cual se aprueba el "Acuerdo sobre planificacin de asentamientos humanos en los pasos de frontera entre la Repblica de Colombia y la Repblica del Ecuador Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se sealan objetivos criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular un sistema especializado para su financiacin, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiacin, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construccin y negociacin de vivienda y se expiden otras disposiciones Por medio de la cual se adiciona la Ley 388 de 1997 y se crean los comits de integracin territorial para la adopcin de los planes de ordenamiento territorial Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizacin, y se dictan normas para la racionalizacin del gasto pblico nacional Por la cual se expide el rgimen de propiedad horizontal Por la cual se establecen normas relacionadas con el subsidio Familiar para vivienda de inters social y se dictan otras disposiciones Por la cual se dictan normas orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos 151, 288, 356 y 357 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbansticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones Por la cual se adicionan algunos artculos de la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones Por medio de la cual se establecen algunas normas sobre planeacin urbana sostenible y se dictan otras disposiciones Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010 Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones
Ley 99 de 1993
Ley 128 de 1994 Ley 134 de 1994 Ley 136 de 1994 Ley 152 de 1994 Ley 191 de 1995 Ley 388 de 1997 Ley 400 de 1997 Ley 507 de 1999 Ley 521 de 1999 Ley 546 de 1999
Ley 614 de 2000 Ley 617 de 2000 Ley 675 de 2001 Ley 708 de 2001 Ley 715 de 2001
Ley 810 de 2002 Ley 902 de 2004 Ley 1083 de 2004 Ley 1151 de 2007 Ley 1152 de 2007
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En esta tabla se muestran algunas de las leyes con impacto en el ordenamiento territorial. Los decretos nacionales, que se constituyen en actos administrativos mediante los cuales el presidente del Repblica reglamenta algunos temas de las leyes, no se muestran en esta tabla, debido a que se desbordara el alcance de este documento.
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En cuanto a la falta de inters en el nivel regional, desde la reforma descentralizadora de 1991 el pas se ha centrado en el fortalecimiento del municipio, dotndolo de derechos y deberes especiales, mientras que la descentralizacin en su nivel regional ha sido un tema muy poco atendido, reducindose, bsicamente a lo relacionado con delegacin de algunas competencias para los departamentos, sin profundizar mucho en otras figuras regionales propuestas desde la Constitucin Poltica de 1991. Lo que en efecto es un hecho paradjico si se tiene en cuenta que las discusiones dadas en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se centraron, ante todo, en la necesidad de dar mayor peso poltico a las decisiones de las regiones. Dentro de los aspectos ms importantes de la divisin territorial est la diferenciacin que hace la Constitucin Poltica entre entes territoriales y figuras de administracin territorial. Los primeros se constituyen en las bases fundamentales de la divisin poltica interna del pas, con derechos y deberes constitucionales relacionados con autonoma para gobernarse por autoridades propias, ejercicio de competencias que les corresponda, administracin de recursos y establecimiento de tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participacin en las rentas nacionales13. Los segundos se refieren a divisiones administrativas territoriales diferentes a los entes territoriales, las cuales se establecen por la ley para el cumplimiento de algunas funciones y servicios a cargo del Estado (Art. 285, CP de 1991). Estas figuras tienen funciones administrativas o de autoridades en algunos temas por delegacin desde la nacin, y en ocasiones se establecen para administrar asuntos especiales en un nivel regional. Entre otras podemos mencionar: las corporaciones autnomas regionales, las asociaciones de municipios, los resguardos indgenas (en el marco de los fueros especiales que les da la ley), y las reas metropolitanas. La creacin de entes territoriales como las regiones territoriales (agrupaciones de departamentos) y las provincias (agrupaciones de municipios), no han dejado de ser puras expectativas y frustraciones permanentes, mientras que figuras administrativas como las reas metropolitanas carecen de instrumentos fuertes para hacer que muchas de sus decisiones sean acogidas por los municipios que las integran14. Otras figuras como las corporaciones autnomas regionales, con gran conocimiento de la dimensin regional del ordenamiento territorial, centran sus funciones nica y exclusivamente en temticas ambientales, en consonancia con el papel que les encomienda la Constitucin y las leyes15.
Los entes territoriales establecidos por la Constitucin son el departamento, municipio y distrito, y se establece que la LOOT desarrollar los mecanismos para constituir regiones, provincias y resguardos como entes territoriales. 14 De acuerdo con la ley 128 de 1994, las reas metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o ms municipios integrados alrededor de un municipio ncleo o metrpoli, vinculados entre s por estrechas relaciones de orden fsico, econmico y social, que para la programacin y coordinacin de su desarrollo y para la racional prestacin de sus servicios pblicos requiere una administracin coordinada. 15 El artculo 23 de la ley 99 de 1993 define a las Corporaciones Autnomas Regionales como entes corporativos de carcter pblico, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus caractersticas constituyen geogrficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopoltica, biogeogrfica o hidrogeogrfica, dotados de autonoma administrativa y financiera, patrimonio propio y personera jurdica, encargados por la ley de administrar, dentro del rea de su jurisdiccin el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las polticas del Ministerio del Medio Ambiente. Estas figuras que al momento de su creacin tenan funciones de desarrollo regional, fueron transformadas con la Constitucin Poltica de 1991, y sus funciones se limitaron exclusivamente a atender las temticas ambientales regionales. Los temas de desarrollo regional quedan en manos de entes territoriales como el departamento y el municipio, y la injerencia de las corporaciones autnomas regionales se centra en disposiciones ambientales dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) municipales.
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En esa misma lnea, la regulacin de figuras administrativas regionales durante los ltimos aos se ha orientado hacia la delegacin de funciones adicionales a los departamentos, a la promocin indirecta de instancias de articulacin de polticas sectoriales con los departamentos, y a algunos acuerdos de voluntades entre diferentes niveles territoriales16. En consecuencia, es evidente que los temas que an faltan por reglamentar en el marco del proyecto de la LOOT se centran en aspectos propios de la escala regional (requisitos para la formacin de nuevos departamentos, creacin de regiones como entidades territoriales, y conformacin de entidades territoriales indgenas), y por lo tanto, el desarrollo de instrumentos de ordenamiento territorial, en sus perspectivas poltico-administrativa y de usos del suelo, presentan muchos obstculos y debilidades al momento de su formulacin, adopcin o implementacin. Por otra parte, el nfasis dado a los proyectos de LOOT (tratamiento de temas de competencias y funciones de entes territoriales), ha dejado de lado aspectos bsicos del ordenamiento como la conceptualizacin del acelerado proceso de urbanizacin que ha experimentado Colombia en los ltimos aos, y junto a este, la prdida de reas rurales y degradacin de los recursos naturales por procesos de urbanizacin no controlada, con lo cual se han venido modificando las formas de organizacin territorial y la estabilidad econmica entre las regiones. Sobre este aspecto se volver ms adelante. La atencin a este tema regional (urbanorural), de gran impacto en las decisiones e instrumentos de ordenamiento territorial, se ha materializado, bsicamente, con polticas urbanas, polticas ambientales, estatutos de desarrollo rural, y otras normas sobre gestin del suelo, con las cuales se ha avanzado en la prctica durante los ltimos aos, desde una perspectiva ms sectorial que territorial. Finalmente, y junto con los criterios poltico-administrativos sealados atrs, la Constitucin Poltica de 1991 defini otros principios bsicos para entender la planificacin de usos del suelo en el pas, los cuales han servido de sustento para el desarrollo de normas como la Ley 388 de 1997. Estos principios hacen referencia a temas tales como: a) Se estableci que a la propiedad privada le es inherente una funcin social y ecolgica y que por motivos de utilidad pblica, el inters privado deber ceder al inters pblico o social, asignndole entonces al Estado el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra (Art. 58 CP de 1991) b) Se permiti la intervencin directa, o por delegacin, del Estado en los usos del suelo (Art. 334 CP de 1991) c) Se instaur la participacin de los municipios en las plusvalas generadas en el desarrollo urbano con miras a una distribucin equitativa de cargas y beneficios (Artculos 13 y 82 CP de 1991).
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Este hecho se observa en Estrategias de fortalecimiento departamental como las formuladas en el Documento CONPES 3238 de 2003, y recientemente con la expedicin de la ley 1176 de 2007, en donde se establecen competencias especficas para estos entes territoriales en cuanto a la prestacin de los servicios pblicos de agua potable y saneamiento bsico. En cuanto a las instancias de articulacin de polticas, se pueden mencionar: los comits de articulacin de polticas sectoriales en los departamentos, creados mediante el decreto 1188 de 2003, los comits de integracin territorial para la implementacin de los POT municipales, creadas mediante la ley 614 de 2000, y los Consejos Regionales de Competitividad que operan en algunos departamentos colombianos.
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3. Los asuntos de la Ley 388 de 1997 Gran parte de las bases legales del ordenamiento en el pas se encuentran en la Ley 388 de 1997, mediante la cual se estableci la obligatoriedad de formular y adoptar Planes de Ordenamiento Territorial (POT) a municipios y distritos. Teniendo en cuenta los principios constitucionales de la planificacin de usos del suelo sealados atrs, la Ley 152 de 1994 cre dos figuras novedosas de planeacin: El Plan de Desarrollo Municipal, que debe ser adoptado por los alcaldes municipales con el fin de definir las acciones locales en materia de desarrollo econmico, social y ambiental para cada perodo constitucional; y el Plan de Ordenamiento Territorial, regulado ms tarde por la Ley 388 de 1997, el cual representa una figura novedosa de planificacin estructural y fsico-espacial de la ciudad y el suelo rural, en donde se incorporan importantes instrumentos de gestin del suelo, en concordancia con algunos preceptos de la Constitucin Poltica de 1991 (Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT, 2005, pg. 103). La Ley 388 de 1997 cre en la prctica un nuevo esquema de planeacin, en el cual se relaciona el ordenamiento territorial y la planificacin de los usos del suelo con las dems prcticas de planeacin del municipio (MAVDT, 2005, pg. 108), lo que ha permitido en algunos casos identificar y programar con eficiencia proyectos y programas pblicos, y establecer regulaciones necesarias para implementar un modelo territorial de largo plazo (de mnimo 12 aos), como expresin del futuro deseable del municipio. Los planes de ordenamiento territorial deben plantear acciones concretas relacionadas con usos, densidades y ocupaciones, a travs de la clasificacin del suelo municipal y la definicin de instrumentos de intervencin territorial municipal. En el primer caso, y como se ve en la Figura 1, se obliga a la delimitacin de tres clases de suelo municipal: el suelo urbano, el suelo de expansin urbana y el suelo rural, y a ellos se agregan las categoras de: suelo suburbano, para el suelo rural; y suelo de proteccin para cualquiera de las otras 3 clases de suelo. Figura 1 Clases de suelo en los POT municipales. CATEGORIAS DE SUELO CLASES DE SUELO
Urbano Expansin Urbana Rural Suburbano De proteccin
Fuente: Elaboracin propia con base en el artculo 30, Ley 388 de 1997
En segundo lugar, mediante los instrumentos de ordenamiento territorial se busca el cumplimiento de estrategias de ordenamiento y la ejecucin de programas establecidos que permitan viabilizar e implementar el POT municipal. De acuerdo con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial estos instrumentos se clasifican en las siguientes categoras:
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a) De planificacin, cuyo propsito es complementar las disposiciones del POT, a travs del desarrollo de sus postulados en sectores especficos que requieren de un proceso de planificacin adicional (planes parciales, actuaciones integrales y macroproyectos urbanos). b) De financiacin, mediante los cuales se establecen fuentes de recursos y mecanismos alternativos que posibilitan la financiacin de las cargas del desarrollo territorial para la implementacin de los proyectos del POT (participacin en plusvala17, valorizacin, pagares y bonos de reforma urbana18). c) De gestin del suelo, con los cuales se establecen algunos mecanismos para garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano, o para intervenir la morfologa urbana y la estructura predial con el fin de facilitar el desarrollo y financiacin de proyectos (unidades de actuacin urbanstica, compensaciones y transferencia de derechos, reajuste de suelos, integracin inmobiliaria y cooperacin entre partcipes)19. d) De intervencin, que facilitan la adquisicin de inmuebles y predios para el desarrollo de operaciones urbansticas (enajenacin voluntaria, enajenacin forzosa, expropiacin administrativa, expropiacin judicial y derecho de preferencia), y e) De control urbanstico, como las licencias y las sanciones urbansticas. Tres argumentos con que se critica permanentemente en el pas la aplicacin prctica de la Ley 388 de 1997, y la formulacin de los planes de ordenamiento territorial han sido la debilidad tcnica de los POT formulados, el mbito meramente municipal de esta Ley, y el nfasis urbano de los instrumentos a desarrollar en dichos Planes de Ordenamiento Territorial. Frente a la debilidad tcnica, se debe tener en cuenta que la formulacin y adopcin de los POT en el pas es, y ha sido, un proceso de aprendizaje en la prctica, debido a la poca experiencia de las administraciones locales en temas de planificacin territorial. Ello, articulado a la falta de recursos y los ajustes institucionales que se han llevado a cabo durante los ltimos 15 aos por la aplicacin de normas de tipo fiscal para la eficiencia territorial20, explicara en parte la debilidad tcnica de dichos POT, pero no sera suficiente para entender la problemtica, la cual tiene que ver adems con:
La participacin en plusvala se establece en el artculo 70 de la ley 388 de 1997 y se entiende como un beneficio al que tienen derecho a participar las entidades pblicas, a causa de las acciones urbansticas realizadas por estas, en aras de regular la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano incrementando para ello su aprovechamiento. Esta participacin se debe destinar a la defensa y fomento del inters comn a travs de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, as como al mejoramiento del espacio pblico y, en general, de la calidad urbanstica del territorio municipal o distrital. 18 Los pagars y los bonos de reforma urbana tienen su origen en los artculos 99 al 105 de la ley 9 de 1989 y se constituyen en ttulos de deuda pblica destinados a la indemnizacin o pago de inmuebles adquiridos por enajenacin voluntaria o expropiacin, o a la financiacin de varios tipos de proyectos de desarrollo urbano (remodelacin urbana, reintegro y reajuste de tierras, construccin, mejoramiento y rehabilitacin de viviendas de inters social, construccin, ampliacin, reposicin y mejoramiento de redes de acueducto y alcantarillado, infraestructura urbana, planteles educativos y puestos de salud, centros de acopio, plazas de mercado y ferias, mataderos, instalaciones recreativas y deportivas, tratamiento de basuras y saneamiento ambiental), respectivamente. 19 Estos instrumentos se explican y desarrollan en los artculos 39 al 48 de la Ley 388 de 1997. 20 Las principales leyes de ajuste fiscal territorial son la 550 de 1999, 617 de 2000, 715 de 2001 y 819 de 2002. Cabrera (2003) presenta un buen anlisis sobre el nfasis fiscalista de la descentralizacin en Colombia y las implicaciones de estas normas en el ordenamiento territorial, concluyendo que En estas circunstancias es muy difcil para los mandatarios territoriales dar respuestas eficaces y oportunas a los requerimientos locales, por falta de instrumentos polticos y recursos.
17
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a) Falta de voluntad poltica de los mandatarios locales para acometer acciones claras y contundentes sobre los usos del suelo municipal. b) Baja capacidad tcnica de las consultoras que se contratan para adelantar la formulacin de los POT, lo cual genera problemas serios para las administraciones locales. c) Falta de divulgacin de resultados con las comunidades, con lo cual no se garantiza la inclusin y participacin efectiva y real en este proceso de toma de decisiones. d) Incoherencia y desarticulacin entre los POT y los Planes de Desarrollo Municipal a pesar de los mandatos legales existentes21. La debilidad tcnica tambin puede asociarse con dificultades en la aplicacin de estos instrumentos en municipios con caractersticas territoriales muy diversas ente ellos. A abril del ao 2008, y despus de 11 aos de ponerse en vigor la Ley 388 de 1997, de los 109922 municipios y distritos con que cuenta el pas, an 9 de ellos no han adoptado su POT. Como se puede apreciar en la Tabla 2 y en la Figura 2, muchos de los municipios que an no cuentan con POT, estn localizados en regiones donde no se requerira pensar en figuras de planeacin de usos locales, sino que las respuestas provienen de otras lgicas: ambientales, por la presencia de ecosistemas regionales especiales que obligan a la conservacin y aprovechamiento sostenible de recursos naturales; tnicas y culturales, por la presencia de comunidades indgenas o afrocolombianas; o lgicas asociadas a fenmenos propios del conflicto armado colombiano, por la presencia de grupos armados en su territorio. Esto implica la necesidad de buscar respuestas en la escala regional, que supere lo meramente municipal. Tabla 2 Municipios colombianos que an no cuentan con POT Departamento Municipio Observaciones Cesar Gonzlez Para discusin por parte del respectivo concejo municipal Choc Bagad En proceso de formulacin o en revisin por parte de autoridad ambiental regional Nario El Charco En proceso de formulacin o en revisin por parte de autoridad ambiental regional Nario Mosquera En proceso de formulacin o en revisin por parte de autoridad ambiental regional Nario Nario Para discusin por parte del respectivo concejo municipal Nario Iscuand En proceso de formulacin o en revisin por parte de autoridad ambiental regional Santander Curit Para discusin por parte del respectivo concejo municipal Sucre Colos En proceso de formulacin o en revisin por parte de autoridad ambiental regional Vichada Cumaribo Para discusin por parte del respectivo concejo municipal
Fuente: Direccin de Desarrollo Territorial Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
El artculo 18 de la Ley 388 de 1997 seala que, mediante el Programa de Ejecucin, se define con carcter obligatorio las actuaciones sobre el territorio previstas en el Plan de Ordenamiento, que sern ejecutadas durante el perodo de la correspondiente administracin municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el correspondiente Plan de Desarrollo, sealando las prioridades, la programacin de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos. 22 Existe una controversia frente al nmero total de municipios del pas. Se crearon 3 municipios a comienzos del ao 2008, lo que implicara tener 1102 municipios actualmente. Sin embargo, estos municipios afrontan algunas demandas de constitucionalidad, y por ello, solo para efectos de este ensayo se decidi tomar la informacin del Departamento Nacional de Planeacin que a Abril del ao 2008 hablaba de 1099 municipios.
21
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Figura 2 Mapa de Colombia con municipios sin Plan de Ordenamiento Territorial, territorios tnicos y parques nacionales
Fuente: Direccin de Desarrollo Territorial Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
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Con relacin al segundo argumento, el hecho de que la Ley 388 se haya centrado en el nivel municipal tiene que ver con un mandato constitucional: Al municipio como entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes (Art. 313 CP de 1991). Con base en esta disposicin, la Ley 388 de 1997 establece su propio concepto sobre el ordenamiento territorial, entendiendo a este como un conjunto de acciones polticoadministrativas y de planificacin fsica concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y reas metropolitanas, en ejercicio de la funcin pblica que les compete, dentro de los lmites fijados por la Constitucin y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdiccin y regular la utilizacin, transformacin y ocupacin del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconmico y en armona con el medio ambiente y las tradiciones histricas y culturales. Este concepto, que si bien es de aplicacin municipal, entraa una definicin mucho ms amplia y rica que supera con creces el mero alcance municipal que la Constitucin le dio a la Ley 388 de 1997, teniendo en cuenta que la definicin de acciones poltico-administrativas, planificacin fsica, la disposicin de instrumentos de orientacin del desarrollo del territorio y regulacin de la utilizacin, transformacin y ocupacin del espacio, son acciones que deben adelantarse en los diferentes niveles territoriales, independientemente de su escala. De hecho, desde la aplicacin de la misma Ley 388 se ha buscado la promocin de procesos de integracin regional para el cumplimiento de estas acciones, con relativo xito en algunos territorios del pas. Entre otros ejemplos, se tienen los Comits de Integracin Territorial promovidos por la Ley 614 de 2000 para municipios de un rea metropolitana o de un rea de influencia donde habite un nmero superior a quinientos mil habitantes, para la concertacin de los planes de ordenamiento territorial y a la presentacin de la visin de desarrollo futuro del rea de influencia, al igual que otros procesos de articulacin de planes de ordenamiento territorial por grupos de municipios. No obstante lo anterior, la concepcin municipalista sigue primando despus de ms de una dcada de ser promulgadas la Ley 388 de 1997 y la Constitucin Poltica de 1991, y muchos procesos de mayor escala no se han podido desarrollar por la estrecha visin localista, por carecer de visiones territoriales consistentes, y por ausencia de normas sobre la materia, que permitan a municipios y regiones definir sus necesidades y aspiraciones comunes en materia de desarrollo territorial. Finalmente, es cierto que la Ley 388 se origin con un nfasis muy urbano. El antecedente de poltica ms importante que dio origen a la Ley 388 fue la poltica urbana Ciudades y Ciudadana, del gobierno de Ernesto Samper Pizano (1994 1998), y la ley del suelo espaol, en donde se privilegiaban enfoques urbanistas del ordenamiento territorial. Es conveniente aclarar adems que la Ley 388 de 1997 surgi bajo la misma tendencia en la evolucin de normas sobre planificacin de usos dictadas por el gobierno nacional, que desde antes de los aos 80 se orient hacia la poca participacin del sector rural en los procesos de planificacin.
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En ese sentido, tambin es importante decir que la ley surgi como una propuesta de profundizacin y ajuste a los contenidos de la Ley 9 de 1989, que trata sobre reforma urbana23. Sin embargo, recientemente se han venido articulando a los POT algunos temas, que aunque no se desarrollaron a profundidad en la Ley, han surgido por necesidades prcticas derivadas de la aplicacin del instrumento POT desde criterios regionales. Entre otros se tienen: a) La necesidad de regular el desarrollo de actividades mineras en regiones como la Sabana de Bogot y la Jagua de Ibirico en el Departamento del Cesar debido a sus altos impactos sociales y ambientales; b) La regulacin a la expansin de zonas urbanas en la regin Andina y Caribe, sobre todo en reas metropolitanas como Bogot y Valle de Aburr en Antioquia, sobre los suelos rurales y ambientales de municipios aledaos; c) La necesidad de incorporar en forma ms eficiente la gestin del riesgo en la planificacin regional y local del pas, debido a constantes fenmenos como deslizamientos e inundaciones en todo el territorio nacional; d) La creciente preocupacin por el manejo de asuntos territoriales indgenas en el marco de los fueros especiales dados por la Constitucin en regiones como la Amazona Colombiana, el Cauca y la Sierra Nevada de Santa Marta; e) La regulacin a fenmenos de suburbanizacin asociados a la localizacin de viviendas campestres y a la necesidad de habilitar suelo para proyectos de vivienda de inters social en municipios aledaos a grandes reas metropolitanas y regiones urbanas, que no dejaron suelo de este tipo en sus respectivos POT; y f) Otros asuntos relacionados con la proteccin y conservacin de los recursos naturales, y de ordenamiento rural de los usos del suelo, Todos estos asuntos han venido abriendo nuevos frentes de discusin sobre el tema, y algunos de ellos ya han sido incorporados en el desarrollo reglamentario de la misma Ley 388 de 1997. Uno de los ms recientes e interesantes tiene que ver con la regulacin de actividades industriales y los usos de vivienda campestre en zonas rurales de grandes regiones urbanas de Colombia, hecha a travs de los Decretos nacionales 97 de 2006 y 3600 de 2007. Con estos nuevos instrumentos de ordenamiento territorial se ha propuesto la regulacin de los usos y la ocupacin del suelo rural establecido en los POT municipales desde un claro enfoque de poltica supramunicipal. Estas regulaciones parten del reconocimiento de un fenmeno reciente que se viene dando en regiones urbanas, el cual se asocia a un fuerte proceso de suburbanizacin dispersa que es resultado de la ocupacin progresiva de suelos rurales en municipios cercanos a reas metropolitanas, y que tiene consecuencias en las inversiones futuras del Estado para la provisin de infraestructuras y servicios pblicos. Lo que buscan estos instrumentos legales es la destinacin de los suelos rurales a usos agrcolas, ganaderos, forestales, y actividades anlogas, previniendo desde los mismos POT el desarrollo de actividades no compatibles con los usos rurales; lo mismo que la sujecin en la expedicin de licencias de parcelacin o construccin en suelo rural para vivienda campestre, a la delimitacin precisa de estas reas en los POT, con la definicin de las normas urbansticas que las sustentan.
23
La Ley 388 de 1997 lleva por subttulo Por la cual se modifica la ley 9 de 1989 y la ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones.
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4. Lo regional: el punto de encuentro entre ambos enfoques La perspectiva regional del ordenamiento territorial, tanto en su versin de la organizacin poltico-administrativa como en la planificacin de usos del suelo, que si bien fue discutida de manera especial en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, no fue considerada expresamente como un objetivo de la reforma descentralizadora, con lo cual se habra fortalecido ampliamente las prcticas del ordenamiento en Colombia. A raz del surgimiento de algunos programas de competitividad, generacin de empleo y gestin ambiental regional24, y en general, del surgimiento de iniciativas regionales de los ltimos 15 aos, tales como asambleas constitucionales regionales, propuestas de regiones administrativas y de planificacin, asociaciones de municipios, y ecorregiones regionales, entre otras, se ha buscado llenar muchos de los vacos de la planificacin y el ordenamiento territorial desde un claro enfoque regional. La perspectiva regional de ordenamiento pasa necesariamente por el entendimiento de la configuracin urbano-rural del territorio colombiano. Segn la Tabla 3, Colombia cuenta con una poblacin aproximada de 43 millones de habitantes, de la cual, cerca de 11 millones est localizada en zonas rurales y 32 millones se ubican en centros urbanos. Esto implica que alrededor del 74% de la poblacin vive hoy en da en reas urbanas. Tabla 3 Poblacin colombiana por reas urbanas y rurales Poblacin Total 42.888.592 Poblacin Cabecera (reas urbanas) 31.890.892 Poblacin Resto (reas rurales) 10.997.700
Fuente: Censo General Nacional. Ao 2005 - http://www.dane.gov.co/censo/
En otro extremo, como se observa en la Tabla 4, ms de 900 municipios agrupan apenas el 38% de su poblacin en el ncleo urbano o cabecera, pero ocupan ms del 70% del territorio nacional; con caractersticas principales y condiciones de ruralidad segn su POT, con grandes extensiones, con una inadecuada integracin con otros municipios, preeminencia de grandes espacios ambientales estratgicos (caso de amazona y el pacfico colombiano), o cuentan con la presencia de comunidades tnicas especiales. Por estas particularidades requieren un manejo territorial diferente a otros municipios de vocacin ms urbana.
24
Plan Nacional de Rehabilitacin, Programa de Desarrollo Rural Integrado, Plan Pacfico y las Agendas XXI para la Amazona y el Pacfico colombiano, entre otros.
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Tabla 4 Discriminacin de la poblacin municipal por reas rurales y reas urbanas Nmero de municipios 41 Poblacin en reas urbanas 19.509.084 Poblacin en reas rurales 452.012
Ms del 90 % de la poblacin reas urbanas Entre el 70 % y el 90% de la poblacin en reas urbanas Entre el 50% y el 70% de la poblacin en reas urbanas Menos del 50% de la poblacin en reas urbanas
132
6.707.456
1.469.479
176
2.560.986
1.745.600
770*
3.113.366
7.330.609
Fuente: Clculos propios con base en el Censo General Nacional. Ao 2005 http://www.dane.gov.co/censo/ * Incluye 750 municipios y 20 corregimientos departamentales.
Frente a los municipios con concentracin de poblacin en pocas zonas urbanas, y de acuerdo con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, este hecho ha generado algunos impactos sociales y ambientales que se han materializado en: a) La migracin hacia grandes ciudades y la baja oferta de estas para atender la nueva poblacin. b) Infraestructura precaria de servicios pblicos y de gestin ambiental en ciudades intermedias. c) Expansiones fuera de los permetros urbanos hacia suelos rurales y de proteccin ambiental. d) Localizacin de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo. Esta condicin regional (urbano rural) se ha constituido entonces en un problema de gran complejidad que obliga a repensar las formas de administrar y usar el territorio, y en consecuencia, la necesidad de plantear un ordenamiento territorial que promueva procesos de integracin territorial de conjuntos de ciudades o departamentos, con instrumentos de planificacin adecuados y proyectados a largo plazo para los entes territoriales, y con figuras regionales novedosas para el cumplimento de estos fines. 4.1. Propuesta de principios para la Legislacin Orgnica Territorial y los Planes de Ordenamiento Territorial Municipal En los marcos conceptuales de los proyectos de LOOT y en la formulacin de los POT municipales se debe dar nfasis a los procesos mencionados atrs en ptica de integracin regional y desarrollo territorial, y a la necesidad de dar equilibrio en las formas de uso del suelo urbano y rural, con el fin de controlar y equilibrar las tendencias de la actual ocupacin regional, y la consecuente afectacin de ecosistemas estratgicos.
161
De otra parte, y como ya se ha dicho, los contenidos de la LOOT deben orientarse a reglamentar las materias que la Constitucin Poltica le reserv, las cuales hacen referencia a la determinacin precisa de competencias de las entidades y figuras territoriales y, en parte, a la administracin de sus recursos. En este sentido, la Ley tendr que establecer reglas estructurales para impulsar la descentralizacin y autonoma de las entidades territoriales, y determinar las condiciones para adecuar y flexibilizar la organizacin poltico-administrativa del Estado, a travs de la promocin de procesos de asociacin entre las entidades territoriales25. Existen algunos asuntos de vital importancia que en perspectiva de la articulacin entre competencias de entes territoriales y planificacin de los usos del suelo debera promoverse dentro de la legislacin orgnica territorial. Estos aspectos hacen referencia a: a) Promover la asociatividad y la articulacin regional entre los diferentes niveles territoriales con el fin de apoyar la armonizacin de la planificacin territorial. b) Fortalecer el papel del Estado como promotor de procesos asociativos para conformar alianzas estratgicas que impulsen el desarrollo, competitividad y economas de escala en la organizacin territorial del estado. Ello implica disear y apoyar los mecanismos que faciliten la gestin sub-regional en desarrollo de los principios consagrados en la Ley 152 de 1994 y los determinantes del ordenamiento establecidos en la Ley 388 de 1997, al igual que la generacin de mecanismos flexibles y adecuados a cada realidad territorial. c) Concomitante con el punto anterior, se deben fortalecer figuras regionales de planificacin tales como las reas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las provincias y las corporaciones autnomas regionales, al igual que otras instancias de integracin regional entre municipios, distritos, departamentos y territorios indgenas. d) Reconocer las figuras municipales como ejes muy importantes no los nicos - para los procesos de armonizacin y/o integracin de ciudades o conjuntos de municipios, y en este sentido, promover la formulacin de acciones concertadas de ordenamiento territorial entre conjuntos de municipios y/o nuevas entidades territoriales, que puedan surgir de los procesos de armonizacin. e) Definir competencias sobre planificacin de usos del suelo para entes territoriales y figuras de administracin territorial diferentes al municipio, retomando as algunas disposiciones como las del artculo 7 de la Ley 388, mediante el cual ya se establecan competencias en esta materia26. En cuanto hace referencia a los efectos de la Ley 388, es conveniente resaltar que cualquier accin en los territorios colombianos debe pasar por la correspondencia con las polticas, estrategias, planes y programas formulados por los municipios en sus respectivos planes de ordenamiento. As, el balance de casi 11 aos de planificacin territorial municipal, por efecto de la aplicacin de la Ley 388 de 1997, seala la necesidad de robustecer fortalezas y
25
La fase conceptual de uno de los ltimos proyectos de LOOT (Proyecto de ley No. 016 de 2003 Senado, Por la cual se Expiden Normas Orgnicas en Materia de Ordenamiento Territorial y se Dictan Otras Disposiciones), identific procesos clave para una ordenacin adecuada del territorio colombiano: el crecimiento acelerado de los asentamientos principales del pas; los efectos socioeconmicos del conflicto armado y del narcotrfico, los cuales han modificado las formas de organizacin territorial; la reconfiguracin de la tenencia de la tierra; la insostenibilidad de ecosistemas regionales; y las distintas amenazas para una estabilidad econmica de las regiones. 26 El Artculo 7 de la Ley 388 de 1997 sealaba competencias en materia de ordenamiento territorial a municipios, distritos, departamentos, reas metropolitanas y a la Nacin. Estas normas fueron declaradas inconstitucionales mediante la Sentencia C 795 de 2000 de la Corte Constitucional de Colombia, no por ser secundarios, sino por ser este un tema con reserva exclusiva para la LOOT, es decir: por problemas de procedimiento.
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amortiguar debilidades del instrumento POT, para una promocin ms efectiva del desarrollo territorial. Esto implica promover entre otras cosas, procesos de armonizacin de la planificacin territorial, desde un decidido enfoque regional, con miras a una revisin de los alcances y retos de los POT locales y regionales, a fin de concertar acciones de desarrollo regional que recojan las distintas aspiraciones y expectativas municipales y departamentales. La mayora de Planes de Ordenamiento Territorial entran a cumplir sus vigencias de largo plazo al finalizar el periodo de los actuales mandatarios locales27, lo cual es una oportunidad interesante para el gobierno nacional y para los futuros mandatarios locales en lo relacionado con la incorporacin de los principios y sugerencias expuestas en este documento. Seguramente esta no sea la solucin a todos los problemas territoriales de Colombia cuyas races histricas, culturales, ambientales, sociales y de conflicto son muy profundas. An as, este sera un pequeo paso que desde la prctica nos puede sealar rumbos en un tema en el cual ya se tienen acervos de experiencias muy importantes que permitiran trazar rumbos reales sobre algo que la constitucin ya se planteaba: Colombia como un Estado regional, y por ello una normativa de planificacin territorial ms acorde con estos mandatos.
Conclusiones a) Desde la promulgacin de la Constitucin Poltica de Colombia, los dos enfoques normativos de ordenamiento territorial ms estudiados y debatidos en el pas, han sido el poltico administrativo, vinculado a la definicin de funciones y competencias de los niveles territoriales; y el de usos de suelo, estrechamente relacionado con la formulacin, adopcin e implementacin de los planes de ordenamiento territorial municipales. b) En el caso del enfoque poltico administrativo, su desarrollo se ha dado gracias a la aplicacin de los principios de descentralizacin promovidos por la misma Constitucin de 1991, y a 17 aos de ser expedida sta, es evidente que an no se cuenta con gran parte de la legislacin orgnica territorial, con la cual se desarrollaran muchas de las funciones y competencias de ciertas figuras regionales. c) En cuanto a los planes de ordenamiento territorial, su aplicacin obedece al desarrollo de la Ley 388 de 1997, donde a pesar de los avances dados durante los ltimos aos, se ve la necesidad de abordar temas que hagan mucho ms efectiva la planificacin local. Dichos temas pasan por la solucin de problemticas no abordadas originalmente en la Ley 388 de 1997 tales como: procesos de ocupacin de suelos rurales, e impulso a mecanismos de articulacin entre diferentes planes de ordenamiento territorial de una misma regin. d) Frente a lo anterior, y desde el reconocimiento de los errores y aciertos dados en la prctica durante estos aos, es necesario empezar a proponer puentes de articulacin entre los dos enfoques de ordenamiento territorial, los cuales, como se plante aqu, pasan por el entendimiento de las lgicas de ocupacin regional (urbano - rurales) del pas, la promocin efectiva y real de la planificacin regional y por el fortalecimiento de figuras, instrumentos y mecanismos que favorezcan el ordenamiento con una visin regional.
27
Los actuales alcaldes municipales cumplen su periodo constitucional el 31 de diciembre del ao 2011.
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Seccin especial del encuentro realizado en la ciudad de Barrancabermeja Colombia. Los 10 aos de la Ley de Desarrollo Territorial: una lectura desde las regiones en Colombia.
ACE AO III, nm.7, junio 2008 |ENAJENACIN DE INMUEBLES EN COLOMBIA EN EL MARCO DE LA LEY 388 DE 1997 Hernando Acua Carvajal
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ENAJENACION DE INMUEBLES EN COLOMBIA EN EL MARCO DE LA LEY 388 DE 1997. Hernando Acua Carvajal1
Especializacin en Avalos. Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas.
Remisin artculo: 17-07-2007 Palabras Clave: enajenacin de inmuebles, avalo comercial, dao emergente, lucro cesante Resumen: En Colombia existe una legislacin importante sobre los lineamientos jurdicos y tcnicos para la adquisicin de predios tanto de nivel urbano como rural, en particular, cuando uno de los actores o intervinientes en ese proceso de adquisicin es el Estado. En tal sentido, se ha reglamentado en relacin con la enajenacin forzosa y enajenacin voluntaria. Dicha reglamentacin incluye los procedimientos a seguir en los casos en que la entidad Estatal es la que requiere el bien inmueble, bien sea para su uso o para una obra pblica, que por ende, es de beneficio general. De acuerdo con esta reglamentacin y procedimientos vigentes y a las situaciones reales vividas en los ltimos diez aos, es importante realizar ajustes a esta normatividad, que permitan mejorar los procedimientos y minimizar los perjuicios generados para alguna de las partes.
1. A manera de introduccin. Teniendo en cuenta que la Ley 388 de 1997, fija los lineamientos y normas sobre la adquisicin de bienes inmuebles, en particular cuando existe intervencin del Estado, es oportuno analizar las falencias que aun se presentan al aplicar los procedimientos en los casos de enajenacin. En este sentido, se resalta como el artculo 59 de la Ley 388 establece que: Adems de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nacin, las entidades territoriales, las reas metropolitanas y asociaciones de municipios podrn adquirir por enajenacin voluntaria o decretar la expropiacin de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artculo 10 de la Ley 9 de 1989. Los establecimientos pblicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economa mixta asimiladas a las anteriores, de los rdenes nacional, departamental y municipal, que estn expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artculo 10 de dicha ley, tambin podrn adquirir o decretar la expropiacin de inmuebles para el desarrollo de dichas actividades. Adicionalmente, es importante precisar que la Constitucin Poltica Colombiana expresa que se garantizan la propiedad privada y los dems derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles [], por motivos de utilidad pblica o de inters social definidos por el legislador, podr
Persona de contacto: Hernando Acua Carvajal, correo electrnico: hacuna@udistrital.edu.co, hernandoacu@hotmail.com
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haber expropiacin mediante sentencia judicial e indemnizacin previa (1991, art. 58); situacin que en la realidad no se est cumpliendo, generando una problemtica en los procesos de negociacin, ya que permite aumentar los casos de expropiacin, y en consecuencia causa detrimento patrimonial. En sntesis, el artculo desarrollar una breve resea de la normatividad relacionada con el tema de la enajenacin de inmuebles, dentro del marco de la Ley 388 de 1997, y de otro lado, presentar los vacos en su aplicacin y propondr consecuentemente los correctivos.
2. Generalidades La circunstancia casual que tiene un propietario de un predio, del cual el Estado se encuentre interesado en comprarle o adquirirle, bajo la premisa, de que dicho predio se ha convertido de inters pblico o de beneficio general, est generando unos procedimientos que son demorados, faltos de equidad y equilibrio en su cuantificacin. En relacin con esta temtica se tiene en nuestro territorio, adems una variada legislacin (ver figura1) de cuyos procesos no se ha evolucionado. En cada una de ellas, sea para bienes rurales (Ley 160 de 1994), proyectos hidroelctricos, acueductos (Ley 56 de 1981), normatividad catastral (Ley 14 de 1983), normas sobre racionalizacin tributaria (Ley 223 de 1995) o normas forestales y de tierras, no han logrado establecer un claro procedimiento para las expropiaciones. Para entender un poco ms sobre el tema, es necesario recalcar sobre trminos como propiedad privada, utilidad pblica, expropiacin, indemnizacin y avalo. Las declaratorias de utilidad pblica generadas por el Estado, son decisiones administrativas que recaen sobre bienes particulares y del mismo Estado, congelando comercialmente los inmuebles y causndoles una afectacin, la cual est definida en el artculo 37 de la Ley 9 de 1989, pero que el mismo Estado no aplica evitndose as unos pagos por compensaciones reguladas; en ese sentido, esas afectaciones no son inscritas en las oficinas de registro de instrumentos pblicos ocasionando su inexistencia. Sin embargo, es evidente que dicha afectacin s se causa en la realidad, ms all de su no inscripcin legal. Un ejemplo de esto se puede observar con las Curaduras Urbanas, ya que estas no expiden licencias de construccin sobre predios afectados por una futura obra pblica. Figura 1 Normas relacionadas con la expropiacin de bienes inmuebles en Colombia
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Las obras pblicas son programadas y gestadas al interior de las oficinas de Planeacin Municipal, en concordancia con las oficinas ejecutoras de obras como: el Instituto de Desarrollo Urbano IDU en el caso Bogot, y en consecuencia, son ellas las conocedoras de los inmuebles afectados por tales obras y por ende los Curadores Urbanos. De igual forma sucede, entre otras situaciones, en los casos de obras realizadas mediante contribucin por valorizacin. Dicha contribucin es de carcter obligatorio y generalmente se aplica a aquellos predios beneficiados por obras de infraestructura. Esta situacin, es una decisin administrativa que permite adquirir predios para ejecutar obras de inters pblico, en donde los predios son afectados desde el mismo momento en que se toma la decisin de ejecutar una obra nueva, a pesar que la notificacin al propietario, as como la inscripcin en la oficina de registros pblicos, pueda tardar varios aos. Lo anterior demuestra que el propietario, particular (privado) de un bien inmueble, bajo las anteriores circunstancias, no recibe indemnizacin alguna por los perjuicios recibidos entre la toma de la decisin y la notificacin e inscripcin a la oficina de instrumentos pblicos. Dichos perjuicios no son cuantificados por parte del Estado, en el proceso de enajenacin voluntaria. Este procedimiento, establecido en los captulos VI, VII y VIII de la Ley 388 de 1997, no establece ni ventila la posibilidad tal reconocimiento, y solo puede llegarse a obtener en el proceso de expropiacin que se detallar ms adelante. Se establece en la Ley 388, que el procedimiento en la adquisicin de un predio por parte del Estado, inicialmente, se debe contemplar la oferta formal para una enajenacin voluntaria, en la cual se notifica al propietario del bien sobre la necesidad de adquisicin, acompaado de un plano del predio y el avalo comercial cuya vigencia del mismo no sobrepase un ao. Este avalo es realizado por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi IGAC o un perito debidamente avalado e inscrito por una Lonja. Cumplido el plazo establecido en la Ley de treinta das (art. 61), si el propietario no acepta la oferta, la entidad del Estado inicia el proceso de expropiacin. Segn la Ley 388 en su artculo 61: El precio de adquisicin ser igual al valor comercial determinado por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, segn lo determinado por el Decreto Ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalos expida el gobierno. El valor comercial se determinar teniendo en cuenta la reglamentacin urbanstica municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relacin con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinacin econmica. Antes de analizar el proceso de expropiacin, es interesante precisar, sobre el dao o perjuicio que recae sobre el propietario de ese bien inmueble, no sin antes aclarar sobre la definicin contemplada en el Decreto 1420 de1998 sobre avalo comercial: Se entiende por valor comercial de un inmueble el precio ms favorable por el cual ste se transara en un mercado donde el comprador y el vendedor actuaran libremente, con el conocimiento de las condiciones fsicas y jurdicas que afectan el bien (art. 2). Esto con el propsito de recalcar, el alcance del perito avaluador, al fijar estos valores en los cuales no es posible incluir algn tipo de indemnizacin o perjuicio causado en el tiempo, lucro cesante, good will, aspectos sociales, entre otros.
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Sobre el dao mucho se ha discutido, sobre s en un momento dado, es justo o injusto, s se asume total o parcial, s se reconoce o no, s es leve o es grave, en todo caso, la vida en sociedad comporta para toda persona un doble riesgo permanente: daar y ser daado; el dao es un fenmeno inherente al ser humano que debe ser resarcido, indemnizado por quien lo causa. A este respecto, Henao (1998) opina que, la reparacin del dao debe dejar indemne a la persona, esto es, como si el dao no hubiere ocurrido, o al menos, en la situacin ms prxima a la que exista antes de su suceso. Dicho de otra manera, se puede afirmar que se debe indemnizar el dao, slo el dao y nada ms que el dao; en trminos de la Corte Constitucional colombiana, el resarcimiento del perjuicio, debe guardar correspondencia directa con la magnitud del dao causado ms no puede superar ese lmite2. La explicacin que se da a esta regla, se apoya en un principio general del derecho: si el dao se indemniza por encima del realmente causado, se produce un enriquecimiento sin justa causa a favor de la victima; si el dao se indemniza por debajo del realmente causado, se genera un empobrecimiento sin justa causa para la vctima, es as, el dao la medida del resarcimiento, en este sentido: Es evidente que la indemnizacin prevista por el artculo 58 de la Constitucin Poltica es reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el dao emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor del bien y el inters causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega de la indemnizacin3. Entendido un poco el dao, el perjuicio, su reconocimiento no se hace en la instancia de la enajenacin voluntaria, si no precisamente en el proceso de expropiacin. Se han citado pues, algunas situaciones en las que se genera la afectacin real al inmueble: Declaratoria de utilidad pblica. Acuerdo o decisin administrativa para adelantar una obra. Diseo y acuerdo interinstitucional para la ejecucin de la obra. Notificacin de oferta de compra. Fecha de la resolucin de expropiacin. Notificacin del proceso de expropiacin. Fecha de admisin de demanda de expropiacin. Fecha de elaboracin del avalo comercial. Fecha de la entrega voluntaria o anticipada del bien. Fecha del depsito del anticipo. Fecha del pago al propietario.
Las expropiaciones segn la Ley 388 de 1997, pueden ser por va administrativa o por va judicial, siendo sta la ms comn. Sin embargo, falta agilidad en el proceso y claridad sobre los procedimientos. La misma Ley, establece que la indemnizacin que decretare el juez comprende el dao emergente y el lucro cesante. El dao emergente incluir el valor del inmueble expropiado, para el cual el juez tendr en cuenta el avalo comercial (art. 62).
Ver Corte Constitucional, Sentencia E-197, del 20 de mayo de 2003, la cual estudia la constitucionalidad de normas de asistencia a las vctimas de atentados terroristas. Ver Corte constitucional. Sentencia, 153 de 1994.
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3. Dao emergente El clculo del dao emergente en cabeza de los peritos auxiliares de la justicia, no est claramente definido. Siguiendo un anlisis de Henao (1998): Cuando el hecho daino afecta a un bien mueble o inmueble, o en general aquellos bienes, el juez aplica la misma lgica de la reparacin del dao emergente sobre personas: se indemnizan todos los rubros que sean consecuencia directa del hecho daino, y cuyo restablecimiento permita volver a la situacin que anteceda al dao o, al menos, a la que ms se le parezca. Se busca as permitir, mediante la indemnizacin, que la vctima del dao tenga el dinero para reemplazar el bien, o el dinero necesario para realizar las reparaciones indispensables para que vuelva a cumplir la funcin que vena cumpliendo antes del hecho daino, o aun, el dinero que haya invertido en la recuperacin de su bien. Es as como la reparacin del dao emergente depender del nivel de afectacin del bien. Si la destruccin es total, el juez reconocer como dao emergente el equivalente en dinero o el valor de reemplazo, ya se trate de bienes muebles o inmuebles, valindose para ello normalmente de peritajes producidos en el proceso. La misma lgica se emplea cuando el bien inmueble ha sufrido, por ejemplo, una inundacin, o cuando fue ocupado por un trabajo pblico o por una invasin, porque en tales hiptesis, el perjuicio sufrido por el demandante puede asimilarse a una expropiacin. Si la destruccin del bien es parcial, el juez reconocer como dao emergente, el valor en dinero de las reparaciones necesarias para que el bien vuelva a cumplir la funcin anterior al hecho daino4. En efecto, la reparacin del dao corresponde al valor de dicha reparacin o reconstruccin, para que quede de manera idntica al bien deteriorado, y se tiene de todas formas como lmite, por simple lgica, que los gastos de reparacin no sobrepasen el valor venal del bien al da del accidente. A pesar de que se considera que la posicin es lgica, y de sentido comn, puesto que el acreedor no tiene porqu solicitar una reparacin de su bien, que supere el valor de reemplazo en el mercado, es cuestionable la solucin francesa cuando afirma que tiene que ser el valor venal del da del accidente. En efecto, puede ocurrir que el valor venal del da del accidente, actualizada al da de pago, sea inferior al valor de reemplazo a dicho da. En esta hiptesis, el dao se indemniza plenamente, cuando el pago se efecta al valor de reemplazo del bien, en el momento del pago, porque de lo contrario la victima del dao sera indemnizada por debajo de su aminoracin patrimonial. De igual manera, el prejuicio que resulta de la depreciacin del bien inmueble es indemnizable, al igual de lo que ocurre cuando se presenta por causa de trabajos pblicos5. Es claro que en tal circunstancia al propietario del bien, por la desvalorizacin del inmueble producida por el hecho daino, se le produce una merma en su patrimonio. Poco importa que
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Ver a nivel de ejemplo: Consejo de Estado Colombia. Seccin Tercera, 14 de agosto de 1997. C.P.: Betancur Jaramillo, actor: Sociedad Ferretera lea Ltda., expediente11807: "Para la determinacin de la cuanta de estos perjuicios, o sea de los correspondientes 3 daos locativo; se tendr en cuenta el dictamen pericial rendido en el curso del proceso, el cual no fue objetado por ninguna de las partes y las facturas de compra de materiales, que suman $22040.990, valor ste que se indexara desde la fecha de las mismas facturas (enero de 1990) hasta la fecha en que se redacta la presente sentencia, reconocindose sobre su valor histrico intereses legales del 6% anual. 5 Ver Consejo de Estado Colombia, 22 de noviembre de 1990, C. P.: Dr. Uribe Acosta, actor: Elida Lpez Guerrero, expediente. 6203; de noviembre de 1995, C. P.: Dr. Betancur Jaramillo, actor- Esperanza Rico P., expediente. 10238; 17 de abril de 1998,0. P.: Dr. Surez Hernndez, expediente. 11082 "En cuanto al dao emergente se refiere, tambin los peritos que actuaron en segunda instancia, en un muy bien fundamentado dictamen calcularon a precios el 19 de junio de 1992, fecha en que se termin la construccin del puente, en $55'492.172 la desvalorizacin sufrida por el inmueble, como consecuencia de esa obra pblica. Incluyeron la suma de $54'273.080 correspondiente al valor pagado por la demandada para ampliar una de las entradas al local, obra que debi emprender a raz del obstculo que represent para el acceso al local, la construccin del puente, segn lo constataron los peritos".
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se trate de un inmueble de habitacin o de uso comercial, porque si se presenta una depreciacin sufrida en el momento de la cesin del establecimiento de comercio la indemnizacin tambin es procedente. Tampoco tiene trascendencia que sea un bien inmueble o uno mueble. Asimismo el dao emergente, no solo se predica del dao del bien en s mismo, sino de todas aquellas erogaciones que son consecuencia de su privacin. Es decir, si la destruccin total o parcial del bien implic otro dao emergente, como por ejemplo contratar un bien similar de reemplazo transitorio6, un pago de abogados para efectos de hacer respetar los derechos, entre otros, la indemnizacin procede. Si se trata de la ocupacin de un inmueble en el que se habitaba, el juez no duda en reconocer los gastos de alimentacin, o en general, todos los gastos consecutivos a la imposibilidad de utilizar los bienes, tales como los gastos de instalacin de un mostrador provisional en una exposicin y los alquileres necesarios, son indemnizables.
4. El lucro cesante Cuando una lesin se produce directamente sobre un bien, est se constituye por lo que ste deja de producir en razn del hecho daino. Al igual que en hiptesis anteriores, el lucro cesante, no es excluyente con la prdida del valor del bien en si mismo considerado, a la cual ya se ha hecho referencia en el tema de dao emergente. En efecto, todas las ganancias frustradas que se esperaba produciran el bien, se tiene como dao indemnizable. De todas formas, se debe descontar del dao, lo que su propietario como empresario, gastaba a titulo de gastos de produccin, lo cual es apenas lgico en la medida en que slo se indemniza lo que l dejo de ganar, utilidad lquida, que normalmente se establece con base en un peritaje, pero tambin, en ocasiones, a partir del inters comercial del bien. Es as como, cuando se trata de determinar el lucro cesante, se debe descontar aquello que la vctima habra tenido que gastar para obtener la ganancia esperada. Se debe estudiar la situacin que se presenta, cuando el bien se destruye y su propietario pide indemnizacin por su prdida, as como porque dej de producir. Segn esta posicin, en caso de destruccin total del bien, se puede pagar lo que la cosa vale al momento de su destruccin, ms los intereses comerciales de dicho valor, desde la fecha del dao hasta la del pago, como lucro cesante que el bien habra producido hasta su vida probable, ms el valor de la cosa al terminar su vida til. Todo lo anterior para indicar que en los clculos de dao emergente y lucro cesante, estn sujetos a la aplicacin indistinta de los peritos auxiliares de la justicia, y de ndices de actualizacin de manera particular y no de manera tcnica ni nica; es as como se utilizan ndices de construccin, ndice de precios al consumidor IPC, comportamiento de la Unidad de Valor Constante UVR, etc. De igual manera, son utilizados para estos clculos, fechas inciales de manera indistinta, diferentes a la fecha de oferta de adquisicin del bien, como las indicadas anteriormente, que originan grandes diferencias en los valores calculados finalmente; situacin sta, unida a la manera indistinta como los peritos incluyen en sus experticias valoraciones relacionadas con desplazamientos, gastos, reparaciones. Esto para indicar la falta de reglamentacin y determinacin clara de procedimientos que no permitan clculos ni
Ver la improcedencia de la indemnizacin pero por falta de prueba: Consejo de Estado Colombia. Seccin Tercera, 24 de febrero de 1994, C. P.: Dr. Uribe Acosta, actor: Luis Emilio Chavarriaga, expediente. 8987. 52. Consejo de Estado Colombia, Seccin Tercera, 15 de septiembre de 1994, C. P.: Dr. Uribe Acosta, actor: Alberto Uribe Oate, expediente. 9391. 53. Consejo de Estado, 8 de febrero de 1952, Terrancle, Rec., p. 95.
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apreciaciones subjetivas que conducen evidentemente a detrimentos y demoras en los procesos. En consecuencia, es evidente la necesidad de revisar y modificar parte del articulado de los captulos VI, VII y VIII de la Ley 388 de 1997, que hacen alusin a la enajenacin forzosa y voluntaria de los bienes inmuebles, de manera que permitan proceder a los entes del Estado de manera expedita y unificada en esta importante tarea de adquisicin de bienes inmuebles, evitando as, mayores perjuicios a los particulares de un lado, y de otro, pagos exagerados por clculos subjetivos de los peritos avaluadores de turno.
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Bibliografa. Henao, Juan. El dao, anlisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del estado, en derecho colombiano y francs. Bogot: Universidad externado de Colombia, 1998. Serrato, Clara; Tellez, William y Acua, Hernando. Metodologa para el Clculo de la indemnizacin en procesos de expropiacin urbana por va judicial. Bogot: Universidad Distrital, 2004 Legislacin colombiana consultada Repblica de Colombia, Congreso de la repblica. Ley 14 de 6 de julio de 1983, por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones. Repblica de Colombia, Asamblea Nacional Constituyente. Constitucin Poltica de Colombia de 1991. Repblica de Colombia, Congreso de la repblica. Ley 9 de 11 de enero 1989, por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y se dictan otras disposiciones. Instituto Geogrfico Agustn Codazzi. Resolucin 762 de 1998, por la cual se establece la metodologa para la realizacin de avalos ordenados por la Ley 388 de 1997. Repblica de Colombia, Decreto 1420 de 24 de julio de 1998, por el cual se reglamentan parcialmente el artculo 37 de la Ley 9 de 1989, el artculo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artculos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artculo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalos. Repblica de Colombia, Congreso de la repblica. Ley 388 de 18 de julio de 1997, por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y se dictan otras disposiciones.
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LEY 388 DE 1997: UNA DCADA DE FORTALECIMIENTO LEGAL DEL ORDENAMIENTO ILEGAL. Miguel Antonio Espinosa Rico1
Grupo de Estudios Urbano-Regionales del Magdalena Medio. Instituto Universitario de la Paz UNIPAZ. Remisin artculo: 17-07-2007 Palabras Clave: Ordenamiento territorial, privatizacin, regin alto Magdalena Resumen: Hacer un balance de una dcada de funcionamiento de la Ley 388 de 1997, ms conocida como Ley de Ordenamiento Territorial, resulta al mismo tiempo una tarea arriesgada pero atractiva, dado que para algunos resulta muy pronto para tal ejercicio cuando para otros es apenas justo. El presente artculo examina, desde la lectura de documentos oficiales y de la experiencia propia del autor, lo ocurrido en el departamento del Tolima entre los aos 1997 y 2007 en relacin a la aplicacin de la citada Ley, concluyendo que la motivacin, vlida de la misma, ha sido objeto de la manipulacin perversa de los propietarios de la tierra rural y urbana fortalecido la privatizacin del ordenamiento del territorio.
1. Tres razones que soportan el ordenamiento territorial en Colombia La argumentacin del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi IGAC (1997), para validar la Ley 388 de 1997 se condensa en tres razones: 1. El crecimiento desordenado, o no planificado de las ciudades. 2. El no funcionamiento de los centros urbanos como sistemas. 3. La segregacin socioespacial generada en el interior de las ciudades. Cada una de estas razones es objeto de argumentadas exposiciones de las cuales se deriva, en consecuencia, la necesidad imperiosa de asumir una actitud planificadora del territorio, ste si desde una perspectiva enteramente neoliberal: 1. Lograr una ciudad econmicamente competitiva. 2. Lograr una ciudad socialmente equitativa. 3. Lograr una ciudad ambientalmente sostenible. A diferencia de estos ltimos tres preceptos bien podra haberse planteado que se buscaba generar un desarrollo urbano planificado; generar un espacio urbano sistmico y reducir la segregacin socioespacial. Obviamente la connotacin de la competitividad, la equidad y la sostenibilidad forman parte de la jerga impuesta por el modelo neoliberal en las polticas de reestructuracin de los Estados Latinoamericanos y su uso es de obligatorio curso en la literatura oficial. Claro resulta que el sistema urbano en los pases dependientes est presionado a ajustarse de manera plena a los nuevos escenarios del mercado nico global propuesto por el modelo neoliberal, lo cual explica la validez de la orientacin hacia la competitividad del territorio. All
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Persona de contacto: correo electrnico: miguel.espinosa@unipaz.edu.co, miguelespinosa58@hotmail.com.
ACE AO III, nm.7, junio 2008 | LEY 388 DE 1997: UNADECADA DE FORTALECIMIENTO LEGAL DEL ORDENAMIENTO ILEGAL Miguel A. Espinosa Rico
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est la esencia de la competitividad, no tanto como respuesta endgena de nuestras ciudades de frente al mercado global, sino como espacios de mercado de las grandes superficies y de los servicios financieros y de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC), que succionan hasta la ltima gota los ingresos de los pobladores urbanos y de toda el rea de influencia de las ciudades. As asistimos al espectacular trnsito de lo que es justo y sano, en trminos de la filosofa liberal, a lo perverso, en trminos de la nueva ideologa y jerga neoliberal que comanda al sistema-mundo durante las ltimas dcadas.
2. El estado de los planes de ordenamiento territorial en los municipios del Alto Magdalena Aunque parezca extrao, no se encuentran documentos de anlisis sobre el estado del proceso de formulacin de los esquemas y planes de ordenamiento territorial, al menos en los departamentos del Alto Magdalena, Tolima y Huila, Algunos ejercicios crticos se han realizado en diferentes momentos durante la ltima dcada, con el propsito de llamar la atencin de las autoridades departamentales y municipales acerca del valor que los ejercicios de ordenamiento territorial pueden tener para la construccin de propuestas alternativas de construccin del territorio y de superacin de problemas crticos del desarrollo local y regional. Tan evidente es este aspecto que en la pgina del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, apenas aparece la informacin que aqu se trascribe en las tablas 1 y 2, Tolima y Huila, respectivamente (ver tambin figuras 1 y 2). De dichas tablas se observa que mientras en el Huila los esquemas y planes de ordenamiento territorial fueron aprobados por los respectivos concejos municipales y autoridad ambiental entre los aos 1999 y 2000, en estricto cumplimiento de los trminos de la Ley, en el Tolima lo fueron entre los aos 2000 a 2004 y 30 de los 47 lo fueron apenas entre los aos 2002 a 2004. Apenas en el ao 2006 se logr el cumplimiento de la meta de formulacin de esquemas y planes de ordenamiento territorial2; ya que el 6 de febrero, el municipio de Icononzo radic ante la Corporacin Autnoma del Tolima Cortolima, su esquema de ordenamiento territorial EOT, convirtindose en el ltimo municipio del departamento (el nmero 47), en cumplir con la etapa de diagnstico y formulacin que amerita el proceso de ordenamiento del territorio. No se cuenta un solo esquema o plan que a la fecha haya sido objeto de revisin y solamente el Plan de Ordenamiento de la capital del departamento se encuentra en dicho proceso, con carcter extraordinario, siete aos despus de ser aprobado. Paralelamente el municipio de El Espinal anuncia la iniciacin del mismo proceso. Para comprender la situacin es necesario aclarar que en el caso del Tolima los esquemas y planes fueron asumidos por los municipios y el apoyo de entidades como del Departamento y la Corporacin Autnoma Regional fue apenas un acto de voluntad verbal. En contraste, en el Huila tanto el Departamento como la Corporacin Autnoma Regional del Alto Magdalena CAM, asumieron de frente y con recursos de sus presupuestos o por apoyo nacional el proceso, constituyendo una instancia de coordinacin interinstitucional en la que participaron
La Ley 388 de 1997, artculo 9, establece que los planes de ordenamiento del territorio se denominaran: a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con poblacin superior a los 100.000 habitantes; b) Planes bsicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con poblacin entre 30.000 y 100.000 habitantes, y c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con poblacin inferior a los 30.000 habitantes.
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las entidades municipales, departamentales y la Corporacin Autnoma Regional. Los resultados saltan a la vista. En el mismo sentido, en el Tolima, con recursos del Fondo para la Reconstruccin Social y Econmica del Eje Cafetero FOREC, se formularon los Lineamientos para el Ordenamiento Territorial Departamental (2000), sin que los mismos hayan sido considerados por los municipios o hayan tenido incidencia alguna en los procesos que en ese momento estaban en curso. La razn parece encontrarse en el hecho que tales lineamientos constituyen ms bien la reedicin de un convencional plan de desarrollo y no constituye una propuesta ordenadora para las dinmicas territoriales ni para la articulacin de una poltica planificada de desarrollo local y regional. En contraste, en el Huila la Asamblea Departamental expide la Ordenanza Nmero 78 de 2000, Por la cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial Departamental y se dictan otras disposiciones, acogindose a las atribuciones que le confiere el ordinal 2 del artculo 300 de la Constitucin Poltica y el numeral 2 del artculo 7 de la Ley 388 de 1997.
Tabla 1 Tolima. Esquemas, Planes Bsicos y de Ordenamiento Territorial

No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 Municipio Ibagu Alpujarra Alvarado Ambalema Anzotegui Armero Guayabal Ataco Cajamarca Carmen de Apica Casabianca Chaparral Coello Coyaima Cunday Dolores Espinal Faln Flandes Fresno Guamo Herveo Honda Icononzo Lrida Lbano Mariquita Melgar Murillo Plan POT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT PBOT EOT EOT EOT EOT PBOT EOT EOT PBOT PBOT EOT EOT EOT EOT PBOT PBOT EOT EOT 1 1 1 1 1569 610 429 488 1864 09-Jul-03 16-May-01 28-Abr-04 17-Abr-01 08-Ago-03 1 233 01-Mar-04 1 1 Adopt por Acuerdo 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Resolucin CAR 1390 266 2260 232 1946 267 1693 1579 1526 428 1253 850 1217 551 2885 1727 459 142 1805 265 Fecha Resolucin CAR 29-Sep-00 03-Mar-04 12-Sep-03 01-Mar-04 14-Ago-03 03-Mar-04 24-Jul-03 03-Nov-00 04-Jul-03 29-Abr-04 28-Sep-01 21-Abr-03 20-Sep-01 14-Mar-03 14-Nov-03 27-Nov-00 30-Abr-04 11-Feb-02 25-Nov-02 03-Mar-04 Fecha ltima Actualizacin 04-Mar-04 7-Jul.04 06-Abr-04 20-Ago-04 20-May-04 13-Jul-04 04-Mar-04 04-Mar-04 04-Mar-04 20-Ago-04 04-Mar-04 15-Mar-04 04-Mar-04 04-Mar-04 04-Mar-04 04-Mar-04 18-May-04 06-Abr-04 04-Mar-04 06-Abr-04 04-Mar-04 04-Mar-04 04-Mar-04 04-Mar-04 04-Mar-04 12-May-04 04-Mar-04 04-Mar-04 Revisin y ajuste En proceso no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no
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29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 47
Natagaima Ortega Palocabildo Piedras Planadas Prado Purificacin Rioblanco Roncesvalles Rovira Saldaa San Antonio San Luis Santa Isabel Surez Valle de San Jua Venadillo Villahermosa Villarica Total Tolima
EOT PBOT EOT EOT PBOT EOT EOT PBOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 41
268 1047 1931 1833 1284 1541 332 1726 145 82 440 1036 2547 604 146 482 795 2934
08-Mar-04 09-Ago-01 27-Dic-00 05-Ago-03 09-Ago-02 08-Nov-01 15-Mar-02 27-Nov-00 11-Feb-02 30-Ene-02 29-Abr-04 08-Ago-01 03-Oct-03 19-Mar-03 11-Feb-02 06-May-04 06-Jun-00 21-Nov-03
01-Oct-04 04-Mar-04 04-Mar-04 04-Mar-04 12-May-04 04-Mar-04 04-Mar-04 04-Mar-04 04-Mar-04 04-Mar-04 04-Mar-04 12-May-04 04-Mar-04 11-Mar-04 04-Mar-04 04-Mar-04 21-Jun-04 04-Mar-04 10-Mar-04
no no no no no no no no no no no no no no no no no no no no
Fuente: Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT, 2004.
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Tabla 2 Huila. Esquemas, Planes Bsicos y Planes de Ordenamiento Territorial

No. Municipio Tipo de Plan Adoptado por Acuerdo o Decreto Municipal 1 Resolucin CAR Fecha Resolucin CAR Fecha ltima Actualizacin Proceso de Revisin y ajuste
Neiva
POT
548
9--jun-00
01-Dic-03
2 Acevedo EOT 1 659 05-Jul-00 01-Dic-03 3 Agrado EOT 1 481 23-May-01 01-Dic-03 4 Aipe EOT 1 114 07-Feb-00 01-Dic-03 5 Algeciras EOT 1 1393 20-Dic-00 01-Dic-03 6 Altamira EOT 1 604 22-May-00 01-Dic-03 7 Baraya EOT 1 1147 27-Oct-00 01-Dic-03 8 Campoalegre EOT 1 1396 10-Dic-99 01-Dic-03 9 Colombia EOT 1 18 11-Ene-00 01-Dic-03 10 Elas EOT 1 1463 27-Dic-99 01-Dic-03 11 Garzn PBOT 1 1438 22-Dic-99 01-Dic-03 12 Gigante EOT 1 1332 05-Dic-00 01-Dic-03 13 Guadalupe EOT 1 543 09-Jun-00 01-Dic-03 14 Hobo EOT 1 19 11-Ene-00 01-Dic-03 15 quira EOT 1 126 11-Feb-00 01-Dic-03 16 Isnos EOT 1 125 12-Feb-00 01-Dic-03 17 La Argentina EOT 1 1366 14-Dic-00 01-Dic-03 18 La Plata PBOT 1 345 06-Abr-00 01-Dic-03 19 Ntaga EOT 1 344 06-Abr-00 01-Dic-03 20 Oporapa EOT 1 133 14-Feb-00 01-Dic-03 21 Paicol EOT 1 129 11-Feb-00 01-Dic-03 22 Palermo EOT 1 1427 21-Dic-99 01-Dic-03 23 Palestina EOT 1 127 11-Feb-00 01-Dic-03 24 Pital EOT 1 1459 27-Dic-99 01-Dic-03 25 Pitalito PBOT 1 100 01-Feb-00 01-Dic-03 26 Rivera EOT 1 1366 06-Dic-99 01-Dic-03 27 Saladoblanco EOT 1 113 07-Feb-00 01-Dic-03 28 San Agustn EOT 1 130 11-Feb-00 01-Dic-03 29 Santa Mara EOT 1 530 02-Jun-00 01-Dic-03 30 Suaza EOT 1 1228 02-Jun-00 01-Dic-03 31 Tarqui EOT 1 94 31-Ene-01 01-Dic-03 32 Tesalia EOT 1 sin 01-Dic-03 33 Tello EOT 1 213 02-Mar-00 01-Dic-03 34 Teruel EOT 1 529 02-Jun-00 01-Dic-03 35 Timan EOT 1 1349 30-Nov-99 01-Dic-03 36 Villavieja EOT 1 1416 22-Dic-00 01-Dic-03 37 Yaguar EOT 1 53 17-Ene-00 01-Dic-03 37 Total Huila 37 Fuente: Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT, 2004.
concertacin con la CAM En proceso No En proceso No no no Concluido no no En proceso En proceso En proceso no no no no Concluido no no Concluido no no Concluido Rivera no no En proceso Concluido no no no no no no En proceso
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Figura 1 Mapa Tolima. Localizacin de los Planes, Planes Bsicos y Esquemas de Ordenamiento Territorial
El texto de la Ordenanza, si bien se expide en el momento en que se est concluyendo la aprobacin de los esquemas y planes, ha sido fruto del trabajo de coordinacin de esfuerzos tcnico-polticos entre el Departamento Administrativo de Planeacin Departamental y la Asamblea. El contenido de la Ordenanza es por supuesto muy superior en su concepcin, orientaciones y formulacin a los inadvertidos Lineamientos para el Ordenamiento Territorial del Tolima.
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Figura 2 Mapa Huila. Localizacin de los Planes, Planes Bsicos y Esquemas de Ordenamiento Territorial
Fuente: Elaboracin propia En el informe de gestin 2005 de la Corporacin Autnoma Regional del Alto Magdalena CAM, se lee: Durante la vigencia 2005, vale resaltar la articulacin de esfuerzos y acciones entre el Gobierno Departamental y la Autoridad Ambiental Regional, con miras a ofrecer a las Administraciones Municipales un acompaamiento coordinado, sistemtico y planificado en todos los procesos de gestin e implementacin de sus POT. De la misma manera se logr un fortalecimiento de la participacin social, comunitaria, gremial e institucional en los procesos de revisin, modificacin y ajuste de POT, as como en los de formulacin de Planes Parciales3. En el caso del Tolima nunca este tipo de coordinacin interinstitucional fue posible, a pesar que se realizaron numerosas reuniones entre la Corporacin Autnoma, la Gobernacin, la Universidad del Tolima, el IGAC y otras entidades privadas interesadas. En el informe financiero y de gestin 2004, de la Contralora departamental del Huila, se analizan los cuatro ejes del Plan de Desarrollo del gobierno departamental de la vigencia concluida, uno de los cuales es el correspondiente a ordenamiento territorial, ambiente e infraestructura, que muestra una visin integral del desarrollo territorial y que ha sido objeto del
Corporacin Autnoma Regional del Alto Magdalena. Recuperado 10 de julio de 2007. http://www.cam.gov.co/camh/cam/index.php?option=com_content&task=view&id=155&Itemid=263.
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trabajo de las administraciones departamentales de los perodos 2001-2003 y 2004-2007. De dicho eje se lee en la evaluacin en mencin: ORDENAMIENTO TERRITORIAL, AMBIENTE E INFRAESTRUCTURA: Cuyo objetivo es alcanzar una infraestructura acorde a los lineamientos del Plan de Ordenamiento Territorial del Departamento [en adelante POTD], y adecuada para propiciar un desarrollo sostenible y competitivo, conforme al espacio fsico y a las oportunidades de mercado. Se han formulado siete estrategias bsicas, dirigidas a mejorar la cobertura y prestacin de los servicios pblicos como el gas domiciliario, agua potable y saneamiento bsico, telecomunicaciones y energa elctrica; adems, se prev el mejoramiento de la red vial secundaria, el desarrollo de proyectos de infraestructura elctrica, el incremento de la competitividad de todo tipo de transporte para pasajeros y carga y la gestin de recursos para la conservacin del equilibrio ecolgico del Macizo Colombiano y otras reas protegidas y ecotursticas. Los recursos asignados a este Eje temtico representan el 21.9% del total del cuatrienio. Referente a la fuente de financiacin de este Eje Temtico, los mayores recursos provienen de la Nacin con el 40.5%, seguida por el Departamento con el 32.4%, los municipios con el 6.7% y las otras fuentes tienen asignado el 20.4% del total. Sin duda el mayor impacto del proceso iniciado en el departamento del Huila tiene que ver con la conformacin de una alianza estratgica entre el Departamento, la CAM, los municipios, el IGAC, las universidades pblicas y privadas y otras entidades pblicas y privadas, cuyo propsito central estaba orientado a lograr una adecuada asesora y acompaamiento a las entidades territoriales municipales para el proceso de formulacin de los esquemas y planes de ordenamiento territorial, lo cual se ve reflejado en el Plan de Ordenamiento Territorial Departamental, ya comentado atrs. Sin embargo, conversaciones con funcionarios de la Direccin de Planeacin Departamental y CAM del Huila4, permiten constatar que el proceso ha sido afectado por la acusada debilidad de las entidades territoriales municipales en aspectos como la capacidad tcnica, la inexistencia de expedientes municipales y la discontinuidad en las polticas de los gobiernos municipales. A ello se agrega el hecho que la Ley 388 constituye una orden de nivel nacional que delega en los departamentos una funcin de asistencia tcnica que no est acompaada por mecanismos de accin frente a los municipios. En esta misma perspectiva se hace evidente la prdida del papel articulador del Departamento con respecto a las polticas del desarrollo territorial, las cuales quedan prcticamente al libre albedro poltico y la capacidad financiera que logre cada municipio. Los mayores logros en materia de aplicacin del POT se percibe y constata en la ciudad de Neiva, donde a partir de 1997 se promueve una notable transformacin del espacio urbano y de la relacin de la ciudad con los municipios del departamento. Un artculo del peridico La Nacin5, en su edicin de celebracin de sus 10 aos de publicacin, destaca los cambios ms notables en la ciudad entre 1994 y 2004. Indica el artculo: Hace 10 aos, Neiva era una ciudad relativamente pequea, a partir de ese momento, las grandes construcciones y la descentralizacin urbanstica y comercial, empezaron a surgir. Desde 1994 Neiva en materia urbanstica ha cambiado considerablemente, en los ltimos aos nuestra ciudad dio un vuelco a nivel de ordenamiento territorial, a raz de la
Comunicacin con Elena Borrero, funcionaria del Departamento Administrativo de Planeacin del Huila y Hernn Corts, profesional de la Corporacin Autnoma Regional Alto Magdalena CAM 17 de junio de 2007 5 Polana, J. Peridico La Nacin. Recuperado 14 de junio de 2004. http://www.lanacion.com.co/cms/index.php?option=com_content&task=blogcategory&id=77&Itemid=89&yearID=2004& monthID=6&dayID=15
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Constitucin Nacional de 1991 y posteriormente en el ao 1997 con la Ley 388, los municipios y en particular Neiva, empezaron a ordenar el territorio y a definir polticas y estrategias para mejorar la estructura urbana de la ciudad y disminuir los desequilibrios urbanos que existen en el aspecto normativo. En 1994, Neiva no posea edificaciones atractivas y novedosas. Los centros comerciales, de diversin, restaurantes, auditorios, edificios oficiales y privados entre otros, se ubicaban en su gran mayora, en el centro de la ciudad. Arquitectnicamente, las edificaciones no eran novedosas y modernas, adems con la contaminacin visual, no se poda casi distinguir una de la otra. Indica el artculo que el POT permiti orientar el desarrollo urbano regional alrededor de ejes estratgicos como: Red hdrica, como eje estructurante del espacio pblico urbano; Equipamientos urbanos de impacto regional; Orientacin de la localizacin de infraestructura privada y los desarrollos urbansticos; Definicin de la malla vial en sus escalas local y de articulacin regional
Adicionalmente, con posterioridad a 2004 se han formulado varios planes parciales, cuya orientacin guarda los lineamientos del POT y propone una interesante propuesta de diseo de los espacios urbanos, siendo a primera vista superior a lo observado en ciudades intermedias como Ibagu, Armenia, Pereira, donde se ha formulado planes parciales. Con respecto a los procesos de revisin el resultado es alentador si se lo comparara con lo observado en el Tolima, donde de 47 municipios tan solo Ibagu se encuentra adelantando el proceso de revisin y ajuste. De los 37 municipios del Huila, 5 ya realizaron el proceso y 9 estn adelantndolo. En los restantes 23 municipios el proceso enfrenta dificultades debidas a la carencia de recursos para su financiacin. En este mismo departamento, el Huila, la Corporacin Autnoma destin recursos al apoyo y asesora a los tres municipios mayores del departamento. Igualmente se cuenta con un aplicativo instalado en cada municipio, para la formulacin de los expedientes municipales, el cual fue posible con recursos aportados por el Departamento y el concurso de la CAR. La necesidad de la revisin y ajuste de los POT en el departamento se ha hecho evidente ante la exigencia del cumplimiento de normas o polticas por parte de entidades nacionales, departamentales o incluso locales. En el espacio urbano la exigencia de licencia para emisiones de residuos lquidos o slidos que generan conflictos de uso, la presencia de mataderos, entre otros, obligan la referencia a la necesidad de la revisin y ajuste. En fin, igual que lo ocurrido con la exigencia de la formulacin de los esquemas y planes, con posterioridad a la presentacin de stos, la actitud y el comportamiento de las municipalidades es similar y se espera algn tipo de presin externo para asumir la tarea.
3. Los departamentos: La difcil situacin en un modelo centralista y altamente ejecutivo Con la Ley 388 de 1997 ocurri como en el dicho popular de que No hay que darle carne al que no tiene dientes, pues es obvio que entidades departamentales como el Tolima, no lograron asimilar que la Ley podra constituir una herramienta oportuna para generar espacios de coordinacin entre el nivel local y el departamental, perdidos con la reduccin de las funciones de las reformadas y casi extinguidas secretaras de planeacin departamental.
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Al ya criticado hecho de inexistencia de una Ley Orgnica de Ordenamiento sigui la advertencia de un proceso de ordenamiento municipal sin la previa definicin de una poltica departamental, agravado con las deficiencias en recursos financieros para la formulacin de los esquemas y planes, pero ms grave an, con la implementacin de ejercicios que no pudieron contar con los medios tecnolgicos para la produccin de la cartografa municipal. Con excepciones, el pas no cuenta con mapas departamentales que puedan ser configurados a partir de las cartas municipales y ni siquiera pudo comprenderse la verdadera funcin de recursos tecnolgicos como los de Diseo Asistido por Computador (conocido por sus siglas en ingles como CAD Computer Aided Desing), o los Sistemas de Informacin Geogrfica SIG. Toda la cartografa municipal en el Tolima, como lo sera en la mayora de departamentos, fue editada en CAD, herramienta construida para labores de ingeniera y arquitectura pero no para la produccin cartogrfica, la cual tiene niveles de exigencia ya reglados internacionalmente. Con todo, una adecuada comprensin de la ocasin brindada por el proceso de formulacin de los esquemas y planes de ordenamiento territorial se dej escapar por parte de muchos departamentos. All estaba la oportunidad de formalizar procesos provinciales y de establecer apuestas estratgicas de desarrollo territorial, buscando rescatar el papel del Departamento en la coordinacin de las polticas de desarrollo local y en el puente necesario entre el nivel local y el departamental y entre stos y el nivel central de gobierno. La llamativa visin urbanoregional en esquemas y planes de ordenamiento territorial no pasa de ser un ejercicio interesante aportado por los asesores y consultores, pero cae en el vaco porque no se encuentra anclada a proceso alguno de escala regional. Como muchos aspectos de la documentacin presentada, hace parte de los requisitos de obligatoria presentacin exigidos por quienes tenan a su cargo la revisin y concepto del informe final, pero solo eso. La excusa, en buena medida vlida, de la ausencia de recursos para implementar un dispositivo tcnico apropiado para la administracin del proceso de ordenamiento del territorio, ha resultado en que a partir de 2004 ni las corporaciones autnomas ni los departamentos administrativos de planeacin ni las contraloras departamentales, volvieron a constituir instancias de presin sobre los debidos procesos de revisin y ajuste de los POT, y mucho menos que los programas de gobierno y los planes de desarrollo se vieran obligados a tomar stos como referentes para su formulacin. En el Tolima la divisin de ordenamiento territorial de la Corporacin Autnoma lleva un trabajo ingente durante de tres aos, tratando de normalizar el mapa departamental, a partir de la cartografa producida por los diferentes esquemas y planes de ordenamiento territorial en un trnsito de CAD a un Sistema de Informacin Geogrfica SIG, que a su vez demandar un proceso de verificacin y ajustes en campo. En sntesis, no se dispone an, diez aos despus de implantada la Ley 388, de un mapa departamental y toda cartografa que se produce y existe en la actualidad es, necesariamente, objeto de duda tcnica. La Ley 388 en su carcter municipalista y en cierta medida autista del desarrollo, lleg a escenarios departamentales despojados, por las reformas estructurales del Estado, de competencias soportadas en medidas de poltica nacional, para ejercer un papel de orientacin explcita de su aplicacin y de mecanismos de obligatoriedad aplicables a las municipalidades. En suma, se configur un cuadro de reforzamiento del centralismo, restndole capacidad real tanto a los municipios, los mayores afectados, como a los departamentos, heridos de muerte por las leyes 5506 y 6177.
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Aunque las empresas fueron las que ms aprovecharon la Ley 550, un total de 74 entes territoriales, entre los cuales figuran municipios y departamentos, acudieron a ese instrumento para saldar sus deudas. Al respecto, Gilberto Toro, presidente de la Federacin Colombiana de Municipios, seal que las leyes 550 y 617 s funcionaron, pese a que fue
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4. La utilidad del ordenamiento en los procesos urbanos de las grandes y medianas ciudades Ordenar para controlar ms eficientemente las relaciones de poder y hacer ms evidentes los procesos de segregacin socioespacial, parece ser un resultado cierto de la introduccin de la normatividad derivada de la obligatoriedad de contar con el POT en las ciudades. En el caso de ciudades como Ibagu, la orientacin de los usos del suelo, la delimitacin del permetro urbano y de las reas de expansin, han sido sugeridas por los equipos de profesionales vinculados al sector de la construccin y del urbanismo. Inclusin y exclusin inexplicadas de reas en el permetro urbano y errticas medidas con relacin a la vocacin de los usos del suelo y de las reas de expansin, han marcado el traumtico proceso de formulacin del POT y la actual revisin del mismo, siete aos despus de su aprobacin y cuatro despus de haberse cumplido el plazo de su primera revisin. La inclusin y exclusin han obedecido en todo caso al poder de presin que los propietarios han tenido sobre el gobierno municipal, confirmando el principio segn el cual en el rgimen capitalista, el capital, es el instrumento ordenador del territorio y constructor de espacios de valor. La validez de la teora del valor y la renta del suelo de Marx son aqu irrefutables y se aplican con la crudeza que solo es posible esperar del capitalismo y de los capitalistas. El ordenamiento territorial lejos de lograr la reduccin de las desigualdades socioespaciales del desarrollo, es decir, la equidad social y la reduccin de la segregacin socioespacial, refuerza la construccin de ghetos exclusivos bajo las figuras cuestionadas de conjuntos cerrados y sectores exclusivos bajo el cuidado oficial y la vigilancia compartida de la fuerza pblica y verdaderos ejrcitos armados privados. Tambin, como en el caso concreto de Ibagu, existen quebradas que al entrar y salir de predios donde se han construido conjuntos cerrados, han sido cercadas, es decir, incorporadas de manera a todas luces ilegal, a la propiedad privada de los mismos. El fortalecimiento de la segregacin socioespacial se hace visible en la orden de definir las reas para la llamada vivienda de inters social VIS, reforzada por medidas privadas, avaladas por la poltica gubernamental, de destinar ciertos sectores de las ciudades a vivienda para estratos socioeconmicos superiores. Al hacerlo as, las clases altas garantizan que alrededor de sus conjuntos exclusivos no se aproximen los pobres, a los cuales por lo dems han ido expulsando discretamente de la vecindad a punta de medidas silenciosamente agresivas de especulacin en el precio de la tierra y en la elevacin inconsulta del estrato socioeconmico en los cobros de servicios pblicos.
muy duro para muchos alcaldes por los grandes sacrificios sociales y polticos que debieron asumir. Recuperado 14 de abril de 2008. http://www.elpais.com.co/paisonline/ediciones_anteriores/ediciones.php?p=/historico/abr142008/PRI 7 Segn Gutirrez (Diputado del Departamentos de Caldas) Adems de la nueva categorizacin de departamentos y municipios, la Ley contempla un plan de racionalizacin de las finanzas pblicas locales que pone en peligro la existencia de ms de 400 municipios del pas y de no pocos departamentos, si al cabo de cuatro aos no logran viabilizar sus entidades. Se determina, de igual manera, la eliminacin de personeras, contraloras, institutos del deporte, consejeras para la mujer, la niez y la juventud, oficinas para la atencin de vivienda de inters social, defensa del medio ambiente, quejas y reclamos, dependencias de trnsito, casas de la cultura, veeduras y hasta las funciones de control interno y contabilidad se podrn prestar por entidades afines en los municipios de categoras dos a seis. En los dems municipios se debern reducir a lo mnimo. Y para completar el desorden en el manejo de la cosa pblica, a partir de la expedicin de la Ley no se exigen calidades profesionales o tcnicas a los directivos o secretarios de despacho de los municipios de la tercera a sexta categora. Recuperado Abril 15, 2008, de http://www.deslinde.org.co/Dsl41/Dsl41_indice.html
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El afn por hacer ms vivible la ciudad se vuelve una frase vaca, cuando se observa que lo que interesa ordenar es fundamentalmente los mecanismos propicios para la realizacin de la ptima renta de la tierra, combinando propuestas dirigidas, por un lado, a sectores con medianos y altos ingresos y; por otro, a sectores pobres, a los que se enva a ocupar las periferias urbanas socioeconmicamente marginalizadas. Los sectores de medianos y altos ingresos se ubican en enclaves urbanos bajo la figura de conjuntos cerrados, con localizaciones que van desde espacios geogrficamente centrales de la malla urbana hasta periferias de alto valor construido por la alta inversin en su amoblamiento, accesos y construccin arquitectnica. Los sectores de bajos ingresos se ubican en las periferias urbanas, empujando justamente los permetros urbanos hasta el lmite con las reas de futura expansin. Todo muy bien concebido para hacer posible tambin la futura expansin de las redes de servicios y dejando servido el enriquecimiento de los propietarios de tierras en los cinturones de expansin urbana. La Ley 388, como instrumento legal, ha cumplido como todos los dispositivos de informacin, un papel crucial desde la apropiacin que de la misma han hecho quienes desde la posesin de la tierra urbana y del capital financiero la han hecho funcional a sus intereses, no sin contar con el papel favorable de las administraciones municipales. As, el ordenamiento ha sido fundamentalmente diseado desde arriba y los ejercicios de la participacin ciudadana se han reducido apenas a los actos formales de aprobacin de las medidas tomadas por la va de los listados de asistencia a los eventos pblicos convocados para formalizar, de manera indebida, decisiones que no son compartidas por toda la ciudadana. Es decir, la informacin sobre el proceso de ordenamiento territorial si ha permitido realizar diagnsticos incluso inditos sobre la realidad territorial municipal y procesos de formulacin de usos del suelo que en muchos casos han sido los apropiados a la aptitud de los mismos y a la conveniencia colectiva. Sin embargo, es en la aplicacin que la conveniencia colectiva ha sido reemplazada por la conveniencia particular y la orden de cmo planificar los usos del suelo ha servido solo para fortalecer los procesos de realizacin particular de la renta del suelo, haciendo uno perverso de la informacin servida por el POT. Por citar solo un ejemplo, todos, o la mayora de los esquemas y planes de ordenamiento territorial han recomendado la densificacin urbana para presionar la construccin sobre predios8 vacos o lotes de engorde presentes en el espacio urbano, pero tambin los urbanizadores han recurrido a estrategias de urbanizacin sobre sectores marginales de los actuales permetros urbanos, con lo que por un lado aparecen acogiendo la medida pero por otro, elevan exponencialmente la valorizacin de los lotes que se siguen reservando en espacios urbanos centrales. En el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagu (2000), se lee: La vivienda contribuye con el 59% de los ingresos prediales, lo que desde el punto de vista de la tributacin hace ms atractiva una poltica de consolidacin del rea urbana del municipio, y no de expansin, porque por un lado se tiene la infraestructura de servicios pblicos y hace ms viable l llevarlos hasta el permetro de la ciudad, y por el otro, la presencia de lotes sin urbanizar no contribuye en mayor grado a los ingresos prediales, ya que slo representan el 27%, y generan un crecimiento desordenado de la ciudad (subrayado nuestro).
Segn el artculo 11 de la Resolucin 2555 de 1998, emitida por el IGAC, un predio es el inmueble perteneciente a una persona natural o jurdica, o a una comunidad situado en un mismo municipio y no separado por otro predio pblico o privado.
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El comportamiento histrico de los recaudos prediales evidencia una tendencia fluctuante: Los aos de mayores recaudos se deben a polticas de incentivos tributarios y no a la generacin de rentas. En el ao 1998 la notable cada de los recaudos est inducida por la situacin general de la economa del pas. En lo que se refiere a su participacin en el total de ingresos del municipio muestra una tendencia estable, lo que hace necesario optar por la generacin de nuevos prediales. Del rea urbana, aproximadamente el 44% est para ser urbanizada, en trminos econmicos y a la luz de la ley 388, este hecho le representa al municipio y a los particulares, un mayor valor agregado, generado por la normativa y la implementacin de proyectos de impacto econmico y social. Desde la ptica de la tierra como tal, adquiere un mayor valor ese 40% del territorio, que en este momento tiene un valor catastral de aproximadamente $1.500.000 millones de pesos, y generar como mnimo un 30% adicional, de los cuales, el municipio recauda entre el 30% y 40%, $67.500 millones de pesos, lo que equivale al dficit presupuestal actual de la administracin central municipal (91-92) La figura 3 ilustra el caso de la ciudad de Ibagu, donde a partir de la entrada en vigencia de la Ley 388 de 1997, todos los proyectos de Vivienda de Inters Social VIS, se han localizado, y se continan localizando, en la periferia urbana, en las comunas 6, 7, 8, 9, 12 y 13. All mismo se ilustra como los conjuntos exclusivos, destinados a estratos 4, 5 y 6 se localizan en lotes de engorde de las comunas geogrficamente centrales: 3, 4, 5 y 6. Es conocido por los equipos de formulacin, hace siete aos, y de revisin, en la actualidad, que en Ibagu, una ciudad con medio milln de habitantes, segn el Censo del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DANE 20059, se dispone de un poco ms de 1.400 hectreas de suelos de expansin urbana proyectada, frente a solo 1.600 hectreas para Bogot, con una poblacin cercana a los siete millones de habitantes. All queda en evidencia cmo y hacia qu sectores apunta la mirada el uso especulativo de la renta de la tierra en esta ciudad colombiana, replicando una prctica que ha sido oficialmente protegida por dcadas de la historia urbana. Con respecto a procesos que ofrecen alta potencialidad en la planificacin del desarrollo urbano, como los planes parciales, Laserna (citado por Giraldo, 2006, pg.13), expresa: la falta de adecuada concepcin de los planes parciales, han hecho que estos instrumentos lejos de ser aplicados como mecanismos impulsores de desarrollos urbansticos integrales a travs de la reglamentacin urbanstica especfica para secciones de la ciudad completos o autosuficientes, se han convertido simplemente en un trmite previo y adicional al ya tradicionalmente utilizado de la obtencin de la correspondiente licencia de urbanizacin. En efecto, los planes parciales, a diferencia del propuesto para la Comuna 7 de Barrancabermeja10, han sido propuestos por sectores privados vinculados a la construccin o por instancias de planeacin municipal.
Consultado Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DANE. Recuperado 12 de junio, 2007, de http://190.25.231.242/cgibin/RpWebEngine.exe/PortalAction?&MODE=MAIN&BASE=CG2005BASICO&MAIN=WebSer verMain.inl 10 El Plan Parcial de Ordenamiento Territorial y Unidad de Gestin Urbanstica Ciudadela Educativa de la Comuna 7 de Barrancabermeja, fue un proyecto propuesto por una organizacin comunitaria de base con el apoyo de la Corporacin Desarrollo y Paz del Magdalena Medio CDPMM, la Empresa Colombiana de Petrleos Ecopetrol, Merilectrica S.A. y la Alcalda de Barrancabermeja. El documento puede ser consultado en la Sede Paloka de la Corporacin Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral, CORCEDIC, Comuna 7 de Barrancabermeja.
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Figura 3 Ibagu. Orientacin de los procesos de construccin 1997 - 2007
En el primer caso para obtener la licencia de proyectos urbansticos de escala micro local11; en el segundo caso, para justificar proyectos de renovacin o expansin urbana12. En este caso podra aplicarse la consigna segn la cual bajo el modelo neoliberal el Estado acta como un facilitador del mercado, o como lo expresa mejor Giraldo:
En trminos ms simples y por lo tanto ms abstractos, entrando en la esencia de la discusin puesta en escena por la ley 388 del 97: sin Estado no mercado y sin ste es imposible el Estado, dos instituciones esenciales de la sociedad que siendo irreductibles, son inseparables: el Estado es quien crea el mercado y ste en la sociedad capitalista, le da sentido de legitimidad al Estado que solo existe en su interrelacin por medio y a travs del mercado (2006, pg.17). Incluso en palabras del propio Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, los planes parciales tienen un rol funcional al mercado de tierras ms que a la intencionalidad de un ordenamiento urbano integral. As se desprende de las palabras de la Ministra13:
11 12
En Ibagu, entidades como la Caja de Compensacin Familiar COMFENALCO. En Ibagu, Planes parciales en el sector Picalea; en Barrancabermeja, Plan Parcial de Renovacin Urbana de la Comuna 1, Sector Comercial. 13 Presidencia de la Repblica de Colombia. Recuperado el 2 de marzo de 2007. http://www.presidencia.gov.co/sne/2006/febrero/08/02082006.htm
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Adicionalmente, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial anunci que el Gobierno trabaja en la reglamentacin de los planes parciales, que presentan problemas en varias zonas del pas. Los planes parciales son los instrumentos por los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial (POT), para reas determinadas del suelo urbano o del suelo de expansin urbana. Segn la ministra del ramo, Sandra Surez Prez, hay muchas ciudades en las cuales ya no hay donde hacer vivienda en suelo urbano, como Bucaramanga y Manizales, ciudades en las que prcticamente ya no hay suelo urbano.
Pero adems hay problemas de parte de los municipios del pas en cuanto a normas y trmites que obstaculizan el desarrollo de la vivienda social, dijo. Y agreg: Tambin encontramos otros problemas como que el suelo urbano, as como el de expansin, debe tener unas caractersticas particulares. Sin embargo, en muchos municipios se otorgan, sin norma y sin reglamentacin, licencias de parcelacin en suelo rural, y de esta forma se convierte el suelo en vulnerable, poniendo en riesgo el tema del suelo agrcola y el de los recursos de recursos naturales. Dijo que tambin se dan casos de regiones del pas donde se estn buscando unos desarrollos grandsimos de tipo urbano y donde no est claro, por ejemplo, temas como el de abastecimiento de agua. Por eso se han venido tomando unas medidas y se van a tomar otras, indic la Ministra. Entre estas medidas figura la reglamentacin en curadura, construccin de vivienda en suelo agrcola y planes parciales, as como la continuacin del acompaamiento y asesora a los municipios que todava no han concluido sus planes de ordenamiento territorial POT. Al inicio del actual Gobierno, 414 municipios no tenan plan de ordenamiento territorial, y en la actualidad slo faltan 57 municipios. El objetivo es que el 100 por ciento de las localidades del pas dispongan de POT.
Segn el MAVDT (2004, pg. 58) acerca de la formulacin y aplicacin de la Ley 388 de 1997 se lee: En agosto de 2002, 5 aos despus de la expedicin de la Ley, 414 municipios no tenan POT adoptado. Por ello el Gobierno se propuso como meta para el ao 2006 que todos los municipios de Colombia deberan tener Plan de Ordenamiento Territorial. Como efecto de ese compromiso asumido por el MAVDT, actualmente el 93% de los municipios de Colombia (1.022) tienen planes de ordenamiento adoptado. Ello implica que el 97.4% de la poblacin total del pas, el 98.9% de la poblacin urbana y el 93.8% de la poblacin rural, cuenten con un instrumento gua que establece los acuerdos para lograr el desarrollo territorial. De otra parte el 88% del territorio nacional est planificado con visin a largo plazo.
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El documento anuncia una estrategia de apoyo y seguimiento a los municipios que han decidido emprender la revisin del Plan, en el marco de lo establecido por la misma Ley 388, pero no se cuenta con informacin oficial sobre el estado del proceso de revisin, el cual no ha sido asumido con carcter de obligatoriedad por parte de los municipios y frente al cual ser necesaria alguna medida de carcter coactivo, tal como ha sido la prctica seguida por las municipalidades para dar cumplimiento a lo ordenado por el legislador. No es que ya no haya lugar para la vivienda social, como lo percibe la Ministra, ms bien la tierra para localizar dicha vivienda ha sido objeto de la creacin de una escasez ficticia bajo la figura de los lotes de engorde en los centros geogrficos de las ciudades. En consecuencia hay que buscar la tierra para la vivienda social en las periferias urbanas pobres14. As las cosas, el mercado, en este caso de la tierra urbana, vuelve a colocarse a la altura categorial de una institucin. El problema de fondo en la discusin es que al reconocerse tal estatuto, y pese a que la Ley lo establece, su control se torna elusivo y las ms de las veces escapa al Estado, su irreductible anverso, capturado por los intereses del capital, expresado en pequeos, medianos y grandes grupos de presin. A contracorriente de los que consideran la inevitabilidad del modelo neoliberal, el Estado que crea el mercado y que no puede existir sin ste y que a la vez lo legitima, no puede estar por lo tanto al servicio del inters colectivo, pues como una verdad de Perogrullo, su lgica es la lgica del capital, es decir, de la ganancia derivada del plus valor, cualquiera sea el objeto de su realizacin y la va o los mecanismos por los cuales se obtiene. Suficientemente documentado est en los estudios urbanos del pasado y del presente de la sociedad urbanizada, es decir, por excelencia de la sociedad capitalista, que los lugares que adquieren dinmicas generadoras de especulacin en los precios de la tierra, empiezan a ser incmodos los asentamientos socioeconmicamente pobres y las actividades que puedan afectar la valorizacin de los bienes fsicos y el ambiente de los mismos. As, los espacios urbanos han sido objeto de incesantes e inacabados procesos de renovacin, presentados con los ms diversos y dismiles adjetivos por parte de agentes inmobiliarios, el sector inversionista privado y el propio gobierno. La renovacin urbana no es un asunto nuevo, como quiere hacrselo parecer, a propsito de la aplicacin de la Ley 388 de 1997 en Colombia. La modernizacin urbana en todas las ciudades colombianas durante las dcadas 30 a 50 fue en conjunto un gigantesco movimiento de renovacin urbana, contenido en algunas ciudades durante la dcada del 60 pero reiniciado de manera mucho ms clara y agresiva en los 70, luego que entraran en vigencia las recomendaciones urbansticas de Currie y la avalancha de recomendaciones de los organismos multilaterales internacionales, ante la inexorable urbanizacin de las sociedades latinoamericanas. En Bogot buscad a los desplazados por las grandes avenidas en los barrios populares de Ciudad Bolvar, del occidente y del nororiente; en Medelln en las comunas nororientales, en Bello y en Itagi; en Cali en Aguablanca; en Barranquilla en los barrios bajos del sur cercanos al ro Magdalena; en Ibagu en las Comunas 7, 8 y 9, en los lugares ms apartados del centro de la ciudad.
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Y aclaramos que son periferias urbanas pobres, pues existen las periferias exclusivas, construidas por el capital urbanizador.
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Como en una frmula matemtica, con algoritmo y todo, buscad a los ms pobres en los lugares justamente opuestos a los lugares donde hoy florece el mercado de la renta del suelo urbano. El documento del MAVDT y otros (2004, pg. 68). Los resultados perceptibles de la puesta en prctica, expresa: 6.4. Mejora en los resultados fiscales y econmicos. A partir de la expedicin de los planes de ordenamiento por parte de los municipios, se iniciaron las aplicaciones de los instrumentos que permiten intercambiar norma urbanstica de edificabilidad por espacios pblicos y servicios urbanos. Ms recientemente, se han comenzado a expedir varios estatutos de plusvala con los cuales los municipios captan para s parte de las rentas que genera el desarrollo urbano, pudindolos aplicar por mandato de la Ley 388 de 1997 a la solucin de los problemas de hbitat popular: dotacin de agua y saneamiento bsico para los ms pobres, mejoramiento integral de barrios, y construccin de vivienda popular. Igualmente, los municipios han iniciado el estudio de comportamiento de impuesto predial y la contribucin por valorizacin. En el caso de los municipios localizados en el departamento de Cundinamarca la Gobernacin realiz un apoyo tcnico que produjo un cambio en la base gravable, una actualizacin de la informacin catastral, todo lo cual, gener un aumento significativo en los ingresos municipales. Sin duda tales resultados son obvios y sus repercusiones derivaran en notables procesos de reinversin social, con altas tasas de retorno para la comunidad que ha generado la valorizacin de la tierra urbana, pero no funciona as el mecanismo del reparto de cargas y beneficios: en Colombia se ha ido acuando una sentencia segn la cual las cargas en el proceso reordenador son para los afectados y los beneficios para los realizadores del proceso, es decir, para los inversionistas en finca raz, en construccin y en el capital financiero de los mismos proyectos; por supuesto, tambin para los polticos y tcnicos corruptos que hacen bien su papel de facilitadores de este nuevo rol del Estado.
5. La frustracin del idealismo planificador y el despilfarro tcnico en el ordenamiento territorial Como una tempestad, de las que recurrentemente abaten el campo tcnico y acadmico colombiano de tiempo en tiempo, lleg la Ley 388 de 1997, convirtiendo en obligatorio el ejercicio de formular los planes y esquemas de ordenamiento territorial y de paso, dejando en evidencia una vez ms, la ausencia de polticas nacionales de Estado. De esta manera, como se ha venido advirtiendo desde la expedicin misma de la citada Ley, una ley estatutaria ocup el lugar de una orgnica, imponindose entonces el dicho segn el cual en vez de nada algo es algo o pior es nada, que guan bajo una desastrosa influencia filosfica del actualismo y del presentismo existencialistas, los asuntos ms serios de la poltica y la accin del Estado. Para la mayora de los apologistas del espritu de la ley, entre los que desfilan, desde conversos intelectuales posedos por el hada del discurso de la nueva jerga neoliberal del actuar propositivamente, hasta los tcnicos acuciosos de hallar oficio, la promulgacin de la Ley 388 era la oportunidad soada de hacer un verdadero despliegue de toda la tecnologa de los diseos asistidos por computador (CAD) y de los sistemas de informacin geogrfica (SIG), aunque no se precisara previamente su aplicabilidad ni sus exigencias tcnicas de soporte ni mucho las capacidades humanas para su operacin.
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Y as, sin un patrn base, que deba suministrar como obligacin de Estado el IGAC, antes de colocar por delante las ansias recaudadoras de su nueva concepcin empresarial, consultores, asesores, instituciones pblicas y privadas, fueron despachadas a producir la cartografa temtica de los planes y esquemas de ordenamiento territorial, cuyas memorias tcnicas, sin desconocer excepciones, no pasan de ser un rplica sin mejora, aunque ciertamente ms densas y tcnicamente almibaradas, de las que para similar efecto han tenido los planes de desarrollo o los planes de manejo de cuencas hidrogrficas. Como se ha advertido en diferentes eventos nacionales sobre el asunto15, el ejercicio fue confiado a consultores y asesores ante el desmantelamiento de las Secretaras de Planeacin Municipal y Departamental, y por supuesto, ante la clara incapacidad de las municipalidades para responder por esta obligacin. Como resultado, hoy plenamente reconocido, la inmensa mayora de los municipios, incluyendo capitales departamentales, no cuentan con la capacidad ni humana ni tcnica instalada para administrar las bases de datos y la cartografa del ordenamiento territorial. A esta situacin, habra que agregarle las obvias dificultades que la presencia del conflicto interno armado ha tenido en el proceso, adems de la intromisin del clientelismo en la seleccin o adjudicacin de los contratos para la formulacin de los planes y esquemas de ordenamiento. Tampoco pueden dejarse de lado, las no pocas veces enredadas intervenciones tcnicas de algunas corporaciones autnomas16, cuya incapacidad e inexperiencia en el asunto las convirti en factores de atascamiento y obstculo en vez de facilitadoras competentes del proceso. La correccin de estas situaciones ltimas solo fueron comprendidas a partir de 2002, lo cual, como se observa en el caso del Tolima, ha dado como resultado un avance en los procesos retrasados y un cumplimiento mucho mayor al presentado hasta 2001. An as, es pertinente preguntarse acerca de la calidad tcnica de los productos cartogrficos, de la unidad en las metodologas aplicadas para el levantamiento de la informacin y su veracidad, y sobre la tarea pendiente de transferir la informacin construida en CAD a un SIG. No hay duda que muchos de los ejercicios realizados terminarn por constituir un despilfarro ms de recursos pblicos y que, por constatacin emprica en algunos municipios, ste deber volverse a ejecutar. Sigue quedando pendiente igualmente, con qu capacidad humana y tecnolgica contarn los municipios para administrar y retroalimentar sus bases de datos y para actualizar la informacin cartogrfica en el futuro. Con respecto a aspectos vitales del proceso, como la formulacin de una visin urbanoregional, resulta claro que sta aparece difusa y ms bien como un intento relacional con respecto a las capitales departamentales y centros metropolitanos de influencia supradepartamental, alimentada artificiosamente en el discurso de conectividad con el mercado exterior para insertar al municipio en la moda de la globalizacin. Ello por supuesto es comprensible, pues si no se ha logrado precisar la escala regional ni la magnitud de sus procesos, tampoco podra esperarse ms al respecto.
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XVI Congreso Colombiano de Geografa, Cali en 2000; XVII Congreso Colombiano de Geografa, Pasto, 2003. Un ejemplo a destacar, por su indudable aporte y estmulo al proceso, es el de la Corporacin Autnoma Regional del Alto Magdalena CAM, que en estrecho trabajo interinstitucional con el Departamento Administrativo de Planeacin de la Gobernacin y otras entidades del orden departamental, lograron que la totalidad de los 37 municipios de este departamento cumplieran durante el ao 2000 con la formulacin de sus respectivos planes y esquemas. En este caso el apoyo central estuvo en una adecuada programacin, acompaamiento y seguimiento al proceso, pese a que ste fue contratado con consultores particulares. Casos contrarios pueden registrarse durante los primeros cinco aos del proceso en departamentos como Bolvar, Santander y Tolima, para citar solo algunos.
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Algo similar ocurre con temticas como el manejo de reas de especial significacin ambiental, tales como parques naturales, ecosistemas estratgicos, cuencas hidrogrficas y reas arqueolgicas compartidas, frente a las cuales se encuentra dificultad manifiesta al proponer acuerdos intermunicipales o polticas pblicas con posible impacto regional. En este campo, la limitada definicin de lo estratgico deja por fuera la consideracin de ecosistemas que siendo de importancia estrictamente municipal, o incluso corregimiental, veredal o urbano, resultan fundamentales a la hora de prever el futuro del ambiente local. Es el caso, por cierto abundante en Colombia, de sistemas de sierras, sistemas residuales sedimentarios sobre valles interandinos, de las llanuras orientales, de la selva amaznica y pacfica, pero tambin de los llamados cerros testigos o tutelares, en los cuales se encuentran riquezas no desestimables de biodiversidad para un municipio o sector de ste. Como suele ocurrir con la copia sin beneficio de inventario de la terminologa usada por las agencias del Estado en materia ambiental, lo aqu llamado estratgico hace alusin estricta a los grandes sistemas cordilleranos de altura, dejando por fuera la observacin rigurosa de nuestra propia realidad socioambiental.
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ECO-REGIN EJE CAFETERO: UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO REGIONAL EN COLOMBIA. Oscar Arango Gaviria1
Comit Tcnico Alma Mater. Universidad Tecnolgica de Pereira. Remisin artculo: 26-03-2008 Remisin definitiva: 16-04-2008.
Palabras Clave: Ecorregin, participacin ciudadana, dinmicas urbano regionales. Resumen: Con la expedicin de la Ley 388 de 1997, se inicia un nuevo proceso de planificacin y desarrollo territorial en Colombia. Los preceptos contemplados en dicha Ley, aunados a procesos poltico-institucionales en la Eco-regin Eje Cafetero, han permitido efectuar propuestas interesantes para su desarrollo regional. En este contexto, el artculo realiza una sntesis de algunos de los elementos que han ayudado a la construccin social, cultural y poltica de la Eco-regin Eje Cafetero Colombiano. Asimismo, se puntualiza la diferenciacin entre regiones y eco-regiones; se describe la ubicacin y la delimitacin territorial de la Ecorregin; se llama la atencin sobre la dinmica urbano-regional haciendo nfasis en los cambios poblacionales 1993-2005, subrayando los procesos subregionales y de metropolizacin, acorde con el marco general de la Ley 388 de 1997. Tambin se describen las dinmicas socioeconmicas y ambientales; se analiza el estado de las finanzas pblicas, y el entramado institucional y poltico administrativo, y por separado se trata el tema del conflicto armado. Finalmente, se describen los principales componentes de las agendas para el desarrollo propuestas en esta Eco-regin.
1. Regiones y Eco-regiones.
Antes de abordar las eco-regiones como punto central del artculo, iniciaremos con una breve ilustracin del concepto regin, como aspecto de partida en la argumentacin relacionada con las eco-regiones. En la teora relacionada con el desarrollo regional, se ha destacado que las Regiones son realidades geogrficas, sociales, histricas, y econmicas, a veces tnicas, que tienen derecho a un espacio en la organizacin poltico-institucional del pas (Castro, 2002, pg. 49). Segn Castro (2002), son dos los elementos que configuran una Regin: por una parte, la identidad social y cultural que crea y desarrolla lazos de pertenencia y solidaridad tan fuertes que la comunidad que los posee se siente y es distinta de las dems comunidades con las que convive en la misma Nacin o Estado, y por la otra, la comunidad de que se trate tiene su asiento en un rea territorial determinada o determinable- que tambin rene caractersticas que la hacen particular y distinta. A veces, inclusive, se trata tambin de una Eco-regin2. Este es el caso del cual nos ocupamos en adelante para describir la dinmica de la Eco-regin Eje Cafetero.
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Persona de contacto: Oscar Arango Gaviria, correo electrnico: oscar.arango@almamater.edu.co. Para ampliar ver: Castro, Jaime. La cuestin territorial. Bogot: Oveja Negra, 2002.
ACE AO III, nm7, junio 2008 | ECO-REGIN EJE CAFETERO: UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO REGIONAL EN COLOMBIA Oscar Arango Gaviria
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Aunque las eco-regiones no estn definidas como tales en la Constitucin de Colombia, ni en su normatividad vigente, ello no significa que no existan en la realidad. En nuestro pas no pocas de las reflexiones que se hacen sobre la necesidad de un reordenamiento territorial pasan, de una u otra manera, por la configuracin socio cultural y poltico institucional de estos territorios. De hecho, hacia 1998 el entonces Ministerio del Medio Ambiente, emprendi programas de conservacin y restauracin de eco-regiones que por su valor natural o su importancia para la actividad econmica y el bienestar de la poblacin, fuesen consideradas estratgicas3 y de cuya oferta de bienes y servicios ambientales dependiera en gran medida la dinamizacin, sostenibilidad del desarrollo regional y la viabilidad econmico-social. En la poltica denominada Proyecto Colectivo Ambiental, los seis criterios que dicho Ministerio reconoce para la identificacin de las Eco-regiones son4: Presencia de unidades ecolgicas prioritarias para la retencin y regulacin de agua; Presencia de ecosistemas estratgicos; Territorio compartido por ms de dos entes territoriales y que corresponde a jurisdiccin de ms de dos Corporaciones Autnomas Regionales; Posibilidad de articular territorialmente acciones relacionadas con varias reas temticas del Proyecto Colectivo Ambiental; Posibilidad de vincular la oferta natural a la solucin de conflictos y al bienestar de la poblacin; Posibilidad de articular diversas fuentes y recursos econmicos.
A travs del proceso de construccin de las Eco-regiones los actores sociales e institucionales deben participar en la identificacin de prioridades ambientales y plantear alternativas de solucin que posteriormente se concretan en procesos de gestin articulada y colectiva. En estas Eco-regiones se encuentran ecosistemas, cuya funcionalidad estratgica se explica bajo la premisa de mantener equilibrios ecolgicos bsicos (regulacin hdrica y climtica), el abastecimiento de agua, energa y alimentos, y la prevencin de riesgos y desastres naturales. En ellas se sitan pramos, humedales, bosques protectores, reas protegidas, microcuencas abastecedoras de acueductos, riego o receptoras de vertimientos lquidos, reas degradadas que presentan situaciones de insostenibilidad productiva, reas frgiles y corredores biolgicos, entre otros. Por otra parte, las Eco-regiones estratgicas se entienden como laboratorios e instrumentos pedaggicos de gestin ambiental colectiva y articulada, y cumplen un papel fundamental para la concrecin de la poltica, ya que permiten impulsar procesos de gestin ambiental colectiva en reas prioritarias y contribuyen a dinamizar el Sistema Nacional Ambiental. Con esto se pretende potenciar la capacidad para enfrentar los problemas ambientales, generando condiciones para dar coherencia a las distintas acciones que se realicen en estos territorios en cumplimiento de la poltica (MAVDT, 2003). En nuestro caso particular, la Ecorregin Eje Cafetero tiene su origen en las polticas del Ministerio de Ambiente a fines de los aos 90 y que se refuerza con el proceso de
Entre ellas se citan los casos de las Eco-regiones del Amazonas, del Macizo colombiana, de La Mojana o del Eje Cafetero. 4 Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). Recuperado 23 de mayo, 2007, de http://web.minambiente.gov.co/ecorre/intro/intro3.htm.
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reconstruccin que se desarroll en los 28 municipios afectados por el terremoto de 19995. En cierta forma, esta es una Ecorregin que, desde la tragedia, ha vuelto a retomar importancia en un momento en que debi enfrentar no slo los impactos del desastre, sino la mayor crisis econmica y social conocida en su historia.
2. Ubicacin y delimitacin La del Eje Cafetero es una Eco-regin conformada por tres grandes corredores ambientales que actan como ejes estructurantes de la misma: a. El corredor ambiental de la cordillera Central, que tiene su origen en el pramo de Sonsn en el suroriente de Antioquia en lmites con Caldas, continuando con los pramos de San Flix en Caldas y el Parque Nacional Natural los Nevados compartido por Caldas, Risaralda, Quindo y Tolima, extendindose hacia el sur por el pramo de Chil en el municipio de Gnova (Quindo) y culminando en el Parque Nacional Natural las Hermosas en el Valle del Cauca. b. El corredor ambiental de la cordillera Occidental, que inicia en el Parque Nacional Natural Las Orqudeas en el suroccidente de Antioquia, continuando con la cuchilla de San Juan, Parque Nacional Natural Tatam y serrana de Los Paraguas en Risaralda y norte del Valle del Cauca, culminando con el Parque Nacional Los Farallones en el Valle. c. El corredor ambiental del ro Cauca, gran eje fluvial y asiento de poblaciones gracias a la fertilidad de sus suelos. Las principales cuencas hidrogrficas del Eje Cafetero (ros La Vieja, Risaralda, Chinchin, entre otros) son tributarias del ro Cauca.
Entre otras, las condiciones hidrolgicas, de suelo, pendientes, altitud, y de clima, han hecho de este un territorio de gran aptitud para la produccin cafetera. De hecho, gran parte de su historia econmico-social y poltica, lo mismo que sus propias posibilidades de desarrollo han estado y estn asociadas a la produccin y comercializacin del grano. La estructura territorial del Eje Cafetero tambin implica complejas relaciones de vecindad, conectividad y continuidad con el Choc biogeogrfico en el occidente; el Valle del Magdalena en el oriente; Antioquia en el norte, y Valle del Cauca y Macizo Colombiano en el sur. La Ecorregin est situada en el centro del tringulo BogotCaliMedelln donde habita el 58% de la poblacin total del pas, se produce el 76% del producto interno bruto, se realiza el 75% del comercio y se ofrece el 73% de los servicios generales. Al Eje Cafetero le cruzan ejes de desarrollo geoeconmico, como el conformado por BuenaventuraBogotCaracas, integrador del comercio entre el Atlntico y el Pacfico; a su interior se desarrollan proyectos de gran trascendencia para el pas como el puerto multimodal de La Dorada, el aeropuerto de Palestina, el puerto seco de La Tebaida, la terminacin de la troncal del Cauca, la rehabilitacin del ferrocarril de Occidente en 500 Km. (BuenaventuraLa Felisa) o el tnel de La Lnea. 3. La dinmica urbano-regional La Eco-regin est integrada por 92 municipios de los departamentos de Caldas, Risaralda, Quindo, norte del Valle y noroccidente del Tolima, donde viven aproximadamente 3.9 millones de habitantes. La participacin en la poblacin nacional tiende a decrecer: en 1973 era el 11,6% y en el 2005 fue de 9%. En el perodo intercensal 1993-2005 se present un
El 25 de enero de 1999, en la ciudad de Armenia ocurri un terremoto de 6,2 grados en la escala de Richter, el cual dej, segn los datos de la Direccin de Atencin y Prevencin de Desastres, 4.795 heridos y 1.171 muertos.
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decrecimiento poblacional absoluto en 50 de los 92 municipios. De esta manera, los cambios intercensales 1993-2005 son poco menos que preocupantes. En Caldas 18 de los 27 municipios disminuyeron poblacin en trminos absolutos y el departamento redujo su poblacin de 925 mil a 898 mil habitantes. En conjunto, la poblacin rural continu disminuyendo en trminos absolutos y relativos. Esta informacin, sumada a la de los 12 municipios que solo crecieron en menos de mil habitantes, muestra un agudo problema de despoblamiento que, sin duda, refleja neurlgicos problemas en su estructura productiva y que trae consigo graves dificultades para garantizar la viabilidad poltico institucional de estas municipalidades. 3.1 Jerarquizacin del sistema de ciudades
Las condiciones geogrficas y ambientales que caracterizan esta Ecorregin han determinado distintos modelos de ocupacin y poblamiento, claramente diferenciados entre ellos, por sus niveles de integracin, su actividad econmica y sus dinmicas propias (Ver figura 1). En la jerarquizacin funcional de la red urbana nacional, se ordenan los centros urbanos de acuerdo a los servicios6 que cada uno dispone para s, y para la demanda localizada en su rea de influencia. Desde este punto de vista, se pueden observar las siguientes dinmicas: Por su tamao poblacional. Las ciudades capitales: Ibagu, Pereira, Manizales y Armenia, concentran la mayora de la poblacin urbana y tienen ms de 250 mil habitantes cada una, ubicndose en la primera jerarqua. Armenia se destaca por la mayor tasa de urbanizacin (97%), mientras que Pereira tiene 81%, pero es la segunda ciudad de Colombia con mayor nmero de pobladores rurales (70 mil). En la segunda jerarqua se encuentran los municipios de Tula, Cartago y Dosquebradas con una poblacin entre 100 mil y 200 mil habitantes que concentran el 8% de la poblacin total de los 92 municipios. Entre 50 mil y 100 mil habitantes se encuentran Chinchin, Riosucio, La Dorada, Calarc y Santa Rosa, que tambin representan el 8% del total.
Financieros, aeropuertos, hospitales, museos, estadios, entre otros.
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Figura 1 Corredores urbanos Eje Cafetero
Fuente: Sistema de Informacin Regional SIR Infraestructura de Datos Espaciales Eje Cafetero
Procesos de metropolizacin7. Al interior del corredor urbanoregional del Eje Cafetero se evidencia otra escala de urbanizacin, con tres procesos de diverso grado de avance: La zona metropolizada de Caldas: compuesta por la subregin centro-sur, la cual est conformada por los municipios de Manizales, Neira, Palestina Chinchin y Villa Mara. La zona metropolizada del Quindo: integrada por los municipios de Armenia, Circasia, Calarc, La Tebaida y Montenegro. La zona metropolizada de Risaralda y Valle: de la cual hacen parte el rea Metropolitana Pereira, Dosquebradas y La Virginia, y sus municipios de influencia ms directa, esto es, Alcal, Cartago y Ulloa (en el Valle), y Santa Rosa de Cabal y Marsella, en Risaralda.
En conjunto este corredor urbano-regional posee una poblacin aproximada de 1.9 millones de habitantes, que constituyen casi la mitad del total de la Ecorregin, y una poblacin urbana de 1.6 millones de habitantes. Sobresale el nivel de concentracin urbana de esta poblacin (88%). Para el perodo 1993-2005 la tasa de crecimiento anual de estas zonas metropolizadas fue del 1,74%. Ahora bien, las distancias entre los municipios y sus respectivas ciudades capitales son relativamente cortas, si se las compara con otras regiones del pas. En la tabla 3 se puede observar cmo entre algunos de los puntos extremos existe una distancia no superior a 325 Km, pero es igualmente claro que en la gran mayora de los casos, las distancias no superan los 100 km y que los nuevos sistemas viales han acortado significativamente el tiempo promedio de los recorridos. Esta ltima circunstancia coadyuva para el aceleramiento de los procesos de conurbacin que se presentan alrededor de las ciudades de Armenia, Manizales y Pereira.
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Se entiende por metropolizacin, un conjunto de dos o ms centros urbanos integrados a partir de un ncleo principal, vinculados entre s por estrechas relaciones de orden fsico, econmico y social, y que funcionan como un solo ncleo.
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Tabla 1 Eco-regin eje cafetero. Jerarquizacin del sistema de ciudades, segn tamao poblacional 2005
Rangos (Habitantes.) Por su tamao poblacional total No. de Municipios. (6) (5) (4) (3) (2) (1) 27 37 16 5 3 4 92 No. de Habitantes. 202.968 667.497 580.122 324.659 491.407 1602.857 3869.510 % Sobre la poblacin total 5,25 17,25 14,99 8,39 12,70 41,42 100% Por su tamao poblacional urbano No. de Municipios. 55 21 6 3 3 4 92 No. de Habitantes. 250867 369738 210307 178030 452767 1466312 2928021 % sobre la poblacin. urbana total 8,57 12,63 7,18 6,08 15,46 50,08 100.0%
Y Jerarquas () 0 10.000 10.001 30.000 30.001 50.000 50.001 100.000 100001 200.000 Mayores a 200.001 Total
Fuente: Elaboracin propia con base en DANE. Censo nacional de poblacin, viviendas y unidades econmicas, 2005
Tabla 2 Eje cafetero. Poblacin en zonas con procesos de metropolizacin

Zonas metropolizadas De Caldas De Quindo De Risaralda y Valle Total Poblacin de la Ecorregin % sobre la Ecorregin Fuente: Elaboracin propia con base en informacin DANE. Urbana 454878 412124 773550 1640552 2928021 56,03 Rural 71089 43367 120127 234583 941489 24,92 Total 525967 455491 893677 1875135 3869510 48,46
Tabla 3 Eco-regin eje cafetero. Algunas distancias intermunicipales

Ciudad Tulua Cartago Pereira Manizales Armenia Cajamarca Ibagu La Dorada Tulua Cartago 92 92 108 153 101 141 170 325 16 61 43 94 123 236 Pereira 108 16 45 35 86 115 217 Manizales 153 61 45 80 131 160 172 Armenia 101 43 35 80 51 80 252 29 108 Cajamarca 141 94 86 131 51 Ibagu 170 123 115 160 80 29 159 La Dorada 325 236 217 172 252 188 159
Fuente: Instituto Nacional de Vas INVIAS.
4. Una lectura socio econmica Es cierto que los servicios pblicos domiciliarios, as como los de educacin y salud tienen una cobertura cada vez mayor y que en algunos casos ya se aproxima al 100%, pero no sucede igual con la calidad de prestacin de los mismos.
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El Informe de Desarrollo Humano (PNUD, 2003) concluy que la regin, prcticamente perdi la dcada 1993-2002 y no existen razones para creer que se est transformando estructuralmente esta tendencia. Hace falta, por lo tanto, agrupar las voluntades polticoinstitucionales para generar una poltica pblica que otorgue prioridad al cumplimiento en cada municipio de las metas del milenio. Los municipios de esta Eco-regin comparten como otra de sus caractersticas la de contar con una tradicin en el cultivo y comercializacin de caf. Su historia est atada a los desarrollos y altibajos de la produccin cafetera. Al lado de este cultivo han ido apareciendo desarrollos agroindustriales y cadenas productivas de relativa importancia (frutcola, avcola, forestal, entre otros). Las nuevas perspectivas de la seguridad alimentaria y sus estrechas relaciones con la economa campesina comienzan a dar sus frutos en varios municipios. La actividad industrial y exportadora se ha visto seriamente afectada en los ltimos aos como producto de la revaluacin y de los nuevos arreglos institucionales del mercado mundial. El impacto sobre la industria de las confecciones, sobre las remesas8 y sobre los ingresos por exportacin de caf ha sido particularmente grave. An con ciertas limitaciones, se empieza a contar con una nueva infraestructura y polticas pblicas que promueven la comercializacin de productos diferentes al caf. Sin embargo, es evidente la dependencia que an se tiene de la economa cafetera en la gran mayora de estos 92 municipios. Se cuenta con poco valor agregado en la produccin y la crisis agropecuaria no se enfrenta con polticas estructurales. Poco a poco la regin se ha ido posicionando como una importante prestadora de servicios, en especial tursticos. Si bien este servicio ha progresado significativamente en la Eco-regin, es claro que hacen falta acuerdos estratgicos para dotarlo de un plan que articule esfuerzos, recursos y voluntades, y lo site en condiciones de ofrecer paquetes ms integrales. Por su parte, la actividad comercial cobra cada vez mayor peso especfico en la composicin del producto de ciudades como Pereira, Ibagu o Manizales. En la ltima dcada se han asentado en este territorio no menos de 10 grandes empresas comerciales (nacionales y extranjeras). Los observadores tambin resaltan una baja articulacin entre los sectores primario, secundario y terciario de la economa regional, una alta vulnerabilidad por la internacionalizacin de la economa y una baja educacin aplicada a ciencia y tecnologa. An ms, se ha hecho notar que los procesos econmicos no se apoyan realmente en las bondades de la plataforma natural y que, por el contrario, son cada vez ms frecuentes los conflictos de uso. Lo dicho es preocupante si se atienden las caractersticas ambientales de la Ecorregin. En 85 de los 92 municipios se presenta una alta dependencia en el sector agrcola y estatal, y una falta de generacin de nuevas fuentes de empleo. Los problemas del desempleo abierto y del subempleo siguen siendo un rasgo distintivo que afecta el 70% de la poblacin econmicamente activa9. De igual manera, es evidente que la mayora de los municipios
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La Eco-regin tiene la mayor proporcin, a nivel nacional, de migrantes en el exterior, es por esto que las fluctuaciones de la tasa de cambio de la moneda, repercute seriamente en la estructura socio-econmica de miles de familias de la Ecorregin, debido a la variacin del poder adquisitivo que tienen las remesas enviadas desde el exterior. 9 La encuesta de hogares del DANE de 2005 indica que Tolima, Quindo y Risaralda estn entre los 4 departamentos con mayores tasas de desempleo en Colombia. http://190.25.231.242/cgibin/RpWebEngine.exe/PortalAction?&MODE=MAIN&BASE=CG2005BASICO&MAIN=WebSer verMain.inl
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dependen en mayor grado de otras zonas de servicios especializados (salud, educacin, proteccin social), en especial en reas rurales y en localidades ubicadas en zonas de ladera, donde adems es insuficiente la dotacin de infraestructura bsica. Las tradicionales labores de apoyo social de los Comits de Cafeteros cada vez tienen menos presencia, aunque debe admitirse que gran parte de la infraestructura social y de servicios en la regin se obtuvo merced a la cofinanciacin del Fondo Nacional del Caf. 5. Elementos ambientales En estos 92 municipios se cuenta con una riqueza hdrica conformada por los nacimientos de agua en la ladera oriental de la cordillera Occidental y en ambas laderas de la cordillera Central. Los tramos de los ros Cauca y Magdalena son articuladores inequvocos de este proceso regional. Suman 111 las microcuencas abastecedoras de acueductos municipales. La calidad de los suelos que caracteriza esta zona puede definirse como de alta aptitud agrologica, al tiempo que se cuenta con una diversidad de relieve y de clima. Se comparten los ecosistemas cafetero y del Choc biogeogrfico. Como ya se ha mencionado, se dispone de importantes ecosistemas naturales, como son el Parque Natural de los Nevados, pramos, humedales y bosques en las cuencas hidrogrficas que permiten la regulacin hdrica. Existen aguas subterrneas como recurso alternativo que actualmente es utilizado en baja escala por particulares y poblaciones en municipios como Cartago o La Tebaida. No obstante, se presentan altos ndices de contaminacin de las fuentes superficiales por desechos slidos y lquidos. Para la mayora de los municipios existe un dficit de infraestructura en todos los niveles, tanto para el abastecimiento y potabilizacin del agua, como para el manejo de aguas residuales, tales como plantas de tratamiento y sistemas de acueducto y alcantarillado en reas urbanas y rurales. La sostenibilidad del recurso hdrico se ver comprometida en el largo plazo si se contina con el proceso de fragmentacin, deterioro y prdida de biodiversidad en de los ecosistemas, a travs de actividades econmicas que conllevan deforestacin en reas de importancia ecolgica. Se estima que en 2015 no menos de la mitad de los municipios de esta Ecorregin soportarn los efectos de la escasez hdrica en tiempo seco y no se vislumbran efectivas acciones preventivas.
6. La conectividad Puede afirmarse que el sistema vial y de transporte de la mayora de estos municipios, empieza a dar respuesta satisfactoria a parte de las necesidades econmicas y sociales de la poblacin. Las dobles calzadas Armenia-Manizales y Manizales-Tulu; los probables acuerdos para conformar una Sociedad Aeroportuaria entre las terminales de Cartago y Pereira; la reactivacin de la red frrea para conectar Zarzal con La Virginia, lo mismo que las opciones de la navegabilidad fluvial por el ro Cauca, son hechos que advierten de una potencialidad importante. Segn los informes oficiales del Ministerio de Transporte, el tnel de prueba en La Lnea avanza a ritmo satisfactorio. A pesar de los significativos avances en el sistema vial y de transporte, las articulaciones entre los municipios cordilleranos an presentan visibles falencias y los proyectos de conexin reposan durante aos en las respectivas oficinas estatales. La conectividad oriente-occidente sigue siendo un asunto por resolver en el ordenamiento territorial de esta Ecorregin.
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En cuanto a los aspectos relacionados con el acceso a fibra ptica, banda ancha y gas domiciliario, las ciudades capitales, cuentan con una ampliacin de la cobertura cada vez mayor. Asimismo, los servicios de telecomunicaciones presentan mayores desarrollos tecnolgicos. La infraestructura, la cobertura y la calidad del servicio de energa elctrica, si bien depende cada vez ms de agentes externos a la regin, produce cada vez mejores indicadores. Por supuesto, existen limitaciones. Por ejemplo, en la mayora de las localidades no se dispone de rellenos sanitarios adecuados, y en algunos casos la disposicin final de residuos slidos an se hace sobre ros y quebradas. Las distancias entre los municipios y sus respectivas ciudades capitales son relativamente cortas, si se las compara con otras regiones del pas. Entre los puntos extremos del territorio no existe una distancia superior a los 200 Km, pero es igualmente claro que en la gran mayora de los casos, las distancias no superan los 30 km y que los nuevos sistemas viales han acortado significativamente el tiempo promedio de los recorridos. Esta ltima circunstancia coadyuva para el aceleramiento de los procesos de metropolizacin ya descritos.
7. Finanzas pblicas 7.1 Categorizacin
Segn los indicadores de sus finanzas pblicas, el Valle est en categora 1, los departamentos de Caldas, Risaralda y Tolima estn en categora 2 y Quindo se ubica en categora 310. Estos Departamentos han realizado importantes esfuerzos dirigidos a conseguir mejores desempeos en el indicador del endeudamiento y atender puntualmente las indicaciones contenidas en la Ley 617 de 2000. Por ejemplo, en casos como el de Risaralda11 se consigui pasar de una deuda superior a $50 mil millones de pesos en 2000 a una de solo $2.200 millones en diciembre de 2006. Por municipios, en primera categora estn Ibagu, Pereira y Manizales; en segunda categora se encuentran Armenia, Cartago, Dosquebradas12 y Tulu; Villamara y La Virginia13 estn en la cuarta; Aguadas, Chinchin, La Dorada, Riosucio, Risaralda, Calarc, Santa Rosa y Zarzal estn en la quinta categora. Todos los dems municipios estn en sexta categora y no es claro cmo puedan ascender en este escalafn, pues se trata de un resultado al que slo se llegar con un cumplimiento estricto de la Ley 617, pero, sobre todo, consiguiendo una
Segn el artculo 1 de la Ley 617 de 2000, los departamentos en Colombia se categorizaran presupuestalmente de la siguiente forma: Categora especial. Todos aquellos departamentos con poblacin superior a dos millones (2.000.000) de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000) salarios mnimos legales mensuales. Primera categora. Todos aquellos departamentos con poblacin comprendida entre setecientos mil uno (700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales igualen o superen ciento setenta mil uno (170.001) salarios mnimos legales mensuales y hasta seiscientos mil (600.000) salarios mnimos legales mensuales. Segunda categora. Todos aquellos departamentos con poblacin comprendida entre trescientos noventa mil uno (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean iguales o superiores a ciento veintids mil uno (122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000) salarios mnimos legales mensuales. Tercera categora. Todos aquellos departamentos con poblacin comprendida entre cien mil uno (100.001) y trescientos noventa mil (390.000) habitantes y cuyos recursos corrientes de libre destinacin anuales sean superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de ciento veintids mil (122.000) salarios mnimos legales mensuales. Cuarta categora. Todos aquellos departamentos con poblacin igual o inferior a cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios mnimos legales mensuales. 11 Entrevista con Jairo Ordilio Torres. Secretario de Planeacin Departamental de Risaralda, 4 de diciembre de 2006. 12 Dada su vinculacin al rea Metropolitana Centro Occidente (AMCO). 13 Aunque ni la poblacin ni sus recursos le permitiran estar en esta categora, su participacin en el AMCO tambin lo hace posible.
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reactivacin del aparato productivo regional que le permita a las entidades territoriales obtener realmente una mayor cantidad de recursos propios. Para casi todos los municipios, el Sistema General de Participaciones SGP sigue siendo la fuente principal de recursos, razn que explica su efectiva preocupacin por el proyecto que reforma la Ley 617, en donde se busca que las entidades territoriales (municipios y departamentos, entre otros) sean ms autosuficientes fiscalmente, obligndolas a generar mayores recursos propios para su funcionamiento. Contra la hiptesis de la pereza fiscal, el esfuerzo fiscal (esto es, la capacidad de generar recursos propios), se aument en casi todos los municipios. Este incremento ha dependido principalmente de la actualizacin de los catastros y de una mejor capacidad del recaudo. Tambin es evidente una tendencia a disminuir el peso especfico de los gastos de funcionamiento en beneficio de las inversiones y del gasto social municipal como est previsto en la Ley 617. Ahora el 61% del promedio de los gastos son para inversin. De esta manera, en la Ecorregin los mayores desempeos estn, como norma, en los municipios de mayor tamao, y en los dems, las tareas a emprender son de gran magnitud. En todo caso, subir de categora es un resultado al que slo se llegar con un cumplimiento estricto de Ley, pero, sobre todo, consiguiendo una reactivacin del aparato productivo regional que permita a los departamentos y municipios obtener realmente una mayor cantidad de recursos propios.
7.2
Las transferencias: trminos de la discusin
Est abierto el debate pblico alrededor de la Ley 1176 de 2007 (que modifica la Ley 715 de 2001 del Sistema General de Participaciones SGP), que se relaciona directamente con los porcentajes de las transferencias a las entidades territoriales, y que, a juicio de diferentes observadores, lesionar seriamente las finanzas territoriales, ya que desagrega la participacin de propsito general y asigna tan solo un 5,4% de transferencia para el sector de agua potable y saneamiento bsico14. En su XLV Asamblea, en noviembre de 2006, la Federacin de Departamentos aprob por unanimidad una proposicin que expresa un rotundo rechazo y oposicin al acto legislativo 011 de 2006 que permite cercenar de manera grave los recursos que financian la salud la educacin y el agua potable a travs del sistema general de participaciones (transferencias), lo cual constituye un atentado contra la descentralizacin y la autonoma regional. En nuestro concepto el crecimiento de las transferencias debe comportarse segn los ingresos corrientes de la Nacin, tal y como lo orden la asamblea nacional constituyente de 1991. No es cierto, de ninguna manera, que financiar la salud y la educacin, cause el colapso de las finanzas pblicas. Lo que debe hacer es un verdadero ordenamiento de las prioridades y ms disciplina fiscal por parte del ejecutivo central, que es precisamente donde radica la causa principal del dficit del Gobierno Nacional. Por otra parte, prcticamente todos los municipios del Eje Cafetero disponen de su marco fiscal de mediano plazo, pero este instrumento puede resultar inocuo, si todo el escenario de las transferencias esperadas se modifica a partir de 2009, en detrimento de las finanzas pblicas
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Segn Jairo Ordilio Torres, Secretario de Planeacin de Risaralda, este departamento y sus municipios dejaran de percibir no menos de $70 mil millones anuales a partir de 2009, como consecuencia de las disposiciones de la Ley 1176 de 2007.
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territoriales como consecuencia de la disminucin esperada de los recursos a transferir por el Gobierno nacional. En todo caso, es importante que la atencin gubernamental y de los partidos polticos se oriente hacia el aumento de la inversin social territorial, lo cual supone una decisin poltica para que en los programas de gobierno de alcaldas y gobernaciones en 2007 esta sea una prioridad. 8. Entramado institucional y poltico administrativo La Eco-regin posee una estructura poltico-administrativa donde coexisten municipios, resguardos indgenas, territorios de comunidades negras, comunas y corregimientos15, con dos asociaciones de municipios, una en Caldas alrededor de Supa y otra en los municipios cordilleranos del Quindo. De los tres procesos metropolitanos citados, slo en el caso de Pereira-Dosquebradas-La Virginia se dispone de una rea Metropolitana formalmente constituida. La descentralizacin al interior de las ciudades ha avanzado a ritmo lento e irregular. Aunque hay Juntas Administradoras Locales en siete de ellas16, el proceso an no hace de las comunas y corregimientos unidades bsicas de la planeacin local y permanecen superpuestos los planes sectoriales de prestacin de servicios. Se tienen 38 resguardos y 5 asentamientos de comunidades indgenas, con sus respectivos Cabildos y Gobernadores, y una poblacin que segn el censo 2005 suma 85 mil habitantes; al tiempo que se cuenta con un territorio colectivo de comunidades negras con un ncleo importante en el corregimiento de Santa Cecilia, Risaralda y una colonia en dinmico crecimiento en Pereira. Segn el censo 2005 la poblacin afrocolombiana contabiliza 90 mil habitantes y se organiza, en gran medida, a travs de la Consultiva de Comunidades. Las cinco Corporaciones Autnomas Regionales17 han estructurado, entre otros acuerdos de trabajo conjunto, un importante convenio intercorporativo para trabajar alrededor de proyectos ambientales de inters comn. La gestin social an tiene una inestable institucionalidad y no alcanza a transformarse en una estrategia dentro de las instituciones estatales, partidistas y dems organizaciones de la sociedad civil. Los acuerdos supradepartamentales en esta materia an brillan por su ausencia. La dimensin institucional del proceso poltico electoral, es un componente clave de cualquier esfuerzo de gobernabilidad democrtica. En el 2003, por diferentes causas, dejaron de realizarse elecciones para Alcalde en 12 municipios de la Ecorregin. En virtud de la reforma poltica, ahora los perodos son institucionales y a partir de 2007 no volver a suceder esta circunstancia. En el ao 2003 la participacin electoral tuvo un promedio de 52% para gobernaciones y 56% para alcaldas. Participaron electoralmente prcticamente todos los partidos con personera jurdica. Los de mayor nivel de votacin fueron, en su orden, el Partido de la U, el Partido
Las divisiones poltico administrativas de la Ecorregin eje Cafetero, van desde las entidades territoriales (contempladas en la Constitucin Poltica de 1991, artculo 286) como municipios y resguardos indgenas, hasta las divisiones internas a nivel urbano (comunas) y divisiones internas de las reas rurales municipales (corregimientos). 16 Armenia, Ibagu, Manizales, Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal, Beln de Umbra. 17 Corporacin Autnoma Regional de Risaralda CARDER, Corporacin Autnoma regional del Quindo CRQ, Corporacin Valle del Cauca CVC, Corporacin Autnoma Regional de Caldas Corpocaldas y Corporacin Autnoma Regional del Tolima Cortolima.
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Liberal, el Partido Conservador, Cambio Radical, Movimiento Independiente de Renovacin Absoluta MIRA y el Polo Democrtico Alternativo PDA. Con desiguales procedimientos, intencionalidades y resultados se vienen desarrollando desde 2003 diversas experiencias de presupuesto participativo (Agencia Alemana de Cooperacin GTZ, 2004), en las que se tiene como denominador comn, el de colocar en discusin pblica una porcin cada vez ms baja de los recursos propios de cada entidad territorial. En los aos recientes ha crecido de manera importante la institucionalidad supradepartamental tanto en el sector pblico, como en el privado. Esta nueva dinmica se expresa con diferentes arreglos y cubre la vida gremial (Asoeje18), ambiental (Convenio entre las cinco CAR citadas), de servicios (Cmara Regional de Turismo), acadmica (Alma Mater) o de planificacin (Mesa Regional de Planificacin y Comit de Eco-regin). En materia de la planificacin supradepartamental se dispone de la Agenda para el desarrollo sostenible de la Eco-regin eje Cafetero, un instrumento para avanzar en la concertacin de los acuerdos interinstitucionales y del Estado con la sociedad civil. Estos procesos confirman la importancia de la integracin regional ms all de los lmites poltico-administrativos, para atender la solucin de problemas comunes y concertar agendas colectivas de desarrollo. Parte importante del aporte de las universidades pblicas del Eje Cafetero al futuro ordenamiento territorial, es haberse agrupado y trabajar en red para construir regin acadmica y, desde all, aportar a la construccin de la Nacin. Al reunir las 10 instituciones pblicas de educacin superior19 que operan en este territorio, uno de los esfuerzos ha sido contribuir a demostrar la viabilidad y las virtudes de acuerdos interinstitucionales, asentados en una nueva nocin de territorio no limitado a jurisdicciones que parecan inflexibles. En fin, desde 2000 los 92 municipios tienen aprobado su respectivo Plan de Ordenamiento Territorial20, e incluso ciudades como Pereira (Primera Revisin POT Pereira, 2003), ya han realizado su primera revisin y ciudades como Armenia, Manizales, Dosquebradas e Ibagu estn adelantando los estudios de rigor para aprobar los primeros ajustes ordenados por la Ley 388. 8.1 Institucionalidad cafetera
Mencin aparte debe hacerse de la institucionalidad cafetera. Esta Eco-regin resultara incomprensible, sin atender el rol desarrollado en la economa regional y nacional, de la red de instituciones gremiales relacionadas con la economa cafetera, siendo el Comit Nacional de la Federacin de Cafeteros, la organizacin con mayor presencia territorial. No se ha agotado an, aquel modelo en el que la Federacin de Cafeteros era un Estado dentro del Estado, pero es claro que ya estn superadas las condiciones histricas que lo hicieron viable y se requieren acuerdos interinstitucionales que garanticen, simultneamente, cumplir los programas econmico-sociales determinados por el Congreso Cafetero y participar, como un importante actor, de los nuevos pactos por el desarrollo regional (Pizano, 2001).
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Asociacin que agrupa las Cmaras de Comercio de La Dorada, Manizales, Chinchin, Santa Rosa de Cabal, Dosquebradas, Pereira, Cartago y Armenia. 19 A saber universidades: de Caldas, Nacional sede Manizales-; del Valle sede Cartago-; del Quindo; del Tolima; Tecnolgica de Pereira; lo mismo que la Universidad Nacional Abierta y a Distancia UNAD, la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP, la Unidad Central del Valle del Cauca UCEVA y el Colegio Integrado Nacional Oriente de Caldas CINOC. 20 Cabe recordar que los 28 municipios afectados por el terremoto de 1999 estuvieron entre los primeros del pas en disponer de su POT gracias, entre otros factores, al apoyo del Fondo para la Reconstruccin del Eje Cafetero FOREC.
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La presencia institucional, en la mayora de las zonas rurales, se ha restringido en la misma medida en que las inversiones tradicionales de los Comits de Cafeteros, han ido desapareciendo sin que los gobiernos territoriales puedan reemplazarlas como fuente de financiacin. La deuda social con los asalariados y campesinos pobres sigue vigente y debe pagarse cuanto antes. El caf trasciende lo regional y se torna en un tema de alcance nacional puesto que su futuro incidir en la estabilidad democrtica del pas. Por ello, la red social cafetera debe ser una prioridad en la poltica pblica colombiana.
9. Financiacin del desarrollo regional
En esta Eco-regin se cuenta con una institucionalidad que sirve de soporte para financiar el desarrollo socio econmico. Entre ellas se destacan el Instituto de Financiamiento, Promocin y Desarrollo de Caldas Inficaldas, el Instituto de Financiamiento, Promocin y Desarrollo de Manizales Infimanizales21 (que son bancos de inversin propiamente dichos), el Instituto Financiero para el Desarrollo de Risaralda Infider y el Instituto Financiero para el Desarrollo del Quindo Indequi. Los desarrollos y el mandato general de la Ley 715 de 2001 representan una importante oportunidad para participar en la administracin de los recursos del SGP22. El Fondo de Regalas ha significado una importante fuente de recursos para financiar obras relacionadas con saneamiento bsico y agua potable, y ser necesario estar atentos a las reformas legales que el alto gobierno espera introducir en este instrumento. Asimismo, la experiencia regional con la Financiera para el Desarrollo Territorial Findeter indica que se ha mantenido un sistema de crditos que atiende esencialmente a las ciudades de mayor tamao y obliga a los dems municipios a buscar fuentes alternas de financiacin de sus proyectos. Pero, an si se diera va libre a esta alternativa, la financiacin del desarrollo para la Regin no estara sino parcialmente resuelta y sera indispensable que otros mecanismos y opciones se aplicaran. Cabran en este sentido estudios especficos sobre el rol que han cumplido en estos municipios el Fondo de Solidaridad y Garantas, el Fondo Nacional de Garantas, el Fondo para el Desarrollo de la Micro, la Pequea y la Mediana Empresa, lo mismo que el Instituto para el Financiamiento Industrial y los dems Fondos estatales. De manera complementaria se cita lo que pueda suceder regionalmente con el Banco de los Pobres y el programa de crdito con garanta automtica, dirigido a microempresas en una alianza de la cual hacen parte el Fondo Nacional de Garantas, las respectivas entidades territoriales y las entidades financieras seleccionadas.
10. Capital social En el Eje Cafetero se dispone de una muy baja participacin en organizaciones horizontales, orientadas a la bsqueda del bienestar colectivo, pues slo en 14% de los hogares, al menos uno de sus miembros participa en organizaciones comunales, religiosas o polticas, mientras que en el pas la cifra es del 45%. Adems, solo el 30% de la poblacin rural y el 28% de la
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Estas dos entidades se han convertido en importantes apalancadoras de obras de infraestructura. En ellas se apoya, por ejemplo, la cofinanciacin del Aeropuerto de Palestina. 22 Segn el peridico La Tarde, 4 de diciembre de 2006, as se defiende en un proyecto de Ley que hace curso en el Congreso.
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poblacin urbana, participa en las juntas de accin comunal de sus barrios (PNUD, 2004). El nivel de intervencin en elecciones no partidistas es bajo, para las elecciones gremiales slo participa el 14% y en las elecciones cafeteras lo hace el 24%. Sin embargo, en el campo gremial se ha ido generando un importante trabajo en red que se expresa en Asoeje, y que se ha creado una oficina regional de la Asociacin Colombiana de Pequeos Industriales ACOPI, que ahora agrupa a Quindo, Risaralda y norte del Valle. Recientemente se ha conformado una Red Regional de Seguridad Alimentaria que congrega productores, acadmicos y funcionarios pblicos. Los productores de guadua se han asociado y ahora trabajan mediante un acuerdo de competitividad que tiene el aval de las autoridades ambientales. La Sociedad Promotora Arqumedes, una institucin mixta que cuenta con el aporte de gobernaciones (Caldas, Risaralda, Choc), 8 Alcaldas, 3 instituciones de educacin superior y Alma Mater, 5 Cmaras de Comercio, adems de Asoeje, la Sociedad Puerto de Tribug y otros representantes del sector privado, se erige como un claro argumento a favor de acuerdos interinstitucionales y supradepartamentales para conseguir intereses colectivos. En este caso, los relacionados con la va Animas-Nuqu y con el puerto de Tribug. Esta Sociedad resume bien un esfuerzo de agrupacin de voluntades y de formacin de capital social regional. El convenio Universidad-Empresa-Estado construyen regin23, suscrito en 2007, es otra muestra de progreso en la construccin de capital social proclive a acuerdos en beneficio del desarrollo regional.
11. Conflicto armado Este territorio no es ajeno al conflicto armado ni a la actividad propia de los narcotraficantes y de grupos guerrilleros y paramilitares. Como en el resto del pas, las expresiones del conflicto armado han disminuido, pero no han desaparecido. Segn Accin Social entre 1994 y octubre de 2006 sumaron 57 mil las personas expulsadas por el conflicto armado y 19 mil las personas que llegaron a Caldas, Quindo y Risaralda. En estos departamentos se recibe el 4% de los expulsados y se expulsa el 3% del total nacional. Adems la poblacin campesina, indgena y afrocolombiana ha sufrido el despojo de sus tierras, ha sido vctima de asesinatos selectivos, amenazas y otras formas de intimidacin, lo cual hace que la gobernabilidad democrtica haya padecido serios traumatismos. Grupos guerrilleros, especialmente las FARC y el ELN24, realizaron algunas acciones armadas y secuestros en 2006, al tiempo que se produjeron serios golpes militares al reducto del EPL en el territorio de Caldas y Risaralda. Por otra parte, el asesinato de Liliana Gaviria, hermana del expresidente Csar Gaviria, y diferentes secuestros mantienen enrarecido el ambiente por la presencia de grupos paramilitares y comandos guerrilleros25.
Segn Palacio (2007), para establecer la conexin entre Universidad-Empresa-Estado, se propone, desde la ciudadana como un proceso de prctica social orientada hacia el ejercicio permanente del reconocimiento. De la inclusin como agentes en ejercicio y goce de derechos, acceso equitativo a las oportunidades y formacin de sus potencialidades. Recuperado 20 de marzo, 2008, de http://www.almamater.edu.co/new_page/documento/memorias_foro_itinerante/Memorias/3_Ponencias/4_MANIZALES/ 3_UEE.Un.Entrelazamiento.desde.la.Ciudadania_Mar%C3%ADa.Cristina.Palacio.pdf. 24 Convenio del cual hacen parte instituciones acadmicas de educacin superior, Cmaras de Comercio, la Asociacin Nacional de Industriales ANDI y el PNUD. 25 Dadas sus evidentes connotaciones polticas, el episodio de la seora Gaviria, adems de otros efectos, caus la renuncia del general Mario Gutirrez como responsable de la Polica en la jurisdiccin que cubre Caldas, Quindo, Risaralda y norte del Valle.
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En la regin se realizaron en 2006 dos desmovilizaciones de estructuras paramilitares: una en Santuario (Risaralda), bajo el mando de Carlos Mario Jimnez Naranjo alias Macaco, con 550 personas y otra en La Dorada y Puerto Salgar, donde Ramn Isaza encabez la desmovilizacin de 850 personas. En el oriente de Caldas se mantiene armada una estructura paramilitar denominada cacique Pipint. A propsito, la prensa local informa que, en el caso de Santuario y del oriente de Caldas, el retorno de los paramilitares es una realidad y que ha vuelto igualmente la zozobra y la inseguridad. Informacin que, sumada a las dificultades propias de la aplicacin de la Ley de verdad, justicia y reparacin, devela la complejidad de este proceso y llama la atencin sobre los eventuales impactos acerca del futuro de la estabilidad institucional. En cuanto a la violencia social, en 2005 (ao de expedicin de la Ley 97526) la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes fue de 89 en Risaralda, 42 en Caldas y 22 en Quindo, mientras que a nivel nacional dicho indicador fue de 47. Por supuesto, preocupa la creciente presencia de pandillas y bandas juveniles, y su capacidad para afectar la vida y dems derechos fundamentales en ciudades como: Pereira, Dosquebradas, Ibagu y Manizales. Algunos observadores sostienen que este fenmeno est explicado, en gran medida, en la coyuntura por la participacin en esos grupos por parte de jvenes desmovilizados y por la decisin de las FARC de conseguir presencia urbana. Debe estimularse el debate pblico a propsito de: Cmo aportar, desde la regin, al necesario acuerdo humanitario?, Cmo garantizar que la ley de justicia y paz efectivamente conduzca a nuevas opciones de convivencia pacfica?, Cmo fortalecer las instancias de mediacin, los jueces de paz y procesos similares?, Qu podemos y debemos hacer desde la Ecorregin para que las eventuales negociaciones de paz con las FARC y con el ELN se transformen en una realidad?, y Qu iniciativas especficas desde la sociedad civil pueden valorarse y replicarse como buenas prcticas para la paz?.
12. Las agendas para el desarrollo regional Las autoridades nacionales de planeacin admiten la importancia de promover dinmicas territoriales que trasciendan los lmites poltico administrativos y la apuesta a que en 2010 el pas deber haber ajustado el marco constitucional y aprobado la ley orgnica que permita un ordenamiento flexible, con nuevas formas de organizacin e integracin (DNP, 2005, pg. 325). Cada da es ms claro que gran parte de las dificultades de esta Ecorregin no se pueden resolver en el marco de las actuales fronteras los departamentos que la integran. Por consiguiente, es indispensable flexibilizar los arreglos institucionales y desarrollar una gestin pblica que facilite los entendimientos con el norte del Valle y el noroccidente del Tolima. La Agenda Interna Nacional no puede ser entendida como la sumatoria de agendas construidas en los lmites departamentales. Se requieren acuerdos autnticamente regionales que faciliten la perspectiva de la productividad y la competitividad, por una parte, y el desarrollo social, por la otra, como dos de las dimensiones esenciales del pas en su ruta hacia el 2019. En este territorio se dispone de un amplio abanico de Agendas y Planes que son necesarios concertar. Desde las agendas internas y de competitividad, pasando por los planes departamentales y municipales de desarrollo y los planes estratgicos de gestin ambiental
La Ley 975 de 2005, dicta las disposiciones para la reincorporacin de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecucin de la paz nacional.
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regional, hasta la Agenda para el Desarrollo Sostenible del Eje Cafetero y el propio Pacto por la Regin, conforman un nutrido conjunto de iniciativas que deben articularse de la mejor manera posible. En la coyuntura se enfrenta un desafo de doble dimensin: a) Como tal, la Agenda concertada debe servir de instrumento para movilizar social y polticamente la poblacin, en pro de los objetivos all consignados; b) Se debe dotar a este territorio de una Agenda Regional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Adicionalmente, desde el 2001, se cuenta con un convenio entre las cinco Corporaciones Autnomas Regionales con asiento en la Ecorregin, y este acuerdo, an por encima de las dificultades que se puedan observar en el manejo puntual de algunos temas, indica que s es posible un manejo interinstitucional que responda por proyectos regionales. Ahora bien, en opinin del PNUD (2004, pg. 174), las agendas regionales carecen de algunos aspectos bsicos en el tema especfico del desarrollo humano y en la operatividad de las estrategias. Para la gestin poltica y la concertacin entre las agendas regionales de desarrollo, el Pacto por la Regin promovido por el PNUD concibe la necesidad de promover alianzas estratgicas entre los diferentes actores regionales para acometer los grandes proyectos de desarrollo en la regin. Sobre la base de la premisa anterior, el Pacto acoge las lneas de accin y programas o proyectos de Ecorregin orientados a incidir en la sostenibilidad del Eje Cafetero (2004, pg.173). Adems, parece existir consenso en la necesidad de priorizar en las agendas pbicas la lucha contra la pobreza. En esta direccin es indispensable refundar el Pacto suscrito en 2003 para transformar las Metas y Objetivos del Milenio, en la principal agenda social de las administraciones municipales y seccionales del Eje Cafetero. Conviene entonces proceder a tejer nuevas y ms potentes relaciones regionales entre las oficinas departamentales de Accin Social, las dems entidades nacionales que se relacionan ms directamente con el quehacer de aquellas (Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, Ministerio de Proteccin Social, Ministerio de Agricultura) y la propia institucionalidad local y departamental. Pero es igualmente indispensable generar y fortalecer capacidad institucional para disponer de adecuadas lneas de base y de sistemas de seguimiento y control, que permitan evaluar la dinmica de cumplimiento de cada una de las metas del milenio en los diferentes municipios. El cumplimiento de las Metas citadas pasa por una redefinicin institucional. La Mesa Regional de Planificacin que por ahora agrupa a las Secretaras de Planeacin de Caldas, Quindo y Risaralda, y a sus pares de las tres ciudades capitales, debera sumar a voceros del norte del Valle y del noroccidente del Tolima, de tal manera que se atiendan los requerimientos de desarrollo de la Ecorregin Eje Cafetero en su conjunto. En este sentido, la propia institucionalidad territorial del PNUD debera flexibilizarse para tener en cuenta las necesidades de una regin que tiene una compleja jurisdiccin territorial. De igual manera, es fundamental fortalecer la capacidad institucional de las alcaldas de menores recursos para dotarlas, al menos, de los paquetes tecnolgicos que les permitan acopiar, sistematizar y evaluar a escala urbano-rural la informacin relacionada con las variables e indicadores que integran las Metas del Milenio. Mientras se analizan en detalle los datos oficiales del censo 2005, y se contrasta con los hallazgos obtenidos en el Informe del PNUD, se deben aplicar programas prioritarios de
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carcter urgente y proyectos con focalizacin en los municipios de mxima prioridad27: Filadelfia, La Dorada, Marulanda, Neira, Pensilvania, Riosucio, Risaralda, Alamina y Saman en Caldas; La Celia, Mistrat, Pueblo Rico y Quincha, en Risaralda, y Crdoba en Quindo. En el norte del Valle, se deben considerar los municipios que resulten con esas caractersticas en el informe preparado por el PNUD, y en el noroccidente del Tolima, incluir los municipios que a juicio de la Secretara de Planeacin merecen una atencin inaplazable. 12.1 Pacto regin-Nacin
As pues, refundar el pacto por la regin debe significar un compromiso de poltica pblica para trabajar con fundamento en los lineamientos del Informe de Desarrollo Humano, apoyarse en los Documentos CONPES 91 de 2005 y 102 de 200628, ajustarlos a la realidad regional para avanzar progresivamente en el cumplimiento local de las Metas del Milenio y transformarlas en los propsitos prioritarios en cada uno de los municipios. Segn el PNUD (2004, pg. 219), la armonizacin de las polticas, planes y programas subnacionales con los nacionales se debe dar a travs de un proceso de informacin, participacin, consiguiendo as un acuerdo o contrato entre la Nacin y la Regin, entendido como un acuerdo de voluntades para la gestin y el desarrollo. Desde el proceso de Ecorregin Eje Cafetero se trabaja en la perspectiva de desarrollar la gestin poltico institucional y acadmica, necesaria para que este acuerdo o contrato se viabilice a travs de un Documento CONPES (Castao, 2006). 12.2 Violencia y paz
La gestin poltico institucional en pro de la paz debe garantizar, en primer lugar, una presencia estatal integral y eficaz en todo el territorio. En la coyuntura, entre otros objetivos, se requiere impedir que las fuerzas paramiliatares desmovilizadas, copen por otras vas y desborden la capacidad de la institucionalidad local y departamental. Es preciso, impedir que un proyecto estratgico como lo es la carretera Animas-Nuqu (va al Pacfico), considerada como estratgica para el desarrollo regional, se transforme en un territorio copado por actores armados irregulares. En todo caso, no slo se debe velar por el control militar de la va, sino por ofrecer programas de desarrollo social para atender las comunidades asentadas en dicho territorio, y programas de sostenibilidad ambiental enmarcados dentro de las directrices ambientales, contempladas en los planes de ordenamiento territorial de los municipios involucrados. Es indispensable una mejor preparacin de las alcaldas y gobernaciones para interactuar positivamente con los actores del conflicto; consolidar los esquemas de seguridad que garanticen el control de las armas por parte del Estado; eliminar las minas anti personales; estimular la participacin activa de actores locales en las redes que se han ido construyendo en Colombia desde la sociedad civil para trabajar en bien de la paz29. En todos los municipios del Eje Cafetero, debe contarse con planes de derechos humanos y fortalecerse el sistema
Es decir, aquellos que partieron de niveles bajos (inferiores al promedio) de desarrollo humano en 1993 y que, al final del perodo (2002), se encontraban en una situacin an peor. Por su parte, los municipios de alta prioridad (27 en total) corresponden a los que habiendo partido de niveles elevados de desarrollo humano (superiores al promedio) experimentaron un retroceso en el indicador, a pesar de haber partido de niveles bajos. 28 El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES fue creado por la Ley 19 de 1958. Esta es la mxima autoridad nacional de planeacin y se desempea como organismo asesor del gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo econmico y social del pas. Ver http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/tabid/55/Default.aspx 29 Por ejemplo, la red que agrupa los Programas de Desarrollo y Paz PRODEPAZ, en diferentes zonas del pas; la Red de iniciativas por la descentralizacin, la autonoma territorial y la paz; la Red de investigaciones sobre poblacin desplazada por el conflicto armado interno, entre otras.
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regional de atencin integral a la poblacin desplazada, mejorando los niveles de coordinacin interinstitucional entre las directrices y los recursos nacionales, regionales y locales. Es necesario coordinar y mejorar la atencin especfica tanto a la poblacin desmovilizada30, como a las vctimas del conflicto interno armado. En este sentido, deben adoptarse las decisiones institucionales indispensables, para conseguir una adecuada participacin en la oficina regional de la Comisin Nacional para la Reconciliacin y Reparacin de las vctimas. Es importante trabajar desde ya para el postconflicto, mediante el fortalecimiento de programas de desarrollo y paz (programas que, por supuesto, no estn diseados para sustituir la institucionalidad pbica); la intensificacin de ofertas pedaggicas sobre cultura ciudadana y la ejecucin de tareas y actividades propias de las movilizaciones por la paz (PNUD, 2004, pg. 218). En estas materias la institucionalidad y la capacidad de gestin pblica puede resultar fortalecida con acuerdos especficos y con agencias internacionales de cooperacin. Por ejemplo, seran indispensables formas novedosas de entendimiento interinstitucional entre el PNUD, la GTZ y las entidades pblicas y privadas, alrededor de propsitos comunes de convivencia pacfica y gobernabilidad democrtica. Adems, conviene que avance de manera significativa la investigacin y el conocimiento sobre los temas del conflicto armado interno y la paz. Construir una regin del conocimiento sobre estos asuntos resulta de importancia no solo para la adopcin de mejores polticas pblicas, sino para atender con mayor rigor las necesidades de una pedagoga de paz. La gestin regional por la paz tambin incluye, acuerdos interinstitucionales para garantizar una informacin pertinente en trminos de calidad, cantidad, continuidad y capacidad de adaptacin a las redes y sistemas nacionales e internacionales sobre el tema. Sin estos sistemas especializados de informacin, las iniciativas destinadas a articular los observatorios del conflicto y la convivencia resultan inviables. Para esta tarea es esencial sumar los recursos, entre otras, de las Secretaras de Gobierno, las oficinas departamentales de Accin Social y las instituciones de educacin superior, lo mismo que de las ONG especializadas en el tema. En todo caso, el pas contina esperando la aprobacin de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial ordenada por la Constituyente en 1991. Sin este instrumento parece imposible completar las piezas del rompecabezas para las eventuales negociaciones de paz. Dadas las dimensiones y naturaleza del conflicto armado, el ordenamiento territorial debe ser asumido como instrumento de paz. Guardando las proporciones, esta Ley debe jugar un rol similar al que en su momento desempe la Constitucin de 1991. Se requiere transformar este ordenamiento en un pacto ciudadano que permita contribuir a la construccin de la Nacin en condiciones de convivencia pacfica y de desarrollo sostenible. 12.3 Financiacin
Adems de luchar porque el rgimen de transferencias retorne a la frmula establecida en la Constitucin de 1991, la principal tarea en esta materia, est relacionada con formular y adoptar un programa estratgico de financiacin del desarrollo regional que incorpore una valoracin global de los programas contenidos en la Agenda, que identifique fuentes de financiacin y adopte mecanismos especficos para la inversin de los recursos necesarios.
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Personas que estuvieron en los grupos paramilitares que comandaban los alias de Macaco en Santuario, Ramn Isaza en el Magdalena Medio y Ernesto Bez en el norte de Caldas. Lo mismo que los desmovilizados individuales de organizaciones guerrilleras.
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Se requiere que los municipios puedan hacer un uso ms libre de una proporcin de los recursos transferidos, siempre y cuando logren cumplir con metas especficas en cuanto a aumento de recursos propios y mejora en cobertura, eficiencia y calidad de los servicios prestados (PNUD, 2004, pg. 218). Debe buscarse un escenario en el que el crecimiento de los recursos propios de las entidades territoriales, contribuya a garantizar la efectiva atencin de las demandas sociales y la inversin pblica local y regional. No deberan existir cortapisas para que, llegado el caso, existan acuerdos entre los Institutos de Financiamiento y Promocin del Desarrollo INFI, para aportar a la financiacin de proyectos que trasciendan los lmites poltico-administrativos de sus respectivas jurisdicciones y contribuir a financiar proyectos de impacto regional. Esta perspectiva se encuentra, sin embargo, condicionada a la necesidad de conseguir acuerdos para vincular mucho ms activamente a Pereira31 y Armenia, al sistema de financiacin del desarrollo regional. Sin la participacin de los recursos de estas dos ciudades capitales, difcilmente se obtendran los mnimos de capital indispensables para atender el financiamiento de los proyectos de carcter regional. 12.4 Otras recomendaciones
Es indispensable recorrer la ruta del desarrollo endgeno; avanzar hacia la modernidad fortaleciendo la ciudadana y construyendo nuevas formas de entendimiento entre la sociedad civil y el Estado, lo mismo que entre el Gobierno Central y las autoridades locales y regionales. Se debe afianzar la presencia institucional de las alcaldas y gobernaciones en todo el territorio regional, y garantizar los derechos de las comunidades tnicas a sus territorios y formas de gobierno. Es fundamental fortalecer los proyectos de vida definidos por las autoridades y gobiernos de las comunidades indgenas, y de la poblacin afrocolombiana con asiento en la Ecorregin. Por otra parte, se debe avanzar en la generacin de condiciones favorables para el desarrollo econmico y social en todos los municipios, de tal forma que se promuevan mayores relaciones de cooperacin, otorgando nfasis a los proyectos que cubren dos o ms departamentos, y atendiendo las limitaciones y potencialidades de la plataforma natural. Se sugiere entonces desplegar una gobernabilidad democrtica sobre los asuntos pblicos para el bienestar colectivo, con una eficiente coordinacin interinstitucional, intersectorial y entre actores del desarrollo; se trata de una gran alianza de voluntades y capacidades que aborde con eficiencia las prioridades regionales, administre y ejecute estratgicamente los recursos y proyectos claves para el desarrollo regional.. Lo dicho supone escenarios para conseguir, con el apoyo de la academia, un mayor saber social, esto es, la obligacin de estudiar ms; de contextualizar mejor; de decantar las experiencias; de obtener, producir y divulgar ms informacin, de consolidar la comunicacin, y de fortalecer la infraestructura y el equipamiento social. Por ltimo, desde el punto de vista poltico institucional, es recomendable consolidar el trabajo de redes pblicas como las expresadas en los convenios de: las Corporaciones Autnomas Regionales; de la red de universidades pblicas del Eje Cafetero (Alma Mater), y del convenio Universidad-Empresa-Estado construyen Regin.
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La Alcalda de Pereira ha conformado una Promotora para el desarrollo.
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Fortalecer, por diferentes vas y procedimientos, la capacidad institucional de las organizaciones de la sociedad civil; su asociatividad; sus organizaciones de segundo grado y sus redes. Potenciar la Red de Seguridad Alimentaria para la Ecorregin Eje Cafetero. Adoptar la metodologa de presupuesto participativo. Hacer realmente pblica la informacin de fuentes y usos de recursos. Garantizar una mayor promocin y utilizacin de la Ley 134 de 1994 y ofrecer incentivos locales para la participacin ciudadana. Consolidar los Consejos Territoriales de Planeacin y los Consejos Territoriales de Poltica Social. Fortalecer el papel subsidiario de los departamentos. Mejorar la gestin y la institucionalidad para conseguir una mayor presencia de la cooperacin internacional. Se debe vigilar que esta cooperacin opere sobre la base de proyectos regionales concertados en la agenda comn. La renovacin institucional busca, entre otros objetivos, enfrentar problemas de cohesin social. Este debe ser el propsito central de las polticas pblicas en la regin, y debe acompaarse de una incuestionable legitimidad social, condicin que procede de la participacin de los diferentes actores en el diseo e implementacin de tales polticas. Por supuesto, todo lo anterior pasa por reivindicar la poltica, como institucin social para la tramitacin y renovacin de los intereses colectivos. Y tiene como condicin el fortalecimiento de la confianza mutua entre los actores del desarrollo. Es necesario, pues, visualizar un marco institucional que abarque no slo las formas de intervencin de las agencias estatales, sino tambin el conjunto de reglas y convenciones no formales, e incluso incorpore normas ticas y morales de comportamiento que son parte de la interaccin social. La Ecorregin Eje Cafetero es una regin en marcha, que tiene iniciativa propia, que no se ha sentado a esperar las decisiones del Gobierno Central, ni se ha limitado a hacer antesala para que lleguen los grandes acuerdos polticos que despejen completamente el camino y hagan del desarrollo regional en Colombia un escenario exento de conflictos y tensiones. Es de esperar que para las elecciones de 2007, se produzcan diversos arreglos polticopartidistas que ayuden a conformar un mapa donde los actores se puedan diferenciar claramente unos de otros, sobre la base de sus ofertas programticas y sea a travs de ellas que se establezcan las eventuales alianzas. Exigir claridad y coherencia en las posiciones de cada Partido, sobre el desarrollo regional, es un imperativo para el futuro de la democracia y de la estabilidad institucional en Colombia. En fin, tanto para el Pacto por la Regin auspiciado por el PNUD, como para la Agenda de la Ecorregin, el Eje Cafetero es un inmenso territorio de oportunidades, las cuales deben ser equitativamente distribuidas para que el mayor nmero de pobladores tenga acceso a mejores condiciones de vida, ms dignas (2004, pg.223).
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BIBLIOGRAFA Castao, Diego. Propuesta de Documento CONPES. Agenda para el desarrollo sostenible de la Ecorregin Eje Cafetero. Pereira: Universidad Tecnolgica de Pereira UTP, 2006. Castro, Jaime. La cuestin territorial. Bogot: Oveja Negra, 2002. Pizano, Diego. El caf en la encrucijada. Evolucin y perspectivas. Bogot: Alfaomega, 2001. Documentos tcnicos consultados Agencia Alemana de Cooperacin GTZ. Presupuesto participativo. Risaralda. Experiencia metodolgica y resultados. Bogot, 2004. Alcalda municipal de Pereira. Plan de Ordenamiento Territorial de Pereira. Primera revisin. Pereira, 2003. Departamento Nacional de Planeacin DNP. 2019. Visin Colombia II centenario. Propuesta para discusin. Bogot, 2005. Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD. Un pacto por la regin. Informe de desarrollo humano del Eje Cafetero. Bogot, 2003. Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD. Hacia un pacto por la regin. Informe de desarrollo humano del Eje Cafetero. Bogot, 2004.
Legislacin colombiana consultada Repblica de Colombia, Congreso de la repblica. Ley 617 de 6 de octubre de 2000, por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgnica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizacin, y se dictan normas para la racionalizacin del gasto pblico nacional. Repblica de Colombia, Congreso de la repblica. Ley 715 de 21 de diciembre de 2001, por la cual se dictan normas orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros. Repblica de Colombia, Congreso de la repblica. Ley 975 de 25 de julio de 2005, por la cual se dictan disposiciones para la reincorporacin de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecucin de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios. Repblica de Colombia, Congreso de la repblica. Ley 1176 de 27 de diciembre de 2007, por la cual se desarrollan los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones. Recursos de internet consultados Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DANE. Sistema de Consulta REDATAM. Recuperado 12 de marzo, 2007, de
219
http://190.25.231.242/cgibin/RpWebEngine.exe/PortalAction?&MODE=MAIN&BASE=CG2005B ASICO&MAIN=WebServerMain.inl Departamento Nacional de Planeacin DNP. Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social. Recuperado 17 marzo, 2007, de http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/tabid/55/Default.aspx Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT. Criterios que definen una Ecorregin estratgica. Recuperado 23 de mayo, 2007, de http://web.minambiente.gov.co/ecorre/intro/intro3.htm. Red de Universidades Pblicas del Eje Cafetero Alma Mater. Foro Regional Sostenible con Responsabilidad Social. Recuperado 20 de marzo, 2008, de http://www.almamater.edu.co/new_page/documento/memorias_foro_itinerante/Memorias/3_Po nencias/4_MANIZALES/3_UEE.Un.Entrelazamiento.desde.la.Ciudadania_Mar%C3%ADa.Cristi na.Palacio.pdf.
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MODELOS DE OCUPACIN Y ZONIFICACIONES TERRITORIALES EN NORTE DE SANTANDER, COLOMBIA - (REGIN DEL CATATUMBO). Guillermo Hernando Quintana Machado1
Grupo de Estudios Urbano Regionales del Magdalena Medio. Instituto Universitario de la Paz UNIPAZ. Remisin artculo: 17-07-2007 Palabras Clave: Ordenamiento Territorial, Modelos de Ocupacin Territorial, Zonas de Reserva Forestal, Parques Nacionales Naturales, Territorios tnicos.
Resumen: El presente artculo se elabora en base en el trabajo denominado Modelos de Ocupacin y Zonificaciones Territoriales en Norte de Santander, Colombia Regin del Catatumbo presentado en el marco del Encuentro Nacional 10 aos de la Ley de Ordenamiento Territorial: Una lectura desde las regiones de Colombia. Se desarrollan en ste los siguientes temas; inicialmente se realiza una caracterizacin del departamento Norte de Santander y del estado de los ordenamientos territoriales de sus municipios; posteriormente se define de manera general la regin del Catatumbo en sus aspectos geogrfico territoriales y sociopolticos; a continuacin se abordan las zonificaciones y modelos territoriales presentes en la regin del Catatumbo, detallando cada una de ellas como son; la Zona de Reserva Forestal de la serrana de los Motilones, el Parque Nacional Natural Catatumbo Bar, los Resguardos Indgenas Motiln Bar y Catalaura y los Modelos de Ocupacin Territorial al nivel municipal; finalmente se realiza una mirada actual al territorio del Catatumbo Nortesantandereano, examinando la institucionalidad en la regin y planteando algunos retos en los distintos niveles e instancias territoriales.
1. Situacin general de los ordenamientos territoriales municipales en Norte de Santander. 1.1 Contexto departamental
Norte de Santander, est ubicado en la regin nororiental colombiana, limita con los departamentos de Cesar, Santander, Boyac y con la Repblica Bolivariana de Venezuela, (ver figura 1.) El departamento tiene una extensin aproximada de 2.199.467 ha y una poblacin proyectada a 2008, segn el DANE de 1.275.781 habitantes de los cuales el 77,08 % es urbano (983.408 habitantes) y el 22,92 % (292.373 habitantes) es rural.
Persona de contacto: Guillermo Hernando Quintana Machado, correo electrnico: guillermo.quintana@unipaz.edu.co, guillequintana@yahoo.com
ACE AO III, nm.7, junio 2008 |MODELOS DE OCUPACIN Y ZONIFICACIONES TERRITORIALES EN NORTE DE SANTANDER, COLOMBIA (REGIN DEL CATATUMBO). Guillermo Hernando Quintana Machado
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Norte de Santander por su carcter fronterizo presenta una gran dinmica funcional, por el corredor vial Bucaramanga Pamplona Ccuta Venezuela, se moviliza la mayora del intercambio comercial con el vecino pas. Sus principales ciudades son San Jos de Ccuta, Pamplona y Ocaa, en dichos centros urbanos se concentra la mayora de la poblacin departamental. Figura 1. Localizacin general del departamento Norte de Santander.
Fuente: Elaboracin propia, (con base en cartografa DANE).
Norte de Santander cuenta con 40 municipios, los cuales estn agrupados en 6 subregiones, tal como se muestra en la tabla 1, y se observa en la figura 2. El departamento tiene un rea metropolitana conformada por cinco municipios; San Jos de Ccuta, Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia y San Cayetano. La divisin poltico administrativa del departamento Norte de Santander, se puede observar en la figura 3.
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Tabla 1. Subdivisin en subregiones del departamento Norte de Santander.

Municipio ARBOLEDAS CUCUTILLA GRAMALOTE LOURDES SALAZAR SANTIAGO VILLA CARO NORTE ABREGO CCHIRA CONVENCIN EL CARMEN HACAR LA ESPERANZA LA PLAYA OCAA SAN CALIXTO TEORAMA OCCIDENTAL BUCARASICA EL TARRA SARDINATA TIB Subregin CENTRO rea (ha) 45545 36882 14515 9634 49672 17189 39363 145690 62260 94249 173191 41213 65828 25909 49853 39435 93011 27427 71156 144685 267171 Municipio CCUTA EL ZULIA LOS PATIOS PUERTO SANTANDER SAN CAYETANO VILLA DEL ROSARIO SUROCCIDENTAL CCOTA CHITAG LABATECA MUTISCUA PAMPLONA PAMPLONITA SILOS SURORIENTAL BOCHALEMA CHINCOTA DURANIA HERRN RAGONVALIA TOLEDO Subregin ORIENTAL rea (ha) 114403 52137 12942 4509 14604 10107 14197 117848 26822 15316 29389 17570 38543 17941 16556 17205 11699 10324 150742
Fuente: Gobernacin Norte de Santander, SIAT - Corponor. Figura 2. Subregiones del departamento Norte de Santander.
Fuente: Elaboracin propia, (con base en cartografa CORPONOR - SIAT).
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Figura 3. Mapa de Divisin Poltico Administrativa del departamento Norte de Santander.
Fuente: Elaboracin propia, (con base en cartografa CORPONOR - SIAT).
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1.2
Los Ordenamientos Territoriales municipales
En el siguiente cuadro se expresa la relacin de municipios del departamento que han emprendido revisiones a sus ordenamientos territoriales, as como la fecha de adopcin de los mismos y las iniciativas de planes parciales. Tabla 2. Estado actual de OT municipales, fecha de adopcin e iniciativas en planes parciales.
MUNICIPIO ABREGO ARBOLEDAS BOCHALEMA BUCARASICA CCHIRA CCOTA CHINACOTA CHITAG CONVENCIN CCUTA CUCUTILLA DURANIA EL CARMEN EL TARRA EL ZULIA GRAMALOTE HACAR HERRN LA ESPERANZA LA PLAYA DE BELEN LABATECA LOS PATIOS LOURDES MUTISCUA OCAA PAMPLONA PAMPLONITA PUERTO SANTANDER RAGONVALIA SALAZAR SAN CALIXTO SAN CAYETANO SANTIAGO SARDINATA SILOS TEORAMA TIB TOLEDO VILLA CARO VILLA DEL ROSARIO TIPO OT PBOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT POT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT PBOT EOT EOT PBOT PBOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT EOT PBOT EOT EOT PBOT FECHA AOS DE PLANES REVISIN ADOPCIN * ADOPTADO PARCIALES 3-Abr-2001 6 X 31-May-2003 4 1 26-Feb-2004 4 10-Dic-2000 7 8-Dic-2000 7 23-Mar-2002 6 10-May-2003 4 X 21-Jun-2000 7 7-Jun-2004 3 17-Ene-2001 7 1 23-Jun-2003 4 10-Dic-2003 4 24-Dic-2003 4 20-Feb-2004 4 2-Oct-2000 7 24-Jun-2002 5 8-Abr-2001 6 2-May-2002 5 1 29-May-2002 5 30-May-2000 7 5-Sep-2003 4 8-Dic-2000 7 9-Sep-2001 6 22-Mar-2003 5 6-Sep-2002 31-Ago-2002 25-Feb-2003 7-Dic-2000 28-Feb-2003 25-Ene-2003 17-Sep-2001 12-Jul-2000 19-Sep-2000 16-Feb-2002 15-Dic-2000 11-Sep-2000 6-Dic-2000 22-Ago-2001 25-Ago-2001 28-Dic-2000 5 5 5 7 5 5 6 7 7 6 7 7 7 6 6 7 X 9 TIPO DE PLAN PARCIAL Desarrollo en suelo de expansin urbana.
Desarrollo en suelo de expansin urbana.
Macroproyecto de reasentamiento.
(6) En suelos de expansin urbana, (3) desarrollo urbano.
Desarrollo en suelo de expansin urbana.
Fuente: Corporacin Ambiental de la Frontera Nororiental CORPONOR. * Fecha de adopcin del Proyecto de Acuerdo por el Concejo Municipal.
En el cuadro anterior se observa que un 35 %, de los municipios de Norte de Santander llevan ms de 7 aos de ordenamiento territorial municipal, aproximadamente un 63 % realiz su
225
adopcin entre cuatro y seis aos atrs, siendo solamente el municipio de La Playa el que adopt su EOT hace tres aos. Esto muestra que la mayora de los municipios del departamento requieren de la iniciacin del proceso de revisin de sus ordenamientos territoriales, sin embargo de los 40 municipios solo cuatro, Tib, Abrego, Ocaa y Chincota, han emprendido procesos de revisin a sus ordenamientos territoriales municipales. Por otra parte, en lo relacionado con el desarrollo de planes parciales, han cursado su procedimiento para evaluacin ante la autoridad ambiental CORPONOR, un total de 13 planes parciales, de los cuales nueve (9) son para desarrollos de expansin urbana, y los dems corresponden a desarrollo urbano y un proyecto de reasentamiento. De estos trece planes parciales nueve fueron adelantados por el municipio de Ocaa, y los restantes por los municipios de Arboledas, Ccuta, Herrn y Ragonvalia.
2. Contexto general de la regin del Catatumbo. 2.1 Aspectos Geogrficos Territoriales
sta regin est ubicada al Norte del Departamento Norte de Santander, comprendiendo principalmente los municipios de El Carmen, Convencin, Teorama, San Calixto, El Tarra, Tib y otros en menor proporcin que no se abordarn en el presente documento. El Catatumbo tiene una geografa densa, montaosa y boscosa, de complejo acceso, con restringidas redes viales, sus componentes climticos y fisiogrficos permiten el desarrollo de una abundante oferta de flora y fauna ligada a una red hdrica de gran riqueza y una considerable oferta minera y de hidrocarburos. En la regin se presentan fuertes zonas de colonizacin (pequea propiedad), que por una parte son comunidades que demandan acceso a tierra y regularizacin de tenencia y por otro representan una afectacin directa a las zonas de reserva de la regin.
2.2
Aspectos Sociopolticos
El Catatumbo nortesantandereano constituye una regin que se caracteriza por una compleja dinmica territorial, que a travs de su historia ha sido afectada por un gran nmero de factores asociados con la violencia por el conflicto armado, el narcotrfico asociado a los cultivos de uso ilcito, y conexo a estos entre otros, se presentan las violaciones al DIH y a los DDHH. Esta situacin en el transcurrir de los ltimos diez aos no se ha alterado estructuralmente, es decir, han cambiado las intensidades y las tipificaciones de la violencia, pero en esencia lo que ocurre son transiciones y cambios de poder territorial, que sin duda alguna demuestran la ingobernabilidad de este territorio por parte de las Entidades Territoriales en todos sus niveles.
226
3. Zonificaciones y modelos territoriales en la regin del Catatumbo. En la regin del Catatumbo nortesantandereano se evidencia la superposicin de diferentes modelos de ocupacin territorial y distintos niveles de zonificacin y manejo del uso del suelo, de mayor a menor jerarqua podemos encontrar los siguientes: Zonas de Reserva Forestal al nivel Nacional con competencia en el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT, Parques Nacionales Naturales al Nivel Nacional con competencia en la Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales UAEPNN, Territorios tnicos (Resguardos Indgenas) al nivel Nacional Regional con competencia en la Direccin de Etnias del Ministerio del Interior y Justicia, y los Esquemas, Planes Bsicos y Planes de Ordenamiento Territorial al Nivel Municipal con competencia en los Concejos Municipales.
3.1
Las zonas de reserva forestal en Colombia
La Ley 2 de 1959 crea Para el desarrollo de la economa forestal y proteccin de los suelos, las aguas y la vida silvestre, se establecen con carcter de "Zonas Forestales Protectoras" y "Bosques de Inters General".., las siguientes zonas de reserva forestal2, as: Sierra Nevada de Santa Marta, Serrana de Los Motilones, Sierra del Cocuy, Ro Magdalena, Costa Pacfica, Regin Central y Amazonia, que en conjunto tenan una cobertura aproximada de 65.73 millones de hectreas Tabla 3. reas de Reservas Forestales (Ley 2 de 1959 y Decreto 111/59) - reas Sustradas y actuales. Reserva Forestal rea declarada (ha) rea sustrada rea actual (ha) (ha) Amazona 43,959,737 6,115,213 37,844,524 Central 1,621,180 77,474 1,543,707 Cocuy 869,458 139,069 730,388 Pacfico 11,155,214 3,144,603 8,010,612 Ro Magdalena 5,823,468 3,667,878 2,155,591 Serrana de los Motilones 998,581 445,890 552,691 Sierra Nevada de Santa 852,683 313,468 539,215 Marta TOTAL 65,280,321 13,903,595 51,376,728
FUENTE: Proyecto Reservas Forestales (Convenio Minambiente IDEAM, 097/01).
Zonas de Reserva Forestal Serrana de Los Motilones La ZRF de la Serrana de Los Motilones, est comprendida dentro de los siguientes linderos generales, segn el literal e) del artculo 1 de la Ley 2 de 1959: por el oriente, la lnea de frontera con la Repblica de Venezuela y el lmite entre los departamentos de Cesar y la
Congreso de Colombia, Ley 2 de 1959, Artculo 1. Ministerio del Medio Ambiente, Direccin General de Ecosistemas, Grupo Bosques; Reservas forestales del orden nacional, compilador Raimundo Tamayo, 2004.
3 2
227
Guajira se sigue una distancia de 20 km.; se contina al oeste de la frontera entre Colombia y Venezuela, desde el lmite norte descrito en una lnea paralela a 20 Km hasta la interseccin con la longitud 73 30' y de all hacia el sur hasta su interseccin con latitud norte 8 30 siguiendo por este paralelo hasta encontrar la frontera con Venezuela. Sobre la Zona de Reserva Forestal de la Serrana de los Motilones existen territorios indgenas, los resguardos Motiln Bar y el Catalaura, los cuales ocupan un rea aproximada a 191000 ha, lo cual equivale a un 35% del rea total actual de la ZRF. Adicionalmente dentro de la ZRF se declar el Parque Nacional Natural Catatumbo Bar, con el objetivo de preservar los relictos de bosque hmedo tropical y toda la biodiversidad asociada a este ecosistema, presentes en la regin norte del departamento Norte de Santander. Segn el IDEAM, legalmente el Parque se sobrepone con la Reserva tan solo en 42.947 ha4, lo cual representa casi un 8% del rea en Reserva Forestal. El ministerio de Ambiente hoy MAVDT, citando un estudio de consultora realizado por la firma Ifcaya Ltda. en el ao de 1989, relaciona que una solicitud de sustraccin a la Reserva Forestal presentada al Inderena, determina que dadas las condiciones, especialmente en cuanto a la intervencin antrpica y uso actual del suelo, escasamente 175.000 hectreas deben permanecer bajo el rgimen de la Ley 2 de 1959, distribuidas en dos sectores: uno de 160.200 hectreas correspondiente al lmite internacional con Venezuela y otro de 11.600 hectreas localizadas entre los lmites de los departamentos de Cesar y Norte de Santander. Segn el IDEAM, el estado actual de la Reserva Forestal, presenta las siguientes caractersticas; la cobertura boscosa alcanza la no despreciable superficie de 285.220 Ha correspondientes a ms del 55% de la Reserva, sin embargo, la mayora corresponde a bosques fragmentados del piso andino (163.368 Ha) situados principalmente en los lmites del Parque Nacional; en estado natural se encuentran an 121.853 Ha sobre algunas zonas contiguas al rea protegida y sobre territorios de difcil acceso5.
IDEAM, Subdireccin de Ecosistemas e Informacin Ambiental; Reservas Forestales ley 2 de 1959, Diagnstico Estado Actual, compilador Ing. Robert Len Cruz.
5
Idem., pg. 6.
228
Figura 4. Mapa de la Zona de Reserva Forestal Serrana de Los Motilones.
Fuente: Elaboracin propia, (con base en cartografa CORPONOR SIAT, MAVDT).
229
3.2
Parques Nacionales Naturales
En el nivel nacional el Sistema de Parque Nacionales Naturales es manejado y administrado por la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales UAESPNN6, la cual es una dependencia del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, con autonoma administrativa y financiera. El sistema de Parques Nacionales Naturales contribuye a la conformacin y consolidacin del Sistema Nacional de reas Protegidas7 y a la coordinacin e implementacin de polticas, planes, programas, normas y procedimientos relacionados con el SINAP. Se entiende por Parque Nacional Natural, rea de extensin que permita su autorregulacin ecolgica y cuyos ecosistemas en general no han sido alterados sustancialmente por la explotacin u ocupacin humana, y donde las especies vegetales de animales, complejos geomorfolgicos y manifestaciones histricas o culturales tiene valor cientfico, educativo, esttico y recreativo nacional y para su perpetuacin se somete a un rgimen adecuado de manejo8. En Colombia existen 53 reas naturales pertenecientes al Sistema de Parques Nacionales Naturales, de las cuales 3 se encuentran ubicadas en el departamento Norte de Santander, as; el Parque Nacional Catatumbo Bar, rea Nacional nica Los Estoraques y el Parque Nacional Tam, el cual colinda con un rea protegida en territorio Venezolano.
Parque Nacional Natural Catatumbo Bar En este escrito se har especial referencia al PNN Catatumbo Bar, el cual fue declarado Parque Nacional Natural mediante Resolucin Ejecutiva No. 121 del 21 de Octubre de 1989; Segn la Corporacin Ambiental de la Frontera Nororiental CORPONOR, el parque constituye uno de los ms bellos enclaves de bosque hmedo tropical. Su extensin es de 158.125 ha distribuidas en los siguientes municipios del Departamento Norte de Santander: Convencin (35.1%), El Carmen (41.2%), Tib (1.9%) y Teorama (21.8%). Tiene alturas que van desde los 200 hasta los 1.800 m.s.n.m., las formas terrestres del Parque varan de onduladas a fuertemente quebradas, con pendientes que oscilan entre 30% a 50 %. La precipitacin anual se calcula en 1.200 hasta 2.000 mm. La temperatura promedio anual es de 28.5 C en las partes ms bajas a 17 C en las cimas de cerros que alcanzan los 2.000 m.s.n.m. Todas las corrientes que se originan en el parque hacen parte de la hoya hidrogrfica del Ro Catatumbo.9
6 7
Congreso de la Repblica de Colombia. Ley 489 de 1998, artculo 54, Literal j. El sistema Nacional de reas Protegidas, son el conjunto de reas naturales protegidas (de carcter pblico, privado y comunitario en los niveles de gestin pblica nacional, regional o local), actores sociales y las estrategias e instrumentos de gestin que los articulan y congregan para contribuir como un todo al cumplimiento de los objetivos de conservacin que el pas persigue. 8 Presidencia de la Repblica de Colombia. Decreto 2811 de 1974, artculo 329, literal a. 9 Corporacin Ambiental de la Frontera Nororiental CORPONOR, Plan de Gestin Ambiental Regional, San Jos de Ccuta, 2002.
230
Figura 5. Mapa del Parque Nacional Natural Catatumbo Bar.
Fuente: Elaboracin propia, (con base en cartografa CORPONOR SIAT, UAESPNN).
231
3.3
Territorios tnicos indgenas.
Los territorios tnicos indgenas en Colombia comienzan a recibir un tratamiento especial desde el punto de vista jurdico territorial, despus de la Constitucin Poltica de 1991, en la cual se contempla la posibilidad de conformacin de Entidades Territoriales Indgenas ETI, el artculo 329 de la CP, versa lo siguiente; ARTICULO 329 de la CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA. La conformacin de las entidades territoriales indgenas se har con sujecin a lo dispuesto en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, y su delimitacin se har por el Gobierno Nacional, con participacin de los representantes de las comunidades indgenas, previo concepto de la Comisin de Ordenamiento Territorial. Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable. La ley definir las relaciones y la coordinacin de estas entidades con aquellas de las cuales formen parte. PARAGRAFO. En el caso de un territorio indgena que comprenda el territorio de dos o ms departamentos, su administracin se har por los consejos indgenas en coordinacin con los gobernadores de los respectivos departamentos. En caso de que este territorio decida constituirse como entidad territorial, se har con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el inciso primero de este artculo. Tambin se establece en el marco constitucional, que los territorios indgenas estarn gobernados por consejos conformados y reglamentados segn los usos y costumbres de sus comunidades y que la explotacin de los recursos naturales se har sin desmedro de la integridad cultural, social y econmica de las comunidades indgenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotacin, el Gobierno propiciar la participacin de los representantes de las respectivas comunidades10. Existen otros referentes normativos no menos importantes que hacen alusin a territorios tnicos, como son la Ley 70 de 1993, Ley 160 de 1994, Ley 388 de 1997, entre otros, que no se profundizarn en este escrito. En este sentido es de tener en cuenta que la existencia de territorios tnicos constituidos o no, o la presencia de comunidades tnicas, implican por parte del Estado un tratamiento particular, en el cual se concilie el ordenamiento municipal local con los Planes de Vida de dichos grupos, en el caso de Norte de Santander se har referencia especficamente al pueblo indgena Bar.
Resguardo Indgena Motiln - Bar En la regin del Catatumbo Nortesantandereano, especficamente en jurisdiccin del Parque Nacional Natural Motiln Bar existen dos territorios indgenas, as: el resguardo indgena Motiln - Bar localizada en los municipios de El Carmen, Convencin y Teorama con una extensin de 101.742 ha de acuerdo a las resolucin Incora 101 del 2 de Octubre de 1974, por la cual se constituye el territorio como reserva especial destinada a la poblacin Motiln Bar, un rea de terreno con un rea aproximadamente de 83.000 ha, dicha rea fue sustrada
10
Constitucin Poltica de Colombia de 1991, Artculo 330.
232
previamente de la Zona de Reserva Forestal de la Serrana de los Motilones (Ley 2 de 1959), mediante Acuerdo No. 016 de septiembre 8 de 1.972, del INDERENA. En el ao de 1988, se expide la resolucin 102 del 28 de Noviembre, por la cual se conforma oficialmente el resguardo Motiln Bar, sin embargo la situacin de la ocupacin de los terrenos declarados como reserva indgena mediante la resolucin 101 del ao 1974 cambi radicalmente, encontrndose invadidas por colonos un rea aproximada de 26.000 ha. Por lo tanto se adicionaron a la conformacin del resguardo en 1988, un rea aproximada a 52.000 ha de terrenos baldos, como compensacin por los terrenos colonizados en el rea reservada inicialmente. Segn el PBOT del municipio de Tib: En su parte resolutoria (Resolucin No. 102 de 26.11.88) establece un rea de 108.900 Hectreas para el Resguardo Motiln Bar ( De las cuales 56.330 Has. Correspondan a la Reserva Indgena y 52. 570 Has. A baldos contiguos a la reserva en mencin).11 Por consiguiente, en suma el resguardo Motiln Bar cuenta segn sus documentos de constitucin con un rea de 108.900 ha, las cuales se encuentran dentro de la jurisdiccin del Parque Nacional Natural.
Resguardo Indgena Catalaura El resguardo Indgena Catalaura est ubicado en la parte sur oriental del Resguardo Motiln Bar, en jurisdiccin de los municipios de Teorama y Tib, fue constituido mediante resolucin Incora No. 105 de Diciembre 15 de l.981, la cual modific lo dispuesto en la resolucin de la misma entidad No. 145 del 24 de Julio de 1967, por tanto se declaran terrenos con un rea de 13.300 ha, para una colonizacin especial a favor de la comunidad Indgena Motiln de Catalaura.
11
Municipio de Tib, Plan Bsico de Ordenamiento Territorial municipal, Captulo V La Etnia Bar dentro del contexto del Plan Bsico de Ordenamiento Territorial Municipal, 2000.
233
Figura 6. Mapa de Territorios tnicos Indgenas en la regin del Catatumbo Norte de Santander
Fuente: Elaboracin propia, (con base en cartografa CORPONOR SIAT).
234
3.4
Modelos de ocupacin territorial al nivel municipal.
Los modelos de zonificacin ambiental de los Esquemas y planes bsicos de ordenamiento Territorial de los municipios de la regin del Catatumbo, no estn totalmente armonizados entre s, en algunos casos, municipios desarrollan diferentes tipos de produccin econmica, que varan desde agricultura tradicional hasta sistemas agrosilvopastoriles, todo esto en corredores con la misma vocacin ambiental, pero pertenecientes a diferentes entidades territoriales. Existen directrices de carcter general, en las diferentes jerarquas territoriales, an as la realidad sobrepasa la norma cuando se trata las intervenciones antrpicas sobre reas protegidas o territorios especiales. Por otra parte por ms que las administraciones municipales hagan esfuerzos normativos en el orden local para acoger las directrices nacionales y locales, no es suficiente para la armonizacin de sus ordenamientos territoriales locales, y principalmente para hacer efectivos los modelos de organizacin y desarrollo municipal. Al analizar los modelos de ocupacin territorial municipales en la regin del Catatumbo, se observa una fragmentacin territorial, con diferentes niveles de conflicto sobre cada una de las clasificaciones, zonificaciones y administraciones especiales del territorio (Parque Nacional Natural, Territorio tnico, Zona de Reserva Forestal), como se podr observar ms adelante. A continuacin se expresan las unidades de zonificacin para los municipios de la zona de estudio, as; Convencin, El Carmen, El Tarra, San Calixto, Teorama y Tib. Figura 7. Porcentaje de unidades de zonificacin por municipio.
Unidades de Zonificacin (%) Municipio de Convencin
A reas de pro duccio n eco no mica A reas de significancia ambiental A reas urbanas y de grandes equipamiento s
Unidades de Zonificacin (%) Municipio de San Calixto
0,14
12,35
0,07 32,22
67,70
87,51
A reas de pro duccio n eco no mica A reas de significancia ambiental A reas urbanas y de grandes equipamiento s
Unidades de Zonificacin (%) Municipio de El Carm en

A reas de pro duccio n eco no mica A reas de recuperacio n ambiental A reas de riesgo s naturales A reas de significancia ambiental A reas urbanas y de grandes equipamiento s
Unidades de Zonificacin (%) Municipio de Teoram a

A reas de pro duccio n eco no mica
0,16 30,40
0,05 28,28
A reas de recuperacio n ambiental A reas de significancia ambiental A reas urbanas y de grandes equipamiento s
63,13
0,05 8,49
69,34
0,09
Unidades de Zonificacin (%) Municipio de El Tarra

Unidades de Zonificacin (%) Municipio de Tib

1,48 36,18
1,47 35,30
52,40 9,92 0,01
58,93 3,36 0,94
Fuente: Elaboracin propia, (con base en datos CORPONOR SIAT y Esquemas de Ordenamiento Territorial).
235
Como se puede observar en la figura 7, los municipios de Convencin, San Calixto, El Carmen y Teorama tienen zonificado su territorio en un alto porcentaje, entre 63% y 87%, identificado como reas de Significancia Ambiental, con un menor porcentaje se ubica El Tarra con un 52%, y por ltimo se encuentra Tib, el cual por razones econmicas y polticas su territorio fue sustrado de la Zona de Reserva Forestal, establecida mediante Ley 2/59, y su PBOT estableci casi el 60% de su territorio para reas de Produccin Econmica. El promedio de territorio destinado por el resto de municipios para reas de Produccin Econmica es cercano al 30%, excepto Convencin que solamente defini casi un 13% en esta unidad de zonificacin. Las otras unidades de zonificacin como reas de Recuperacin Ambiental y reas urbanas y de Grandes Equipamientos representan porcentajes muy bajos, excepto las reas de Riesgos Naturales, las cuales alcanzan valores significativos en El Carmen y El Tarra, con valores cercanos al 10% y un valor no despreciable en Tib de casi 4%. En la tabla a continuacin se muestran las reas de las zonificaciones territoriales municipales con respecto a las reas Especiales (Parque Nacional Natural, Resguardos Indgenas, Zona de Reserva Forestal), en ella se puede observar que en general todos los municipios referidos articularon sus ordenamientos territoriales a los lineamientos de Parque Nacional Natural y los Resguardos Indgenas, sin que esto en la prctica signifique el efectivo cumplimiento de las normas. Por otra parte en la Zona de Reserva Forestal se ven unas reas que corresponden a produccin econmica, que corresponden a zonas de colonizacin perifricas al PNN y al resguardo Motiln Bar, tal como se observa en la Figura 9. La zonificacin correspondiente a las reas de Recuperacin Ambiental, se encuentran en el municipio de Tib en jurisdiccin del resguardo Indgena Catalaura, y las reas de Riesgo Natural en el municipio de El Carmen dentro de la Zona de Reserva Forestal.
236
Tabla 4. Zonificaciones Municipales vs reas Especiales. AREA MUNICIPIO ESPECIAL APE ARA ARN ASA RESGUARDO 48924,37 M.B. CONVENCION ZRF 8261,21 16689,46 PNN-CTBI 58572,52 Total Convencin 8261,21 124186,35 RESGUARDO M.B. 44646,07 EL CARMEN ZRF 41672,49 84,88 9721,93 45917,61 PNN-CTBI 65009,45 Total El 41672,49 84,88 9721,93 155573,13 Carmen RESGUARDO 4441,42 M.B. EL TARRA ZRF 25706,22 10,39 7060,89 33011,69 PNN-CTBI 4368,49 Total El Tarra 25706,22 10,39 7060,89 41821,60 SAN CALIXTO ZRF 2473,75 7083,77 Total San Calixto 2473,75 7083,77 RESGUARDO 20567,85 M.B. TEORAMA ZRF 22243,66 59490,75 PNN-CTBI 30055,61 Total Teorama 22243,66 110114,21 RESGUARDO TIBU 61,30 M.B. PNN-CTBI 1364,59 Total Tib 1425,88
TOTAL 48924,37 24950,67 58572,52 132447,57 44646,07 97396,92 65009,45 207052,44 4441,42 65789,19 4368,49 74599,10 9557,52 9557,52 20567,85 81734,40 30055,61 132357,86 61,30 1364,59 1425,88
(1) reas de Produccin Econmica, (2) reas de Recuperacin Ambiental, (3) reas de Riesgos Naturales, (4) reas de Significancia Ambiental Fuente: Elaboracin propia, (con base en datos CORPONOR SIAT y Esquemas de Ordenamiento Territorial).
237
Figura 8. Mapa de Modelos de ocupacin territorial al nivel municipal en la regin del Catatumbo Norte de Santander
238
Figura 9. Mapa de Modelos de ocupacin y zonificaciones territoriales en la regin del Catatumbo Norte de Santander
239
4. El catatumbo nortesantandereano; mirada integral al territorio actual 4.1 La institucionalidad en la regin.
Existen mltiples instituciones e instancias territoriales que tienen jurisdiccin sobre la zona del Catatumbo nortesantandereano, dicha situacin configura en la regin una realidad compleja en cuanto a polticas y directrices de desarrollo, sumando a ello la presencia de grupos armados al margen de la ley, los cuales desde hace dcadas estn en confrontacin por el dominio del territorio. Por tanto en la regin se ha percibido durante las ltimas dcadas la falta de presencia estatal y la ingobernabilidad de esta regin, lo cual se evidencia en las cifras de desplazamiento, y en todas las estadsticas de diferentes fuentes sobre las acciones de grupos armados en la regin. Los modelos de ocupacin territorial de los municipios se ajustan principalmente a los lineamientos de carcter nacional relacionados con la preservacin y conservacin de reas estratgicas como los Parques Nacionales Naturales, dado que la UAESPNN medianamente logra hacer interlocucin con las diferentes alcaldas locales, en cumplimiento del rol administrativo del PNN. En lo referente a las Zonas de Reserva Forestal todas en el pas han sido afectadas de procesos de colonizacin, y como se ha podido observar la ZRF de la Serrana de Los Motilones no es la excepcin. La situacin respecto a la interrelacin entre la institucionalidad municipal y las autoridades indgenas de los resguardos en su jurisdiccin, es mnimo, no se incorporan elementos de los Planes de Vida de las comunidades indgenas a los componentes generales de los ordenamientos territoriales municipales. Figura 10. Superposicin de competencias institucionales.
MAVDT SINA
MININTERIOR
ENTIDADES TERRITORIALES MUNICIPALES Y DEPARTAMENTALES UAEPNN
AUTORIDADES Y COMUNIDADES TNICAS
Fuente: Elaboracin propia.
240
4.2
Algunos retos para el ordenamiento territorial en los distintos niveles e instancias territoriales.
A continuacin se esbozan algunos de los puntos que a mediano y largo plazo se consideran que revisten gran importancia para el desarrollo del ordenamiento territorial local y regional; Se deben garantizar lineamientos generales en Ordenamiento Territorial que permitan generar modelos de ocupacin locales que no rian con los intereses regionales. Se deben definir responsabilidades institucionales para promover una poltica en Ordenamiento Territorial transversal tanto a los entes territoriales como a las entidades con competencia, que permita plantear modelos territoriales equilibrados. En el marco del desarrollo de una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, procurar por incorporar los elementos bsicos para promover cambios estructurales acordes con los requerimientos que Colombia necesita para afrontar las problemticas territoriales. Se deben promover los procesos de saneamiento y delimitacin de territorios tnicos. Generar espacios para el desarrollo de estrategias de acceso a tierras para habitantes en reas de fuerte colonizacin, incluyendo posibilidades de redelimitacin y sustraccin de reas muy intervenidas en Zonas de Reserva Forestal.
Bibliografa. Corporacin Ambiental de la Frontera Nororiental CORPONOR, Plan de Gestin Ambiental Regional, San Jos de Ccuta, 2002. Corporacin Ambiental de la Frontera Nororiental CORPONOR, Sistema de Informacin Ambiental Territorial - SIAT, San Jos de Ccuta, 2003. Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales - IDEAM, Subdireccin de Ecosistemas e Informacin Ambiental; Reservas Forestales ley 2 de 1959, Diagnstico Estado Actual, Bogot, 2003. Ministerio del Medio Ambiente - Direccin General de Ecosistemas, Grupo Bosques; Reservas forestales del orden nacional, Bogot, 2004.
Legislacin Colombiana Consultada Presidencia de la Repblica de Colombia. Decreto 2811 de 1974, Por el cual se dicta el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente. Repblica de Colombia, Congreso de la Repblica. Constitucin Poltica de Colombia de 1991. Repblica de Colombia, Congreso de la Repblica. Ley 2 de 1959, por la cual se dictan normas sobre economa forestal de la Nacin y conservacin de recursos naturales renovables.
241
Repblica de Colombia, Congreso de la Repblica. Ley 489 de 1998, por la cual se dictan normas sobre la organizacin y funcionamiento de las entidades del orden nacional.
Documentos tcnicos consultados Municipio de Convencin, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Tcnico de Soporte, Convencin, 2000. Municipio de El Carmen, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Tcnico de Soporte, El Carmen, 2003. Municipio de El Tarra, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Tcnico de Soporte, El Tarra, 2001. Municipio de San Calixto, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Tcnico de Soporte, San Calixto, 2003. Municipio de Teorama, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Tcnico de Soporte, Teorama, 2003. Municipio de Tib, Plan Bsico de Ordenamiento Territorial, Documento Tcnico de Soporte, Tib, 2000.
Recursos de internet consultados Parques Nacionales Naturales de Colombia. Qu es el Sistema Nacional de reas Protegidas? Recuperado Mayo 8 de 2007 de http://www.parquesnacionales.gov.co/pnn/portel/libreria/php/decide.php?patron=01.11
242
ORDENAMIENTO TERRITORIAL ATLANTICO: ESTADO DEL ARTE. Javier Rodolfo Quitian Quintero1
EN
EL
DEPARTAMENTO
DEL
Subdireccin de legalizacin y regularizacin de barrios y titulacin predial. Secretaria Distrital del Hbitat Distrito Capital de Bogot. Remisin artculo: 14-04-2008 Palabras Clave: Ordenamiento territorial, planeacin ambiental, Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuenca Hidrogrfica POMCA.
Resumen: Durante los ltimos 10 aos en Colombia, se ha realizado un gran esfuerzo por abordar el tema de la planificacin y el ordenamiento del territorio, no solo a nivel municipal, sino desde las regiones que conforman las cuencas hidrogrficas, como una estrategia de las Corporaciones Autnomas Regionales en la planificacin ambiental territorial; sin embargo, aun no existe la suficiente articulacin y coordinacin poltico-institucional, que permita direccionar las acciones hacia una verdadera planificacin sostenible del territorio. Dentro de este marco general de anlisis, el presente artculo evidencia el estado del arte, en la formulacin y revisin de los planes de ordenamiento municipal del Departamento del Atlntico, analizando sus problemtica ambientales generales, as como el grado de aplicacin de los instrumentos de gestin contemplado en la Ley 388 de 1997. 1. Antecedentes La constitucin poltica de 1991 establece las bases fundamentales del ordenamiento en Colombia, entre las que se encuentra la funcin social y ecolgica de la propiedad, el inters general sobre el inters particular y la funcin pblica del urbanismo. Por supuesto las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR2) ya tenan antecedentes de vieja data, sobre todo en el tema de las Corporaciones del Desarrollo y con los antiguos Consejos Regionales de Planificacin Econmica y Social CORPES, que hacan la funcin de grandes organismos, con amplios territorios administrativos que generaban polticas y proyectos de carcter supraregional. En este contexto se empieza a hablar de los ordenamientos de cuencas hidrogrficas, como un compendio de polticas, programas, planes y proyectos para recomponer y optimizar los recursos naturales de una cuenca hidrogrfica. El desarrollo posterior de los principios constitucionales referentes al medio ambiente, permiti la formulacin y expedicin de la ley 99 de 1993, como Ley general del Medio Ambiente, creando figuras como las CAR, con un sistema de rentas propias con destino especifico, dirigido hacia el mejoramiento del medio ambiente y el desarrollo sostenible del territorio; estos adelantos en materia ambiental estuvieron motivados por los imperativos generados en el contexto internacional y por la formulacin de ambiciosas metas sociales y ambientales (Rodrguez, en Cepeda, 2004).
1
2
Persona de contacto: Javier Rodolfo Quitian Quintero, e-mail: javierquitian@yahoo.com; javierquitian@gmail.com CAR, Corporacin Autnoma Regional, Entidad administrativa de carcter ambiental.
ACE AO III, nm.7, junio 2008 | ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DEPARTAMENTO DEL ATLNTICO: ESTADO DEL ARTE. Javier Quitian Quintero
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Posteriormente se formul la Ley de Desarrollo Territorial, Ley 388 de 1997, sta establece la necesidad de formular planes de ordenamiento territorial POT, donde se concretaban los principios de descentralizacin y desconcentracin del Estado; y donde a travs de este mecanismo, el tema ambiental, tuvo la gran oportunidad de insertarse de manera preponderante en los ordenamientos territoriales de la mayor parte de los municipios del pas, teniendo un alto grado de especializacin en los grandes municipios. De tal manera, que los principios constitucionales y la apuesta de la Ley 99 se materializaban en estos instrumentos, donde las CAR tienen una importante injerencia, dado que son rganos de concertacin de dichos POT. Sin embargo, segua faltando un elemento que permitiera hilvanar las propuestas de los ordenamientos territoriales de los municipios, y las perspectivas de desarrollo sostenible y de proteccin del medio ambiente, que las CAR definieran para cada territorio. Este instrumento fue el Plan de Ordenamiento de Cuencas Ambientales (POMCA), o como se ha dado a conocer ltimamente el Plan de Ordenamiento y Manejo de una Cuenca Hidrogrfica (POMCH). Este instrumento de planificacin no tena un base jurdica solida, y entre tantos intereses de un pas con amplia tradicin legislativa, debera existir un desarrollo normativo para tan amplia y vital cuestin, es as como nace el Decreto Nacional 1729 de 2002. Este decreto estableci que el ordenamiento ambiental de la cuenca hidrogrfica a la que pertenece el respectivo municipio es elemento de superior jerarqua3. A pesar de contar con este instrumento los adelantos en materia normativa de los POMCH, los planes reglamentados a la fecha son muy pocos, y el avance de los mismos se encuentra especficamente en el mbito tcnico ambiental. Es necesario dejar claro que muchos de estos planes no tienen mayores posibilidades de formulacin como acuerdo o resolucin de la respectiva CAR, dada la debilidad del tema ambiental despus de la fusin del Ministerio del Medio Ambiente con el Ministerio de Desarrollo; dando lugar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, fusin claramente negativa y debilitante para el tema ambiental y por supuesto para los planes de ordenacin de cuencas.
2.
Problemas Ambientales Generales
El departamento del Atlntico est conformado por 23 municipios (incluyendo al distrito de Barranquilla), se encuentra limitado por el Mar Caribe en el norte, por el occidente linda con el Ro Magdalena, por el sur con el canal del Dique y por el oriente con el Departamento de Bolvar, abarcando un rea aproximada de 323.287 ha. Los principales municipios son Barranquilla, Puerto Colombia, Soledad, Malambo, Sabanalarga y Campo de la Cruz.
Decreto Nacional 1729 de 2002, articulo 17.
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Tabla 1 Municipios del Atlntico

ID 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 MUNICIPIO Baranoa Barranquilla Campo de la Cruz Candelaria Galapa Juan de Acosta Luruaco Malambo Manat Palmar de Varela Pioj Polonuevo Ponedera Puerto Colombia Repeln Sabanagrande Sabanalarga Santa Lucia Santo Tomas Soledad Sun Tubara Usiacur Total general AREA/ha 12065,8830 15251,6400 10556,0320 13505,8320 9822,8150 17506,3260 24719,9610 10831,5480 21109,0280 9126,8580 24733,8650 7195,4150 20317,0430 7020,6320 34669,8580 4165,8780 40034,3900 5395,9310 6545,8500 6126,4100 4391,4710 17039,6340 10276,8480 332409,1480 % AREA 3,63 4,59 3,18 4,06 2,96 5,27 7,44 3,26 6,35 2,75 7,44 2,16 6,11 2,11 10,43 1,25 12,04 1,62 1,97 1,84 1,32 5,13 3,09 100,00
Fuente: Corporacin Autnoma Regional del Atlntico CRA, grupo de Ordenamiento Ambiental y Ecosistemas, 2006
El departamento del Atlntico, es despus de La Guajira el Departamento ms seco de Colombia, con ausencia de ros o corrientes que baen su territorio interno, siendo las nicas fuentes hdricas en poca de verano los humedales y el ro Magdalena, del cual se extrae y potabiliza el agua para los municipios ms grandes. Los suelos del departamento son muy pobres, de tipo arenoso y peridicamente los procesos denudativos causados por la lluvia, el viento y la deforestacin, hacen que la capa vegetal sea arrastrada como sedimento hacia las corrientes temporales de invierno. La productividad de estos suelos es muy baja y a excepcin de unas pocas reas donde los cultivos prosperan (municipio de Sabanalarga con amplios pastizales manejados), no existe mayor produccin agropecuaria en el departamento, a excepcin del pan coger de los campesinos. La erosin del litoral es otro de los problemas ambientales ms fuertes de los municipios costeros del Atlntico. Hasta el momento ni el Departamento, ni los municipios, ni la autoridad ambiental han realizado acciones que eviten o mitiguen el problema de la erosin costera, solo el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (INVEMAR) ha realizado investigaciones
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sobre este tema, que aun no han sido incorporadas a los POT municipales o a los planes de ordenamiento de cuencas. En el litoral del Departamento aun sobreviven algunas reas de manglares, estas zonas tienen una importancia capital en el mundo actual, ya que actan como reguladores de contaminacin y como zonas de desove y crecimiento de especies cticas. Algunas de estas reas, especialmente las que se encuentran en Barranquilla y Puerto Colombia, tienen una fuerte presin para ser desarrolladas en vivienda de alto standing. Esta misma presin la sufren las cimas de las colinas y reas ms altas de estas, pues tienen un gran valor paisajstico que se busca sea apropiado por nuevos bitantes, que viviran en conjuntos cerrados con vista elevada hacia el mar, suprimiendo el libre acceso y disfrute a los habitantes de estos dos municipios. La tabla 2 muestra las reas de humedales del Departamento clasificadas por municipio. El Departamento del Atlntico tiene una gran riqueza representada en las zonas de humedales, ubicadas en el litoral (zonas de manglares) y otra gran parte sobre la banda izquierda del Ro Magdalena, humedales que cumplen con gran cantidad de propiedades naturales y que sirven como control a las inundaciones. Muchas de estas zonas de humedales, se ven contaminadas especialmente por las aguas servidas de los municipios de la ribera del ro Magdalena, o por la presin de los finqueros para cultivar o para el pastoreo de ganado (ya que en estas reas las pasturas crecen ms tiempo durante el ao), o por iniciativas urbanizadoras, como la acontecida en la cinaga del Real (municipio de campo de la Cruz), la cual fue rellenada para realizar proyectos de vivienda de inters social (VIS), proyectos que nunca pudieron ser desarrollados. Actualmente est rea no se utiliza ni siquiera para pastos, pues sus suelos arenosos, son prcticamente improductivos. En cuanto a los problemas hidrolgicos de la regin, uno de los ms importantes, es la erosin y producto de ella, la sedimentacin. La mayor parte de los cauces del Departamento son temporales y solo tienen o transportan agua en invierno. Durante el verano se llenan de maleza, basura, y escombros de las diferentes poblaciones que lindan con su curso. Es tal el problema, que el Embalse del Gujaro (embalse artificial construido en los aos 60s para establecer un distrito de riego en el sur del Departamento), tenia inicialmente 14.000 ha y hoy en da se han perdido ms de 4.000 ha, producto de la sedimentacin. Los recursos mineros de la regin son muy altos, especialmente en cuanto a calizas y componentes minerales, en los que especialmente la industria cementera est muy interesada en explotar. Hasta el momento se ha logrado que empresas como Cementos Argos no explote en las reas de ecosistemas estratgicos, demarcados en los ordenamientos de cuenca (ejercicio de planificacin que se explicara ms adelante); sin embargo, mientras no se implemente una herramienta contundente a travs de un ordenamiento minero que se exprese en acuerdos sociales aceptados por todos los actores del territorio, ser muy difcil controlar esta actividad.
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Tabla 2 reas de humedales por municipio

ITEM Humedal MUNICIPIO Barranquilla Campo de la cruz Candelaria Luruaco Malambo Manat Palmar de Varela Piojo Ponedera Puerto Colombia Puerto Colombia Repeln Sabanagrande Sabanalarga Santo Tomas Soledad Tubara Total Humedal Fuente: CRA, Grupo de Ordenamiento Ambiental y Ecosistemas, 2007
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AREA/ha 649,2916 727,8267 178,2800 1070,6512 350,8096 567,1809 418,0415 1292,4752 592,6475 131,5898 412,1970 8690,0718 340,7695 2351,1394 149,4551 330,2038 10,5882 18263,2188
% 3,56 3,99 0,98 5,86 1,92 3,11 2,29 7,08 3,25 0,72 2,26 47,58 1,87 12,87 0,82 1,81 0,06 100,00
El problema minero se inicia cuando las Entidades Nacionales concesionan el territorio sin tener en cuenta los valores ambientales existentes en estas zonas, los explotadores mineros violan la mayora de la reglamentacin de este tema, no implementan los estudios de impacto ambiental y sobre todo no recuperan las reas explotadas, dejando grandes cicatrices en el territorio o pretendiendo, luego de explotado el yacimiento minero, urbanizarlo, con la anuencia de las autoridades del respectivo municipio. Uno de los problemas ambientales ms recurrentes en el Atlntico es la amenaza por inundaciones que se presentan en reas urbanas y rurales en poca de lluvias y con los mayores caudales del ro Magdalena. Poco se ha podido hacer para terminar el dique en la margen izquierda del rio Magdalena, pues falta solo un tramo de aproximadamente 2 km en el municipio de Santo Tomas. Un problema por dems paradjico, son las avenidas torrenciales5 que se presentan en Barranquilla, producto de las pendientes de las colinas que conforman la zona urbana y la falta de alcantarillado pluvial; sobre estas mismas colinas casi construidas totalmente, se presentan grandes problemas de deslizamientos y corrimientos de tierra, sin que hasta el momento se haya presentado una accin decidida por parte de las autoridades del Distrito de Barranquilla. En cuanto a las reas urbanas, el principal problema ambiental es la falta de espacio pblico. La norma nacional reglamenta que cada municipio debe asegurar 15 m de espacio pblico efectivo por habitante6, las metas del bicentenario, propuestas por el Departamento de
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Las reas presentadas en estas tablas, son reas digitales obtenidas por procesos de cartografa digital y no representan las cifras oficiales del Departamento 5 Las avenidas torrenciales son producidas por lluvias torrenciales, las aguas buscan el mejor camino para descender hacia tierras ms bajas, generalmente en las zonas urbanas estas son las mejores y ms transitadas vas. 6 Decreto 1504 de 1998, el espacio pblico efectivo es el conformado por espacio pblico de carcter permanente, conformado por zonas verdes, parques plazas y plazoletas.
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Planeacin Nacional, buscan establecer una meta real de espacio pblico efectivo para el ao 2019, consolidada en un ndice de espacio pblico efectivo de 10 m por habitante. En el departamento el ndice ms representativo lo tiene el municipio de Usiacur, con alrededor de 3 m por habitante, los dems municipios tienen ndices nfimos, incluyendo a Barranquilla, que a pesar de ser una ciudad nueva en una zona tropical, solo cuenta con 0.77 m por habitante; estas cifras muestran la falta de planificacin de las ciudades y cabeceras municipales del Departamento, y sobre todo, dan luces sobre la calidad de vida de los Atlanticenses.
3.
Planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrogrficas (POMCA)
Los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrogrficas (POMCA), buscan llenar el vaco que dej la Ley 388 en el tema de la planificacin regional, especialmente porque los intereses supramunicipales y de regin no estn garantizados en esta Ley, y como sugiere el desarrollo de los intereses nacionales que se niegan a aprobar una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT), haba que buscar una herramienta que permitiera la planificacin regional y que adems tuviese una jerarqua superior a los POT municipales. Los POMCA tienen su origen legal en el artculo 10 de la Ley 388 que establece que existen determinantes de superior jerarqua, entre ellos y con connotada importancia, los de orden ambiental. Estos determinantes son reglamentados en el decreto 1729 de 2002, el cual plantea como objeto: La ordenacin de una cuenca tiene por objeto principal el planeamiento del uso y manejo sostenible de sus recursos naturales renovables, de manera que se consiga mantener o restablecer un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento econmico de tales recursos y la conservacin de la estructura fsico-bitica de la cuenca y particularmente de sus recursos hdricos (artculo, 4). La competencia para formular estos POMCA es de la autoridad ambiental respectiva, que en el caso del Departamento del Atlntico es la Corporacin Autnoma Regional del Atlntico (CRA), sin embargo en el territorio del municipio de Barranquilla, existe una autoridad ambiental de carcter distrital, con jurisdiccin sobre el suelo urbano municipal. El Departamento del Atlntico se encuentra en la cuenca del Ro magdalena y una pequea zona costera en la Cuenca del mar Caribe, tiene tres vertientes; es decir, tres reas hacia donde desembocan las aguas que baan el territorio departamental, estos son: el Mar Caribe, El Ro Magdalena y el canal del Dique. Estas vertientes a su vez se subdividen en 4 subcuencas con iguales nombres a sus vertientes, a excepcin de la vertiente del Caribe que tiene la subcuenca del Caribe o zona costera y la subcuenca de los arroyos Grande y Len y la Cinaga de Mallorqun, a estas subcuencas en adelante se mencionaran como cuencas hidrogrficas (ver figura 1). La capacidad tcnica de la CRA no permite asumir el trabajo de formulacin de estos POMCA directamente, de tal forma que se establece un convenio con la ONG ambiental Conservacin Internacional, adems se unen el Departamento Tcnico Administrativo de Medio Ambiente de Barranquilla DAMAB y la Corporacin del Ro Grande de la Magdalena Cormagdalena, con amplio reconocimiento nacional e internacional, para desarrollar estos trabajos en las cuencas del Departamento, a excepcin de la zona costera, donde se contrata a un grupo de especialistas para desarrollar un plan de manejo. La primera cuenca en iniciar trabajos de formulacin es la cuenca de los arroyos Grande y Len y la Cinaga de Mallorqun (ver figura 2), ubicada en el sector norte y central del Departamento.
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Figura 1 Vertientes y cuencas del Departamento del Atlntico
Fuente: CRA, Grupo de Ordenamiento Territorial, 2006
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Figura 2 Zonificacin ambiental de la cuenca de la Cinaga de Mallorqun
Fuente: Conservacin Internacional, 2006
Los resultados principales de este estudio son la formulacin de una zonificacin ambiental, con categoras muy bien definidas, especialmente con la definicin de una zona de ecosistemas estratgicos primordiales para el desarrollo sostenible y con la inclusin de corredores ecolgicos que comuniquen las diferentes reas de dichos ecosistemas; el amplio estudio tcnico de soporte defini tambin los principales conflictos con las zonificaciones de los POT municipales, conflictos de diversa ndole, pero de especial significancia son los anlisis de usos, derivados de la comparacin entre la reglamentacin municipal y las reas de preservacin e inters ambiental.
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El POMCA de la cuenca del Ro Magdalena (Margen izquierda) tuvo unos preliminares diferentes, pues adems de la accin coordinada con Cormagdalena, DAMAB y Conservacin Internacional a travs de convenio, se trato de implementar una metodologa para establecer un uso adecuado del suelo, en el marco de la implementacin de nuevas metodologas de clasificacin del suelo (entre ellas la metodologa Corine Land Cover, buscando establecer el uso ms adecuado del suelo, desde un punto de vista del medio ambiente sostenible, el desarrollo sustentable y socioculturalmente aceptable; trabajando directamente con el Instituto Geogrfico Agustn Codazz. La apuesta de la CRA es muy grande y desborda su capacidad tcnica, administrativa y financiera, como consecuencia de lo anterior, se da la imposibilidad de formular el POMCA de la cuenca del Rio Magdalena (margen izquierda) con base en un ejercicio ms amplio, y con un nfasis en la sustentabilidad del desarrollo. Sin embargo, el trabajo realizado permiti reconocer las grandes riquezas hidrolgicas de la zona, expresadas en una amplia franja de humedales y cinagas, lo cual determin, la utilizacin de la metodologa y las especificaciones de la convencin de RAMSAR, para establecer categoras y determinar estrategias para su preservacin, recuperacin y conservacin. Los trabajos de la cuenca del Canal del Dique se desarrollaron en conjunto con las corporaciones de Bolvar y Sucre, Corporacin Autnoma del Canal del Dique CARDIQUE, Corporacin Autnoma Regional de Sucre CARSUCRE y Cormagdalena respectivamente, pues se entiende que una cuenca hidrogrfica agrupa una regin ms all de los limites artificiales definidos por los limites departamentales. La CRA como ente coordinador y ejecutor de los POMCA debe mantener un equipo tcnico con suficiencia acadmica, que conozca las problemticas y las encrucijadas de la planificacin territorial, un equipo que responda a las necesidades y potencialidades del Atlntico, y que reconozca a la poblacin, como el eje de toda la formulacin e implementacin de los POMCA, a travs de herramientas de participacin ciudadana. Como apunte final a este apartado de los POMCA, se debe decir que la gran debilidad de los mismos, es la forma de aprobar estos planes, surgen muchas preguntas a este respecto, entre ellas se aprueba a travs de una resolucin o acuerdo de las autoridades ambientales?, se aprueba a travs de actos administrativos que involucren a la gobernacin o aun mejor al MAVDT? y Cmo lograr su incorporacin en los POT municipales?. Tabla 3 Vertientes y cuencas del Atlntico
VERTIENTE Canal del Dique Caribe CUENCA Canal delDique Zona Costera Mallorquin Total Caribe Magdalena Departamento del Atlntico
Fuente: CRA, grupo de Ordenamiento Ambiental y Ecosistemas, 2006
AREA/ha 118310,6422 73444,8220 28799,3455 102244,1675 111854,3383 332409,1480
% 35,59 22,09 8,66 30,76 33,65 100,00
Magdalena
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4.
Formulacin de la primera generacin de planes de ordenamiento municipal
La formulacin de la primera generacin de POT del Departamento del Atlntico es un poco tarda con respecto al resto del pas, ya que no existe ninguna aprobacin de estos planes antes del ao 2000 (ver tabla 4). Los problemas de su formulacin y aprobacin son los mismos que se encuentran por todo el pas, problemas que van desde una baja capacidad tcnica de los municipios, hasta una muy baja calidad de las fuentes de informacin y carencia de estudios especficos. Sin embargo existen problemas significativos como la implementacin de bases totalmente equivocadas para planificar el territorio, tal es el caso del municipio de Galapa, cuyo modelo de planificacin se basa en la cantidad de licencias urbansticas otorgadas y localizadas geogrficamente, con base en ellas y en un modelo estadstico se llega a la conclusin que un municipio de 40.000 habitantes, pasara en un horizonte de 9 aos (la vigencia actual de los POT es de 12 aos) a tener casi 500.000 habitantes. Los principales problemas de la formulacin de esta primera generacin de POT, se concentran en elementos comunes, como la ausencia de temas clave, basta con mirar la reglamentacin rural de la mayora de los municipios del Atlntico, donde se incorporo sin ningn tipo de anlisis el estudio del Plan de Manejo Ambiental, estudio realizado en el ao de 1997 por la firma Ecoforest, y a una escala 1:100.000, incluso la cartografa temtica es asumida con la misma escala, sin que medie ningn procedimiento cartogrfico de adaptacin de escala. La presin de los grupos de poder tambin se hizo sentir, sobre todo a la hora de definir los permetros municipales y las reglamentaciones de uso del suelo urbano. Hasta el momento el mejor sistema de planificacin municipal lo ha desarrollado el municipio de Puerto Colombia, el cual cuenta con POT, adoptado por el Acuerdo 37 de 2000, formula una normatividad urbana y hoy en da se plantea una reglamentacin rural aunada a la revisin de su POT. En cuanto al desarrollo de herramientas de planificacin, se puede concluir que existe muy poco desarrollo en esta materia, y no ha pasado de la reglamentacin de acuerdo de recuperacin de las plusvalas urbanas en Barranquilla, Puerto Colombia, y Galapa, pero falta su implementacin. A excepcin de estos adelantos, la implementacin de los POT se ha quedado olvidada; los gobiernos municipales centran su accionar principalmente en los planes de desarrollo municipal y en presupuestos sectoriales de corto plazo, es decir, sistema de planificacin a 12 aos de vigencia, con implementaciones reales carentes de metas, sin estrategias de desarrollo de largo plazo y baja o nula participacin ciudadana en los gobiernos locales.
5.
Procesos de revisin y ajuste de POT (segunda generacin de POT)
El proceso de revisin y ajuste de POT se reglamento de una manera paradjica, pues apareci su reglamentacin en el Decreto Nacional 4002 de 2004, decreto que reglamentaba los usos de alto impacto de la prostitucin, entre ellos la incompatibilidad de estas actividades con otros usos del suelo; solo hasta el artculo 5 del mencionado decreto se inicia la reglamentacin de la revisin y ajuste de los POT; con base en los anterior cabe preguntarse sobre la debilidad del tema en el MAVDT, pues debe acoplarse su desarrollo normativo en un mismo decreto con temas que deberan haberse tratado en un acto administrativo diferente.
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Tabla 4 Aprobacin de la primera generacin de POT municipales del Atlntico

MUNICIPIOS Barranquilla Baranoa Campo de la Cruz Candelaria Galapa Juan de Acosta Luruaco Malambo Manati Palmar de Varela Piojo Polonuevo Ponedera Puerto Colombia Repelon Sabanagrande Sabanalarga Santa Lucia Santo Tomas Soledad Suan Tubara Usiacuri APROBACIN MUNICIPAL ACTO Decreto 154 Acuerdo 9 Acuerdo 21 Acuerdo 10 Acuerdo 20 Acuerdo 23 Acuerdo 33 Acuerdo 34 Acuerdo 15 Acuerdo 7 Acuerdo 19 Acuerdo 52 Acuerdo 5 Acuerdo 37 Acuerdo 34 Acuerdo 15 Acuerdo 6 Decreto 017 Decreto 58 Acuerdo 4 Acuerdo 14 Acuerdo 18 Acuerdo 17 FECHA 06/09/2000 30/07/2003 28/12/2001 22/09/2000 08/07/2002 14/12/2001 30/12/2002 20/12/2001 27/11/2001 21/05/2002 09/01/2002 01/11/2003 07/12/2001 30/12/2000 10/10/2001 26/06/2000 21/03/2002 12/02/2004 28/12/2000 24/06/1905 19/10/2001 27/11/2001 27/12/2001 CONCERTACION CRA RESOLUCION 94 156 357 153 177 530 555 402 493 79 385 211 340 338 487 225 554 310 200 437 518 505 594 FECHA
03/05/2000 22/05/2003 04/11/2004 30/06/2000 25/06/2002 29/10/2001 13/11/2001 30/08/2001 09/10/2001 22/03/2002 22/08/2001 24/06/2003 18/12/2000 13/12/2000 08/10/2001 14/08/2000 07/11/2001 25/09/2003 04/08/2000 12/09/2001 19/10/2001 12/10/2001 17/12/2001
La mayor parte de los municipios del Atlntico podran haber iniciado la revisin y ajuste de sus POT entre el ao 2004 y 2006, sin embargo muy pocos han iniciado este proceso, llegados a este punto es necesario preguntarse si polticamente es positivo para los municipios revisar los POT al final de cada periodo de gobierno municipal o al inicio de estos periodos, es decir en el primer semestre de 2008 (segn el calendario electoral vigente).
Tabla 5 Procesos actuales de revisin y ajuste de POT en el Atlntico

MUNICIPIO Puerto Colombia Candelaria Baranoa Galapa Barranquilla ACCIN En proceso de concertacin con la CRA Devuelto En proceso de formulacin Concertado y adoptado, revisin parcial de cambio de un uso Formulado y concertado con la CRA
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Son cinco los municipios que han iniciado la revisin y ajuste de sus POT, y podemos citar entre ellos, algunas fuentes de problemticas comunes que rien con el espritu de construccin de estos sistemas de planificacin, separadas en dos mbitos principalmente: Las normas nacionales Normas de explotacin y produccin estratgica para el pas (Minera, Sper Puerto y plantaciones extensivas). Tamao del lote mnimo para urbanizar. Ley Forestal. Intereses de grupos de poder Formulacin de revisiones de POT en plena campaa electoral. Presin inmobiliaria y minera sobre reas de inters natural (manglares y colinas costeras). Normas urbansticas con escasa o nula inclusin del tema de espacio pblico. Presin para desarrollar primero y luego solucionar todos los problemas ambientales que se generen. En este grupo de municipios con procesos de revisin y ajuste iniciados, el caso de Barraquilla es muy especial, sobre todo cuando el distrito ha realizado tan escasos desarrollos a su POT, y se presentan los conflictos e intereses de una ciudad grande, entre ellos se encuentran la localizacin de nuevas reas industriales y residenciales, los problemas de movilidad y la implementacin del superpuerto (ver figura 3). La construccin y puesta en funcionamiento del superpuerto de Barranquilla es de una importancia estratgica, no solo para el Atlntico y la regin Caribe, sino que abarca intereses nacionales, y su implementacin ser fuente de muchas controversias, entre ellas la contaminacin ambiental que se generara por el embarque de carbn y el impacto que tendr la infraestructura vial para llevar toda est carga hasta las instalaciones del mismo. En cuanto a la provisin de suelo urbano, Barranquilla debe fortalecer el redesarrollo, la redensificacin de la ciudad y la construccin en altura, pues no cuenta con reas importantes y adecuadas para usos urbanos, sin embargo el modelo actual posterga este tipo de acciones y pondera la ampliacin del permetro urbano y la inclusin de suelos con otras vocaciones a los usos urbanos, atendiendo especialmente en el noroccidente de la ciudad a la especulacin inmobiliaria de estratos altos, y dejando de lado la solucin de la problemtica de amenazas por deslizamientos que vive una inmensa poblacin asentada en la zona sur-occidental de la ciudad; la inclusin de toda est poblacin en programas de mejoramiento de vivienda, reasentamiento y soluciones de vivienda de inters social (VIS) deben ser incluidas con mayor detenimiento en la revisin del POT. Los problemas de espacio pblico son notorios y no es claro que aun exista una estrategia para proveer de espacio pblico a la ciudad, con la definicin de escalas Metropolitanas, zonales y locales en funcin del tamao y los servicios que prestaran estos espacios. Es necesario hacer referencia a los pocos adelantos que se han logrado en cuanto a las herramientas de financiacin de la ciudad, la participacin en plusvala est totalmente perdida y las obras viales, de la actual administracin, estn siendo financiadas a travs de valorizacin por beneficio general, a pesar de que muchas de ellas no benefician a toda la ciudad sino a algunos sectores.
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Figura 3 Localizacin del superpuerto de Barranquilla
Fuente: Elaboracin propia con sobreposicin de imgenes a partir de informaciones publicadas por el peridico El Heraldo 2007 e imgenes de Google Earth.
6.
Instrumentos de gestin
La aplicacin de instrumentos de gestin de gestin ha sido muy baja en el Atlntico (ver tabla 6), a excepcin del Distrito de Barranquilla, el desconocimiento de las oportunidades de la aplicacin de estos instrumentos, la baja capacitacin de los profesionales que tienen que ver con el proceso, la desconfianza de los promotores inmobiliarios, y la baja interlocucin entre los promotores inmobiliarios y la administracin, son las causa principales de esta reducida implementacin. El caso ms paradjico lo representan los municipios de Puerto Colombia, Galapa, Baranoa y Barranquilla, que tienen aprobados acuerdos municipales de participacin en plusvala desde hace varios aos7, pero ningn gobierno municipal lo implementa, de tal suerte que parte del financiamiento del desarrollo de las ciudades que podra empezar a financiarse mediante este mecanismo se encuentra por fuera de los programas de gobierno. El instrumento ms utilizado hasta el momento son los planes parciales, en la documentacin de los mismos se pueden encontrar varios inconvenientes, pero tal vez el principal es la imprevisin en la formulacin del plan parcial, pues la visin que se tiene es la de cumplir con un requisito de Ley para desarrollar una porcin del territorio, incluso algunos planes parciales presentados a concertacin ambiental en la CRA se asemejan ms a proyectos de vivienda.
7
Ver POT Galapa (2002); POT Barranquilla (2000); POT Puerto Colombia (2000) y POT Baranoa (2003).
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Tabla 6 Planes Parciales en el Departamento del Atlntico

MUNICIPIO Puerto Colombia Galapa Galapa Barranquilla Plan Parcial Ciudad del Mar Ciudadela Distrital Zona Franca Tipo Vivienda (Suelo de Expansin) Vivienda (Suelo de Expansin) Industrial (Suelo de Expansin)
Proyectos Urbansticos de diferentes tipos, sin la inclusin clara de la de herramientas que permitan establecer que realmente se trata de planes parciales (4 PP hasta marzo de 2007 Fuente DAMAB).
7. CONCLUSIONES FINALES Los claros avances en materia de planificacin territorial logrados en el Departamento del Atlntico, a travs de la implementacin de POT en todos sus municipios, debe seguir consolidndose y mejorando con cada nueva revisin o con cada nueva implementacin de instrumentos que desarrollen el POT. El reto principal es la generacin de capital humano, tanto en las administraciones municipales como en el rea de la promocin inmobiliaria, de tal suerte que se puedan establecer mecanismos para conocer las oportunidades del territorio, sus posibilidades de desarrollo y la clara participacin de las comunidades locales en estos procesos. El papel de la CRA como autoridad ambiental es la de promover un desarrollo urbano y rural sostenible ambientalmente, ya que las condiciones secas del rea departamental y la baja productividad de sus suelos, necesita de ingentes esfuerzos en esta rea. Los avances propuestos no se han llevado a la prctica por varias razones, entre ellas, tal vez la principal es la atadura que siente el pueblo atlanticense a las viejas clases polticas y a las formas amaadas de hacer poltica, dejando de lado la construccin democrtica de futuros deseables que impliquen un mayor aprovechamiento de las potencialidades de este territorio.
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Bibliografa
Rodrguez, Manuel. El Rgimen de Proteccin Ambiental en Colombia. En Cepeda, Fernando. Fortalezas de Colombia. Bogot: Planeta, 2004.
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COMUNA 7 DE BARRANCABERMEJA: UNA PROPUESTA PARTICIPATIVA DE ORDENACIN TERRITORIAL EN BARRIOS DE ORIGEN INFORMAL1. Luis Molina Lpez2
Grupo de Estudios Urbano-Regionales del Magdalena Medio. Instituto Universitario de la Paz UNIPAZ. Remisin artculo: 1-11-2007 Palabras Clave: Ordenacin territorial, participacin ciudadana, informalidad urbana. Resumen: La Comuna 7 de la ciudad de Barrancabermeja, est construyendo desde hace ms de 10 aos, una propuesta participativa de ordenacin territorial con perspectiva regional, que permita disminuir los problemas de desequilibrio espacial, de segregacin social y de violencia que afectan, no solo a la Comuna sino a la ciudad en general. Dentro de este marco general de anlisis, el artculo busca (dentro de un marco de cualificacin de la realidad social), visibilizar un proceso comunitario que ha retomado las herramientas de planeamiento urbano de la Ley 388 de 1997, para construir acciones colectivas de resistencia civil frente a los grupos armados ilegales, al tiempo que avanza en procesos de participacin efectiva de sus pobladores, en la toma real de las decisiones que ataen a su propio desarrollo socio-territorial.
1. Introduccin. El proceso social adelantado en la Comuna 7 de Barrancabermeja, es una experiencia significativa en materia de participacin real de las comunidades ms pobres en la toma de decisiones que permitan la construccin de un modelo de desarrollo urbano incluyente, ya que su contexto socio-territorial, se desenvuelve en medio de circunstancias completamente adversas y asociadas a la ausencia de implementacin de polticas pblicas3 que permitan disminuir los problemas de desequilibrio espacial, de exclusin social y de violencia que histricamente han caracterizado a dicha ciudad y a los sectores orientales de la misma. El artculo busca describir, en medio de un marco metodolgico de cuantificacin y cualificacin de la realidad social y ms especficamente desde la ordenacin participativa del territorio, el proceso adelantado en ms de una dcada de persistente y sistemtica actividad, en torno a la integracin de las diferentes formas de la organizacin social y comunitaria4, que como ya se explicar, se ha convertido en herramienta fundamental para la construccin de un modelo urbano de desarrollo social, econmico y espacialmente equilibrado. En este contexto, el artculo contiene 4 apartados: el primero, aborda el contexto emprico y la metodologa de anlisis desarrollada en el ejercicio comunal; el segundo apartado, evidencia el proceso histrico del proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7, adems presenta los aspectos centrales de partida en cuanto a las problemticas ms relevantes y desarrolla una sntesis de la propuesta de ordenacin territorial comunal; el tercero, aborda los retos y perspectivas futuras del proyecto y, el ltimo, presenta las
Articulo presentado en el Seminario Internacional Procesos Urbanos Informales. Realizado por la Facultad de Artes de la Universidad Nacional de Colombia, en la ciudad de Bogot los das 31 de octubre, 1 y 2 de Noviembre de 2007. 2 Persona de contacto: Luis Molina Lpez, correo electrnico: luis.molina@unipaz.edu.co, pdrmolina@yahoo.com 3 Segn Vargas (2001, pg. 57), las polticas pblicas se entienden como el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones de un rgimen poltico frente a cuestiones socialmente problemticas, que pretenden o que buscan resolver esa situacin o tornarla manejable. 4 Documento de Formulacin Plan de Desarrollo Integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja (2004).
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ACE AO III, nm.7, junio 2008 | COMUNA 7 DE BARRANCABERMEJA: UNA PROPUESTA PARTICIPATIVA DE ORDENACIN TERRITORIAL EN BARRIOS DE ORIGEN INFORMAL Luis Molina Lpez
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reflexiones finales centrndose en los aspectos de ordenacin territorial, as como en los avances y retos del proyecto comunitario. En sntesis, el artculo visibiliza un proceso comunitario de ordenacin territorial con perspectiva regional, adelantado en barrios de origen informal, en donde las acciones colectivas de sus pobladores han logrado avanzar en formas efectivas de resistencia civil contra los grupos armados ilegales, al tiempo que han construido un proyecto incluyente de desarrollo que le ha permitido acceder a recursos de cooperacin internacional, como la Unin Europea, en el marco general de la ejecucin del Laboratorio de Paz en el Magdalena Medio.
2. Contexto emprico y metodologa de anlisis Desde el punto de vista metodolgico, el ejercicio adelantado en la Comuna 7 de Barrancabermeja, durante la ltima dcada, aplica los fundamentos de participacin democrtica de las organizaciones sociales contemplados en la Ley 134 de 1994, y retoma los objetivos y principios establecidos en la Ley 388 de 1997, acerca de la construccin colectiva de un modelo de desarrollo urbano, que permita avanzar hacia un planeamiento de desarrollo local con perspectiva regional. Durante estos ltimos 10 aos el proceso comunal ha efectuado una serie de ejercicios participativos, los cuales han permitido obtener informacin actualizada de cada uno de los aspectos fsico-espaciales ms relevantes, dicha informacin es el resultado del trabajo de campo desarrollado por las mismas comunidades, con la colaboracin de profesionales, as como de entidades pblicas y privadas acompaantes del proceso. En este sentido, los ejercicios realizados y de mayor relevancia para el proceso, son en su orden: la Formulacin del Plan Parcial, la Formulacin del Proyecto Educativo Comunal PEC, la Formulacin del Plan de Desarrollo de la Comuna 7, y la Revisin y Ajuste al Plan Parcial de Ordenamiento Territorial Comunal. Ahora bien, tanto la formulacin como la revisin del plan parcial de la Comuna 7, llevados a cabo en los aos 2001 y 2007 respectivamente, se centraron en tres aspectos centrales: 1) en la realizacin de talleres de formacin ciudadana sobre elementos conceptuales y metodolgicos de la planificacin del desarrollo local; 2) en el trabajo con cartografa social y, 3) en la identificacin de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas, con miras a definir las problemticas del territorio comunal. Adicionalmente se identificaron los proyectos necesarios que podran dar respuesta a dichas problemticas, y asimismo se plantearon estrategias de seguimiento y evaluacin participativas, de forma tal que permitieran adelantar las acciones necesarias para su sostenimiento en el tiempo. Se debe resaltar que un avance significativo para la recoleccin de informacin espacial, en la formulacin del plan parcial como en su revisin y ajuste, se relaciona con el trabajo de campo llevado a cabo con los lderes comunitarios, all se recogi informacin que permiti comparar los datos obtenidos en el 2001 con la informacin espacial existente en el 2007, en aspectos tales como: el estado de las vas, de las viviendas, de los equipamientos colectivos, de los usos del suelo, de los servicios pblicos domiciliarios, de las zonas susceptibles de amenaza, entre otras; informacin que permiti a las comunidades ver el grado de avance frente a las propuestas planteadas en el primer ejercicio realizado en el 2001. Finalmente, se debe recalcar que los ejercicios de cartografa social, permitieron develar y reconstruir las relaciones socioespaciales presentes entre los pobladores de los diferentes barrios que componen la comuna, ya que sta, se convirti no solo en una forma de comunicacin no verbal, sino que acrecent los niveles de conocimiento de las comunidades sobre su propio territorio, as como de las acciones a desarrollar en l.
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3. El proyecto ciudadela educativa y desarrollo integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja En el presente tem se har especial nfasis en el proceso histrico del proyecto ciudadela educativa, en sus aspectos centrales de partida (educacin, relaciones con el acceso a la tierra, segregacin espacial y polticas de planeacin) y en la propuesta especfica de ordenacin territorial.
3.1
El proceso histrico del proyecto5.
La estructura socio-espacial urbana actual de Barrancabermeja, evidencia marcados desequilibrios funcionales en la disposicin de sus elementos articuladores, ya que estos se agrupan principalmente en las comunas 1 y 2, siendo estas las que concentran tan solo el 24,8% de la poblacin urbana, dejando desprovistas las otras cinco comunas, con mayor porcentaje de poblacin y donde se encuentran los mayores ndices de necesidades bsicas insatisfechas. Histricamente la ciudad se ha caracterizado por su excluyente organizacin espacial, muestra evidente de esta situacin, se aprecia en sus orgenes con la configuracin impuesta a su llegada, por la Tropical Oil Company, la cual instal campamentos para trabajadores colombianos, separados por mallas y celadores de los campamentos en donde se hospedaba el personal norteamericano (Archila et al, 2006:262). La anterior situacin reafirma el postulado acerca de los fuertes procesos de segregacin espacial negativa6 que se han dado en Barrancabermeja desde sus inicios, y que al da de hoy se ven claramente expresados en una configuracin espacial que da cuenta de una ciudad fragmentada y excluyente entre oriente, la ciudad de origen informal, y occidente, la ciudad de origen formal (ver figura 1). Debido a los histricos desequilibrios espaciales y a las actuales circunstancias de exclusin y fragmentacin territorial negativa de la ciudad, surge una propuesta colectiva organizada denominada Proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja, el cual tiene sus inicios a mediados de la dcada de los aos 90 como respuesta a las falsas promesas y engaos, que histricamente los polticos de turno han efectuado sobre las comunidades ms pobres de la ciudad. Ante aquella situacin, varios lderes de la Comuna 7 de Barrancabermeja, denominados equipo gestor7, emprenden un proceso de re-estructuracin de las juntas de accin comunal e inician una serie de reflexiones, en donde resalta el papel de la educacin, como el punto de partida para planificar su propio desarrollo y construir un proyecto de vida incluyente, que les permita avanzar hacia la consecucin de un mejor bienestar econmico, poltico, social y ambiental. En 1997 con el arribo de la inversin privada a la comuna, especialmente con el montaje de una planta generadora de energa elctrica8, se presenta una situacin compleja, ya que para su montaje se requera de expertos norteamericanos de la Westing House, para lo cual se
Elaborado con base en la entrevista realizada a Andrs Aldana Berrio, uno de los ocho lderes comunitarios del equipo gestor del proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja. 6 Segn Sabatini (2003:13) Los efectos de la segregacin pueden ser tanto positivos como negativos. [], la formacin de enclaves tnicos es positiva tanto para la preservacin de las culturas de grupos minoritarios como para el enriquecimiento de las ciudades, que se tornan ms cosmopolitas. 7 El Equipo gestor, lo conforman 8 lderes comunitarios que le han hecho frente, de forma pacfica, a los diferentes grupos armados ilegales presentes en la Comuna 7 y se han dado a la tarea de construir un proyecto comunal que permita disminuir los desequilibrios socioeconmicos y espaciales que afronta una de las comunas con mayores niveles de pobreza, violencia y desigualdades sociales en Barrancabermeja. 8 Actualmente la planta recibe el nombre de MERILECTRICA y se ha convertido en uno de los acompaantes del proceso, especialmente con el trabajo social en la organizacin de jvenes alrededor de un proyecto de produccin de abono orgnico.
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haca necesario construir Bunkers militares, para garantizar su proteccin, en inmediaciones de los predios que en esos momentos eran propiedad del Ministerio de Defensa. Dicha decisin se toma por el innegable control militar y territorial que ostentaba la guerrilla del Ejrcito de Liberacin Nacional ELN en prcticamente todo el oriente de la ciudad, en los mal llamados sectores nororientales9.
Figura 1 Fragmentacin urbana y segregacin espacial en Barrancabermeja
Frente a esta situacin, las comunidades a travs de sus lderes reaccionan y crean una dinmica de dilogo, concertacin y negociacin, que propicia la creacin de una comisin de garantes conformada por la Corporacin Desarrollo y Paz del Magdalena Medio CDPMM, la Corporacin Regional para la Defensa de los Derechos Humanos CREDHOS, la Defensora Regional del Pueblo, la Unin Sindical Obrera USO, la Dicesis de Barrancabermeja y los lderes comunitarios. De esta comisin surge la propuesta de invertir los recursos destinados a la seguridad de los extranjeros (y con los cuales se levantaran los Bunkers), en la construccin
Barrancabermeja tuvo durante varias dcadas el control militar, de los sectores orientales de la ciudad, por parte de las guerrillas del Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), pero a partir de 1998 con la arremetida paramilitar en la regin del Magdalena Medio, el control del oriente de la ciudad pasa a manos de los paramilitares.
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de un colegio de Bachillerato10, al tiempo que la comunidad se comprometa a colaborar en la construccin de la planta de energa elctrica. A partir de la negociacin con el Ministerio de Defensa, se logra que los predios pasen a la Alcalda Municipal con destinacin especfica para desarrollar el proyecto Ciudadela Educativa. En el ao 2000 con la formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial POT de Barrancabermeja (exigencia de la Ley 388 de 1997), la comunidad organizada alrededor del equipo gestor presenta la propuesta de formular un Plan Parcial para la Comuna 7, el cual finalmente queda incluido dentro de las propuestas del POT de la ciudad; en el 2001, antes de aprobarse el Plan de Ordenamiento de Barrancabermeja, las comunidades buscan apoyo de entidades pblicas y privadas11 para financiar la formulacin participativa, ms que de un Plan Parcial, de un proyecto colectivo de desarrollo econmico, social, poltico y territorial, que se ha convertido en el instrumento de negociacin ante los diferentes gobiernos municipales, as como de gestin de recursos del orden nacional e internacional, recibiendo especialmente apoyo de la Unin Europea, a travs del Laboratorio de Paz en el Magdalena Medio. Actualmente el proyecto se encuentra en proceso de revisin y ajuste de su Plan Parcial, en este ejercicio se ha logrado develar, que el mayor enemigo del proceso no han sido los mismos grupos armados ilegales (guerrillas y paramilitares que durante aos disputaron el control militar de la ciudad), sino la falta de voluntad poltica de las diferentes administraciones municipales, las cuales no han dado muestras claras de avanzar en la implementacin de polticas pblicas y estrategias que permitan disminuir los desequilibrios socio-espaciales y la segregacin negativa de amplios sectores localizados especialmente en la periferia urbana.
3.2
Los aspectos centrales de partida.
Antes de abordar las polticas y estrategias ms relevantes de la propuesta construida con las comunidades, expresada principalmente en su Plan Parcial y en su Proyecto Educativo Comunal PEC, se realizar una breve presentacin de tres aspectos centrales de partida que permitieron evidenciar cuantitativa y cualitativamente las distintas problemticas acontecidas en la Comuna y que a su vez dieron origen a la movilizacin colectiva. Al respecto es pertinente sealar que los pobladores de la Comuna 712 de Barrancabermeja no solo poseen problemticas asociadas a los bajos niveles socioeconmicos, sino que a su vez son estigmatizados por los efectos de la violencia acontecida en la regin, producto de los enfrentamientos entre paramilitares, guerrillas y fuerzas armadas del Estado. Conviene sin embargo, advertir que la ausencia de planeacin y de polticas pblicas que permitan la inclusin social y la disminucin de las inequidades espaciales representadas en el acceso progresivo y adecuado a servicios sociales bsicos, es tal vez uno de los factores que ha ocasionado el aumento de la marginalidad de la periferia urbana, especialmente en los sectores orientales de la ciudad. El tema de educativo. Con respecto a la educacin, una de las problemticas que dio origen a la movilizacin colectiva, se relaciona con la desarticulacin de los proyectos educativos
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Hasta el ao 2007, la Comuna 7 de Barrancabermeja no contaba con un colegio de educacin media vocacional, trayendo consigo una alta tasa de desercin escolar, debido, entre otras circunstancias, a los altos costos en desplazamiento que tienen que asumir las familias de una comuna con bajos niveles socioeconmicos y altos ndices de desempleo. 11 Entre las entidades financiadoras de la formulacin del plan parcial se encontraban: Ecopetrol, Interconexin elctrica S.A (ISA), La Alcalda de Barrancabermeja, la Corporacin Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (como administrador de los recursos) y el equipo gestor. 12 Se debe resaltar que las comunas 5, 6 y 7 de Barrancabermeja componen el oriente de la ciudad y presentan en trminos generales problemticas similares.
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institucionales PEI con las necesidades de los pobladores de las comunas 5, 6 y 713. De igual forma se aprecia que en la Comuna 7, el 59% de la poblacin en edad escolar ingresa a la educacin bsica primaria, de este porcentaje solo el 33% continua sus estudios de secundaria, trayendo como consecuencia altos niveles de desercin escolar, desempleo juvenil, embarazo adolescente, violencia intrafamiliar y delincuencia, asociada especialmente con el ingreso de los jvenes a grupos al margen de la Ley, y conexos con el hurto de gasolina en las redes de poliductos que pasan contiguas a la comuna. Junto a la problemtica educativa se destaca que la ciudad mantiene una fuerte concentracin en sus establecimientos educativos, muestra de ello es la existencia de solo dos colegios de bachillerato en las tres comunas (comunas 5, 6 y 714) con mayores ndices de poblacin en edad escolar. En este contexto se observa que los desequilibrios urbanos en equipamientos educativos incrementan la segregacin socio-espacial, ya que conforme aumenta la segmentacin entre establecimientos educativos, aumenta la probabilidad de que los miembros de un estrato social slo se encuentren en una relacin cara a cara con miembros de otros estratos sociales en el mercado de trabajo, donde las relaciones estn enmarcadas en patrones jerrquicos (Katsman, citado por Arriaga y Rodrguez, 2003, pg. 56). Las relaciones con la tierra y el estado de la vivienda. El proceso de urbanizacin de las comunas orientales y de las zonas perifricas de la ciudad, se ha caracterizado por la recuperacin de tierras15, como consecuencia de los desplazamientos masivos causados por la violencia regional, o promovidos por reconocidos actores polticos o por grupos armados ilegales. La reclamacin de derechos seguros sobre la tierra, que permita alguna capitalizacin econmica para las familias ms pobres, ha sido una de las banderas del proceso de urbanizacin informal en Barrancabermeja. Segn Deininger (2003 pg. xvii), unos derechos de tierras seguros y bien definidos son clave para la propiedad legtima de los bienes, el desarrollo productivo y el funcionamiento del mercado de factores, de los hogares no solo a nivel rural sino tambin urbano. Uno de los aspectos ms representativos en la configuracin espacial de la comuna, luego de la urbanizacin informal, se evidencia en el estado fsico de sus viviendas, ya que una vez adquirida la tierra mediante un proceso colectivo y autogestionario, se inicia la apropiacin y adecuacin del entorno inmediato para la proteccin de los ncleos familiares y para el acceso a infraestructura social mnima. Ahora bien, con respecto al estado de la vivienda, el ejercicio arroj que en el periodo comprendido entre los aos 2001 al 2007, la comuna aument en 301 nuevos predios (la mayora de ellos producto de procesos de recuperacin de tierras), de igual forma la cantidad de predios dedicados al uso exclusivo de vivienda pas de 4.940 a 5.291 (ver tabla 1). La anterior situacin se torna preocupante una vez se analizan con mayor detalle los datos, puesto que se encontr que las viviendas consolidadas16 disminuyeron en 1.927 unidades, casi la misma proporcin en que aumentaron las de tipo semiconsolidado, esta
En este sentido, se presentaban situaciones en donde una institucin educativa contemplaba el nfasis en computacin y sistemas, y dentro de su dotacin no exista una sala equipada con computadores para su enseanza, al igual que dentro de la planta docente no exista profesores con el respectivo perfil. 14 En este punto se debe aclarar que la Comuna 7 solo hasta diciembre del ao 2007 termin la construccin de un colegio de media vocacional, con recursos de la Unin Europea, Ecopetrol y la Alcalda Municipal. 15 La conformacin de los barrios de la Comuna 7 se ha dado a partir de un proceso continuo de invasiones llamado recuperacin de tierras. 16 Viviendas consolidadas: son todos aquellos desarrollos de uso residencial que han alcanzado un nivel de construccin aceptable, utilizando dentro de sus materiales constructivos elementos como tejas de eternit, ladrillo y placas en concreto y pisos en baldosa generalmente comn; pese a esto no se es posible afirmar que las condiciones de habitabilidad interna siempre sean las ms adecuadas. Viviendas Semiconsolidadas: Son aquellas que se encuentran en un estado transitorio de consolidacin, en donde los materiales usados no proveen de las condiciones necesarias para una adecuada habitabilidad o con marcado deterioro constructivo. Viviendas Sin consolidar: Son todos aquellos desarrollos de vivienda que presentan un alto grado de deterioro en sus materiales constructivos, generalmente son viviendas construidas con paredes en madera o materiales perecederos, techos en teja de zinc con pisos en tierra pisada o cemento rustico.
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situacin ocurre debido a que dichas viviendas se han deteriorado por falta de mantenimiento (como consecuencia del bajo poder adquisitivo de sus pobladores) y han pasado de un estado aceptable a uno regular (semiconsolidado), lo que indica que las viviendas en mal estado (sin consolidar) no han mejorado su situacin, sino que las consolidadas han perdido calidad. Asimismo se aprecia un aumento significativo en las viviendas sin consolidar, develando la aparicin de nuevos asentamientos informales en la periferia de la ciudad y en sectores contiguos a los bajos y caadas que conectan con el humedal El Castillo. Tabla 1 Total predios y comparacin del estado de la vivienda en el periodo comprendido entre 2001 y 2007 en la Comuna 7
Estado de la vivienda Consolidada Semiconsolidada Sin Consolidar Total Vivienda Lotes Predios destinados a otros usos (comercio, industria) Total Predios 2001 3.549 172 1.219 4.940 468 67 5.475 2007 1.622 1.915 1.754 5.291 392 93 5.776 Diferencia -1.927 1.743 535 351 -76 26 301
Fuente: Elaboracin propia, con base en los datos de la Revisin y Ajuste Plan Parcial Comuna 7 (2007).
Finalmente en el tema de vivienda, existe otro aspecto relevante que destaca la presencia de 392 lotes al interior de los barrios, que cuentan con disponibilidad de redes de servicios pblicos domiciliarios, aun cuando esto no significa que tengan buena calidad en la prestacin del servicio. Con estos indicadores se puede inferir que el desarrollo progresivo de los barrios en la Comuna 7, en lugar de mejorar ha retrocedido y an no se ha logrado avanzar en propuestas claras que permitan aminorar la urbanizacin informal evitando posteriores sobrecostos, tanto en la legalizacin de los asentamientos como en la dotacin de infraestructura y equipamientos sociales bsicos. La segregacin socio-espacial y polticas de planeacin. La segregacin espacial o residencial puede definirse como el grado de proximidad espacial o de aglomeracin territorial de las familias pertenecientes a un mismo grupo social, sea que ste se defina en trminos tnicos, etreos, de preferencias religiosas o socioeconmicos, entre otras posibilidades (Sabatini, Cceres y Cerda, citado por Arriaga y Rodrguez, 2003:10). De otro lado, las polticas de planeacin y de ordenacin territorial urbana, han brillado por su ausencia en Barrancabermeja, aun cuando el Plan de Ordenamiento Territorial POT se encuentra aprobado, desde el ao 2002, y pese a que dentro de sus estrategias centrales se plantea la disminucin de los desequilibrios espaciales entre oriente y occidente. Es lamentable ver que las diferentes administraciones municipales han hecho caso omiso a las disposiciones del POT, situacin que ha trado como consecuencia un aumento de las disparidades espaciales acrecentando la fragmentacin de la ciudad y reforzando los estigmas hacia las comunas orientales (comunas 5, 6 y 7), situacin que le niega la posibilidad a sus comunidades de obtener una movilidad social ascendente y un mejor acceso servicios sociales bsicos. En consecuencia la ciudad aun no avanza en la implementacin de polticas pblicas adecuadas que permitan equilibrar las brechas territoriales y funcionales en su interior, as como tampoco vislumbra propuestas slidas entorno a la disminucin de la exclusin social que la ha caracterizado desde sus inicios con la implantacin de las multinacionales petroleras.
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3.3
La propuesta de ordenacin territorial participativa.
Fundamentalmente la propuesta de ordenacin comunal se plante como objetivo central: Formular un modelo de re-ordenamiento territorial a escala comunal que contribuya a mejorar las condiciones generales de la calidad de vida de los pobladores, guardando la aplicacin de los principios de equidad social en el acceso a la prestacin de los servicios sociales y pblicos bsicos, la sustentabilidad ambiental en las relaciones poblacin-naturaleza y la productividad social y econmica que permitan una vida digna para todos y todas (Plan Parcial Comuna 7, 2001). Sus principales polticas de intervencin se orientan dentro del marco general de la planeacin participativa de sus comunidades, en la bsqueda de mejores y mayores niveles de bienestar social, poltico, econmico y ambiental; para ello plante 5 grandes polticas que son la base de las decisiones concertadas con la comunidad. La primera de las polticas, Equidad social en el acceso a servicios sociales y pblicos bsicos, busca garantizar que todas las poblaciones, no solo de la Comuna 7 sino del oriente de Barrancabermeja, puedan acceder a bienes y servicios pblicos con prioridad y favorabilidad hacia los sectores pertenecientes a los estratos ms bajos, para ello se plantea, entre otros, la adecuacin y dotacin de la infraestructura educativa comunal y el mejoramiento en la calidad y acceso a los servicios pblicos domiciliarios. La segunda poltica, Sustentabilidad ambiental, se inscribe en el principio de la relacin inteligente entre la poblacin y la naturaleza, de manera que la interaccin entre estos dos componentes vitales del territorio construyan un contrato de coexistencia que garantice la preservacin del medio natural para las generaciones futuras (Plan Parcial Comuna 7, 2001), para ello plantea que los elementos de dotacin ambiental como el humedal el Castillo, bajos, quebradas y las reas de espacio colectivo, se incorporen adecuadamente a la trama urbana propuesta, generando mayores ndices de espacio pblico por habitante, y elevando la conciencia del valor ambiental de los ecosistemas presentes en la ciudad, haciendo especial nfasis en los de la Comuna 7. La tercera, Productividad social y econmica, pretende apartarse del sesgo economicista caracterstico de los enfoques con los cuales se ha abordado el ordenamiento territorial en Colombia, considerando que es incuestionable que todos los procesos econmicos en esencia son sociales, y resaltando que aunque muchos de ellos no produzcan grandes utilidades capitalizables econmicamente, s fortalecen el desarrollo de actividades productivas socialmente, en las cuales las comunidades obtienen satisfactores que aumentan su bienestar y calidad de vida. La cuarta Infraestructura para el desarrollo social, es un aspecto central dentro de las necesidades ms sentidas de la poblacin, no solo por los equipamientos de salud y educacin, sino por los relacionados con los servicios pblicos domiciliarios, adems se destaca su relevancia dentro de las polticas de desarrollo local y regional para la ciudad, ya que Barrancabermeja debe dotarse de una pertinente infraestructura en equipamientos colectivos que le permita insertarse, favorablemente y de manera competitiva con otras ciudades y regiones, en especial cuando sta juega un papel geoestratgico, como nodo articulador, en el afianzamiento del canal seco entre el ocano atlntico y el pacifico, desde el lago de Maracaibo Venezuela hasta el puerto de Tribuga en Colombia respectivamente. La ltima, Desarrollo poltico e institucional, busca la descentralizacin funcional actual, mediante la creacin de centralidades urbanas en el oriente de la ciudad, siendo un claro propsito la descentralizacin de las funciones poltico-administrativas desde el centro histrico hacia el oriente, de tal forma que se genere un desarrollo territorial ms equilibrado y funcionalmente eficiente para la ciudad. El propsito de las centralidades no es otro que
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propiciar la construccin de nodos articuladores en el oriente de la ciudad, que permitan concentrar las actividades administrativas y econmicas, con el fin de aumentar los niveles de funcionalidad e integracin espacial urbana. Adicionalmente a las polticas del plan parcial, el proyecto se construye socio-espacialmente alrededor de un lote de 150 hectreas, cedido como pago parcial por el Ministerio de Defensa a la Alcalda Municipal con el propsito de desarrollar el proyecto Ciudadela Educativa. ste proyecto, liderado por el equipo gestor, es un acuerdo poltico comunitario de carcter integral (ver figura 2), en donde la construccin de un colegio de formacin media vocacional no fue su nico fin, sino que a su vez, permite la participacin efectiva de las organizaciones sociales de base en el desarrollo de proyectos con productividad social y econmica, en donde jvenes, adultos, madres cabeza de familia, juntas de accin comunal (JAC), entre otras, adelantan actividades ambientalmente sostenibles en consonancia con la relacin armnica entre medio ambiente y sociedad, constituyndose en un ejemplo de organizacin y participacin ciudadana para toda Barrancabermeja17. Con lo expuesto anteriormente, se puede apreciar que la propuesta de ordenacin comunal, no se limita solo a lo sectorial con una mirada exclusiva de lo inmediatamente fsico-espacial, sino que trasciende los lmites comunales urbanos, al tiempo que visualiza su accionar dentro del contexto regional del Magdalena Medio, propiciando que la Comuna 7, y el rea urbana de Barrancabermeja, se conviertan en el centro nodal de integracin funcional regional con perspectiva global, si se tiene presente que las vas contiguas a la ciudad y a la comuna sern el paso obligado para la interconexin del, ya mencionado, corredor seco entre Colombia y Venezuela. Figura 2 Ejes estructurantes del Proyecto Ciudadela Educativa
Fuente: Plan Parcial Comuna 7 (2001). JAC: Juntas de Accin Comunal. JAL: Juntas de Administradoras Locales. FAMI: Programa de Atencin a la Familia la Mujer y el Infante.
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El proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja, fue concebido por un grupo de ocho lderes comunitarios, que han construido una propuesta de planificacin integral del desarrollo con perspectiva territorial, del cual surgi el ya mencionado documento Plan Parcial en el ao 2001, y que en la actualidad avanza hacia la construccin de una propuesta para todo el oriente de la ciudad de Barrancabermeja.
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4. Los retos y perspectivas futuras del proyecto Al llegar a este punto se observa que la propuesta participativa de ordenacin territorial en la Comuna 7 de Barrancabermeja, trasciende los lmites fijados inicialmente y se convierte en un ejercicio digno de replicar en otras ciudades del pas, ya que su carcter incluyente y participativo, ha permitido que los lderes comunitarios hayan alcanzado un alto grado de autonoma (aun cuando no total) ante los grupos armados ilegales que han azotado la regin, y que han sido causantes de las fuertes oleadas de desplazamiento forzado, de desapariciones y de implantacin de miedo y el terror, como mecanismo para alcanzar el poder militar y territorial no solo a nivel local sino regional. Un desafi inmediato del proceso, es lograr institucionalizar socialmente el proyecto en las otras comunas de Barrancabermeja, para ello, la propuesta de ordenacin debe insertarse dentro de los temas a tratar en la revisin del Plan de Ordenamiento Territorial POT en el ao 2008, garantizando definitivamente su permanencia y obligatorio cumplimiento en el tiempo. Otro de los retos, ligado estrechamente al anterior, es conseguir incidir verdaderamente en las polticas pblicas, independientemente de la administracin local de turno, ya que la falta de voluntad poltica hacia la implementacin del proyecto, ha sido uno de los factores que dificultan la transformacin del modelo actual (el cual se ha caracterizado por la exclusin territorial), y no permite pasar de la desarticulacin y fragmentacin territorial hacia un sistema funcional, articulado e incluyente social y espacialmente. Por su parte el equipo gestor del proyecto Ciudadela Educativa, debe enfrentar el hecho de que necesita superar la particularidad comunal y generar alianzas con lderes de otras comunas, para construir un discurso alternativo, que direccione el proceso hacia un cambio histrico en la ciudad, en donde los sectores de origen informal se conviertan en espacios sociales constructores y reafirmantes de su verdadero poder poltico en la toma real de decisiones que involucran su propio desarrollo. En cuanto a las perspectivas polticas futuras, se encuentra la posibilidad de que sus lderes amplen sus fronteras, en busca de una dinmica urbana y regional, que les permita ocupar cargos pblicos de incidencia en la formulacin de directrices estratgicas para la ciudad y para el Magdalena Medio, ya que algunos de ellos se han insertado en procesos, como el adelantado desde hace varios aos por el Sistema Regional de Planeacin Participativa del Magdalena Medio SRPPMM, siendo este un ejemplo de planificacin con perspectiva regional a nivel nacional, pese a los inconvenientes que dicho proceso ha experimentado.
5. Reflexiones finales 5.1 De la ordenacin del territorio Dentro del marco de ordenacin del territorio comunal se debe exaltar que el proceso no fue liderado, como comnmente sucede, por la administracin municipal, sino que surge producto de la organizacin colectiva de las comunidades de base, en busca de una organizacin socioterritorial ms incluyente y menos desequilibrada en sus funciones sociales bsicas. De este proceso nace un acuerdo comunal entorno al re-ordenamiento de las transformaciones que histricamente los pobladores han efectuado sobre el medio natural, al tiempo que se avanza en la construccin de identidades frente a un inters colectivo, en la edificacin de un proyecto socio-poltico de desarrollo local con perspectiva regional, donde la violencia, los desequilibrios espaciales, la fragmentacin territorial y la segregacin espacial negativa, no sean los aspectos centrales de distincin.
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En este mismo contexto, es interesante examinar que la sociedad civil, representada en los lderes de la Comuna 7 de Barrancabermeja, expresan su proyecto de desarrollo en una unidad socialmente construida alrededor de sus identidades culturales, histricas, sociales y polticas, legitimada por sus pobladores y con una expresin espacial real y concreta, al punto que trasciende los lmites comunales actuales para promover un proceso mayor de ordenacin territorial participativa en la ciudad y en la regin.
5.2 De los avances y retos del proyecto comunal A pesar de que el camino por recorrer es largo, el proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja, con la realizacin participativa de su plan parcial, de su proyecto educativo comunal (PEC) y de su posterior plan de desarrollo, se constituye en referente regional y nacional de los procesos de planeacin participativa con perspectiva territorial, e indiscutiblemente da claras evidencias de cmo las comunidades organizadas y fortalecidas, pese a la poca, o casi nula, voluntad poltica de las administraciones municipales locales, pueden gestionar recursos del orden nacional e internacional. El ejercicio de planificacin territorial comunal, liderado por el equipo gestor, y que ha contado en los ltimos aos con el acompaamiento del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, desde la formulacin de su plan parcial, ha alcanzado una serie de resultados de tipo cualitativo y cuantitativo, reflejados principalmente en el aumento de la capacidad organizacional de sus comunidades, mayor fuerza y respaldo social en la resistencia civil hacia los grupos en conflicto armado18 e incidencia directa en la formulacin de su propio Proyecto Educativo Comunal (PEC), entre otras. Desde el punto de vista cuantitativo, el proyecto ha conseguido autonoma en la toma de decisiones sobre el uso del suelo del predio de 150 hectreas, antigua propiedad de las fuerzas armadas, en donde actualmente las diferentes organizaciones de base con asiento en la comuna, llevan a cabo proyectos ambientales y de productividad social y econmica, alcanzando grandes logros como la disminucin del robo de gasolina de los poliductos que pasan contiguos al predio. Finalmente, cabe concluir que pese a la falta de voluntad poltica de las diferentes administraciones municipales, el proyecto Ciudadela Educativa es la representacin ms clara y exitosa de la sociedad civil del Magdalena Medio como agente promotor de desarrollo social, poltico, ambiental y de organizacin espacial en barrios de origen informal.
18
A lo largo de los ltimos 10 aos la Comuna 7 ha vivido en distintas pocas el enfrentamiento entre guerrillas (ELN, FARC) y paramilitares, y, hasta hace menos de dos aos el enfrentamiento por el robo de gasolina.
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Bibliografa Archila, M., Bolvar, I., Delgado, A., Garca, M., Gonzlez, F., Madariaga, P., Prada, E. y Vsquez, T. Conflictos, poderes e identidades en el Magdalena Medio 1990-2001. Bogot: Antropos, 2006. Deininger, Klaus. Land Policies for Growth and Poverty Reduction (Nio Torres, Teresa, Trad.). Bogot: Alfaomega, 2004. Vargas, Alejo. Notas sobre El estado y las polticas pblicas. Bogot: Almudena, 2001.
Artculos de revistas Arriagada, C. y Rodrguez, J. Segregacin residencial en reas metropolitanas de Amrica Latina. Serie poblacin y desarrollo, 2003. Santiago de Chile: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa CELADE. Sabatini, Francisco. La segregacin social del espacio en las ciudades de Amrica Latina. Documentos del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad de Chile, 2003, Serie Azul No 35. Documentos tcnicos consultados Convenio Equipo Gestor Ciudadela Educativa, Ecopetrol, Alcalda de Barrancabermeja, interconexin Elctrica S.A. ISA. Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio. Plan Parcial y Unidad de Gestin Urbanstica Ciudadela Educativa. Barrancabermeja, 2001. Corporacin Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7. Revisin y Ajuste Plan Parcial Comuna 7 de Barrancabermeja. Barrancabermeja, 2007. Corporacin Desarrollo y Paz del Magdalena Medio. Plan de Desarrollo Comuna 7 de Barrancabermeja. Barrancabermeja, 2004.
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Seccin de tesis y tesinas
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MODELLI DI URBANIZZAZIONE COSTIERA: MORFOLOGIA E COMPLESSIT STRUTTURALE, A SCALA URBANA E TERRITORIALE, NELLA REGIONE METROPOLITANA DI BARCELLONA.1 Nicola Colaninno2 y Josep Roca Cladera3
Centro de Poltica de Suelo y Valoraciones. Universidad Politcnica de Catalua.
Remisin artculo: 13-05-2008 Keywords: Modelli di urbanizzazione, urbanizzazione costiera, territoriale, frammentazione, complessit, forma. Resumen: El trabajo se presenta como reflexin sobre la forma de diferentes tipologas de ciudades y acerca de las relaciones que las vinculan a un mbito territorial, en una visin de desarrollo contemporneo; con particular atencin a la influencia que ejercita la cercana al mar sobre los sistemas urbanos. El objetivo es delinear, grficamente, esquemas de modelos a travs de una operacin de abstraccin hecha sobre polgonos definidos por el proyecto CORINE Land Cover 2000; asignar, a cada esquema, valores numricos a diferentes escalas, despus de clasificar grupos distintos de asentamientos urbanos por medio de anlisis estadsticos; reflexionar, finalmente, sobre los permetros efectivos de interaccin territorial entre los modelos definidos, puesto que, a lo largo de la costa mediterrnea, los lmites municipales se van difuminando a causa de las nuevas dinmicas urbanizadoras. Adems se pretende estudiar conceptos como difusin y fragmentacin urbana, dibujando dichos patrones de modelos de urbanizacin reconocibles sobre el territorio y estableciendo criterios de lectura lgico-conceptual de los fenmenos de desarrollo urbano.
1. Premessa Analizzando le citt contemporanee si nota come lo spazio urbano si sia enormemente esteso, frammentato e disperso nel corso degli ultimi decenni; da citt compatte si passati ad insediamenti sempre pi dilatati e diffusi sul territorio a causa di una crescita additiva dei tessuti urbani moderni e di dinamiche urbanizzatrici sempre pi modellanti o forse de-modellanti. La stratificazione di epoche successive e delle fasi pi rilevanti della crescita e delle trasformazioni delle citt, dal preromano al medioevale, dal rinascimentale fino al contemporaneo e laumento demografico dovuto a processi di industrializzazione, con le conseguenti immigrazioni che provocano una moltiplicazione delle aree urbanizzate e la formazione delle attuali periferie, prodotto dallepoca post-industriale, ci lasciano forme sempre diverse ma in qualche modo unite da una storia riconoscibile che funge da filo conduttore nel
Larticolo il prodotto della tesina di master in Gestin y Valoracin Urbana, sostenuto nellanno 2006/2007 presso la Universidad Politecnica de Catalua, Barcellona, Spagna. 2 Autore della tesi. Ricercatore presso il Centro de Poltica de Suelo y Valoraciones della Universidad Politecnica de Catalua. 3 Direttore della tesi. Cattedratico presso la Scuola Superiore di Architettura e direttore del Centro de Poltica de Suelo y Valoraciones della Universidad Politecnica de Catalua. Supporto tecnico: Carlos Marmolejo Durante; Montserrat Moix Bergad.
1
ACE AO III, nm.7, juo 2008 | MODELLI COMPLESSIT STRUTTURALE, A 273 METROPOLITANA DI BARCELLONA
DI URBANIZZAZIONE COSTIERA: SCALA URBANA E TERRITORIALE,
MORFOLOGIA E NELLA REGIONE
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disegno di una citt o di unarea metropolitana. possibile oggi osservare di frequente citt sprawled, citt spalmate sul territorio, che negli anni '60 del secolo passato hanno generato un punto di rottura con la consuetudine urbanistica europea, un punto di passaggio da una forma di citt compatta, espressione della continuit formale, a quella dispersa dominata dal segno del frammento. Limmagine della citt del passato si perduta e lo spazio fisico resta oggi essenzialmente quello delle conurbazioni, mentre lo spazio funzionale rappresentato dalle aree metropolitane, dalle regioni e dai sistemi urbani. Ci che rimane il territorio con le sue molteplici dimensioni, strutturali e sociali, che si concentrano in gruppi sempre pi piccoli di nuclei edilizi od in aree urbane sempre meno identificabili; confini, gerarchie e interazioni sono cambiati ed perci necessario analizzare determinati fenomeni a differenti scale. Gli effetti di tali fenomeni sono sicuramente osservabili oggi lungo le aree costiere dei paesi europei, dove gran parte delle concentrazioni urbane tende a svilupparsi in maniera sempre pi massiva e continua, con una forte pressione urbanizzatrice (Figura 1); in determinate stagioni ed in determinate ubicazioni inoltre, i flussi migratori umani tendono ad incrementare in modo considerevole tali dinamiche urbane. Figura 1. Visione notturna dell Europa.
Fonte: http://www.gliscritti.it/approf/fnasa/tnotte.html
La dinamica demografica, in atto lungo le coste dei Paesi mediterranei, ad esempio, con la complicit di una pressione turistica importante, mostra chiaramente i segni di un "carico umano" in crescita, che alla base dei fenomeni di dispersione e dilatamento sul territorio, poich comporta una forte espansione dell'edificato, sia residenziale che di servizio: prime e seconde case, ricettivit alberghiera, vie e nodi di comunicazione, infrastrutture. Spesso in questi scenari, linerzia urbanizzatrice dovuta a tali dinamiche tende a generare spazi con alti livelli di densit edificatoria, superando la capacit di risposta di infrastrutture e risorse naturali locali. Ne un chiaro esempio la situazione presente lungo la fascia costiera mediterranea della Spagna (Figura 2).
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Figura 2. Densit abitativa nelle comunit autonome della costa mediterranea spagnola.
Fonte: workshop: El Proceso de Urbanizacin en la Costa Mediterrnea Espaola.
evidente che la vicinanza al mare e la disponibilit di aree balneari, quali attrattori turistici, agisce da fattore modellante sulla forma urbana, dato che un territorio, per la sua natura dinamica, tende a trasformarsi ed adattarsi alle esigenze contingenti e spaziali. Il cambiamento e la crescita della domanda di territorio costiero, nello scenario post-moderno, uno dei principali problemi di connessione tra attivit di pianificazione e sostenibilit ambientale di zone costiere; industria, edificazione, trasporto, turismo, possono cambiare lequilibrio delle interazioni terra-mare. Il recente fenomeno di speculazione edilizia in atto lungo la costa mediterranea spagnola4, mostra chiaramente come anche determinate condizioni geografiche incidano su fenomeni di crescita, nonch sullaspetto e sulla definizione di nuove forme di citt e territori. La sovrapposizione di diverse strutture, la complementarit tra elementi puntuali, lineari e di connessione della struttura urbana, la sintassi spaziale e la geografia, unite a dinamiche speculative, generano nuovi modelli di urbanizzazione. Esistono per delle invarianti storicogeografiche e strutturali che nella loro composizione determinano una tendenza morfologica insediativa e sarebbe pertanto possibile individuare alcuni modelli di citt contemporanea, funzionale o formale, riconoscibili e ripetibili nel territorio. Lo studio della morfologia urbana potrebbe rappresentare un utile strumento di conoscenza delle attuali manifestazioni urbanistiche, delle tendenze di crescita e delle varie situazioni presenti nelle realt territoriali contemporanee.
Sono state realizzate o iniziate circa tre milioni di case in Spagna negli ultimi quattro anni, di cui 812.000 nel 2005, e circa la met di queste si trovano lungo la costa. Secondo alcune stime, nel paese avviene il 40% di tutta lattivit costruttiva europea. Il boom alimentato in parte dalla domanda degli europei del nord per case in cui ritirarsi da pensionati sul Mediterraneo. Attirati dal clima mite, dalle abitazioni relativamente economiche, dalla facilit di aggirare le tasse conducendo le operazioni in nero, gli stranieri in alcuni piccoli centri costituiscono fino al 70% della popolazione.
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2. Obiettivo Il presente articolo propone essenzialmente una riflessione sulla forma e sui rapporti che legano tra loro citt e territori urbanizzati nello scenario del moderno sviluppo dei centri abitati, per definire la forma dei nuovi insediamenti e dei nuovi confini urbani, che coincidano con la citt o che siano di dimensioni differenti, pi piccoli o pi grandi dellambito municipale, quartieri o aree metropolitane ad esempio, ed associare ad una forma urbana un modello numerico derivato da analisi statistiche, per riflettere, infine, su fenomeni di diffusione5, dispersione6, frammentazione o concentrazione, in atto nellattuale scenario urbano, attraverso il confronto di modelli. Uno studio morfologico7 dunque, che presuppone unastrazione, a partire dallimmagine esterna di un poligono urbano e dal suo aspetto visibile che si caratterizza come invariante, per identificare la forma attraverso la struttura e ricercarne i caratteri di immutabilit ai vari livelli di scala, fornendo perci una concettualizzazione di un modello in cui la forma viene intesa come composizione di parti ed emerge dalle connessioni fra i suoi elementi e attraverso relazioni di somiglianza, di prossimit, di simmetria, di chiusura, di continuit ecc. Lanalisi si riferisce allinsieme di elementi che compongono le parti di un disegno urbano, considerando tutte le parti costitutive di un insediamento quali: infrastrutture, aree edificate omogenee, vuoti, pieni e le relazioni di interconnessione tra essi, storiche, funzionali e morfologiche. Si intende stabilire un criterio di lettura dei fenomeni di sviluppo in atto lungo la fascia costiera della Regione Metropolitana di Barcellona (RMB) con la formalizzazione di schemi interpretativi dei diversi insediamenti presenti su di un territorio antropizzato specifico, concentrando lattenzione sui processi di edificazione recenti e tuttora in corso che determinano la formazione di specifiche caratteristiche tipologiche e sul tipo di tendenza dello sviluppo delle citt e degli ambiti territoriali presenti in tale scenario.
3. Metodologia di analisi Molti studi si propongono di analizzare i tessuti insediativi sulla base di opportuni indicatori quantitativi per supplire alle manchevolezze dovute alla complessit dei fenomeni da analizzare e alla molteplicit di contesti territoriali esistenti.8 La forza morfogenetica di tutte le categorie di tessuto urbano e le relazioni tra le parti urbane omogenee e gli elementi strutturali, indicano le prospettive pi importanti per la comprensione delle regole formali riconoscibili allinterno dei margini di unarea artificializzata. Ci per richiede una serie di distinzioni, considerazioni ed ipotesi di lettura alquanto complesse e sfaccettate, dovute alla variabilit delle situazioni e alle dinamiche esistenti.
Con il termine diffusione si indica in genere la crescita successiva di piccoli e medi centri urbani collocati negli anelli periferici delle aree metropolitane, oppure in zone lontane dai centri principali, facendo prevalere ad un modello urbano compatto e centralizzato un modello privo di gerarchie formali facilmente identificabili. 6 Possiamo definire invece la dispersione come un fenomeno di frammentazione esasperata, che attiene alla casualit delle nuove localizzazioni, alla frammentazione della forma urbana, al bricolage della pianificazione urbanistica e territoriale avulso da ogni principio di economia delle risorse territoriali, alla trama del territorio (Mauro Baioni). 7 Per quanto concerne gli studi morfologici urbani, ad esempio, la geometria urbana tradizionale si avvale di interfacce frattali (Batty e Longley, 1994; Bovill, 1996; Frankhauser, 1994). 8 La variabilit dei fenomeni urbani spesso si avvale di indici descrittivi statistici sintetici per confrontare i vari profili descrittivi di aree differenti; tali indici sono argomento di studio in numerosi filoni dellanalisi territoriale. In questa direzione si collocano il filone degli indicatori (Bertuglia, Clarke e Wilson, eds., 1994, Buckley e Mookherjee, 1996, Sawiki e Flynn, 1996), nellambito del quale particolare attenzione rivolta alla definizione di profili descrittivi delle situazioni locali, e le recenti applicazioni nel campo dellanalisi spaziale (Anselin, 1995, Fotheringham, Charlton e Brundsdon, 1996), volte ad approfondire il contributo specifico dei diversi elementi locali allandamento e/o alle caratteristiche complessive di un fenomeno.
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Nello studio qui presentato ci si riferir sostanzialmente a due grandi classi di analisi: una di tipo quantitativo, che si avvale di indici descrittivi ed analisi statistiche ed una di tipo qualitativo basata sulla rappresentazione di schemi di analisi grafica volti a descrivere i valori numerici previamente calcolati. Saranno presi in esame indici di complessit formale e frammentazione, percentuale di suolo urbanizzata e componente demografica, applicati ai municipi della RMB, valutandone landamento al passare da zone pi strettamente connesse al mare a quelle pi interne. Divideremo lanalisi quantitativa in tre passaggi dettagliati: una di tipo quantitativo propriamente detta, una di tipo morfometrico ed una analisi strutturale, per valutare le relazioni numeriche tra gli indici suddetti; mentre lanalisi qualitativa esaminer laspetto estetico dei tessuti artificializzati delimitati da poligoni di urbanizzazione. Saranno oggetto di analisi le forme, urbane e territoriali, presenti lungo la fascia costiera mediterranea catalana, che fanno parte della Regione Metropolitana di Barcellona (Figura 3). Figura 3. Catalua e Regione Metropolitana di Barcellona (RMB).
Fonte: Elaborazione propria
Lanalisi conoscitiva si articoler inoltre su due livelli distinti ma fortemente complementari relativi, in particolare, a due scale di definizione di ambito: la prima riferita alla scala urbana vera e propria, considerando la citt in s e con riferimento alla divisione amministrativa municipale; la seconda rivolta ad un ambito sovra-municipale, territoriale quindi, dove le relazioni tra i diversi nuclei urbani danno vita a differenti tipi di modelli formali e funzionali. Per quanto riguarda tale ambito sovra-municipale si prender in considerazione il rapporto funzionale tra pi municipi calcolato in base ad un Valore di Interazione (V.I.) tra essi, in grado di generare lunione di pi aree urbane contigue, in una entit unica di dimensioni maggiori che prender il nome di protosistema.
3.1 Ambito sovra-municipale funzionale: protosistema. Quella di considerare il protosistema come campo di studio a livello sovra-municipale, in base ad interazioni funzionali territoriali, una ipotesi tra le varie possibili, cos come ad esempio si sarebbe potuto considerare larea metropolitana, o le divisioni provinciali9.
Il protosistema, riferendosi a valori di interazione funzionale tra organismi urbani contigui, genera strutture territoriali fortemente relazionate tra loro, con caratteristiche interne simili e dimensionalmente pi piccole rispetto ad ambiti amministrativi, in cui le connessioni tra municipi tendono ad essere meno consistenti e spesso arbitrarie. Il Valore di Interazione, simmetrico, tra due municipi i e j, pondera i flussi lavorativi tra municipi stessi in base alle rispettive masse, perci le relazioni locali sono pi forti e predominano sulle gerarchie amministrative.
9
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La metodologia usata per la generazione dei protosistemi10 considera un Valore di Interazione tra due municipi i e j, in relazione tra loro, con riferimento ai flussi migratori lavorativi giornalieri. Le unit che formano un protosistema (Figura 4) vengono raggruppate secondo il pi alto Valore di Interazione (V.I.) tra due municipi i e j seguendo un processo iterativo di calcolo, e imponendo la condizione di contiguit tra municipi11: V.I. ij =
Fij
2
PORi LTL j
F ji
POR j LTLi
F: Flusso (spostamenti lavorativi) POR: Popolazione Occupata Residente (in spagnolo: Popolacin Ocupada Residente). LTL: Centri di lavoro Localizzati (in spagnolo: Lugares de Trabajo Localizado). La finalit quella di generare ambiti sovra-municipali che presentano, tra loro, le relazioni pi forti di interazione funzionale. Figura 4. Protosistemi nella Regione Metropolitana di Barcellona (RMB).
Fonte: Cap a una nova organitzaci territorial de catalunya. Cladera, Josep Roca; Bergad, Montserrat Moix.
3.2 Dati quantitativi utilizzati per lanalisi. I dati usati per lanalisi sono quelli rilevati attraverso il progetto CORINE Land Cover 2000, un progetto di iniziativa congiunta dell'Agenzia Europea dell'Ambiente e della Commissione Europea che ha interessato 26 paesi e che prevedeva lacquisizione della copertura del suolo, a livello europeo, attraverso immagini satellitari Landsat 7ETM+, la fotointerpretazione delle stesse e la classificazione del suolo.
Protosistemi continui delimitati, in Spagna, applicando questa metodologia: CAT(Catalua):195 protosistemi; VAL(Valencia): 122 protosistemi; BAL(Baleari): 15 protosistemi; MUR(Murcia): 14 protosistemi; AND(Andalucia): 185 protosistemi. 11 Per ogni municipio si cerca un altro municipio col quale risulti avere il valore di interazione pi alto, ed in maniera iterativa si generano catene di municipi, che si chiudono quando un municipio presenta la massima interazione funzionale con un altro che gi appartiene ad un gruppo, dando vita cps ai protosistemi. Le dimensioni delle catene uniscono come minimo due municipi, non essendo perci possibile lesistenza di un protosistema formato da un solo municipio.
10
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CORINE 2000 fornisce una classificazione del suolo divisa in 5 livelli: 1. SUPERFICI ARTIFICIALI 1.1. Zone urbanizzate di tipo residenziale: Zone residenziali a tessuto continuo; Zone residenziali a tessuto discontinuo e rado. 1.2. Zone industriali, commerciali ed infrastrutturali: Aree industriali, commerciali e dei servizi pubblici e privati; Reti stradali, ferroviarie e infrastrutture tecniche12; Aree portuali; Aeroporti. 1.3. Zone estrattive, cantieri, discariche e terreni artefatti e abbandonati: Aree estrattive7; Discariche7; Cantieri. 1.4. Zone verdi artificiali non agricole: Aree verdi urbane; Aree ricreative e sportive. 2. SUPERFICI AGRICOLE 3. TERRITORI BOSCATI E AMBIENTI SEMI-NATURALI 4. ZONE UMIDE 5. CORPI IDRICI Attraverso CORINE 2000 otteniamo poligoni di urbanizzazione (Figura 5) in formato vettoriale, digitalizzando le aree artificializzate mediante processi di remote-sensing. necessario evidenziare che sono stati utilizzati poligoni omogeneizzati che comprendono, cio, tutte le superfici artificializzate senza distinguere, allinterno di esse, le varie sub-zone e che ci pu rappresentare un limite allanalisi, la quale pero mira soprattutto a mettere in campo una metodologia di studio perfettibile e auspicabilmente soggetta ad approfondimenti futuri13. Figura 5. Poligoni di urbanizzazione nella RMB.
Fonte: Progetto CORINE Land Cover 2000.
3.2 Analisi quantitativa 3.2.1 Analisi quantitativa
Per lanalisi quantitativa propriamente detta, sono stati utilizzati un indice di occupazione del suolo, considerando il rapporto tra superficie artificializzata e superficie di pertinenza della stessa (a seconda che si consideri larea municipale o quella protosistemica) e la densit abitativa14 (ab./m2) calcolata come rapporto tra la popolazione residente e la superficie
Non inclusi nel suolo urbanizzato. Tra le classi non incluse nel calcolo, sono presenti reti ferroviarie e grandi arterie stradali, che in uno studio successivo potrebbero essere interessante oggetto di una analisi particolareggiata, al fine di stabilire caratteristiche e relazioni esistenti tra la colonna vertebrale degli organismi territoriali analizzati e le parti che li compongono. 14 Lindice di densit calcolato un indice statico e netto, riferito cio solo alla popolazione residente e calcolato non su lintera area municipale ma sulla superficie urbanizzata.
13 12
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urbanizzata considerata. Occupazione di Suolo

S U (m2) OS = S (m2)
[1]
Densit abitativa (netta)

Pop. (n) D= S U (m2)
[2]
3.2.2
Analisi strutturale
Lanalisi strutturale si basa sul concetto di entropia15 che fornisce un indice di Frammentazione della struttura urbana a seconda del numero di poligoni che la compongono e del peso che ogni poligono ricopre in un determinato scenario. Lindice entropico rientra nella categoria di tutta una serie di indicatori descrittivi statistici che misurano la variabilit di specifiche condizioni quali: eterogeneit, dispersione, equilibrio e concentrazione. Luso di tali indici serve ad ottenere misure descrittive sintetiche, delle distribuzioni spaziali di un fenomeno in unarea, finalizzate a consentire il confronto tra spazi diversi. Lindice di entropia H ci permette di misurare la probabilit che un poligono di urbanizzazione sia presente o meno su un dato territorio, ossia il numero ed il peso dei soggetti che compongono un dato sistema. Pi alta sar la probabilit, maggiore sar il grado di frammentazione urbana, in base anche alla grandezza dei singoli nuclei che stabiliscono quindi un ordine di importanza tra essi. Se il valore di H uguale a 0, cio la probabilit P =1, siamo in presenza di un solo poligono di urbanizzazione e quindi zero frammentazione (considerando non la forma ovviamente ma solo il numero dei poligoni presenti e la superficie occupata). La formula usata per lentropia quella proposta da Shannon16: Entropia
n
H = - 1 [ Pi (ln Pi )]
i=1
[3]
P: probabilit (rapporto tra la superficie di un poligono di urbanizzazione e la somma della superficie totale di tutti i poligoni) n = numero di poligoni.
15
L'entropia un concetto della fisica che misura il grado di disordine. Una scatola dei fiammiferi sparsi a caso sul pavimento fornisce un modello con una alta entropia visiva. L'entropia si ridurr nel momento in cui i fiammiferi saranno allineati in una configurazione pi ordinata. Non deve essere un modello rettangolare, ma potrebbe assomigliare ad una ragnatela o ad una spirale. Le simmetria matematiche - in questo caso translazionali, di rotazione, radiali, o a spirale generano un ordine alla grande scala, ordine che abbassa l'entropia visiva. 16 Lindice entropico (H) introdotto da Shannon nel 1948 una misura di eterogeneit su scala logaritmica ; essa assume valore minimo zero quando tutte le unit del collettivo presentano la stessa modalit e valore massimo (log n) nel caso di equiripartizione delle unit tra le diverse modalit. (Eugenio Novelli, Sylvie Occelli)
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3.2.3
Analisi morfometrica
Gli indici di forma sono quelli che possono descrivere la morfografia di un poligono di urbanizzazione attraverso i rapporti tra le sue grandezze geometriche elementari: area e perimetro; si possono ottenere in questa maniera parametri di confronto tra poligoni di forma e dimensioni differenti. Tra questi indici i pi noti ed internazionalmente riconosciuti sono lindice di Gravelius, lindice di Miller (Linsley, 1988) ed il rettangolo equivalente (Roche, 1963). Useremo lindice di Gravelius17, calcolato in base al rapporto tra il perimetro del poligono considerato e la circonferenza del cerchio di pari area, per determinare il grado di complessit formale delle singole unit componenti il complesso in esame; aggiusteremo per la formula introducendo una ponderazione della stessa, che misuri limportanza di ogni nucleo allinterno del sistema di modo che, in definitiva, il risultato ottenuto descriva il grado di complessit formale dellintero organismo urbano in base alle sue gerarchie intrinseche. Lindice di complessit formale (Kf dora in avanti) pu risultare un utile strumento di calcolo per descrive il grado di compattezza di una urbanizzazione nel suo complesso, nonch la sua tendenza formale; quanto pi la forma del poligono sar compatta o poco regolare, cio quanto pi piccolo sar il suo perimetro rispetto alla superficie, tanto pi i valori dellindicatore tenderanno allunit. Il caso limite quello di poligoni di forma perfettamente circolare con Kf=1; quanto pi il contorno dei poligoni di urbanizzazione sar frastagliato ed irregolare, tanto pi il valore di Kf si allontaner dallunit crescendo (Kf 1). Indice di complessit di forma
n
Kf =
i=1
* Ai] 2(A i )
n i=1
Pi
[4]
Ai
P = Perimetro del poligono di urbanizzazione A = Area del poligono di urbanizzazione n = numero di poligoni di urbanizzazione f = Forma
3.3 Analisi qualitativa Lanalisi qualitativa fa riferimento ad un campo sicuramente pi teorico-concettuale, per cui le considerazioni fatte analizzando modelli urbani e territoriali, in merito a tipo di struttura, caratteristiche morfologiche, rapporti di interconnessione, ecc., si avvarranno di un background conoscitivo personale, per individuare determinate caratteristiche invarianti dei sistemi. Ci potrebbe risultare, in parte, influenzato da una inevitabile componente soggettiva, per cui si far ricorso ad un supporto scientifico di analisi statistiche per lelaborazione dei dati numerici derivati dallanalisi quantitativa, che giustificher la classificazione di gruppi coerenti di strutture urbane, definite a partire da schemi formali. Dal punto di vista metodologico infatti, anche il solo uso di indicatori descrittivi privo di una lettura critica, qualitativa, potrebbe essere non significativo nonch riduttivo e la loro capacit esplicativa dimostrarsi insufficiente per spiegare fenomeni di tale complessit.
17
Gravelius = P/2(A), dove P il perimetro di un poligono ed A la sua superficie.
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Lo scopo di riconoscere la consistenza del territorio urbanizzato in termini di pieni e di vuoti, ma soprattutto in termini di forma, con lintento di definire e graficizzare una serie di tracciati morfologicamente riconoscibili pur in diversi contesti geografici. La forma ha la caratteristica infatti, di manifestarsi attraverso una sequenza di discontinuit qualitative nello spazio in cui vive ed il complesso di tali discontinuit disegna la struttura di un sistema e del rispettivo processo dinamico che lo ha generato, marcando il confine tra margini naturali o artificiali. In pratica il lavoro consister in: ipotizzare lesistenza di modelli urbani con caratteristiche tipologiche comuni, secondo aspetti specifici; calcolare i valori di complessit formale, entropia, occupazione di suolo e densit a livello municipale o territoriale, mediante luso di tecnologie GIS; confrontare tra loro i risultati mediante grafici di dispersione ed istogrammi, e rappresentare con lindice di Pearson la correlazione che intercorre tra le variabili considerate, sapendo che quanto pi bassa tale relazione tanta pi complementarit esiste tra gli indici; mappificare i valori riscontrati, in modo da ottenere un quadro visivo delle distribuzioni spaziali dei singoli indici nella RMB; classificare gruppi simili, in base alle caratteristiche considerate, mediante unanalisi cluster; in cui introdurremo i coefficienti Kf, H, OS, D; confrontare i clusters calcolati, con i modelli teorici previamente ipotizzati, attraverso analisi di caso. Aspetto interessante dellanalisi sar infine la valutazione del comportamento degli organismi urbani al cambio di scala, passando dallambito municipale a quello protosistemico.
4.
Modelli di urbanizzazione: scala urbana e scala territoriale.
possibile distinguere le varie zone che organizzano un nucleo urbano, in base al tipo di tessuto, in cui i singoli elementi costitutivi sono strettamente relazionati tra loro e occupano posizioni reciprocamente dipendenti formando, nellinsieme, una maglia tendenzialmente continua e interconnessa e conferendo ad un impianto peculiarit riassumibili in forme che potremmo classificare per linee generali: reticolare, radiale, organico o complesso, semplice, composto, lineare, poli-nucleare, tentacolare o a ventaglio. Sempre pi di frequente, in epoca contemporanea, le parti componenti delle citt seguono proprie tendenze formali in maniera autonoma, dando vita a configurazioni frammentate in cui le urbanizzazioni si realizzano per giustapposizione casuale di parti, senza un preciso ed identificabile disegno di base, casualmente e senza una logica pianificatoria. La struttura di un impianto territoriale deriva quindi dal risultato della somma dei singoli nuclei che generano lo spazio, creando degli organismi composti, di tipo compatto o compattato, disperso, diffuso o frammentato, a seconda del grado di continuit con cui si susseguono le agglomerazioni urbane, citt o conurbazioni che siano. Astraendo in forme geometriche lessenza di organismi urbani, ipotizziamo lesistenza di alcuni modelli di urbanizzazione, classificandoli in gruppi con caratteristiche comuni di compattezza, frammentazione, dimensione e relazione fra le parti. A livello municipale (scala urbana), possiamo descrivere il comportamento formale degli complessi urbani in tre grandi categorie:
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A. Compatto Poligonale, Circolare, Lineare B. Compattato in nuclei C. Frammentato18 D. Tentacolare
A livello territoriale (protosistemi), dove le relazioni che pi pesano sono di tipo funzionale tra le parti anzich ti tipo formale, possiamo riassumere il comportamento delle strutture in esame in due categorie principali e tre sub-categorie19: a. Concentrato b. Disperso b.1 Disperso Strutturato b.2 Disperso De-composto b.3 Disperso Aperto
5.
Analisi di caso
5.1 Municipi La prima operazione consiste nel quantificare i valori delle quattro variabili considerate per lanalisi (Kf, H, OS, D) e calcolate sui poligoni di CORINE, attraverso le formule [1], [2], [3], [4], attribuendo tali valori al municipio di appartenenza. Nel passo successivo, i dati numerici ottenuti, saranno messi in relazione fra loro mediante luso di analisi statistiche, considerando di volta in volta le variabili in combinazioni di due per calcolarne la correlazione lineare definita dal coefficiente di Pearson (Tavola 1)20. Per mostrare le distribuzioni spaziali delle variabili, allinterno della RMB, ci avvarremo di un GIS, fissando tre livelli di valori: Alto, Medio, Basso (Figura 6).
Ci troviamo in presenza di modelli di tipo C quando lambito considerato caratterizzato dallesistenza di grandi superfici di tessuti urbani a morfologia dispersa, tipo urbanizzazioni a blocchi isolati e/o con giardino che difficilmente presentano una relazione strutturante con le reti infrastrutturali e di comunicazione. 19 Quando si parla di strutture territoriali, che siano compatte o disperse, ci si riferisce comunque a sistemi policentrici complessi, poich formati dalla somma di singoli soggetti, in cui basicamente, al fine di definire un modello, influiscono il grado di dispersione sul territorio ed il grado di frammentazione delle singole parti che costituiscono tale organismo. 20 Nella matrice di Pearson possibile osservare che tra occupazione di suolo e densit, la correlazione alta, come ci si aspetterebbe, ma anche tra occupazione di suolo e complessit formale la relazione risulta sensibile. Ci potrebbe essere spiegato dalla mancanza di suolo edificabile che fa si che si utilizzi al massimo lo spazio interstiziale, residuale, tra gli spazi non edificabili; ma la complessit formale di una citt probabilmente dipende anche dal maggior numero di parti che la compongono, laddove evidente che sistemi pi grandi presentano maggior variet di tessuti urbani che nel giustapporsi generano, specie in anelli periferici, un contorno irregolare senza necessariamente generare dispersione.
18
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Tavola 1. Matrice di correlazione di Pearson.

Coeff_Forma Coeff_Forma Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N Pearson Correlation Sig. (2-tailed) N 1 163 ,069 ,384 163 ,351** ,000 163 ,100 ,202 163 Entropia ,069 ,384 163 1 163 -,149 ,057 163 -,269** ,001 163 Occ_Suolo ,351** ,000 163 -,149 ,057 163 1 163 ,637** ,000 163 Densit_ Urbano ,100 ,202 163 -,269** ,001 163 ,637** ,000 163 1 163
Entropia
Occ_Suolo
Densit_Urbano
**. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).
Figura 6. Distribuzione spaziale delle variabili.
(%)
(ab./m2)
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Se partiamo dallidea che i processi di urbanizzazione attualmente in atto lungo le aree costiere, seguono meccanismi di evoluzione diversi da modelli di urbanizzazione dellentroterra, a causa di differenti meccanismi costituenti, sempre pi preponderanti e che il contatto diretto col mare pu influenzare il territorio a seconda della distanza dalla linea di costa, sarebbe possibile dividere la RMB in tracciati paralleli al fronte costiero e valutare landamento dei valori delle variabili (Figura 7)21. Figura 7. La RMB in quattro linee di costa.
Resto
Il diagramma a barre, riferito alle variabili di forma, entropia, occupazione di suolo e densit netta (Tavola 2), mostra la tendenza degli indici lungo tratti paralleli al fronte litorale. Tavola 2. I valori medi ponderati delle variabili per le quattro linee di costa.
Valori M edi Ponderati
2,500
2,000
Prim a Lin ea
1,500
Secon da Lin ea T erz a Lin ea
1,000
R esto
0,500
0,000
Com plessit Form ale
En tropia
O cc. Su olo
Den sit
Lungo la prima linea pesano soprattutto loccupazione di suolo, la densit abitativa ed il coefficiente di complessit formale poich una alta pressione urbanizzatrice tende ad allungare i poligoni urbani e ad aumentarne perimetro, superficie22 ed altezza degli edifici, compattandoli e riducendo il grado di frammentazione23, riempiendo gli spazi di interconnessione e sfruttando al massimo la rendita di posizione. sempre pi evidente, di fatto, la propensione alla formazione di un fronte continuo urbanizzato lungo la fascia litorale.
La divisione in quattro fasce stata pensata in base al contatto col mare: diretto per i municipi di prima linea, diretto con i munipici di prima linea, per quelli di seconda e cos via. In questo studio stata trascurata la componente orografica del terreno, che probabilmente genererebbe divisioni territoriali pi robuste ma anche considerazioni di altro tipo, che saranno sviluppate in lavori successivi. 22 La complessit formale un indice calcolato in base ad una proporzione tra Area e Perimetro di un poligono. 23 La frammentazione tende ad aumentare con laumentare della distanza, ma nellultima zona, la pi distante, si assiste ad una diminuzione dellentropia dovuta alla presenza di alcuni importanti municipi quali Terrassa, Granollers o Vilafranca che per effetto della media ponderata dei valori, tendono a deviare la tendenza della variabile.
21
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Le variabili considerate per losservazione dei modelli urbani, sono state normalizzate e studiate avvalendosi di unanalisi cluster per individuarne i centri e la disposizione, attorno ad essi, di tutti i soggetti coinvolti nellapplicazione. Si sono realizzate due analisi cluster, la prima di tipo gerarchico, per determinare il numero pi opportuno di gruppi da considerare e la seconda di tipo K-means, con cinque classi di raggruppamento (Figura 8). Figura 8. Analisi cluster per municipi.
Per ognuno dei cinque cluster sono stati estratti i centri delle variabili (Tavola 3) e tracciate le linee di tendenza di ogni gruppo rispetto alle variabili stesse, per poterne confrontare il comportamento per classi omogenee di valori (Tavola 4). Tavola 3. Centri dei cluster.
Coeff_Forma Cluster 1 2 3 4 5 2,34052 1,66132 1,77778 1,64058 0,31464 0,29690 0,62756 0,29778 1,34096 0,2636 0,2590 0,35873 0,74544 0,13242 0,00573 0,002334 0,006115 0,018789 0,001788 0,000718 Entropia Occ_Suolo Densit_Urbano
Tavola 4. Valori medi delle variabili per i 5 cluster.

2,5 2
1,5
0,5
Coeff_Forma
Cluster 1
Entropia
Cluster 2
Occ_Suolo
Clister 3 Cluster 4
Densit_U rbano
Cluster 5
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Finalmente compariamo le strutture urbane ipotizzate al capitolo 4: compatto, compattato in nuclei, frammentato e tentacolare, con i gruppi calcolati mediante analisi cluster (Figura 9) assegnando, ad ogni modello, classi di municipi raggruppati in base a caratteristiche similari. Figura 9. Analisi di caso. Municipi.
Cluster 3 Modello tipo A, compatto
Cluster 2
Modello tipo B, compattato in nuclei
Cluster 4
Modello tipo A, Frammentato
Cluster 1
Modello tipo D, tentacolare
Cluster 5
Compatto a bassa densit
Al modello compatto (Tipo A) si riferiscono municipi quali Barcellona con valori Kf = 2,795, OS = 0,828, D = 15.400 ab./Km2, H = 0,5; Badalona con Kf = 2,381, OS = 0,55, D = 9.980 ab./Km2, H = 0,77; Santa Coloma de Gramenet con Kf = 1,980, OS = 0,6, D = 17.200 ab./Km2, H = 0,035 e gli altri del cluster 3, dove la compattezza della struttura dovuta a livelli alti di occupazione di suolo e densit, mentre la complessit formale elevata dipende dalle corone pi esterne del nucleo, in cui le urbanizzazioni di tipo meno intensivo integrate al tessuto consolidato contribuiscono a sfrangiare esternamente il profilo generale, ma a mantenere basso il grado di frammentazione (entropia).
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Passando dal modello A a B e quindi a C, si nota come la struttura urbana tenda ad una insistente e successiva rottura, indirizzata verso un policentrismo morfologico, laddove, come in Terrassa, Matar o Sabadell (Tipo B, cluster 2), aumenta il grado di frammentazione (H =1,21; 0,9; 0,83) mentre gli altri valori, pur diminuendo, garantiscono un livello di compattezza del complesso. Nei municipi del cluster 4 (Modello C), invece, abbiamo i livelli massimi di entropia (Tordera = 2,33; Sant Pere de Ribes = 1,62; Subiarts = 2,21), causati da un tipo di urbanizzazione a macchia i cui nuclei, in genere, non presentano un rapporto di relazione reciproca con la rete infrastrutturale e dove un polo centrale non si impone come tale e soccombe al dominio di organismi satellite. Il Modello D (cluster 1), al contrario, presenta una sorta di ricucitura del tipo C, dovuta allesistenza di importanti vie di comunicazione che uniscono i centri del complesso, conferendo al sistema una forma a raggiera (Tentacolare) in cui le urbanizzazioni vengono tenute insieme dalla forza funzionale che disegna in qualche modo una morfologia non satellitare, diminuendo cos la frammentazione, aumentando in parte loccupazione di suolo e la densit, ma soprattutto generando i massimi valori di complessit formale Kf (Vilanova i la Geltr = 2,85; Sant Cugat = 2,52; Palau de Plegamans = 3,07; Arenys de Mar = 2,85). Il cluster 5, poi, in cui tutti i livelli delle variabili risultano bassi, si potrebbe classificare come modello compatto ma di bassa densit, nel quale lurbanizzazione si concentra in un unico poligono di ridotte dimensioni. Sui cinque cluster infine, stata effettuata una analisi Box-Plot (Tavola 5) per verificare la quantit di outliers e quindi il grado di omogeneit dei gruppi stessi, nonch la distribuzione dei soggetti osservati allinterno di ogni insieme. Tavola 5. Analisi Box-Plot per cluster di variabili.
Coefficiente di Forma Kf
A
Entropia H
2,0 00
Zscore(Coeff_Forma)
2,0 00
Zscore(Entropia)
1,0 00
A
0,0 00
0,0 00
-2,0 00
-1,0 00
S S
Cluster Number of C as e
Occupazione Suolo OS
A
Densit Urbanizzato D
A
3,0 00
Zscore(Densit_Urbano)
4,0 00
Zscore(Occ_Suolo)
2,0 00
1,0 00
2,0 00
0,0 00
A A
0,0 00
S S
-1,0 00 1 2 3 4
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5.2 Protosistemi Cos come per i municipi, si proceduto analizzando la RMB anche a livello sovra-municipale, considerando quale ambito territoriale il protosistema (capitolo 3, paragrafo 3.1) e dopo aver effettuato le varie considerazioni circa le correlazioni tra le variabili ed una analisi di tipo gerarchico, sono stati calcolati sei gruppi omogenei di protosistemi attraverso unanalisi cluster k-means (Figura 10). Figura 10. Analisi cluster per protosistemi.
Tra i gruppi calcolati si riscontrano certe similitudini tra cluster 2 e cluster 3 e tra il 4 ed il 6 (Tavola 6), con valori alti di occupazione di suolo e densit (maggiori nei gruppi 2 e 3) e valori pi bassi di entropia, che invece si elevano man mano che ci si allontana dalla costa e da un evidente punto centrale, rappresentato da Barcellona e dalla sua area territoriale, sottoposto ad una pressione urbanizzatrice elevata. Dato che questa scala di analisi generata dal raggruppamento di pi soggetti24, le strutture che si producono sono sempre di natura polinucleare e spesso la differenza tra i gruppi la fa la presenza o meno di nuclei dominanti, che tendono a compattare (o meglio a concentrare) il sistema piuttosto che a disperderlo, mediante nuclei equivalenti, in strutture aperte. Tavola 6. Valori medi delle variabili per i 6 cluster.
5 4 3 2 1 0 -1 -2
Coeff_Forma
C luster 1
Entropia
C luster 2 C luster 3
Occ_Suolo
C luster 4 C luster 5
Densit
C luste 6
Fonte: Elaborazione propria.
24
Il raggruppamento stato fatto in base alla somma dei valori di ogni singolo poligono di urbanizzazione, non considerando i nuclei dei protosistemi come entit unitarie quindi ma come somma di singole unit appartenenti ai municipi che compongono gli ambiti territoriali.
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Compariamo le strutture territoriali ipotizzate al capitolo 4: concentrato, disperso strutturato, disperso de-composto, disperso aperto, con i gruppi calcolati nellanalisi cluster (Figura 11). Figura 11. Analisi di caso. Protosistemi25.
Cluster 2, Cluster 3 Modello tipo a, Concentrato
Cluster 4, Cluster 6
Modello tipo b.1, Disperso Strutturato
Cluster 1
Modello tipo b.2, Disperso De-composto
Cluster 5
Modello tipo b.3, Disperso Aperto
Se lanalisi cluster municipale ha evidenziato una tendenza comune prevalentemente lungo la fascia costiera e quella territoriale ha posto maggiormente laccento su Barcellona quale polo di concentrazione di realt ad alto tasso di occupazione di suolo e densit abitativa, qual dunque il fattore determinante nella creazione di modelli di urbanizzazione: la componente posizionale, o la presenza di un polo economico...o le due cause insieme? E quale pesa maggiormente?
Quella dei protosistemi una delle ipotesi possibili, proposta per la classificazione di ambiti sovra-municipali, usando un criterio funzionale di unione tra municipi; ma il dibattito interessante attualmente proprio quello rivolto a definire i reali confini di interazione che oggi si vanno proporzionando alle dinamiche urbane in continuo divenire, per meglio riflettere sulle cause generatrici di modelli di urbanizzazione in base alla scala di riferimento.
25
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6.
Conclusioni
Il quadro conoscitivo sugli attuali fenomeni di crescita urbana, per essere esauriente, richiederebbe riferimenti a tipi di trasformazioni urbane e territoriali che non dipendono direttamente dai luoghi legati alla residenza o al lavoro. I luoghi di fruizione turistica, ad esempio, si sono estesi enormemente ed i centri commerciali e ricreativi tendono sempre di pi ad occupare la periferia urbana rendendone meno definiti i confini. Spesso abbiamo di fronte fenomeni degenerativi che si trascinano gi da tempo modificando poco a poco il territorio sul quale viviamo. La citt contemporanea, nella quale zone residenziali, commerciali, terziarie e per il tempo libero si giustappongono quasi seguendo un disordine controllato, sempre pi dispersa sul territorio, aperta in uno spazio senza pi centro n periferia ed interrotto da aree residuali e, di frequente, decontestualizzate. I confini amministrativi si fondono e ledificazione di una citt invade e subisce ledificazione di realt limitrofe seguendo una crescita sempre pi dinamica ed incontrollata. Osservando il comportamento dei cluster (Tavola 6; Tavola 8), emerge una chiara tendenza, in zona costiera nella RMB, a subire una pressione urbanizzatrice, dovuta ai suddetti fenomeni di trasformazione, soprattutto lungo due assi: uno parallelo alla linea litorale ed uno perpendicolare ad esso, che coincidono in un centro di pressione rappresentato da Barcellona. Lanalisi operata in ambito di protosistemi evidenzia la propensione, a livello territoriale, dellimmediato intorno di Barcellona a concentrarsi in una sorta di piramide con la base collocata sulla costa, dove le percentuali di suolo urbanizzato, la densit abitativa e la complessit formale assumono i valori pi alti26 (Figura 12). Figura 12. Pressione di urbanizzazione.
Fonte: elaborazione propria
Prendere coscienza di tali dinamiche permetterebbe di rivedere i nuovi confini di pianificazione e gli strumenti urbanistici pi adatti, imponendo un cambio di scala a seconda della situazione contingente e particolari tipi di direttive da rispettare in fase progettuale, applicabili ad ambiti con caratteristiche similari di sviluppo. Luso di indicatori descrittivi per definire un tipo di forma urbana, potrebbe rappresentare, inoltre, un utile sostegno allo studio di modelli di citt e territori sostenibili. Sarebbe interessante poter costruire un modello di analisi delle tendenza di crescita urbana; stabilire in ambito costiero, ad esempio, una distanza massima alla quale lazione plasmante del mare, sui fenomeni di trasformazione, comincia a perdere importanza; definire zone omogenee di pianificazione in cui tener conto di problematiche peculiari ed azioni settoriali specifiche a cui adattare gli interventi urbanistici.
26
A livello territoriale, osservando la mappa dei protosistemi, si nota che nella parte nord-est la pressione di urbanizzazione si perde per effetto della fusione di municipi piccoli, ad alto tasso di urbanizzazione, con municipi pi grandi in cui i livelli di pressione sono bassi. La mappa evidenzia maggiormente la forza centripeta di Barcellona.
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Anche nellambito di una stessa regione, ci sono zone che seguono canoni di sviluppo differenti dovuti a fattori di tipo geografico od economico: nei primi cinquanta chilometri, delle cinque regioni spagnole interessate dalla presenza del mediterraneo, la percentuale di urbanizzazione passa dal 50 %, a livelli molto bassi, di occupazione di suolo (Figura 13) decrescendo in maniera esponenziale: qual leffettivo peso della presenza del mare sulla crescita urbana e sui fenomeni economici ed in che dimensioni cambia al cambiare della distanza? Luso di modelli di analisi consentirebbe di misurare quanto, determinati fattori posizionali, la presenza di attrattori turistici ed economici e la disponibilit di costa utile influiscono sulle strutture urbane; trovare cio quegli elementi che determinano linsorgere dei fenomeni di espansione incontrollata pi forti in determinati territori piuttosto che in altri27. Figura 13. Suolo urbanizzato e distanza dal mare nelle regioni mediterranee spagnole28.
Fonte: workshop El Proceso de Urbanizacin en la Costa Mediterrnea Espaola (Montserrat Moix Bergad).
Stabilire la relazione tra i vari attori che concorrono alla generazione di plusvalori nel mercato immobiliare ed il tipo di configurazione morfologica, pesando se, ed in che misura, linfluenza della costa agisce su tali valori e fino a che distanza dalla linea di costa sia possibile affermare che il mare co-partecipa alla formazione dei differenti gradi di complessit di specifici modelli di urbanizzazione.
Lungo la costa mediterranea spagnola il 34% del primo km urbanizzato e citt come Melilla, Malaga e Barcellona elevano questa cifra a pi del 50%; in questa area le zone protette rappresentano solo un 5% del totale. 28 Catalua, Comunit Valenziana, Isole Baleari, Mursia, Andalusia.
27
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Bibliografa. Anderson, John Ward. In Spain, a Tide Of Development. washingtonpost.com, 27.10.2006. Baioni, Mauro. Diffusione, dispersione, anarchia urbanistica. Da: Antonio di Gennaro e Francesco P. Innamorato. La grande trasformazione. Il territorio rurale della Campania 1960/2000. Clean Edizioni, Napoli, luglio 2005 (pp. 82-87). Barbaranelli, Claudio. Analisi dei dati con SPSS, II. Le analisi multivariate. LED Edizioni Universitarie di Lettere Economia Diritto, 2006. Bergad, Montserrat Moix. Workshop: El Proceso de Urbanizacin en la Costa Mediterrnea Espaola. UPC, Barcelona, 14/03/2007. Cappuccitti, Antonio. Morfogenesi dello spazio urbano: una lettura dei tessuti e delle misure, nella citt di Roma. Berkeley.it, forme nella citta / spazi nella metropoli, urban forms and metropolitan spaces. Roma, 2-3 aprile 2007, Universit degli Studi di Roma Sapienza, Facolt di Ingegneria. Cladera, Josep Roca; Bergad, Montserrat Moix. Cap a una nova organitzaci territorial de catalunya. Centre de Poltica de Sl i Valoracions (CPSV). Barcelona, Maggio 2004. Cori, Berardo. Scritti geografici in ricordo di Mario Ortolani - La pressione umana sulle aree costiere italiane. Roma, 1999. Cori, Berardo. Med Picture - L'urbanizzazione costiera nel Mediterraneo. Genova, 2002. Crotti, Sergio. Determinazioni progettuali della morfogenesi urbana in Metafora, mimesi, morfogenesi, progetto, (a cura di E.DAlfonso e E.Franzini). Edizioni Angelo Guerini e Associati. Milano, 1991. De Rossi, Domenico Alessandro. Sistema dei trasporti e sviluppo metropolitano, il caso pugliese. Mario Adda Editore. Bari, 2006. Fabbri, Paolo. Nuove idee per la pianificazione costiera a fini turistico-ricreativi. Corso n. 2, Aspetti gestionali e socio-economici. Genova, 15 - 19 Giugno, 1998. Novelli, Eugenio; Occelli, Sylvie. Profili descrittivi di distribuzioni spaziali : alcune misure di diversificazione . Cybergeo, Systmes, Modlisation, Gostatistiques. Articolo 108, pubblicato il 4 ottobre 1999, modificato il 15 maggio 2007. Secchi, Bernardo. Prima lezione di urbanistica. Edizioni Laterza. Bari, 2000. Secchi, Bernardo. Tre storie per il ventesimo secolo. II International Ph.D Seminar on Urbanism. Barcelona, 27.06.2005. Togna, Alessandro; Gravino, Salvatore. Rischio idraulico: Perimetrazione e classificazione delle aree a rischio di inondazione, Metodologie e linee guida per la prevenzione ed il controllo del rischio idrogeologico. A cura di: Ministero dellAmbiente e della Tutela del Territorio. Direzione Generale Difesa Suolo, Progetto Operativo Difesa Suolo. Roma, 2006.
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APORTACIONES A LA DIAGNOSIS TERRITORIAL DE MENORCA. COMPARACIN CON LAS DIRECTRICES DEL PLAN TERRITORIAL INSULAR (2003). Aina Gonzlez Puig
Ent Environment and Management.
David Carreras Mart

Observatori Socioambiental de Menorca. Institut Menorqu dEstudis. Remisin artculo: 26-05-08 Remisin definitiva: 9-06-08
Palabras Clave: Menorca, Plan Territorial Insular, Cartografa digital de Usos y Cubiertas del Suelo, Reserva de la Biosfera. Resumen: La Cartografa Digital de Usos y Cubiertas del Suelo 1:5.000 se public en el 2007 y proporciona informacin actualizada y en detalle de la situacin territorial de la isla. En base a esta cartografa se han analizado los aspectos naturales (anlisis de las cubiertas del suelo, conectividad y fragmentacin del territorio, estructura y diversidad del paisaje) y los aspectos artificiales o humanizados (usos del suelo, ocupacin urbana y reas de influencia, infraestructuras, urbanizacin litoral y presin difusa en el medio rural) de los tres municipios ms orientales de la isla: Ma, Es Castell y Sant Llus. La informacin y la cartografa resultante se han comparado con la cartografa de ordenacin y la normativa del Plan Territorial Insular para esta zona, detectando oportunidades de mejora en la clasificacin del suelo de algunas reas y en aspectos cualitativos.
1. Introduccin El Plan Territorial Insular de Menorca (PTI) constituye la figura de ordenacin territorial bsica de Menorca. A pesar de tener carcter derivado, y por tanto estar supeditado a las directrices de normativas de rango superior (p.e. las Directrices de Ordenacin Territorial o DOT, aprobadas por el Govern Balear) su amplia capacidad normativa y la escala insular le confieren una gran relevancia para una gestin territorial sostenible. El PTI fue aprobado en el ao 2003 y elaborado desde el ao 1999 al ao 2002. Una de las herramientas clave para elaborar el PTI fue la cartografa digital cedida por el Institut Menorqu dEstudis (IME), a escala 1:25.000 y basada en ortofotografas de 1995. El sistema de clasificacin de usos y cubiertas del suelo utilizado se corresponda con la propuesta por el programa europeo CORINE Land Cover1, que en su nivel 3 de la leyenda comprende un total de 44 categoras, de las que slo se describieron las 22 presentes en Menorca. El anlisis con Sistemas de Informacin Geogrfica permiti un avance cualitativo tanto en el tratamiento de la informacin como en la generacin de cartografa. Por otro lado, el Observatorio Socioambiental de Menorca organismo dedicado al estudio de los parmetros de sostenibilidad de la isla desde la declaracin de esta como Reserva de la
Directiva 92/43/EEC del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la Conservacin de los Hbitats Naturales y de la Fauna y la Flora Silvestres.
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ACE AO III, nm. 7, junio 2008 | APORTACIONES A LA DIAGNOSIS TERRITORIAL DEL LEVANTE DE MENORCA. COMPARACIN CON LAS DIRECTRICES DEL PLAN TERRITORIAL INSULAR (2003) Aina Gonzlez Puig y David Carreras Mart
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Biosfera por la UNESCO en el ao 1993 public en el 2007 la Cartografa digital de Usos y Cubiertas del Suelo, a una escala 1:5.000. Esta cartografa se elabor en base a ortofotografas del 2002 y a un exhaustivo trabajo de campo realizado entre los aos 2002 y 20072. Se clasificaron las cubiertas del suelo en 53 categoras, definiendo un nuevo nivel de clasificacin respecto al CORINE Land Cover. Esta nueva cartografa permite un nivel de detalle muy superior, adems de ofrecer datos territoriales actualizados, que la que se utiliz inicialmente para la elaboracin del PTI. El anlisis de esta cartografa ha constituido el elemento bsico que ha permitido evaluar tanto los aspectos naturales (cubiertas del suelo, estructura y diversidad del paisaje, conectividad y fragmentacin del territorio) y los antropognicos (usos del suelo, ocupacin urbana y reas de influencia, infraestructuras, urbanizacin litoral y presin difusa en el medio rural) de los municipios del levante menorqun. La informacin generada a partir de este anlisis se ha comparado con las directrices del PTI para la zona de estudio. Por una parte se han comparado los objetivos y su plasmacin en la Normativa, y por otra se ha analizado la cartografa digital del planeamiento con aquella generada durante las fases de anlisis.
2. Localizacin y principales caractersticas del Levante menorqun Los lmites administrativos de los municipios de Ma, Es Castell y Sant Llus configuran la zona ms oriental de la isla de Menorca. Esta zona est experimentando en los ltimos aos uno de los procesos de transformacin territorial ms dinmicos de la isla, presentando desde este punto de vista una elevada complejidad. La proximidad de la capital de Menorca, Ma, junto con la diversidad de sistemas paisajsticos y ecolgicos que engloba (costero, rural, urbano, boscoso, etc.) le proporcionan estas caractersticas.
2.1
Localizacin y principales caractersticas socio-econmicas y ambientales de Menorca
Menorca se localiza al noreste del archipilago Balear, en el Mediterrneo Occidental. Tiene una extensin de 702 km2 y 216 km de costa. La distancia mxima entre dos puntos es de 47 km, entre Ciutadella y Ma. El punto ms elevado tiene 357 m (el Toro).
Figura 1. Localizacin de Menorca
Fuente: Consell Insular de Menorca
Carreras et al., 2007.
296
El paisaje menorqun est determinado por la climatologa, tpicamente mediterrnea; la geologa, calcrea y llana al sur y arcillosa y agreste al norte; y el viento de Tramontana, fresco y muy salino, que debido a la orografa relativamente llana de la isla sopla con fuerza y condiciona tanto la vegetacin como muchos otros aspectos de la vida cotidiana. Estos condicionantes determinan un medio natural extraordinariamente diverso dentro de un marcado carcter mediterrneo- con gran variedad de elementos florsticos. Debido a la localizacin de Menorca y su insularidad, abundan los taxones relictuales tirrnicos y balericos, destacando adems la presencia de diversas especies endmicas de Menorca, localizadas en los acantilados costeros, los islotes y en los barrancos. Econmicamente, el sector dominante es el de servicios y el turismo. Con un desarrollo algo tardo (principalmente a partir de los aos 80) Menorca no escapa de los problemas derivados del modelo turstico de sol y playa, como la fuerte estacionalidad y la concentracin de la demanda. Los alojamientos tursticos se localizan principalmente en el oeste y suroeste de la isla, con una predominancia de apartamentos frente a plazas hoteleras o viviendas unifamiliares. A pesar de esta predominancia del sector turstico, hay que destacar que, a diferencia de otras islas Baleares como Mallorca y Eivissa, Menorca conserva unos sectores primario y secundario de una relativa importancia, dedicados principalmente a la produccin de queso, al sector del mueble y la bisutera. Otro aspecto a destacar del territorio insular, y que condiciona las transformaciones y el desarrollo de este territorio, es la declaracin de Menorca como Reserva de la Biosfera, que se produjo en el ao 1993 dentro del programa MAB de la UNESCO como reconocimiento a la gran diversidad de sistemas naturales presentes en su reducido territorio, que abarcan prcticamente la totalidad de ecosistemas mediterrneos existentes. Esta distincin implica el compromiso de compatibilizar la actividad humana y la conservacin del medio ambiente y la biodiversidad, es decir, avanzar hacia el desarrollo sostenible.
2.2
Los municipios de Ma, Es Castell y Sant Llus
Los tres municipios que conforman la zona de estudio ocupan 163,76 km2 (el 23,58% del territorio de Menorca). La zona presenta una gran diversidad territorial, en primer lugar debido a sus caractersticas biogeogrficas (substratos geolgicos, masas de agua, etc.) y en segundo lugar a las diferentes figuras de ordenacin territorial, que incluyen zonas protegidas como el Parque Natural de sAlbufera des Grau, zonas costeras con un gran desarrollo urbanstico, y la zona urbana y periurbana de la capital de Menorca, Ma. Esta marcada diversidad se refleja tambin a nivel demogrfico y socioeconmico. Estos tres municipios albergan el 47% de la poblacin de Menorca (datos del 2003) y en el quinquenio 1998-2003 experimentaron un crecimiento medio del 18,9%. Como se aprecia en la Tabla 1 los crecimientos poblacionales se repartieron de manera desigual:
Tabla 1. Poblacin y crecimiento demogrfico de los municipios de Ma, Es Castell y Sant Llus (1998-2003) Municipio Ma Es Castell Sant Llus
Fuente: adaptacin de Mndez, A., 2004.
Poblacin en el 2003 26.536 7.066 5.407
Crecimiento en el perodo 1998-2003 16,8% 12,9% 27,0%
297
Los tres municipios de la zona de estudio son, por otro lado, los que ms poblacin extranjera tienen empadronada (15,2% en Es Castell, 14,9% en Sant Llus y 13,6% en Ma) slo superados por el municipio de Es Mercadal. La nacionalidad ms frecuente entre la poblacin de origen extranjero es la inglesa, seguida de la ecuatoriana y la marroqu. Estos datos tienen una correspondencia en el mercado de trabajo, que concentra casi un 50% de los afiliados de la Seguridad Social en la zona de estudio. Finalmente, cabe mencionar la distribucin de plazas tursticas en estos tres municipios, que suponen el 18,2% del total de Menorca, pero se concentran principalmente en Sant Llus, con 5.807 plazas, seguido de Ma con 1.838 plazas y es Castell, con 1.232.
3. Evaluacin del Levante de Menorca
3.1
Evaluacin de los aspectos naturales y paisajsticos del territorio
El anlisis de la cartografa digital ha permitido evaluar en detalle las caractersticas de las cubiertas naturales. Los aspectos que se han evaluado son: 1. Ocupacin del territorio y cubiertas del suelo. 2. Estructura y diversidad del paisaje. 3. Conectividad, conectancia y fragmentacin del territorio. El anlisis de las cubiertas del suelo refleja que el Levante de Menorca conserva un buen equilibrio entre las cubiertas humanizadas (11,3%), naturales (47,7%) y agrcolas (40%). Sin embargo, una parte considerable del suelo agrcola se encuentra abandonado o dedicado al pastoreo, y por tanto puede estimarse que en un futuro prximo este suelo ser colonizado por especies vegetales oportunistas. En los tres municipios este suelo poco productivo vara del 17 al 34%. Mientras que en los municipios de Es Castell y Sant Llus los campos abandonados se concentran alrededor de las zonas urbanizadas, en Ma, aunque tambin se observa este proceso, se aprecia una mayor concentracin en la zona suroccidental del municipio. Respecto a las cubiertas naturales se observa una presencia importante de vegetacin de alto valor ecolgico (26%), localizado principalmente en las zonas costeras y en los encinares del centro y norte de Ma, y valor ecolgico medio (50%)3. En la Figura 2 se puede apreciar la distribucin porcentual de los diferentes tipos de cubiertas del suelo:
3 Se han clasificado las cubiertas vegetales en cubiertas de alto valor ecolgico, valor ecolgico medio, y bajo valor ecolgico segn las directrices de la Directiva Hbitats (Directiva 92/43/EEC, de 21 de mayo, relativa a la Conservacin de los Hbitats Naturales y de la Fauna y la Flora Silvestres) y las consideraciones recogidas durante la elaboracin de la cartografa digital de Usos y Cubiertas del Suelo. Para establecer las correspondencias entre la Directiva Hbitats y la clasificacin CORINE se ha utilizado el sistema de referencias cruzadas EUNIS (Moss, Davies, 2002), si bien debe tenerse en cuenta que en ocasiones no existe una correspondencia exacta entre ellas.
298
Figura 2. Ocupacin de cubiertas del suelo en el Levante menorqun
Se puede observar como existe una relacin entre el suelo agrcola abandonado y el suelo humanizado, y a su vez entre estas dos categoras y el porcentaje de vegetacin de valor ecolgico bajo. Esto se explicara como la consecuencia de la prdida de equilibrio entre los tres ecosistemas, que en Menorca han evolucionado hasta resultar interdependientes. La degradacin de los sistemas agrcolas afectara negativamente los sistemas naturales colindantes, de la misma manera que las grandes infraestructuras o ncleos de poblacin contribuyen a degradar el entorno natural cercano. A su vez, la mayor presin urbanstica favorecera el abandono de los usos agrcolas a favor de otros con un mayor rendimiento econmico. En relacin a la estructura del paisaje, se han analizado los principales parmetros de la matrix, patches y corridors (matriz, celdas y corredores) propuestos por Forman & Gordon4 y tambin los principales parmetros del territorio en su conjunto (ver Tabla 2). El resultado de estos anlisis muestra un territorio de diversidad media-alta, con los diferentes elementos del paisaje en equilibrio en relacin a su ocupacin del territorio. En cambio se aprecia un tamao de grano relativamente pequeo y un elevado nivel de fragmentacin del territorio.
4 Forman & Gordon, 1986.
299
Tabla 2. Principales caractersticas estructurales del paisaje Parmetro rea total Nmero de clases Numero de celdas Diversidad (ndice de Shannon-Wienner) Dominancia Resultado 16.375 ha 11 26.633 0,6832 0,3439 Descripcin Superficie total de los municipios de Ma, Es Castell y Sant Llus Nmero de elementos del paisaje que se han diferenciado en el territorio Nmero total de polgonos en el territorio estudiado Medida como H=-pilog(pi), donde pi corresponde al porcentaje en superficie de cada elemento del paisaje Medida como D=[Hmax+pilog(pi)]/H, donde Hmax es igual al logaritmo del nmero total de elementos del paisaje Se calcula como el nmero total de polgonos dividido por el nmero de elementos diferenciados Media del rea de los polgonos presentes en el territorio
Fragmentacin Tamao de grano
2.421 7.214 m2
Fuente: elaboracin propia a partir de Pino & Rod, 1999.
Para el anlisis de la conectividad se han clasificado las cubiertas presentes en la zona de estudio como favorables, desfavorables, barreras y zonas de paso y se ha realizado un anlisis cuantitativo y cualitativo de la cartografa resultante. Se pueden apreciar diferencias notables entre la zona norte y la zona sur: mientras que al norte de la baha de Ma existe una buena conectancia5 entre zonas favorables y conectoras, los espacios protegidos se encuentran en general bien conectados y el tamao de los polgonos favorables es relativamente grande (media de 6.885 m2), al sur se observan problemas de conectividad acusados. A la ausencia casi absoluta de conectores hay que aadir la presencia de zonas desfavorables y barreras dispersas en el territorio, as como un tamao mediano de las zonas favorables mucho menor (media de 1.882 m2).
3.2
Evaluacin de los aspectos antrpicos del territorio
El anlisis de la cartografa digital de usos del suelo se ha centrado en las cubiertas urbanas o humanizadas por ser las que presentan mayor diversidad. El dato ms destacable de este anlisis es sin duda la predominancia de usos tursticos o de segunda residencia frente a la primera residencia. La presencia en el territorio de los dos primeros (328,6 ha) triplica la presencia de ncleos de poblacin (130,3 ha). Este fenmeno es especialmente acusado en el municipio de Sant Llus, donde la ocupacin de segundas residencias (11,9%) o residencias tursticas (28,7%) es ms de diez veces superior a la ocupacin de primeras residencias (3,5%). Otro dato que cabe destacar es la concentracin del suelo dedicado a equipamientos e infraestructuras en Ma, en parte justificada por su mayor poblacin y su condicin de capital de la isla. Las infraestructuras de comunicacin juegan un papel decisivo en la localizacin de las segundas residencias y otros usos propios de la periferia urbana, tales como zonas industriales, comerciales y equipamientos. Estos elementos se localizan bordeando el eje de
5 La conectancia indica la presencia de lmites comunes entre los diferentes elementos del paisaje. Es una medida de adyacencia o de conexin fsica del territorio.
300
las principales vas de comunicacin y configuran las denominadas reas de influencia de los ncleos urbanos. Las reas de influencia presentan caractersticas singulares desde el punto de vista territorial, ya que a pesar de que no resultan en general tan impermeables para la mayora de especies de flora y fauna como los ncleos urbanos, constituyen en muchas ocasiones territorios degradados o en proceso de degradacin, con abundancia de especies oportunistas y elementos artificializadores. Para el clculo de las reas de influencia de los ncleos urbanos se han seleccionado todos los usos claramente dependientes de estos (usos industriales o comerciales, equipamientos, parcelas con uso recreativo) conjuntamente con los mismos ncleos urbanos y los ncleos tursticos y se ha realizado un buffer de 50 m. De los polgonos resultantes, se han seleccionado tan solo los mayores de 7 ha, por considerarse que tienen un tamao suficiente para suponer una perturbacin en la estructura del territorio. En la Figura 3 se muestra un detalle de los principales ncleos urbanos del Levante de Menorca y sus reas de influencia.
Figura 3. Detalle de los ncleos urbanos y sus reas de influencia
Las reas de influencia de los ncleos de Ma, Es Castell y Sant Llus llegan a ser 14, 20 y 8 veces mayores que el propio ncleo, respectivamente. La morfologa que adoptan es la de mancha de aceite con extremos alargados siguiendo las vas de comunicacin principales. En cambio, las reas de influencia de los ncleos tursticos forman un cinturn de forma ms o menos circular a su alrededor. Aunque a priori puede parecer que el rea de influencia de los ncleos urbanos es proporcionalmente mayor que la de los ncleos tursticos, debe tenerse en cuenta que estos ltimos presentan en general una densidad mucho ms baja que los primeros. Finalmente, cabe destacar que en ocasiones las reas de influencia forman anillos que unen dos ncleos urbanos (como por ejemplo el formado entre los de Ma y Sant Llus) que sin llegar a formar un continuo urbano conforman cinturones semi-urbanizados de baja densidad, en cuyo interior se encuentran con frecuencia espacios degradados. Respecto a la distribucin de los impactos entre la costa y el interior, se observan dos procesos muy diferenciados:
301
En la costa los impactos se deben a la urbanizacin del territorio, que en la zona de estudio presenta una de las mayores densidades de la isla. Si bien estos impactos son muy importantes, se encuentran concentrados en determinados puntos, ya que la normativa protege actualmente la prctica totalidad del litoral no urbanizado. La proteccin de la costa est provocando que las nuevas edificaciones se desplacen al medio rural. La presin difusa ejercida por segundas residencias y infraestructuras conllevan impactos como la reduccin del tamao de las parcelas y la bajada de la productividad agrcola, la banalizacin del paisaje, la degradacin de los ecosistemas y, en general, la prdida de la dinmica agrcola.
4. Relacin de la diagnosis con el Plan Territorial Insular de Menorca
4.1
Clasificacin del suelo segn el PTI
El PTI se aprob en el 2003 despus de 3 aos de trabajos previos, en los que los procesos de participacin ciudadana gozaron de un papel destacado. Un amplio consenso en casi todo los sectores sociales de Menorca en limitar el crecimiento urbanstico y turstico de la isla fruto de la aceptacin del hecho de que la capacidad de carga en aspectos como el consumo de agua, energa, conservacin de la biodiversidad, etc. se haban superado permiti desarrollar el PTI alrededor de cuatro ejes principales6: Proteccin activa de los recursos naturales y del paisaje. Desarrollo urbano basado en la utilizacin prudente del territorio. Transformacin cualitativa del turismo basado en la gestin creativa de los recursos naturales. Agricultura sostenible y diversificada como garanta de la preservacin de los recursos naturales y del paisaje rural.
El desarrollo de estos ejes se concreta mediante la definicin de diferentes categoras de suelo y su delimitacin (ver Tabla 3), para cada una de las cuales el PTI fija condiciones estrictas de edificacin, usos, posibles clasificaciones en los planeamientos municipales, requerimientos ambientales, etc. que buscan preservar los valores propios de la zona y protegerlos frente a sus principales amenazas.
6 Mata, R., 2006
302
Tabla 3. Categoras de clasificacin del suelo segn el PTI Categora Equipamientos Suelo Urbano y Urbanizable Subcategoras Incluye puertos, aeropuertos, etc. Suelo Urbanizable Suelo Urbanizable Programado Suelo Urbanizable no Programado rea de Reconversin Territorial: incluye la previsin de suelo destinado a zona verde o Espacio Libre para las zonas de esponjamiento Suelo Rstico Comn reas de Inters Agrario reas de Transicin Ncleos Rurales Horts doci (parcelas de uso recreativo o de segunda residencia) Figuras de proteccin (Parque Natural, ANEIs, ARIPs) reas de Alto Nivel de Proteccin (franja de 100 m de costa, sistemas dunares, humedales, encinares, etc.) reas Naturales de Inters Territorial reas de Inters Paisajstico reas de Prevencin de Riesgos reas de Proteccin Territorial
Fuente: elaboracin propia a partir de las Normas de Ordenacin Territorial Insular
Suelo Rstico de Especial Proteccin
En la Figura 4 se puede observar la cartografa bsica del PTI.
303
Figura 4. Cartografa bsica del Plan Territorial Insular de Menorca
Fuente: Plan Territorial Insular de Menorca
4.2
Comparacin de la cartografa del PTI con la cartografa de Usos y Cubiertas del Suelo
La comparacin de la clasificacin general del suelo segn la cartografa del PTI (de aplicacin obligatoria segn la normativa del PTI) se ha cruzado con la clasificacin de cubiertas del suelo descrita en el apartado 3.1 (cubiertas naturales, agrcolas y humanizadas). Las correspondencias obtenidas son las siguientes:
304
Tabla 4. Comparacin de las categoras de suelo del PTI con la cartografa de Usos y Cubiertas del Suelo
Categora de suelo segn el PTI Equipamientos Categora de suelo segn clasificacin cubiertas Humanizado Observaciones
Se corresponde ms especficamente con la categora de Usos del Suelo equipamientos aunque slo considera los de dimensiones mayores. Se corresponde casi completamente con la categora ncleo urbano de la cartografa de Cubiertas, con la excepcin del nuevo polgono industrial de Sant Llus, que en la cartografa del PTI se prev urbanizable. Adems, en algunos polgonos de la zona sur de Sant Llus se recogen como urbanos algunos polgonos de vegetacin natural. Las zonas declaradas urbanizables corresponden mayoritariamente a las zonas agrcolas y zonas naturales de valor ecolgico medio y bajo. En algunas parcelas existan anteriormente algunas edificaciones dispersas y en otras ya se ha avanzado en el proceso de urbanizacin desde la aprobacin del PTI. Existen 6 polgonos declarados de Reconversin Territorial que corresponden a reas humanizadas degradadas (vertederos, reas marginales) y a zonas de vegetacin de valor ecolgico medio y alto. Mayoritariamente se corresponde con suelo agrcola, pero tambin se encuentran extensiones relativamente grandes de vegetacin, principalmente de acebuche y acebuche en regeneracin. Corresponde mayoritariamente a cubiertas agrcolas. Corresponde a cubiertas agrcolas y cubiertas naturales de valor ecolgico medio y alto. Comprende las zonas costeras y las zonas ANEI. Comprende la mayor parte de cubiertas naturales con un alto valor ecolgico.
Urbano
Humanizado
Urbanizable
Natural, Agrcola y Humanizado
rea de Reconversin Territorial
Natural y Humanizado
Suelo Rstico comn
Agrcola y Natural
reas de Inters Agrario Suelo Rstico de Especial Proteccin reas de Alto Nivel de Proteccin
Agrcola Agrcola y Natural
Natural
305
4.3
Comparacin de las propuestas del PTI con las conclusiones de la evaluacin de cubiertas del suelo
La clasificacin del suelo en el PTI tiene, como se ha visto en el apartado anterior, cierta correspondencia con las cubiertas del suelo, pero se observa tambin la influencia de otros parmetros en la delimitacin de los polgonos: La clasificacin de suelo urbanizable se ha definido buscando la continuidad urbana entre zonas ya construidas y la mxima proximidad a las vas de comunicacin. Las reas de Inters Agrario se han definido de manera que a menudo delimitan las reas urbanas y urbanizables, con la intencin de proteger estas reas de la degradacin a que se ven sometidas las reas contiguas a los ncleos urbanos. El Suelo Rstico General conforma una matriz entre los tres ncleos de poblacin principales y el aeropuerto, as como otras zonas urbanas no costeras, donde previsiblemente se localizaran actividades y usos con un mayor impacto sobre el medio ambiente.
El suelo agrcola de la zona de estudio se encuentra mayoritariamente clasificado dentro de las categoras de Suelo Rstico Comn (y especialmente dentro de la subcategora rea de Inters Agrario) y en la categora de Suelo Rstico de Especial Proteccin. Mientras que en la primera se permiten ciertos usos como la ganadera y la agricultura no profesional, as como la regularizacin de segundas residencias ya existentes, en la segunda la normativa es mucho ms estricta, y tiene como finalidad principal conservar los valores naturales, paisajsticos y territoriales que poseen. Para la subcategora de rea de Inters Agrario la normativa permite solamente la explotacin profesional del terreno, y las edificaciones y infraestructuras relacionadas, evitando as que parcelas agrcolas se transformen en segundas residencias o zonas de uso recreativo. En muchos casos, esta figura se utiliza para restringir la expansin de zonas residenciales o periurbanas. La excepcin, sin embargo, la encontramos en el ncleo de Trebalger, rodeada de Suelo Rstico Comn, y las segundas residencias que bordean el camino del sur de Llucmaanes, no reconocidas como ncleo urbano y rodeadas tambin de Suelo Rstico Comn. Las cubiertas naturales estn comprendidas mayoritariamente dentro de las categoras de Suelo Rstico Comn, Suelo Rstico de Especial Proteccin y, especialmente, en la subcategora de Alto Nivel de Proteccin. Mientras que en las dos primeras se permiten e incluso se favorecen las actividades agrcolas aunque con algunas restricciones en el segundo caso en las zonas de Alto Nivel de Proteccin se prioriza la conservacin de los valores naturales de la vegetacin. Esta clasificacin tiene una clara correspondencia en la distribucin de las especies vegetales presentes en el territorio: en las zonas de Suelo Rstico Comn encontramos principalmente bosques de acebuche y acebuche en regeneracin, como tambin maquia esclerfila y pinares, En el Suelo Rstico de Especial Proteccin se encuentran tambin estas especies en menor medida, y otras como matorral de brezos y jaras, bosques mixtos de encinas y pinos, etc. En las Zonas de Alto Nivel de Proteccin se encuentran casi exclusivamente especies de alto valor ecolgico, como encinares, vegetacin propia de las zonas costeras, etc. Sin embargo, algunas zonas con vegetacin de alto valor ecolgico se encuentran fuera de ninguna figura de proteccin (ver Figura 5) Respecto a la conectividad del territorio, el PTI prev una continuidad entre dos zonas claramente diferenciadas:
306
1. La zona norte, que comprende el Parque Natural de sAlbufera des Grau, zonas ANEI, etc. 2. La segunda lnea del litoral sur de la zona de estudio. En los dos casos encontramos las zonas de Alto Nivel de Proteccin unidas por zonas de proteccin normal que actuaran como zonas conectoras. Estas se corresponden generalmente con las zonas clasificadas como favorables en el anlisis de la cartografa de cubiertas del suelo (ver apartado 3.1). Sin embargo, en la zona sur, donde la conectividad es ms frgil, se han dejado fuera de estas figuras de proteccin algunas zonas favorables que podran resultar de vital importancia (ver Figura 6). Tambin cabe observar que la conectividad entre las reas protegidas de la zona norte y la zona sur es prcticamente nula, con ausencia de zonas favorables o conectores y con la presencia de una red de carreteras y elementos humanizados que la dificultan. Solamente en la zona suroeste existe una posible va de conexin, siguiendo el torrente de Canutells y continuando por el rea de Inters Agrario que lo une con la zona norte. Las reas urbanas y urbanizables se encuentran delimitadas en el PTI de acuerdo con un proyecto de crecimiento sostenible y harmnico, incorporando conceptos como la capacidad de carga. Se prevn crecimientos y tipologas de vivienda y equipamientos diferenciados segn la clasificacin como ncleo turstico o ncleo tradicional, pero en ambos casos se prioriza la rehabilitacin de suelos degradados por encima de la nueva ocupacin de suelo y, en cualquier caso, los crecimientos deben formar un continuo urbano con la urbanizacin existente. Consecuentemente a estas directrices, el Suelo Urbanizable previsto en el PTI no sobrepasa en prcticamente ningn caso las reas de influencia urbanas actuales, localizndose en las zonas marginales o de urbanizacin ms dispersa para rellenarlas o unirlas con el ncleo urbano.
5. Aportaciones y propuestas Despus del anlisis realizado de la realidad territorial del Levante de Menorca, en base a la cartografa digital de Usos y Cubiertas del Suelo 2002, los resultados (especialmente la cartografa digital generada) se han comparado con las directrices del PTI para este territorio. Fruto de esta comparacin, se formulan algunas propuestas de mejora: 1. Clasificar como rea de Inters Agrario los campos que rodean el ncleo de Trebalger. Esta figura de proteccin especialmente enfocada a los suelos agrcolas asegurara la contencin del crecimiento urbano y evitara la degradacin del rea periurbana. 2. Clasificar como reas de Alto Nivel de Proteccin las zonas resaltadas en rojo en la Figura 5 (que corresponden a las zonas con vegetacin de alto valor ecolgico y que no se encuentran protegidas por ninguna de las figuras previstas en el PTI), en especial aquellas que actualmente estn clasificadas como Suelo Urbano o Suelo Urbanizable.
307
Figura 5. Zonas propuestas para ser clasificadas como reas de Alto Nivel de Proteccin
3. Clasificar las zonas resaltadas en naranja en la Figura 6 como Suelo Rstico de Especial Proteccin, especialmente aquellas que se encuentran adyacentes a las zonas actualmente protegidas. Estas zonas presentan un valor muy elevado des del punto de vista de la conectividad (zonas favorables y conectores) pero no estn incluidas dentro de ninguna de las figuras de proteccin previstas en el PTI.
308
Figura 6. Zonas propuestas para ser clasificadas como Suelo Rstico de Especial Proteccin
4. Establecer las medidas necesarias para asegurar la viabilidad de un corredor biolgico entre las zonas protegidas del norte y del sur de la zona de estudio, ya que actualmente la conectividad entre estas zonas es prcticamente inexistente. Se estima que la zona ms adecuada para constituir este corredor seria la indicada por el curso del torrente de Canutells. 5. Integrar, en la medida de lo posible, los usos de ocio, comerciales, equipamientos, y todos aquellos que requieran los ciudadanos con regularidad, dentro del entramado urbano, con el fin de evitar desplazamientos innecesarios y reducir los impactos en el medio rural y natural. 6. Prever una especial proteccin frente a la urbanizacin dispersa difusos en el suelo rstico colindante a las vas de comunicacin, localizacin preferente donde, de manera espontanea, se localizan segundas residencias y otras edificaciones propias de a periferia urbanos. y los impactos por ser esta la equipamientos, de los ncleos
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Bibliografa. Consell Insular de Menorca. Pla Territorial Insular de Menorca. Menorca: CIME 2003. Consejo Europeo. Directiva 92/43/EEC del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la Conservacin de los Hbitats Naturales y de la Fauna y la Flora Silvestres. Carreras, David; Pons-Fbregas, Catalina; Canals, Agns. Cartografia Digital de lOcupaci del Territori de Menorca 2002. Memria final del projecte. Institut Menorqu dEstudis, 2007. Informe indito. Forman, R.T.T.; Gordon, M. Landscape ecology. New York: John Wiley & Sons, 1986. Mata, R. Desarrollo sostenible, insularidad y gobierno del territorio: la experiencia del PTI de Menorca. Boletn de la A.G.E., 2006, nm. 41, p. 183-198. Mndez, A. Indicadors econmics de Menorca 2004. Menorca. Institut Menorqu dEstudis. 2004. Moss, D.; Davies, C.E. European topic centre on nature protection and biodiversity. EUNIS Habitat Classification. 2001 work programme. Envionment Agency, 2002. Pino, J.; Rod, F. Lecologia del paisatge: un nou marc de treball per a la cincia de la conservaci. Butllet de lInstitut Catal dHistria Natural, 1999, nm. 67, p. 5-20.
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Seccin de notas
ACE AO III, nm.7, junio 2008 |Breve Resea, Exposicin: 5*50 Cinco paisajes por cincuenta aos. Magda Ulied Segu
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BREVE RESEA Exposicin: 5X50 Cinco paisajes por cincuenta aos.

Comisarios: Josep Roca Cladera y Jess Leal Maldonado Organizacin: Ministerio de Vivienda Co-organizacin: Sociedad Estatal para Exposiciones Internacionales (SEEI) Lugar: Sala de Exposiciones del Ministerio de Vivienda "Arquera de Nuevos Ministerios" Inauguracin: 29 de abril a las 20:00 h Clausura: 18 de mayo
El Ministerio de Vivienda organiza una exposicin para celebrar los 50 aos de la primera Ley de Suelo (1956-2006). Esta exposicin esta pensada en dos ejes complementarios uno est dirigido a la visualizacin de la expansin urbana y el otro eje intenta documentar de manera visual los cambios demogrficos y socioeconmicos experimentados en las 5 provincias analizadas en la exposicin. Gracias al Convenio de Colaboracin entre el Ministerio de Vivienda y la Universidad Politcnica de Catalua se ha estudiado la evolucin de cinco paisajes urbanos desde 1956 a 2006. Incluye las dos mayores reas metropolitanas, Madrid y Barcelona. Tambin dos entornos costeros del litoral mediterrneo, la costa alicantina y la costa murciana y finalmente una capital de provincia Crdoba. Esta exposicin muestra la transformacin territorial reciente en Espaa, a travs de la interpretacin de diferentes fuentes de informacin: la fotografa rea histrica (blanco y negro) facilitada por el Ministerio de Defensa, correspondiente al vuelo americano de los aos 50, la interpretacin de Corine Land Cover de los aos 1990 y 2000 (en color), y finalmente imgenes satlites actuales de SPOT 5. Estas cuatro fuentes de informacin estn combinadas con el modelo digital del terreno permitiendo su visualizacin en 3D y su navegacin en linea, mediante un motor interactivo. La exposicin permite que el visitante pueda interpretar el crecimiento urbano experimentado en los casos de estudio durante el periodo 1956-2006. Esta exposicin pretende reflexionar sobre los logros, pero tambin sobre las insuficiencias del urbanismo espaol desarrollados en los ltimos 50 aos. La intencin del Ministerio de Vivienda es que la exposicin sea itinerante y recorra las capitales de los paisajes estudiados.
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ACE AO II, nm7, junio 2008 | ABSTRACT
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Abstracts
Resmenes de los artculos y palabras claves en ingls
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RUPTURES, IMAGINARY AND UTOPIA: A CONTRIBUTION TO CRITICAL VISION OF ARCHITECTURE AND CITY. Daniel Gonzlez Romero Key words: theory of architecture, Lopez Rangel, modernity. Abstract: This document is a reflection on the theory of architecture at a time when architecture and urbanism are involved in processes of global market and consumption, is filled with symbols monopolistic formal and structural, whose dynamic generates asymmetries extremes generates asymmetries that result in double poverty-wealth, inclusion-exclusion, aestheticethics. This analysis leads to the realization that architecture, both in historical fact, part of the self in society, and expresses, in both physical sign, the complexity of social contradictions. It is therefore the synthesis of aesthetic-technical, social-historical that is not only a consequence but also because of ideological interpretations.
HOW MUCH ARE WE WILLING TO PAY FOR SILENCE?: A CONTINGENT VALUATION FOR BARCELONA. Carlos Marmolejo Duarte y Agustn Frizzera. Key words: contingent valuation, noise, Barcelona. Abstract: Barcelona has a compact urban model where both firms and residents exist together in a diverse urban fabric. Besides, the good design of public spaces and the Mediterranean weather facilitates the intensive use of open areas. Altogether it produces important sonic levels which affect not only public space comfort, but mainly it affects the residential private comfort. This paper reports a research carried out in order to assess the importance of noise, in terms of social economic value, for Barcelonas citizens. For this reason a double contingent valuation study has been done, which aims are to investigate: 1) the relative importance of noise levels on households locative decisions, and 2) their willingness to pay (WTP) for a given noise reduction. Noise importance, as locative factor, is in 6th position in a group of 11 urban aspects related to accessibility, social stratification and environmental quality. 50.7% of total 405 respondents stated that noise is a relevant factor when deciding the location of their home, meanwhile 50.8% declared that are highly and severely annoyed for this externality. Nonetheless, when interviewed were asked to rank the agenda of city council, noise reduction is in 4th place for 5th proposed policies. WTP averages 3.39 euro/person/month, which is approximately equivalent to 0.28% of annual household income. The econometric analysis of WTP, using survey and GIS collected contextual data, suggest that behind respondents behavior are factors as noise annoyance, noise perception as a negative externality, income level and other environmental sensibilities. These results are coherent with theory and quite similar to other noise contingent studies.
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LAW 388 OF 1997 IN COLOMBIA: SOME POINTS OF TENSION IN THE PROCESS OF ITS IMPLEMENTATION Keywords: The legal-urban property, land policies, policies for social housing, urban law, land use planning. Abstract: The Colombian experience of issuing and implementing legislation for land use and soil is a good example on the type of discussions, tension and resistance at the juncture that are mobilized in Latin America in this crucial aspect of urban management. Several decades of efforts to have a constitutional and legal framework that has laid the groundwork for consistent intervention in the land market and has given municipal governments have tools for new sources of financing of urbanization from the mobilization capital gains and to support policies for social housing, environmental or mobility among others. The legislation has been clarified and developed by a wide and innovative jurisprudence, in particular produced by the Constitutional Court and since early 2000, when management plans began to be approved, going through the most difficult stage of implementation at the municipal level, where face problems ranging from the definition of powers to take political decisions in this area, a strong attachment patrimonial in connection with the land until the construction of public and private institutional capacity and adaptation to a sharp change in the rules of the game related to the allocation of the rules of use and build. Taking into account that the Law on Territorial Development arrived last year to its ten years of operation without major changes, the article examines both the contents and legal points of discussion and tension of this process focused on three aspects: 1) the relationship between levels of government or the distribution of powers, 2) the legal-urban regime of property from the revision of the meaning and scope of the social function of property and 3) the relationship between land and housing policies of social interest. The article provides elements for discussion on best position to intervene in the land market in Latin American cities due to their particular conditions in terms of exclusion, inequality and inequity.
THE INSTRUMENTS OF URBANISTIC PLANNING IN THE LAW 388, 1997 Luis Molina Lpez y Carolina Albarracn Granados Key Words: Urban Planning, Territorial Organization, Territorial Planning, Law 388,1997 Abstract: The promulgation of the Law on Territorial Development 388 1997, becomes a turning point in Colombian territorial planning. It is for this reason that the central purpose of the article is aimed toward analyzing the overall structure of Act 388 of 1997, as well as the effectiveness of the various instruments of urban planning. To that end the authors sought from a qualitative approach, inducing a reflexive knowledge based on experience gained during eight years of work in several regions of the country on issues related to spatial planning. Finally, the document clarifies questions facing the hierarchy of components of the management plans, as well as the applicability of the instruments of land management in the construction processes of town.
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BOGOTA, D.C. FIRST EXPERIENCE OF RECOVERING CAPITAL GAINS FOR THE URBAN COLLECTIVE, IN THE FRAMEWORK OF THE LAW FOR TERRITORIAL DEVELOPMENT Mara Clara Vejarano Keywords: special service provision fees, land value capture, Ley 388 de 1997. Abstract: In South America, Colombia has academic recognition in the media and public administration related to the financing of urban development, as a country that has an important experience in the use of the contribution of recovery. Through this instrument it is possible recovering part of the increases in the price of land resulting from the implementation of public works by the state. That is, acting in part as an instrument of recovery gains, but has a limit for recovery, established by the cost of the work, which prevents recovery has as regards the greatest value for the acquired land. This article reports on the experience of the city of Bogota, between years 2000 to 2004, in implementing an instrument distinct but complementary to contribution of the recovery, called participation in capital gains. The explicit aim of this instrument is to recover between from 30% up to 50% of capital gains generated by actions of the state, no longer just confined to the implementation of public works, but due to actions of urban public entities.
IMPACT OF REGULATIONS ON THE PRICES OF UNDEVELOPED LAND: CASE STUDY BOGOTA Oscar Borrero Ochoa y Carlos Morales Keywords: Urban regulations, participation in capital gains, price of land, undeveloped land. Abstract: Regulations in urban matters in Latin America create benefits for landowners in the form of higher returns which tend to be well received, especially by those who have land where they have concentrated more benefits, for example, when the zoning plans authorize urbanization in an area but in limit in another, or when building codes stimulates a type of housing and forgive the provision of infrastructure. However, urban regulations that impose burdens on urbanization, as the provision of main roads, dedication of land for environmental purposes, including housing, the readjustment of land with neighbors or the payment of special charges, generates a strong resistance. In this context, the article deals with the principle laid down in Act 388 of 1997 equitable distribution of burdens and benefits, to present preliminary results of research sponsored by the Lincoln Institute of Land Policy, which seeks to measure how the benefits and regulatory burdens are exerting recently established an impact on the prices of undeveloped land.
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PROBLEMS INVOLVED IN URBANIST VALUATION PROCESS UNDER THE ACT 388 OF 1997. Jorge Elicer Gaitn Torres y Jorge Elicer Delgado Amaya Key Words: Valuation, betterment, Urban Growth Abstract: The purpose of this paper is submit to the academic community and civil society in general, a summary of recent valuating history in Colombia, some of its vicissitudes, experiences and current state of the art that in some of the development of management tools Land provided by Act 388 of 1997, presented components or processes require valuation. The article covers only valuations in terms of soil suitable for expansion and calculating the effect betterment. While the article is developed as a diagnostic processes for land valuation of urban expansion and for catching effect of capital gains, it presents the authors' personal positions on certain elements or components that today are not fully defined in legal or regulatory structure of the country.
ADVANCES IN THE MODEL OF URBANISM IN COLOMBIA: LOOKING BACK TO THE ANALYSIS OF ITS STRUCTURE RAISED BY JAVIER GARCIA BELL IN 1998. Augusto Cesar Pinto Carrillo Keywords: urban planning, partial plans, gains. Abstract. With the opportunity provided by the ACE magazine through this publication to conduct an assessment of the implementation process in Colombia of Act 388 of 1997, or Territorial Development Act - LDT, and consequently the implementation of urban planning tools general and derivative, this article partly revives criticism and recommendations conducted by architect Javier Garcia-Bellido in his article "Prospects for the new urbanism Colombia: an analysis of its structure," published in the magazine Urban Development in the Ministry of Figures Economic Development (1998). Methodologically, a detailed reading the article, mainly by selecting the topics, criticisms and recommendations that arose in order to stir the national debate on the implementation of the LDT; continued to develop its incorporation and comments on progress in implementing the Law and its instruments.
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WEAKNESS IN REGIONAL LEVEL IN COLOMBIANS LAND USE PLANNING. APPROACH FROM THE ADMINISTRATIVE REGULATIONS POLICIES AND LAND USE. Gustavo Adolfo Carrin Barrero Keywords: Planning, region, political and administrative organization. Abstract: The purpose of this article is to show a critical and general point of view around the practice of land-use planning and territorial management standards and laws in Colombia. It focuses on territorial and political fields and also on municipal land-use plans regulated by Law 388 of 1997, as the most discussed approaches in Colombia. According to secondary sources and authors opinions, the text shows the obstacles and weakness of regional aspects in landuse planning and territorial management, and the necessity for discussions and countermeasures to improve regional planning under Colombian standards and laws related to both approaches.
ALIENATION OF REAL STATE IN COLOMBIA WITHIN THE FRAMEWORK OF THE LAW 388, 1997 Hernando Acua Carvajal Keywords: Alienation of Real State, Commercial Appraisal Valuation, Emerging Damage, Lost profit. Abstract: In Colombia, there is an important legislation over legal and technical lineaments to acquire properties in urban or rural zones. In particular, when one of the actors or a person that intervenes in the process of acquisition is the State. In this sense, it is regulated in relation to the forced alienation and the volunteer alienation. The regulations include procedures that should be followed in cases when the State Entity wants to buy the real state. In any case, if the real states owner is going to use it or for a public work and therefore it is for a general benefit. According to valid regulations and procedures, this should include vivid real situations, in the last ten years is important to highlight adjustments to this normality that allows improving procedures and minimize prejudices for one of the parts.
LAW 388, 1997: ONE DECADE OF LEGAL STRENGTHENING OF THE ILLEGAL TERRITORIAL ORGANIZATION Miguel Antonio Espinosa Rico Key Words: Territorial Organization, Privatization, High Magdalena Region Abstract: To balance a decade since law 388, 1997 began to be valid, which is know as Territorial Organization. This is at the same time a risky task but it has called my attention. Due to the fact that for some authors is sooner to develop this exercise Meanwhile others think is fair. This article examines from official documents and the authors own experience. What happened in Tolimas Department between 1997 and 2007. in relation to the law cited above. Concluding that the motivation of the wicked owners of the rural and urban lands strengthening privatization of the Territorial Organization.
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EJE CAFETERO ECOREGION: AN EXPERIENCE OF REGIONAL DEVELOPMENT IN COLOMBIA Oscar Arango Gaviria Key Words: Eco-region, Citizen Participation, Dynamics of Urban Regions Abstract: At the beginning, when the law 388, 1997 was issued. At that moment, started the new processes of territorial organization and territorial development in Colombia. The rules considered in this law, joined to political institutional processes in the Eje Cafetero Eco-region, which have allowed working on interesting proposals for its regional development. In this context, this article carries out a summary of some of its elements that have helped to the social cultural and political construction of the Eje Cafetero Eco-region. As indicated, it points out the differences between regions and eco-regions; it describes location and boundaries of the ecoregion. It calls its attention over urban-region dynamics making emphasis on population changes between 1993-2005, highlighting the sub-region processes and metropolis, according to the general framework of the law 388, 1997. Thus, in this study are described socioeconomical and environmental dynamics as well as the analysis of the state of the public finances, institutional interrelation and political administration and in another section it talks about the armed conflict in Colombia. Finally, there is a brief description of the main points in the agenda leading it towards the development of the proposals in this Eco-region.
MODELS OF OCCUPATION AND TERRITORIAL ZONNING IN NORTE DE SANTANDER DEPARTMENT, COLOMBIA (CATATUMBO REGION) Guillermo Hernando Quintana Machado Key Words: Territorial Organization, Models in Territorial Occupation, Forestry Reserve Zones, National Parks, Ethnic Territories Abstract: This article is based on a work nominated Models of occupation and territorial zones in the department of Norte de Santander, Colombia Catatumbo Region it is presented in the frame of the National Meeting 10 years of the Law of Territorial Organization: One lecture from Colombia regions. Within this study, there were developed the following themes: Initially is worked out a characterization of Norte de Santander Department and the state of the territorial organization of its counties; subsequently, it defines it, as a general overview of the Catatumbo Region in its territorial and sociopolitical aspects. Next it will be talked about zones and territorial models which are present in the Catatumbo Region, giving details on each one of them, as follows; Forestry Reserve of the Motilones mountainous region, Natural National Parks of Catatumbo-Bari, Motiln Bari Indigenous refuge including Catalaura and the models of territorial occupation from the perspective of a county level. Finally it gives an overview on this region and arises some challenges the current territory of Catatumbo in the Norte de Santander Department has.
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TERRITORIAL ORGANIZATION IN THE ATLANTICO DEPARTMENT, ART STATE Javier Rodolfo Quitian Quintero Key Words: Territorial Organization, Environmental Planning, Organizational Planning and Management of POMCA, River Basin Abstract: During the last 10 years in Colombia. It has carried out a great effort to board the topic of planning and territorial organization. Not only to a municipal level, but from the regions that conform the watersheds, as a strategy of the Autonomous Region Corporations in the environmental territory planning. However, there is not enough articulation and political institutional coordination that allows leading actions towards a real affordable territory planning. Within this general framework of analysis, in this article, there is evidence of the state of art, in the formulation and revision of the plans of municipal organization of the Atlantic Department, analysis its general environmental problems and the degree of management application considered in the law 388, 1997.
COMMUNE 7 FROM BARRANCABERMEJA: A PARTICIPATIVE PROPOSAL TERRITORIAL ORGANIZATION IN NEIGHBORHOODS OF INFORMAL ORIGIN Luis Molina Lpez Key Words: Territorial Organization, Citizen Participation, Urban Informality.
OF
Abstract: Commune 7 from Barrancabermeja, is constructing for more than 10 years, a participative proposal of territorial organization with regional perspectives that allow decreasing problems of inequality of spaces, social segregation and violence that not only affects this commune but also the city. In this general framework of analysis, this article aims (within the framework of qualification of the social reality) to observe a communitarian process that has took up again the tools of urban planning of the law 388, 1997. In order to construct collective actions of civil resistance against illegal armed groups, and at the same time, the processes of effective participation of its inhabitants that go in advance when making decisions that concerns to its own socio- territorial development.
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MODELS OF URBAN COAST: MORPHOLOGY AND STRUCTURAL COMPLEXITY IN URBAN AND TERRITORIAL SCALE IN METROPOLITAN REGION OF BARCELONA Nicola Colaninno Keywords: Models of urbanization, coastal urbanization, territorial fragmentation, complexity, shape. Abstract: The work is presented as a reflection on the "form" of different cities typologies and proximity the relationships that bind a territorial basis, in a contemporary vision of development, with particular attention to the influence of urban systems close to the sea. The objective is to delineate, graphically models through an operation of abstraction made on sites identified by Land Cover dataset of CORINE project for year 2000; allocate to each scheme, different scales of numerical values, after classifying different urban settlements groups by means of statistical analyses; showing, finally, on the effective perimeters the interaction between defined spatial models, because, along the Mediterranean coast, the municipal boundaries are blurring by the effect of the new dynamics developers. In addition seeks discussing concepts such as dissemination and urban fragmentation, "drawing" various patterns of recognizable urbanization models over the territory and establishing criteria for reading logical conceptual of the urban development phenomena.
REFLECTIONS ON THE DIAGNOSIS OF TERRITORIAL MENORCA. COMPARISION WITH THE GUIDELINES OF INSULAR TERRITORIAL PLAN (2003). Aina Gonzlez Puig y David Carreras Mart Key Words: Menorca, Island Territorial Plan, uses and ground cover digital mapping, Biosphere Reserve. Abstract: The Digital Mapping Use and Land Cover 1:5.000 was published in 2007 and provided updated information and detail of the territorial status of the island. Based on this mapping analysis has been focused on natural aspects (analysis covers the ground, connectivity and fragmentation of the territory, structure and diversity of the landscape) and the artificial or humanized (land use, occupation and urban areas of influence, infrastructure , Urbanization and coastal diffuse pressure in rural areas) of the three municipalities of the easternmost island: Mao, and Es Castell Sant Llus. The resulting information and mapping have been compared with mapping management and regulation of Insular Spatial Plan for this area, identifying opportunities for improvement in the classification of soil in some areas and qualitative aspects.
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Revista ACE 2008 Ley 388 Del 97 Articulos

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Incluye seccin especial de los 10 aos de la

Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997 de Colombia

Seccin de tesis y tesinas

Lus Molina Lpez

Persona de contacto Daniel Gonzlez Romero, correo: dgonzalez@cencar.udg.mx

Autor de contacto: carlos.marmolejo@upc.edu

2.2 Estructura de la encuesta contingente

Tabla 2 Nivel de molestia del ruido e importancia de ste en la eleccin residencial.

113 encuestas fueron telefnicas, mientras que 292 presenciales.

Normal 42 24 35 14 115 Spearman's rho Sig. (2-tailed)

mucha 16 4 30 30 80 0,360 0,000 144 57 131 73

Pearson Chi-Square Tests Chi-square 71,54 df 12 Sig. 0,000

Fuente: elaboracin propia

Tabla 5 Prioridad declarada de actuacin municipal (1=ms prioritario)

Fuente: elaboracin propia

4.- Resultados de la DAP.

Tabla 6 Estadsticos descriptivos de la informacin utilizada en la construccin del modelo economtrico

Elaboracinpropiasobrelabasedelaencuesta( E)yelCensodePoblacin,ViviendayLocales( C) (INE2001)

,663(g) 0,439 DependentVariable:LNDAP Predictors:(Constant),Nivelmolestiaruido,Elruidoperjudicalasalud,Nivimpausenciaruido, Cualificado(profesionalodirectivo),Carpinteraaluminio,Mayores_64,Nivimpausenciaindustria

ANOVA Model 7 Regression Residual Total Coefficients Model

SumofSquares 90,86 115,98 206,84

MeanSquare 12,98 0,42

Unstandardized Coefficients B 0,42 0,32 0,42 0,13

Std.Error 0,18 0,04 0,12 0,05 0,09 0,08 0,13 0,04

t B 2,31 9,01 3,40 2,53 2,77 2,81 2,21 2,00

Resumen: La experiencia colombiana de expedicin e implementacin de la legislacin de

Persona de contacto: Mara Mercedes Maldonado, correo electrnico: mmmaldonadoc@unal.edu.co

2. Relaciones entre niveles de gobierno y distribucin de competencias referidas al ordenamiento territorial

Tomada del sistema urbanstico espaol.

4. Polticas de suelo y vivienda de inters social

Legislacin y jurisprudencia colombiana consultada

Carolina Albarracn Granados

Persona de contacto: Luis Molina Lpez, correo electrnico: luis.molina@unipaz.edu.co, pdrmolina@yahoo.com

Los principios de la Ley 388

Figura 1 Componentes de los planes de ordenamiento territorial.

Las normas urbansticas

Figura 2 Jerarqua de los instrumentos de planeamiento urbano.

Fuente: Molina, L. (2006).

Legislacin colombiana consultada

1, 2, 3, 4, 8, 10, 11, 13, 17 y 18

Efecto plusvala por m2 de suelo $ 261.050 (pesos 2002)

Carlos Morales Schechinger

Tabla 1 beneficios y cargas de regulacin en suelo no urbanizado de Bogot

IC: hasta 1,0 (1)

IC segn la zonificacin contenida en el plan urbano (POT)

Ninguno; ver adicionales.

20% de vivienda social. Pago para carreteras principales

Fuente: Elaboracin propia

Tabla 2 Resultados del estudio para cuatro grupos de parcelas

Figura 2 Foto Terreno perifrico en el norte de Bogot

Jorge Elicer Delgado Amaya2

Remisin artculo: 07-06-2008

Remisin definitiva: 09-06-2008

Palabras Clave: Avalos, Plusvala, Expansin Urbana

Sector norte de la Ciudadciudad de Bogot, de estrato socioeconmico alto.

Antes de la Ley 388 de 1997

Con la Aparicin de La Plusvala

Suelo Urbano Consolidado

Apartes del Artculo 29 del Decreto 2181 DE 2006

PLUSVALA TOTAL =$960000.000 - $800000.000 = $160000.000 Fuente: Elaboracin propia.

5% 600,00 5 3.000,00 2.550,00

Sobre los principios rectores modelo urbanstico colombiano.

Acerca del Plan de Ordenamiento Territorial - POT y las clases de suelo.

Tabla 1. Planes Parciales Adoptados en Ciudades Colombianas a 2007.