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lcool Combustvel no Brasil e Path Dependence1

Pery Francisco Assis Shikida2 e Bruno Benzaquen Perosa3

Resumo: Este trabalho tem como objetivo analisar a relao de path dependence no sistema econmico e institucional do lcool combustvel no Brasil. O etanol, aps fases de crescimento e desafios, tornou-se parte da matriz energtica brasileira. Esta trajetria reflete a persistncia de uma rota (caminho) traada sob influncia de organizaes (usinas e destilarias, setor de mquinas e equipamentos, indstria automobilstica, Estado, organizaes corporativistas, P&D) e de agentes econmicos (consumidores) voltados, direta ou indiretamente, para a manuteno dessa rota escolhida. Este arranjo de interesses deu sustentao ao etanol brasileiro, mesmo em momentos em que a competitividade deste combustvel era questionada como opo energtica mais adequada para a substituio de gasolina/ diesel. Mesmo aps a retomada do setor nos anos 2000, em que a tecnologia flex e as crescentes preocupaes acerca das mudanas climticas impulsionaram o setor no Brasil e no mundo, a escolha do etanol como substituto dos derivados do petrleo ainda se mostra ameaada por novas tecnologias renovveis e mesmo pela descoberta de novas reservas de petrleo. Fica claro que, caso se deseje manter a liderana no mercado nacional de combustveis e expandir o mercado internacional para estes produtos, a coalizo em torno do lcool combustvel ainda precisar enfrentar diversas questes tcnicas e institucionais. Palavras-chaves: lcool combustvel, path dependence, produo brasileira. Abstract: This study aims to analyze the relationship of path dependence in the economic and institutional system of ethanol in Brazil. Ethanol, after stages of growth and challenges, has become part of the Brazilian energy matrix. This trajectory reflects the persistence of a path shaped under the influence of organizations (mills and distilleries, machinery and equipment sectors, automotive industry, the government, corporatist organizations, R&D) and economic agents (consumers) interested, directly or indirectly, in the maintenance of the chosen route. This interest arrangements supported the Brazilian ethanol, even when this fuel competitiveness was questioned as the most appropriate energy option to substitute gasoline/diesel. Even after the recovery of this sector in the 2000s, when the flex-fuel technology and the GHG (Greenhouse Gases) emissions increased the ethanol
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Os autores so gratos aos pareceristas desta revista pelos seus profcuos comentrios e sugestes. Ps-doutor pela FGV/SP . Professor associado da Universidade Estadual do Oeste do Paran (Unioeste). Professor do programa de mestrado em Economia Regional da Universidade Estadual de Londrina (UEL). E-mail: peryshikida@hotmail.com. Doutor em Economia pela FGV/SP . E-mail: bruno@perosa.com.br.

demand in Brazil and abroad, the choice of ethanol as the main substitute of fossil fuels is still jeopardized by other renewable fuels and even by the discovery of new oil reserves in Brazil. In order to succeed, the collision supporting the expansion of ethanol in the international market will have to handle a myriad of technological and institutional barriers in Brazil and worldwide. Key-words: ethanol, path dependence, Brazilian production. Classificao JEL: Q42.

1. Introduo
Em 2011, o lcool combustvel j representava mais de 50% do consumo de combustveis destinados a automveis e veculos comerciais leves movidos a lcool e/ou gasolina, exceo feita queles movidos a gs natural ou diesel. Esta dinmica tem sido, em grande parte, impulsionada pela produo crescente de veculos bicombustveis (que possibilita tanto o uso da gasolina quanto o de lcool, ou de um mix entre ambos), cuja participao no mercado de automveis e veculos leves novos j perfaz aproximadamente 90% [dados compilados da Unio da Agroindstria Canavieira de So Paulo Unica (2011); e Associao de Produtores de Bioenergia do Estado do Paran Alcopar (2011)]. Atualmente, acredita-se que os automveis bicombustveis j representem mais de 30% da frota de automveis leves no Brasil e este nmero poder chegar a 65% em 2012 (UNICA, 2011). Alm da tecnologia flex, outros fatores podem ser mencionados para explicar o sucesso recente do etanol no Brasil. H questes ligadas ao contexto internacional, como a crescente preocupao ambiental e a volatilidade dos preos do petrleo nos ltimos anos. Contudo, tanto a tecnologia flex quanto as questes internacionais mencionadas no explicam como este produto se firmou na matriz energtica brasileira em perodos anteriores. Desde os anos 1970, o lcool figura na matriz energtica brasileira e, em diversos perodos, apesar das dificuldades encontradas, esse combustvel recebeu pesados

incentivos governamentais, mostrando a sua importncia estratgica. Pode-se ento dizer que, uma vez escolhido o lcool combustvel como substituto e/ou complementar gasolina a partir do Decreto n. 76.593, de 14 de novembro de 1975, que criou o Prolcool (Programa Nacional do lcool) se arquitetou um arranjo institucional para confirmar esta poltica, sendo seu sucesso explicado pelo corporativismo dos grupos de interesse em manter tal estratgia, o que serviu tambm como barreira para outros produtos de similar escopo. No obstante, o Prolcool enfrentou vrios desafios, tendo sua legitimidade atacada em diversos momentos ao longo dos anos 1980 e 1990. A eficincia deste Programa sempre esteve condicionada s cotaes do petrleo, sendo que, em situaes de baixa, os custos de manuteno do Prolcool no pareciam se justificar. No incio dos anos 1990, mesmo sob as altas cotaes do petrleo devido ao conflito no Golfo Prsico, outras foras trouxeram questionamentos existncia de polticas de proteo ao lcool de cana-de-acar. A onda liberal observada no incio do governo Collor promoveu a desregulamentao da maioria das cadeias agroindustriais brasileiras, o que levou extino do IAA (Instituto do Acar e do lcool) e mudou completamente a forma como o governo atuava na cadeia. Ainda assim, alguns pilares deste Programa, como a mistura de lcool anidro gasolina, permaneceram intocveis. A dimi nuio do nmero de automveis a lcool nos

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anos 1990 dificultava ainda mais a manuteno desta poltica. Mesmo assim, as linhas mestras do Prolcool foram mantidas ao longo de todo este perodo, permitindo o desenvolvimento de tecnologias de produo e consumo do etanol. O desenvolvimento da tecnologia flex pode ser vista como resultado deste arranjo, tendo permitido a interao da agroindstria canavieira com a indstria automobilstica na busca por esta soluo tecnolgica. De forma geral, a histria de desenvolvimento da agroindstria canavieira no Brasil perpassa por diversas fases da promulgao do Prolcool em 1975 at a insero dos carros bicombustveis em 2003, em que o desenvolvimento desse importante setor da economia brasileira foi marcado por uma forte relao de atores pblicos e privados. Os novos desafios de internacionalizao do etanol e sucesso de mdio e longo prazo desse biocombustvel como principal alternativa gasolina colocam prova a eficincia deste arranjo no Brasil. Isto posto, levanta-se o seguinte questio namento: quais fatores teriam sido responsveis pela manuteno deste arranjo institucional ao longo de todas estas fases enfrentadas pelo setor sucroalcooleiro brasileiro? Acredita-se que a existncia de alguns mecanismos de rigidez tecnolgica e institucional contribuiu para a manuteno da trajetria de desenvolvimento do etanol no Brasil. No campo terico, a literatura de economia institucional tem dado ateno ao conceito path dependence, aqui entendido como herana institucional do sistema, construda via processo de aprendizado tecnolgico e institucional, sendo de difcil reversibilidade, principalmente quando o padro tecnolgico se generaliza e se consolida. Mesmo tendo sido inicialmente desenvolvido para explicar trajetrias tecnolgicas (David, 1985), o path dependence foi estendido a processos de desenvolvimento institucional (NORTH, 1990). Destarte, este trabalho tem como objetivo analisar a relao de path dependence no sistema econmico e institucional do lcool combustvel no Brasil. A proposio deste estudo a de que

a orquestrao de interesses, as trajetrias tecnolgicas e as novas conformaes institu cionais ps-desregulamentao setorial configu raram o mecanismo de path dependence para este importante produto da agroindstria canavieira e da matriz energtica nacional. Este artigo contm cinco sees, incluindo esta introduo. So feitos na segunda e terceira sees, respectivamente, as exposies do refe rencial metodolgico deste trabalho e de uma breve reviso terica sobre o path dependence. Na quarta seo encontra-se a discusso central desta pesquisa, focada na anlise do lcool combustvel guisa do referencial terico proposto. Na quinta e ltima seo so feitas as concluses deste artigo.

2. Referencial metodolgico
O referencial metodolgico empregado neste estudo possui carter qualitativo, documental/ bibliogrfica e descritivo. Primeiramente, cabe dizer que o termo qualitativo utilizado neste artigo implica uma compreenso de [...] fatos e locais que constituem objetos de pesquisa, para extrair desse convvio os significados visveis e latentes que somente so perceptveis a uma ateno sensvel (CHIZZOTTI, 2006, p. 28). Dessa forma, torna-se necessria uma verificao profunda dos fenmenos acerca do lcool combustvel no Brasil (objeto de pesquisa) para interpret-lo luz do path dependence, abrindo espao para outra compreenso da situao estudada. A caracterstica documental/bibliogrfica est relacionada coleta de informaes em refe rncias da rea (GIL, 2000), cuja base de dados advm tanto do material de origem secundria (disponvel na literatura publicada) quanto de origem primria (leis, decretos, relatrio de pesquisas etc.). Este estudo tambm tem conotao descritiva, porquanto, procura descrever as caractersticas de um determinado fato, avanando numa anlise prospectiva para o lcool combustvel. A pesquisa descritiva observa, registra, correlaciona e descreve fatos ou fenmenos de uma determinada realidade sem manipul-los.

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Procura conhecer e entender as diversas situaes e relaes que ocorrem na vida social, poltica, econmica e demais aspectos que ocorrem na sociedade (VALENTIM, 2008, p. 23). Neste caso, o emprego da metodologia descritiva assenta-se na descrio de elementos e/ou caractersticas que relacionam a evoluo do lcool combustvel no Brasil e o path dependence. Por fim, esta escolha metodolgica representa limitaes por no conter, por exemplo, declaraes e entrevistas de atores envolvidos no problema apresentado. Contudo, outras literaturas disponveis podem suprir esta lacuna (SHIKIDA et al., 2011).

3. Aspectos tericos do path dependence

O conceito de path dependence foi inicialmente usado para explicar trajetrias tecnolgicas (David, 1985; Arthur, 1989). O trabalho seminal de David (1985) aplica este conceito para analisar o desenvolvimento do teclado utilizado em computadores. Este autor conclui que, apesar de existirem diversas opes mais eficientes, a disposio das teclas utilizadas nos teclados de hoje explicada pelas interconexes na produo e na demanda do mercado de datilografia estabelecidas nos anos 1880. Posteriormente, diversas correntes ligadas economia institucional extrapolaram este conceito para explicar trajetrias de desenvolvimento das instituies. Neste sentido, os trabalhos de North(1990, 1994, 2005) aplicam este conceito para explicar a trajetria das regras e instituies e suas implicaes sobre o desenvolvimento das naes. Para North (1990), o conceito de path dependence ressalta a importncia da trajetria histrica, sendo difcil compreender as escolhas atuais sem entender a evoluo das instituies em perodos anteriores. Assim, as escolhas no presente seriam influenciadas pela matriz institucional do passado. Vale ressaltar que isso no implica em inevitabilidade, ou seja, o passado ditando o futuro. Desse modo, as decises tomadas em um determinado momento dispem de certo caminho,

com padres novos e antigos interagindo. Fatores como as externalidades de rede, o processo de aprendizagem das organizaes e as capacidades tecnolgicas (inovaes) influenciam a emergncia e sobrevivncia de instituies. Com efeito, tal abordagem j tinha sido levan tada por David (1985), ao dizer que no possvel descobrir a lgica (ou ilgica) do mundo que se apresenta, exceto pela compreenso decomo ela ficou dessa maneira. Neste contexto, vale frisar que a histria importa porque o passado conside rado irreparvel, no podendo ser reproduzido ipsis litteris na medida em que as condies iniciais no so mais as mesmas de outrora,de modo que o passado condicionaescolhas presentes (MOREIRA e Herscovici, 2006). Vasta literatura vem buscando traar paralelos entre as trajetrias institucionais e evoluo biolgica. As chamadas teorias evolucionrias trazem insights interessantes acerca dos mecanismos de sobrevivncia de instituies e organizaes ao longo do tempo. Las organizaciones, localizadasen regiones y tiempos especficos,generan dinmicas especficas de industrializacin, estructuras de gobierno y arreglos institucionales adecuados a contextos determinados, pero que no necesariamente son las ms eficientes. La historia importa porque nos permite explicar el proceso []. En economa como en biologa, sin una perspectiva evolutiva no se puede explicar nada. La formacin de empresas y sistemas productivos no es simplemente un proceso de seleccin de formas organizacionales eficientes, sino un proceso evolutivo de generacin de patrones histricos con rasgos de path dependence (HODGSON, 2007, p. 19). Zysman (1994), unindo a perspectiva institucionalista de North com a tendncia evolucionria, salienta que as trajetrias nacionais de crescimento so historicamente determinadas. Neste sentido, os movimentos nacionais, idiossincrticos per se, so parte de um processo de interao e competio em que

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a organizao da poltica e dos mercados dentro de cada economia passa a ser determinante na estruturao institucional, o que acaba refletindo nas decises dos agentes e, consequentemente, na operao dos mercados. Na mesma abordagem de Zysman (1994), Conceio (2008) salienta que no suficiente somente gerar investimento para criar as bases de um processo de crescimento, necessrio construir um ambiente institucional capaz de transform lo em crescimento, sendo fundamental o papel desse ambiente na determinao dos padres do processo inovativo e da capacidade tecnolgica. Technology, like market processes, is not disembodied. It develops in communities; it has local roots. The processes of learning that drive its development are shaped by the community and institutional structure, and consequently the technological trajectories can only be defined in reference to particular societies (Zysman, 1994, p. 261). Pond (1997) e Pond et al. (2005), fazendo meno integrao das principais contribuies da teoria dos custos de transao (como a desenvolvida por Oliver Williamson) com teorizaes da dinmica da concorrncia (como a desenvolvida por Richard Nelson e Sidney Winter), reforam a ideia de que esta integrao terica permite um tratamento no reducionista dos mecanismos causais desencadeados pela concorrncia, funcionando como um aporte em torno do qual vrias hipteses sobre a evoluo das instituies empresariais podem ser implementadas. Portanto, na concepo do path dependence, tanto instituies quanto tecnologias tendem a seguir suas trajetrias historicamente construdas, discutindo mainly to coordination problems, be it coordination to move an industry from one technology to another or from one industry standard to another (Levin et al., 2009, p. 16). Technological change and institutional change are the basic keys to societal and economic evolution and both exhibit the

characteristics of path dependence. Can a single model account for both technological and institutional change? They do have much in common. Increasing returns is an essential ingredient to both (NORTH, 1990, p. 103). Nesta dinmica, a trajetria e suas impli caes devem ser enfatizadas, pois, conforme Enderle e Guerrero (2008, p. 4), [...] as trajetrias de crescimento econmico so diversas e heterogneas, e ocorrem no interior de um processo de constante mudana, sem se saber se para melhor, ou no. por isto que h a necessidade de compreenso do processo de mudana institucional, no dissociado de um embeddedness e path dependence. No obstante, cumpre dizer que o pro cesso inovativo est atrelado escolha deum determinado padro tecnolgico que se desen volve a ponto de gerar uma situao de lock-in (rigidez estrutural), na qual a sua mudana se torna difcil. Frisa-se, contudo, que os efeitos de lock in podem acontecer em determinadas situaes, mas no uma trajetria inexorvel no desenvolvimento de tecnologias. Para Arthur(1989), no caso de lock-in, o grau de dificuldade em modificar as especificidades que proporcionam o arranjo institucional e o padro tecnolgico (que compreende desde a concepo tcnica at aspectos financeiros) que vai determinar a sua trajetria. Por esse motivo, frequentemente, instituies passam a atuar como mecanismos autorreforantes (self-enforcing), estabelecendo o uso de determinadas tecnologias e, assim, gerando um mecanismo de path dependence. Neste sentido, North (1990, p. 94) considera como causas do path dependence em tecnologias, que geram situaes de lock-in: os custos fixos significativos, provocando uma reduo expressiva dos custos medida que a produo aumenta; os efeitos de aprendizagem; os efeitos de coordenao, derivados da cooperao entre agentes que enfrentam o mesmo tipo de situao; e as expectativas adaptativas. Em suma, a ideia, base para o entendimento da proposta da dinmica do progresso tcnico da

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firma, que a busca por novas rotinas e trajetrias tecnolgicas no randmica nem aleatria, seguindo alguns elementos que permitem que as apostas no sejam ad hoc, mas considera a cumulatividade do conhecimento, o aprendizado, entre outros elementos que guiam as escolhas (como interaes organizacionais), de forma que a histria importa. Ou seja, as empresas descartam rotinas antiquadas, incorporam novas, outras so aprendidas e/ou apreendidas. como a carga gentica da evoluo das espcies, cuja analogia os neo-schumpeterianos vide Shikida (1997) utilizam para auxiliar a anlise e a proposio da evoluo das firmas e o prprio contexto do desenvolvimento tcnico-cientfico.

4. lcool combustvel e path dependence

Belik (1992), Shikida (1997) e Paulilloetal.(2007) enfatizaram a orquestrao de interesses como um dos fatores primordiais para a entrada do lcool combustvel na matriz energtica brasileira. Conforme Shikida (1997, p. 158-159), A crise do petrleo gerou um gargalo no processo produtivo. [...] Contudo, a crise da agroindstria canavieira acabou favorecendo a orquestrao de interesses que levou o pas a optar pelo Prolcool. [...] A orquestrao de interesses para viabilizar o Prolcool englobou os empresrios das usinase destilarias, o Estado, o setor de mqui nas e equipamentos e a indstria auto mobilstica. Para os usineiros tratavase de diversificar a produo, de criar um novo mercado diante das frequentes crisesda economia aucareira, e diante tambm de um parque produtivo que precisava avanar tecnologicamente e que estava com tendncia sobrecapacidade. Para o Estado, os interesses nesse Programa resumiam-se nos seguintes objetivos: economia de divisas; diminuio das

desigualdades regionais de renda; cresci mento da renda interna; gerao de empregos; e expanso da produo de bens de capital. Para o setor de mquinas e equipamentos (indstria de bens de capital), o advento do Prolcool permitia vislumbrar um quadro de continuidade do crescimento que havia sido iniciado ao final da dcada de 60 e que atingiu o seu auge no perodo do milagre econmico do pas. Especificamente para a indstria automobilstica, a crise do petrleo obstaculizava, de certa forma, a continuidade da poltica de transporte baseada em rodovias; e o carro movido a lcool despontava como uma alternativa para a continuidade dessa poltica de transporte. Sobre a relao Estado-agroindstria cana vieira, Belik (1992) e Ramos (1999) chamam a ateno para o fato de este setor possuir uma histrica capacidade de articulao, atuando em concordncia com os interesses do Estado e de outras organizaes privadas em prol de polticas pblicas que convirjam para a alavancagem de seus principais produtos (acar e lcool) no mercado nacional e internacional. O lcool combustvel, na performance evolutiva do Prolcool (SHIKIDA, 1997)4, aps passar pela fase de expanso moderada (19751979, cujo carro-chefe consistiu na produo de lcool anidro como aditivo para a gasolina, e que teve patrocnio de um elenco de polticas de crdito, subsdio e preos) e pela fase de expanso acelerada (1980-1985, na qual reforaramse os incentivos do Estado para a produo alcooleira, com nfase no tipo hidratado e com forte estmulo para a venda de veculos movidos exclusivamente a lcool), evidenciou sua primeira fase de desacelerao e crise no perodo 1986/1995.
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Sobre a evoluo da agroindstria canavieira, com destaque para o Prolcool, ver: Szmrecsnyi (1979), Belik (1992), Shikida (1997), Ramos (1999), Moraes e Shikida (2002), Vian (2003), Paulillo et al. (2007), Neves e Conejero (2007) e Souza e Macedo (2009).

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Nesse revs houve uma substancial reduo da participao dos investimentos pblicos no Programa e desequilbrio entre a oferta e a demanda de lcool combustvel, o que contribuiu para arrefecer o interesse em produzir (na tica da indstria automobilstica) e para comprar um veculo a lcool (na tica do consumidor). Cumpre dizer que, ao final da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, os preos do petrleo caram (favorecendo o consumo de gasolina), enquanto os preos do acar estavam em patamares elevados (direcionando a produo canavieira para esta commodity), sendo fatores importantes na explicao dessa fase crtica do Prolcool. Assim, no incio dos anos 1990, observa se uma ruptura parcial da orquestrao de interesses que havia se estabelecido em torno do Prolcool. O Estado, revestido de uma tendncia neoliberal e afetado por uma grave crise fiscal e financeira, encerra o paradigma subvencionista outrora existente na agroindstria canavieira. Ocorre a extino do Instituto do Acar e do lcool (IAA), dando fim aos mecanismos de interveno na atividade produtiva que iam desde o estabelecimento de quotas de produo, fixao de preos para a cana-de-acar, acar e lcool, at a concesso de subsdios. A poltica de interveno estatal no complexo canavieiro nacional foi responsvel por uma estrutura atrasada e de baixa competitividade que se manteve nos ltimos cinquenta anos. A mudana da poltica e do ambiente institucional, por sua vez, obrigou as empresas a adotarem estratgias diferenciadas das anteriores, buscando a competitividade nacional e internacional (BELIK et al.,1998, p. 8). Esta ruptura fez emergir o paradigma tecnolgico que as usinas e destilarias so obri gadas a assumir para se manterem no mercado, tornando-se primordial a minimizao dos custos de produo, o desenvolvimento de novas tecnologias e o aproveitamento intensivo de subprodutos, formas relevantes para uma

situao mais concorrencial (SHIKIDA, 1997). Para Fernandes e Coelho (1996, p. 154), um regime de maior liberdade de atuao dever aumentar a participao no mercado das empresas mais eficientes que a mdia e, com isso, tornar o setor mais rentvel. E isto foi o que de fato ocorreu, ou seja, as empresas menos preparadas em termos de capacitao tecnolgica encerraram suas atividades e/ou foram incorporadas pelas mais dinmicas do setor. De acordo com Fortes (2009, p. 1), de 2000 a setembro deste ano [2009], o setor de acar e lcool contou com 99 fuses e aquisies envolvendo empresas brasileiras. De 1996 ao incio dos anos 2000 houve uma breve recuperao do crescimento da produo alcooleira, mas logo seguido de outro declnio, decorrente, em parte, dos incentivos econmicos que o uso do gs natural veicular (GNV) trouxe, o que contribuiu para a migrao de parte da frota de carros nacionais para o GNV. Outrossim, ficava evidente o cenrio de rearranjo da agroindstria canavieira sob a gide da desregulamentao setorial, em que o papel do Estado mudou, ele agora mais de coordenador do que interventor (VIAN, 2003, p. 11). Com efeito, no incio da dcada de 90 o preo do acar no mercado interno deixou de ser tabelado; a partir de 1994, as exportaes aucareiras foram liberadas; em 1997, o preo do lcool anidro tambm deixou de ser tabelado; as liberaes dos preos da cana-de-acar e do lcool hidratado ocorreram, respectivamente, em 1998 e 1999 (ALVES, 2002). A partir da safra 2000/01 observa-se uma terceira fase, na qual o lcool combustvel passou a conviver com uma perspectiva de elevado crescimento, em funo da crescente necessidade de reduzir as emisses de gases de efeito estufa (a produo de lcool da cana-de-acar e o consumo desse produto, enquanto substituto da gasolina, oferece vantagens neste aspecto) e com uma inovao que mudou consideravelmente a dinmica do setor, a introduo do carro bicombustvel que permite tanto o uso da gasolina quanto o de lcool, ou de um mix entre ambos os combustveis. Cabe citar, com base em dados da Unica (2011), que as vendas de

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carros bicombustveis representaram, em 2008, aproximadamente 90% do total de veculos comerciais leves vendidos no Brasil, sendo que, em 2003, esta proporo era de apenas 3,7%. A Figura 1 mostra a evoluo da produo de lcool total no Brasil. Da safra 1975/76 at a 1985/86 verifica-se uma evoluo na produo alcooleira (taxa de crescimento mdio de 34,7% ao ano), corroborando as fases de expanso moderada e acelerada do Prolcool. Da safra 1986/87 at a 2000/01 houve uma fase de desacelerao, crise e instabilidade da produo alcooleira nacional (o parco crescimento mdio de 1,25% ao ano reflete isto). A partir de ento se constata um segundo ciclo expansivo para o setor (safras 2001/02 e 2008/09, crescimento mdio de 12% ao ano). Para todo o perodo considerado (1975/76 a 2008/09), a taxa de crescimento mdio anual da produo alcooleira do Brasil foi de 7,7%. Essa nova fase de expanso do etanol no Brasil tambm foi marcada por significativo aporte de investimento estrangeiro. Apesar de at 2009 a participao estrangeira no setor no ultrapassar 27%, investidores internacionais do cada vez mais sinais de interesse na agroindstria canavieira em funo das oportunidades abertas

pela desregulamentao setorial iniciada na dcada de 1990 e de expectativas favorveis de crescimento dos mercados aucareiro e alcooleiro (este capitaneado pela elevao da demanda por lcool combustvel por causa da frota flex). No final da dcada de 1990 e incio da dcada seguinte, o investimento direto estrangeiro (IDE) na agroindstria canavieira concentrava-se nas categorias refino, moagem de acar e usinas de acar; a partir de 2002 comea o IDE na categoria produo de lcool, que passou de US$4 milhes em 2002 para mais de US$ 1 bilho em 2007 (CARDOSO et al., 2009). Da mesma forma que a orquestrao de interesses foi um dos fatores primordiais para a entrada do lcool combustvel na matriz energtica, seus rearranjos institucionais e tecnolgicos vm condicionando determinadas trajetrias, gerando path dependence em favor do lcool combustvel. Sobre este aspecto, o presente artigo se concentra na anlise do ambiente de orquestrao de interesses responsvel pela viabilizao do lcool combustvel e no ambiente de ruptura institucional que levou o Estado a desregulamentar o setor, o que fez emergir o paradigma tecnolgico como forma relevante

Figura 1. Evoluo da produo de lcool total no Brasil e aspectos caracterizadores.

30.000.000 25.000.000 Metros cbicos 20.000.000 15.000.000 10.000.000 5.000.000 0 75/76 76/77 77/78 78/79 79/80 80/81 81/82 82/83 83/84 84/85 85/86 86/87 87/88 88/89 89/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07 07/08 08/09 Safras
Fonte: Dados dos anos-safras: Alcopar (2011); aspectos caracterizadores: dados da pesquisa. 1 ciclo de expanso
Orquestrao de interesses e ambiente institucional favorvel ao lcool combustvel combustvel (crise do acar e do petrleo)

Desacelerao, crise e instabilidade

Ruptura da orquestrao de interesses e nova conformao do ambiente institucional (desregulamentao); m do paradigma subvencionista e adoo do paradigma tecnolgico

2 ciclo de expanso
Lanamento do ex fuel e vigncia do paradigma tecnolgico

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para uma situao mais concorrencial, discutindo os guisa do conceito terico de path dependence. Os empresrios das usinas e destilarias, desde o incio do Prolcool em 1975, e mesmo no perodo de desacelerao, crise e instabilidade da produo alcooleira (1986/87-2000/01), mantiveram suas estruturas produtivas voltadas para o acar e/ou lcool, direcionando suas produes de acordo com as vicissitudes dos preos dessas duas commodities nos mercados interno e externo. Neste contexto, importante destacar que, mesmo com a mudana de gerir o setor pelo Estado, de intervencionista para coordenador (VIAN, 2003), os empresrios das usinas e destilarias em sinergia com a indstria de bens de capital, centros de pesquisa, organizaes corporativistas e tambm o Estado mesmo em um panorama de desregulamentao, o Estado manteve sua preocupao com a questo da segurana energtica nacional , aperfeioaram continuamente a sustentabilidade tecnolgica da cadeia produtiva da agroindstria canavieira, de modo a promover a evoluo da produtividade agrcola e industrial da cana-de-acar, acar e lcool. Destarte, muito do avano tecnolgico coube s aes do Centro de Tecnologia Canavieira (CTC), que deixou de pertencer a um grupo de usinas cooperadas da Copersucar, passando a ser financiada por usinas de todo o Pas, e ao extinto Programa Nacional de Melhoramento da Cana de-Acar (Planalsucar), este incorporado pela Rede Interuniversitria para Desenvolvimento do Setor Sucroalcooleiro (Ridesa), constituda por sete universidades federais (do Paran, So Carlos, Viosa, Rural do Rio de Janeiro, Gois, Alagoas e Rural de Pernambuco UFPR, UFSCar, UFV, UFRRJ, UFG, Ufal e UFRPE, respectivamente). De acordo com Cezar (2008, p. 40), esses dois centros permitiram que o Brasil sasse de pouco mais de 3 mil litros de lcool por hectare, no fim dos anos 70, para mais de 7 mil litros de lcool por hectare atualmente (para efeito de cotejo, hoje a produtividade do lcool de beterraba de 5,4 mil litros/ha, enquanto a produtividade do lcool de milho de 3,1 mil litros/ha). A produo de cana de-acar saiu de pouco mais de 50 toneladas por

hectare, em mdia, em meados dos anos 70, para uma mdia de aproximadamente 80 toneladas por hectare na dcada de 2000. E h perspectivas de mais crescimento da produtividade a partir do etanol de resduo celulsico (de rejeitos do bagao e palha da cana). Isto, aliado ao fato de o Pas contar com produo de acar e lcool para o mercado durante o ano todo, contribui para que a oferta de lcool combustvel seja cada vez mais elstica. Afora o estmulo dado ao ambiente tecnol gico do lcool pelos dois centrosdepesquisa supracitados, o Banco Nacional de Desenvol vimento Econmico e Social (BNDES) e Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE) (2008) salientam que os avanos nos indicadores de produtividade da agroindstria canavieira em geral, e em particular para o lcool, derivaram principalmente de inovaes biolgicas, fsico qumicas, mecnicas, do reaproveitamento mais intensivo do bagao para a cogerao de energia e de inovaes associadas s novas formas de organizao do trabalho, mtodos de produo e gerenciamento global da produo agrcola e industrial. Neste contexto, vale lembrar que tais avanos foram tambm conseguidos pela sinergia com outras empresas produtoras de tecnologia e centros de pesquisa como, por exemplo, o Instituto Agronmico de Campinas (IAC), Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT), Instituto de Tecnologia de Alimentos (Ital), Instituto Biolgico, alm de trs universidades estaduais [Universidade de So Paulo (USP), Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e Universidade Estadual Paulista Julio de Mesquita Filho (Unesp)], que contm vrios cursos e grupos de pesquisas voltados para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico da agroindstria cana vieira, fundamental para o processo de expanso com incrementos de produtividade observados nesse setor. Macedo (2007), por intermdio do Quadro1, sintetiza e periodiza alguns itens que foram importantes para a modernizao tecnolgica do processo produtivo da cana-de-acar e do lcool, como as novas e mais produtivas variedades de

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cana, os avanos das tcnicas de produo de cana (fertirrigao, colheita mecanizada etc.) e lcool (fermentao) e o desenvolvimento dos motores bicombustveis. Com estes avanos tecnolgicos do processo produtivo da cana-de-acar e do lcool, Macedo(2007) aponta ganhos de 8% na qualidade da matria-prima (medida em teor de acar na cana), ganhos de 130% na produtividade da fermentao (medida em metros cbicos de lcool por metro cbico de reator) e ganhos de 14% na converso dos acares na cana para lcool. Em Veiga Filho (2008, p. 12) h um indicador de custo que retrata as vantagens e ganhos competitivos que a curva de aprendizado do lcool combustvel proporciona ao Brasil vis -vis outros competidores internacionais, qual seja, na bomba, o lcool da cana bate de longe o etanol do milho, saindo a US$ 0,20, diante de quase US$ 0,40 no caso do produto americano. Como o lcool pode ser extrado da hidrlise e fermentao de materiais lignocelulsicos, h ainda que se considerar o chamado lcool de segunda gerao, oriundo do processamento de lignocelulose, neste caso, de resduos de cana-de acar (rejeitos do bagao e palha). Os principais programas de pesquisa e desenvolvimento, em escalas experimentais de produo (com resduos de madeiras e lixo orgnico, principalmente), esto sendo conduzidos nos Estados Unidos e na Europa, mas vrias pesquisas j comearam a serem feitas no Brasil a partir do aproveitamento de resduos da cana-de-acar. Conforme

Goldberg (2008) e Unica (2011), com o lcool de segunda gerao sendo produzido no Brasil, a agroindstria canavieira poder elevar a produtividade do lcool de 7 mil litros por hectare produzidos nas ltimas safras para algo em torno de 13 mil litros de lcool por hectare. Dessa forma, no seria necessrio expandir a rea cultivada, aproveitando-se fundamentalmente da expertise e da estrutura existente na agroindstria canavieira. Contudo, de acordo com Abramovay (2008, p. 45): The US Department of Energy (DOE), for instance, is investing USD 1 billion in the construction of experimental refineries designed to transform vegetable matter into alcohol. In Brazil, only now is something similar happening with the announcement of the Bioethanol Science and Technology Center, which is to receive BRL 50 million in the next five years []. The Brazilian investment in cellulosic ethanol, so far, is meager, which entails the risk that the country might very quickly lose the technological edge it holds today in the ethanol area. Nessa linha de busca de maior produtividade, o processo de transformao de uma forma de energia em mais outra forma de energia, conhecido como cogerao, encontra na queima do bagao da cana-de-acar uma excelente fonte de energia para o processamento industrial da cana e, consequentemente, produo de acar

Quadro 1. Alguns dos principais avanos tecnolgicos do processo produtivo da cana-de-acar e do lcool (1980-1990 e 1990-2000).
Perodo 1980-1990 A introduo em larga escala de variedades de cana desenvolvidas no Brasil (principalmente do CTC-Copersucar e do Planalsucar). O desenvolvimento do uso integral da vinhaa na fertirrigao. Controles biolgicos na produo da cana. Desenvolvimento do sistema de moagem com quatro rolos. Tecnologia para operao de fermentaes abertas de grande porte. Aumento na produo de energia eltrica na indstria (autossuficincia). Uso final: especificaes do etanol; motores E-100; transporte, mistura e armazenamento do lcool.
Fonte: Macedo (2007, p. 158).

Perodo 1990-2000 Otimizao do corte, carregamento e transporte da cana. Mapeamento do genoma da cana; transformaes genticas. Mecanizao da colheita. Obteno de excedentes de energia eltrica e venda para a concessionria. Avanos em automao industrial. Avanos no gerenciamento tcnico (agrcola e industrial). A introduo dos motores bicombustveis.

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e/ou lcool. Isto porque, aps a extrao do caldo possvel queimar o bagao em caldeiras apropriadas, produzindo energia trmica, que transferida para movimentao de mquinas e turbinas no prprio processamento da cana, tornando-se um destacado item na composio dos custos de produo do lcool e acar oriundos da cultura canavieira (SOUZA, 2002). importante frisar que as usinas e destilarias so autossuficientes na produo de energia eltrica, por meio da cogerao ou bioeletricidade (UNICA, 2008, p. 9), com possibilidade de comercializao do excedente de energia produzida com as distribuidoras locais de energia eltrica. A importncia da cadeia bioenergtica da cana-de-acar no Brasil (composta pelo lcool combustvel e pela energia oriunda da queima do bagao da cana) representou, em 2007, 16% na matriz energtica nacional (BNDES e CGEE,2008). Ademais, [...] no incio de 2008, as usinas de acar e etanol brasileiras apresentavam um potencial mdio de gerao de excedentes de energia equivalente a 1.800 Megawatts Mdios (MWm), o que corresponde a apenas 3% das necessidades do Brasil. Com o aumento da utilizao de biomassa da cana-de-acar e a implementao de caldeiras de alta eficincia, estimativas sugerem que, at 2015 essa gerao poderia aumentar para at 11.500 MWm, ou 15% da demanda de energia eltrica do Pas. [...] A bioeletricidade gerada a partir da cana-de-acar uma opo particularmente interessante para o Brasil porque a maior parte da eletricidade do Pas vem de grandes usinas hidreltricas. O perodo de colheita da cana-de-acar, no qual a maior parte da biomassa est disponvel, coincide com a estao seca, quando as usinas hidreltricas diminuem sua produo devido reduo nos nveis de seus reservatrios (UNICA, 2008, p. 10).

Alm dessa busca por desenvolvimento de novas competncias visando aumentar cada vez mais a eficincia tcnica do lcool, houve preocupao com a modernizao da estrutura organizacional e institucional das firmas, buscando, inclusive, outros mecanismos de coordenao corporativistas junto aos setores pblicos e privados como, por exemplo, na criao da Unica, em So Paulo (as 119 companhias associadas Unica respondem por mais de 50% do lcool e 60% do acar produzidos no Brasil) ou em outras representaes dessa natureza nos demais estados expressivos no contexto da agroindstria canavieira (Alcopar, no Paran, Sindicato da Indstria de Fabricao do lcool no Estado de Minas Gerais/Sindicato da Indstria do Acar no Estado de Minas Gerais SIAMIG/ SINDACAR-MG etc.). A Cmara Setorial do Acar e do lcool, criada pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) em maio de 2003, constituda por representantes patronais, governamentais e representantes da classe trabalhadora, outro arranjo institucional que objetiva discutir coletivamente os problemas da cadeia e buscar solues para os seus problemas. A Cmara Setorial do Acar e do lcool um frum de discusses, no qual esto presentes entidades representativas do Estado, da iniciativa privada e dos trabalhadores. A presena do Estado na Cmara de grande relevncia, visto que diminui a assimetria de informaes com o setor privado. Assim, a Cmara Setorial uma ferramenta de interao do setor privado junto ao Estado para melhor ada ptar os ambientes institucional, tecnol gico e organizacional s necessidades do setor sucroalcooleiro (GONALVESJR. et al., 2009, p. 205). O Consecana (Conselho dos Produtores de Cana-de-Acar, Acar e lcool), existente em So Paulo, Paran, Alagoas, Pernambuco

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etc., uma associao civil sem fins lucrativos, com estatuto e regulamentos prprios, cujo escopo principal tem sido a divulgao mensal dos valores de referncia do preo da tonelada de cana-de-acar com base nos preos dos produtos finais (acar e lcool) obtidos dessa matria-prima. Trata-se de um instrumento que procura zelar pelo aprimoramento do sistema de avaliao da qualidade da cana-de-acar, que expressa pela concentrao total de acares (sacarose, glicose e frutose) recuperveis no processo industrial e expressos em quilograma por tonelada de cana (SACHS, 2007, p. 58). No referencial do path dependence est evidente a evoluo em termos de trajetrias tecnolgicas e institucionais privilegiando a busca de competncias complementares s competncias j adquiridas (NORTH, 1990). o caso da busca pela maior produtividade de lcool produzido, com aperfeioamentos tcnicos, e tambm na criao de novos arranjos institucionais (Cmara Setorial do Acar e do lcool, Unica, Consecana etc.) que objetivam no s organizar o setor como defender os interesses dos produtores de cana, acar, lcool e bioeletricidade. Com efeito, estas novas formas de conciliar as necessidades e interesses dos agentes que integram a agroindstria canavieira mostram as inovaes institucionais que o setor fez para melhor se adaptar ao mundo real. Conforme Enderle e Guerrero (2008, p. 4), as instituies so habitualmente um processo rotinizado do comportamento humano prevalecente no ambiente social, cultural, poltico e econmico que evoluem atravs de um processo seletivo e adaptativo. Afora esses ganhos tecnolgicos dentro da usina, o setor de mquinas, tratores, colheitadeiras e caminhes (indstria de bens de capital), tambm articulado institucionalmente com a agroindstria canavieira, posto ser seu fornecedor de equipamentos, vem aprimorando as tecnologias de transporte, plantio, colheita e processamento industrial nos diversos departamentos da agroindstria canavieira. Como exemplo, as unidades industriais vm implementando melhorias como a substituio de caldeiras de alta

presso (favorecendo a cogerao de energia), modernizando-se, mormente, com a aplicao cada vez mais crescente da automao eletrnica nas mquinas e equipamentos (BOUAS, 2008). Este comportamento da indstria de bens de capital ligada agroindstria canavieira mostra o engajamento pela busca de resultados competitivos tambm no setor a montante. Ou seja, as novas escolhas tcnicas se tornam uma funo da histria, que, por sua vez, deriva do ambiente institucional capaz de transform-la em crescimento, da a necessidade de externalidades positivas de setores ligados produo de lcool. neste tipo de interao dinmica que toda a economia alcooleira ganha, isto , as melhorias das capacidades tecnolgicas de um segmento acabam favorecendo um outro; aqui os avanos na indstria de bens de capital refletem positivamente para que a agroindstria canavieira tambm melhore suas capacidades tecnolgicas. Valendo-se da citao anterior de BNDES e CGEE (2008), que atesta maior profuso do ambiente tecnolgico e de pesquisas para So Paulo, e sendo este estado sede dos polos de produo de mquinas e equipamentos para a agroindstria e agricultura canavieira, centrados no eixo Piracicaba-Sertozinho-Ribeiro Preto, tm-se estruturas socioeconmicas enraizadas, garantindo que So Paulo seja economicamente mais eficiente que os outros estados do Brasil. Outro importante agente no ambiente institucional que colabora para que o lcool combustvel mantenha o path dependence a indstria automobilstica, sobretudo aps a introduo do carro bicombustvel. Conforme Siqueira e Siqueira (2004), devido necessidade de substituir a gasolina, em face da instabilidade dos preos do petrleo e da maior emisso de poluentes que a queima dos derivados do petrleo acarreta, foram feitas, no final da dcada de 1980, pesquisas nos Estados Unidos, Europa e Japo com vistas a desenvolver a tecnologia flex fuel. Aprimorada ainda mais no final da dcada de 1990, principalmente no Brasil, esta nova tecnologia consegue realizar, por meio de sensores avanados de controle de mistura e ignio, com

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que um motor seja capaz de reconhecer e adaptar automaticamente suas funes de gerenciamento para qualquer proporo de mistura de lcool e gasolina que esteja no tanque, no demandando qualquer ao por parte do motorista. De acordo com BNDES e CGEE (2008), existem mais de 60 modelos diferentes de veculos bicombustveis, fabricados por dez montadoras de origem americana, europeia e japonesa, instaladas no Pas. Essa nova demanda pode ser apontada como o principal motivo da expanso da produo alcooleira nos ltimos anos no Brasil, que ainda se soma s possibilidades de expanso da demanda internacional de lcool para misturas com a gasolina. Os veculos equipados com esses motores tm representado a maioria dos veculos novos vendidos no Brasil a partir de 2005 e, desde ento, vm se aperfeioando, em termos de desempenho e funcionalidade dos sistemas de partida a frio (BNDES e CGEE, 2008, p. 43). Esta uma situao em que um dado padro tecnolgico (neste caso na tecnologia flex fuel) se generaliza e se aperfeioa, tornando extremamente difcil sua mudana, levando, por consequncia, ao fenmeno de path dependence, ou seja, o fato de as possibilidades de escolha no presente serem condicionadas pelas escolhas passadas, em que os bons resultados do aumento da produtividade lcool-energtica foram sendo conseguidos ao longo do tempo. Isto vem de encontro com o que Hodgson (2007) exps anteriormente, ou seja, a formao de sistemas de produo no simplesmente um processo de seleo de formas organizacionais eficientes, mas um processo evolutivo de gerao de padres histricos com caractersticas de path dependence. Outrossim, o comportamento do lcool com bustvel moldado por organizaes e agentes econmicos no Brasil no pode prescindir de uma anlise da ao estatal. O Estado, cujos interesses iniciais no Prolcool resumiam-se na busca pela segurana energtica, economia de divisas, dimi nuio das desigualdades regionais de renda, cresci mento da renda interna, gerao de empregos e expanso da produo de bens de capital, agora atua mais como um agente regulador da atividade

sucroalcooleira, o que significa que a produo e a comercializao da cana, acar e lcool no se sujeitam mais a controles do Estado como em outrora (poca do IAA). Ainda assim, necessrio estabelecer mecanismos legais para que todos os 35.500 postos de abastecimento de combustvel comercializem o lcool hidratado, alm de exigir que as distribuidoras de combustveis adquiram o lcool anidro das destilarias para fazer uma mistura com a gasolina na proporo que pode variar entre 20% e 25% de anidro (Lei Federal n. 8.723/93). O desenvolvimento dessa notvel infraestrutura resultou de um esforo iniciado nos primrdios do Prolcool e foi sendo consolidada ao longo do tempo. imperativo reconhecer que, sem a determinao poltica para criar tal infraestrutura e sem o apoio das empresas de distribuio de combustveis e da Petrobras, que durante anos se responsabilizou pela aquisio, mistura e distribuio do bioetanol puro em mistura com gasolina, a experincia brasileira com o bioetanol no teria a importncia que alcanou (BNDES e CGEE, 2008, p. 64). Em termos de poltica pblica, um mecanismo de apoio ao setor alcooleiro se d via Programa de Financiamento Estocagem de lcool e mediante poltica diferenciada de preos dos carros a lcool ou bicombustveis, com vistas a internalizar no preo de mercado a vantagem ambiental propiciada pelo veculo que utiliza, ou pode utilizar exclusivamente etanol (UNICA, 2007, p.29). Ainda de acordo com a Unica, a tributao ao lcool combustvel concentra-se no produtor e na distribuidora de combustveis, e no caso de exportao do lcool, hidratado ou anidro, no h tributao em virtude de imunidade constitucional tributria. A Cide (Contribuio de Interveno no Domnio Econmico), mediante isenes fiscais e regulaes, tem contribudo para garantir a competitividade do lcool em relao gasolina (Paulillo et al., 2007, p.542), sobretudo na obrigatoriedade da mistura

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de lcool anidro na gasolina (que varia de 18% a 25%), mostrando que a relao do Estado com a agroindstria canavieira ainda mantm certos mecanismos corporativistas em prol de uma maior segurana energtica. Neste contexto, por meio do Decreto n. 3.546, de 2000, foi criado o Conselho Interministerial do Acar e do lcool (Cima), composto pelos minis tros da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (que o preside), da Fazenda, do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e de Minas e Energia, cujo escopo o de realizar polticas a fim de adequar a participao dos produtos de cana-de-acar na matriz energtica brasileira, procurar mecanismos econmicos necessrios para a autossustentao setorial e promover o desenvolvimento cientfico e tecnolgico do setor. Neste sentido, embora o Ministrio da Cincia e Tecnologia no faa parte do Cima, sobretudo por meio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), o mesmo atua como importante alavancador da pesquisa e desenvolvimento no setor (SHIKIDA et al., 2011). Com o propsito de ampliar a participao no mercado alcooleiro, a Petrobras (uma empresa estatal) pretende investir US$ 1,5 bilho em biocombustveis entre 2008 e 2012, sendo 46% em dutos e alcooldutos. Um dos alcooldutos que dever ser construdo vai ligar reas produtoras de Gois, Minas Gerais e So Paulo aos portos do Rio de Janeiro e So Paulo; o outro alcooduto dever ligar reas produtoras de Mato Grosso do Sul e Paran ao porto de Paranagu (PR). Ambos os investimentos preveem parcerias pblico privadas (GOLDBERG, 2008). Vlzetal.(2009) ressaltam que o transporte de lcool para exportao realizado via modal ferrovirio e/ ou rodovirio, fator este encarecedor no processo logstico. Com a implantao do alcoolduto, os custos de transporte tendem a reduzir em at 70%, aumentando ainda mais a competitividade das unidades produtoras do Brasil. Nota-se, pois, que ao tentar resolver problemas de ordem logstica, a Petrobras e outras firmas impulsionam a continuidadeda poltica energtica vinculada ao lcoolcombustvel,

buscando novas capacidades tecnolgicas condi cionadas pela trajetria histrica (no caso, da necessidade de uma maior dinmica competitiva para o lcool). Esta lgica coerente com o previsto pelo referencial terico do path dependence, na medida em que se permite baixar custos de transporte a partir da escolha de um dado padro tecnolgico vislumbrado com o alcooduto. Outro aspecto interessante que o core business da Petrobras avana tambm sobre o lcool, mostrando a expresso que este combustvel vem tendo no cenrio da matriz energtica nacional. A questo ambiental, tambm vinculada ao interesse estatal, visto que o Brasil signatrio do Protocolo de Kyoto (tratado internacional em que a maioria dos pases estipulou compromissos para reduzir a emisso de gases do efeito estufa em 5,2% em relao aos nveis de 1990, no perodo entre 2008 e 2010 o Brasil apesar de signatrio no do anexo 1 (pases desenvolvidos) e por isso no tem meta de reduo em Kyoto), encontra no consumo de lcool combustvel uma possibilidade de reduo de emisses de monxido de carbono, xidos de enxofre e de compostos org nicos txicos, como benzeno, tolueno, xileno e butadieno. Ademais, o lcool apresenta baixa toxidez e elevada biodegradabilidade. Segundo apontamentos de Veiga Filho (2008), o consumo de lcool no transporte evitou a emisso de 644 milhes de toneladas de gs carbnico desde 1975, quando o Prolcool foi implementado. Para Saldiva et al. (2010), alto o dano da gasolina sade pblica, como por exemplo: se todos os carros da Grande So Paulo rodassem somente com a gasolina, haveria mais de 400 mortes por ano em decorrncia da poluio. Outro fator benfico ao lcool a relao comparativa entre a energia renovvel produzida e a energia fssil usada, que de 8,9 para o lcool de cana-deacar no Brasil. Apenas para cotejo, quando se considera o lcool de milho (nos EUA), essa relao est entre 1,3-1,8; para o lcool de beterraba (como o produzido na Alemanha) essa relao prxima de 2,0; j a produo de gasolina e diesel resulta em eficincia energtica negativa (SOUZA e MACEDO, 2010; UNICA, 2011).

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Entre as principais ameaas manuteno destatrajetria de crescimento do lcool combus tvel colocam-se desafios importantes associados formao de um mercado internacional para esta commodity. Embora os incrementos tecnolgicos tragam uma oportunidade para a consolidao do mercado internacional do lcool, dada pela melhoria da curva de aprendizagem observada nos ltimos anos na produo e uso desse combustvel alternativo, existem restries impostas ao comrcio do produto, como o caso dos Estados Unidos, que tm uma taxao de US$0,54 imposta por galo de etanol importado. Falta tambm regulamentao internacional em termos de estabele cimento de padres socioambientais para produo de biocombustveis. Como na maioria dos pases, os biocombustveis ainda tm custo superior ao dos derivados de petrleo (UNICA,2007; PIRES e SCHECHTMAN, 2010) e a demanda internacional ainda se mostra muito dependente dos mandatos nacionais que estabelecem padres socioambientais variados (PEROSA e AZEVEDO, 2011). Isto, de certa forma, dificulta a formao de um mercado mundial para o lcool, visto que inexiste um consenso acerca dos padres socioambientais necessrios para produzir biocombustveis. Mesmo internamente, tambm se observam ameaas ao arranjo iniciado no Prolcool e que, mesmo aps o final deste Programa, ainda orientam a trajetria do setor no Brasil. A descoberta das reservas pr-sal so relevantes neste sentido e podem criar condies para a ruptura das coalizes que vm sustentando o lcool combustvel. No se podem desconsiderar as perspectivas do pr-sal, que em alguns anos implicar importantes investimentos na extrao e refino do petrleo, aumentando substancialmente a produo de petrleo e derivados (JANK, 2010, p. 12). Embora o lcool tenha muitas instituies a quem deva orientaes polticas (advindas dos ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Fazenda, Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e de Minas e Energia), isto se torna problemtico quando h falta de sintonia ou assimetria de informaes entre os ministrios.

Ademais, o desenvolvimento de tecnologia substituta observada, por exemplo, nos carros eltricos, desponta como uma alternativa tcnica e ambientalmente correta5 para adentrar no mercado automotivo, segundo apontam algumas previses. A report by IDTechEx, a research consultancy based in Cambridge, England, reckons a third of the cars made in 2025 will be electrically powered in one way or another. If that trend continues, liquid fuels might become as obsolete as photographic film (THE ECONOMIST, 2009, p. 1). Contudo, verificamse ainda algumas restries ao desenvolvimento dessa tecnologia. Desvantagens como a autonomia reduzida dos carros eltricos e insuficincia de uma rede de abastecimento de energia para este tipo de veculo esto sendo analisadas pelas empresas que operam nesta atividade (THE ECONOMIST, 2009). A possibilidade de o motor eltrico ser recarregado automaticamente reduziria esse problema, trazendo resultados ntidos em termos de economia de combustvel lquido (Averbug, 2007). Porm, essa tecnologia ainda no est disponvel a custos viveis. Existe tambm a opo de carro hbrido, que pode rodar tanto por combusto quanto por energia eltrica, devido existncia de um motor eltrico acoplado a um propulsor a combustvel lquido (gasolina, lcool etc.). Essa modalidade j vem sendo considerada como a principal alternativa no mdio prazo para reduzir os problemas de autonomia dos carros eltricos. Ainda assim, a adoo de incentivos para o desenvolvimento desta tecnologia enfrenta resistncia de setores ligados produo de etanol. Como mais uma prova do arranjo institucional em torno da agroindstria canavieira, o governo brasileiro ainda no se posicionou em relao a esta nova tecnologia. Desta forma, o etanol de primeira gerao est longe de representar uma escolha definitiva e vitoriosa como substituto de combustveis fsseis no mundo (THE ECONOMIST, 2010). As ameaas
5

Desde que a energia utilizada seja proveniente de fontes limpas, como a solar, ou advinda de hidreltricas.

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Figura 2. Principais aspectos do path dependence no lcool combustvel no Brasil e ameaas.

Comportamento do lcool combustvel moldado por organizaes e agentes econmicos no Brasil

Usinas e destilarias Mantiveram suas estruturas produtivas voltadas para o acar e/ou lcool, e buscaram maior produtividade agrcola e industrial da cana, acar e lcool, em cooperao com centros de pesquisa (pblicos e privados) e indstria de bens de capital.

Indstria de bens de capital Articulado institucionalmente com a agroindstria canavieira, posto ser seu fornecedor de equipamentos, vem aprimorando as tecnologias de transporte, plantio, colheita e processamento industrial, trazendo ganhos para o setor.

Indstria automobilstica Vem aprimorando os motores ex fuel (que adaptam suas funes de gerenciamento para qualquer mix de lcool e gasolina). Criou-se, assim, uma situao de lock-in (rigidez estrutural), na qual o veculo s a gasolina di cilmente ser soberano nas vendas no Brasil.

Estado Procura adequar a participao dos produtos da cana-de-acar na matriz energtica, desenvolver mecanismos regulatrios necessrios para a autossustentao setorial e promover o desenvolvimento cient co e tecnolgico do setor.

Organizaes corporatistas Rene usinas e destilarias em formas organizacionais coletivas com o fato de no s organizar o setor como defender os interesses dos produtores de cana, acar, lcool e bioeletricidade. H tambm a Cmara Setorial do Acar e do lcool, visando melhor interao entre a iniciativa privada, trabalhadores do setor e Estado e o CONSECANA.

Centros de pesquisa (P&D) Principais responsveis pelos avanos tecnolgicos obtidos no setor. Atendem, mediante ativa base de desenvolvimento cient co e tecnolgico, as demandas das usinas e destilarias, indstria de bens de capital, indstria automobilstica e Estado. So compostos por instituies pblicas e privadas.

Consumidores So estimulados ao consumo de lcool combustvel mediante preos que internalizem as vantagens ambientais do uso deste produto (via menor tributao patrocinada pelo Estado). Com o ex fuel, o motorista que gerencia a proporo da mistura lcool gasolina utilizada.

Ameaas ao lcool combustvel restries impostas ao comrcio internacional do lcool e obstculos formao de um mercado mundial para esta commodity; pr-sal; muitas instituies ministrando orientaes polticas na matriz energtica; instabilidades nos preos do acar; desenvolvimento do carro com outras formas de combustvel (e.g., eltrico).
Fonte: Dados da pesquisa.

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internas e externas advindas de novas tecnologias baseadas na biomassa (etanol celulsico, butanol etc.), em outras fontes renovveis (eletricidade, hidrognio, solar etc.) ou at mesmo no uso mais eficiente do petrleo podem destituir a liderana do etanol construda ao longo dos ltimos 25anos. A necessidade de se desenvolver novas tecnologias para o uso mais eficiente da cana ainda tratada de maneira pouco sria no Pas, abrindo espao para empresas estrangeiras que investem pesado em novos processos para fazer um melhor aproveitamento desta matria prima (PEROSA, 2010). Nesse caso, repetir-se-ia histria comum na agricultura brasileira e o Brasil tambm se tornaria um fornecedor de matrias primas para produo de bioenergia. A Figura 2 sintetiza os principais aspectos do comportamento do lcool combustvel moldado por organizaes e agentes econmicos no Brasil (path dependence). Com o Prolcool, o lcool combustvel passou a fazer parte da matriz energtica brasileira e vem se mantendo nessa posio frente a novas tecnologias disponveis. Isso significa que foi escolhido um caminho, com uma imbricada atuao de organizaes (usinas e destilarias, indstria de bens de capital, indstria automobilstica, Estado, organizaes corporativistas, centros de pesquisa) e agentes econmicos (consumidores) interessados, direta ou indiretamente, na manuteno da rota optada. Esta matriz institucional apresenta-se locked in (o que obstaculiza o desenvolvimento tcnico e econmico de outras fontes similares/ alternativas ao lcool combustvel), reforando o carter de path dependence sobre a rota escolhida originalmente. Mesmo assim, existem perspectivas que ameaam o lcool combustvel retratadas na figura. De qualquer forma, as histrias pretritas das organizaes supracitadas, por estarem vinculadas aos estoques de conhecimentos e capacidades tecnolgicas que adquiriram ao longo de suas trajetrias, num processo de interao com a economia alcooleira, so as definidoras da matriz institucional atual que sustenta o lcool combustvel, ao mesmo tempo em que esto moldando a matriz institucional futura.

5. Concluses
Este trabalho teve como objetivo analisar a relao de path dependence no sistemaeconmico e institucional do lcool combustvel noBrasil. A proposio deste estudo consistiu nofatodea orquestrao de interesses, as trajetrias tecnol gicas e as novas conformaes institucionais ps desregulamentao setorial configurarem um mecanismo de path dependence para este importante produto da matriz energtica nacional. Primeiramente, esta proposio foiconfirmada. A dinmica de interao retratada na Figura2, evidenciando o comportamento do etanol mol dado por organizaes e agentes econmicos no Brasil, revela a orquestrao de interesses observada na agroindstria canavieira em torno do lcool combustvel. Nessa evoluo histrica, guisa do path dependence, viu-se que interesses diversos, porm imbricados, apoiaram o etanol como a opo energtica mais adequada para a substituio de derivados de petrleo (gasolina e diesel). Por conta disso, o etanol e o bagao de cana representam, em 2011, perto de 16% da matriz energtica brasileira. Ademais, o uso do lcool combustvel no Brasil tem crescido apesar da fase de desacelerao, crise e instabilidade na produo de etanol (1986/87 a 2000/01), especialmente aps a introduo do flex fuel em 2003. No obstante, para o etanol se torna vital a continuidade do desenvolvimento de novas tecno logias e aproveitamento substancial dos subpro dutos da cana (principalmente o bagao), fatos que redundam em minimizao dos custos de produo, isto porque, devido forte dinmica tecnolgica do setor automobilstico, outros con correntes do etanol tambm procuram competir neste mercado. Mesmo com a histria secular da cana no Brasil e com avanos j obtidos na curva de aprendizado do etanol, ameaas ao produto sempre existiro (uma que surge com mais profuso neste sculo a do carro eltrico). Vale lembrar que, internacionalmente, o carro eltrico enfrenta menos restries do que os carros movidos a etanol. Ou seja, o etanol no deve ser apresentado como uma escolha definitiva para substituir os derivados de petrleo.

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Em funo disso, em termos de polticas pblicas, tornam-se necessrias mais aes para intensificar a P&D, estimular a melhoria da infraestrutura, logstica e habilidades gerenciais necessrias para aprimorar os sistemas de produo do etanol. importante destacar que a experincia brasileira pode pavimentar o caminho para o mercado internacional de etanol. Contudo, observam-se diversos grupos de interesse se opondo expanso deste produto, cujos custos de produo ainda so elevados em outras partes do mundo. O etanol de segunda gerao apontado como a principal soluo para essa limitao; porm, ainda no se mostra vivel no atual estgio tecnolgico. Por fim, fica a recomendao para quemais pesquisas possam perscrutar a evoluo do sistema do lcool combustvel no Brasil, contribuindo para o debate acerca deste importante setor da economia brasileira.

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