PRIMERA PARTE: INTRODUCCIN A LA HACIENDA PBLICA.

1. CONCEPTO Y EVOLUCIN DE LA HACIENDA PBLICA.

Bibliografa bsica de referencia. Albi, Emilio; Contreras, Carlos; Gonzlez Pramo, Jos M; Zubiri, Ignacio: Teora de la Hacienda Pblica. Editorial Ariel, Barcelona, 1992. Albi, Emilio; Gonzlez-Pramo, Jos Manuel; Lpez Casasnovas, Guillem: Gestin Pblica.Fundamentos. Tcnicas y Casos. Ariel Economa. Editorial Ariel, Barcelona,1997. Backhaus, Roger. Historia del anlisis econmico moderno. Alianza Universidad Textos. Alianza Editorial, Madrid, 1988. Carlos Arias, Xos: La formacin de la Poltica Econmica. Editorial Civitas, 1996. Garca Villarejo, Avelino y Salinas Snchez, Javier: Manual de Hacienda Pblica. General y de Espaa. Editorial Tecnos, Barcelona, 1994. Lagares Calvo, Manuel J. (Coordinador): Manual de Hacienda Pblica. Instituto de Estudios Fiscales, Escuela de Hacienda Pblica - Ministerio de Economa y Hacienda, Madrid, 1995. Mercuro, Nicholas y Medema, Steven G.: Economics and the Law. From Posner to Post-Modernism. Princenton University Press, Princenton, 1997. Pastor Prieto, Santos: Sistema Jurdico y Economa. Una Introduccin al Anlisis Econmico del Derecho. Editorial Tecnos, Barcelona, 1989. Stiglitz, Joseph: La Economa del Sector Pblico, Antoni Bosch, Editor, Barcelona, 1988.

1.1. Concepto de Hacienda Pblica, Economa Pblica o Economa del Sector Pblico. 1.1.1. Conceptos de Ciencia Econmica y Hacienda Pblica. La disciplina de la Hacienda Pblica no se refiere slo a los impuestos, como pudiera parecer a primera vista a un profano, sino que abarca un mbito de estudio mucho ms amplio. De ah que haya autores que prefieran las denominaciones equivalentes de Economa del Sector Pblico o Economa Pblica. La denominacin de Hacienda Pblica

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tiene su origen en la escuela italiana de estudio de las finanzas pblicas, mientras que en el mbito anglosajn se prefiere las otras denominaciones ya citadas. Hay dos formas simples e inmediatas de aproximarnos a la Hacienda Pblica: Reflexionando sobre la presencia del Sector Pblico en nuestras propias vidas. Esta presencia tiene una trastienda econmica, es decir, requiere el uso, adecuado o no, de unos recursos econmicos que tienen que salir de alguna parte. En otro trminos, se trata de actividades que hay que gestionar y organizar y cuyas facturas alguien tiene que pagar. Los hospitales y centros sanitarios pblico donde nacemos y atienden nuestras enfermedades, las escuelas que nos proporcionan la educacin bsica, la universidad en que nos hayamos y donde nos formamos profesionalmente, los distintos tipos de impuestos que pagamos, las ayudas al desempleo a que en determinadas circunstancias tenemos derecho, las pensiones que reciben nuestros mayores, las carreteras a travs de las cuales efectuamos nuestros desplazamientos, etc. Son todos ejemplos indicativos de la poderosa presencia pblica en la actividad econmica. Acercndonos a la prensa, y medios de comunicacin en general, cuando se hacen eco de la actividad econmica del Estado. El seguimiento de la prensa supone un gran incentivo para interesarse y comprender la materia de la Hacienda Pblica. Todos los das aparecen noticias que tienen que ver de forma directa con la disciplina que nos ocupa. A lo largo del curso trataremos de establecer continuos vnculos entre la teora y la realidad inmediata. Ejemplos de esto podran ser: Todos los aos sobre las fechas del inicio del curso universitario tiene lugar un importante debate poltico con motivo de la presentacin por parte del Gobierno de la Nacin del proyecto de presupuestos para el ao que siguiente. En este documento se cuantifican las lneas de actuacin del Gobierno para el ejercicio entrante: lo que se va a gastar en sueldos de los empleados pblicos, en gastos sociales (educacin, sanidad, empleo y pensiones) o en infraestructuras (carreteras, puertos, aeropuertos, etc.), los impuestos que tendremos que pagar, el importe de las transferencias a las entidades territoriales, etc. El debate se suscita en torno a la magnitud y variacin de estas cifras y respecto a la medida en que stas responden a las exigencias de la coyuntura (que puede ser de crecimiento, de estancamiento o de recesin) y a las necesidades econmicas estructurales del pas (las diferencias respecto a los pases de referencia de nuestro entorno europeo en cuanto: a equipamiento en infraestructuras, productividad del trabajo, competitividad econmica, calidad de vida, gasto social per cpita, etc.). Segn el punto de vista que se adopte, es decir, a tenor de los objetivos o factores que se consideran prioritarios desde las perspectiva de la accin pblica se criticar: la falta de austeridad presupuestaria, o sea, el exceso de gasto pblico, que derrocha

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recursos y desequilibra a la economa; las pocas de inversiones en infraestructuras, cuyas carencias lastran el crecimiento y la modernizacin econmica; o la escasez del gasto social, que merma la calidad de vida y coloca a grandes colectivos sociales en situacin de indefensin. Tambin suele haber crticas ms tcnicas en las que, por ejemplo, se pone en cuestin las previsiones econmicas sobre las que se asientan los clculos presupuestarios, normalmente porque estas previsiones son demasiado optimistas: prevn un crecimiento econmico que no es realista por lo que los clculos de recaudacin impositiva estn sobrevalorados y los gastos de transferencia por el seguro de desempleo se encuentran por debajo de lo que es ms razonable. El incremento de los precios de los productos derivados del petrleo que ha tenido lugar entre 2007 y 2008, y que es resultado en buena parte del aumento de la demanda de petrleo derivada del crecimiento econmico de las nuevas economas emergentes de China e India, y de las restricciones naturales, estratgicas y polticas al incremento de su produccin, ha dado lugar a que se repita un debate, jalonado por conflictos sociales, caracterstico de este tipo de situaciones, sobre la conveniencia o no de recortar los impuestos que gravan a estos productos, especialmente en los sectores ms sensibles a dichas subidas de precios (transportistas, pescadores, agricultores, etc.). La cuestin a debatir se centrara en si: deben, o no, en una coyuntura de incremento de los precios del petrleo, bajarse los impuestos sobre el consumo de los productos energticos derivados del petrleo? Debemos plantear la discusin evaluando todos los ngulos del problema. Ello nos debe llevar a considerar aspectos tales como que el precio de la energa proveniente del petrleo determina la forma e intensidad de uso que damos a este tipo de energa y que, adems, este tipo de energa es la principal responsable del calentamiento de la atmsfera de nuestro planeta a travs de las emisiones de dixido de carbono (CO2). Por ejemplo, all donde su precio es inferior, como es el caso de EEUU en el cual el precio medio es aproximadamente la mitad que respecto a Europa, su consumo es mucho mayor (EEUU consume el doble per cpita), y tambin mayor es la responsabilidad en la emisin de gases con efecto invernadero (EEUU es el pas que ms contamina). Asimismo, los anteriores shocks en los precios del petrleo condujeron a la adopcin de mtodos de produccin ms eficientes, que consumen menos petrleo que los anteriores, y a potenciar el desarrollo de las energas alternativas. De hecho, la persistencia de precios del petrleo relativamente bajos ha conducido histricamente a una disminucin de las inversiones en energas alternativas. Este es el tpico problema de economa pblica donde se mezclan aspectos de eficiencia (incentivos para promover un mejor uso de un

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determinado factor productivo que genera costes externos negativos bajo la forma de contaminacin) y de equidad (sectores sociales cuyas actividades productivas son especialmente vulnerables a estas subidas de precios). El papel de los gobiernos en las crisis econmicas como la que se desencadena a nivel internacional a partir de 2007. Esta ltima crisis es producto de una conjugacin de factores: una crisis financiera, que se manifiesta en la escasez de crdito y que tiene su origen en los productos financieros basados en hipotecas de alto riesgo; una crisis inmobiliaria muy unida a la anterior, que finaliza un largo ciclo de crecimiento especulativo del mercado inmobiliario en varios pases y, de forma destacada, en Espaa; y una crisis derivada del crecimiento de los precios de determinadas materias primas y del petrleo, consecuencia del incremento de la demanda que ha supuesto, sobre todo, la incorporacin plena de China e India a los mercados internacionales. Los gobiernos y los bancos centrales en este contexto de incertidumbre (no conocen bien la dimensin, alcance y duracin de los problemas) se debaten entre controlar la inflacin, proporcionar liquidez para que el sistema econmico no colapse, y decidir cules son las mejores medidas para propiciar la reanimacin econmica y el cambio en el modelo de crecimiento econmico cuando el crecimiento ha estado basado excesivamente en el sector inmobiliario. El debate sobre la viabilidad financiera del sistema pblico de pensiones, dado que las previsiones demogrficas apuntan dificultades en la financiacin al momento en que se modifiquen las proporciones entre poblacin activa y ocupada y poblacin jubilada. El fraude en las subvenciones pblicas (por ejemplo, en el caso que ha sido frecuente de las ayudas a la formacin ocupacional) y, en general, el problema de la corrupcin en el Sector Pblico (ligada a licencias urbansticas, a contratos de servicios y suministros pblicos, a concesiones administrativas, etc.). El debate que peridicamente surge sobre el incremento de las tasas universitarias, que gravita sobre el modelo de universidad pblica en Espaa, fuertemente financiada con fondos pblicos. El crecimiento difcilmente sostenible del gasto en la sanidad pblica y, ms en particular, en los captulos de gasto en personal sanitario y productos farmaceticos. La polmica sobre las privatizaciones de empresas pblicas, sobre su conveniencia y sobre la forma en que se han venido realizando. Lo

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cual se une al debate sobre los procesos de liberalizacin de determinadas actividades econmicas (energa, telecomunicaciones, servicios, etc.), sobre cuya necesidad insisten las instituciones europeas e internacionales, pero que afrontan en la prctica muchas resistencias, a lo que se aade que el diseo, gestin y resultados reales, no siempre responden a lo previsto. Las subidas en los tipos del IGIC (Impuesto General Indirecto Canario) y la creacin y permanencia del impuesto sustitutivo del antiguo APIC, Arbitrio a la Produccin e Importacin de Canarias, el AIEM, Arbitrio a la Importacin y Exportacin de Mercancas, que en su da impuls el Gobierno de Canarias. El cambio en la normativa de la RIC (la Reserva para Inversiones de Canarias) que han demandado los sectores empresariales canarios dada la dificultad que han tenido para invertir los excedentes colocados en este tipo de reservas en las condiciones normativas vigentes que se consideran restrictivas. Por otro lado, estn los efectos perversos que se le achacan a la RIC, y a los que se ha tratado de hacer frente mediante la modificacin normativa de finales de 2006, en el sentido de haber estimulado la especulacin urbanstica y aumentado, en consecuencia, el precio del suelo, provocando un elevado impacto negativo en nuestra calidad medioambiental. La llamada moratoria turstica y las Directrices de Ordenacin del Territorio que han pretendido poner coto al crecimiento urbanstico excesivo en el Archipilago Canario y a sus altos costes en trminos medioambientales. Se ha criticado especialmente el mbito reducido al que se aplica, centrado en la edificacin turstica, la escasa eficacia general de los controles pblicos utilizados en la gestin del territorio, y las restricciones al crecimiento econmico que imponen, dado que obstaculizan la inversin.

Para fijar una definicin ms rigurosa de lo que es la Hacienda Pblica debemos empezar por recordar lo que es la Ciencia Econmica, puesto que la Hacienda Pblica es una rama de la misma. El economista Lionel Robbins sintetiz el concepto moderno de economa al entenderla como la ciencia que estudia el comportamiento humano como una relacin entre fines y medios que son escasos y que admiten usos alternativos. Se trata, por tanto, de la ciencia de las elecciones humanas cuando stas se enfrentan a situaciones de escasez. Esto es lo que define el mbito de lo econmico. Los desarrollos recientes de la Teora Econmica hacen conveniente distinguir dos aspectos bsicos del anlisis econmico, que a su vez nos ayudarn a ordenar los problemas que ataen al sector pblico:

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 El problema asignativo: consiste en el estudio de las decisiones racionales sobre los recursos a utilizar para mejor alcanzar unos fines. Se refiere a qu y a cunto utilizar. Nos conduce al estudio del mercado, ste es, a la teora neoclsica de anlisis del sistema de precios. El instrumental terico se refiere a funciones de utilidad y funciones de produccin que se transforman en funciones de demanda y de oferta, las cuales conjuntamente determinan el funcionamiento de los mercados. El problema organizativo: se refiere al cmo, a la manera de coordinar e incentivar a los agentes que intervienen en la produccin y distribucin, es decir, al proceso para alcanzar los fines productivos y distributivos. Aqu el mbito de estudio es el de las relaciones que se producen estrictamente fuera del mercado (el no mercado), aunque resulten fundamentales para el funcionamiento de ste, es la economa de las instituciones. Por ello, el instrumental terico tiene otros referentes: los contratos, los derechos de propiedad, los costes de transaccin, los valores, las normas, las relaciones de agencia y las instituciones en general. La Hacienda Pblica es la parte de la Teora Econmica que estudia la intervencin del Estado en la economa, fundamentalmente, aunque no de forma exclusiva, a travs de los ingresos y gastos pblicos, lo que se denomina actividad financiera del Estado. La Hacienda Pblica persigue entender la lgica econmica que subyace a las actuaciones del Sector Pblico en las dos facetas bsicas del anlisis econmico: cmo resuelve el Sector Pblico los problemas asignativo y organizativo y cmo esto afecta al resto del sistema econmico.

1.1.2. Relacin de la Hacienda Pblica con otras disciplinas. Para aproximarnos a las estrechas relaciones de la Hacienda Pblica con otras disciplinas debemos partir del hecho de que la Hacienda Pblica estudia el comportamiento econmico del Sector Pblico desde dos grandes puntos de vista: el enfoque positivo y el enfoque normativo. Enfoque o teora positiva. Se refiere a lo que es: la realidad institucional (las organizaciones y sus reglas), los instrumentos que utiliza (los presupuestos pblicos, el anlisis coste-beneficio, ...), las consecuencias econmicas de sus actuaciones (la manera en que se ve afectado el sector privado) y las caractersticas del proceso de toma de decisiones (que es objeto de estudio por parte de la Teora de la Eleccin Pblica y de la Eleccin Social). Enfoque o teora normativa. Se refiere a lo que debera ser. Hace mencin al comportamiento ideal u ptimo que sera deseable en el Sector Pblico. La rama terica de la Economa del Bienestar es la que nos proporciona los criterios bsicos de referencia normativa, ya que analiza los fallos en el funcionamiento del mercado y las condiciones que debera caracterizar la intervencin del Estado para poderlos solucionar de forma adecuada (eficiente y/o equitativa).

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Se trata, en consecuencia, de una disciplina fronteriza, donde confluyen diferentes perspectivas: la econmica, la estadstica, la jurdica, la socio-poltica y la tico-moral. Predomina, no obstante, el enfoque econmico, que es el que unifica y proporciona el sentido bsico a la disciplina. Hay que resaltar, en este sentido, que el Derecho Financiero proporciona los instrumentos legales que vehiculizan las decisiones econmicas del Sector Pblico. Es una parte sobresaliente de la prctica de la actividad financiera pblica y proporciona normas que tienen en s mismo valor econmico. El Derecho Financiero es el derecho de la actividad financiera del Estado, de los ingresos y gastos pblicos, es decir de la obtencin de recursos pblicos, de su gestin y empleo. Las dos grandes ramas del Derecho Financiero son: El Derecho Tributario o Fiscal: atae a los ingresos tributarios. El Derecho Presupuestario: en su aspecto jurdico-poltico se refiere a la preparacin, aprobacin, ejecucin y control de lo establecido en los Presupuestos Pblicos; y en su aspecto jurdico-financiero, se remite a la repercusin de los Presupuestos Pblicos en los derechos subjetivos de los particulares. Por otro lado, merece la pena destacar que el Anlisis Econmico del Derecho puede considerarse como una extensin de la Hacienda Pblica que conforma un mbito propio de estudio: I. Qu es y qu pretende el Anlisis Econmico del Derecho. El Anlisis Econmico del Derecho conforma un mbito propio de estudio que viene definido por las estrechas vinculaciones de interdependencia que se establecen entre las prcticas jurdicas e institucionales y la actividad econmica. El Anlisis Econmico del Derecho estudia de forma especfica el sistema y las normas jurdicas bajo una triple perspectiva, que incluye tanto aspectos positivos como normativos: Predecir los efectos econmicos de las normas legales, es decir, las consecuencias de las mismas en el mbito de las relaciones econmicas. En otros trminos, trata de explicar positivamente el comportamiento de las personas que participan en actividades relacionadas con las leyes y las instituciones. Esto se estudia, de forma general, a partir del modelo de eleccin racional, y, de modo ms especfico, a partir de la teora de los precios que se sustenta en dicho modelo de comportamiento, en la medida en que los precios se constituyen en el principal sistema de incentivos que condiciona las decisiones de los agentes econmicos (empresas y consumidores). Determinar las normas legales que son econmicamente eficientes, o sea, que son ms favorables a la generacin o maximizacin de la riqueza. El criterio de eficiencia supone un principio gua para la elaboracin de propuestas de reforma de las doctrinas legales y de las instituciones existentes. La Economa del Bienestar suministra el horizonte de referencias normativas en cuanto a la idoneidad econmica de las normas legales.

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 Predecir cmo se forman las leyes, o sea, delimitar los factores que influyen en su proceso de su gestacin. Se persigue desvelar los intercambios entre los distintos actores polticos intervinientes que tienen lugar en todo proceso de decisin pblica conducente a la produccin de normas legales, lo cual nos remite a la teora econmica de la Eleccin Pblica (Public Choice). II. El crecimiento del Anlisis Econmico del Derecho y las Instituciones. El Anlisis Econmico del Derecho es un exponente de las fuertes interrelaciones que se producen entre la Ciencia Econmica y el Derecho, lo cual ha determinado un crecimiento internacional espectacular de este campo de estudio dentro el mundo acadmico y universitario. El derecho anglosajn ha sido tradicionalmente ms permeable a la interdisciplinariedad que representa este mbito de investigacin, que no obstante se ha extendido con fuerza a otras tradiciones jurdicas como la alemana y la italiana. En los Estados Unidos de Amrica el Anlisis Econmico del Derecho est considerado el ms importante desarrollo acadmico dentro de los estudios jurdicos que ha tenido lugar a lo largo de las ltimas dcadas. Ello ha propiciado que investigadores sobresalientes en la materia estn siendo llamados cada vez con mayor frecuencia a puestos destacados de la judicatura de dicho pas. El campo de Law and Economics es objeto de especial atencin en las mejores facultades de leyes de EEUU, Australia o Nueva Zelanda, y empieza a serlo en algunas destacadas universidades europeas, entre las que destacan la Universidad de Utrech y la Universidad Carlos III de Madrid. El inters europeo en esta materia crece exponencialmente con el tiempo y con la constatacin de la trascendencia econmica de las normas legales cuya repercusin viene amplificada por el desarrollo de la Unin Europea. La European Association of Law and Economics fue fundada en Lund en 1984 y hoy en da cuenta como miembros a ms de trescientos investigadores. Asimismo, existen numerosas publicaciones especializadas de prestigio internacional, que se hacen eco del enorme potencial acadmico de este campo de estudio. III. Los premios Nobel de Economa y el Anlisis Econmico del Derecho. Ronald H. Coase recibi el premio Nobel de 1991 por su contribucin a la hora de clarificar el significado de los costes de transaccin y de los derechos de propiedad en el funcionamiento de la economa, Coase ha desarrollado su labor acadmica en la facultad de leyes de la Universidad de Chicago y public sus principales contribuciones precisamente en el Journal of Law and Economics. Otros premios Nobel de Economa han realizado aportaciones significativas al campo del Anlisis Econmico del Derecho y las Instituciones. George Stigler, Nobel en 1982, estudi las causas y los efectos de la regulacin pblica. James Buchanan, en 1986, desarroll las bases constitucionales y contractuales en que se desenvuelve la actividad econmica y, en especial, el proceso poltico de toma de decisiones. Gary Becker, en 1992, extendi el anlisis microeconmico a una amplia variedad de comportamientos e interacciones humanas, dentro de las que se cuenta muchas situadas fuera del mercado como la familia, el crimen y su castigo, la aplicacin de las leyes, la corrupcin y la remuneracin de los jueces. Douglass C. North recibi el Nobel en 1993 por su contribucin al anlisis histrico del papel de las

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instituciones en el desarrollo econmico de las naciones, especialmente las de naturaleza legal vinculadas a la definicin y aseguramiento de los derechos de propiedad.

1.1.3. Importancia de la cultura econmica para los profesionales del Derecho. A considerar tres factores, que, por otro lado, resultan bastante evidentes para cualquier persona informada: El manejo de una cultura econmica mnima resulta imprescindible para una adecuada comprensin de las disciplinas jurdicas. El derecho por su naturaleza es instrumental (un medio para conseguir fines) e interdisciplinar (opera sobre realidades de enorme diversidad en cuanto a su naturaleza). El sistema jurdico est continuamente interactuando con la realidad econmica, reacciona a sus cambios e influye en su marcha. La cultura econmica es necesaria para una idnea preparacin respecto a la prctica profesional del derecho. Apenas hay rama del derecho donde la dimensin econmica no tenga una relevancia crucial en la prctica cotidiana del derecho. Esto resulta obvio en el derecho mercantil y en el derecho fiscal, por citar dos casos, pero no lo es menos en aspectos concretos del derecho penal (delitos econmicos) o el mismo derecho de familia (aspectos econmicos del divorcio o de los derechos sucesorios). La mera comprensin bsica de nuestro entorno social requiere el manejo de rudimentos de economa. A fin y al cabo, las fuerzas econmicas determinan buena parte de nuestras vidas. El poder ejercer como ciudadanos informados y participantes activos en las sociedades democrticas demanda unos mnimos de conocimiento del funcionamiento de la economa y, ms en particular, del papel del Estado en este sistema.

1.1.4. Teora Positiva y Normativa de la Hacienda Pblica. Tal y como se puso de relieve con anterioridad, la Teora Positiva de la Hacienda Pblica se ocupa de los hechos que conforman el mbito de la actividad financiera del Estado. En consecuencia, desde un punto de vista secuencial analiza: El proceso de toma de decisiones en el Sector Pblico, esto es, el origen de sus comportamientos. Aqu procede el estudio de los sistemas de votacin, del comportamiento de los agentes que intervienen en el proceso poltico, de las relaciones de agencia que se dan en las organizaciones pblicas, etc. o Relacin de Agencia: cuando un sujeto, agente, acta en nombre y representacin de otro, principal, en el marco de una relacin contractual

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de carcter formal o informal. Por ejemplo, las relaciones entre un abogado y su cliente, un mdico y su paciente, un gerente y un accionista, un poltico y sus votantes, un funcionario y un poltico, etc. En el ncleo de la problemtica de la relacin de agencia est la asimetra informativa que caracteriza la relacin entre agente y principal. De ah que, desde la perspectiva de sus resultados prcticos, la relacin de agencia se estudie considerando los incentivos que establece la relacin contractual con el fin de hacer converger los intereses u objetivos perseguidos por el agente con los intereses u objetivos perseguidos por el principal. Las actividades pblicas que estas decisiones desencadenan. Los programas de gastos, los impuestos, las iniciativas de regulacin normativa de la economa, etc. Las consecuencias que estas actividades acarrean para el conjunto de la economa. La manera en que el gasto pblico afecta a la eficiencia del funcionamiento del sistema econmico, la incidencia impositiva (fenmeno de traslacin de la carga tributaria) que introducen los impuestos en los distintos mercados, etc. La Teora Normativa de la Hacienda Pblica, por el contrario, entra a valorar las distintas polticas pblicas en relacin a unos objetivos y a sugerir otras polticas alternativas que cumplan con los mismos. El marco terico ltimo de referencia, a efectos de obtencin de criterios normativos, lo establecen los fundamentos de la Economa del Bienestar, que tiene como ncleo central la idea de eficiencia econmica, desarrollada en toda su extensin a partir del modelo de equilibrio general de competencia perfecta, que idealmente maximiza las posibilidades productivas y de generacin de bienestar de la economa. Desde esta perspectiva, un programa de actuacin pblica se podra analizar bajo los siguientes aspectos: Los objetivos: analizando el grado de incompatibilidad entre los objetivos que se propone el programa. En ocasiones, los objetivos de los programas pblicos suelen ser muy variados y contradictorios. Por ejemplo, unos presupuestos pblicos que hablen simultneamente de aumentar la inversin pblica y de recortar los impuestos, habra que analizarlos muy en detalle. Las alternativas: se trata de considerar las distintas vas posibles para lograr unos determinados fines y de evaluar cada una de ellas en trminos de costes y beneficios para poder seleccionar el programa ms eficiente. La adecuacin: es una forma de evaluar las alternativas segn el grado en que cada una de ellas alcanzan los objetivos que se proponen. Por desgracia, en el Sector Pblico Espaol es muy poco habitual la evaluacin de los programas pblicos ni antes (ex-ante), ni despus (ex-post), con lo cual no nos enteramos si los aprobados son en verdad los mejores programas para lograr lo que pretenden, y tampoco conocemos la medida en que su aplicacin alcanz lo que se pretenda. Esta

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ausencia de evaluacin previa y posterior crea un vaco que favorece el desarrollo de iniciativas sin utilidad pblica y cuya ineficacia queda impune y sin correccin. Como aparece evidente, ambos enfoques son necesariamente complementarios: lo que debe ser requiere el conocimiento de lo que es. Veamos dos casos prcticos. I. El gobierno se plantea por necesidades recaudatorias la subida del impuesto sobre el tabaco o bien, alternativamente, la subida del impuesto sobre bebidas alcohlicas. a. Aspectos positivos del problema: i. La subida efectiva en los precios finales de venta de esos productos. ii. La variacin que experimentar la demanda de ambos bienes, que estara en funcin de la elasticidad de la demanda de los mismos respecto a los precios. iii. El coste soportado por los fabricantes, esto es, la incidencia fiscal sobre stos. iv. El coste soportado por los agricultores. v. El ahorro en gasto sanitario derivado de la disminucin del consumo. b. Aspectos normativos: i. Criterio de equidad-renta: qu impuesto afectara menos a las clases ms desfavorecidas en la distribucin de la renta. ii. Criterio de neutralidad: qu impuesto influira menos en la conducta de los particulares. iii. Criterio de bienestar-sanidad: qu impuesto reportara una mayor ganancia de salud a la poblacin. iv. Criterio de coste de oportunidad: existen otros impuestos alternativos que permitan cubrir los mismos objetivos de recaudacin perseguidos por el gobierno?. II. El gobierno se plantea luchar contra la contaminacin producida por la industria siderrgica a travs de dos vas distintas, un sistema de multas que penalice el exceso de contaminacin y por medio de una poltica de subvenciones a la adquisicin de equipos industriales menos dainos con el medio ambiente. a. Aspectos positivos del problema: i. En cunto disminuira cada programa la contaminacin en los prximos cinco aos. ii. Repercusin en la subida del precio del acero. iii. Disminucin de la demanda de acero que se deriva. iv. Impacto en el empleo en el sector de ambos tipos de medidas. v. Los impuestos que habra que aumentar o los otros gastos pblicos que habra que recortar para financiar las subvenciones.

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b. Aspectos normativos: i. Equidad-renta: evaluar si los beneficios ambientales obtenidos por cada va compensan el incremento de precios y la prdida de puestos de trabajo que pueden inducir. ii. Eficiencia: determinar cual es el programa que maximiza la riqueza nacional en el medio-largo plazo.

1.2. Evolucin histrica del pensamiento hacendstico. 1.2.1. Teoras sobre el papel econmico del Estado. 1.2.2. Las principales escuelas de pensamiento financiero. Los Mercantilistas (siglos XVI-XVII): postulan la intervencin del Estado mediante la proteccin comercial frente a la competencia de producciones de otros pases a travs de aranceles con el fin de fomentar las producciones agrcola y artesanal propias. Son los primeros en plantear algunos de los problemas bsicos del comercio internacional, consideran que el comercio es el origen de la riqueza, en una poca donde las guerras de conquista y la piratera constituan actividades que limitaban las posibilidades de los intercambios comerciales. Tienen una preocupacin bsica por la recaudacin y el atesoramiento monetario. Los Cameralistas (siglos XVII-XVIII): desarrollan su actividad sobre todo en Austria y Alemania, y aunque estn vinculados a los Mercantilistas, sus preocupaciones se centran en la administracin de las finanzas pblicas. Son los pioneros en elaborar manuales de procedimientos recaudatorios y de gestin pblicas. Los Fisicratas (siglo XVIII): constituyeron una escuela de anlisis econmico propiamente dicha, elaboraron la primera interpretacin global de la economa, puesto que tanto los Mercantilistas como los Cameralistas carecan de un pensamiento sistemtico para estudiar la economa. El ms importante fisicrata fue Francois Quesnay, quien en un famoso tratado (Le Tablau Economique) esbozaba las interrelaciones dentro de un sistema econmico entre los distintos sectores de actividad, lo que ms modernamente se conoce como tablas input-output (W. W. Leontief), que tratan de medir los flujos econmicos entre los diferentes sectores de la economa. Los fisicratas forman parte de la reaccin ilustrada al dominio aristocrtico en la sociedad francesa, y ms en particular, en la agricultura. De ah que postularan la eliminacin de las restricciones de carcter feudal que predominaban en las relaciones econmicas, proponiendo que el Estado se limitara a una intervencin mnima y a la garanta de las libertades econmicas. Crean que la economa tena un orden natural que resida en la agricultura como nica actividad verdaderamente productiva. Esta idea les condujo a postular un impuesto nico que grabara la renta de la tierra o, ms especficamente, su producto neto.

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 El inicio de la Escuela Clsica (siglo XVIII) se produce con la obra de Adam Smith que establece sus fundamentos. La idea central que desarrolla tiene que ver con el hecho de que la codicia en determinadas circunstancias acta como un incentivo que favorece la mejora del bienestar colectivo. Es la idea de la mano invisible, una fuerza ciega que incrementa la riqueza y equilibra la economa. Se podra formular como sigue: el nimo de lucro induce, en condiciones de libertad, a producir lo que los dems necesitan y la competencia garantiza que esto se haga al ms bajo precio. En congruencia con ello, y en contraposicin a la arbitrariedad que caracteriza al estado absolutista y aristocrtico, el Estado debe facilitar la proliferacin de la iniciativa econmica privada y restringir sus actividades a algunas funciones bsicas: la defensa exterior, la administracin de la justicia, las obras de inters pblico que faciliten el comercio y la educacin, la representacin institucional y la recaudacin de ingresos pblicos. No obstante, Adam Smith tambin adverta de los peligros de la concertacin empresarial para alterar la competencia en su propio beneficio. Asimismo, hay que sealar que algunos autores contemporneos al hablar de Adam Smith olvidan que fue eminentemente un filsofo moral, antes que economista, y que consideraba central el papel de los valores morales, y del Estado como referente moral, en la vida econmica y social. Es decir, que en ningn caso, Smith apoy una concepcin del mercado libre donde todo vale, donde imperara la ley de la selva y no existieran restricciones morales a las actuaciones de los agentes. (Obras: Una Investigacin sobre la Naturaleza y las Causas de la Riqueza de las Naciones; La Teora de los Sentimientos Morales). El desarrollo de la Escuela Clsica (siglo XIX), desde el punto de vista del papel del Estado en la economa, se consolida con la llamada doctrina del laissez-faire, a la cual contribuy de modo decisivo John Stuart Mill (Principios de Economa Poltica). ste elabora los fundamentos de la concepcin liberal del Estado: arranca de una concepcin del Estado como asociacin civil que persigue facilitar la vida a los individuos sin imponerles objetivos propios. Stuart Mill afianza de modo decisivo el principio clsico de gestin pblica mnima, aunque ampla las funciones sealadas por Smith para incluir tareas vinculadas con la atencin a los ms desfavorecidos, la regulacin de las condiciones de trabajo y la investigacin cientfica. La idea de la gestin pblica mnima se complementa en la Escuela Clsica con otros principios que ataen al modo de llevar a cabo esta gestin: o El principio de equilibrio presupuestario: el gasto pblico debe financiarse con los ingresos ordinarios, la deuda pblica constituye un ingreso de naturaleza extraordinaria al que debe recurrirse slo en condiciones excepcionales y garantizando su liquidabilidad. Se trata de un principio que se ha recuperado y revalorizado en las ltimas dcadas. o El principio de neutralidad impositiva: los impuestos no deben afectar el crecimiento econmico, deben evitarse, entonces, impuestos que penalicen la inversin limitando, por ejemplo, los beneficios empresariales. o El principio de equidad en el reparto de la carga tributaria: los impuestos deben repartirse segn los criterios de beneficio (en funcin de lo que cada

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cual recibe del Estado) y del criterio de capacidad econmica (segn lo que cada cual puede aportar). En Adam Smith ambos criterios estn mezclados, mientras que con Stuart Mill el criterio de la capacidad econmica empieza a decantarse como el dominante desde la perspectiva de la equidad. El pensamiento social de tipo colectivista (siglo XIX), entre cuyos principales autores cabe citar a Carlos Marx, Frederic Engels y los llamados socialistas utpicos (Owen, Fourier, ...). Partiendo desde distintos recursos tericos (Marx, por ejemplo, fue en muchos sentidos un economista clsico) denuncian la crueldad del desarrollo capitalista y apoyan una intervencin profunda del Estado, o de otras instituciones de carcter colectivo, con el objetivo ltimo de eliminar las grandes disparidades en la distribucin de la riqueza y del bienestar dentro de la sociedad. El Estado, sobre todo en la versin marxista, aparece como una asociacin con sus propios objetivos relacionados con la sociedad como un todo. Es decir, habran necesidades colectivas distintas de las individuales, que no emanan de los mismos individuos tomados de forma aislada, que han de ser atendidas a travs de la accin del Estado. El Estado, por tanto, al atender a esos objetivos colectivos, e ir eliminando las bases de la desigualdad econmica y poltica entre los individuos, posibilitara la construccin de una sociedad futura ms justa. Esta idea marca una significativa diferencia respecto a la concepcin liberal de la poltica pblica que considera que los deseos y necesidades de los individuos, tomados de uno en uno, constituyen la nica fuente de legitimidad de la accin pblica. El Marginalismo y la Escuela Neoclsica en general (finales del siglo XIX y principios del XX) mantienen las ideas bsicas del laissez-faire, aunque desde otros presupuestos tericos que vienen influidos por la filosofa del utilitarismo y por el empleo de herramientas de anlisis formal derivadas del clculo diferencial. A pesar de que muchos autores de estas corrientes desatienden el estudio de los problemas de distribucin de la riqueza, otros, en cambio, desde las mismas premisas utilitaristas, consideran que las desigualdades en la utilidad o bienestar que disfrutan los individuos podran constituir un motivo justificado de intervencin por parte del Estado. En estas corrientes se encuadran autores como Walras, Pareto, Jevons, Edgeworth, Wicksell, Marshall, Menger, etc. La Escuela Neoclsica aporta los principales fundamentos tericos del pensamiento econmico dominante en la actualidad. En su momento, siguiendo la estela de los marginalistas, rompe definitivamente con la teora del valor trabajo que postulaban todos los economistas clsicos, la idea de que el valor econmico viene bsicamente determinado por la cantidad de trabajo que contienen las cosas, para establecer que el valor econmico se determina exclusivamente en el contexto de las fuerzas de oferta y demanda que operan en el mercado. A partir de aqu hay dos ideas bsicas en la construccin de la terica neoclsica: la idea del equilibrio, que los mercados tienden al equilibrio competitivo, y la idea de que los agentes econmicos se comportan racionalmente maximizando su propia utilidad. De este enfoque resulta la inclinacin de entender que toda accin pblica en la arena econmica es potencialmente perturbadora del equilibrio eficiente de los mercados competitivos.

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 La Economa del Bienestar (principios del siglo XX), le debe las principales aportaciones a autores como Pigou y Lindhal que estudiaron, en un importante desarrollo de la teora econmica neoclsica, los fallos de eficiencia que pueden tener los mercados, sobre todo, desde el punto de vista de la generacin de externalidades (costes y beneficios producto de la actividad de los agentes econmicos y que el mercado no valora, esto es, no le pone precio). Otros economistas, caso de Chamberlain y Robinson, se centraron en los fallos de eficiencia del mercado derivados de defectos en el mecanismo competitivo, las situaciones de monopolio y competencia imperfecta. Estos anlisis condujeron a la propuesta de intervenciones pblicas correctoras de carcter parcial que permitieran resolver estos fallos de mercado. Sera el caso de las regulaciones de mercado, los impuestos con finalidad correctora, la produccin pblica de ciertos bienes, etc. El Keynesianismo (segundo tercio siglo XX) a partir de la obra del economista John Maynard Keynes (La Teora General de la Ocupacin, el Inters y el Dinero) plante una crtica frontal a la forma en que la economa clsica y neoclsica entendan las crisis econmicas. Keynes demostr que en determinadas circunstancias el mecanismo clsico de recuperacin de una crisis econmica no funcionaba como predeca la teora, y que la crisis tenda a profundizarse debido a una debilidad bsica en la demanda agregada de la economa, la cual era alimentada por un fenmeno de carcter monetario que denomin trampa de la liquidez. En una crisis deflacionaria, donde los precios tienden a bajar, el dinero debido a ello se atesora a la espera de mejores expectativas (la trampa de la liquidez: la demanda de liquidez tiene elasticidad infinita), lo cual impide que la inversin se recupere aprovechando los bajos precios como decan los clsicos, retro-alimentando as la crisis, hacindola ms severa. Frente a ello, Keynes propuso que el Estado debe intervenir en la economa aumentando la demanda agregada de forma que induzca una subida de los precios y con ello favorecer la recuperacin en el ciclo econmico mejorando las expectativas de beneficio de los agentes econmicos. Keynes puso, pues, en evidencia que adems de los fallos que afectan a los mercados concretos, hay fallos que afectan al conjunto del sistema econmico, los fallos macroeconmicos. La respuesta del Sector Pblico frente a estos fallos ha de ser la Hacienda Compensatoria, es decir, la poltica fiscal de gastos e ingresos pblicos como herramienta para suavizar el carcter cclico del crecimiento econmico. El Keynesianismo ha hecho tambin hincapi en los fallos de distribucin que suele acompaar al desarrollo capitalista y la necesidad de una intervencin pblica de carcter redistributivo para paliarla (el Estado del Bienestar). Adems, las polticas redistributivas tendran una justificacin, sobre todo en tiempos de crisis econmicas, desde la perspectiva de la eficiencia en cuanto a que tienen efectos positivos sobre la demanda agregada de la economa, al propiciar el consumo en los individuos de menor renta pero con mayor propensin a consumir. El activismo pblico asociado a la Hacienda Compensatoria ha sido objeto de numerosas crticas que estn vinculadas a los desequilibrios e ineficiencias econmicas (inflacin, dficit y endeudamiento pblicos crnicos, crecimiento exponencial del gasto pblico, etc.) en que desemboc, sobre todo, en

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los aos setenta del siglo XX (crticas lideradas por la escuela Monetarista Friedman- y por la Nueva Economa Clsica Lucas-). La Nueva Economa Institucional (Coase, North, Willianson, etc.) supone recuperar la mirada econmica sobre el papel central que cumplen las instituciones en la dinmica econmica. En este sentido, la N.E.I. insiste en que la funcin pblica de proteccin de los derechos de propiedad ha sido esencial en la aparicin y desarrollo de los mercados de las economas avanzadas. Asimismo, y vinculado a ello, ha remarcado el lugar central de los costes de transaccin como factor que condiciona los intercambios econmicos y las formas de organizacin econmica. De esta manera, sus propuestas para el Sector Pblico tienen el carcter de intervenciones correctoras en el funcionamiento de los mercados que disminuyan los costes de transaccin, a travs, por ejemplo, de una mejor definicin y defensa de los derechos de propiedad y, en general, mejorando las instituciones en que se apoya el mercado para su buen funcionamiento. El Nuevo Liberalismo y, en particular, la Escuela de la Eleccin Pblica (Public Choice), fundada sta por Buchanan y Tullock, ha hecho del estudio de los fallos del estado, desde el punto de vista microeconmico, el objeto principal de estudio. Estos fallos estn asociados al comportamiento de los polticos, de los grupos presin, de los empleados del sector pblico, de los votantes o a las propias limitaciones de los procesos y reglas de decisin pblica. Segn esta perspectiva se entiende al Estado como un Leviatn insaciable de recursos que restringe la actividad privada y, por ende, la generacin de riqueza. Sus propuestas de polticas pblicas pueden sintetizarse en el impulso de programas de desintervencin pblica, concretados, por ejemplo, en privatizaciones (ventas de activos pblicos) y desregulaciones (eliminacin de normativas legales que dificultan la competencia en los mercados), as como a la introduccin de restricciones legales, incluso a nivel constitucional, para limitar el crecimiento del gasto pblico y los dficit recurrentes en las cuentas pblicas.

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