Luciano

Amaral*

Anlise Social, vol. xxxi (136-137), 1996 (2.-3.), 465-486

Poltica e economia: o Estado Novo, os latifundirios alentejanos e os antecedentes da EPAC**

PREMBULO Segue o corrente texto uma dupla linha argumentativa, a qual parte de certo pressuposto terico. Este ltimo tambm se desdobra em dois e tem como seu primeiro elemento a ideia de que no muito til em termos cientficos entender as realidades polticas e mais em concreto o Estado como meras derivaes mecnicas da realidade scio-econmica; constitui seu segundo elemento, complementar e consequente do anterior, a noo de que as realidades polticas fazem parte de um mundo conceptual diferente do da economia, merecendo ser tratadas nesse mbito, e no como mero anexo do estudo da realidade econmica1. A formulao desta ideia tem uma aparncia polmica que talvez j esteja um pouco ultrapassada, pelo menos em termos gerais. Mas acontece que tal conflito conceptual no foi propriamente vencido

* Instituto Universitrio Europeu, Florena. ** A maior parte do material emprico e das concluses desta comunicao faz parte de um projecto de investigao, realizado pelo Dr. Manuel de Lucena e por mim, sobre a histria da EPAC, financiado por esta empresa e a ser integralmente publicado por ela. Gostaria de aqui manifestar a minha dvida intelectual e tambm em parte pessoal ao Dr. Manuel de Lucena: devo-lhe a primeira leitura entusiasmada e entusiasmante de uma obra sobre o Estado Novo A Evoluo do Sistema Corporativo Portugus , bem como os ltimos trs anos de trabalho conjunto, ao longo dos quais pude usufruir de um estimulante e divertido convvio intelectual. Para alm disso, quem conhecer bem a literatura sobre o Estado Novo rapidamente se aperceber, ao ler esta comunicao, que ela segue pistas h muito tempo por ele levantadas. Como evidente, no pretendo com este meu reconhecimento comprometer de alguma forma o Dr. Manuel de Lucena com as concluses a que aqui chego. 1 No se trata de negar a inter-relao, ou mesmo interpenetrao, das duas dimenses, o que seria absurdo, mas antes de rejeitar a ideia de que existe um nexo causal mecnico que parte da realidade econmica para a poltica, determinando aquela a forma desta ltima.

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Luciano Amaral quando se trata do tema sobre que esta comunicao versa. Isto porque existe a ideia algo difusa de que a poltica econmica e, no caso do actual tema, a poltica cerealfera do Estado Novo esteve directamente dependente dos interesses de um importante grupo scio-econmico, o dos latifundirios alentejanos. Ora, o texto que se segue, e assim comeo por apresentar a primeira linha argumentativa acima referida, pretende mostrar que, pelo menos a partir de determinada altura, tal no aconteceu2. J veremos em pormenor como tudo isto se passou. A segunda linha argumentativa pretende mostrar que a estrutura institucional do regime e a execuo da sua poltica cerealfera manifestaram uma grande capacidade de arbtrio sobre a realidade scio-econmica, tendo-se assistido, de resto, durante este perodo, a um crescente desenvolvimento do peso institucional do Estado, e respectivo nvel de interferncia, sobre o mundo da economia. INTRODUO Depois deste rido, mas quanto a mim essencial para a abordagem do assunto, arrazoado conceptual, entremos na matria concreta do estudo. A Empresa para a Agroalimentao e Cereais (EPAC) hoje uma sociedade annima de capitais exclusivamente pblicos, com perspectivas, segundo alguns dos seus responsveis e pessoas informadas do meio poltico e econmico portugus, de vir a ser privatizada3. Antes, porm, chamava-se Empresa Pblica de Abastecimento de Cereais (EPAC, na mesma), fundada
2 Como evidente, esta concluso no demonstra que a ideia mais geral de que o Estado, e, no caso, o Estado Novo, simples derivao da realidade scio-econmica falsa (a dita ideia, de resto, nem sequer me parece demonstrvel, o que implica, por conseguinte, que tambm no indemonstravei). O texto limita-se, assim, a mostrar que a poltica cerealfera do regime nem sempre foi uma mera cmara de ressonncia dos interesses dos latifundirios do Alentejo. Quem quiser continuar a acreditar que o Estado e o Estado Novo so derivaes da realidade econmica pode sempre dizer, por exemplo, que o facto de o regime deixar de apoiar os latifundirios significa apenas que passou a apoiar ou a depender de outros grupos scio-econmicos. Parece-me, porm, que semelhante crena conduz a graves problemas conceptuais: por exemplo, que razo causal levaria o Estado a deixar de apoiar certo grupo social quando supostamente ele seria a prpria materializao poltica desse grupo. Esta transio tornaria impossvel sustentar a ideia de que um Estado burgus seria sempre um Estado de toda a burguesia, pois, na realidade, ele deixaria de ser o Estado de uma parte importante dela, podendo at admitir-se, por exemplo, neste caso e em abstracto, a existncia de um Estado burgus mais favorvel ao proletariado do que a certas fraces da prpria burguesia. Mas tudo isto um pouco bizantino. 3 Caso esta privatizao no venha a concretizar-se, tal no parece de atribuir a uma genrica falta de vontade poltica, que, pelo contrrio, abunda nesse sentido. O que explicaria o fracasso seria antes a ausncia de interesse dos agentes privados pela empresa, que tem, at agora, sido manifesta. No este, evidentemente, o lugar para dissertar sobre o assunto.

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O Estado Novo, os latifundirios alentejanos e os antecedentes da EPAC em 1977, e antes disso Instituto dos Cereais (IC), fundado em 1972, e ainda antes disso Federao Nacional dos Produtores de Trigo (FNPT), nascida em 1932. Bem se percebe, por este pequeno resumo, estarmos perante uma histria a todos os ttulos exemplar: criada na dcada de 30, durante o Estado Novo, como organismo corporativo, uma espcie de sindicato dos produtores trigueiros j veremos que isto no foi bem assim , viria no final do regime a transformar-se num instituto pblico, sem quaisquer pretenses representativas, para depois, na sequncia das atribulaes polticas do ps-25 de Abril, adoptar a forma de empresa pblica, chegando aos dias de hoje como sociedade annima virtualmente privatizvel. Digamos que a sua evoluo constitui um bom barmetro dos sinais dos tempos. Parece, pois, interessante saber quais os motivos que estiveram por detrs das suas sucessivas metamorfoses. O texto comea, na primeira parte, por um sumrio retrospectivo sobre as origens do moderno problema do trigo em Portugal, fazendo-o remontar aos finais do sculo xix e s leis de proteco cerealfera dessa poca. A seguir, ainda dentro da primeira parte, mostra qual a soluo dada pelo Estado Novo ao dito problema, que, entre outras coisas, incluiu a criao da FNPT. Na segunda parte procuro dar uma breve definio e caracterizao institucionais da FNPT nos seus incios, mostrando como ela manifestou desde o incio uma feio eminentemente estatal e no representativa. Na terceira e quarta partes tento demonstrar como, a partir de finais da dcada de 30, o regime deixou de ter uma poltica de apoio irrestrito cultura do trigo. Busca esta demonstrao acrescentar elementos dupla ideia (a) de que o Estado Novo no deve ser visto como um mero instrumento s mos dos latifundirios alentejanos e (b) de que a FNPT foi um claro agente no s dessa poltica, como tambm, numa perspectiva mais geral, do crescente intervencionismo do regime. Na quinta e ltima parte procuro fazer um retrato do crescimento fsico e burocrtico da FNPT, naquilo que deve ser entendido como o caminho no inexorvel, mas muito provvel para a sua transformao em empresa pblica. 1. O PROBLEMA DO TRIGO EM PORTUGAL Tal como o conhecemos, o problema do trigo em Portugal data de finais do sculo xix. Nessa altura, nomeadamente a partir da dcada de 70, a chegada macia ao pas de trigos de origem americana muito mais baratos do que os portugueses determinou uma forte reaco dos produtores trigueiros no sentido da sua proteco pelo Estado. O resultado dessa reaco foi a promulgao de duas leis proteccionistas, em 1889 e 1899, instituindo pesados direitos alfandegrios sobre o trigo estrangeiro. A esse expediente as leis acrescentaram um complexo sistema de comercializao que inclua o tabelamento do produto nacional a um nvel muito mais elevado do que o extico

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Luciano Amaral e um esquema de manifesto da produo e respectiva venda, atravs de mecanismos estatais, aos industriais moageiros, que compravam o trigo segundo uma quota de rateio administrativamente determinada4. Como consequncia destas duas leis ocorreu um espectacular desenvolvimento da produo de trigo no pas, em particular no Alentejo, regio na qual o cereal se expandiu at terras que nunca antes haviam conhecido qualquer cultura ou uma cultura apenas episdica. Assim, aquelas leis, para alm da proteco produo j existente, geraram um efeito de expanso trigueira que transformou os produtores alentejanos num dos mais ciosos e poderosos lobbies agrcolas do pas. Depois das speras complicaes surgidas durante a Primeira Guerra Mundial, entre outras coisas devidas poltica ento seguida pelos governos republicanos, a questo do trigo voltou a ser alvo de especial ateno em 1929, com o lanamento pela ditadura militar da campanha do trigo. Esta ltima est na linha directa da tradio inaugurada pelas leis de finais do sculo xix, acrescentando-lhe simplesmente o que, apesar de tudo, no foi pouco algumas novidades em matria de crdito e subsdios5. O efeito da campanha foi, de novo, o de expandir enormemente a produo do cereal. Desta vez, porm, ocorreu algo de inesperado: a produo de trigo, mais do que suficiente, foi excessiva para o consumo ento existente no pas. Com tais motivos por pano de fundo, acendeu-se um acerbo conflito entre os produtores de trigo e os industriais moageiros, queixando-se os primeiros, antes de mais, da profunda baixa do preo do cereal o qual, devido especulao dos comerciantes, no conseguiam vender ao nvel da tabela e, depois, do facto de os moageiros no comprarem a totalidade da sua produo. Os moageiros, por sua vez, argumentaram com a sua incapacidade para comprarem uma produo excessiva para o consumo de farinha, queixando-se, para alm disso, dos inmeros moinhos improvisados que, nascidos da sobreproduo e da baixa do preo do trigo, ameaavam a sua margem de lucro6.
4 Para um estudo pormenorizado deste assunto, cf. Jaime Reis, A 'lei da fome': as origens do proteccionismo cerealfero (1889-1914), in O Atraso Econmico Portugus em Perspectiva Histrica: Estudos sobre a Economia Portuguesa na Segunda Metade do Sculo XIX, 1850-1930, Lisboa, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, 1993; tambm Antnio de Oliveira Salazar, Questo Cerealfera. O Trigo, Coimbra, Imprensa da Universidade, 1916; ainda um texto em vias de concluso da autoria de Manuel de Lucena e Luciano Amaral sobre a histria da EPAC. 5 Uma extensa descrio destes mecanismos pode encontrar-se em Jos Machado Pais et al, Elementos para a histria do fascismo nos campos: a 'campanha do trigo': 1928-38, in Anlise Social, vol. xii, n. 46, 1976 (2.) e vol. xiv, 1978 (2.), e tambm no texto de M. Lucena e L. Amaral citado na nota anterior. 6 Para um estudo detalhado de todas estas questes, cf. o j citado texto de M. Lucena e L. Amaral.

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O Estado Novo, os latifundirios alentejanos e os antecedentes da EPAC neste contexto que nasce a FNPT. Primeiro, em 1932, num diploma que rapidamente, dada a evoluo da produo e as queixas dos agentes do sector, se tornou obsoleto e no teve consequncias, apesar de preconizar, grosso modo, as solues que viriam posteriormente a ser adoptadas7. Depois, em 1933, com o Decreto-Lei n. 22 871, de 24 de Julho, que criaria a FNPT na sua verso quase final, e o Decreto-Lei n 22 872, do mesmo dia, que definiria as regras para o regime cerealfero desse ano. O primeiro daqueles decretos diz que a FNPT uma federao de celeiros concelhios cooperativos, os quais deveriam ser criados nas regies produtoras de trigo. O segundo probe as transaces livres no mercado, que passam a poder ser feitas apenas entre os produtores individuais e os celeiros concelhios; entre os produtores e a FNPT; entre os celeiros concelhios e a FNPT; e entre os celeiros concelhios ou a FNPT e as fbricas de moagem. Tudo isto era complementado pelo estabelecimento de um manifesto compulsivo do cereal e pela obrigao, para a indstria, de receber toda a produo que os celeiros concelhios ou a federao lhe vendessem. A moagem, em compensao, via a sua taxa e as suas quotas de rateio aumentadas e a promessa de as suas unidades virem a ser rigorosamente condicionadas e concentradas. Em 1934 chegaria a definitiva soluo institucional para a indstria moageira, atravs do Decreto-Lei n. 24 185, de 18 de Julho, que criaria a Federao Nacional dos Industriais de Moagem (FNIM). A federao seria constituda pelo conjunto dos grmios distritais, a criar, de industriais de moagem. Com o nascimento da FNIM ficavam definidos os elementos essenciais do quadro institucional em que funcionaria o mercado do trigo at aos anos 70. Assim, agora, entrega directa dos celeiros concelhios ou da FNPT aos industriais, substitua-se a entrega por aquelas instituies FNIM, que, por seu turno, entregava o cereal, segundo as respectivas quotas de rateio, aos fabricantes. FNIM cabia ainda, nesta distribuio de tarefas, o exclusivo da importao de trigo. Faamos um resumo mais compreensvel da situao institucional final. Os produtores de trigo, protegidos por pesados direitos alfandegrios sobre o cereal extico e por um preo tabelado entre duas a trs vezes mais elevado do que o existente no mercado mundial, vendiam o conjunto da sua produo comercializvel FNPT; esta vendia a dita produo, em bloco, FNIM, a qual, segundo quotas de rateio estabelecidas por decreto, vendia o trigo aos industriais de moagem; estes ltimos vendiam a sua farinha, por preo igualmente tabelado, s padarias, que, enfim, comercializavam o po, por preo tambm decretado. Uma vez esgotado o stock total da produo portuguesa, podia a FNIM, caso houvesse deficit relativamente ao consumo, e por autorizao expressa do governo, importar a quantidade de trigo extico necessrio
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Decreto-Lei n. 21 300, de 28 de Maio.

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para colmatar a falta. Em 1936 seriam acrescentados os ltimos pilares da

arquitectura geral do sistema: a Comisso Reguladora das Moagens de Rama (CRMR) que iria coordenar a actividade das moagens sem peneirao , criada pelo Decreto-Lei n. 26 695, de 16 de Julho; os Grmios de Industriais de Panificao (GIP) de Lisboa e Porto, criados pelo Decreto-Lei n. 26 891, de 14 de Agosto; e o Instituto Nacional do Po (INP), pelo Decreto-Lei n. 26 890, do mesmo dia. A ltima destas instituies era entendida como um elemento de coordenao e articulao de todos os organismos criados. Vamos centrar a nossa anlise no mais importante dos ditos organismos, a FNPT, fazendo apenas menes marginais aos restantes, pois, como bem se perceber, cada um deles representa um pequeno mundo. Acresce que a FNPT e, depois, o IC , dada a espantosa dimenso fsica e burocrtica que veio a atingir, constitui o verdadeiro ascendente directo da EPAC. Comecemos pelos aspectos propriamente institucionais e formais da federao. 2. DEFINIO INSTITUCIONAL DA FNPT Embora criada pelo Estado, a FNPT era, no estatuto, uma organizao de base cooperativa. Deste modo, ela seria composta pelos celeiros concelhios de produtores de trigo, sendo estes ltimos, assim se dizia na lei, instituies de cooperao obrigatria quer isto dizer, onde todos os produtores eram forados a inscrever-se , que tinham por fim promover o crdito e o auxlio produo e venda de trigo. A FNPT federava, tambm obrigatoriamente, os celeiros, devendo promover a armazenagem, o beneficiamento, a estalonizao e a warrantagem do trigo por eles entregue. Para isso deveria proceder instalao de silos, celeiros ou armazns, designados na lei com o nome de celeiros nacionais, assim chamados para se distinguirem dos outros, que eram concelhios. A direco do organismo, de inteira nomeao governamental, era constituda por um presidente, um vice-presidente, um delegado do governo e um delegado da Caixa Geral de Depsitos, Crdito e Previdncia. Em 1935 a federao seria reformada, adquirindo a sua feio definitiva. Mantinham-se as caractersticas acima definidas, com uma alterao importante: desaparecia a figura dos celeiros concelhios e eram institudos em seu lugar os grmios da lavoura, tambm concelhios, que assumiam o papel de extenses locais da FNPT. Que dizer desta estruturao institucional? Cumpre notar, desde logo, o seu carcter genericamente estatista. Com efeito, embora designados como cooperativos supostamente emanados da sociedade civil, portanto , os primitivos celeiros eram de inscrio obrigatria. De qualquer modo, eles nunca chegaram a adquirir existncia real, tendo sido, dois anos depois de criados no papel, mas nunca na prtica, substitudos pelos grmios da lavoura. Ora estes eram instituies indiferenciadas, isto , no especficas dos

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O Estado Novo, os latifundirios alentejanos e os antecedentes da EPAC produtores de trigo, podendo nascer quer de iniciativa estatal, quer de iniciativa dos lavradores, sendo, para alm disso, uniformes para todo o pas, do Minho ao Algarve. Ou seja, os grmios no constituam organismos de base prprios da FNPT, mas antes organismos gerais funcionando, em certos casos, em estreito contacto com a federao. Aquando da sua reforma, a FNPT, enquanto federao, assumiu, portanto, um carcter algo ficcional, pois deixou de federar o que quer que fosse, passando a existir sem bases propriamente locais, mas antes com extenses locais. Facto que no fez seno acentuar o seu larvar carcter estatal, a isso acrescendo a nomeao inteiramente governamental da sua direco: os membros desta no provinham de qualquer processo electivo vindo de baixo, quer dizer, dos grmios, mas sim do puro arbtrio dos poderes pblicos. Alis, mesmo quando na lei ainda se consagrava a existncia dos celeiros cooperativos a direco era constituda pelo mesmo processo. Em vez de ser includa nos organismos corporativos de tipo representativo do Estado Novo, como na origem estava previsto, a FNPT deve ser entendida como um organismo de coordenao econmica. O que eram estes organismos? Criados tambm nos anos 30, visavam, segundo a doutrina do regime, o preenchimento de lacunas em sectores que ainda no tivessem suficiente vigor corporativo. Ou seja, o Estado optava nestes casos por se lanar na sua coordenao, guardando para si o principal do comando institucional, mas prometendo que apenas de maneira transitria, at ao instante em que aquele vigor surgisse. Deste modo, tais organismos sofreram a designao institucional de pr-corporativos, prevendo-se a sua dissoluo e entrega das suas tarefas s corporaes quando estas fossem criadas. Por isso, admitia-se, transitoriamente e cum grano salis, uma presena constante ou mesmo uma participao estatal (leia-se governamental) na direco dos organismos de coordenao. Pois eles eram, em suma, criao do governo, satisfao de urgentes necessidades, preenchimento de uma lacuna que as 'foras vivas' ainda no estavam em condies de remediar [...] De tudo isto resultaram umas instituies algo equvocas, que no so o Estado nem o no-Estado, mas seres mistos, paracorporativos, ou seja tambm (quando vistos pelo outro lado) paraestatais8. Os organismos seriam individualmente criados pelo ministro do Comrcio e Indstria e destinar-se-iam a coordenar e regular superiormente a vida econmica e social nas actividades directamente ligadas aos produtos de importao e exportao9, podendo assumir alternativamente a forma de
Manuel de Lucena, Sobre a evoluo dos organismos de coordenao ligados lavoura (I), in Anlise Social, vol xiv (56), 1978 (4.), p. 837.
9 Decreto-Lei n. 26 750, artigo 1. Este decreto define o estatuto geral dos organismos de coordenao econmica.
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Luciano Amaral comisses reguladoras, de juntas nacionais ou de institutos10. Bem se v que, em termos puramente literais, a FNPT no cabe nesta definio, mas a verdade que a FNPT, em rigor, no cabe em definio nenhuma, constituindo um autntico monstro jurdico: o de uma federao sem nada para federar, sem qualquer pirmide institucional onde se suportar, ou qualquer processo electivo para legitimar o seu carcter sindical. Quando, porm, passamos a olhar para as tarefas que cabiam aos ditos organismos, ento verificamos como a FNPT neles se inclua com clareza. Essas tarefas eram basicamente as de orientar, disciplinar e fiscalizar o comrcio e a produo dos sectores sob sua coordenao. Para esse efeito, estavam habilitados a actuar dentro de um vastssimo mbito, podendo: propor preos produo e de venda ao pblico (ou margens comerciais); pronunciar-se sobre o condicionamento ou reestruturao das actividades [...] sobre a importao e exportao [...] fomentar o progresso tcnico e a qualidade (e control-la, classificar produtos, certificar origens); introduzir novas culturas e melhorar as existentes, fomentar o cooperativismo, conceder crditos e subsdios, auxiliar as exportaes e a propaganda dos produtos; estudar tudo o que precede e algo mais [...] e ainda apoiar tecnicamente as actividades, fiscaliz-las [...] exercer sobre elas [...] um poder disciplinar: represso de fraudes e de contravenes, com apreenso de gneros, aplicao de multas, suspenso de actividade, etc.11. A tudo isto acrescia ainda uma ltima funo no caso da FNPT absolutamente fulcral, em outros organismos nem tanto , a qual era a da participao directa no mercado, comprando ocasionalmente produo, quando isso fosse entendido necessrio, para venda aos sectores a jusante, naquilo que era visto como uma aco de regulao de preos. Ora, a actuao comercial da FNPT foi permanente e estava previsto no seu estatuto que o fosse , tendo ela, juntamente com a FNIM, pura e simplesmente, monopolizado o conjunto das transaces no mercado do trigo. Por aqui se v no constituir nenhum favor incluir a FNPT nos organismos daquele tipo, pois, se alguma coisa, ela ter sido um superorganismo de coordenao. Em suma, a FNPT desde a sua criao que de federao apenas teve o nome, devendo, portanto, ser olhada como um verdadeiro organismo de coordenao econmica, sendo esta categoria sinnimo do mais pesado intervencionismo estatal durante o Estado Novo. Claro que os poderes pblicos, tal como a definio de organismo pr-corporativo permitia, iam dizendo que o intervencionismo era passageiro e que a federao seria posteriormente integrada numa corporao. Mas, ao mesmo tempo que afirmavam isto, foram praticando outra coisa, nomeadamente uma crescente dilatao da sua tutela sobre o organismo.
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Para uma definio, que escusada na economia geral do corrente texto, de cada uma destas instituies, cf. M. Lucena, art. cit., pp. 838-841. 11 Ibid., pp. 120-121.

O Estado Novo, os latifundirios alentejanos e os antecedentes da EPAC 3. O ABANDONO DA POLTICA DE APOIO IRRESTRITO CULTURA DO TRIGO Encontra-se bastante difundida na historiografia sobre o Estado Novo a ideia de que o regime, ao longo da sua vigncia, se apoiou muito e apoiou muito os grandes lavradores alentejanos. sempre um pouco difcil comprovar semelhante tipo de afirmaes, mas no pode haver dvidas de que a campanha do trigo foi excepcionalmente favorvel aos citados lavradores. Cumpre notar, a este respeito, que a campanha no uma iniciativa do Estado Novo, mas sim da ditadura militar. Do Estado Novo so antes uma srie de medidas restritivas, que, no mbito da luta contra a sobreproduo, incluram a abolio de algumas das medidas de estmulo da campanha do trigo e mesmo ntidas baixas no preo do trigo. Claro que em 1937 se voltaram a subir os preos, mas, mesmo assim, no se regressou aos mtodos da campanha. Em 1939 comearia a Segunda Guerra Mundial e, com ela, inaugurar-se-ia uma fase completamente diferente da poltica cerealfera do Estado Novo. Inmeras foram as dificuldades sentidas pela economia, em geral, e pela agricultura, em particular, durante este perodo. Genericamente, pode dizer-se que o encarecimento dos fretes martimos, a pura impossibilidade de importar e o bloqueio ao comrcio externo imposto pelas potncias aliadas foraram a uma drstica carestia de certas matrias-primas ou mesmo produtos finais indispensveis actividade agrcola. No domnio especfico da cerealicultura os problemas colocaram-se a vrios nveis. Primeiro, na importao de adubos, que ou encareceram extraordinariamente ou, pura e simplesmente, desapareceram do mercado mundial; depois, na de matrias-primas, mquinas e combustvel para a fabricao dos adubos nacionais, sujeita s mesmas dificuldades; enfim, na importao do prprio trigo extico, que, quando a produo nacional deixou de ser suficiente para o consumo, tambm conheceu srias restries12. Ora, perante estas dificuldades, a poltica do regime consistiu, basicamente, no em impedir que a carestia se fizesse reflectir nos custos de produo dos lavradores, mas em evitar que se reflectisse no preo do po. Assim, o preo do trigo pago produo foi sempre mantido ao longo da guerra abaixo dos seus custos. A tal propsito, deve, alis, dizer-se que o trigo talvez porque mais essencial foi das produes mais sacrificadas. Os dois quadros seguintes ilustram as dificuldades sentidas pelos lavradores alentejanos neste perodo. No primeiro pode verificar-se como o trigo foi das produes agrcolas cujo preo mais lentamente evoluiu, apesar do geral ambiente inflacionista. No segundo retrata-se a evoluo comparada do mesmo preo e dos principais custos de produo, sendo possvel constatar a evoluo claramente desfavorvel para os lavradores de ambos os ndices.

12 Para uma anlise da economia e da sociedade portuguesas durante a Segunda Guerra Mundial, cf. Fernando Rosas, Portugal entre a Paz e a Guerra. Estudo do Impacte da II Guerra Mundial na Economia e na Sociedade Portuguesas, Lisboa, Editorial Estampa, 1990.

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Como evidente, o perodo blico no serve de exemplo para demonstrar

que o Estado Novo tenha globalmente adoptado uma poltica desfavorvel aos grandes lavradores trigueiros. Efectivamente, as caractersticas excepcionais desta poca no podiam deixar de se repercutir na poltica cerealfera do regime. Mas o que curioso que no ps-guerra esta poltica no se alterou muito. verdade que, ao contrrio da maior parte dos outros produtos, o trigo no sofreu qualquer reduo de preo em 1947. Mas, sendo por todos reconhecido que o agravamento das suas condies de produo colocara a lavoura trigueira em dificuldades durante a guerra, a manuteno do preo do trigo, num contexto de baixa dos outros, pareceu justa e natural. Interessante verificar, porm, que, actualizado de novo em 1948, jamais, entre este ano e 1965, o preo do cereal voltaria a subir. Quer isto dizer que aquilo que constituiu uma real aproximao do preo da tabela s novas condies de produo em 1948 se foi transformando num valor progressivamente mais obsoleto. Ou seja, ao longo de toda a dcada de 50, e ao contrrio do que sucedera antes da guerra, a poltica cerealfera do Estado Novo foi bastante menos prdiga para o trigo, fenmeno que suscitou o crescente desagrado dos lavradores. Estes, de resto, nem sequer demonstraram particular satisfao com o valor fixado em 1948. E, tanto quanto se consegue saber, com certa legitimidade. Segundo um inqurito produo de trigo elaborado por Henrique de Barros em 1950, o custo mdio de produo de trigo por quilograma situar-se-ia em 3$5713. Ora, o preo do cereal era de 3$00 por quilograma. Adiante veremos com mais pormenor que o desfavor no era assim to claro, pois sob este custo escondiam-se vrias situaes que iam de custos de produo consideravelmente superiores a outros consideravelmente inferiores mdia. Infelizmente, no consegui aceder ao original do inqurito, em que, presumivelmente, os valores viriam discriminados, no sendo, assim, possvel avaliar as situaes especficas. No pode haver dvidas, porm, de que o novo preo do trigo apesar daquelas situaes diferenciadas estava muito longe de poder ser considerado como de apoio irrestrito. De acordo com um novo inqurito realizado no concelho de Beja pouco depois do anterior, concretamente na primeira metade da dcada de 50, tambm por Henrique de Barros, o custo mdio de produo situar-se-ia ento naquele concelho em 3$30 por quilograma14. Como sabemos, o preo da tabela continuava em 3 $00. Este inqurito, porm, no se limita a avaliar o custo de produo do trigo, mas tambm a situao geral das exploraes agrcolas do concelho. E a possvel verificar vrias e interessantes coisas: primeiro, que, mesmo em anos de colheita excepcional, entre um tero e um quarto das exploraes encontravam-se j fora ou no limite de rentabilidade. Ou seja, se at em anos muito favorveis estas exploraes laboravam em prejuzo ou a
13 Cf. Federao Nacional dos Produtores de Trigo, 1933-1963. Subsdios para o Seu Historial, Lisboa, FNPT, 1963, p. 215. 14 Cf. Henrique de Barros, A Cultura Arvense no Concelho de Beja, Monografia Tcnico-Econmica, Lisboa, Federao Nacional dos Produtores de Trigo, 1956, sobretudo pp. 331-349.

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O Estado Novo, os latifundirios alentejanos e os antecedentes da EPAC nveis dele vizinhos, em anos mdios e maus os mais frequentes a situao tornar-se-ia verdadeiramente insustentvel. O que quer dizer que tambm nas exploraes com uma posio mais favorvel os anos mdios e maus representavam uma relativa ameaa sua rentabilidade, podendo algumas delas cair com facilidade numa situao deficitria, sendo pouqussimas aquelas cujos custos lhes permitiam viver folgadamente com o preo oficial15.
ndice dos preos mdios dos produtos agrcolas no produtor (1938-1946) (1938=100)
[QUADRO N.l] Produtos 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946

Trigo (kg) Milho (kg) . . . Centeio (kg) . . Arroz (kg) . . . Azeite (kg) . . . Batata (kg) . . . Vinho (1)

1,37 1,09 1,06 1,32 5,02 0,43 0,73

100 100 100 100 100 100 100

107,3 100 99,1 100 109,4 141,9 131,5

118,2 114,7 131,1 100 126,9 155,8 193,2

118,2 114,7 131,1 100 126,9 155,8 193,2

129,2 126,6 144,3 103,8 131,9 190,7 279,5

149,6 147,7 151,9 123,5 137,8 267,4 295,9

172,3 175,2 222,6 155,3 165,9 374,4 231,5

186,9 192,0 198,2 256,9 196,2 266,0 172,7 172,7 195,2 216,9 390,7 688,4 220,5 343,8

Fonte: Fernando Rosas, Portugal entre a Paz e a Guerra. Estudo do Impacte da II Guerra Mundial na Economia e na Sociedade Portuguesas, Lisboa, Editorial Estampa, 1990. ndices comparados do preo do trigo e dos seus principais custos de produo (1931-1946) (1931-1938=100)
[QUADRO N. 2] Salrios de ceifa (homens) Anos Escudos Superfosfato 10% (tonelada) Alfaia (charrua n. 5) Valor de liquidao do kg de trigo pela FNPT

PercentaPercentaPercentaPercentaEscudos Escudos Escudos gem gem gem gem

1931-1938 1939 1940 1941 1942 1943 . 1944 . . . 1945 1946

11$37 10$60 10$83 11$13 15$12 17$55 18$07 18$98 30$00

100 93,2 95,2 97,9 135,6 154,3 158,9 166,9 263,8

356$00 380$00 380$00 530$00 552$00 580$00 672$00 745$00 745$00

100 107 107 119 155 163 189 209 209

134$00 196$00 230$00 230$00 552$25 552$25 552$25 552$25 588$00

100 146,3 171,7 171,7 412,1 412,1 412,1 412,1 438,8

l$ll,07 l$15,00 l$15,00 l$65,00 l$81,50 2$22,50 2$16,55 2$61,50 2$61,50

100 119 111 119 128 117 122 151 166

Fonte: Leogivildo Queimado Franco de Sousa, A Situao Actual da Lavoura Alentejana, Lisboa, 1948.
15

Id., ibid, pp. 91-138, em particular a p. 109.

475

Luciano Amaral

Convm recordar que estas informaes se referem somente ao concelho

de Beja. Ora, segundo se deduz de um outro estudo de Henrique de Barros, era este o concelho, de entre os principais produtores de trigo, aquele cuja situao era mais favorvel. O quadro seguinte mostra qual a situao nos outros concelhos onde o trigo tinha papel econmico nuclear. Como se pode ver a produo mdia por hectare de cada um deles, excepto Beja, era francamente insuficiente, para, com o preo da tabela ento corrente, poderem fazer face aos seus custos de produo mdios. Efectivamente, as produes por hectare que, valorizadas ao dito preo, compensariam os custos de produo isto , as produes por hectare que os concelhos deveriam ter a fim de poderem cobrir os seus custos eram, para Santarm, 1300 quilogramas (contra os 1052 reais); para Eivas, 1000 (contra 986); para vora, 1000 (contra 904); para Setbal, 1000 (contra 786); para Beja, o nico em situao real superior necessria, 1050 (contra 1060)16.

[QUADRO N. 3]

Produo mdia por hectare por concelho (1950-1960)

Produo mdia por hectare por concelho necessria para cobrir os custos de produo (1950-1960)

Santarm Eivas vora Setbal Beia

1 052 986 904 786 1050

1 300 1 000 1 000 1 000 1060

Fonte: Henrique de Barros, Manuel Cascais e Antnio Castelo Branco, Limiares de Rendabilidade na Cultura do Trigo, Lisboa, FNPT, 1962, p. 21.

Estes dados parecem, assim, dar razo s queixas dos lavradores alentejanos relativamente poltica cerealfera do Estado Novo instaurada a partir da dcada de 50. Mas conveniente tomar algumas precaues. Por um lado, o trigo vinha de uma situao prvia nos anos 30 especialmente protegida. Ou seja, o preo do cereal portugus, embora, como vimos, progressivamente insuficiente para fazer face aos custos de produo de grande parte das exploraes, era ainda cerca de duas vezes mais elevado do que o corrente no mercado mundial. Significando isto que boa parte das exploraes haviam vivido numa situao artificial que, ao primeiro sinal de

476

16

Id, ibid.

O Estado Novo, os latifundirios alentejanos e os antecedentes da EPAC afrouxamento do proteccionismo, se via seriamente ameaada. Depois, como tambm verificmos, nem todas as exploraes se achavam nos limites de rentabilidade mencionados, vivendo muitas delas em situao razoavelmente prspera. Finalmente, cumpre notar que no era s do preo que ento vivia o apoio lavoura cerealfera. De facto, o clebre crdito de campanha do trigo permitia-lhe suportar boa parte dos encargos anuais de explorao. Claro que a persistncia de ms condies de produo poderia vir a comprometer a sua capacidade de reembolso, lanando-a numa espiral de endividamento virtualmente incontrolvel. Mas, justamente, a dcada de 50, por fortuna natural, foi bastante favorvel para a cultura do trigo, pelo que a maior parte dos lavradores, embora sentindo uma indita desproteco da parte do regime, conseguiram ultrapassar sem crises dramticas este perodo. No deixa de ser verdade, todavia, que a situao no fez seno piorar com o tempo. De facto, enquanto entre 1948 e 1960, como se sabe, o preo do trigo se manteve inalterado, os custos de produo, num clculo do engenheiro Barbedo Marques, evoluram como se segue:
[QUADRO N. 4]

1948 1950 1952 1954 1956 .... 1958 1960

100
101 107 109 110 114 120

Fonte: Mariano Feio, Trigo, in Jornadas Cerealferas e Leiteiras, Lisboa, Corporao da Lavoura, 1963, p. 106.

E depois tudo pioraria ainda mais, como o mostram os prximos quadros, onde pode ver-se (quadro n. 5) a desfavorvel evoluo dos custos relativamente ao preo e (quadro n. 6) a ntida penalizao do trigo relativamente a um conjunto importante de outros produtos agrcolas. Em suma, da dcada de 50 em diante, o apoio dado pelo Estado Novo a esta cultura foi bastante atenuado. evidente que no se tratou de um puro e simples desmantelamento, como o prova o nvel ainda elevado de preos relativamente ao mercado mundial. Mas bastante clara a sua crescente selectividade. O acaso fortuito que fez com que os anos 50 fossem climaticamente muito favorveis para a cultura, associado a certas melhorias na produtividade, perpetuou a situao que vinha de antes da guerra, mas ao primeiro revs natural a verdadeira face da nova poltica cerealfera tomou-se perfeitamente evidente.

477

Luciano Amaral

4. A FNPT E A NOVA POLTICA CEREALFERA

A FNPT, neste contexto de relativo desapoio cultura do trigo, nunca destoou da poltica oficial. Com efeito, embora nominalmente ela fosse um organismo representativo dos produtores trigueiros, jamais ao longo de todo este perodo exigiria uma actualizao de preos que restabelecesse a sua anterior situao de privilgio. Da que, crescentemente, os ditos produtores fossem subindo de tom nas suas queixas sobre a actuao do organismo. Em 1953, por exemplo, ainda antes do ciclo de extraordinrias produes da dcada, o engenheiro Sebastio Perdigo, altura presidente do Grmio da Lavoura de vora, no discurso de inaugurao dos novos celeiros da cidade, comeava a fazer soar o alarme: Lembrai-vos, senhores, de que num pas a parte mais s a lavoura que produz o trigo e vos entrega os filhos! Isto devia dar-lhe o direito de ser ouvida e de ver restabelecido o Ministrio da Agricultura, que [...] [h vinte anos] passou a ser gerido pelo nosso conterrneo engenheiro Leogivildo Queimado Franco de Sousa. Se Sua Excelncia tivesse continuado frente desse departamento do Estado, nossa convico que outro seria o panorama da Lavoura Trigueira Alentejana! lema da FNPT 'Mais e melhor'. Para que ns possamos produzir mais trigo e em melhores condies, isto , baixando o custo da produo, necessrio que a FNPT, qual todos pertencemos e para a qual todos contribumos, advogue junto do governo o princpio de que a lavoura carece de ser auxiliada [...] Enquanto isto no se fizer, muitos iro ficando pelo caminho17. No incio da dcada de 50 as queixas da lavoura relativamente FNPT faziam-se ainda desta forma pouco explcita. Os anos seguintes, alis, com as suas excepcionais produes, acalmariam um pouco os nimos dos lavradores. Mas o final da dcada e a primeira metade da seguinte trariam de novo uma dramtica escassez de produo e nessa altura regressariam tambm, e agora mais violentas, as vozes crticas da lavoura. Mariano Feio, em 1962, e, de resto, a propsito de pedidos de actualizao de preos, falava mesmo da poltica de segredo que a FNPT faz com os seus inquritos de custos [...] Reconheo que o nome da FNPT est errado e que ela no pertence de facto aos produtores, mas, mesmo assim, no vejo justificao para no divulgar os resultados dos inquritos a que procede, nem me parece que 'salvaguarde os interesses e prestgio da produo', sobretudo os primeiros, como afirma o seu presidente [...] mantendo reservados os resultados de inquritos em que se chega a custos consideravelmente mais elevados do que os da tabela em
18

vigor .
Cit. in Federao Nacional dos Produtores de Trigo..., pp. 276-277. Mariano Feio, Trigo, in Jornadas Cerealferas e Leiteiras, Lisboa, Corporao da Lavoura, 1962, pp. 120-121 (nota).
18 17

478

O Estado Novo, os latifundirios alentejanos e os antecedentes da EPAC Tais expresses de desagrado no fazem seno confirmar aquilo que temos vindo a dizer desde o princpio: seria um equvoco, em primeiro lugar, ver a FNPT como um organismo representativo dos produtores de trigo, onde eles encontrassem uma estrutura sindical eficaz para apresentarem as suas queixas, e, em segundo lugar, ver o Estado Novo como inequivocamente enfeudado aos interesses dos grandes agricultores alentejanos. Aquilo que at agora relatmos antes mostra que a partir de 1939 a poltica cerealfera do regime reduziu acentuadamente o seu apoio lavoura alentejana, tendo a FNPT sido um claro agente executivo desse processo. Parece, pois, razoavelmente claro que a federao no deve ser vista como uma instituio representativa e sim como um organismo de coordenao, tal como acima definimos estes ltimos. Deve, porm, acrescentar-se mais qualquer coisa, pois, tal como na sua estruturao inicial estava previsto, os ditos organismos deveriam, com o tempo, vir a ser absorvidos pelas corporaes que entretanto viessem a criar-se. Nesse caso, a ideia de que a coordenao econmica era um estdio transitrio da estruturao corporativa poderia ser considerada verdadeira e aquela absoro no significaria seno a recuperao dos velhos princpios representativos. Como a seguir veremos atravs do caso da FNPT, nada disto aconteceu, tendo, pelo contrrio, os organismos sofrido um grande desenvolvimento burocrtico e visto consagrada a sua perpetuidade dentro do sistema institucional do Estado Novo.

5. A EVOLUO DA FNPT NO PS-GUERRA E A CRIAO DO INSTITUTO DOS CEREAIS J durante a guerra a federao vira serem-lhe atribudas outras funes para alm da de compra em exclusivo do trigo produo nacional. Durante o conflito passou a faz-lo, tambm em exclusivo, produo de milho e de centeio. Depois dele deixaria de faz-lo em regime de exclusividade, mas sim de subsidiariedade. Isto , a partir de 1947, o governo, ao restabelecer o mercado livre, passou a oferecer um preo de garantia aos produtores de milho e centeio que quisessem entreg-lo FNPT. Por esta mesma altura foi ainda atribuda ao organismo a funo de adquirir a totalidade da produo nacional de cevada dstica e respectiva distribuio pelos fabricantes de cerveja. Deste modo, a federao sofreu, da dcada de 50 em diante, um notvel crescimento fsico e burocrtico, tanto no nmero de empregados como na infra-estrutura de armazenagem, que, com o alargamento das funes compra de outros cereais, se difundiu a outras regies do pas, muito para alm do Alentejo, seu ncleo regional original.

479

Luciano Amaral ndices dos principais custos de produo para as culturas cerealferas
(1948-1973) (1963=100)
[QUADRO N. 5] Aluguer Sementes de MquiselecCasleo traco cionadas nas animal de trigo Sementes seleccionadas de milho (10)

Anos

Salrios

AduboKg de N (11)

Adubo-Kgde P2 05

Herbicida- trigo (12)

Herbicida-arroz (12)

Herbicida- vinha (12)

(6)

(7)

(8)
_ _ _ -

C O _ _ 100 100 100 100 100 100 100 100 100 105 105 105

(10)

(ID _ _ 70 70 70 70 70 81 81 81 81 81 81 81 100 94 111 111 113 113 113 113 113 106 106 104

1948 . . . 1949 . . . 1950... 1951 . . . 1952 . . . 1953 . . . 1954 . . . 1955 . . . 1956 . . . 1957 . . . 1958 . . . 1959 . . . 1960 . . . 1961 . . . 1962 . . . 1963 . . . 1964... 1965 . . . 1966... 1967 . . . 1968 . . . 1969 . . . 1970... 1971 . . . 1972... 1973 . . .

66 65 64 65 65 66 67 67 68 69 72 76 81 86 100 103 113 124 144 158 186 205 229 259 290 326

87 88 87 86 85 87 85 88 87 88 90 86 94 97 100 103 108 115 128 139 167 175 190 202 207 216

_ _ _ -

_ _ -

_ -

_ -

_ _ _

100 111 125 134 -

100 101 101 101 107 107 107 107 107 107 106 107

100 100 100 100 120 120 120 120 120 130 140 140

108 108 108 108 106 106 106 106 102 102 102 102 100 98 98 98 97 97 97 97 97 90 90 88

99 100 114 104 99 92 118 109 116 110 126 138 168

100 97 85 77 74 78 75 64 62 72 70 73

99 100 95 144 187 169 159 161 134 139 148 102 100

(6) Salrios de homens trabalhos gerais (fonte: Estatsticas Agrcolas). (7) Preo mdio de aluguer por dia de trabalho de uma junta de vacas em trabalho de lavoura e sem comida (fonte: Estatsticas Agrcolas). (8) Preo de venda ao pblico de um tractor de 55 cv + alfaias + reboque; preos relativos a Dezembro de 1962, Junho de 1968, Dezembro de 1970 e Novembro de 1972 (fonte: Estao de Cultura Mecnica). (9) Preo do gasleo fornecido lavoura (fonte: Estatsticas Agrcolas). (10) Preo mdio das sementes distribudas (fonte: Estatsticas Agrcolas). (11) Os preos dos adubos so fixados, no por ano, mas por campanha agrcola. O preo que aqui se tomou o fixado para a campanha agrcola que termina nesse ano, ou seja, por exemplo, o preo de 1950 , de facto, o da campanha de 1949-1950. Os ndices referem-se aos seguintes preos: preo por quilograma de N no sulfato de amnio e preo por quilograma de p 2 05 no superfosfato a 18% (fonte: at 1961, campanha de 1960-1961, elementos colhidos junto da Comisso Reguladora dos Produtos Qumicos e Farmaceuticos; de 1962 em diante, retirados das Estatsticas Agrcolas). (12) Custo do tratamento (escudos/hectare) (fonte: Jos de Chaby Nunes, A evoluo das vendas de herbicidas em Portugal, in II Simpsio Nacional de Herbologia, vol. ii, Oeiras, 1976, p. 115).

480

Fonte: Fernando Oliveira Baptista, Poltica Agrria. Anos 30-1974, Lisboa, dissertao de doutoramento apresentada no Instituto Superior de Agronomia, 1984.

O Estado Novo, os latifundirios alentejanos e os antecedentes da EPAC

ndices comparados de preos no produtor (a) (1963-1976) (1963=100)
[QUADRO N. 6] Anos

Trigo

Milho

Arroz

Feijo

Batata

Azeite

Vinho

Carnes

1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 . . 1975 1976

100 100 110

00 OO 00

108 108 118 118 142 118 164 164

100 99 122 116 113 114 113 109 129 129 122 180 249 249

100 106 108 115 119 127 130 133 131 129 129 180 220 244

100 97 105 130 136 148 161 161 178 193 229 329 513 695

100 85 148 175 98 108 149 109 140 189 210 259 381 551

100 100 118 118 118 129 129 129 129 147 188 325 300 418

100 100 98 134 181 170 223 197 204 279 326 248 288 374

100 119 111 119 128 117 122 151 166 194 214
3

o o

/4

(a) Preos mdios anuais ponderados. (b) Retirado de J. A. Giro, Natureza do Problema Agrcola em Portugal (1950-1973): Uma Perspectiva, IGC, 1980.

Fonte: Fernando Ribeiro Mendes, O sector agrcola, a economia nacional e as relaes de troca intersectoriais (1950-80), in Anlise Social, vol. xix (77-78-79), 1983, 3.o-4.o-5.

A FNPT estava, assim, a transformar-se em algo de diferente daquilo que a caracterizara nascena. O seu mbito de aco passava agora a ser, claramente, o do conjunto da produo cerealfera nacional; a sua difuso chegava aos quatro cantos do pas; as suas infra-estruturas cresciam de forma exponencial, antingindo uma dimenso impressionante. Ainda para mais, a partir de meados da dcada de 60, o organismo adquiriria uma nova e importantssima tarefa, a da importao em regime de exclusivo do milho necessrio produo de raes para criao pecuria. Como se sabe, neste perodo, devido aos sucessivos planos de fomento pecurio, a produo de alimentos compostos para animais transformou-se numa actividade ancilar essencial para o sector primrio. Viria a caber FNPT o papel de intermedirio entre o mercado internacional e as fbricas, e de tal maneira que, nos anos 70 e at depois do 25 de Abril, esta seria a rubrica mais importante dentro do conjunto de actividades da federao. Mais do que uma indispensvel e inevitvel evoluo do organismo, este processo revela um dado essencial da histria do Estado Novo, o do paulatino crescimento da interveno estatal sobre a economia. No crescimento de tal intervencionismo, os organismos de coordenao econmica sofreram um

481

Luciano Amaral

trajecto prprio. Desde finais dos anos 50 que uma eventual reviso dos seus
ambguos estatutos e prticas comeou a ser considerada. Em 1958 o ento secretrio de Estado do Comrcio, Correia de Oliveira, iniciou uma reforma das estruturas gerais da coordenao. Na sua opinio, os organismos, na sua forma actual, manifestavam certa indeciso sobre o grau a que deve ser levada a interveno do Estado na vida econmica, da nascendo a dvida [...] sobre a prpria natureza dos organismos19. Na lei designados como pr-corporativos, eles teriam na realidade funcionado desde o incio como verdadeiros institutos pblicos, rgos descentralizados da Administrao para a gesto econmica, embora a mesma lei sugerisse [...] a futura entrega das suas funes organizao corporativa20. Da que tivesse vindo a ocorrer, ao longo do tempo, uma deformao continuada dos organismos de coordenao, a precisar de ser urgente e decididamente corrigida21. Curioso verificar como esta correco deveria correr num sentido muito diferente do da original pureza corporativa. Em vez da absoro dos organismos de coordenao pelas corporaes, Correia de Oliveira propunha uma separao estrita entre os dois campos: um, o da orientao superior do Estado, que, atravs dos servios econmicos por ele criados, tende a obter um desenvolvimento harmnico da economia nacional; o outro, o da disciplina corporativa, ligada justa repartio dos interesses em presena e sua representao perante o Estado22. Ora, era justamente na esfera estatal [que se deviam] situar os organismos de coordenao23. Apesar de estas propostas no terem tido grande materializao, a verdade que se mantiveram enquanto importante referencial para posteriores projectos de reforma da administrao pblica. A transformao dos organismos de coordenao em 1972, que daria origem ao IC, inspira-se directamente nela. Neste ltimo ano reconhecia-se, finalmente, na lei que, criados na dcada de 30 como [...] pr-corporativos, portanto de transio, depressa se tornou patente prosseguirem [os organismos de coordenao econmica] objectivos de interesse geral, de carcter especfico e permanente24. Em consequncia, procedia-se a uma necessria clarificao institucional: no desenvolvimento de conceitos modernos de orientao e interveno do Estado na vida econmica, esses objectivos, de actuao caracterizadamente conjuntural, no poderiam ser adequadamente prosseguidos no quadro das direces-gerais tradicio19

Despacho do secretrio de Estado do Comrcio de 2-10-1958.

Ibid. Ibid. 22 Ibid 23 Ibid

2 1

20

482

Prembulo dos Decretos-Leis n.os 426/72 a 430/72, que criam o Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos, o Instituto dos Cereais, o Instituto dos Txteis e o Instituto dos Produtos Florestais e reformam a Junta Nacional dos Produtos Pecurios.

24

O Estado Novo, os latifundirios alentejanos e os antecedentes da EPAC nais ou no das corporaes actualmente existentes, cabendo aos organismos de coordenao econmica o desempenho de funes que, em quase todos os pases, entidades especializadas, sob designaes as mais diversas, efectivamente prosseguem25. Com a reforma, para alm de se reconhecer a especificidade dos organismos relativamente s instituies corporativas, procurava-se racionalizar o seu funcionamento. Diversas seriam as suas limitaes na forma ento existente: em primeiro lugar, apresentam uma estrutura institucional complexa que dificulta uma aco centralizada no conjunto da organizao. Alm disso, crescendo medida dos servios que lhes eram cometidos, detm hoje, porventura, funes prprias dos departamentos correntes da Administrao e do sector privado. Assim, os benefcios que advm para a economia da actuao dos organismos so, em parte, prejudicados pelo elevado encargo que envolve o seu funcionamento e pela dificuldade de coordenar a sua aco de interveno, procurando-se com a reforma, fundamentalmente, aumentar a capacidade operacional dos organismos26. So dois os aspectos essenciais a reter do caso do IC. Um, o do abandono da designao federao, com toda a conotao representativa que, apesar de ficcional, isso representava. Outro, o do reconhecimento formal do alargamento do seu mbito de aco, deixando o organismo de nominalmente se referir somente ao trigo para abranger o conjunto dos cereais. Eis algo que j vinha da prtica anterior, mas que s agora a lei reconhecia. Ao mesmo tempo, a estrutura fsica do organismo era aumentada correspondentemente, pois passavam a estar integrados no IC, do mesmo passo se extinguindo enquanto tais, todos os organismos do sector citados no incio da comunicao , e mais alguns: o INP, a CRMR, a Comisso Reguladora do Comrcio de Arroz, a Comisso Reguladora dos Cereais do Arquiplago dos Aores e, claro, a FNPT. Dois anos depois da criao do IC dar-se-ia o golpe militar de 25 de Abril, no sendo, por isso, possvel saber qual a futura evoluo do organismo dentro da estrutura institucional do Estado Novo. Mas acontece que tenho informaes de que neste perodo intermdio se tero ouvido rumores admitindo a possibilidade de transformao do IC numa empresa pblica27.
Ibid. Ibid. 27 Esta informao foi-nos dada, ao Dr. Manuel de Lucena e a mim, por responsveis polticos da poca durante uma investigao por ns realizada sobre a histria da EPAC. Curiosamente, nunca conseguimos obter qualquer documento que comprovasse a sua veracidade: nem estudos, nem projectos, nem projectos de decreto-lei. A histria estaria, inclusive, envolta em aspectos um pouco anedticos, confirmados por mais de um dos entrevistados. Segundo eles, o conselho de ministros teria aprovado, no princpio do ano de 1974, o decreto-lei que daria origem nova empresa pblica, o qual estava para promulgao pelo Presidente da Repblica quando se deu o 25 de Abril. Tudo isto, como evidente, carece de comprovao.

483

Luciano Amaral

Seja tal verdade ou no, no creio que semelhante evoluo fosse absurda
em termos institucionais, ou sequer muito surpreendente. Segundo um dos mais importantes autores jurdicos, ao mesmo tempo um dos mais importantes responsveis polticos, da poca, o Prof. Marcello Caetano, as empresas pblicas deveriam, em termos jurdicos gerais, ser vistas como uma espcie dentro do gnero designado como instituto pblico. Estes eram considerados como pessoas colectivas de direito pblico, exercendo, por devoluo de poderes, administrao indirecta do Estado. Dentro deles caberiam trs categorias: os servios personalizados [...] [as] fundaes pblicas e [...] [as] empresas pblicas28. Os organismos de coordenao econmica seriam uma subespcie dentro dos servios personalizados, sendo estes definidos como os departamentos da administrao geral ou local a que, unicamente por convenincia prtica, a lei confere personalidade colectiva29. Os organismos de coordenao distinguiam-se dentro deste universo pelo seu estrito objecto econmico. As empresas pblicas, por sua vez, eram entendidas como organizaes empresariais onde os capitais pblicos so combinados com a tcnica e o trabalho para sob a direco e fiscalizao de entidades pblicas produzirem bens ou servios destinados a ser oferecidos no mercado, mediante um preo30. No anda esta definio muito longe daquilo que materialmente haviam sido, sucessivamente, a FNPT e o IC. Alis, noutra passagem da obra que tenho estado a citar, o autor faz ainda mais uma preciso: essncia do conceito de empresa pblica bastam a autonomia de administrao, o fim de produzir bens ou servios e o destino destes ao mercado31. Ora, ambas aquelas instituies reuniam estas caractersticas. Em termos prticos, apenas um pormenor as distinguia das empresas pblicas: a sua incompleta autonomia financeira. Com efeito, embora nominalmente a tivessem, a verdade que s podiam contrair emprstimos e fazer despesas acima de determinado montante mediante directa autorizao governamental. O IC no se transformou em empresa pblica durante o Estado Novo, mas sim pouco depois do 25 de Abril. No foi preciso muito para o fazer, a no ser mudar-lhe o nome e o estatuto: h largo tempo que funcionava materialmente como uma empresa, faltando-lhe apenas, caso a vontade poltica apontasse para a, ostentar essa designao.
Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. i, Coimbra, Livararia Almedina, 1991, p. 372. 29 I d , ibid. Pertenceriam a esta categoria instituies como a Junta do Crdito Pblico, a Junta da Energia Nuclear, o Instituto de Socorros a Nufragos, as Universidades de Lisboa, Porto e Coimbra, a Junta de Colonizao Interna, etc. 30 I d , ibid., p. 190. 31 M, ibid., p. 378.
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O Estado Novo, os latifundirios alentejanos e os antecedentes da EPAC CONCLUSO Para voltarmos nossa conversa inicial sobre a validade cientfica de entender e estudar as realidades polticas como anexos das econmicas, creio ser possvel dizer que a histria entretanto narrada mostra que, pelo menos para o Estado Novo, so maiores os inconvenientes do que as vantagens em utilizar tal esquema intelectual. Como vimos, a partir de certa altura a poltica cerealfera do regime deixou de ser de apoio irrestrito cultura do trigo, por a originando a runa de muitas exploraes agrcolas alentejanas. Toda a estrutura institucional que se achava montada, para alm disso, apenas em nome servia para os representar e proteger, tendo-se antes revelado um verdadeiro anexo estatal, que no hesitou em executar as medidas mais desfavorveis para a lavoura trigueira emanadas do governo. Evidentemente que isto no prova a inutilidade da operao intelectual acima descrita, pois, como j fiz notar, sempre possvel argumentar com a ideia de que o relaxamento do apoio aos latifundirios ter significado o apoio a outros grupos scio-econmicos. Mas o que curioso verificar como, no fundo, a soluo institucional adoptada depois do golpe de 25 de Abril se inscreve numa clara linha de continuidade relativamente ao processo vindo do Estado Novo, apesar de toda a radical mudana de contexto scio-econmico. Ou seja, impossvel perceber a criao da EPAC sem conhecer a histria dos seus antecessores, a FNPT e o IC, tanto mais que, segundo informaes aduzidas no texto, o projecto de transformar o IC numa empresa pblica esteve para se concretizar durante o prprio antigo regime. A isso acrescendo o facto de, mesmo sem ostentar o nome de empresa pblica, o IC e a FNPT poderem materialmente ser considerados como tais, significando isto que mudana de estatuto ocorrida em 1977 acabou, na realidade, por no corresponder uma equivalente mudana funcional. Sem poder alongar-me muito no assunto, no s por razes de espao, como por motivos de estrutura geral deste texto, mais til parece-me, pois, ver o processo acima descrito como paralelo e idntico ao ocorrido na generalidade dos pases europeus desde a Primeira Guerra Mundial, mas com sucessivos agravamentos nos anos 30 e a partir da Segunda Guerra Mundial, at ao incio dos anos 80, de crescimento do intervencionismo estatal sobre a economia. Ora, entender tal evoluo simplesmente com base no mecanismo da derivao mecnica a partir da realidade scio-econmica no creio que seja muito instrutivo, pois no permite compreender os motivos por que os governos europeus foram dilatando o seu dirigismo ou desenvolvendo as suas polticas de assistncia social. Olhada desta forma, toda a histria da dinastia FNPT-IC-EPAC torna-se bastante mais compreensvel, ficando bem clara a ideia de que, indepen-

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dentemente da mudana de regime, o processo de crescimento do papel do

Estado sobre a economia neste perodo permaneceu32. Nesse sentido, o caso portugus acompanha a generalidade dos europeus, pois s alguns anos mais tarde, a partir das eleies de Margaret Thatcher (1979) e Ronald Reagan (1980), a agenda poltica dos governos ocidentais passou a privilegiar o liberalismo e o recuo da interveno do Estado sobre a economia e a sociedade. Embora com alguns anos de atraso, tambm c a nova vaga chegaria.

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32 Evidentemente que, caso a opo comunista tivesse sado vencedora do confronto poltico portugus de meados da dcada de 70, a instaurao de um regime socialista alteraria radicalmente a natureza do crescimento do intervencionismo estatal, uma vez que a, de muito pesado, ele se transformaria presumivelmente em integral, na sequncia da abolio, segundo o jargo, da propriedade privada dos meios de produo. Por conseguinte, a ideia aqui defendida deve ser entendida como referindo-se quilo que habitualmente conhecido como o crescimento da economia mista nas sociedades ocidentais do sculo xx.