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IMPLEMENTACIN Y CRISIS DEL ACTUAL SISTEMA DE GOBERNABILIDAD MINERA EN COLOMBIA: EL MODELO DE ENCLAVE EXPORTADOR Carlos Duarte
anlisis poltico n 74, Bogot, enero-abril, 2012: pgs. 3 - 27
IMPLEMENTACIN Y CRISIS
DEL ACTUAL SISTEMA DE
GOBERNABILIDAD MINERA
EN COLOMBIA: EL MODELO
DE ENCLAVE EXPORTADOR*
Carlos Duarte**
*Estc trabajo sc gcsto cn cl marco dcl Scminario dc Con[licto, tcrritorio y gobcrnobilidod, dc la Univcrsidad
ICESI cn Cali, continuo bajo cl auspicio dcl Proyccto dc Invcstigacion Intcrscccioncs cntrc cspocio, dcsorrol lo
y di[crcncio sociol dcl Dcpartamcnto dc Estudios Socialcs y cl Ccntro dc Invcstigacion CIES dc la misma
Univcrsidad, y pudo tcrminarsc gracias al apoyo y discusion colcgiada cn cl Ccntro dc Pcnsamicnto RAIZAL.
**Antropologo dc la Univcrsidad Nacional dc Colombia. Prolcsor dcl Dcpartamcnto dc Estudios Socialcs dc
la Univcrsidad ICESI y micmbro dcl Ccntro dc Invcstigacioncs Socialcs CIES, dc la misma Univcrsidad y cl
Ccntro dc Pcnsamicnto Latinoamcricano RAIZAL.
RESUMEN
Estc trabajo sc sustcnta cn una rcvision dc las translormacioncs contcmporancas dc la lcgislacion colombiana,
buscando caractcrizar cual cs cl modclo dc gobcrnabilidad mincra a partir dc la Constitucion dc 1991. Para
tal lin sc dcsarrolla un cjcrcicio comparativo cntrc cl sistcma lcgislativo inmcdiatamcntc prcccdcntc (cl Codigo
mincro dc 1988, continuando con la lcgislacion quc gravita alrcdcdor dc la Lcy o85 (Codigo mincro vigcntc,
para linalizar con los discusioncs juridicas y socialcs quc llcvarian a dcclarar incxcquiblc la ultima dc las rclormas
lcgislativas (Lcy 1382 dcl 2010. Estc cjcrcicio busca dclincar la administracion dc los rccursos mincros bajo la
tcnsion cntrc las politicas dc apcrtura cconomica y los dcrcchos socialcs consagrados cn la nucva constitucion. A
modo dc conclusion sc problcmatiza cl actual sistcma dc gobcrnanza mincra lrcntc a antcriorcs modclos, tambicn
dc gobcrnanza mincra implcmcntados cn cl pais. Lucgo sc rcaliza un paralclo cntrc la lcgislacion colombiana y
los princi palcs clcmcntos quc vicncn translormandosc cn la lcgislacion mincra chilcna. Iinalmcntc, sc plantca
hasta quc punto una administracion dcl subsuclo quc busca a toda costa olrcccr las mcjorcs garantias para quc la
cxplotacion mincra sc rcalicc dc acucrdo con los intcrcscs multinacionalcs, pucdc convcrtirsc cn hcrramicnta dc
dcspojo hacia la pcqucna mincria y numcrosos tcrritorios habitados por poblacioncs ctnicas.
3DODEUDV FODYHV Gobcrnabilidad mincra, ncolibcralismo, antropologia dcl Estado, historia lcgislativa
colombiana.
IMPLEMENTATION AND CRISIS OF THE CURRENT MINING
GOVERNANCE SYSTEM IN COLOMBIA: THE MODEL OF EXPORT
ENCLAVE
SUMMARY
This work is bascd on a rcvicw ol contcmporary translormations ol Colombian law, sccking to charactcrizc
thc mining govcrnancc modcl lrom thc 1991 Constitution until now. To this cnd, a comparison is dcvclopcd
bctwccn thc immcdiatcly prcccding lcgal systcm (thc Mining Codc ol 1988, lollowcd by thc Law o85 (currcnt
Mining Codc, to arrivc at thc lcgal and social discussions that would lcad to dcclarc unconstitutional thc latcst
lcgislativc changcs (Act 1382 ol 2010. This cxcrcisc intcnds to dclincatc thc managcmcnt ol mincral rcsourccs
undcr thc tcnsion bctwccn policics ol cconomic libcralization and social rights rccognizcd in thc ncw constitution.
As a conclusion, it qucstions thc currcnt govcrnancc systcm comparcd to prcvious mining govcrnancc modcls
implcmcntcd in thc country. Thcn, a parallcl bctwccn thc Colombian lcgislation and thc main clcmcnts that
arc changing in thc Chilcan mining lcgislation is donc. Thcn, it analyzcs how an administration that sccks, at
all costs, to providc thc bcst guarantcc that thc mining is donc in accordancc with multinational intcrcsts, can
bccomc an acccssory ol disposscssion against thc small mincrs in tcrritorics inhabitcd by many cthnic populations.
.H\ZRUGVGovcrnancc mining, ncolibcralism, statc anthropology, Colombian lcgislativc history.
Iccha dc rcccpcion: 1o/10/2011
Iccha dc aprobacion: 12/11/2011
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LA GOBERNABILIDAD MINERA
La gobcrnabilidad" cs un tcrmino bastantc vcrsatil cn su utilizacion contcmporanca, cspccialmcntc
porquc pcrmitc abordar a travcs dc sus multiplcs aristas una scric dc lcnomcnos politicos (cn tanto
cjcrcicio dcl podcr clcgido dcmocraticamcntc, cconomicos (cn la mcdida quc sc rclaciona con la
administracion dc los rccursos productivos cn un tcrritorio particular, y socio-antropologicos (cn
cuanto ticnc quc vcr con la posibilidad dc instaurar csqucmas dc lcgitimidad y dc participacion
dc las poblacioncs cn las dccisioncs quc los alcctan.
Historicamcntc cxistcn dilcrcntcs aproximacioncs para comprcndcr y utilizar cl conccpto dc
gobcrnabilidad", por lo gcncral sc ha cntcndicndo cstc tcrmino como sinonimo dc Gobicrno",
conlormc a su raiz ctimologica /ubcrnn quc sc rclicrc al control dc un buquc, y quc ya Platon
habria utilizado por primcra vcz, para rclcrirsc mctaloricamcntc al gobicrno dc los hombrcs. La
accpcion contcmporanca dcl conccpto cspccialmcntc utilizada por organismos multilatcralcs y
ONGs, ticnc quc vcr con la capacidad dcl gobicrno para lcgitimar sus dccisioncs con basc cn un
dcscmpcno clicaz dc sus luncioncs. En tcrminos mas amplios, |.| la gobcrnabilidad tambicn
pucdc dclinirsc como la cualidad propia dc una comunidad politica scgun la cual sus institucioncs
dc gobicrno actuan clicazmcntc dcntro dc su cspacio dc un modo considcrado lcgitimo por la
ciudadania, pcrmiticndo asi cl librc cjcrcicio dc la voluntad politica y dcl podcr cjccutivo mcdiantc
la obcdicncia civica dcl pucblo" (Acosta, 2001.
Sin cmbargo, cs importantc scnalar quc cn cstc tcxto la utilizacion dcl conccpto dc gobcrnabilidad
mincra" sc guiara bajo las siguicntcs considcracioncs: primcro, la gobcrnabilidad" cn tanto
conccpto, no sc rcstringira a los proccsos dc toma dc dccisioncs, sino quc dcsdc una pcrspcctiva mas
amplia apuntara a cstablcccr cl conjunto dc condicioncs lavorablcs o dcslavorablcs para cl cjcrcicio
dcl gobicrno. Scgundo, cuando sc hablc dc la gobcrnabilidad mincra", sc buscara subrayar la
connotacion politica dcl conccpto, la cual prcsuponc la sobcrania dc las cslcras organizativas dcl
cstado cn la toma dc dccisioncs: y tcrccro, cs imposiblc soslayar quc la cxplotacion dc los rccursos
mincros a lo largo dc la historia colombiana, sc ha cstructurado cn contcxtos dc cconomias dc
cnclavc productivo.
En un trabajo antcrior (Duartc, 2012., sc idcntilicaron ocho pcriodos dc gobcrnabilidad
mincra a lo largo dc la historia nacional.
1
Sin cmbargo, cstc tcxto sc conccntrara cn cl sistcma
dc gobicrno dcl subsuclo mincro a lo largo dc los ultimos 20 anos. Sc tomara como punto dc
rclcrcncia cronologico la rclorma constitucional dc 1991, ya quc para cl caso colombiano, cs cl
momcnto cn cl quc sc intcnta consolidar un cstado social dc dcrccho multicultural, al ticmpo
quc sc prolundiza un modclo cconomico claramcntc ncolibcral. Para tal clccto, sc tomaran como
rclcrcncia mctodologica las principalcs translormacioncs y dcbatcs lcgislativos quc a cstc rcspccto
sc produjcron cn cl lapso dc ticmpo scnalado. Estc cjcrcicio dc organizacion cronologica busca
caractcrizar cl modclo dc cxplotacion dc los rccursos mincros bajo una gubcrnamcntalidad
claramcntc lavorablc al ncolibcralismo, pcro no por cllo, a salvo dc dcbatcs y rcsistcncias, quc
1
i La poscsion prccaria y cl sistcma dc ocupacion ncogranadino, ii La mincria bajo cl Princi pio dc Acccsion" cn la cpoca Rcpublicana,
iii El sistcma dc Ocupacion bajo cl princi pio rcs nullius', iv El modclo dc conccsion cn la primcra mitad dcl siglo XX, v La lcy
20 dc 19o9: y cl Contrato dc Asociacion y la nacionalizacion dc la cxplotacion, iv La lcgislacion mixta (publica privada: cl Codigo
dc Minas dcl Dccrcto 2o55 dc 1988, vii La administracion mincra bajo cl modclo ncolibcral dc cnclavc cxportador y viii Crisis c
Incxcquibilidad dcl Codigo Mincro Vigcntc. Para consultar cn dctallc cada una dc las cronologias mcncionadas, consultar cl trabajo
Gobcrnabilidad Mincra: Cronologias lcgislativas dcl subsuclo cn Colombia, cl cual cs acccsiblc cn la dircccion Wcb: http://www.
raizal.com/!tcxtos-dc-raizal/vstc1-mincria
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como podra aprcciarsc, llcvaron cstc modclo a un punto dc crisis cn cl 2011. Siguicndo las hucllas
dcl dcvcnir juridico, sc prctcndc olrcccr algunos clcmcntos basicos para quc cstc ultimo cjcrcicio
dc gobicrno mincro pucda scr cvaluado, obscrvando sus lundamcntos, translormacioncs, asi como
sus aspcctos lavorablcs y problcmaticos.
1. LA GOBERNABILIDAD MIXTA DEL CDIGO DE 1988: ANTECEDENTE DEL MODELO
NEOLIBERAL
La gobcrnabilidad mincra antcs dc la rclorma constitucional dc 1991 tomo lorma bajo cl Codigo
dc Minas dc 1988 corrcspondicntc al Dccrcto 2o55. Dicho Codigo scria cl cslucrzo mas riguroso
dcl cstado colombiano para organizar una gobcrnabilidad mincra mixta, quc rcsolvicra cl
historico conllicto cntrc la propicdad publica y privada dc los rccursos mincros. Amparado
bajo la oricntacion politica dc la Lcy 20 dc 19o9
2
quc cs cuando sc tcrmina con los principios
dc Acccsin
3
y dc Rcs Aullius
!
, cl Codigo dc 1988 rcgulo las rclacioncs cntrc las cntidadcs dcl
2
La Lcy 20 dc 19o9 cstablccio cl princi pio dc propicdad absoluta por partc dc la Nacion dc las minas y yacimicntos dc hidrocarburos.
Dicha Lcy dcclararia cl caractcr dc utilidad publica y dc intcrcs social dc la industria mincra cn cada una dc sus ramas. Esto trajo
como consccucncia quc cl gobicrno pudicra dccrctar dc olicio o a pcticion dc partc, la cxpropiacion dc la propicdad cuando la
cconomia nacional rcquicra dc la cxplotacion inicial o ampliacion dc la cxistcntc rcspccto dc cicrtas minas o yacimicntos. Claro csta,
lo antcrior no cximia al Estado dc indcmnizar a los particularcs alcctados cn lo rclativo a las invcrsioncs quc hubicrcn rcalizado cn la
zona y los intcrcscs lcgalcs causados.
3
Dc acucrdo con cl Princi pio dc Acccsin' cl ducno dcl suclo lo cra tambicn dcl subsuclo. Estc princi pio luc implcmcntado lucgo
dc las gucrras dc indcpcndcncia con la Lcy dc Minas dc 1823 sobrc arrcndamicnto dc minas", la cual autorizo al podcr cjccutivo
para quc dicra cn arrcndamicnto todas las minas pcrtcnccicntcs a la Rcpublica, salvo las dc platino, dando origcn a la ligura dcl
orrcndomicnto mincro'. La aplicacion mas lamosa dcl Princi pio dc Acccsion luc cl Codigo dc minas dcl Estado Icdcral dc Antioquia
cn 18o7.
!
Conlormc a cstc princi pio, |.| las minas pcrtcncccn al primcr ocupantc o dcscubridor, lundandosc cn quc las minas son bicncs
vacantcs o rcs nullius (cosa dc nadic, y cn quc quicn las trabaja cs su vcrdadcro ducno. Turgot cn la Asamblca Constituycntc
Iranccsa dclcndio cstc sistcma para cstimular y amparar cl trabajo y para acabar con cl antiguo rcgimcn dc atribuir todas las minas
dcl Estado quicncs a su vcz constituian sobrc cllas privilcgios quc llcvaban al monopolio dc la cxplotacion a lavor dc las castas
dominantcs". (Molina 1952:19. Los ncgrillos son mios. En consccucncia, bajo cstc sistcma no sc cntrcga cstrictamcntc la propicdad
dc las minas ni al cstado ni a los particularcs, sin cmbargo cs cl cstado quicn dctcnta la lacultad dc adjudicar o otorgar cl yacimicnto
mincro a lavor dc quicn olrczca mayorcs garantias y a la vcz una situacion cconomicamcntc viablc quc pcrmita su cxplotacion. Estc
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Estado y los particularcs. Es muy importantc anotar quc por primcra vcz cl cstado dilcrcnciaria
claramcntc la cxplotacion y cxploracion mincra cn virtud dc su magnitud y tccnilicacion. Bajo
dicha prcrrogativa sc distinguicron trcs clascs dc mincria: pcqucna, mcdiana y gran mincria.
Valc la pcna rcmarcar quc dicha dilcrcnciacion no scria rctorica sino quc cxigiria condicioncs y
rcquisitos dilcrcnciados dc acucrdo al tipo dc mincria.
Dc igual modo cl Dccrcto 2o55 cstablccio quc las actividadcs mincras dc cxploracion y cxplotacion
dc carbon quc lucran propicdad dc la nacion, solamcntc sc podian implcmcntar mcdiantc cl
sistcma dc Aportc Mincro"
5
otorgado a cmprcsas industrialcs y comcrcialcs dcl Estado quc cstcn
vinculadas al Ministcrio dc Minas y Encrgia. Los aportcs dc carbon dcbian otorgarsc a la Emprcsa
Nacional Mincra Ltda. MINERCOL
o
. Bajo cstc modclo cra ncccsario organizar un sistcma dc
scguimicnto dctallado dc la cxploracion y cxplotacion mincra cn cl pais, por tal razon cl Codigo
dc 1988 implcmcnto con rigurosidad cl Rcgistro Mincro. En cstc contcxto, la inscripcion dc Titulos
cn cl Rcgistro Mincro cstaba compucsta por trcs partcs: cl Rcgistro, la Idcntilicacion lisica dc las
arcas dc los titulos, y cl Archivo
7
.
Igualmcntc rclcvantc luc cl cslucrzo por racionalizar cl impacto ambicntal dc la actividad mincra.
En csta dircccion cl Dccrcto 501 dc 199o cstablccio quc la cjccucion dc trabajos autorizados por
las liccncias dc cxplotacion cn contratos dc conccsion rcquicran dc Liccncio Ambicntol', como
rcquisito para la inscripcion cn cl Rcgistro Mincro. Dc acucrdo con cl Dccrcto 1!81 dc 199o, los
Aportcs sc inscribiran cn cl Rcgistro Mincro Nacional. Dc csta mancra qucdo institucionalizado
quc para cada una dc las actividadcs dc cxploracion y dc cxplotacion sc dcbia obtcncr la rcspcctiva
Liccncia Ambicntal.

Bajo csta misma linca dc gobcrnanza mincra, cs muy dicicntc cl cslucrzo dcl Codigo dc 1988
para scnalar y dclimitar las zonas mincras dcntro dc los tcrritorios dc las comunidadcs indigcnas
y ncgras. El Codigo dclcgaba dicha rcsponsabilidad cn cabcza dcl Ministcrio dc Minas y Encrgia,
quicn dcbia vclar para quc cn dichos casos- la cxploracion y cxplotacion dc los rccursos naturalcs
no rcnovablcs sc implcmcntara bajo condicioncs cspccialcs buscando la protcccion y participacion
dc cstas comunidadcs. Otros aspcctos quc pcrmitcn obscrvar la intcncion gubcrnamcntal para
racionalizar la cxplotacion mincra como un rccurso publico lucron los siguicntcs:
i Lo di[crcnciocin dc /cc/o cntrc lo pcucno y lo gron mincrio quizas cl cjcmplo mas rcmarcablc cn
cstc ambito luc quc las Liccncios c In[ormcs dc Explotocin rcqucridos por cl Ministcrio dc Minas y
princi pio s implcmcntaria con la Lcy 38 dc la Constitucion dc 188o. A partir dc csc momcnto, los propictarios dc ticrras tcndrian un
ano a partir dc la cntrada cn vigcncia dc la Lcy, para buscar y dcnunciar las minas quc sc cncontraran cn su propicdad y haccrsc asi
acrccdorcs al dcrccho dc dominio sobrc los hallazgos, pasado csc ticmpo cl dcrccho lo obtcndria, cualquicr pcrsona quc buscando
cn ticrras ajcnas o propias cncontrara una mina susccptiblc dc scr apropiada.
5
En los tcrminos dcl articulo !8 dcl Dccrcto 2o55 dc 1988 cl Aportc mincro cs cl acto por cl cual cl Ministcrio otorga a sus cntidadcs
adscritas o vinculadas quc tcngan cntrc sus lincs la mincria, la lacultad tcmporal y cxclusiva dc cxplorar y cxplotar los dcpositos y
yacimicntos dc uno o varios mincralcs quc pucdan cxistir cn un arca dctcrminada. Dicha actividad mincra podia scr contratada con
tcrccros bajo las rcglas gcncralcs consagradas cn dicha lcgislacion.
o
MINERCOL dcsarrollaria los programas dc contratacion mincra quc considcrara ncccsarios para cl aprovcchamicnto dc los
yacimicntos carbonilcros. Con cstc lin sc cxpidio la Rcsolucion 02! dc 199! por mcdio dc la cual sc cstablcccn critcrios gcncralcs
y normas basicas dc contratacion para pcqucna, mcdiana y gran mincria dcl Carbon cn arcas dc los aportcs y arcas dclcgadas".
A partir dc csta Rcsolucion los titulos mincros solo podian scr otorgados cn arcas dc Aportcs dc MINERCOL. Los titulos mincros
otorgados con antcrioridad por cl Ministcrio dc Minas y Encrgia como pcrmisos, liccncias y conccsioncs, pasaban a scr administrados
por MINERCOL, por dclcgacion dcl mismo y las nucvas solicitudcs dcbian tramitarsc antc MINERCOL.
7
Los titulos a inscribir cn cl Rcgistro Mincro cran: Liccncias dc Exploracion, Liccncias dc Explotacion, Titulos Mincros Vigcntcs,
Contratos dc Conccsion, Aportcs, Embargos dc los dcrcchos a cxplorar y cxplotar, Subcontratos dc cxplotacion, Scrvidumbrcs
mincras, La constitucion, rclorma y disolucion dc las socicdadcs ordinarias dc minas, Programas dc trabajo c invcrsioncs aprobados.
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Encrgia contcnian itcms y cxigcncias dilcrcnciadas cntrc la pcqucna y la gran mincria. (Art 3! y
35,
ii lo prcocupocin cstotol por prcscroor cl protogonismo dc lo nocin y sus ciudodonos con rcspccto o lo
cxplotocin dc lo riuc.o mincro dc acucrdo con Articulo !8 no habia igualdad cntrc nacionalcs y
cxtranjcros, y sc oricntaba al Ministcrio a prclcrir la ligura dc Aportc sobrc las otras posibilidadcs
dc titulacion mincra. Dc acucrdo con los Art 98, 99 y 213, cn caso dc rcalizarsc la cxplotacion bajo
la ligura dc Asociacion las utilidadcs dcbian scr igualitarias cntrc cstado y particularcs. A dilcrcncia
dcl modclo dc cxplotacion implcmcntado cn la primcra mitad dcl siglo XX, las Conccsioncs cn caso
dc adjudicarsc, dcbian cstipularsc para un pcriodo no mayor a 30 anos no prorrogablcs (Art o9, y
los conccsionarios cstaban cn la obligacion dc dcjar luncionando las instalacioncs y cquipos para
cl Estado al tcrmino dc la misma. (Art 7!. Dc igual mancra sc cstablccio un canon dilcrcnciado
dc las participacioncs rccibidas por la nacion: Rcgalias, Participacioncs c Impucstos Espccilicos,
Impucsto al Carbon (Art 21o.
2. LA ADMINISTRACIN MINERA BAJO LA TENSIN NEOLIBERAL
La Constitucion dc 1991 cstablccio cn cl Articulo 332 quc El Estado cs propictario dcl subsuclo
y los rccursos naturalcs no rcnovablcs, sin pcrjuicio dc los dcrcchos adquiridos y pcrlcccionados
con arrcglo a las Lcycs prccxistcntcs". Aqucllas normas cn quc sc cstablccia la propicdad dc
la Nacion sobrc yacimicntos dc hidrocarburos y cxccpcionalmcntc la propicdad privada sobrc
aqucllos cn quc cl propictario cumplia los rcquisitos cxigidos por la Lcy, no lucron modilicadas
por la Constitucion dcl 91.
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Los limitcs privados y publicos dc la propicdad mincra scria uno dc los dcbatcs mas importantcs
dc la gobcrnabilidad mincro cncrgctica lucgo dc las rclormas introducidas por la Lcy 20 dc 19o9.
Bajo la nucva constitucion dicho dcbatc tcndria quc aguardar hasta la Lcy 97 dc 1993, dondc a
travcs dcl articulo tcrccro sc cstablcccria quc las disposicioncs sobrc rcconocimicnto cxccpcional
dc propicdad privada sobrc hidrocarburos, y sobrc los dcscubrimicntos mincros scrian la unica
intcrprctacion autorizada dc la Lcy 20 dc 19o9. Dicha Lcy condicionaba cl rcconocimicnto
dc la propicdad privada dc yacimicntos pctrolilcros y mincros a la cxistcncia dc yacimicntos
dcscubicrtos antcs dcl 22 dc dicicmbrc dc 19o9. Esta cra la lccha dc cntrada cn vigcncia dc la
Lcy 20, quc instauro cl modclo dc cxplotacion dc los rccursos mincralcs bajo la tutcla y lidcrazgo
cstatal. Como cra dc cspcrarsc, sc prcscntaron varias accioncs dc inconstitucionalidad por partc
dc los agcntcs privados alcctados. Sin cmbargo, dichas dcmandas no scrian accptadas por la
Cortc Constitucional cn la scntcncia C-!2! dcl 29 dc scpticmbrc dc 199!.
A pcsar dc cstc prcccdcntc dc ratilicacion dcl dominio absoluto dc la nacion sobrc los rccursos
mincros, dc un modo similar, a como succdio cn cl pcriodo dc gobcrnabilidad mincra bajo
cl Principio dc Acccsin a comicnzos dcl siglo XX
8
, dc mancra progrcsiva sc volvio a scntir con
lucrza la injcrcncia dc podcrosos intcrcscs privados y cmprcsas multinacionalcs cn la lorma dc
administracion dc los rccursos mincros. Un claro cjcmplo dc csta situacion scria cl primcr intcnto
dc rclorma al Codigo Mincro dc 1988 lucgo dc la Constitucion dcl 91. Dicha iniciativa scria
prcscntada por la abogada Luisa Icrnanda Aramburu quicn cn 199o prcscnto un proyccto dc
lcy para un nucvo codigo dc minas
9
. Estc proyccto proponia: i cl dcsmontc dcl lidcrazgo cstatal
cn la cxplotacion mincra por mcdio dcl dcsmantclamicnto dc la cmprcsa cstatal mincra Mincrcol
Ltda, ii privilcgiar la cxplotacion mincra privada, introducicndo cuantiosas rcbajas tributarias,
asi como la posibilidad dc lirmar contratos dc cxplotacion cxclusiva a las cmprcsas privadas,
iii la llcxibilizacion dc los controlcs ambicntalcs sobrc las cxplotacioncs, y la habilitacion dc
nucvos tcrritorios nacionalcs para cl aprovcchamicnto mincro transnacional. El proyccto dc
199o intcntaba convcrtir las zonas dc cxclusion dc la mincria (dondc cxistia prohibicion total dc
cxplotacion, cn zonas rcstringidas. Dc csta mancra sc buscaba haccr mincria a gran cscala, cn
arcas vcdadas por cl Codigo mincro dc 1988, con un pcrmiso quc scria rcsponsabilidad dc las
autoridadcs compctcntcs rcgionalcs.
Como vcrcmos a continuacion, gran partc dcl proyccto dc Codigo Mincro dc 199o sc implcmcnto
bajo la Lcy o85 dcl 2001 (actual Codigo Mincro, asi como por mcdio dc una prolunda
rcstructuracion dc los organismos quc cl Estado habia construido a partir dc 19o9 para tomar cl
control dc los rccursos naturalcs dc la Nacion. Estos dos lactorcs privilcgiaron una gobcrnanza
mincra sustcntada bajo un modclo dc cnclavc", cs dccir, un proccso productivo volcado hacia cl
cxtcrior y controlado bajo los intcrcscs dc capitalcs privados c intcrnacionalcs.
8
La gobcrnabilidad mincra bajo cl princi pio rcs nullius signilico cl mcjor csccnario posiblc para la invcrsion cxtranjcra cn cl pais y
cl pcor para los intcrcscs dc los rccursos y la sobcrania nacional. Bajo la Lcy 30 dc 1903 tuvicron lugar las conccsioncs dc Marcs y
Barco, lamosas cn la mcdida quc lucron las conccsioncs mas grandcs quc un prcsidcntc cn ticmpos rcpublicanos haya otorgado a
bcncliciarios privados. Por cjcmplo, La Conccsion dc Marcs quc cl gobicrno dc Rcycs otorgo a su ahijado dc matrimonio Robcrto
Dc Marcs, abarco una cxtcnsion dc 512 mil hcctarcas cn la rcgion quc hoy sc conocc como cl Magdalcna Mcdio, al surcstc dc
Barrancabcrmcja.
9
Valc la pcna anotar quc la abogada Aramburu cncargada dc cscribir la Rclorma al Codigo Mincro, rcprcscnto dcsdc 1985 a la
lamilia Higucra Palacios, y lucgo a la Corona Goldliclds (subsidiaria cn csc momcnto dc la Nortcamcricana Conquistador Mincs, cn
numcroso conllictos por titulacion mincra con las asociacioncs dc pcqucna mincria cn Rio Vicjo - Sur dc Bolivar. En csta dircccion,
no pucdc dcjarsc dc lado quc la ligura dc cxplotocin cxclusioo' propucsta cn dicho proyccto bcncliciaba dc mancra cvidcntc a la
Corona Goldliclds lrcntc a las pcqucnas comunidadcs mincras dcl Sur dc Bolivar.
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2.1 Restructuracin administrativa: desmonte de los aparatos de Estado
La rccstructuracion administrativa comcnzo con cl Dccrcto 2119 dc Dicicmbrc 29 dc 1992 por cl
cual sc rccstructuro cl Ministcrio dc Minas y Encrgia, cl Instituto dc Asuntos Nuclcarcs (IAN y
Mincralcs dc Colombia S.A. (Mincralco. Los cualcs pasaron por mcdio dcl dccrcto 2152 dc 1999
a scr rcducidos administrativamcntc dcntro dc la nucva cstructura dcl scctor dc minas y cncrgia.
La nucva cstructura mincro cncrgctica qucdo conlormada por cl Ministcrio dc Minas y Encrgia,
dos Unidadcs Administrativas Espccialcs (la UPME
10
y la CREG, dos cstablccimicntos publicos
(cl Ingcominas y cl IPSE y ocho cntidadcs vinculadas (Ecopctrol, Ecogas, Mincrcol, ISA S.A,
Isagcn S.A., Emprcsa Multiproposito Urra S.A. E.S.P., Corclca, IEN y Carbocol. Adicionalmcntc,
sc lc asignaron al Ministcrio nucvas luncioncs rclacionadas con la scnalizacion y dclimitacion dc
las zonas mincras indigcnas dc acucrdo con las disposicioncs dcl Codigo dc Minas.
Estc proccso dc rccstructuracion administrativa sc prolundiza cn 2003 con cl Dccrcto 520 quc
dispuso la disolucion y liquidacion dc Carboncs dc Colombia S. A., Carbocol. Estc mismo ano
sc cscindio la Emprcsa Colombiana dc Pctrolcos, Ecopctrol, quc sc organizo, con pcrsoncria
juridica, patrimonio propio y autonomia administrativa como socicdad publica por accioncs.
Bajo la misma oricntacion, sc crco cn cl mismo ano la Agcncia Nacional dc Hidrocarburos y la
Socicdad Promotora dc Encrgia dc Colombia S. A. En cl 200! cl Dccrcto 252, rccstructuro cl
Instituto dc Invcstigacion c Inlormacion Gcocicntilica Mincro Ambicntal y Nuclcar (Ingcominas
y paso a dcnominarsc Instituto Colombiano dc Gcologia y Mincria, utilizando aun la sigla
Ingcominas. Estc Instituto sc convirtio cn un cstablccimicnto publico dcl Ordcn Nacional, con
pcrsoncria juridica, autonomia administrativa y patrimonio indcpcndicntc, adscrito al Ministcrio
dc Minas y Encrgia. Como su objcto, sc cstablccio la rcalizacion dc la cxploracion basica para cl
conocimicnto dcl potcncial dc rccursos y rcstriccioncs inhcrcntcs a las condicioncs gcologicas dcl
subsuclo dcl tcrritorio colombiano, promovcr la cxploracion y cxplotacion dc los rccursos mincros
dc la Nacion y participar, por dclcgacion, cn actividadcs rclacionadas con la administracion dc
dichos rccursos. Estc mismo ano por mcdio dcl Dccrcto 25! dcl 28 dc cncro dc 200!, sc ordcno
la suprcsion, disolucion y liquidacion dc la Emprcsa Nacional Mincra Limitada, Mincrcol Ltda.,
cmprcsa industrial y comcrcial dcl Estado. Iinalmcntc, cn cncro dc 200! mcdiantc Dccrcto 255 sc
modilico la cstructura dc la Unidad dc Plancacion Mincro Encrgctica UPME.
Como vcmos dc 1992 al 200! la oricntacion dc la cstructura mincro cncrgctica dcl pais sc
translormo dc mancra prolunda sobrc dos oricntacioncs: i convcrtir las cmprcsas cstatalcs
mincras y cncrgcticas cn organismos mixtos, intcgrando la participacion dc capitalcs privados cn
su luncionamicnto, y ii adaptar los aparatos cstatalcs dc gobicrno mincro a las cxigcncias dc una
mincria dc cnclavc, cn csta mcdida dichos aparatos pasaron dc scr cmprcsas lidcrcs cn cl scctor,
a cstructuras dc scguimicnto y administracion dc la actuacion dc los actorcs mixtos y privados.
2.2 El modelo de enclave exportador: la Ley 685 del 2001
El gobicrno dc Uribc Vclcz cmprcndio la rclorma al Codigo dc Minas dc 1988, buscando introducir
una gobcrnabilidad mincra quc ampliara las lacilidadcs para la invcrsion y cxplotacion cxtranjcra
sobrc los rccursos mincros dc la nacion. La Lcy o85 dcl 2001, actual Codigo dc Minas sc cdilicaria
-cntonccs- siguicndo los antcccdcntcs dcl proyccto dc Aramburo cn 199o. En cstc caso la Lcy
10
Mcdiantc Dccrcto 2119 dcl 29 dc dicicmbrc dc 1992, sc translormo a la Comision Nacional dc Encrgia cn la UPME dandolc la calidad
dc organismo con caractcr dc unidad administrativa cspccial. Es una Unidad Administrativa Espccial dcl ordcn Nacional, dc caractcr
tccnico, adscrita al Ministcrio dc Minas y Encrgia, rcgida por la Lcy 1!3 dc 199! y por cl Dccrcto 255 dc cncro 28 dc 200!. Cuya
mision cs rcalizar la Plancacion dcl dcsarrollo sostcniblc dc los scctorcs dc minas y cncrgia dc Colombia, para la lormulacion dc las
politicas dc Estado y la toma dc dccisioncs cn bcnclicio dcl Pais, mcdiantc cl proccsamicnto y cl analisis dc inlormacion.
|10|
scria prcparada, ascsorada y rcglamcntada por abogados dc las lirmas CEMEX, HOLCIM y
Ladrillcra Santalc. Dicho tcxto dc Lcy conto adcmas, con cl patrocinio dc la Agcncia Canadicnsc
para cl Dcsarrollo Intcrnacional y cl Banco Mundial, scgun lo dcnuncio cl 2o dc mayo dc 2009
cl congrcsista canadicnsc Bcrnard Bigras dcl Bloquc Qucbcqucnsc. El objctivo cra otorgar mas
bcnclicios a las grandcs companias mincras dc csc pais, quc cn los ultimos anos sc ha convcrtido
cn la casa matriz dc multinacionalcs mincras a nivcl mundial. Rcviscmos algunos lragmcntos dcl
dcbatc cn cl parlamcnto canadicnsc prcscntado cn 2009 por cl diputado Bigras, a proposito dc la
lirma dcl tratado dc librc comcrcio cntrc Canada y Colombia.
En primcr lugar, cl acucrdo conticnc un capitulo sobrc la protcccion dc la invcrsion quc cvidcncia
la intcncion dc lacilitar la vida dc los canadicnscs quc invicrtcn cn Colombia, cspccialmcntc cn
cl scctor mincro. Esto cncucntra su cxprcsion concrcta cn cl Tratado dc Librc Comcrcio cntrc
Canada y la Rcpublica dc Colombia.
Hay quc rccordar quc los llamados Codigos dc Mincria sc rcvisaron hacc mas dc 10 anos
(Constitucion dc 1991 con cl lin dc dar un monton dc vcntajas liscalcs y rcgulatorios para las
cmprcsas cxtranjcras quc llcgaron y sc instalaron cn los paiscs cn dcsarrollo. Todo cso luc linanciado
dcsdc hacc varios anos por divcrsas organizacioncs intcrnacionalcs, incluycndo la CIDA (Agcncia
Canadicnsc dc Dcsarrollo Intcrnacional y cl Banco Mundial. Asi Canada buscando no cspcrar
hasta cl 2008 para dar inccntivos liscalcs a sus cmprcsas, uso sus tcntaculos intcrnacionalcs cn
cl Banco Mundial, asi como la Agcncia Canadicnsc dc Dcsarrollo Intcrnacional CIDA, para
linanciar los cambios cn los Codigos Mincros y por lo tanto a las lcycs quc cstos paiscs cstaban
rclormando.
Ya sca cn Alrica o cn Colombia, dolarcs canadicnscs, nucstros impucstos, lucron utilizados
para ayudar a rcvisar las lcgislacioncs intcrnas, rcducicndo las protcccioncs ambicntalcs, y
proporcionando importantcs rcduccioncs dc impucstos a las cmprcsas quc llcgaron a cxplorar y
cxplotar las minas.
|...| La lcgislacion dcsdc 1991 luc cxaminandosc y rcvisandosc con cl lin dc mcjorar las condicioncs
para quc las cmprcsas canadicnscs pudicran llcgar a csos paiscs con cl lin dc cxplorar y cxplotar
cl niqucl, cl carbon y los yacimicntos dc oro, todo cllo a cxpcnsas dc las poblacioncs ruralcs.
Dincro dc los contribuycntcs canadicnscs sc utilizo para tal lin. El gobicrno colombiano rccibio
asistcncia a travcs dc CIDA y cl Banco Mundial. Sc lc ha dado dincro al gobicrno colombiano
para ayudar a cambiar su lcgislacion ambicntal con cl lin dc scr mas llcxiblc y mas lavorablc para
las cmprcsas mincras.
Como. En primcr lugar, la lcgislacion luc rcvisada, hacicndo posiblc la conccsion a una cmprcsa
mincra, dc un pcrmiso unico para pcrmitir tanto la cxploracion y cxplotacion dc un yacimicnto
mincral. Scgundo, las companias mincras cstaban buscando un plazo dc 50 anos rcnovablcs.
Como sc hacc cso. Insto a los micmbros dcl parlamcnto (Canadicnsc a lccr un cstudio dc caso
muy intcrcsantc, quc complctado por la Iniciativa dc Halilax
11
. Dicc lo siguicntc:
A troocs dc su Proyccto dc Encrgio, Mincrio y Mcdio Ambicntc, lo Agcncio Conodicnsc poro cl Dcsorrollo
Intcrnocionol (CIDA) proporcion opoyo tccnico y [inoncicro poro oolocr o rcdoctor lo lcgislocin mincro
11
La Iniciativa Halilax luc crcada cn dicicmbrc dc 199!, dicha iniciativa cs una coalicion dc ONGs y particularcs canadicnscs quicncs
buscan monitorcar las iniciativas dcl gobicrno canadicnsc asi como dc los organismos multilatcralcs cn los dominios dcl dcsarrollo, cl
mcdio ambicntc, la lc rcligiosa y los dcrcchos humanos.
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dc Colombio. Lo ocrsin rcoisodo dcl Cdigo dc Mincrio dcl 2001 [uc odoptodo sin consultor con los
potcnciolmcntc o[cctodos como los comunidodcs indigcnos. Estc Cdigo crc condicioncs dc inocrsin uc son
sumomcntc [oooroblcs o los cmprcsos cxtronjcros. El Cdigo dcl 2001 /o dcbilitodo un numcro importontc
dc los solooguordios ombicntolcs y sociolcs, y /o crcodo importontcs inccntioos cconmicos, rcducicndo
dromticomcntc los rcgolios mincros y rcducicndo los impucstos poro los componios prioodos.
Quc signilica csto. Signilica quc Canada inicio una nucva rcdaccion dc la lcgislacion colombiana,
con dincro publico a travcs dc CIDA. Dicha rcvision dc los codigos mincros sc rcalizo antcs dc
lirmar cl acucrdo cntrc Canada y Colombia.
Ahora, dcspucs dc modilicar la lcgislacion, sc han crcado bcnclicios liscalcs y rcgulatorios para las
cmprcsas mincras, ascgurandosc dc quc, rcpito, la lcgislacion climinc los rcquisitos ambicntalcs
y culturalcs, asi como los bcnclicios cconomicos quc antcs las comunidadcs localcs rcciban
dcrivados dc la actividad mincra.
Comunidadcs localcs y pucblos indigcnas han sido cxpropiados dc sus ticrras, adcmas sc lcs
argumcnta quc cllos no pucdcn rccibir rcgalias por la actividad mincra. El gobicrno cambio los
Codigos y rcglamcntos dc uso dc dincro publico y, para colmo, lirmo un acucrdo cntrc Canada y
Colombia para protcgcr a los invcrsorcs, quc incluso lcs pcrmitc acudir a los tribunalcs, dcsaliando
dc csta mancra modilicacioncs normativas quc protcgcn cl mcdio ambicntc, los dcrcchos humanos
y dc los trabajadorcs.
El gobicrno canadicnsc simplcmcntc conspiro con las cmprcsas mincras para crcar un sistcma
lcrrco a cxpcnsas dc la poblacion local."
12
Mas alla dc las inllucncias transnacionalcs, quc ticncn cvocacioncs muy vicjas dcsdc La Lcy
37 dc 1931 con cl contrato Chaux-Iolsom
13
, cn la practica, la Lcy o85 conliguro un modclo dc
cxplotacion mincra dc cnclavc cxportador". Quc quicrc dccir csto. Pucs bicn, convicnc aclarar
cn primcra instancia quc aunquc la mincria cs un sistcma cxtractivo cn si mismo, cn cl panorama
global dc la produccion mincra cs posiblc distinguir claramcntc cntrc:
i Poiscs industrioli.odos cn cl mbito mincro, los cualcs dcsarrollan cncadcnamicntos hacia dclantc
para gcncrar valor agrcgado sobrc sus rccursos mincros
1!
. Dichos sistcmas dc cxplotacion
mincra sc cncucntran lucrtcmcntc rcgulados por la accion cstatal y sc cspccializan cn la
comcrcializacion tanto dc matcrias primas, como dc productos claborados para cl mcrcado
intcrnacional, por mcdio dcl cncadcnamicnto cntrc matcrias primas mincras y cl scctor
industrial nacional.
12
Bcrnard Bigras Roscmont-La Pctitc-Patric, QC. Canada-Colombia Ircc Tradc Agrccmcnt Implcmcntation Act Govcrnmcnt. May
25th, 2009. En cl mismo scntido sc manilcstaron los di putados Brian Massc dc Windsor Wcst, y Carol Hughcs dc Algoma-
Manitoulin.
13
El Contrato Chaux-Iolsom sc lirmaria bajo una clara prcsion dcl gobicrno dc los EEUU para quc cl Estado colombiano pcrmiticra
la vcnta dc la Conccsion Barco a la Colombian Pctrolcum Company, Colpct. Dicho Contrato sc lirmo cntrc Clarcncc Iolsom,
apodcrado dc la Gull Oil Company dc los hcrmanos Mcllon, y cl Ministro dc Industrias dcl rcgimcn libcral, Irancisco j. Chaux. Bajo
cl contrato Chaux-Iolsom sc rcstituyo un arca dc 187 mil hcctarcas a la Colpct con una vigcncia dc 50 anos. Lo mas dicicntc dc dicho
contrato cra quc la compania lucgo dc cxtracr cl crudo dcl tcrritorio nacional lc vcndia cl combustiblc al gobicrno colombiano con
los mismos prccios dc Pucrto Arturo, Tcxas, los mas altos dcl mundo. H.A. Mctzgcr, rcprcscntantc cjccutivo dc la Tropical Oil cn
Bogota, cxclamo al conoccr los rcsultados dc la ncgociacion: Es cl mcjor contrato quc yo haya visto cn Colombia, cs maravilloso!".
1!
Valc la pcna dcstacar cl caso dcl cncadcnamicnto cntrc manulacturas y scrvicios cn Australia, cl vinculo cntrc la industria y la mincria
cn Canada, asi como cl vinculo cntrc matcrias primas mincralcs y su translormacion para lc consumo cn la pujantc industria nacional
brasilcra.
|12|
ii Poiscs con cxplotocin mincro dc cnclooc cxportodor, caractcrizados por un sistcma dc
produccion hacia alucra", cn cl quc cl Estado como agcntc cconomico dcscmpcna un
papcl rclativamcntc pasivo cn la cxplotacion y su actividad mas bicn sc oricnta hacia cl
mantcnimicnto dc un ambicntc lavorablc para la invcrsion cxtranjcra. Estc modclo dc
gobcrnanza mincra sc caractcriza por la cxplotacion y cxportacion dc los yacimicntos cn su
lasc primaria, por la dcbilidad o incxistcncia dc cncadcnamicntos productivos nacionalcs,
y por dcscnvolvcrsc bajo la tutcla dc grupos cconomicos multinacionalcs radicados cn cl
cxtcrior, los cualcs cstan posicionadas dc tal lorma, quc pucdcn implcmcntar mccanismos
dc control monopolico cn cl ambito intcrnacional. Bajo cl modclo dc cxplotacion dc cnclavc
cxportador, la cconomia nacional obticnc bcnclicios rcducidos, micntras quc la mayor partc
dc las utilidadcs corrcspondicntcs a las rcntas Ricordiono
15
o Hotclling
1o
dc los yacimicntos,
son cnviadas al cxtcrior.
Como cs posiblc obscrvar cl sistcma dc gobcrnanza mincra quc sc implcmcnto a partir dc la Lcy
o85 corrcspondc cn gran mcdida al scgundo dc los modclos propucstos, clcctuando la transicion
dcsdc un modclo dc nacionalizacion dc la cxplotacion y la produccion mincra (corrcspondicntc a
la Lcy 20 dc 19o9, hacia un modclo dc cnclavc cxportador quc -como vcrcmos a continuacion- sc
intcnto prolundizar con la Lcy 1382 y cl Dccrcto 2820. La intcncion dc implcmcntar cl modclo
dc cnclavc cxportador ha vcnido crccicndo cn los ultimos anos, al punto quc cl ministcrio dc
Minas y Encrgia prctcndio dcsconoccr las otras rcglamcntacioncs vigcntcs cn la constitucion dc
1991, intcntando imponcr la Lcy o85 como normo dc normos. A cstc rcspccto, sc prcscnto un
conllicto juridico con los articulos 3 y ! dc Rcgulacion Complcta y Rcgulacion Gcncral, quc
a intcrprctacion dcl Ministcrio dc Minas y Encrgia pcrmitian omitir la aplicabilidad dc toda
normatividad quc cstuvicra por lucra dc la Lcy o85. Prctcnsion quc luc dcnunciada y dcmandada
por Sintramincrcol, la Onic, cl Colcctivo dc Abogados josc Alvcar Rcstrcpo y la Corporacion
Sicmprc Viva. A cstc rcspccto la Cortc Constitucional cn Scntcncia C-339 dc 2002 aclaro quc
|.| la cxprcsion unicos no cxcluyc la aplicacion dc los rcquisitos cstablccidos cn lcycs cspccialcs,
quc protcgcn cl patrimonio historico, arqucologico o cultural dc la nacion y los dcrcchos y bicncs
constitucionalmcntc protcgidos".
2.3 La profundizacin del modelo de enclave exportador: las reformas a la Ley 685
Dc acucrdo con Galcano (2010 dos aspcctos han vcnido cobrando protagonismo con cl modclo
dc cxplotacion mincra sugcrido por la Lcy o85: primcro, la auscncia dc una gobcrnanza ambicntal
mincra, producto dc la dcsarticulacion dc intcrcscs, ambicntalcs, socialcs y cconomicos, y scgundo,
la auscncia dc participacion civil cn la toma dc dccisioncs. Dichos aspcctos, como vcrcmos a
continuacion, vinicron a scr accntuados por las rclormas quc modilicaron cl Codigo dc Minas dcl
2001 (lcy o85, dcsagrcgandolos cn tcmas tan divcrsos como la mincria tradicional, la ampliacion
dc los plazos para la cxploracion, la adopcion dcl Plan dc Ordcnamicnto Mincro, la modilicacion y
15
Dc acucrdo con Carlos Orihucla (2007.:17, la rcnta ricardiana cs la rcnta dcrivada dc divcrsas limitacioncs o condicioncs dcl
lactor ticrra, cn cl caso dc la mincria dcpcndc dc las condicioncs dcl yacimicnto. Por lo gcncral, sc considcra una sobrc-ganancia o
cxccdcntc para los yacimicntos dc mcnorcs costos dc cxplotacion.
1o
Para cl caso dc los rccursos no rcnovablcs como los mincralcs, sc suclc hablar dc rcnta dc cscascz o rcnta Hotclling cn honor a Harold
Hotclling (1931 quicn dcrivo las condicioncs dc clicicncia cconomica cn la cxtraccion dc un rccurso natural agotablc cn un modclo
dc contcxto intcrtcmporal. La rcnta Hotclling cquivalc al valor dc todos los ingrcsos pcrcibidos por la vcnta dc un rccurso agotablc
mcnos todos los costos marginalcs incurridos cn su cxtraccion, incluycndo un apropiado rctorno normal sobrc cl capital lijo cmplcado
(Nacioncs Unidas 2002. El modclo dc Hotclling ticnc por objctivo dctcrminar la scnda optima dc cxtraccion dcl rccurso (agotablc
cn cl ticmpo, asumicndo un comportamicnto maximizador dc las lirmas dcdicadas a las actividadcs cxtractivas y sujcto a rcstriccioncs
gcncralmcntc asociadas al stock disponiblc (rcscrvas. Scgun cstc modclo, la scnda optima dc cxplotacion dcl rccurso sc caractcriza
por un crccimicnto dc la rcnta dc cscascz, a mcdida quc cl rccurso sc agota, igual a la tasa dc dcscucnto. (Orihucla 2007.:18.
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rcchazo dc solicitudcs, la lijacion dc proccdimicntos para la lcgalizacion dc arcas y la modilicacion
dcl plazo dc las conccsioncs.
i Lo Lcy 1J82 y lo Dcs-gobcrnon.o ombicntol La lcy 1382 dc 2010 modilico tanto cl Codigo dc
Minas (Lcy o85, como cl Dccrcto 2820 dc 2010
17
sobrc cl tcma dc liccncias ambicntalcs. Dc modo
quc |.| si cl conccsionario sc cncucntra cn la ctapa dc Exploracion, con sujccion a las normas
ambicntalcs, podra" (subroyodo [ucro dcl tcxto dc lo lcy, solicitar a la Autoridad Mincra quc sc
autoricc cl inicio dcl pcriodo dc construccion y montajc, al igual quc la cxplotacion anticipada
acordc con lo cstipulado cn cstc Codigo. (Art. 10 Lcy 1382. Dc igual mancra la Lcy 1382 pcrmitc
la Acumulacion o Intcgracion dc Liccncias Ambicntalcs cn cl caso mincro, modilicando asi cl
Dccrcto 2820 dcl 2010. En cl caso dc cl Liccncias conjuntas, los bcncliciarios dc arcas vccinas
o alcdanas, cstcn o no incluidas cn un plan conjunto dc cxploracion y cxplotacion, podran"
(subroyodo [ucro dcl tcxto dc lo lcy rcalizar, si asi lo rcquicrcn, cl Estudio dc Impacto Ambicntal
ordcnado cn cl Codigo dc Minas. Si las condicioncs y caractcristicas dc dichas arcas lucrcn
homogcncas o similarcs, podran pcdir adcmas cl otorgamicnto dc una Liccncia Ambicntal
Conjunta. (Articulo 15 Lcy 1382.
Como sc advicrtc la Lcy 1382, al dctcrminar quc tanto cn la lasc dc cxploracion como dc
intcgracion dc liccncias ambicntalcs los solicitantcs podran" haccr dc la liccncia ambicntal un
tramitc lacultativo y no pcrcntorio, sc abrc un boquctc normativo quc lacilitara quc los solicitantcs
obvicn -cn la mcdida dc lo posiblc- la gcstion dc la liccncia ambicntal. Por lo tanto, la libcracion
dc zonas cxcluidas para la mincria introducida por la Lcy 1382 cludc las disposicioncs quc a cstc
rcspccto sc habia rcglamcntado cn cl Dccrcto 2820, dondc claramcntc la mincria dcbia contar dc
mancra obligatoria c includiblc con dicho control.

ii El Dccrcto 2820 y lo [ocultotioo' dc lo porticipocin ciudodono cn lo tomo dc dccisioncs El conccpto
dc dcsarrollo sostcniblc cn la mincria implica la ncccsidad dc quc cl scctor mincro y sus cmprcsas
considcrcn la ncccsaria intcgracion dc trcs clcmcntos basicos cn sus cstratcgias dirigidas a gcncrar
ncgocios prospcros y rcntablcs, cstos aspcctos son dc tipo: cconomico, ambicntal y social. La
ruptura dc csa prctcndida articulacion tripartita, sc producc por cl dcsarrollo dc la cxplotacion
mincra quc ocasiona cn las comunidadcs impactadas la ncccsidad dc rcdclinir cl acccso y mancjo
dc rccursos naturalcs tanto dc las zonas sujctas a cxplotacion, como dc sus cntornos inmcdiatos
quc son gravcmcntc alcctados por dicha actividad. A cstc rcspccto, cs importantc mcncionar quc cl
articulo 15 dcl Dccrcto 2820 dcl 2010 cstablccc como algo lacultativo" (subroyodo [ucro dcl tcxto dc
lo lcy incorporar los aportcs dc las comunidadcs con rcspccto a los cstudios dc impacto ambicntal:
|.| sc dcbcra inlormar a las comunidadcs cl alcancc dcl proyccto con cnlasis cn los impactos y
las mcdidas dc mancjo propucstas y valorar c incorporar cn cl Estudio dc Impacto Ambicntal,
cuando sc considcrcn pcrtincntcs (subroyodo [ucro dcl tcxto dc lo lcy, los aportcs rccibidos durantc
cstc proccso". Dc otra partc y dc acucrdo con cstc mismo Dccrcto, cl dcrccho dc Consulta Prcvia
para las comunidadcs indigcnas y alrodcsccndicntcs solamcntc sc rcalizara: En los casos cn
quc sc rcquicra (subroyodo [ucro dcl tcxto dc lo lcy, dcbcra darsc cumplimicnto a lo dispucsto cn
cl articulo 7o dc la lcy 99 dc 1993, cn matcria dc consulta prcvia con comunidadcs indigcnas y
ncgras tradicionalcs por cl Ministcrio dc Ambicntc, Vivicnda y Dcsarrollo Tcrritorial" (Articulo
15 Dccrcto 2820 dcl 2010.
17
Por cl cual sc rcglamcnta cl Titulo VIII dc la Lcy 99 dc 1993 sobrc liccncias ambicntalcs.
|14|
Asi las cosas, analizando mas cn dctallc la Lcy o85 y sus subsiguicntcs rclormas (Lcy 1382 y
Dccrcto 2820, cstamos cn posicion para cvidcnciar la cstructura dc la gobcrnabilidad mincra bajo
una pcrspcctiva dc cnclavc cxportador. Para cstc objctivo sc proponcn los siguicntcs clcmcntos:
i inviabilidad y cstigmatizacion dc la pcqucna mincria, ii conllicto con los dcrcchos ctnicos dcl
cstado multicultural, iii lacilidadcs para la instalacion dc la gran mincria dc capital transnacional,
y, iv llcxibilizacion juridica a los impactos ambicntalcs dc los mcgaproycctos mincros.
i Inoiobilidod y cstigmoti.ocin dc lo pcucno mincrio En la Exposicion dc Motivos dcl proyccto
prcscntado a considcracion dcl Congrcso sc dccia quc cl mayor problcma dc la cxplotacion
mincra nacional cs la mincrio in[ormol', rcmarcando quc la Mincrio In[ormol hacc |...| uso dc
tccnologia rudimcntaria quc dcprcda los campos y dana los dcpositos mincros, ticnc un alto
impacto ambicntal, opcra dcsconocicndo obligacioncs laboralcs y dc scguridad industrial y limita
la llcgada dc proycctos dc gran cnvcrgadura. El Codigo actual (1988 -agrcgaba cl gobicrno- ha
conducido a quc cualquicr pcrsona, sin acrcditar capacidad tccnica y cconomica alguna, adquicra
la calidad dc titular dc contratos y scan muy cscasos los proycctos scrios y clicicntcs dc dcsarrollo
sostcniblc y racional dcl rccurso mincro" (Icrnandcz & Valcncia 2010.:1o. El cambio discursivo no
cs insignilicantc porquc como vimos antcriormcntc cn la lcgislacion dc 1988 la Pcqucna Mincria
aparccia como una opcion tipilicada y rcglamcntada dc una mancra particular.
Por lo tanto cs rcmarcablc aprcciar quc cn cl Titulo IV, Capitulo XVI dc la Lcy o85 sc climina la
dilcrcncia cntrc pcqucna, mcdiana y gran mincria, obligando a los dos primcros a compctir cn las
mismas condicioncs dc la gran mincria. Adcmas, cl Capitulo XVII dc Exploracion y Explotacion
Ilicita dc Minas, pcnalizan c inhabilitan a los mincros, quc no sc lcgaliccn. En sintcsis, cs posiblc
obscrvar como a partir dcl modclo dc cnclavc cxportador sc cmpicza a conlundir y a mczclar bajo
la misma catcgoria dc Mincrio In[ormol, tanto las cxplotacioncs ilcgalcs como la dc los pcqucnos
mincros y los mincros artcsanalcs. Paradojicamcntc, a pcsar quc cl Capitulo XXIV dc Aspcctos
Socialcs dc la Mincria, lcgisla a lavor dc la pcqucna mincria por mcdio dc los Proycctos Mincros
Espccialcs (Art. 2!8, la inopcrancia dc csta normatividad, sumado a las condicioncs cconomicas
dc nucstro pais y la prolundizacion dc conllictos socialcs y armados, ha vcnido producicndo cl
crccimicnto dcsmcsurado dc la ilcgalidad cn la cxplotacion mincra.
18

ii Con[licto con los dcrcc/os ctnicos dcl cstodo multiculturol El articulo 5 dc Propicdad dc los Rccursos
soslaya lo consagrado cn la Constitucion para los casos dc propicdadcs colcctivas dc comunidadcs
indigcnas y Alrodcsccndicntcs, al considcrar quc los rccursos mincros dc cualquicr tipo son
propicdad cxclusiva dcl Estado sin ningun tipo dc apclacion posiblc. Dc otra partc, cl Capitulo
XIV dc Grupos ctnicos, no luc consultado con los indigcnas, la Cortc Constitucional aclaro
mcdiantc scntcncia C-891 dc 2002 quc |.| cn cl cntcndimicnto quc las autoridadcs mincras
dcbcran cumplir los paramctros cstablccidos cn torno a la consulta prcvia". Dicha scntcncia quicrc
dccir quc cl cstado colombiano sc vc obligado a rcspctar la consulta a los pucblos indigcnas, si
van a pactar cualquicr contrato mincro. Sin cmbargo, como scguircmos obscrvando, los dcrcchos
18
El crccimicnto dc la mincria ilcgal pucdc cxplicarsc si sc ticnc cn cucnta quc proccso dc lcgalizacion" guarda una pcrspcctiva
draconiana con los pcqucnos mincros al climinar la distincion cntrc pcqucna, mcdiana y gran mincria. Dc acucrdo con la Rcd
Colombiana dc Accion Contra cl Librc Comcrcio RECALCA, cntrc 2002 y 2007 sc prcscntaron casi scis mil solicitudcs dc lcgalizacion
dc mincria dc hccho, y tan solo sc rcsolvicron lavorablcmcntc ccrca dc cuarcnta. Adcmas, si cl arca solicitada sc cncucntra cn
conccsion, los mincros tcndran quc dcmostrar trabajos continuos igualcs a la conccsion (30 anos. La cxpcricncia mucstra quc la
continuidad cntrc los pcqucnos mincros cs bicn dilicil dc conscguir, pucs muchos dc cllos tambicn son agricultorcs o, por su dcbilidad,
cn muchas ocasioncs sc vcn obligados a parar los trabajos por lalta dc capital, o la pcrsccucion dcl gobicrno lcs impidc laborar los
docc mcscs dcl ano (Icrnandcz & Valcncia 2010.:15.
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ctnicos han sido uno dc los puntos mas importantcs dc contradiccion y discusion cn cl ambito dc
la gobcrnabilidad mincra contcmporanca. Como vcrcmos lucgo, cstc clcmcnto cs lundamcntal cn
la Incxcquibilidad dc la Lcy 1382 dictaminada por la Cortc Constitucional.
iii Focilidodcs poro lo instolocin dc lo gron mincrio dc copitol tronsnocionol La gobcrnabilidad mincra
bajo cl modclo dc cnclavc cxportador ncccsitaba para su implcmcntacion, volvcr a pcrmitir quc
los particularcs cxplotaran dircctamcntc los yacimicntos mincros, cn csta mcdida, la Lcy o85 tuvo
quc rcvivir cl contrato dc Conccsion suscrito cntrc particularcs con cl Estado. Es asi como cl
articulo 1! consagra cl Titulo Mincro Unico cn dctrimcnto dc las arcas dc Aportc" administradas
por la autoridad mincra cstatal, con cl cxclusivo animo dc libcrar todo cl tcrritorio a la invcrsion
cxtranjcra. Dc mancra complcmcntaria, cl Capitulo VII dcl actual Codigo clcva la duracion
dc la conccsion a 30 anos mas dos posiblcs prorrogas, quc combinado con cl articulo 228 dc
cstabilidad dc rcgalias hacc pcrdcr cl control dc la cxplotacion y la rcntabilidad mincra para
cl cstado colombiano. En cl Capitulo XXII dc Aspcctos Economicos y Tributarios, sc hizo una
rclorma tributaria para las transnacionalcs, rclorma quc no sc compadccc dc la gravc situacion
liscal por la quc atravicsa cl Estado colombiano
19
. En cl Capitulo XXV Normas dc Proccdimicnto,
sc cambia la Constitucion porquc a partir dc csta lcy y con basc al articulo 289, un ciudadano
comun no podra dcmandar la nulidad dcl contrato mincro. Estc articulo cs una clara prcvision a
las dcmandas quc sc lc vcndran a cstos nucvos contratos dc conccsion por scr lcsivos a los intcrcscs
dc la nacion. Iinalmcntc cl articulo 317 dc Autoridad Mincra, convicrtc al Ministcrio dc Minas
como unica autoridad y dcja a Mincrcol LTDA, como un cstablccimicnto publico y no como una
cmprcsa industrial y comcrcial dcl cstado.
iv Flcxibili.ocin juridico o los impoctos ombicntolcs dc los mcgoproycctos mincros El Capitulo XXII
Aspcctos Ambicntalcs dc la Lcy o85, olrccc vcntajas dcstructivas a las grandcs cmprcsas, cn un
pais con un cntorno ambicntal scnsiblc como cl colombiano. En cstc ambito los articulos 207 y
208 pcrmitcn la cxpcdicion dc una sola liccncia ambicntal, para todo cl pcriodo dc la conccsion,
sin quc la autoridad ambicntal pucda cambiar csta dccision, asi ocurran violacioncs gravcs a la
lcgislacion ambicntal. El articulo 210 dcl Codigo pcrmitc quc las modilicacioncs a la liccncia
ambicntal sc rcaliccn a solicitud dcl intcrcsado (cl opcrador mincro, micntras quc cn cl articulo
211 dc rcvocacion dc Liccncia, cl cstado podr", (no dcbcra" como cs su obligacion lcgal rcvocar
la liccncia por rcitcradas y gravcs violacioncs dc las obligacioncs ambicntalcs dcl cxplotador.
Iinalmcntc, cl articulo 321 crca las auditorias ambicntalcs cxtcrnas, con lo cual sc dcja a los
vaivcncs dc la olcrta y la dcmanda cl ccosistcma dc las rcgioncs mincras, convicnc rcmarcar
quc bajo cl Codigo dc 1988 solo la autoridad ambicntal cstatal podia dcsarrollar las auditorias
ambicntalcs.
Como cs obscrvablc bajo cl modclo dc gobcrnabilidad mincra dc cnclavc cxportador, cl Estado
colombiano rompc con cl proyccto dc nacionalizacion dc la produccion instaurado por la Lcy 20
dc 19o9, cl cual a su vcz ya vcnia translormandosc cn un modclo dc cxplotacion mixta (publica-
privada bajo cl Codigo dc 1988. Esta ruptura, bajo la cvidcntc inllucncia dc los dincros dc la
19
En cl articulo 227 sc csti pularon rcgalias dcl 0.! para los cxplotadorcs privados dcl subsuclo (bajo cl Codigo dc 1988 -para cl caso
dcl Carbon- las multinacionalcs dcbian pagan cl 15, cn cl articulo 228 sc lcs ascgura una rcgalia lija por toda la opcracion, incluidas
las prorrogas. En cl articulo 229 sc crca una incompatibilidad con impucstos nacionalcs, munici palcs y dcpartamcntalcs, micntras quc
cn cl 231 sc prohibcn nucvos impucstos a la industria a pcsar dc toda la dcgradacion y cl dano al mcdio ambicntc quc csta producc.
Por mcdio dcl articulo 233 sc lcs cxcluyc dc rcnta prcsuntiva, y cn cl 235 sc lcs acrcditan las talas dc bosquc como cxportacioncs
mincras dc productos vcrdcs, para linalizar cn cl mismo itcm sc lcs conccdcn cxcncioncs dc todo ti po dc impucstos y gravamcncs
por un tcrmino dc 30 anos.
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Agcncia Canadicnsc para cl Dcsarrollo Intcrnacional (CIDA, signilico quc dc mancra gradual
cl Estado colombiano haya vcnido rctirando su participacion cn la cxplotacion dirccta dc los
rccursos mincros. Al mismo ticmpo, cl modclo dc cnclavc cxportador ha olrccido todo un marco
dc garantias juridicas para quc cl grucso dc la cxplotacion, comcrcializacion y apropiacion dc
la riqucza gcncrada por los rccursos mincros sc qucdc cn los scctorcs privados transnacionalcs,
micntras quc la nacion rccibc por conccpto dc rcgalias" un porccntajc inlimo dc los bcnclicios.
3. CRISIS E INEXEQUIBILIDAD DEL CDIGO MINERO VIGENTE
Como vcnimos dc aprcciar la gobcrnabilidad mincra bajo cl modclo dc cnclavc cxportador,
signilico la introduccion dc problcmaticas ambicntalcs y ctnicas dc gran calado para cl cstado
multicultural sustcntado cn la Constitucion dc 1991. Dichas problcmaticas han tomado la lorma dc
conllictos judicialcs cn dos ambitos: dc un lado, un conllicto conccptual cn torno dc las posiblcs
intcrprctacioncs al cspiritu constitucional dc 1991 y su opcratividad cn la jurisprudcncia postcrior,
y, dc otra partc, cntrc los intcrcscs muchas vcccs contrapucsto dc la socicdad civil organizada, las
multinacionalcs mincras y cl Estado colombiano.
En cstc scntido, trcs scntcncias dc la Cortc Constitucional (T-129, T-10!5A y C-3oo, cstan lorzando
a rcpcnsar dc mancra prolunda cl sistcma dc gobcrnanza mincra ncolibcral o dc cxplotacion dc
cnclavc cxportador. Las dos primcras scntcncias (T-129 y T-10!5A, obligaron al Estado a opcrar
dc una mancra dilcrcncial, cuando los yacimicntos sc cncucntran cn tcrritorios dc comunidadcs
indigcnas y alrodcsccndicntcs, micntras quc la ultima scntcncia (C-3oo, dcclaro incxcquiblc
la cstructura global dcl actual codigo mincro (Lcy 1382 dcl 2010. Las trcs scntcncias ticncn
cn comun la implcmcntacion lilosolica y opcrativa dc la Consulta Prcvia, garantizada por la
Constitucion dc 1991 sobrc las poblacioncs dclinidas ctnicamcntc cn cl cstado multicultural, dc
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igual mancra, dichas scntcncias parcccn oricntar cl transito sugcrido por la Cortc Constitucional
dcsdc Consulta Prcvia hacia cl Conscntimicnto Prcvio c Inlormado.
3.1 De la Consulta Previa al Consentimiento Previo e Informado
La Scntcncia numcro T-129, cmitido cl 3 dc marzo dcl 2011, lc dio la razon a la dcmanda prcscntada
por cl pucblo indigcna Embcra Katio, ascntado cn dos rcsguardos (Chidima Tolo y Pcscadito con
una poblacion supcrior a las 110 pcrsonas. Dicha Scntcncia ordcno rcalizar cn lorma dcbida la
Consulta Prcvia buscando obtcncr cl Conscntimicnto, librc c inlormado sobrc trcs proycctos quc
iban a dcsarrollarsc cn su tcrritorio
20
.
La scntcncia T-129 anulo los lallos cmitidos cn primcra instancia por cl Tribunal Supcrior dcl
Choco, quc considcro improccdcntc la Consulta, y cn scgunda instancia por la Cortc Suprcma
dc justicia quc conlirmo lo dictaminado por cl Tribunal dcl Choco. Tanto cl Tribunal Supcrior
dcl Choco como la Cortc Suprcma argumcntaron cn sus lallos quc no sc pucdc atcntar contra cl
intcrcs gcncral" y cl progrcso" para protcgcr a un grupo". Al rcspccto, la Scntcncia T-129 dc la
Cortc Constitucional dc Colombia scnala tcxtualmcntc quc |...| no sc pucdc ontcponcr cn obstrocto
cl intcrcs gcncrol y lo oisin moyoritorio uc sc tcngo dcl dcsorrollo o cl progrcso uc trocn los obros dc
in[rocstructuro cuondo dic/os intcrocncioncs sc dcsorrollon cn tcrritorios indigcnos o ctnicos'.
La Scntcncia cn cucstion, dcsarrolla antcriorcs pronunciamicntos como la dc la Scntcncia T-7o9
dcl 2009, por cuanto cn csta Scntcncia la misma Cortc habia dicho quc cl conscntimicnto cra
ncccsario unicamcntc cn casos dc proycctos dc gran cscala. La actual Scntcncia (T-129 amplia
la protcccion porquc dicc quc cl conscntimicnto dcbc rcalizarsc cn todos los casos, pucs csa cs la
linalidad dc la Consulta Prcvia. Dc mancra complcmcntaria, la Cortc proponc cn la T-129 quc la
consulta no sca vista como un obstaculo para la cjccucion dc proycctos dc dcsarrollo, sino como
un cspacio dc dialogo intcrcultural, con rcspcto y rcconocimicnto dc cada una dc las partcs y las
dccisioncs quc sc adoptcn.
Dc csta mancra la Cortc Constitucional, por mcdio dc la Sala Quinta dc Rcvision ordcno dctcncr
la cjccucion dc los proycctos mcncionados antcriormcntc, cn tanto no sc rcaliccn las consultas
corrcspondicntcs a los pucblos indigcnas alcctados. La Cortc dictamino quc |...| cs ncccsorio uc cl
Estodo dc [ormo orticulodo goronticc c inccntioo lo oplicocin rcol y c[cctioo dcl dcrcc/o [undomcntol o lo
consulto prcoio dc los pucblos indigcnos, pucs ontc todo los /crromicntos uc subyoccn o lo consulto pcrmitcn
concilior posicioncs y llcgor o un punto intcrmcdio dc dilogo intcrculturol cn cl uc los pucblos cjcr.on su
dcrcc/o o lo outonomio con sus ploncs propios dc oido [rcntc o los modclos cconmicos bosodos cn lo cconomio
dc mcrcodo o similorcs'.
Mcscs dcspucs cl 2o dc abril dc 2011 cn proccso adclantado por cl Conscjo Comunitario dc la Toma,
cl Proccso dc Comunidadcs Ncgras PCN, y la Corporacion Scmbrar, la Cortc Constitucional,
mcdiantc Scntcncia T-10!5A dc 2010, tutclo los dcrcchos lundamcntalcs al dcbido proccso y a
la Consulta Prcvia, dcl Conscjo Comunitario dcl corrcgimicnto La Toma dcl municipio Suarcz
20
Los trcs proycctos cn cucstion lucron: 1 La construccion dc una carrctcra tcrrcstrc Acandi-Unguia, dc ! kilomctros dc cxtcnsion, quc
atravcsaria los dos rcsguardos. A cstc rcspccto cl Ministcrio dc Transportcs no cxigio la liccncia ambicntal corrcspondicntc, ni rcalizo
la Consulta Prcvia con las comunidadcs alcctadas por las cxcavacioncs, cuncras y drcnajcs quc alcctan la cstabilidad dc las vivicndas
indigcnas. 2 La intcrconcxion clcctrica binacional Colombia-Panama, quc plancaba la instalacion dc una linca clcctrica dc mas dc 3,
!00 mctros. La dcmanda sc sustcnto cn quc los ingcnicros dc la cmprcsa cncargada ingrcsaron al rcsguardo para haccr mcdicioncs y
dctcrminar puntos gco-rclcrcnciados, sin consultar a las comunidadcs. Y, 3 Una conccsion mincra dc !0 mil hcctarcas prolcrida por
Ingcominas cn cl munici pio dc Acandi.
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Cauca, quc sc vicron alcctados antc cl otorgamicnto dc liccncias para la cxplotacion mincra a
lorancos cn tcrritorios anccstralcs dc comunidadcs alrodcsccndicntcs.

La Cortc ordcno, la rcalizacion dc la Consulta Prcvia con plcna participacion dc la comunidad
dc la Toma, micntras quc lc cxigio a Ingcominas quc sc obstcngo dc otorgor o suspcndo, scgun sco
cl coso, lo o los liccncios dc cxplotocin mincro cn cl proyccto dcl scnor Hcctor Sorrio o cuoluicr otro cn cl
corrcgimicnto Lo 1omo dc Suorc., Couco, /osto tonto sc rcolicc, dc moncro odccuodo, lo consulto prcoio
ordcnodo cn csto scntcncio'. Estc importantc lallo, manilicsta uc lo oiolocin dcl dcrcc/o o lo consulto
sobrc proycctos dc cxplotocin dc rccursos noturolcs, tombicn conllcoo o lo conculcocin dc otros dcrcc/os dcl
pucblo o[cctodo, tolcs como lo outonomio c intcgridod culturol y sociol y, cocntuolmcntc, lo propicdod'. Por
mcdio dc csta Scntcncia la Cortc sc manilcsto atcnta por cl aumcnto cn los danos ambicntalcs
quc los proycctos mincros a gran cscala pucdcn ocasionar, rcsaltando la alcctacion a las lucntcs
hidricas, contaminacion, dclorcstacion c incrcmcnto cl dcscquilibrio ccologico. En consccucncia
la Scntcncia T-1!5A suspcndio las liccncias dc cxplotacion mincra y las liccncias ambicntalcs dc
los titulos mincros cxistcntcs cn cl corrcgimicnto la Toma dcl Municipio dc Suarcz Cauca, dondc
no sc haya consultado prcviamcntc la voluntad dc la comunidad alrodcsccndicntc.
3.2 La Sentencia C-366 y la Inexequibilidad a la reforma del Cdigo Minero
El 8 dc scpticmbrc dc 2010 Guillcrmo Lcon Hcnao Gomcz prcscnto una dcmanda dc
inconstitucionalidad antc la Cortc Constitucional contra la Lcy 1382 dc 2010, quc a su vcz habia
modilicado la Lcy o85 dc 2001 (Codigo dc Minas. La dcmanda sc lundamcnto cn la violacion dc
los articulos 1, 2, 3, !, 7, 90, 13, !0, numcral scgundo, 93, 329, y 330 dc la Constitucion Politica
dc Colombia y articulo 15 dcl Convcnio 1o9 dc 1989 adoptado por la Organizacion Intcrnacional
dcl Trabajo (aprobado a su vcz por la Lcy 21 dc 1991, los cualcs consagran la Consulta Prcvia a las
minorias ctnicas como un dcrccho lundamcntal. Dc acucrdo con las disposicioncs contcnidas cn
la Constitucion y cn cl Convcnio 1o9, dicha Consulta adquicrc cl caractcr dc obligatoria cuando
sc prctcndan adoptar mcdidas quc dc mancra cspccilica alcctcn a los pucblos indigcnas o tribalcs.

Por lo tanto, cl dcmandantc alcgo quc la Lcy 1382 dc 2010 conticnc disposicioncs rclativas a la
cxploracion y cxplotacion dc rccursos naturalcs no rcnovablcs quc alcctan dircctamcntc a las
minorias ctnicas, bicn sca por las actividadcs mincras quc sc rcaliccn por partc dc tcrccros cn
los tcrritorios indigcnas, o por aqucllas rcalizadas por las mismas comunidadcs indigcnas. A cstc
rcspccto rcsulta importantc rccordar quc tanto la Lcy 1021 dc 200o (Lcy Gcncral Iorcstal y la Lcy
1152 dc 2007 (Estatuto dc Dcsarrollo Rural lucron dcclaradas incxcquiblcs mcdiantc scntcncias
C- 030 dc 2008 y C-175 dc 2009 rcspcctivamcntc por la Cortc Constitucional al considcrar quc sc
habia violado cl dcrccho lundamcntal dc Consulta a las comunidadcs indigcnas y tribalcs dcntro
dc su tramitc.
En Mayo dcl 2011 cl prcsidcntc dc la Cortc Constitucional, juan Carlos Hcnao, cxplico quc la
Rclorma 1382 al Codigo Mincro Lcy o85, luc dcclarada incxcquiblc dc mancra dilcrida, cs dccir
quc cl Gobicrno ticnc 2 anos para rcalizar los ajustcs ncccsarios y la consulta quc sc cxigc al
Congrcso a las comunidadcs ctnicas. En cl pronunciamicnto dc la Cortc sc dcstaca quc al rcvisar
cl cxpcdicntc dc claboracion dc la Lcy 1382 no sc cncucntro prucba alguna dc quc la consulta
prcvia sc haya rcalizado. Asi las cosas, la cxplotacion mincra podra scguir tcnicndo lugar bajo
las condicioncs scnaladas cn la Lcy 1382 dc 2010 hasta cl 2012, cuando cntrc cn vigcncia su
inconstitucionalidad.
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4. CONCLUSIONES: TRES ELEMENTOS PARA PROBLEMATIZAR LA GOBERNANZA MINERA
DE ENCLAVE EXPORTADOR
Como sc ha obscrvado, cstc cjcrcicio ha partido dc rcvisar dc mancra dctallada las translormacioncs
contcmporancas cn cl ambito dc la lcgislacion mincra, para lucgo intcntar agrupar dichos cambios
cn trcs momcntos quc pcrmitcn caractcrizar las translormacioncs lcgislativas y sus rclacionamicntos
politico-cconomicos. En adclantc, y a modo dc conclusion, sc buscara analizar con mayor dctallc
cl modclo dc gobcrnanza dc cnclavc cxportador.
En cstc scntido, trcs clcmcntos dc pondcracion aparcccn como ncccsarios: i un cjcrcicio dc
comparacion historica a las rcgalias, conccsioncs y tributacioncs dc la gobcrnanza ncolibcral, ii
sc plantca rcvisar cl caso chilcno, dcsdc una pcrspcctiva dc comparacion critica con la situacion
colombiana, y iii sc proponc aprcciar cl modclo dc cnclavc cxportador colombiano, subrayando
su posiblc utilizacion como cstratcgia dc dcsposcsion a la pcqucna mincria.
4.1 Regalas, concesiones y tributaciones en la gobernanza neoliberal
En Colombia, a lo largo dcl 2010, scgun la Dircccion dc Minas dcl Ministcrio dc Minas y Encrgia
(2011.:1!, sc rccaudaron rcgalias mincras por US$ o50 milloncs. Una cilra quc comparada con
las dc paiscs como Chilc (US$ !87, Pcru (US$ 21! y Bolivia (US$ 120 cs bastantc signilicativa.
Pcro si comparamos csta cilra dc acucrdo a los dilcrcntcs sistcmas dc gobcrnabilidad mincra
por los quc ha atravcsado la nacion, podrcmos dimcnsionar mcjor cl actual modclo dc cnclavc
cxportador
21
.
En cstc mismo scntido, convicnc rccordar quc algunos dc los modclos dc mincria mas cxitosos
a nivcl mundial rccaudan rcgalias considcrablcmcntc mas altas quc las cstablccidas por cl actual
modclo colombiano. En un inlormc dc Icdcsarrollo (2008.:! sc rcmarca cl caso australiano dondc
sc rcgistran ingrcsos por habitantc quc han crccido a tasas sostcnidas dcl 3 anual con tasas dc
inllacion dc 2,5, y dondc la mincria cs rcsponsablc dc !0 dc las cxportacioncs totalcs y dcl
8 dcl PIB, cs particularmcntc rcvclador. Australia rccauda un impucsto a las utilidadcs dc las
cmprcsas ccrcano al 30
22
, pcro adcmas rccibc rcgalias lcdcralcs, quc son dilicilcs dc calcular
porquc ticncn mctodologias dilcrcntcs scgun cl mincral y la provincia, pcro pucdcn oscilar cntrc
cl 2 y cl 8 dc las utilidadcs
23
. Como si lucra poco, cl gobicrno dc Australia dcl Sur lanzo cn
2010 la propucsta dc lusionar los tributos a la mincria, cn un impucsto a las supcr ganancias a
los rccursos no rcnovablcs cuyo principal blanco scrian las companias mincras, dicha rclorma
aproximaria las rcgalias pcrcibidas a un monto ccrcano al !0
2!
.
21
Dc csta mancra, los o50 milloncs dc dolarcs lucron rccursos quc cl Estado pcrcibio bajo la Lcy o85 quc lijo un monto dc rcgalias
no mcnor al 0.! dc la produccion total. Pcro si dicha cxplotacion sc hubicra rcalizado bajo cl modclo mixto implcmcntado por cl
Codigo dc Minas dc 1988, quc obliga a las cmprcsas mincras a pagar rcgalias ccrcanas al 10 dc sus utilidadcs, cl Estado hubicra
pcrcibido ccrca dc 1o mil 250 milloncs dc dolarcs. En cl modclo dc nacionalizacion dc la produccion mincra, la Lcy o9 sc inclinaba
claramcntc por cl modclo dc cxploracion y cxplotacion dirigidos por cl Estado -cn cstc caso hi potctico- cl 100 dc las utilidadcs
scrian rctcnidas por las cmprcsas cxtractivas cstatalcs, y las ganancias rozarian los 1o5 mil 500 milloncs dc dolarcs. Micntras quc la
otra ligura privilcgiada por la Lcy o9, cl modclo dc asociacion, cn cl quc las ganancias scrian rcpartidas a mitadcs, cl cstado rccibiria
por cl 50 ccrca US$ 81 mil milloncs. Aun cn las condicioncs rcconocidas historicamcntc como las mas oprobiosas para los intcrcscs
dc la nacion, bajo la Lcy 30 dc 1903, durantc cl modclo dc las Conccsioncs dc Marcs y Barco las rcgalias oscilarian cntrc un 7 (US$
12 mil milloncs y 1! (US$ 2! mil milloncs.
22
http://www.trcasury.gov.au/documcnts/130!/HTML/docshcll.asp.URL-01_Company_tax.asp
23
Australia`s luturc tax systcm http://taxrcvicw.trcasury.gov.au/
2!
http://www.thcaustralian.com.au/busincss 03/5/2010.
|20|
Con rcspccto a la duracion conccsionaria, lucra dcl modclo dc minas rcdimidas a pcrpctuidad
bajo cl principio dc acccsion, cn cl caso mas dcbatido y criticado dcl modclo dc conccsion -cl caso
Barco- cl ticmpo dc cxplotacion clcctivo no supcro los 75 anos (1905 1975
25
. Sin cmbargo, bajo cl
modclo dc cnclavc cxportador sc pcrmitc una conccsion por 30 anos quc pucdc scr rcnovada dos
vcccs, lo cual signilicaria una posibilidad dc cxplotacion quc pucdc alargarsc durantc 90 anos.
Dc otra partc, valc la pcna rcvisar la cucstion dc las cxccpcioncs tributarias para la cxplotacion
mincra. En cstc scntido, adcmas dc los datos ya aportados paginas atras, dc acucrdo con cl mismo
Ministcrio dc Minas y Encrgia (2011.:2-15, convcndria prcguntarsc Por quc a pcsar quc las
cxportacioncs mincras crccicron dc 27.131 milloncs dc pcsos cn 2009 a 30.130 milloncs dc pcsos
cn cl 2010, las rcgalias corrcspondicntcs dccrccicron dc 709.! milloncs dc dolarcs cn cl 2009 a o50
milloncs dc dolarcs cn 2010.
Esta situacion rcsulta particularmcntc signilicativa para cl caso dcl carbon, cn la mcdida quc csta
cxplotacion signilica cl 75,50 dcl rccaudo total dc las rcgalias colombianas (MME 2011.:32.
Scgun datos dcl mismo Ministcrio dc Minas y Encrgia, la produccion dc carbon crccio un 2.12
dc 72.8 milloncs dc toncladas cn cl 2009 a 7!.! milloncs dc toncladas cn cl 2010. Micntras tanto las
rcgalias disminuycron cn un 18.! dc 1.30 billoncs cn 2009 a 0.93 billoncs cn 2010. Disminucion
quc rcprcscnto para cl crario publico una pcrdida dc 372.500 milloncs dc pcsos, con cl agravantc
quc cl promcdio dc los prccios dcl carbon sc incrcmcntaron cn un 31.5 dc USD/ Tn. 70.! cn cl
2009 a USD/ Tn. 92.5 cn 2010.
Estc cs un aspccto poco analizado, quc apcnas cn los ultimos anos ha vcnido dimcnsionandosc
para cl caso dc las rcgalias mincras dcl modclo dc cnclavc cxportador. Dc acucrdo con Alvaro
Pardo, dircctor dc Colombia Punto Mcdio, a lo largo dcl 2011:
|.| sc hizo cvidcntc cl gran costo liscal quc conllcvo cl programa dc con[ion.o inocrsionisto dcl
gobicrno antcrior, y lo poco quc avanzo cl nucvo gobicrno cn ccrrar los boquctcs cn rcgalias c
impucstos quc cl pais dcbcria rccibir por la cxplotacion dc sus Rccursos Naturalcs No Rcnovablcs.
El ministcrio dc Hacicnda llamo la atcncion sobrc cl cxccso dc cxcncioncs incluidas cn cl Estatuto
Tributario, micntras Guillcrmo Rudas cncontro quc las cxcncioncs rcprcscntaron al mcnos !9 por
cicnto dc lo quc cstas cmprcsas pagaron por impucstos cn cl 2009. Por su partc, la Contraloria
Gcncral (CGR concluyo quc dcsdc cl 200! las dcduccioncs tributarias para la mincria han vcnido
aumcntando dc mancra notoria, y anoto quc para cl caso dcl carbon, cstas dcduccioncs incluso
supcraron cl valor dc los impucstos cn cl 2007." (Pardo, 2011.:2
4.2 El caso chileno un ejercicio de comparacin crtico
Es un tcma rccurrcntc cn Colombia prcscntar cl caso chilcno como un cjcmplo a scguir cn rclcrcncia
sus csqucmas dc gobicrno cn dilcrcntcs aspcctos dc la administracion cstatal. A continuacion, sc
cchara un vistazo al modclo dc gobcrnabilidad mincra chilcno ya quc rcsulta particularmcntc
ilustrativo a la hora dc comparar las lcgislacioncs mincras latinoamcricanas y, mas alla, los clcctos
dcl modclo dc gobcrnabilidad mincra dc cnclavc cxportador.
En la actualidad Colombia cs un dcstino intcrcsantc para las invcrsioncs dc las companias mincras
intcrnacionalcs, solo cntrc 2002 y 2009 la Invcrsion Extranjcra dirccta cn cl scctor sc scxtuplico dc
25
La conccsion Barco scria cstablccida cn 1905 por 50 anos y cxtcndida cn 1931 bajo la ligura dcl tratado Chaux-Iolsom" por otros 50
anos, condicioncs quc scrian modilicadas hasta 1975 bajo clcctos dc la Lcy o9.
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!oo milloncs dc dolarcs cn cl 2002 a 3.025 milloncs cn cl 2009 (MME, 2009:7. Dc acucrdo con
Icdcsarrollo (2008.:!, cn la coyuntura actual Colombia sc cncucntra cn condicioncs inmcjorablcs
para atracr nucvas invcrsioncs mincras, tcnicndo cn cucnta quc otros dcstinos dc la rcgion cstan
aparcntcmcntc sobrc-cxplotados (como cs cl caso dc Chilc, Pcru y Bolivia, o quc han hccho
modilicacioncs a su lcgislacion quc lcs han rcstado compctitividad cn cl ambito intcrnacional
(como cs cl caso dc Chilc.
En cstc scntido, cs importantc dcscribir cualcs son las modilicacioncs juridicas quc, dc acucrdo
con Icdcsarrollo, lc han rcstado compctitividad al modclo chilcno. Dichas translormacioncs
opcraron cn los siguicntcs ambitos: i la ncccsidad dc cvaluar y limitar los impactos ambicntalcs
dc gran magnitud sobrc las cxplotacioncs a ciclo abicrto, ii cl dcbatc por las condicioncs prccarias
dc scguridad dc los trabajadorcs mincros cn las grandcs cmprcsas mincras, a raiz dcl accidcntc dc
los 33 mincros cn la Mina dc San josc cn Agosto dcl 2010, y iii la discusion sobrc la propicdad
dcl subsuclo y la posibilidad dc modilicar las rcgalias o royolity" a la cxplotacion mincra cn lavor
dc la nacion.
Como vimos, los dos primcros itcms indudablcmcntc conticncn corrcspondcncias con los actualcs
dcbatcs cn la gobcrnabilidad mincra colombiana:
Los controlcs mcdioombicntolcs sobrc lo cxplotocin la ncccsidad chilcna por cvaluar y dc cicrta
mancra limitar los impactos sobrc cl mcdio ambicntc por partc dc cxplotacioncs a ciclo abicrto,
guardan rclacion con los grandcs proycctos quc cn cstc scntido ya vicnc sicndo implcmcntados
cn Colombia (como las cxplotacioncs carbonilcras y pctrolcras, o aqucllos quc cn los ultimos
ticmpos han buscado implcmcntarsc bajo la lcgislacion contcmporanca (cl proyccto dc Santurban
o la Colosa cn cl Quindio. Tambicn cs notablc, cn cstc scntido, la insistcncia por partc dc las
cmprcsas intcrnacionalcs mincras para llcxibilizar los controlcs cstatalcs sobrc los impactos
mcdioambicntalcs dc las cxplotacioncs mincras lcgalcs a gran cscala. Prioridad, quc como vimos
antcriormcntc, cs cvidcntc a partir dcl intcnto dc rclorma al codigo dc 1988 cn 199o, asi como cn
las primcras vcrsioncs dc la lcy o85, pcro sobrc todo cn la rclorma dcl 2010 dondc sc introducc
cl actual cstado dc dcsgobcrnanza ambicntal. En cstc scntido, cl dcbatc chilcno cn torno a los
impactos irrcvcrsiblcs sobrc la naturalcza a partir dc la cxplotacion a gran cscala nos dcbc llamar
a la justa rcllcxion y pondcracion.
Lo discusin cntrc mincrio lcgol c ilcgol y lo scguridod loborol La cxportacion cmblcmatica para cl caso
Chilcno cs cl cobrc. Dcbido al caractcr gcologico dc los yacimicntos chilcnos csta cxplotacion sc
rcaliza por mcdio dc sistcmas dc gran mincria jalonados por una cmprcsa cstatal (Codclco, quc
llcga a cubrir ccrca dcl 30 dc la produccion nacional, cl 70 rcstantc, csta cn manos dc grandcs
cmprcsas privadas nacidos bajo cl amparo dcl Estatuto dcl Invcrsionista Extranjcro (DL o00 dc
197!
2o
. Estatuto cstablccido durantc cl pcriodo dc la dictadura militar (1973-1990, y quc sc ha
mantcnido durantc los gobicrnos dcmocraticos.
Esta conliguracion pcrmitc quc la cxplotacion mincra ilcgal cn cl caso chilcno sca muy baja.
Sin cmbargo, cl caso dc los 33 mincros atrapados cn la mina San josc cn Copiapo cn cl 2010,
pcrmitio cvidcnciar como a pcsar quc Chilc cucnta con una normatividad construida para
protcgcr y salvaguardar la scguridad dc los mincros, |.| su aplicacion cs muy limitada dcbido a
2o
Comision Chilcna dcl Cobrc http://www.cochilco.cl
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la incxistcncia dc un aparato publico con la capacidad dc haccrla cumplir"
27
. Lucgo dcl rcscatc dc
los mincros cl dirigcntc dcl Movimicnto dc los Pucblos y los Trabajadorcs (MPT dc Chilc, Allonso
Ossandon Antiqucra, advirtio quc cl accidcntc ocurrido cn San josc pucdc rcpctirsc cn cualquicr
mina dcl pais: La rcalidad dc csa mina cs un lactor comun cn la mincria chilcna. La situacion cs
bastantc prccaria. Los cmprcsarios quc cxplotan csos yacimicntos son dcprcdadorcs, no solo dc la
naturalcza, sino tambicn dc vidas humanas"
28
. Ossandon Antiqucra cxplico quc los cmprcsarios
sc aprovcchan dc la ncccsidad dc los trabajadorcs dc contar con un salario cstablc, lo quc los hacc
accptar prccarias condicioncs y asumir cl ricsgo dc pcrdcr sus vidas: Esas grandcs corporacioncs
mincras no son pcnadas por su ncgligcncia, porquc son partc dc los grupos dc podcr quc mancjan
cl Estado. Adcmas, cl sistcma contralor chilcno csta pcrmcado por la corrupcion" (Ibid.. El
dirigcntc dcl MPT rccordo quc cn la mina dc San josc trabajan mincros quc no dcbcrian scr
accptados para csa labor por su condicion dc salud o su cdad. Los cmprcsarios sc dcscnticndcn
por complcto dc sus rcsponsabilidadcs y cl mismo trabajador cs quicn ticnc quc sacar dincro dc su
bolsillo para comprarsc los instrumcntos dc trabajo y los clcmcntos basicos quc lc dcn cl minimo
dc scguridad (Ibid..
Como cs posiblc aprcciar, cl caso chilcno pcrmitc cvidcnciar hasta quc punto la administracion
mincra bajo cl modclo ncolibcral no cs ninguna garantia dc protcccion al mcdio ambicntc, o dc
rcgularizacion y protcccion dc los trabajadorcs vinculados a la cxtraccion mincra. Sin cmbargo,
quizas cs mas ilustrativo para la rcalidad colombiana, las discusioncs quc cl modclo chilcno
plantca cn torno a la propicdad dc los rccursos naturalcs y a la participacion cstatal.
Lo propicdod dcl subsuclo Las rcgalias sc cxplican juridicamcntc porquc un dcrccho absoluto, como
cs cl dc dominio, no pucdc cjcrccrsc, a la vcz, por cl propictario dcl bicn raiz y quicn adquicrc
cl dcrccho a cxplotar un yacimicnto. Son dos bicncs distintos. Ello dio origcn a la lormula dcl
dominio cmincntc para la mina, quc cs cl quc sc considcra propio dcl Estado, por razon dcl bicn
comun, con rcspccto a la propicdad privada. Por cllo sc dctcrmino quc cl sobcrano, dc ahi vicnc
la palabra royalty, quc los inglcscs tomaron dcl lranccs cn la Edad Mcdia, conccdc cl dcrccho
a cxplotar una mina a cambio dcl pago dc un canon. En ticmpos dc la Colonia dicho pago cra
cn cspccic, cs dccir, cn mincral (cl quinto rcal, micntras quc hoy cs cn dincro. Actualmcntc, la
rcgalia sc dclinc como la prcstacion pccuniaria pcriodica quc grava una conccsion cstatal o un
dislrutc cn cl dominio publico, quc incluyc cl cmincntc.
En cl caso chilcno ha succdido algo rcmarcablc cn rclcrcncia a las rcgalias mincras. Lo quc alli sc
tcrmino por aplicar no luc un rcal Royalty", sino un impucsto cspccilico a las utilidadcs (no a la
cxtraccion o vcnta dc la actividad mincra. Sin cmbargo, lo mas ilustrativo cmcrgc cuando sc obscrva
quc dicho impucsto no sc implcmcnto cn tanto rcgalia para no ratilicar cl dcrccho dc propicdad
dc la nacion sobrc cl rccurso mincro. Esto porquc la lcy mincra chilcna manticnc cl principio dc
Libcrtad dc Minas", scgun cl cual la propicdad dcl cstado no cs clcctiva sino impcrlccta, por lo
cual cl Estado solo ticnc la lacultad dc conccsionar a los privados. Bajo dicho argumcnto, una vcz
quc sc cntrcgaba la conccsion, solo cn csc momcnto sc concrctaba una propicdad pcrlccta" y rcal,
quc obviamcntc cs propicdad dcl privado. Es lo quc sc ha dcnominado la conccsion plcna". Es
dccir quc cl Estado pucdc rcpartir pcro no dctcnta la propicdad. Por lo tanto cn Chilc -a dilcrcncia
dc Colombia- no sc aplica un rcal Royalty para no rcconoccr la propicdad absoluta dcl Estado
sobrc los rccursos mincros.
27
Carlos Mancilla viccprcsidcntc dc la CUT Chilc cn la Rcgion dc los Rios. En http://www.biobiochilc.cl/2010/08/12
28
En Diario Corrco dcl Orinoco, 1o dc Octubrc 2010.
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4.3 La estrategia de desposesin a la pequea minera bajo el modelo de enclave exportador
Un cjcrcicio mas sistcmatico nos pcrmitiria obscrvar quc los proycctos dc cxploracion y cxplotacion
mincra cxtractiva sc han cncargado historicamcntc dc ordcnar y cxtcndcr varias dc las lrontcras
gcogralicas c imaginarias dc la nacion colombiana: cl oro quc impulso cn la colonia tanto la
colonizacion antioqucna como los primcros distritos mincros dcl gran Cauca, la cxplotacion dc
csmcraldas mantcnida rcgularmcntc dcsdc cl siglo XIX cn Boyaca, las conccsioncs pctrolcras a lo
largo dcl magdalcna mcdio, los Santandcrcs, Arauca y Putumayo durantc cl siglo XX, asi como
las contcmporancas cxplotacioncs dc carbon a ciclo abicrto cn cl Ccsar y la Guajira.
Por tal razon, cs rccurrcntc cncontrar una rclacion cntrc la lcgislacion mincra y la mancra como cl
cstado a conccbido la adjudicacion y administracion dc dichos cspacios
29
. Es importantc scnalar
quc durantc 200 anos con rcspccto a la dclcgacion y administracion dc csos tcrritorios, cl Estado
colombiano actuo como si dichas arcas gcogralicas no lucran habitadas, por lo tanto, la ligura dc
conccsion mincra luc cn cscncia un proccso dc cxtcnsion dc la lrontcra colonizadora dc la nacion.
Dcsdc cstc punto dc vista, no cxtrana quc lucgo dcl rcconocimicnto dcl cstado multicultural
cn 1991, gran partc dc los proccsos dc cxploracion y cxplotacion mincra sc sobrcponcn a los
proccsos dc poblamicnto indigcna, alrodcsccndicntc y dc campcsinos colonizadorcs. Dc csc
calado historico son los actualcs conllictos cntrc la salvaguarda dc los dcrcchos ctnicos prolcridos
por cl cstado multicultural y la prolundizacion dc la cxplotacion mincra sustcntada cn cl modclo
dc cnclavc cxportador.
Dc otra partc, dichos conllictos sc han vcnido a cxprcsar cn cl ultimo Codigo Mincro La lcy o85
dcl 2001, bajo la conlusion quc plantca introducir cn una misma catcgoria la mincria inlormal y
la pcqucna mincria. Dicha conlusion cs gravc cn la mcdida quc inducc a pcnsar quc la mincria
Inlormal, la cual gcncralmcntc utiliza cl dragado intcnsivo como hcrramicnta cxtractiva (causando
prolundos danos y dcscquilibrios al mcdio ambicntc, y quc adcmas, sc cncadcna a la cconomia
ilcgal y maliosa por mcdio dc su linanciacion con dincros dcl narco-paramilitarismo, pucdc scr
comparablc a la pcqucna mincria, y a la mincria anccstral, rcalizadas cn tcrritorios ctnicos o
multiculturalcs, y sustcntadas cn lormas dc cconomia comunitaria o dc subsistcncia.
Dicha conlusion provicnc dc trcs dctcrminantcs: i la climinacion dc la pcqucna mincria
como catcgoria juridica rcconocida cn cl Codigo dc minas dc 1988, ii la cquiparacion dc los
rcquisitos burocraticos para cualquicr tipo dc mincria, quc cquiparo dc lacto los rcquisitos para
implcmcntar cualquicr tipo dc actividad mincra, scan cxtraccioncs anccstralcs dc pcqucna cscala
o mcgaproycctos dc gran mincria a ciclo abicrto, y iii la lcntitud dcl ministcrio para rcconoccr los
titulos mincros anccstralcs o dc pcqucna mincria
30
, lrcntc a su diligcncia para aprobar las liccncias
29
Los cualcs han rccibido dilcrcntcs nombrcs: tcrritorios colonialcs, tcrritorios baldios y tcrritorios nacionalcs, cntrc otros.
30
El inlormc dc Rccalca (Icrnandcz & Valcncia 2010, ya nos habiamos hccho una idca dc la disparidad cn cl proccso dc lcgalizacion.
En rclcrcncia a cstc Itcm cl Rcportajc dc Invcstigacion dc Maria Tcrcsa Rondcros para la Rcvista Scmana (2011 cs bastantc dicicntc.
Dc acucrdo con cstc trabajo, la situacion dc aprobacion y lcgalizacion dc los titulos mincros contrasta ampliamcntc cntrc la pcqucna y
la gran mincria: |.| los mincros artcsanalcs organizados cn varias asociacioncs y sindicatos, habian conscguido quc cl Codigo Mincro
dc 2001 lcs dicra trcs anos para lcgalizar sus minas. Dc los 15 mil mincros dc hccho quc scgun la Dclcnsoria dcl Pucblo hay cn cl
pais, llcgaron a Ingcominas 2.8!5 solicitudcs dc lormalizacion. Y dc cllas apcnas consiguicron lormalizarsc 23. La razon. La norma
lcs cxigia quc prcscntaran mapas tccnicos dc sus minas y lacturas comcrcialcs dc varias dccadas atras. La lcy 1382 quc rclormo cl
Codigo cn lcbrcro dc 2010, volvio a abrir la posibilidad dc lcgalizar minas artcsanalcs. En un ano llcgaron otras 2.200 pcticioncs. Dc
cstas, 719 ya han sido cvaluadas, pcro como las normas son las mismas, solo una paso la prucba documcntal y proximamcntc sc lc
hara una visita tccnica. Echar a andar las pcticioncs dc los mincros artcsanalcs a paso dc tortuga, y las dc los nucvos titulos a galopc,
ccrro aun mas la posibilidad dc quc los artcsanalcs lograran lormalizar sus minas: cuando llcgaban sus pcticioncs ya csas arcas habian
sido adjudicadas a nucvos mincros o a cspcculadorcs".
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dc cxploracion y postcrior titulacion dc prcdios dcstinados a la gran mincria o a nombrc dc los
grandcs multinacionalcs mincras
31
, aun cuando varias dc dichas titulacioncs sc supcrponcn con
tcrritorios ctnicos, dc mincria anccstral o dc rcscrva mcdioambicntalcs
32
.
Asi las cosas, cn la mcdida quc sc cstigmatiza y sc conlundc la pcqucna mincria, asi como los
proycctos mincros dc las comunidadcs indigcnas y ncgras con la mincria ilcgal, sc abrc todo
una gama dc posibilidadcs y mctodologias dc dcsposcsion dc dichos rccursos. Adcmas, cs muy
posiblc quc dichos mccanismos dc dcsposcsion jucgucn a lavor dc la mincria transnacional, la
cual sc caractcriza por una inobjctablc capacidad dc cabildco institucional y dc prcsion sobrc las
instancias gubcrnamcntalcs, como luc posiblc obscrvar, a partir dcl proyccto dc modilicacion dcl
codigo mincro cn 199o por la abogada Aramburu, y dcl dcbatc cn cl parlamcnto canadicnsc, cn
rclacion a la intcrvcncion dc la agcncia dc coopcracion dc csc pais para inlluir cn cl discno dc la
Lcy o85 dcl 2001.
Pcro por quc hablar dc dcsposcsion. Convicnc obscrvar quc cn los ultimos anos los conccptos
dc dcsposcsion y dcspojo han vcnido tomando lucrza cn la acadcmia colombiana
33
. La idca dc
dcspojo" ha rcsultado particularmcntc apropiada para dcscribir cl proccso dc acumulacion dc
ticrras y dc dcsplazamicnto lorzado. Dc acucrdo con cl Arca dc Mcmoria Historica dc la Comision
Nacional dc Rcparacion y Rcconciliacion - CNRR:
Dcspojo, vicnc dcl latin dispoliarc, signilica dcspojar, saqucar, dcsvalijar, cxpropiar. Privar dc
sus lacultadcs o vcntajas naturalcs a alguicn. La Rcal Acadcmia dc la Lcngua Espanola dclinc
cl dcspojo como: privar a alguicn dc lo quc goza y ticnc, dcsposccrlo dc cllo con violcncia. El
Dcspojo sc asocia cn csta dclinicion con cl acto violcnto o clandcstino por cl cual uno cs privado
dc una cosa mucblc o raiz quc poscia o dcl cjcrcicio dc un dcrccho" (2009.:25.
Si bicn cl rccurso mincro pucdc scr dcspojado", por mcdio dc la lucrza, lo quc cs aprcciablc
bajo cl modclo dc mincria dc cnclavc cxportador" cs quc dicho cvcnto succdc por mcdio dc una
cstratcgia lcgal. Entonccs, aunquc cn la practica los clcctos lcgislativos sc traduccn cn dcspojos",
quc adoptan varias dc las caractcristicas cnunciadas por la CNRR (privacion dc un bicn o rccurso
quc pucdc scr individual, social o comunitario, los cualcs pucdcn ligarsc a las dinamicas propias
dc la gucrra o a las prioridadcs dcl dcsarrollo. En cl caso dc la lcgislacion mincra, valc la pcna
rcmarcar quc cn la mayoria dc los casos, la privacion no apcla -cn primcra instancia- al rccurso
violcnto, como succdio con la mayoria dc proccsos dc dcsplazamicnto lorzado y conccntracion dc
la ticrra, sino quc -como hcmos visto- la batalla sc instala cn cl ambito dc las intcrprctacioncs y las
translormacioncs juridicas. En cstos casos, nos cnlrcntamos a un lcnomcno quc si bicn sc rclaciona
con cl dcspojo", dcscribc una scric dc dinamicas propias, quizas antcrior al uso dc la lucrza.
Es asi, como las divcrsas lormas dc cxplotacion mincra a lo largo dc la historia colombiana, dcsdc
las cxplotacioncs indigcnas lundadas cn lincs ccrcmonialcs o dc intcrcambio, las scrvidumbrcs
mincras colonialcs convcrtidas cn cxplotacioncs alrodcsccndicntcs (bajo cl clccto dc los proccsos
31
A julio dc 2011, liguran 389 titulos dc la Anglo Gold Ashanti rcgistrados cn divcrsos munici pios colombianos, dc un cxtrcmo al otro
dcl pais, los quc suman mas dc 700 mil hcctarcas. Los Cualcs scgun Maria Tcrcsa Rondcros (2011 lucron aprobados cn cl lapso
rccord dc trcs anos.
32
Dc acucrdo con Rondcros, cn junio dcl 2011 Carlos Rodado, ministro dc Minas y Encrgia bajo cl gobicrno dc juan Manucl Santos,
alirmo dcsdc quc sc aprobo cl Codigo dc Minas cn 2001, hubo supcrposicion dc titulos mincros cn arcas dc parqucs nacionalcs
y paramos, jucgos cspcculativos, cxpcdicion dc titulos sin control y algunos dc mancra sospcchosa, violacion dc los dcrcchos a las
comunidadcs mincras indigcnas y alro dcsccndicntcs y acaparamicnto dc titulos". (Ibid..
33
Rincon j. (2011, Vcga Alcjandra (2011, Arca dc Mcmoria Historica CNRR (2009, Rcycs Posada A. (2009 y (2008.
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dc csclavizacion y diaspora, o las dinamicas dc la pcqucna mincria mcstiza auspiciadas bajo la
prcsion dc los lrcntcs dc colonizacion, pcrmitcn pcnsar quc cstos tipos dc mincria tuvicron quc vcr
mas con proccsos socialcs contingcntcs a la historia dc las dinamicas tcrritorialcs, y cn un scgundo
plano, con politicas dc cstado ancladas cn las translormacioncs dc los dcrcchos dc propicdad.
En cstc scntido, la pcqucna mincria sc cncucntra cn rclacion dirccta con cl acto dc trabajar las
minas, mas quc con la propicdad lcgalmcntc rcconocida por cl cstado colombiano. Podria dccirsc
quc dc mancra parccida a los cjidos, los baldios o los tcrrcnos comunalcs, su lcgitimidad dcriva dc su
poscsion cn tanto acto dc apropiacion y usulructo comunitario quc dc su lcgalidad rcconocida por
mcdio dc una titulacion prolundamcntc variablc. Si tcncmos cn cucnta quc para la Rcal Acadcmia
dc la Lcngua (2001 la poscsion cs |.| un acto dc tcncr cosas con animo dc guardarlas para si o
para otro, aunquc cn rigor no sc poscan", acto quc sc manilicsta cn un |.| animo dc ducno o dc
titular lcgitimo". Entonccs, cl tcrmino dcsposcsion" parccc mcjor provisto quc cl dc dcspojo" para
dcscribir la scric dc lcnomcnos rclcridos, su pcrtincncia sc lunda cn quc lo quc sc picrdc sc clcctua
sobrc algo, dondc rcalmcntc no sc ha tcnido una propicdad abstracta sino dc lacto.
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