El Institucionalismo en Ciencia Poltica.

O de cun buenos son algunos malos (entendidos)

Prof. Diego Gantus1
diegogantus@express.com.ar

Abstract. La etiqueta de presentacin de los enfoques, abordajes o perspectivas que reclaman

relacin filial con el institucionalismo (los institucionalismos) es que las instituciones importan. Cuanto importan, de que modo importan, y si importan siempre y en todo lugar, constituyen an preguntas por responderse. Y ello porque el institucionalismo lejos est an de ser (y proveer) una respuesta. Pero quizs de un nivel ms general sea el mal-entendido reinante entre los conceptos de instituciones y organizaciones. Dos elementos distintos pero ntimamente relacionados ilustran este punto: 1) la obra de Douglass C. North es quizs una de las ms citadas en estudios inscritos en esa tradicin, y su definicin de instituciones (las reglas del juego en una sociedad) quizs tan o ms famosa que la de March & Olsen. Cmo se produce y opera el pasaje desde esa definicin harto precisa a la consideracin de Escuelas, Legislaturas, la Familia, Magistraturas como instituciones? 2) Guy Peters, al igual que muchos otros autores, advierte en no pocas ocasiones sobre la habitual confusin entre instituciones y organizaciones. Al igual que muchos otros, la explicacin harto ambigua se desvanece en los prrafos siguientes a las advertencias hechas. En una conferencia reciente (Paran, Septiembre de 2008), el Dr. Carlos H. Acua expres la siguiente definicin de instituciones: Las reglas de juego y las organizaciones que las condensan. Es esta definicin la que atraviesa la mayora de los estudios y trabajos institucionalistas, aunque la mayora de las veces tambin esta definicin no se explicite tan claramente. Y sus implicancias contribuyen a la cosificacin del mayo mal-entendido al respecto. El presente trabajo pretende contribuir, pues: 1) a la elucidacin de ese y otros malos-entendidos menores que decoran el paisaje de los institucionalismos, 2) a la unificacin de los distintos enfoques tras la tradicin Elinor Ostrom Douglass C. North Kenneth Shepsle, que a mi juicio constituye la ms productiva para el campo; y 3) finalmente, a que la perspectiva institucionalista detenga la marcha que encamina al concepto de institucin hacia su conversin en uno agrralo todo, despilfarrando as su potencial explicativo.

1 Prof. Titular de la ctedra de Administracin Pblica de la Lic. en Ciencia Poltica y Secretario de Extensin e Investigacin de la Facultad de Trabajo Social (Universidad Nacional de Entre Ros); y Prof. Invitado del Seminario de Anlisis Poltico de la Universidad El Salvador. Esta participacin es posible gracias a la Beca de Doctorado 2007 (Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario) y a la Red Latinoamericana de Carreras de Ciencia Poltica (RE.LA.CI.P.), de la que el autor es Responsable de la Unidad de Gestin.

Introduccin.

La carta de presentacin de los partidarios del Enfoque Neo-Institucionalista es que las instituciones importan. Ahora bien, corresponde decir que autores de variadas disciplinas que se inscriben en dicha tradicin, lejos estn de acordar siquiera en el significado mismo del concepto institucin en el propio campo, y cmo es que efectivamente importan (SEARLE; 2005; OSTROM, 1986, PETERS, 2003).

Necesariamente, el primer desacuerdo condiciona fuertemente al segundo. No est de ms aqu afirmar que cuando un trmino o una teora se tornan populares, todo el mundo quiere participar de la nueva tendencia. As, muchos investigadores subieron al tren de los estudios institucionales, muchas veces cargando el equipaje de sus iniciativas tericas pasadas. El resultado fue algo as como un embrollo terico, o quizs una serie de rompecabezas sobre las instituciones y el papel que desempean en la explicacin del comportamiento (PETERS, 2003)

Adicionalmente debe reconocerse que al neo- institucionalismo en general, subyacen algunos supuestos que convendra no slo explicitar, sino tambin revisar; y fundamentalmente, indagar como operan en la realidad. Dichos supuestos son:
1) existe un marco institucional que afecta el comportamiento y/o las situaciones de decisin;

2) dicho marco, compuesto por un conjunto de instituciones no siempre individualizadas, opera, influye, afecta en un nico sentido (sea que las instituciones son todas coherentes entre s, sea que unas se imponen a otras, atribuyendo o impregnando su sentido a todo el marco);

3) que ese sentido del marco es percibido por todos los actores de idntica forma (o al menos debe inferirse ello en funcin de la falta de contextualizacin, diferenciacin entre actores de distintos tipos, etc.).

Los estudios neo-institucionalistas han evitado hacerse cargo de estos supuestos porque se han concentrado en: a) caracterizar en general que se entiende por instituciones, b) fundamentar en general porqu las instituciones importan, c) ejemplificar (no explicar o caracterizar) cmo las instituciones influyen o afectan a los actores, directa o indirectamente, y finalmente d1) establecer alguna clase de relacin entre el marco institucional (entendido como una unidad) y el desempeo de una variable dependiente (por ejemplo, el desarrollo econmico de una nacin), o

d2) establecer alguna clase de relacin entre una institucin concreta y una variable dependiente (por ejemplo, cmo la regla de la mayora influye en la construccin de coaliciones polticas).

El presente trabajo tiene como propsito abordar las discusiones actuales del Enfoque Neo Institucionalista, signadas por dos preguntas elementales cuyas respuestas an no son satisfactorias, en el sentido de constituirse no slo en referentes de significados comunes al interior del campo, sino fundamentalmente en guas para la investigacin: Qu es una institucin? y Cmo es que efectivamente importan?2 Con estos propsitos, se realizar una breve descripcin del lugar que las instituciones han tenido y tienen en la Ciencia Poltica (lugar que por si mismo justifica estas preocupaciones), para luego plantear con la mayor claridad posible las confusiones reinantes en el campo (aunque no slo en el campo de la Ciencia Poltica) y las implicancias que de ellas se derivan. Finalmente, se propondr un conjunto conciso de proposiciones en condiciones de guiar estudios futuros cuyo objeto sea analizar parcial o globalmente los resultados del proceso poltico.

El lugar de las instituciones en la Ciencia Poltica.

Para dar cuenta del lugar que las instituciones han tenido y tienen en la Ciencia Poltica, unas pocas afirmaciones son suficientes:
La teora poltica clsica no consiste slo en discusiones acerca de ideales polticos y deberes individuales. Desde Platn y Aristteles pasando por Maquiavelo, Hobbes, Locke, Rousseau y otros en esta tradicin-, uno de los mayores problemas era establecer qu instituciones polticas producen el mejor tipo de sociedad y de individuo (ROTHSTEIN, 2001; destacado mo)

La Ciencia Poltica tiene sus races en el estudio de las instituciones (PETERS, 2003; destacado mo)

La multiplicidad de definiciones de institucin, as como la forma en que estas importan, y las implicancias que ello tiene ya para la acumulacin de conocimiento, ya para la comunicacin intersubjetiva, no es patrimonio exclusivo de la Ciencia Poltica. La Sociologa y la Economa mantienen an panoramas semejantes. Para un estado de la cuestin en el campo de la Economa, ver HODGSON, 2006; un insight particular de SEARLE, 2005; y SCOTT, 2004 y PETERS, 2003 en Sociologa. Para un estado de la discusin en Sociologa y Economa, NEE 2003, y en Sociologa y Ciencia Poltica KOELBLE, 1995.

Se puede decir sin exagerar, que hasta la revolucin behavioralista de mediados del siglo XX, el estudio de las instituciones (junto con la historia del pensamiento poltico) era la Ciencia Poltica (SHEPSLE, 1999, destacado en el original)

las instituciones polticas ocupan un rol esencial, desenvuelven una competencia importante, dan su sentido a la vida de las colectividades organizadas. Quien no comprende la importancia, la centralidad de las instituciones en los sistemas polticos, no slo aquellos contemporneos, se condena a una incomprensin general de la compleja dinmica que distingue a la vida de las colectividades (Pasquino, 1992; citado en PINTO; 2006)

En los 90 todos somos neo-institucionalistas (Mc Farland, 1991; citado en ORREN y SKOWRONEK, 1999)

Lo primero que debe destacarse a continuacin es que los extremos del continuo que se extiende entre el 350 AC y el S XX se tocan, en el sentido de que el lugar de las instituciones (en realidad, el lugar que los estudios sobre las instituciones) en la reflexin poltica de aquel entonces y en la Ciencia Poltica actual es sobresaliente, a excepcin quizs del interregno behavioralista. 3 No obstante, hay quienes sostienen que la Ciencia Poltica behavioralista, antes que desplazar el centro de su atencin desde las instituciones hacia los individuos, no hizo ms que explorar sus conexiones [de las instituciones] con el ms amplio sistema social y econmico (ORREN y SKOWRONEK, 1999).

Si la emergencia y predominio de estudios de orientacin behavioralista en las ciencias sociales en general, y en la Ciencia Poltica en particular fue slo un giro metodolgico4 (DAHL, 1961) o si fue mucho ms que la implantacin del mtodo cientfico, porque entre otras caractersticas desplaz el centro de inters de los estudios desde las instituciones a los individuos (EASTON, 1997), ello es an objeto de debate.

Sea que constituye un redescubrimiento (MARCH y OLSEN, 1984) o no de las instituciones y el lugar que ocupan en la explicacin de los resultados sociales, lo cierto es que algo cambi no slo en la Ciencia Poltica sino en las Ciencias Sociales en general, en un escenario que para algunos era decididamente postbehavioralista (RHOTSTEIN, 2001). Y que es lo nuevo en el
Ya para entrar en la discusin sobre si ese movimiento fue o no una revolucin, ya para profundizar en los usos de los trminos behavioralistas y conductistas, ver FARR, 1999. 4 Resultante del encuentro entre la tradicin anglosajona, con los acadmicos centroeuropeos que, en reaccin a la irracionalidad pseudocientfica de la dcada del 20-30 se abocaron a la construccin de un discurso metodolgico orientado a la bsqueda de conocimiento va procedimientos inductivos denominado luego positivismo lgico, que emigraron ante el avance fascista y nacionalsocialista en la dcada del 30 (PINTO, 2006)
3

Nuevo Institucionalismo no es autoevidente. Necesariamente, las diferencias entre la vieja tradicin institucionalista y la nueva versin varan respecto del protagonista. Por caso, seala Goodin:
Cada una de las diversas disciplinas que conforman colectivamente las ciencias sociales han contenido una tradicin institucionalista ms antigua. En cada uno de los casos, esa tradicin ha resurgido recientemente con algn nuevo giroel nuevo institucionalismo tiene un significado diferente en el contexto de cada una de estas disciplinas alternativas (GOODIN, 2003)

Se impone pues la pregunta: qu diferencia al Viejo Institucionalismo del Nuevo? Siguiendo a Peters, dos son los niveles en los que se fundan las afirmaciones de que existi un viejo institucionalismo, y que la nueva versin es notablemente diferente a la anterior.

En el primer nivel, vale afirmar que las aspiraciones tericas y las metodologas de la vieja versin difieren sustantivamente de la nueva, ms a tono con los desarrollos de las modernas ciencias sociales. En un segundo y ms sutil nivel de anlisis, son 5 los atributos que caracterizan al Viejo Institucionalismo, y que por ello mismo lo distinguen de la nueva versin, a saber: 1) legalismo (se ocupa de la ley y del lugar fundamental que ocupa en la actividad gubernamental); 2) estructuralismo (participa del supuesto de que la estructura importa, puesto que determina en buena medida el comportamiento de los sujetos); 3) holismo (derivado del acento puesto en el anlisis formal legal en perspectiva comparada, se tomaban como unidad de anlisis los sistemas ntegros, lo que redundaba tambin en un desplazamiento del anlisis por parte de la descripcin); 4) historicismo5 (la comprensin tanto de la trama institucional como de la prctica poltica de un determinado pas slo poda comprenderse si el investigador dominaba el desarrollo histrico en que estaban inmersos); y 5) anlisis normativo (ntimamente ligado con los orgenes de la ciencia poltica, el inters por el estudio de las instituciones estaba guiado por la preocupacin sobre el buen gobierno, y por ende, en el estrechamiento de los vnculos entre valores y hechos).

Ahora bien; las afirmaciones hasta aqu vertidas son engaosas en un sentido: no hay algo que pueda ser llamado Neo Institucionalismo, a menos que lo consideremos un gnero en el que se inscriben no pocas especies (PETERS, 2003).

No obstante lo dicho, existen desarrollos denominados Nuevo Institucionalismo Histrico, lo que no constituye contradiccin alguna. (PETERS, 2003; KOELBLE, 1995; ORREN y SKOWRONEK, 1999). Se le atribuye el nombre de neo institucionalismo histrico a T. Skocpol (PETERS, 2003).
5

El nuevo institucionalismo es una etiqueta asociada con muchas prioridades de investigacin diferentes La proposicin de que existe un nuevo institucionalismo indica un falso consenso sobre las preocupaciones ms bsicas de la disciplina (ORREN y SKOWRONEK, 1999)

La falta de consenso, la existencia de varios neo-institucionalismos, es algo ms que el saludable emergente de una deseada pluralidad al interior del campo. En realidad, lo que prima en el gnero (en la tradicin) neo institucionalista es el desacuerdo. Si como se seal lneas arribas, la carta de presentacin de los exponentes de dicha tradicin es Las instituciones importan, qu son las instituciones? y cmo es que importan? son preguntas cuyas variadas respuestas constituyen algo ms que controversias colaterales: interpelan al ncleo del enfoque.

Pero cabe hacerse aqu otras preguntas de un orden diferente, prioritarias: Cmo es posible que se identifique la Ciencia Poltica con el estudio de las instituciones6, a la vez que se reconoce que a las preguntas elementales no se puede dar una respuesta robusta? Puesto de otra forma Qu debe tener un estudio o una investigacin cientfica de la poltica para ser reconocido como institucionalista7? Qu preguntas (problemas) de investigacin deben formularse? Qu objeto debe estudiarse si lo que se pretende es estudiar una institucin determinada, o un determinado proceso poltico desde un enfoque institucional?

En trminos generales, la mayora de las preguntas son respondidas de forma tan diversa que se hace muy difcil encontrar denominadores comunes que permitan avanzar en la indispensable precisin conceptual8. Algunos exegetas del neo institucionalismo han pretendido dar cuenta de algunas de estas preguntas. Por caso, Peters entiende que los denominadores comunes que pueden discutirse como corpus comn de trabajo acadmico neo institucionalista son:
1)
6

una institucin es un rasgo estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno

An si fuese acertado el punto de vista de que el estudio de las instituciones fue olvidado (sino suspendido) durante dos dcadas de primaca del conductismo, la afirmacin de que el estudio de las instituciones es Ciencia Poltica (considerada en el bobbiano sentido amplio) desde hace aproximadamente 2800 de desarrollo sera acertada. Necesariamente, la pregunta qu instituciones acapararon la atencin de los estudiosos de la poltica desde aquel entonces? nos reenva a la misma controversia arriba sealada. 7 O lo que es lo mismo, es decisivo que nos preguntemos qu criterios debemos tener en cuenta que podran descalificar cualquier tentativa de alguno de esos enfoques de colarse en el partido institucionalista utilizando falsas afirmaciones? (PETERS, 2003) 8 Pareciera ser que citar en las primeras 5 pginas de algn trabajo The new institutionalism: organizational factors in Political Life la seminal obra de James March y Johan P. Olsen, que en Ciencia Poltica marca un hito en el redescubrimiento de las instituciones, o al propio Douglass C. North (el institucionalista histrico en Economa) opera como salvoconducto, en el sentido de eximir al autor de decir algo ms que aquellos santos y seas, guios o lugares comunes..

2) 3)

estable en el tiempo afecta el comportamiento individual (PETERS, 2003).

Decir que las instituciones afectan el comportamiento de los individuos es trivialmente cierto. Es efectivamente una respuesta a la pregunta Por qu estudiamos las instituciones?, que nos permite recortar un poco ms al objeto de estudio. Sin embargo, en trminos sustantivos, tiene tanto gusto a poco como la afirmacin las instituciones importan. Cmo es que importan? (Cmo es que las instituciones afectan el comportamiento individual?) sigue siendo una pregunta con demasiadas respuestas para que todas sean vlidas (an reconociendo diferencias en las situaciones y contextos de la accin humana individual).

Hay quienes, por el contrario, han reconocido una definicin de instituciones, y acto seguido se han referido al institucionalismo y a su/s objeto/s de estudio desconociendo por completo todas las implicancias que sus tomas de partido tienen, contradicindose por ello en el prrafo siguiente. De ello se ocupa este trabajo en el apartado siguiente, pero vale destacar aqu que todos estos (y otros) esfuerzos han sido en vano, y que la afirmacin de Elinor Ostrom (originalmente publicada en 1986) an da cuenta del estado de las cosas en el campo:
The multiplicity of uses for a key term like institution signals a problem in the general conception held by scholars of how preferentes, rules, individual strategies, customs and norms, and the current structural aspects of ongoing political systems are related to one anotherThe multiple referents for the term institutions indicates tha multiple concpets need to be separately identified and treated as separate terms (OSTROM, 2000)

Instituciones y Organizaciones

A lo largo de este apartado, se pretender ilustrar como en la ambigedad y la falta de consensos mnimos respecto de las preguntas elementales que un enfoque debe poder responder razonablemente para ser considerado como tal, se originan dos confusiones que los acadmicos no pueden ignorar aunque quieran. Esas confusiones aluden a los conceptos de

institucin y organizacin, y a la forma en que las instituciones influyen en el comportamiento de los individuos.

La eleccin no es fortuita. De la definicin de instituciones se deriva necesariamente la posibilidad de distinguir el concepto de otros, entre los cuales destaca el de organizacin; concepto que, dependiendo del objeto de estudio, equivale ya a un actor, ya a un contexto relevante (como cuando se dice que tal fenmeno puede ser comprendido en virtud de la cultura organizacional). Ahora bien, si las instituciones difieren de las organizaciones y por ello mismo no se debe confundir unos y otros (PETERS, 2003; KNIGHT, 2004), lo usual es que esa confusin atraviese los trabajos que se reclaman institucionalistas.

Al referirse al institucionalismo normativo (nombre que el autor le da a la especie neo institucionalista en la que se inscribe el trabajo de March y Olsen), Peters afirma que:
1) El ltimo interrogante bsico que aparece sin respuesta en las versiones normativas del nuevo institucionalismo es la diferencia entre una institucin y una organizacinTampoco en este terreno se ha dado una respuesta definitiva, de modo que la divisin entre ambos tipos de estructura sigue siendo fluida

2)

Y si instituciones y organizaciones son la misma cosa, por qu hablamos de instituciones? (PETERS, 2003; destacado mo)

Lo primero que debe decirse es que el propio Peters reconoce en una nota al final del captulo, que esta confusin no es exclusiva de esta especie o versin del neo institucionalismo, y que en general es compartida con todas las versiones fuertemente influenciadas por la sociologa. Lo segundo que debe decirse es que Peters reconoce la importancia de la distincin en el plano ms elemental. Lo tercero y ltimo, es que ejemplo vivo de esa confusin es el propio Peters, quien al pretender establecer aquellos denominadores comunes a todo el gnero neo institucionalista (y aquello que permitira distinguir entre un neo institucionalismo genuino de uno falso) expresa que:
1) Quizs el elemento ms importante de una institucin sea que es, de alguna manera, un rasgo estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno. Esa estructura puede ser formal (una legislatura, un organismo dentro de la burocracia pblica o un marco legal) o informal (una red de organizaciones interactuantes, un conjunto de normas compartidas)

2) en otras palabras, una institucin debe, en cierto modo, restringir el comportamiento de sus miembros

3) Por ltimo, y aunque esta caracterstica puede no ser tan relevante como las otras, entre los miembros de la institucin debe haber cierto sentido de valores compartidos (PETERS, 2003; destacado mo).

Quizs las preguntas que a continuacin se detallan sean evidentes, pero no por ello estn de ms. Se puede afirmar que la diferencia entre institucin y organizacin es importante; que en un determinado planteamiento dicha cuestin queda irresuelta; y finalmente afirmar que las instituciones deben restringir el comportamiento de sus miembros? Si el autor considera normas formales, como el marco legal, e informales, como un conjunto de normas compartidas, (textual de las citas seleccionadas), quines seran miembros de esas instituciones? En la misma lnea argumental, pueden ser fenmenos sociales semejantes en lo que importa, un conjunto de organizaciones interactuantes y el marco legal?; La legislatura y un conjunto de normas compartidas? La respuesta a ambas preguntas es no.

Pero responder no, supone tambin reconocer:

1) que existe un enorme malentendido (o unos enormes malos entendidos), que afecta/n uno de los pilares de la Ciencia Poltica (Held y Leftwich, 1984; citado en ABAL MEDINA (h), 2000);

2) que ese/os malentendido / malosentendidos transforman al concepto de institucin en un concepto agrralo todo, cuyo potencial heurstico se reduce as a la nada;

3) si el potencial heurstico del concepto institucin se reduce a la nada, a la nada se reduce tambin la Ciencia Poltica que era y es el estudio de las instituciones.

Para no seguir con ejemplos de la valiosa obra de Peters9, se tomar el igualmente famoso trabajo de March y Olsen. En aquella, la explicitacin de denominadores comunes del concepto de institucin tena demasiado aire de familia con el de organizacin; no obstante, en este caso March y Olsen van incluso ms all. Se afirmaba lneas arriba que las organizaciones son ya un actor, ya un contexto relevante, pero nunca una institucin en New Institutionalism estos autores diluyen toda frontera entre los trminos que analizamos:
Quien reconoce que En Ciencia Poltica se usa la palabra institucin libremente, y con una precisin muy limitada, ya que significa muchas cosas: desde una estructura formal, como un Parlamento, hasta entidades amorfas, como la clase social (PETERS, 2003)
9

It is appropriate to observe that political institutions can be treated as actors in much the same way we treat individuals as actors, but we need more detailed demonstrations of the usefulness of doing so. (MARCH y OLSEN, 1984)

Una institucin nunca puede ser confundida con una organizacin. Los ejemplos de esta confusin son tantos que abruman. Conviene aqu realizar una serie de afirmaciones que darn una idea de lo que se pretende sostener en este trabajo, incorporando ejemplos de instituciones formales e informales: 1) la constitucin de un pas es una institucin formal; 2) La Legislatura en su conjunto, o una Cmara de Diputados (tomada en su conjunto, como cuando decimos La Cmara de Diputados trat el proyecto) es una organizacin; 3) que las leyes de materia impositiva tengan obligatoriamente que iniciarse en la Cmara de Diputados, o que la ley que declara la necesidad de la Reforma de la Constitucin necesite una mayora especial, son ambas instituciones formales; 4) una empresa no es una institucin, es una organizacin; 5) ayudar al que te ayuda, o devolver los favores son instituciones informales en algunos contextos, tanto como en otros contextos slo es admisible una propuesta de matrimonio si la misma es efectuada ante el progenitor de la mujer; 6) ceder el paso al conductor que tiene la derecha, o al peatn que pisa la senda peatonal en Argentina es una institucin formal; 7) la asignacin de derechos a los taxistas para recoger pasajeros en la esquina de Crdoba y Sarmiento en Rosario (y en la mayora de las esquinas muy concurridas del pas me atrevo a decir) dependen de una o ms instituciones informales; 8) la familia, la escuela, el Estado no son instituciones, son organizaciones; 9) que los padres pueden obligar a los hijos a ir a la escuela an contra su voluntad; que el timbre o la campana de la escuela indican el inicio de un perodo y el fin de otro y viceversa10; y que un agente de polica puede detenerme si agredo a un transente son situaciones todas ellas que dependen de una o ms instituciones de organizaciones; mejor dicho, constituyen parte de la dimensin institucional de la familia, la escuela y el Estado; 10) cumplir con lo pactado, es una institucin informal.

Tal como se infiere de lo dicho hasta aqu, estos ejemplos responden a una toma de partido clara, que reconoce la influencia de los trabajos de Douglass C. North11, Kenneth Shepsle12 y la

10 Distincin nada trivial si consideramos que hay comportamientos que son permitidos en un perodo como el del recreo, que estn penados en el perodo de clase dentro del aula. 11 Premio Nbel de Economa 1993, es Spencer T. Olin Professor en Ciencias y Artes de la George Washington in Saint Louis University. Autor, entre otros libros, de Estructura y Cambio en Historia Econmica e Instituciones, Cambio Institucional y desempeo Econmico.

propia Elinor Ostrom13. Y aunque los propsitos y la extensin de este trabajo quizs no sean los ms adecuados, se espera poder demostrar que la coherencia de esos ejemplos, y el potencial explicativo que subyace a los mismos, guarda sintona fina con formas de influir el comportamiento de los actores presentes en la amplia mayora de los trabajos que reclaman filiacin institucionalista.

Sin embargo, esos mismos trabajos estiran y deforman ya el concepto mismo de institucin, ya las formas que estas tienen de influir el comportamiento de los actores. Razones? Slo algunas hiptesis: la ductibilidad de una deformada versin del Neo Institucionalismo para oficiar de marco casi para cualquier propsito; las modas acadmicas, intelectuales y editoriales; los beneficios que se obtienen al demostrar que nuestro trabajo comparte algo con una tradicin, un referente, una corriente determinada. Y todo ello, recombinado y reenviado a la comunidad acadmica a travs de trabajos, investigaciones, discursos que han evitado pagar las deudas pendientes, no hacen ms que amplificar la confusin.

Como sea, el resultado global es, como seala Ostrom, que el mnimo requerimiento de un lenguaje comn al interior del campo disciplinar no se satisfaga. Su apreciacin, publicada inicialmente en 198614, y re-editada casi 15 aos, despus pone en evidencia no slo la vala de la sugestiva agenda para el estudio de las instituciones que propona a mediados de los 80, sino fundamentalmente su plena vigencia (OSTROM, 2000).

Cmo importan las instituciones. Shepsle y el equilibrio inducido por la estructura.

12 El estudio de las instituciones: lecciones del enfoque de la Eleccin Racional, publicado originalmente en el Journal of Theoretical Politics (1989), y reeditado en JAMES FARR, JOHN DRYZEK Y STEPHEN T. LEONARD (Eds.) La Ciencia Poltica en la Historia (1999). SHEPSLE es Prof. de la JFK School of Government de la Harvard University, y es autor, entre otros libros, de Anallyzing Politics. 13 OSTROM es Arthur F. Bentley Professor of Political Science, en la Indiana University. Ha publicado, entre otros libros, El Gobierno de los Comunes (F.C.E., 2000) 14 An agenda for the study of institutions, publicado originalmente en Public Choice N 48 (1986). Con motivo de su reedicin en 2000, la autora tuvo la gentileza de enviarme una copia digitalizada del artculo.

Kenneth Shepsle junto a Barry Weingast15 alumbr el concepto de equilibrio inducido por la estructura para dar cuenta de las regularidades observadas en el anlisis de instituciones polticas concretas. En su anlisis, instituciones equivale a formato de juego, lo que supone tanto procedimientos como estructuras (tanto el poder de veto del presidente institucin como un comit parlamentario -estructura), que no es otra cosa que una nueva manifestacin de la confusin entre organizaciones e instituciones, y en consecuencia, en la forma en que las instituciones influyen en los actores.

No obstante esto, algunas tempranas (fines de los 70) aportaciones del autor son sustantivas a los fines de este trabajo: 1) la poltica tiene lugar en un contexto, a menudo formal, a veces informal; 2) a pesar de estar dispuesto a sostener que los individuos tienen valores que sostienen en privado, que llevan a aquellos contextos, y que podran tener cabida en un paradigma optimizador, las explicaciones slo basadas en dicho paradigma se consideran innecesariamente empobrecidas; 3) las caractersticas institucionales, estructuras y procedimientos, contribuyen a producir resultados que contradicen las afirmaciones corrientes de que en poltica todo es flujo y cualquier resultado es posible (SHEPSLE, 1999).

Ahora bien, lo que Shepsle no advierte (y muchos otros que no realizan distincin alguna entre organizacin e institucin) es que aquello que es relevante, porque tiene efectos observables en los resultados, es la dimensin institucional de la organizacin (o estructura) en anlisis. O parafraseando al propio Shepsle, es la dimensin procedimental de la estructura en cuestin lo que afecta los resultados16.

Una legislatura, para seguir con un ejemplo que el propio autor conoce al dedillo por sus conocidos estudios, tiene caractersticas estructurales tales como la divisin y especializacin del trabajo en los comits, la organizacin del liderazgo, las disposiciones relativas al personal asesor, las agrupaciones de partido (SHEPSLE, 1999). Todas esas caractersticas no son otra cosa que reglas o efectos de reglas de un orden ms elevado que las reglas del debate, por citar slo un ejemplo. En un paralelo algo tosco, las instituciones que el autor denomina estructuras no son sino a las instituciones tal como las entiende este trabajo lo que las decisiones sobre como decidir son a las decisiones mismas.
Ward C. Krebs Family Professor del Departamento de Ciencia Poltica de la Stanford University. Editor del Oxford Hanbook of Political Economy, entre otros. 16 Y en esto Shepsle es taxativo, al afirmar que La estructura y el procedimiento se combinan con las preferencias para producir los resultados (SHEPSLE; 1999)
15

El Programa de Investigacin de la Eleccin Pblica, conocido tambin como La Escuela de Virginia (PINTO, 2006; BUCHANAN, 2005) por la pertenencia de sus fundadores al Departamento de Economa de esa Universidad, realiz un analoga semejante. En el estudio de las decisiones pblicas, que con criterios extra-mercado asignaban en la dcada del 60 ms de 1/3 del PBI, estos economistas distinguieron de la toma de decisiones de la poltica cotidiana o diaria, la poltica constitucional que refiere precisamente al conjunto de fenmenos y procesos mediantes los cules las reglas de la poltica ordinaria se deciden. Unas y otras constituyen reglas; pero hay algo de diferente en unas y otras.

Y claro, no slo (o no necesariamente) afectan el comportamiento de los actores y los resultados: al establecer secuencias, opciones disponibles, opciones prohibidas, formas de resolucin de controversias, etc. se incorpora adems la idea de que las instituciones no deberan considerarse como exgenas al proceso poltico, sino que por el contrario pueden ser modificadas, reemplazadas, y es ese tambin un proceso que merece nuestra atencin. El temprano desarrollo de estos temas, y la innovacin que suponan en el estado de la cuestin a inicios de los 60 bien valen la mencin.

Como importan las instituciones? Como reglas.

El enfoque terico de North abreva parte de una revisin crtica de los microfundamentos de la economa neoclsica17, en la intencin de integrar instituciones (una creacin humana) y elecciones individuales, en un conjunto de hiptesis consistente lgicamente y potencialmente comprobable de la conducta humana (NORTH, 2000)

17

Hay una tensin persistente en las ciencias sociales entre las teoras que construimos y la evidencia que compilamos sobre la interaccin humana en el mundo que nos rodea. Estas es ms notable en el campo de la economa, donde el contraste entre las implicancias lgicas de la teora neoclsica y el desempeo de las economas es pasmoso (NORTH, 2000). En el plano micro, esto se traslada a la motivacin humana, que es ms compleja que lo que suponen los supuestos conductuales de la Eleccin Racional. Si adicionalmente se considera que la informacin es normalmente incompleta, y los modelos congnitivos casi nunca ofrecen modelos verdaderos del mundo en situaciones de decisin relevantes, entonces el enfoque terico falla y debemos revisarlo (NORTH, 2000)

En Instituciones, Cambio Institucional y Desempeo Econmico, North inaugura el captulo I afirmando:

Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, o ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana (NORTH, 2000)

A esta sinttica y potente definicin, conviene agregar: 1) el autor afirma que proveen una estructura a la vida social (NORTH, 2000; destacado mo), pero no son una estructura ni la estructura. Correcto es afirmar que las instituciones tienen efectos cuyas propiedades, entre otras, hacen previsibles y/o regulares, ciertos comportamientos. Propiedades estructurantes puede ser aceptado si y slo s se asume que el vocablo estructura y/o sus derivados no importan aqu determinismo de ninguna clase;18 2) el autor no ignora que las dotaciones diferenciales de poder ponen a algunos actores en situacin de imponerles a otros reglas de su conveniencia (NORTH, 2000); 3) Recomendacin inicial del autor es no confundir reglas con organismos o jugadores (para nosotros, reglas con actores), y con claridad meridiana explicita ejemplos no-contradictorios con aquella recomendacin:
Una distincin capital en este estudio se ocupa de las instituciones y organizaciones u organismos Al igual que las instituciones, los organismos proporcionan una estructura a la interaccin humana. Conceptualmente lo que debemos diferenciar con claridad son las reglas y los jugadoresLos organismos incluyen cuerpos polticos (partidos polticos, el Senado, el cabildo, una agencia reguladora), cuerpos econmicos (empresas, sindicatos, ranchos familiares, cooperativas), cuerpos sociales (iglesias, clubes, asociaciones deportivas), y rganos educativos (escuelas, universidades, centros vocacionales de capacitacin). Son grupos de individuos enlazados por alguna identidad comn hacia ciertos objetivos. (NORTH, 2000).

En la misma lnea de North, Ostrom toma partido por un concepto como referente nico del trmino institucin, y ese no es otro que el de regla.
18 las Ciencias Sociales pueden ser entendidas como las mltiples variaciones de la cuestin que vincula oportunidades y deseos. (ELSTER, 2003). La forma en que se vinculan deseos y oportunidades es un proceso decisorio que subyace a la accin humana individual. Una manera simple de explicar una accin es verla como el producto final de dos operaciones sucesivas de filtracin. Empezamos con un conjunto grande de todas las acciones abstractamente posibles que puede realizar un individuo. El primer filtro est compuesto por todas las restricciones fsicas, econmicas, legales y psicolgicas que enfrenta el individuo. Las acciones coherentes con esas restricciones forman su conjunto de oportunidad. El segundo filtro es un mecanismo que determina que accin que est dentro del conjunto de oportunidad ser realizada realmente a veces las restricciones son tan rigurosas queel conjunto de oportunidad se reduce a una nica accin en cuya explicacin no tienen cabida las elecciones (o las normas) Hay escuelas de Teora Social a las que se suele denominar estructuralistas que sostiene que toda la explicacin de la conducta toma esta forma: Y como bien apunta el autor, el conjunto de oportunidad rara vez se reduce literalmente a una opcin fsica (ELSTER, 2003).

In this presentation, I do not try to resolve the debate over which of the definitions of institution is the right definition. Instead, one concept that of rulesis used as a referent for the term institution, and defined. I distinguish rules from physical or behavioral laws and discuss the prescriptive nature of rules. (OSTROM, 2000)

Distinguir reglas de leyes fsicas o de la conducta entraa consecuencias poderosas para el anlisis: a diferencia de las leyes fsicas y de la conducta (aquellas reglas de decisin que tienen los agentes), las instituciones pueden cambiar; y ser potencialmente cambiadas por los propios seres humanos es una de las caractersticas salientes. Esto constituye un cierto refinamiento respecto a la definicin instituciones como las reglas del juego en el estricto sentido asignado por los tericos de juegos. 19

Entonces qu entendemos por reglas?

Rules, as I wish to use the term, are potentially linguistic entities (Ganz, 1971; V. Ostrom, 1980; Commons, 1957) that refer to prescriptions commonly known and used by a set of participants to order repetitive, interdependent relationships. (OSTROM, 2000)

Algunas precisiones se hacen necesarias. Que las instituciones tienen fuerza prescriptiva debe entenderse, siguiendo a la autora, en el sentido de que existe conocimiento y aceptacin por parte de los individuos de que si las rompen, habr quienes podrn responsabilizarlo por ello (otros individuos, o quienes tienen la funcin de monitorear el comportamiento de los individuos). El concepto de regla, por lo dicho, no debe ser confundido con el de ley formal; esta deviene en regla (en institucin) cuando es conocida, aceptada, y los individuos sern considerados responsables si las infringen. Por todo ello, el refuerzo es un componente necesario de la institucin20.

Ahora s, se est en condiciones de dar cuenta del segundo propsito del trabajo, a saber: la forma en que las instituciones efectivamente importan. Aunque no en todos los casos, esta

En nuestro tratamiento, las reglas del juego incluyen no slo la estructura de movimientos e informacin y las consecuencias fsicas de todas las decisiones, sino tambin los sistemas de preferencia de todos los jugadores (SHUBIK, 1996) 20 Dicho de otra forma, Rules without enforcement are but words on paper, tal el ttulo de un artculo de la autora, publicado en el Newsletter del IHDP, en 2004. Disponible en http://www.ihdp.uni-bonn.de/html/publications/update/pdf-files/IHDPUpdateLaw2_2004.pdf
19

cuestin est ntimamente ligada a otra: emergen, se desarrollan y/o cambian las instituciones porque cumplen una funcin21? Cuando convenga, ampliar entonces al tratamiento de ambas.

Ejemplo de esa relacin necesaria entre la confusin de los trminos institucin y organizacin y la confusin en la forma en que aquellas influyen o importan es el trabajo de March y Olsen:
El mtodo afirma que las instituciones no son slo arenas en las cuales se confrontan diversas fuerzas sociales y polticas, tienen tambin la capacidad de definir valores, normas, roles, identidades Las instituciones influencian el modo a travs del cul los individuos y los grupos se activan en el interior y exterior de ellas, el nivel de confianza entre los ciudadanos y el lder, las aspiraciones de una comunidad poltica, la comunidad de leguaje y de normas, el significado de los conceptos de democracia, justicia, libertad e igualdad (March y Olsen, 1989; citado en PINTO, 2006)

La consideracin de las instituciones estatales (agencias, organismos) como arenas de conflicto y/o negociacin es de antigua data en el campo disciplinar, y exime de vincular la cita con la primera confusin. Importa s destacar cmo las instituciones influyen en la opinin de los autores. As puestas, las instituciones lo son todo; cualquier semejanza con definiciones de cultura no es mera coincidencia. Los aires de familia con la tradicin sociolgica (y en particular con el institucionalismo sociolgico), tampoco (PETERS, 2003).

Aunque reconocen confusin y consecuente diversidad como rasgos imperantes en el nuevo institucionalismo, Orren y Skowronek suavizan los alcances de la proposicin que se ha sostenido hasta aqu, cuando afirman que:
Entre los politlogos el acuerdo acerca de cmo son importantes las instituciones siempre ha sido mayor que el desacuerdo. Las instituciones se han enfocado de maneras variadas Pero en todos los casos, las instituciones se consideran pilares del orden en poltica (ORREN y SKOWRONEK, 1999)

Y conviene reconocer que el problema del orden y la influencia que en l tienen las instituciones han sido centrales en el trabajo de March y Olsen22. En North la perspectiva
Debe decirse aqu que restringir o influir en el comportamiento de los individuos no es la funcin de las instituciones. En tanto constatacin emprica del vnculo existente entre instituciones e individuos, demanda esa formulacin en primer lugar una necesariedad as como un sentido en el que esa influencia verificada es ejercida, y quizs fundamentalmente la forma en que ello es interdependiente con otros elementos que permiten explicar un todo. La funcin, si alguna, debe ser algo ms. 22 Institutional thinking emphasizes the part played by institutional structures in imposing elements of order on a potentially inchoate world. (MARCH y OLSEN, 1984)
21

funcionalista es ms evidente: en general, reducen la incertidumbre; en particular en la economa, reducen los costos de transaccin (NORTH, 2000); en cualquiera de los dos casos, en definitiva, integra el conjunto de posiciones que le asignan a las instituciones la funcin de generar y/o producir beneficios colectivos (KNIGHT, 2004).

Esta forma de entender la emergencia, evolucin y cambio institucional, es compartida por Przeworski, quien afirma: El problema que enfrentamos no es el de el mercado versus el Estado, sino la cuestin de las instituciones especficas que podran inducir a los actores individuales ya sean agentes econmicos, polticos o burcratas a conducirse de modos colectivamente beneficiosos (PRZEWORSKI, 2007). La otra forma de entender las instituciones es aquella que enfatiza los efectos discriminativos en la distribucin de los beneficios de la que el marxismo sera un ejemplo. Las instituciones son, en este caso, las restricciones que unos hombres les imponen a otros para capturar las ganancias del conflicto distributivo. (KNIGHT, 2004)

Para el neo institucionalismo normativo, la perspectiva funcionalista de las instituciones le es ajena:

[to] modern political theory, which makes political outcomes a function of three primary factors: the distribution of preferences (interests) among political actors, the distribution of resources (powers), and the constraints imponed by the rules of the game (constitutions). Each of these is treated as exogenous to the political system. (MARCH y OLSEN, 1984)

En tanto en Ostrom aquella relacin entre reglas y orden, en clave funcionalista es constitutiva de su enfoque:
Rules are the result of implicit or explicit efforts by a set of individuals to achieve order and predictability within defined situations (OSTROM, 2000)

Sin embargo, esa convergencia es slo aparente. Para la autora de El Gobierno de los Comunes, las instituciones no afectan la conducta de los individuos: ms bien, afectan la estructura de la situacin en que los cursos de accin son seleccionados, evadiendo s toda posibilidad determinista. En concreto,

Rules rarely prescribe one and only one action or outcome. Rules specify sets of actions or sets of outcomes in three ways: 1) A rule states that some particular actions or outcomes is forbidden 2) A rule enumerates specific actions or outcomes or states the upper and lower bound of permitted actions or outcomes and forbids those that are not specifically included 3) A rule requires a particular action or outcome Only the third type of rule requires that an individual take one and only one action rather than cose from a set of actions. (OSTROM, 2000)

Ejemplo de las infrecuentes situaciones del tercer tipo es la sentencia judicial a la que se ve compelido un juez cuando el jurado encontr culpable al acusado, en el que si hay determinismo alguno es de la regla particular en cuestin, y no de las instituciones en general.23

Consideraciones finales.

Ahora bien, si se considera que las reglas, en un orden ms elevado, extraordinario (por oposicin al orden de la poltica cotidiana; ORREN y SKOWRONEK, 1999) son reglas que pueden tener una funcin semejante, pero por ello tambin diferente, se puede comenzar a cerrar el crculo en torno a una forma de entender la vida social en general, y el proceso poltico en particular que sea a la vez productiva y coherente. Seala Ostrom
Rules are the means by which we intervene to change the structure of incentives in situations. (OSTROM, 2000)

Entonces, si como seala North las instituciones constituyen en un sentido no generalizado las reglas del juego social; si como afirma Shepsle las explicaciones de los resultados de dicho juego (proceso) social (poltico) se ven innecesariamente empobrecidas cuando la nica referencia es al comportamiento maximizador; y si no todo resultado es posible todo el tiempo, y esto es porque existen caractersticas institucionales que inciden en el proceso; si como seala Ostrom las reglas no afectan a los individuos sino, al igual que en Shepsle, afectan la situacin en la que la accin humana tiene lugar (permitiendo, prohibiendo, determinando rara vez), pero
23

No todas las instituciones actan de la misma forma: el Cdigo Penal carga con unos costos la conducta delictiva pero no puede impedir que un robo tenga lugar; ms la ley electoral si impide que un menor de 18 aos vote en nuestro pas. Hay instituciones informales que son efectivas para informar el comportamiento de los actores que las observan slo en pblico.

tambin, afectando la estructura de incentivos reconocidos por los individuos en situaciones concretas, podemos construir un conjunto de proposiciones en condiciones de guiar investigaciones futuras sobre cmo es que las instituciones pueden aportar a la comprensin ya de los resultados, ya a proveer microfundamentos del comportamiento que los origina.

Quizs parece inoportuna aqu la pregunta: Por qu conviene estudiar la influencia de las instituciones? La respuesta es slo en apariencia evidente: resulta ms econmico actuar sobre los incentivos que los actores reconocen al momento de tomar una decisin 1) que modificar la forma en que estos forman sus preferencias (SEN, 1973); o 2) que modificar sus modelos mentales para descifrar el medio (NORTH, 2000), o para seleccionar el conjunto factible o de oportunidad (ELSTER, 2003).

Pasando en limpio, slo se pretende aqu reforzar dos ideas: que a) las instituciones importan, porque como mnimo afectan el conjunto de oportunidad (ya prohibiendo acciones, ya habilitndolas, ya incentivndolas); b) la accin humana individual es ms fundamental en la explicacin de los resultados sociales, ya que casi nunca puede anularse la posibilidad de eleccin; c) particular atencin merece el proceso no exento de conflicto, mediante el cul los jugadores acuerdan-desacuerdan (o algunos actores acuerdan-desacuerdan) en torno a cul es la forma preferida de jugar el juego de todos los das.

Bibliografa citada
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