You are on page 1of 422

OPERACIONES CONJUNTAS: civiles y militares en la poltica de defensa

SERIE: DEMOCRACIA Y .UERZA ARMADA N M E R O 6, O P E RA C I O N E S C O N J U N TA S : C I V I L E S Y M I L I TA R E S E N L A P O L T I C A Lima 2006


DE DE.ENSA

Instituto de Defensa Legal. IDL. Lima 2006 RELACIONES CIVILES MILITARES/RE.ORMA DE LA .UERZA ARMADA/DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA NACIONAL/GESTIN PBLICA DE LA DE.ENSA NACIONAL/EDUCACIN MILITAR/JUSTICIA MILITAR .ormato: 17 x 24 N. de pginas: 420

No est permitida la reproduccin total o parcial de esta obra ni su tratamiento o transmisin por cualquier medio sin autorizacin escrita del IDL. DERECHOS RESERVADOS Instituto de Defensa Legal. IDL Manuel Villavicencio 1191, Lince Telfono: 422-0244 .ax: 422-1832 defensa@idl.org.pe Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per 2006-4014 ISBN: 9972-2625-9-6 Proyecto: La Sociedad Civil .rente a la .uerza Armada: Desarrollando Capacidad Institucional de Control Coordinadora e investigadora: Ana Mara Tamayo .lores Investigadores: Jos Robles Montoya, Jos Miguel .lorez .lores y Rossy Salazar Villalobos Cuidado de edicin: Roco Moscoso Impresin: Tarea Grfica Esta publicacin se realiz con el apoyo de la .undacin .ord

NDICE

INTRODUCCIN Primera Parte 1. AVANCES EN LAS RELACIONES JOS HUERTA TORRES


ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL

PER

17

Segunda Parte 2. LA TRANSICIN HACIA .UERZAS ARMADAS Angel Tello LA .RAGILIDAD DEL Jorge Zaverucha DEL
LA DEMOCRACIA EN

ARGENTINA. RE.ORMA

DE LAS

31 51

3. 4.

MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

Dirk Kruijt

MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

81

Tercera Parte 5. BALANCE


DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA PARA UNA CONDUCCIN DEMOCRTICA DE LA .UERZA ARMADA 2001- 2005

Ana Mara Tamayo 6.

119

Asignacin de recursos para la defensa nacional: El caso del presupuesto 2003-2005 Jos Robles Montoya LA EDUCACIN CIRCULAR Jos Miguel .lorez

153 263

7.

8.

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN Rossy Salazar Villalobos

DE LA JUSTICIA MILITAR?

311 405 407

APOSTILLA NOTA DE LOS AUTORES

INTRODUCCIN

La historia de los pases que conforman Amrica Latina est marcada por la presencia de los ejrcitos. Si durante el siglo XIX ellos fueron los actores centrales de un proceso de liberacin del poder colonial y de formacin de los que pretendan ser Estados modernos, durante el siglo XX pasaron a ser actores centrales de los procesos polticos que, en su momento, ubicaron a nuestros pases en la polaridad capitalismocomunismo. Las dictaduras se sucedieron permanentemente en casi todo nuestro continente, tanto as que la penltima dcada del siglo estuvo plena de transiciones, en una ola democratizadora que implicaba el retroceso de los militares en el mbito de la poltica y su retorno a los cuarteles. Sin embargo, la democratizacin de nuestros pases no pasaba slo por el retiro de los militares del poder poltico evidente. Los elementos eran ms complejos y atravesaban dimensiones de lo ms diversas, tanto en el nivel interno como en el externo: diseos institucionales, culturas polticas, dinmicas globales, nuevas relaciones de poder, nuevos actores, viejos poderes de facto, capacidades econmicas, brechas sociales y una infinita lista de problemas de siempre y soluciones de nunca. El hecho de que, a inicios del siglo XXI, en el Per todava se hable de transicin democrtica, a la vez que en otros pases andinos o asoma el viejo caudillismo militarista o cae algn presidente cada ao y medio, da cuenta de lo precario que resulta nuestro proceso democratizador. Si a ello le aadimos el poco arraigo que la democracia tiene en la opinin pblica latinoamericana, el panorama se torna an ms sombro. En ese escenario complejo, la democratizacin de la defensa se convierte en una de las dimensiones que, necesariamente, deben ser fortalecidas desde una perspectiva democrtica para darles sostenibilidad a nuestras ya difcilestransiciones.

I NTRODUCCIN

Pero que significa democratizar la defensa? El conjunto de los textos presentados en este volumen no pretende necesariamente responder esta pregunta, mas s nos ofrece una perspectiva de algunos caminos que se estn recorriendo en este sentido. Ante todo, parte por reconocer que lo que est en juego es una reforma poltica que no pasa slo por modernizar el equipamiento y la infraestructura, sino que significa revisar doctrinas, reorganizar estructuras y redisear mecanismos, evaluando la utilidad y pertinencia de capacidades anteriores en el actual escenario. Se trata, precisamente, de disear e implementar polticas observando los problemas de la defensa en perspectiva desde dnde vienen, por dnde pasan y hacia dnde van y analizando a los actores, sus intereses, funciones y responsabilidades. Esa mirada, en la que adems la defensa queda relegada a la esfera exclusivamente militar, tiene que ser superada por otra que asuma a los militares como el necesario aparato operativo de la dimensin ms importante de la defensa. La organizacin encargada de implementar y ejecutar la poltica de defensa en su dimensin militar, ni ms ni menos. Requerimos para ello una perspectiva que entienda la defensa desde un proceso que genere institucionalidad democrtica a travs del diseo y la implementacin de normas, estructuras y mecanismos que permitan el control poltico de la fuerza armada, a la vez que promuevan la toma de responsabilidades sobre la definicin de la defensa por parte de las autoridades elegidas. Ello no implica dejar de reconocer las especificidades de la fuerza armada como aparato pblico, ni dejar de reconocer que los ejrcitos son, en ltima instancia, la ratio esencial del Estado, que es precisamente el que monopoliza el uso legtimo del poder a travs de su fuerza pblica. Sin embargo, estamos convencidos de que entender esto no implica necesariamente mantener a la fuerza armada como un actor poltico que define, por accin u omisin, el curso poltico del propio Estado. Es justo, por ello, afirmar que, finalmente, la democratizacin de la defensa pasa tambin por enfrentar un conjunto de temas sensibles para la relacin entre civiles y militares. Hay que enfrentar estos temas para democratizar la defensa, lo cual implica abrir espacios militares a perspectivas civiles e incluir intereses militares en reas civiles, a la manera de cualquier otra dimensin pblica estatal. Para ello, la

10

INTRODUCCIN

generacin de capacidades civiles es tan necesaria como la promocin de la participacin militar en dinmicas y mbitos por costumbre ajenos a lo castrense, como la universidad o el sufragio. Desde esa perspectiva, este volumen abre con el texto de la conferencia presentada por el director general de Poltica y Estrategia del Ministerio de Defensa, general de divisin en situacin de retiro Jos Huerta Torres, titulada Avances en la relacin civil-militar en el Per. Dicho texto aborda el examen de una serie de mecanismos de interrelacin entre civiles y militares, que comprende, en palabras del autor, la elaboracin de una poltica militar desde una perspectiva consensuada con el ms amplio espectro posible de actores, para lo cual se verifica la necesidad de formar a profesionales civiles expertos en temas militares. Para ello, el autor sostiene que resulta necesario fomentar y auspiciar espacios pblicos para debatir los asuntos militares y profundizar las investigaciones en temas castrenses. La segunda parte del libro presenta una mirada a un camino de reforma militar y de defensa recorrido por algunos pases desde hace algunos aos. Se describen crticamente algunos elementos de los procesos de reforma de la defensa acontecidos en Argentina, Brasil y otros pases latinoamericanos. Los textos permiten identificar la necesaria relacin entre reforma y proceso poltico, adems de presentar con claridad la pertinencia de insistir en la reforma de temas esenciales como la definicin de los roles militares, el fortalecimiento efectivo de las capacidades del Ejecutivo frente a la poltica de defensa, la capacitacin militar y la reflexin frente al pasado. En el primer trabajo de la segunda parte, ngel Tello ofrece una mirada del proceso argentino de reforma de la defensa. Para el autor, la influencia de los militares en la historia de su pas es clave para entender la intensidad de las reformas ocurridas, marcadas por la violencia de las dictaduras y la derrota militar de las Malvinas. Tello resalta en el proceso argentino la promulgacin de una ley de defensa y de otras normas que funcionaron como verdaderos instrumentos de polticas de Estado. Por otro lado, destaca que, en este proceso, la actitud de los mandos medios tendi a la reintegracin de los militares a la vida cvica y social, en forma ms bien opuesta a la actuacin antidemocrtica de aos anteriores.

11

I NTRODUCCIN

En el texto referido al Brasil, Jorge Zaverucha plantea desde una mirada crtica la relacin estrecha entre contexto poltico y reforma de la defensa. Para el autor, el caso concreto de la creacin de un Ministerio de Defensa en su pas no corresponde a la intencin de democratizar el tema, sino ms bien de responder a intereses contingentes de plazo inmediato. Zaverucha caracteriza al Ministerio de la Defensa brasileo como frgil, y relaciona esta caracterstica con la inconsistencia poltica de su formacin, pues en ningn momento parece haberse tratado de un mecanismo de ejercicio de control poltico de la fuerza armada. Desde una cobertura geogrfica ms amplia, Dirk Kruijt, autor del cuarto trabajo, comenta las transformaciones acontecidas en la regin latinoamericana en torno a la doctrina militar y la manera en que nuestros pases definen y enfrentan los problemas de seguridad. El autor ubica estas reflexiones en un contexto de precariedad democrtica en el que surgen nuevas amenazas para la seguridad de los Estados, teniendo en cuenta, adems, las demandas sobre poltica de defensa y reforma militar que plantea un proceso de transicin democrtica. La tercera parte del libro incluye la discusin promovida en cuatro talleres temticos llevados a cabo los das 17 y 18 de octubre del 2005, en los cuales un conjunto de especialistas analiz la poltica de defensa desde una perspectiva de participacin conjunta de civiles y militares. En esas mesas de trabajo, se revisaron los casos de diversos pases latinoamericanos. Adems, se sometieron al debate tanto el diseo institucional de la reforma de la defensa en el Per como un conjunto de temas sensibles para la relacin entre civiles y militares y, por lo mismo, elementos centrales de la discusin referida a la democratizacin de la defensa en el Per. Empieza con la revisin del marco institucional diseado durante el ambiguo proceso de reforma militar reciente, para despus concentrarse en el anlisis de tres temas sumamente sensibles para las relaciones cvico-militares y, por ende, para la poltica de defensa: el diseo presupuestal, la educacin militar y la justicia militar. La presencia en cada taller de expositores internacionales que participan en esta publicacin junto a comentaristas nacionales permiti contrastar nuestros procesos con los ya ocurridos en otras sociedades. Participaron junto con los invitados extranjeros el Dr. Eduardo Toche, investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo

12

INTRODUCCIN

DESCO; el Dr. Gustavo Guerra-Garca, ex viceministro de Transportes y Comunicaciones y especialista en gestin pblica; el general del Ejrcito en situacin de retiro Csar Huertas; y el especialista en Derecho Penal y profesor de la Pontificia Universidad Catlica del Per Dr. Ivn Meini. Iniciando la tercera parte del libro, Ana Mara Tamayo revisa las principales normas que se legislaron en materia de defensa entre los aos 2001 y 2005. Estas leyes, junto con otras normas, habran servido para perfilar un diseo institucional particular para la poltica de defensa. Sin embargo, desde la lectura de Tamayo, este nuevo marco institucional no ha significado un avance sustantivo en la superacin del modelo tradicional de relacin entre fuerzas armadas, Estado y sociedad. El balance que la autora presenta del diseo institucional de la defensa permite observar que las normas, las estructuras y los mecanismos definidos no son enfticamente consistentes con un modelo de control democrtico de la fuerza armada ni con un esfuerzo por ubicar a la defensa en los niveles de gestin pblica moderna y eficiente. Jos Robles Montoya abre la caja de Pandora del presupuesto pblico de la defensa para proponer un anlisis del proceso de diseo presupuestal. El autor desmenuza la informacin pblica oficial con la que se cuenta, mostrando quin gasta, para qu se gasta, en qu se gasta y cmo se financia. Sobre esa base, el autor sugiere un modelo de planeamiento presupuestal que promueva una gestin eficiente de la poltica pblica de defensa. En el penltimo documento de este volumen, Jos Miguel .lorez analiza la educacin militar. Desde una perspectiva que insiste en la observacin de las relaciones entre fuerza armada, Estado y sociedad en democracia, el autor critica los procesos de formacin castrense y plantea que, en la organizacin militar, las referencias institucionales nacen y giran en torno a s mismas, y que la educacin militar es el proceso a travs del cual se reproduce dicha autorreferencia. .inalmente, Rossy Salazar Villalobos analiza la justicia militar, desde la dcada de 1980 hasta la actualidad, intentando evidenciar cmo los poderes Legislativo y Ejecutivo continan tolerando la autonoma de la justicia militar, al no adecuar sta a los parmetros sealados en las sentencias del Tribunal Constitucional sobre la materia. Al mismo tiempo,

13

I NTRODUCCIN

ilustra la actuacin de la Defensora del Pueblo, y recientemente del Ministerio Pblico, as como de algunas organizaciones de la sociedad civil, para impulsar la redefinicin de un modelo de justicia militar, capaz de garantizar a los justiciables un debido proceso. Como lo seala su ttulo de Operaciones conjuntas: civiles y militares en la poltica de defensa, este Libro constituye un intento por ofrecer una mirada a lo que, a lo largo de esta introduccin, hemos denominado democratizacin de la defensa. El nfasis final al respecto busca, simplemente, recalcar que este esfuerzo es una tarea en la que todos los involucrados Estado, fuerza armada y sociedad civil estn comprometidos, desde mbitos especficos pero con objetivos comunes.

14

INTRODUCCIN

PRIMERA SECCIN

15

JOS HUERTA TORRES

16

AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

General de divisin (r) Jos Huerta Torres*

* Conferencia pronunciada el 18 de octubre del 2005 en el evento internacional Operaciones conjuntas: civiles y militares en la poltica de defensa organizado por el Instituto de Defensa Legal.

17

JOS HUERTA TORRES

18

AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

Con gran complacencia, concurro a este importante evento en representacin del seor general de divisin Marciano Rengifo Ruiz, ministro de Defensa, atendiendo a la gentil invitacin cursada por el Instituto de Defensa Legal a fin de desarrollar el tema Operaciones conjuntas: civiles y militares en la poltica de defensa. Para abordar adecuadamente esta materia y tratar de explorar el desenvolvimiento de las relaciones entre civiles y militares, o mejor dicho entre la sociedad y sus .uerzas Armadas en el pasado reciente, he credo conveniente tomar como referencia el Informe .inal de la Comisin para la Reestructuracin Integral de las .uerzas Armadas, aprobado por resolucin suprema 038 DE/SG del 8 de marzo del 2002, y por otro lado, algunos aspectos contemplados en el Acuerdo Nacional firmado el mismo ao. Con relacin al referido informe, es pertinente recordar que en su contenido se establece que la reestructuracin de las .uerzas Armadas se inserta en el proceso de modernizacin del Estado peruano y a la vez debe considerarse como un elemento esencial del proceso de consolidacin de la democracia en nuestro pas. Considera, as mismo, que dicho proceso de reestructuracin debe ser acompaado por el perfeccionamiento de las instituciones democrticas, la reforma del Poder Judicial, el fortalecimiento de los partidos polticos y la modernizacin de la gestin pblica, entre otras medidas. Se establece tambin que las relaciones civiles-militares deben ser las normales en una democracia moderna, considerando que, en democracia, las .uerzas Armadas no intervienen ni condicionan la toma de decisiones polticas, y en cambio ejecutan la poltica de seguridad y defensa decidida por el gobierno libremente elegido, mbito en el cual el control de las

19

JOS HUERTA TORRES

.uerzas Armadas es una atribucin del gobierno. Dicho control implica, como es obvio, su subordinacin al poder constitucional y la normalizacin de las relaciones entre civiles y militares en un contexto democrtico, as como el establecimiento de un horizonte axiolgico que aproxime e integre, mutuamente, los valores propios de las .uerzas Armadas y los de la sociedad civil. El citado documento sustenta, adems, que el modelo de relaciones democrticas que existir en el Per entre la sociedad civil y sus .uerzas Armadas debe ser objeto de consenso entre las fuerzas polticas. En lo que respecta al Acuerdo Nacional, debemos rescatar de su contenido los aspectos referidos a la seguridad y defensa nacional. En dicho acuerdo, en el cual participaron representantes de las principales organizaciones de la sociedad civil y del Estado, se trat de interpretar los intereses y aspiraciones de la nacin y se disearon 31 polticas de Estado. La novena se refiere exclusivamente a la seguridad nacional y en ella el Estado se compromete a fomentar la participacin activa de la sociedad en el logro de los objetivos de la poltica de seguridad y defensa nacional, a garantizar la plena operatividad de las .uerzas Armadas orientadas a la disuasin, defensa y prevencin de conflictos, y a impulsar la enseanza de los conceptos de seguridad y defensa en todos los niveles del sistema educativo del pas, entre otros aspectos. Es al amparo de este marco normativo tomado como referencia, dado que tiene estrecha relacin con el tema asignado, que pasar luego a explorar cules han sido los logros alcanzados en el sector Defensa, que tienen connotacin con las relaciones entre la sociedad y sus .uerzas Armadas, no sin antes hacer un breve recuerdo de algunos conceptos doctrinarios sobre la seguridad y defensa nacional. Segn nuestro Libro blanco, la seguridad es la situacin en la cual el Estado tiene garantizada su independencia, soberana e integridad, y la poblacin los derechos fundamentales establecidos en la Constitucin. Esta situacin contribuye a la consolidacin de la paz, el desarrollo integral y la justicia social, basada en los valores democrticos y en el respeto a los derechos humanos; es decir, es una condicin que permite el desarrollo y la prosperidad de los pueblos, libres de presiones y amenazas que puedan impedir el logro de sus intereses y objetivos. En

20

AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

tanto, la defensa nacional es el conjunto de medidas, previsiones y acciones que el Estado genera, adopta y ejecuta en forma integral y permanente. Se desarrolla en los mbitos externo e interno, e implica, adems, que toda persona natural o jurdica est obligada a participar en la defensa nacional. Por otro lado, pero en el mismo orden de ideas, podemos afirmar que las polticas de Estado, como cursos de accin indispensables en la consecucin de las aspiraciones nacionales, son expresiones fundamentales en el concepto moderno de gobernabilidad. La formulacin de estas polticas supone en su implementacin perodos que sobrepasan la temporalidad de los gobiernos de turno, desde su concepcin, su aplicacin y primeros resultados, dentro de lo que se conoce como continuidad del Estado. En tal sentido, la formulacin de la poltica de defensa necesita un consenso que canalice la voluntad nacional, fruto de un estudio pormenorizado, rico en informacin proveniente de las fuerzas polticas, sociales, acadmicas y econmicas del pas, y de sus ms diversas potencialidades. La poltica de defensa debe tambin ser multidimensional, basada en todos aquellos compromisos que implican los esfuerzos de una defensa realista y progresista, en un mundo global donde los cambios tecnolgicos se suceden rpidamente, pero orientada a la determinacin de una poltica sectorial que garantice la viabilidad funcional del Estado para ejercer su soberana. Claro est que lo funcional implicar tener visin sistmica, pues la poltica de defensa contiene aspectos que desbordan los lmites de lo estrictamente castrense, tales como los recursos disponibles, las relaciones internacionales, los acuerdos globales, los intereses trasnacionales, el desarrollo socioeconmico, la tecnologa y la justicia social, entre otros. Una de las polticas fundamentales dentro de la poltica general de defensa nacional es la poltica militar , que tambin deber ser comprendida y entendida. En tal sentido, la seguridad nacional establece una estrategia nacional de seguridad, la que a su vez define la defensa nacional, y sta la poltica

21

JOS HUERTA TORRES

militar. Se debe entender que la poltica militar es aquella que determina la dimensin, estructura organizacional y doctrina de las .uerzas Armadas de la nacin, y que contiene todo aquello que guarde relacin con el rgimen de funcionamiento, tamao, tcticas-tcnicasprocedimientos, naturaleza, composicin, potencialidades y capacidades profesionales de los institutos armados y de sus integrantes. La poltica militar deber contener tambin las lneas maestras y referenciales de las llamadas relaciones civiles-militares y, por lo tanto, las reglas funcionales de su interrelacin con los dems organismos del Estado. En este marco conceptual, brevemente expuesto, es que nuestro sector viene desarrollando una serie de acciones y estrategias para, en el marco de la reestructuracin de las .uerzas Armadas y actuando en un ambiente de plena transparencia democrtica, insertarnos en el proceso de modernizacin del Estado. El camino que venimos recorriendo no es fcil. Las comprensibles prioridades econmicas del gobierno hacia otros sectores atentan contra nuestros deseos de encontrar un ritmo apropiado en la marcha de los procesos de reformas del sector, en los cuales nos encontramos empeados con firmeza y dedicacin. Una de las primeras acciones en este proceso de reforma fue poner de manifiesto el sincero compromiso con la apertura y el cambio, y, por supuesto, transparentar nuestro trabajo, en especial ante los rganos de control del Estado. Hoy en da tenemos una Oficina de Control Interno, dependiente de la Contralora General de la Repblica, en los principales rganos del sector; tenemos registrada la informacin presupuestal y contable del sector en la Cuenta General de la Repblica; nos hemos integrado al Sistema de Administracin .inanciera del Sector Pblico; cumplimos las normas del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE ); y facilitamos el acceso a la informacin, en cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Creo, sin temor a equivocarme, que desde los inicios del siglo pasado no se haba producido este fenmeno de tanta apertura y transparencia. Por supuesto que an quedan muchas cosas por hacer. La brecha existente entre ciudadanos sin uniforme y con l ha sido tan grande que

22

AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

nos est costando a todos un gran esfuerzo acercarnos y tender ms puentes de comunicacin. Es necesario fomentar y auspiciar ms goras para debatir los asuntos militares, mejorando la profundidad y calidad cientfica e investigativa respecto a los temas castrenses sin distraernos con las coyunturas mediticas, interesadas slo en el titular del escndalo. Para ello, falta que nuestro sistema educativo nacional se interese an ms en constituirse en la sede de esas discusiones, particularmente las universidades, para, a travs de ellas, conducir cursos de pre y posgrado, con entrega de los respectivos ttulos acadmicos que estimulen el estudio de los temas de seguridad y defensa nacional. Hoy en el Per contamos con unas .uerzas Armadas profundamente comprometidas con los valores democrticos, ms ahora, que a partir del 2006 participarn, a travs del voto, en la eleccin de sus representantes y gobernantes. Los antiguos y recurrentes temores sobre una amenaza directa o velada de los militares respecto a interrumpir o interferir en los procesos democrticos han sido superados. La subordinacin de las .uerzas Armadas a la autoridad poltica legtimamente elegida es todo un hecho, y esperamos que se vaya consolidando an ms con el transcurso de los aos. Pero para conseguir una sincera y duradera relacin o dilogo civil-militar, debemos seguir construyendo una serie de mecanismos de interrelacin, desde la elaboracin de una poltica militar consensuada con el ms amplio espectro posible de actores, hasta la formacin de verdaderos cuadros de profesionales expertos en temas militares que no necesariamente hayan vestido uniforme en alguna etapa de sus actividades personales o privadas. Mientras no lleguemos a un verdadero equilibrio de personalidades de diferentes profesiones u oficios, pero cultivadas en el conocimiento de la carrera militar, persistirn los desencuentros y malentendidos. Lograr que ms civiles se interesen y entiendan al militar es el desafo para el mundo acadmico y profesional. Por nuestra parte, a pesar de las limitaciones de orden econmico, podemos apreciar cmo se ha incrementado la cantidad de militares en actividad que asisten a diferentes universidades e institutos superiores,

23

JOS HUERTA TORRES

buscando su superacin personal pero sobre todo aprendiendo a relacionarse con sus compatriotas sin uniforme y tratando de desterrar el antiguo dilogo civil-militar que, lamentablemente, an sigue presente en algunos mbitos acadmicos y profesionales de la vida nacional. Este antiguo dilogo desgraciadamente no construye nada, abre heridas, resiente la confianza y no produce ciencia certera sobre lo que conviene a nuestro pas. Respecto a la educacin militar, que es diferente de la instruccin y el entrenamiento militar pues estos ltimos generalmente se refieren a la destreza fsica y la rapidez mental, que demandan procesos repetitivos para alcanzar las pericias necesarias, podemos decir que desde que se puso en ejecucin el proceso de reestructuracin de las .uerzas Armadas, se iniciaron procesos de reformas en las estructuras curriculares y en los procesos de enseanza y aprendizaje. El nmero de horas lectivas dedicadas a cursos de carcter reflexivo y de pensamiento crtico se ha incrementado. Los cadetes de las escuelas de formacin de oficiales y los alumnos de las escuelas tcnicas son educados en profesiones cientficas, tecnolgicas y humansticas, en clases impartidas por las propias universidades e institutos superiores, y son evaluados por sus respectivas plantas acadmicas. Esto ha sido posible gracias a la buena voluntad de la Asamblea Nacional de Rectores y de las universidades e institutos superiores. Asimismo, se contina con la educacin sobre temas relacionados con los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Hemos creado en el Comando Conjunto de las .uerzas Armadas una escuela especialmente dedicada a capacitar a profesores y alumnos, con y sin uniforme, en estos temas. .inalmente, sobre la educacin para los uniformados debo aadir que hay una inmensa cantidad de cursos de corte humanstico, sociolgicos y filosficos, en las escuelas de formacin, de especializacin y de perfeccionamiento. Esto nos permite afirmar que los hombres y las mujeres de uniforme son conscientes de su rol personal en las pocas actuales, regidas por las reglas de la vida en democracia. Para la OEA, la vigencia del sistema democrtico se basa en la fortaleza de sus instituciones y en el desarrollo sostenido de la cultura poltica. En ese sentido, enfatiza la necesidad de promover las prcticas y

24

AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

principios democrticos de los jvenes del hemisferio. En este contexto, el Ministerio de Defensa, en estrecha coordinacin con el Departamento de Asuntos Democrticos y Polticos de la Secretara General de la OEA, ha programado desarrollar, entre el 14 y el 18 de noviembre prximo, el Primer Curso sobre Valores y Prcticas Democrticas Orientado a Jvenes Lderes Militares y Civiles, en el cual participarn 35 oficiales y 15 profesionales universitarios, y que se conducir en convenio con una prestigiosa universidad de nuestra capital. ste ser el primer curso de esta naturaleza, patrocinado por la OEA, que se impartir en nuestro continente, y constituye una muestra ms del inters del sector en fomentar una cultura poltica que propenda al estrechamiento de las relaciones entre civiles y militares. Pero si bien en la educacin, la instruccin y el entrenamiento venimos mejorando y modernizndonos, no nos hemos quedado atrs con respecto a la llamada mentalidad militar. Y es que estos conceptos estn interrelacionados. Las percepciones de que la disciplina militar influye en las conductas autoritarias, no incentiva la meritocracia y no contribuye a fomentar la cultura democrtica, estn cambiando. La disciplina aplicada en las .uerzas Armadas no es tan diferente del orden y el respeto a la autoridad que se exige en cualquier organizacin pblica o privada, pero en operaciones y en maniobras s se vuelve ms estricta en el medio castrense, por la propia naturaleza de los resultados o de sus consecuencias. Por supuesto que las visiones liberales que propugnan el mximo individualismo no conciben este tipo de disciplina, menos an entienden los espritus de cuerpo, tan necesarios para mantener la moral y solidaridad en el combate. Esto tambin lleva, a veces, a malintencionadas interpretaciones, pues el llamado espritu de cuerpo castrense tampoco es tan diferente del que practican otros gremios o profesiones. Quien comete una falta o delito en las .uerzas Armadas, no es protegido por el cuerpo. Es ms, se aplican cdigos de tica y de honor a los infractores, y se procede de acuerdo con la ley cuando corresponde. Sobre el particular, es motivo de satisfaccin anunciar que el Ministerio de Defensa ha formulado un Cdigo de tica de las .uerzas Armadas del

25

JOS HUERTA TORRES

Per, que est en proceso de aprobacin por parte del seor ministro de Defensa y constituye un documento que compromete el comportamiento tico y moral de todos sus integrantes, el que enfatiza los valores de respeto a los principios constitucionales y democrticos, a los derechos humanos y a la prctica de la honestidad y del honor militar. Referente a la educacin conjunta entre civiles y militares, el Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN) es la institucin acadmica de ms alto nivel del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, encargada de la capacitacin e investigacin multidisciplinaria que vincula los campos del desarrollo, la seguridad y la defensa. A lo largo de 55 aos de existencia, en l se han graduado 5.936 participantes, entre civiles y militares. En la actualidad, a pesar de que se encuentra en proceso de reestructuracin, viene conduciendo siete cursos de capacitacin no slo orientados a la seguridad y la defensa como el tradicional curso de Desarrollo y Defensa Nacional, sino que adems conduce cursos de Gestin y Administracin Publica, el Curso Bsico de Defensa Nacional para Gobiernos Locales, el curso de Altos Estudios en Poltica y Estrategia, entre otros. En el presente ao se graduarn 397 participantes, de los cuales 224 son civiles y 173 son militares. Esto, sin duda alguna, es una clara muestra de la apertura y el inters manifiesto de nuestro sector en difundir la doctrina de seguridad y defensa entre los profesionales civiles del pas. Otro ejemplo de este esfuerzo son los diplomados en Seguridad y Defensa Nacional que el Ministerio de Defensa viene conduciendo en convenio con algunas universidades nacionales y particulares del pas. Estos diplomados se realizan en las aulas universitarias, con presupuestos compartidos y sin costo alguno para los participantes, y estn orientados a proporcionar conocimiento especializado en temas de seguridad y defensa nacional a docentes universitarios, profesionales civiles, diplomticos y militares. Su finalidad es formar cuadros de profesionales e impulsar y fomentar una cultura nacional sobre el tema.

26

AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

Para dar una idea del xito que venimos obteniendo en este campo, sealaremos que entre los aos 2004 y 2005 tendremos 701 graduados, de los cuales 508 pertenecen a la sociedad civil y 193 a la .uerzas Armadas. Adems, se han conducido seminarios en las ciudades de Lima, Arequipa, Cajamarca y Tarapoto, donde han asistido 1.887 participantes. Otro aspecto que concita el inters nacional es la definicin de qu tipo de .uerzas Armadas requiere el pas, qu roles o misiones deberan asignrseles, qu dimensiones deberan tener y cunto de su presupuesto debera invertir anualmente el pas en su equipamiento, instruccin y entrenamiento. Las respuestas a estas interrogantes tal vez deberan ser parte importante del prximo debate electoral. El Libro blanco de la defensa nacional del Per puede constituirse en un buen referente para la agenda y el respectivo debate, pues en l estn plasmadas, en nueve captulos, las principales propuestas consensuadas relacionadas con la seguridad y la defensa nacional. La emisin del Libro blanco represent un gran esfuerzo. Es un instrumento generador de las medidas de confianza mutua y se constituye en el primero que se pone a la luz pblica en el Per; por lo tanto, es perfectible y estamos abiertos a recibir sugerencias y aportes para mejorar su contenido. La reciente eleccin del Per como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, a partir del 1 de enero del 2006, comprometer al sector Defensa an ms, pues como es conocido venimos participando, desde 1958, en diferentes tipos de operaciones de paz dispuestas por la ONU. Actualmente, el Per mantiene efectivos militares en ocho operaciones de paz, sea como observadores militares, integrando fuerzas de tarea multinacional y/o aportando unidades constituidas, como en Hait, donde desde mayo del 2004 permanecen 205 efectivos militares, interactuando con la sociedad civil de ese pas. Ya para finalizar mis palabras, quisiera traer nuevamente a vuestra memoria el primer documento que mencion al inicio de mi exposicin. En el prrafo 3 de las conclusiones establecidas por la Comisin de Reestructuracin de las .uerzas Armadas se recomienda una serie de acciones que le corresponde realizar al Ministerio de Defensa.

27

JOS HUERTA TORRES

Sobre el particular, pido que en algn momento las revisen, y cuando lo hagan, comparen esas acciones con los logros alcanzados expuestos esta noche. Al hacerlo, estoy seguro de que compartirn conmigo el sentimiento grato de que venimos avanzando por el camino correcto, tanto en el proceso de reformas del sector como en la evolucin positiva de las relaciones entre civiles y militares en el Per. Antes de concluir, permtanme sealar que la adecuada formulacin de una autntica poltica de defensa nacional y su correspondiente poltica militar estar condicionada a la capacidad de los lderes de turno para hacer que stas sean compartidas por las generaciones venideras. Esto implicar un constante y permanente debate en toda la sociedad, buscando visiones de futuro compartidas, compromisos firmes para el mediano y largo plazo, transparencia en el manejo de los asuntos de seguridad y defensa, as como en el reconocimiento de que una nacin funda su grandeza en su historia, en sus costumbres, en la lucha de su pueblo por alcanzar sus aspiraciones comunes, y en la fe y confianza que ese pueblo deposita en sus .uerzas Armadas, pues ellas se deben a su patria, provienen del pueblo, lo defienden y protegen en momentos de crisis, pero sobre todo siempre estarn dispuestas a sacrificarse por el Per, que es el pas que todos amamos porque es nuestro, y cuyo desarrollo y progreso con una plena sensacin de seguridad todos queremos.

28

AVANCES EN LAS RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN EL PER

SEGUNDA SECCIN

29

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA. RE.ORMA DE LAS .UERZAS ARMADAS

ngel Tello

NGEL TELLO

32

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

1. Antecedentes generales
Durante todo el proceso de independencia de la Argentina con respecto a Espaa, el Ejrcito, y luego la Marina, ocuparon un lugar central y destacado. Digamos al pasar que uno de los primeros decretos de la junta de gobierno de 1810 fue el que ordenaba la creacin de una fuerza armada; de ah que el emblema del Ejrcito refiera: Nacido con la Patria misma en 1810. Ms tarde, durante las guerras de la independencia en las que tuvo un protagonismo fundamental el general San Martn, el Ejrcito se consolida como actor central en la escena nacional, para desaparecer luego a causa de las guerras civiles entre las provincias y Buenos Aires, que conmovieron al pas durante ms de treinta aos. Este proceso se cierra con la etapa que se ha dado en llamar organizacin nacional, en la que se sanciona la Constitucin de 1853, que constituy un autntico tratado de paz entre federales y unitarios, y ech las bases de la actual Repblica Argentina. Hacia fines del siglo XIX, nuestro pas se encontraba en una etapa de crecimiento econmico sostenido y las .uerzas Armadas de entonces (Ejrcito y Marina), trabajaban para ordenar sus filas y dotarse de los recursos necesarios para cumplir con la misin que ordenaba la autoridad poltica. Es durante estas dcadas finales del siglo XIX que ven la luz los institutos de formacin militar: el Colegio Militar de la Nacin para los cuadros del Ejrcito y la Escuela Naval Militar para los oficiales de la Marina. Entrado ya el siglo XX, es promulgada la Ley del Servicio Militar Obligatorio, a iniciativa del entonces ministro de Guerra, general Pablo Riccheri, segn la cual todos los ciudadanos con veinte aos cumplidos deberan prestar servicio como conscriptos: dos aos en la Armada y un ao en el Ejrcito. Los propsitos de esta norma eran igualar a todos

33

NGEL TELLO

los ciudadanos al exigirles que brinden un perodo de su vida al Estado, y la argentinizacin si as se puede denominar de los inmigrantes y sus hijos, que en esa poca arribaban masivamente a nuestra tierra buscando mejores horizontes que Europa no les ofreca. En aquellos aos en que debutaba el siglo, la incorporacin a las filas militares contaba con un interesante grado de aceptacin en la sociedad, puesto que en muchos casos se educaba a ciudadanos analfabetos que no haban tenido oportunidad de concurrir a la escuela, como tambin se proporcionaba una atencin sanitaria adecuada. De esta apretada sntesis podemos concluir parcialmente que las .uerzas Armadas, y en particular el Ejrcito, fueron conformndose en un factor de poder en nuestro pas, ya sea a travs de la formacin de una parte importante de la ciudadana, como tambin mediante un despliegue territorial que abarcaba la totalidad del territorio otorgndoles una presencia importante en todos los rincones de la nacin. Hasta 1930, la Argentina conoci un perodo de estabilidad institucional sin precedentes en su corta historia, que solamente fue perturbado por disputas polticas relacionadas con el sufragio universal y la participacin ciudadana en los asuntos pblicos que no viene al caso detallar aqu. A muchos analistas de aquellos aos, esta estabilidad y los ndices de crecimiento econmico y social que llevaron a la Argentina a los primeros niveles del mundo les permitieron pensar que en estas tierras se encontraba una parte importante del destino de la humanidad. En 1930 se produce el primer golpe de Estado en nuestro pas, lo que determina la intervencin de las .uerzas Armadas en la vida institucional a travs de la interrupcin de los procesos democrticos. Desde este ao fatdico hasta 1976, los militares se arrogaron el derecho de intervenir cada vez que estimaron que los dirigentes polticos eran incapaces de resolver los problemas nacionales. Los aos 1943, 1955, 1962, 1966 y 1976 son hitos de la historia argentina signados por la intervencin de los militares en la vida cvica, quienes se adueaban del poder y manejaban a su antojo los asuntos pblicos. En este punto es imprescindible observar que en todas las asonadas militares participaron miembros de la sociedad civil ligados, en la

34

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

mayora de los casos, a intereses oligrquicos o del privilegio que, ante la dificultad de acceder al poder a travs del sufragio, optaron por esta va como una manera de imponer sus intereses corporativos. Bien lo seala el Dr. Ral Alfonsn cuando dice: Los golpes de Estado han sido siempre cvico-militares. La responsabilidad indudablemente militar de su aspecto operativo no debe hacernos olvidar la pesada responsabilidad civil de su programacin y alimentacin ideolgica. El golpe ha reflejado siempre una prdida del sentido jurdico de la sociedad y no slo una prdida del sentido jurdico de los militares. Sera absurdo, en consecuencia, esperar que la superacin del golpismo provenga de una autocrtica militar o de una accin de la civilidad sobre los militares. La superacin del golpismo slo puede provenir de una reflexin global de la sociedad argentina sobre s misma. ste es el nico criterio realista e histricamente objetivo que puede servirnos de punto de partida para el esfuerzo por reconstruir reflexivamente la unidad de la Nacin. Muy claro y oportuno el anlisis del entonces presidente de la nacin. Se trataba de cerrar un ciclo de golpes de Estado y gobiernos constitucionales, dando a las .uerzas Armadas el rol que la Constitucin y las leyes les asignan en la defensa nacional.

2. El 24 de marzo de 1976. Antecedentes


La referencia histrica se torna necesaria pues resulta imposible comprender lo ocurrido a partir de 1976 y las dificultades derivadas en la reforma de las .uerzas Armadas sin este, aunque sucinto, relato de lo acaecido con anterioridad. El 28 de junio de 1966 se produjo un golpe de Estado encabezado por el general Juan Carlos Ongana, cuyo objetivo declarado era cambiar de raz la poltica argentina y la forma de actuar de los partidos polticos

35

NGEL TELLO

tradicionales ante lo que, se estimaba, era el rotundo fracaso de stos. Este golpe derroc al gobierno radical del Dr. Arturo Illia, quien poda mostrar una gestin exitosa, ya que la economa haba crecido en un promedio de 8% durante el perodo 1963-1966, la educacin pblica alcanzaba elevados niveles de excelencia, las libertades democrticas se fortalecan plenamente y se iniciaba el proceso de reinsercin plena del Partido Justicialista en la vida poltica nacional, luego de varios aos de proscripcin parcial o total. Quiz algo que no agrad a los jefes militares de entonces fue que el gobierno radical se opuso al envo de tropas argentinas que acompaaran a los efectivos norteamericanos en la invasin de Repblica Dominicana en 1965, que se anularan los contratos con las grandes empresas petroleras y que, a travs de la ley de medicamentos, se afectaran los intereses monoplicos de los grandes laboratorios internacionales. El general Ongana pretenda entronizarse en el poder cerrando todas las vlvulas de accin poltica y expresin democrtica en la Argentina. Esta dictadura comienza a trastabillar con los sucesos insurreccionales ocurridos en Crdoba el 29 de mayo de 1969, protagonizados por trabajadores, estudiantes y miembros de los partidos polticos proscritos. En un contexto mundial de fuerte tensin bipolar hay que recordar que en 1968 se produce la guerra de Vietnam, el mayo francs, la invasin sovitica a Checoslovaquia y la Revolucin Cultural China, entre otros acontecimientos, era inevitable que en nuestro pas emergieran polticos que hacan del empleo de las armas su mtodo de accin exclusivo, ya sea en reas urbanas o rurales. As aparecen en escena el Ejrcito Revolucionario del Pueblo (ERP), de filiacin izquierdista, y los Montoneros, de filiacin peronista, quienes, en 1969, secuestran y asesinan al general (r) Pedro Eugenio Aramburu. Todo ello, vale la pena insistir sobre el punto, en un contexto de avasallamiento de las libertades y derechos polticos de la sociedad argentina. La dictadura de Ongana, por otro lado, institucionaliza la doctrina de la seguridad nacional a travs del Decreto Ley 16970. Esta doctrina parta del anuncio del fin de las fronteras territoriales y el reconocimiento de las fronteras interiores, ideolgicas, segn el cual el enemigo no era ya un posible agresor externo sino el adversario poltico interno, aquel que pensaba diferente. La frontera, entonces, pasaba de lo externo hacia lo interno. Este decreto sera derogado recin en 1988, con la Ley de Defensa Nacional a la que nos referiremos ms adelante.

36

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

Desde esta poca, las .uerzas Armadas asumiran cada vez ms el rol de fuerza interna de seguridad, porque esta construccin vena coronada con la afirmacin de que estbamos en plena tercera guerra mundial contra el comunismo. Esta frmula se haba apaado en la Escuela de las Amricas, de Estados Unidos, en la cual se formaba gran parte de los oficiales de las .uerzas Armadas argentinas y americanas, y a la cual haba asistido, tambin, el general Ongana. Si bien durante todo ese perodo se mantuvieron las hiptesis de conflicto tradicionales con Chile y Brasil, lo real es que esta doctrina cambi en los hechos la misin principal de nuestros uniformados, como quedara demostrado en 1982 en la guerra del Atlntico Sur. Como consecuencia de una importante serie de protestas populares contra la dictadura, el gobierno de facto se vio obligado a convocar a elecciones, que fueron ganadas por el Partido Justicialista, con lo cual el presidente Hctor Cmpora asume el poder el 11 de marzo de 1973. As comienza en la Argentina una experiencia que estara signada por divisiones internas profundas y contradictorias en el seno del gobierno y del partido gobernante: sectores progresistas vinculados a la organizacin Montoneros y a la Juventud Peronista disputaran violentamente espacios de poder con la ultraderechista Alianza Anticomunista Argentina (Triple A). Durante este perodo, tanto las acciones de los grupos guerrilleros de signo diverso como las represalias de los paramilitares de extrema derecha parecan retroalimentarse unas a otras, como si ambos se necesitaran para justificar su modus operandi. El 20 de junio de 1973, fecha en la que el general Pern retorna a la Argentina desde su exilio madrileo, tras 18 aos de exclusin poltica, durante el desarrollo del acto multitudinario de bienvenida se desat una violentsima confrontacin armada entre grupos antagnicos del partido gobernante, con un saldo aproximado de 200 muertos segn las crnicas de la poca. Este gravsimo hecho jams fue investigado para deslindar responsabilidades y hacer que todo el peso de la ley cayera sobre los culpables de tamaa desgracia. De esta manera se iniciara una verdadera orga de violencia poltica en nuestro pas, cuyo leitmotiv, en todo los casos, era el fin justifica los medios, y que estuvo marcada por asesinatos, secuestros, toma de unidades militares, etctera. En esos aos, el ERP comenzaba a instalar un foco guerrillero en la provincia de Tucumn (noroeste de Argentina). La violencia de este perodo dej un saldo final de alrededor de 2.500 vctimas fatales entre militantes

37

NGEL TELLO

de izquierda, dirigentes sindicales y empresariales, legisladores, jueces, intelectuales, miembros de las .uerzas Armadas, etctera. Llegamos as al 24 de marzo de 1976, en el que se produce el golpe de Estado que encabez el general Videla y que instaur la dictadura ms sangrienta de la que tengan memoria los argentinos. Esta asonada militar cont en su inicio con cierto apoyo en los sectores medios de la sociedad civil, porque muchos creyeron que las .uerzas Armadas terminaran con el perodo de enfrentamientos internos que fue detallado anteriormente. Con el tiempo quedara claro, sin embargo, que la dictadura militar sera muchsimo peor, pues actuaba fuera de la ley e instaur el terrorismo de Estado como forma de gobierno. Es ampliamente conocido lo que ocurri durante esta etapa en materia de violaciones a los derechos humanos, por lo que no nos vamos a detener en este aspecto. Lo que interesa subrayar para este trabajo es que las .uerzas Armadas asumieron de manera abierta el rol de fuerzas de seguridad internas, encargndose de la conduccin y ejecucin de la represin contra los opositores polticos y militantes populares. El esquema operativo de las .uerzas Armadas basado en el argumento de que deban actuar contra un enemigo interno que no presentaba un frente de batalla clsico o definido viol abiertamente las leyes y cdigos, aun los castrenses, adems de afectar seriamente a la propia disciplina interna, pues los militares trabajaban en grupos aislados entre s y conectados nicamente con los mandos superiores. Esto, como veremos ms adelante, contribuira a quebrar la disciplina y a que, en algunos casos, oficiales subalternos se encontraran frente a decisiones sobre la vida, la muerte o los bienes de otros ciudadanos. Por otro lado, la dictadura instal un proyecto econmico basado esencialmente en la paridad de la moneda nacional con el dlar estadounidense, ampliamente sostenido por respetables instituciones internacionales de crdito. As se inicia en nuestro pas un proceso de vaciamiento de la industria y de empobrecimiento creciente de amplias franjas de la poblacin. Digamos al pasar que resulta curioso comprobar cmo, en medio de un esquema bipolar cada vez ms rgido, la dictadura argentina, abanderada de la lucha anticomunista, venda importantes cantidades de cereales a la URSS cuando sta sufra un boicot internacional a causa de la invasin a Afganistn en diciembre de 1988.

38

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

Como contraprestacin, los representantes soviticos se opondran sistemticamente a cada denuncia que se formulara a nivel mundial por las violaciones de los derechos humanos en la Argentina. Hacia 1982, la situacin se haca insostenible y saltaban a la vista los resultados de un proyecto econmico neoliberal y represivo. El 30 de marzo de ese ao tuvo lugar en la ciudad de Buenos Aires una gran movilizacin de protesta convocada por la Confederacin General del Trabajo, que termin con una fuerte represin. El 2 de abril, tres das ms tarde, el entonces presidente de facto Leopoldo Galtieri anunciaba a los argentinos y al mundo que efectivos militares haban desembarcado y ocupado las islas Malvinas, retomando de esta forma una antigua reivindicacin como es el ejercicio de la soberana plena sobre las islas del Atlntico Sur ocupadas ilegalmente por Gran Bretaa desde 1833. Esta accin gener rpidamente la adhesin de la sociedad argentina, si bien se trataba, como ms tarde quedara demostrado, de un acto destinado al consumo poltico interno ante la debilidad creciente del rgimen frente a la opinin pblica interna e internacional. Nos encontramos, de esta manera, frente a un episodio mal planificado y con una conduccin poltica equivocada, que terminara con la rendicin argentina el 14 de junio de 1982 y con un saldo de muertos y heridos importante, tanto en el bando argentino como en el britnico. Recordando a Clausewitz cuando escriba que la poltica debe comandar a la estrategia y a la tctica, podemos afirmar, sin temor a equivocarnos, que lo que fall aqu fue la poltica, pensada en trminos de rdito interno y no considerando la importancia del enemigo que se iba a enfrentar ni el apoyo que a ste le brind Estados Unidos. La guerra de Malvinas constituy una nueva frustracin para los argentinos. El fracaso gener un sentimiento de rechazo hacia las .uerzas Armadas por parte de la sociedad civil, por haber demostrado stas su incapacidad para llevar adelante una guerra de las caractersticas sealadas. Tambin profundiz an ms la fractura interna entre los mandos militares y la oficialidad intermedia, que sinti que se haban producido graves errores de conduccin y que, en el teatro de operaciones, se la haba librado a su suerte. Todo ello ms all de los actos de valor y arrojo en el combate que demostraron ampliamente muchos soldados argentinos, y que contaron y cuentan con el reconocimiento de toda la sociedad.

39

NGEL TELLO

La derrota militar caus el fin irremediable de la dictadura y aceler el llamado a elecciones, que se realizaron el 30 de octubre de 1983 y en las que gan la Unin Cvica Radical y el candidato Ral Alfonsn. Un error grave durante la guerra de Malvinas consisti en trasladar a este conflicto la compartimentacin del poder que las .uerzas Armadas haban empleado para el ejercicio del gobierno de facto: 33% para el Ejrcito, 33% para la Marina y 33% para la .uerza Area, lo que determinara ms tarde una fuerte voluntad poltica para fortalecer la accin conjunta, tal como est establecido en la Ley de Defensa Nacional. Autoridades militares reconocieron que en el escenario de Malvinas hubo tres guerras, una por cada fuerza armada. Otro aspecto que se debe considerar es que, desde haca dcadas, los militares argentinos se formaban principalmente para el ejercicio del poder interno y para conflictos con todo lo que asomara como oposicin. Este tipo de formacin inhibi a los militares sobre todo en el nivel de los mandos superiores para encarar el planeamiento y la conduccin de una guerra convencional con un adversario de talla como Gran Bretaa. Dicho de otra manera, la doctrina de la seguridad nacional no serva para el Atlntico Sur.

3. La democracia
Esta ajustada resea histrica es necesaria pues resulta difcil comprender los problemas que se presentaron durante el perodo de transicin sin establecer previamente un encuadre adecuado que nos site realmente en el asunto que debemos tratar. Las referencias al Dr. Ral Alfonsn se imponen, pues es a l a quien le cay todo el peso de conducir una travesa en aguas turbulentas, enfrentando y esclareciendo un pasado ominoso. Por ello resulta interesante observar lo que escribi el ex presidente en otras partes de su libro: La instalacin en 1976 de la dictadura militar ms atroz que sufri el pas no dej margen para resistencias legtimas, pero tambin es cierto que goz de un consentimiento tcito de una parte importante de la sociedad argentina y el silencio cmplice o el acompaamiento de algunos medios de comunicacin, en un

40

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

exceso de autocensura, o directamente de complacencia. A pesar de dominar todo el aparato estatal, la dictadura militar se abstuvo de procesar y condenar a nadie, salvo alguna excepcin marginal, mientras que mediante acciones directas, sin juicio ni ley, hizo desaparecer a miles de personas, asesin, tortur, encarcel y expuls del pas a otros miles. Ni siquiera actu dentro de los extensos y difusos mrgenes que le otorgaba la legalidad autoritaria diseada por ellos y para ellos; todo se hizo al margen de la ley y, por supuesto, al margen de toda consideracin tica y jurdica. La derrota militar en la Guerra del Atlntico Sur en junio de 1982 provoc el colapso de la dictadura militar, y la misma sociedad que haba sufrido o, en muchos casos, tolerado, por desconocimiento, por conviccin o por temor la violacin sistemtica de los derechos humanos y la falta de libertades pblicas se levant para romper con el pasado autoritario. Lo que mi gobierno hizo a partir de 1983 fue marchar de inmediato en la direccin del esclarecimiento y el castigo de las violaciones a los derechos humanos, el establecimiento de la igualdad ante la ley, la reinsercin de las .uerzas Armadas en el estado de Derecho y la formulacin de una poltica que marcara una clara lnea divisoria respecto del pasado. Con estas premisas se inici el proceso de recuperacin de la democracia en la Argentina, uno de cuyos objetivos era la reinsercin de las .uerzas Armadas en el Estado de Derecho. Se busc terminar de una vez y para siempre con la fatdica ronda de golpes de Estado y gobiernos constitucionales, y romper con la forma de actuar corporativa que, desde 1930, haba predominado entre los militares, a quienes se les orden, desde el poder legtimamente constituido, una misin trascendente en la defensa nacional. Nada de eso se poda realizar si no se echaba luz sobre el pasado reciente, porque se trataba de una demanda de la sociedad por la cual haba votado la mayora de los argentinos. Con relacin al esclarecimiento de lo ocurrido en el pasado respecto a las violaciones de los derechos humanos, el Dr. Alfonsn seala:

41

NGEL TELLO

En el tratamiento de esta delicada cuestin existan tres diferentes alternativas y debamos elegir una de ellas: El olvido, fuera mediante una ley de amnista o a travs de la inaccin; vale decir, dejar pasar el tiempo hasta que el tema se agotara en s mismo. Sabamos que esta forma de tratar el problema era la que se haba seguido casi siempre en la mayora de los pases del mundo salvo, en parte, al final de la Segunda Guerra Mundial, y que no deba ser una opcin vlida para nosotros. El procesamiento de absolutamente todos los que pudieran resultar imputados. No exista ni existe ninguna nacin, en ninguna parte del planeta, donde se haya aplicado. Al considerar esta opcin tambin tuvimos en cuenta, ms all de las razones polticas, las de tipo jurdico y fctico. La condena de los principales actores, por su responsabilidad de mando, para quebrar para siempre la norma no escrita, pero hasta ese momento vigente en nuestro pas, de que el crimen de Estado quedara impune o fuera amnistiado. Durante la campaa electoral de 1983 expuse clara y enfticamente que este ltimo era el camino que habamos elegido. bamos a actuar aplicando el esquema de los tres niveles de responsabilidad para encarar el procesamiento de quienes estuvieran bajo acusacin de haber violado los derechos humanos durante la dictadura: los que haban dado las rdenes, los que las haban cumplido en un clima de horror y coercin, los que se haban excedido en el cumplimiento. Afirm explcitamente que si resultaba elegido para gobernar el pas iba a aplicar la justicia con ese criterio. En primera instancia, de acuerdo con la normativa vigente, se le dio intervencin al Consejo Supremo de las .uerzas Armadas, para que ste, actuando rpidamente, determinara quines eran los responsables de lo ocurrido. De esta manera, el tribunal militar intervena en primera instancia, pero su decisin deba ser apelada obligatoriamente ante la Cmara .ederal, la que tambin poda intervenir en caso de denegacin

42

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

o de retardo de la justicia. Esto ltimo fue lo que ocurri. Con la reforma del Cdigo de Justicia Militar, por primera vez en la historia encomendamos el juzgamiento de los mximos responsables de los ilcitos a las Cmaras .ederales, anulando la tradicin corporativa de que los militares deban ser juzgados por sus propios camaradas. Simultneamente, era creada por decreto, en diciembre de 1983, la Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas (CONADEP), integrada por ilustres personalidades del quehacer intelectual y cientfico, legisladores, periodistas, etctera, cuyo objetivo era recibir denuncias de personas afectadas por las violaciones de los derechos humanos desde el 24 de marzo de 1976 y trasladar stas a la justicia. La CONADEP finaliz sus trabajos en septiembre de 1984 y, con los testimonios recogidos, edit el libro Nunca ms. En su informe se contabilizaron 8.960 casos de desaparicin de personas y se identificaron 380 centros clandestinos de detencin. En 1989, al final de la presidencia del Dr. Alfonsn, haba 7 altos jefes militares condenados a prisin algunos de ellos, a prisin perpetua, 27 procesados, 3 condenados por su actitud en la guerra de Malvinas, y 92 procesos y 342 sanciones disciplinarias como resultado de los tres levantamientos militares, encabezados dos de ellos por el teniente coronel Aldo Rico y el tercero por el coronel Seineldn, a los que haremos referencia ms adelante. Tambin durante los primeros meses de 1987, la Cmara .ederal de San Martn (localidad vecina a Buenos Aires) condenaba a Mario .irmenich, jefe de Montoneros que haba sido extraditado de Brasil, a 30 aos de prisin. As mismo, fue trado a la Argentina Jos Lpez Rega para responder por los crmenes de la Triple A. A travs de estos mecanismos, se juzgaba y condenaba a los principales responsables de la violencia en la Argentina, ubicando en el lugar que les corresponde a aquellos que se haban servido del aparato estatal para llevar adelante sus acciones como parte de una verdadera poltica de terrorismo de Estado. Paralelamente, la totalidad de la sociedad argentina tom conocimiento de lo ocurrido en lo que se ha dado en llamar los aos de plomo. Como muchos responsables del gobierno nacional e importantes funcionarios se encargaron de repetir en aquellos

43

NGEL TELLO

tiempos, no se estaba juzgando a las .uerzas Armadas en tanto instituciones permanentes de la nacin, sino que se enjuiciaba a aquellos que haban hecho uso de su rango para violar las leyes y los derechos ms elementales de la persona humana. Como ya ha sido sealado, el gobierno democrtico soport tres rebeliones militares y un intento de copamiento de un cuartel por parte de elementos de la ultraizquierda, este ltimo en enero de 1989. Las rebeliones militares fueron protagonizadas por miembros del Ejrcito que no se sentan representados por los mandos, y que proclamaron al mismo tiempo sus intenciones de no atacar el orden institucional de la Repblica. Estos levantamientos que tuvieron lugar en la Semana Santa de 1987, y en enero y diciembre de 1988 exhibieron tambin las fracturas internas existentes en el seno del Ejrcito entre aquellos oficiales y suboficiales que haban combatido en Malvinas y aquellos otros que no lo haban hecho. La Armada y la .uerza Area se mantuvieron prescindentes durante estos episodios, habiendo manifestado la segunda su firme apoyo a las autoridades constitucionales. Una de las reivindicaciones de los alzados en armas era la conclusin de los juicios por violaciones de los derechos humanos. En casi todos los casos, se trataba de jvenes oficiales que, en la dcada de 1970, haban cumplido rdenes, y en este trmite se sentan abandonados por sus superiores. La Ley de Obediencia Debida, que marcaba los tres niveles de responsabilidad ya citados, se promulg despus de esta primera rebelin, si bien haba sido enviada el Congreso unos meses antes. El entonces presidente de la nacin afirma con razn que los tres niveles de responsabilidad haban sido expuestos ante la opinin pblica durante la campaa electoral de 1983; quiz el error consisti en no haber enviado este proyecto de ley durante los primeros tramos del gobierno, es decir, cuando se anunciaba el enjuiciamiento a las juntas militares y la CONADEP iniciaba sus trabajos. Para algunos, aun hoy, la Ley de Obediencia Debida fue el producto de la extorsin militar despus de los sucesos de Semana Santa. Estos levantamientos fueron resueltos sin derramamiento de sangre, si bien hay algo que es necesario destacar: en otra parte de este trabajo, dijimos que los golpes de Estado en nuestro pas haban contado siempre con el apoyo o la indiferencia de sectores de la sociedad. Pues bien, durante los das de Semana Santa de 1987, millones de argentinos

44

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

ocuparon las calles y las plazas de la Repblica, a lo largo y a lo ancho de toda la geografa nacional, para expresar su repudio hacia esta actitud demencial de un grupo de militares. Esta actitud de la sociedad argentina constituy un hecho mayor de gran importancia para poder encarar luego exitosamente cualquier proceso de reforma militar. El ltimo levantamiento tuvo lugar durante la presidencia del Dr. Carlos Menem y fue protagonizado por el coronel Seineldn. En este caso, los insurrectos fueron reprimidos por tropas leales al gobierno y con este episodio concluy la experiencia traumtica de las rebeliones militares. Interesa aqu citar lo que el Dr. Alfonsn plantea luego de 1987: Hasta ese momento, las .uerzas Armadas podan considerarse un bloque monoltico y sin fisuras, en donde todos los militares cerraban filas en defensa de lo que hicieron, de la ideologa que los llev a hacerlo y del proyecto poltico que emanaba de esa ideologa. Despus del libro Nunca Ms y del juicio a las Juntas, hechos en donde se revel la magnitud de lo ocurrido, se produjo un cambio sustancial en sus filas. Las nuevas camadas comenzaron a tomar conciencia de lo sucedido y a romper con la antigua tradicin autoritaria que supeditaba la democracia a sus intereses corporativos. La tutora que las .uerzas Armadas se autoasignaron durante ms de 50 aos sobre los destinos del pas, con el respaldo y la instigacin de grupos de poder de la dirigencia civil, empezaba a ser una cuestin que perteneca al pasado, y bajo el pleno respeto al orden constitucional se extinguan las brasas del viejo conflicto entre militares y civiles. Como resulta del anlisis hasta aqu efectuado, incorporar a las .uerzas Armadas al sistema democrtico no fue tarea sencilla sino ms bien por momentos desagradable. La derrota sufrida en la guerra de Malvinas facilit las cosas desde el instante mismo en que los militares perdieron la cuota de prestigio que haban conservado ante la sociedad. Este conflicto, adems y como ya fue sealado, signific una fractura interna importante en el propio seno de las instituciones castrenses. En aquellos aos difciles, resultaba imprescindible recomponer la cadena de mandos y la estructura piramidal, sobre todo en el Ejrcito que, de las tres fuerzas, era la que ms haba sufrido las consecuencias

45

NGEL TELLO

del fracaso en el Atlntico Sur y tambin la ms desgastada por el manejo del poder. Por ello, uno de los objetivos centrales del gobierno fue producir una ley que tipificara y encuadrara la defensa nacional, asignando a las .uerzas Armadas misiones y roles definidos.

4. La Ley de Defensa
A raz de los episodios acaecidos en la Semana Santa de 1987, que ya han sido tratados en este trabajo, el Poder Ejecutivo decidi convocar a lo que se denomin la Mesa del Consenso, espacio que cubra todas las reas gubernamentales y al cual fueron invitadas todas las fuerzas polticas con representacin parlamentaria. Esta iniciativa trataba de lograr acuerdos bsicos de gobernabilidad luego de que una rebelin militar pusiera en vilo a la sociedad. Se trataba de encontrar frmulas polticas para solucionar los graves problemas por los que el pas atravesaba, en un marco de unin nacional que disuadiera, de ah en adelante, a cualquier trasnochado que pensara alzarse en armas contra la sociedad. De esta manera, y durante varias y extensas jornadas, se reunieron las mesas respectivas de Economa, Relaciones Exteriores, Educacin, Salud Pblica y Defensa, entre otras. El resultado final fue la redaccin de documentos generales de acuerdos bsicos en los que se manifestaba una vocacin comn para defender la democracia, hecho altamente auspicioso si tenemos en cuenta los desencuentros permanentes que marcaron la historia argentina. En la mesa que trat los temas referidos a la defensa nacional se acordaron las bases de un proyecto de ley al que, ms tarde, se le dio tratamiento legislativo tomando como base un proyecto redactado por el entonces 1984 ministro de Defensa. El propsito de esta ley aparece explicitado en el artculo 1., cuando dice: La presente ley establece las bases polticas, orgnicas y funcionales fundamentales para la preparacin, ejecucin y control de la defensa nacional.

46

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

El artculo 2. define el concepto de defensa: La defensa nacional es la integracin y accin desarrollada de todas las fuerzas de la nacin para la solucin de aquellos conflictos que requieran el empleo de las .uerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva para enfrentar agresiones de origen externo. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberana e independencia de la Nacin Argentina, su integridad territorial y su capacidad de autodeterminacin y proteger la vida y la libertad de sus habitantes. El artculo 3. seala: La defensa nacional se concreta en un conjunto de planes y acciones tendientes a prevenir o superar los conflictos que esas agresiones generen, tanto en tiempo de paz como de guerra, conducir todos los aspectos de la vida de la nacin durante el hecho blico, as como consolidar la paz, concluida la contienda. .inalmente, el artculo 4. declara: Para dilucidar las cuestiones atinentes a la defensa nacional, se deber tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la defensa nacional de la seguridad interior. La seguridad interior ser regida por una ley especial. Se trataba, entonces, como surge claramente de la lectura de la ley y del repaso del diario de sesiones del Congreso Nacional, de impedir cualquier nueva intervencin de las .uerzas Armadas en los conflictos internos de nuestro pas. sta fue la preocupacin central de los legisladores, que esta ley, la ms importante del sistema, transcribe con meridiana claridad sin dejar lugar a dobles interpretaciones. El debate parlamentario fue realmente interesante, ms all de su trascendencia, porque en ste se reflej una idea predominante, como fue la de erradicar de una vez y para siempre la doctrina de la seguridad nacional, ya mencionada, que tanto dao les hizo a nuestro pas y a las propias .uerzas Armadas, y que tuvo como caballito de batalla la inversin de los roles y las misiones de los militares. Para la elaboracin de este instrumento, se tom como base la legislacin francesa en la materia y la distincin esencial entre defensa y seguridad interior. Debemos sealar que esta ley fue promulgada en 1988, antes de la cada del muro de Berln y la ulterior desaparicin de la Unin

47

NGEL TELLO

Sovitica, as como tambin en un escenario global y regional bastante distinto del actual. La cuestin ms importante de esta norma jurdica ha sido expresar la voluntad de toda la sociedad argentina respecto a la necesaria subordinacin del instrumento militar al orden constitucional y a la autoridad legtima surgida del sufragio universal. Otros aspectos de esta ley estn vinculados a la creacin de un Sistema de Defensa Nacional, a travs del Consejo de Defensa Nacional (CODENA) encabezado por el propio presidente de la nacin, comandante en jefe de las .uerzas Armadas, segn reza en la Constitucin; al fortalecimiento del Estado Mayor Conjunto de las .uerzas Armadas, teniendo en cuenta la experiencia negativa del conflicto del Atlntico Sur ya citado; y a la prohibicin de que los militares realicen inteligencia interna, tal como el artculo 15. establece: Las cuestiones relativas a la poltica interna del pas no podrn constituir en ningn caso hiptesis de trabajo de organismos de inteligencia militares. El ttulo IV de esta ley establece la organizacin de las .uerzas Armadas y en otros artculos delimita las competencias de las fuerzas de seguridad (Gendarmera Nacional y Prefectura Naval), entre otros aspectos que no viene al caso referir aqu. Resumiendo, el objetivo central de esta norma fue la subordinacin de los militares al poder poltico, tal como ya ha sido mencionado, y que se ha cumplido con xito hasta el da de hoy. Para ello fueron necesarias tres condiciones, entre otras: una sociedad que estaba de acuerdo y dispuesta a avanzar en esta direccin; un poder poltico con la voluntad y la decisin de hacerlo; y unas .uerzas Armadas que, luego de la triste experiencia del proceso de reorganizacin nacional y la derrota en el Atlntico Sur, no contaban con la capacidad de manifestar oposicin ms all de algn comentario aislado. Tambin es importante reconocer que esta ley, as como otras que siguieron, relativas a la defensa nacional, fueron consideradas y lo son actualmente como verdaderos instrumentos de polticas de Estado, es decir, como normas que estn ms all del partido poltico que se halle circunstancialmente ocupando el poder. Otro aspecto que se debe tener en cuenta es que resultaba evidente que los cuadros medios militares deseaban reintegrarse a la vida cvica y

48

LA TRANSICIN HACIA LA DEMOCRACIA EN LA ARGENTINA

social de nuestro pas, dado el rechazo de una sociedad que los denostaba debido a su actuacin antidemocrtica durante el pasado reciente. Otra cuestin importante que se debe considerar es el recorte en el presupuesto que sufrieron las .uerzas Armadas desde 1983: pasaron del 6% del PBI durante la segunda mitad de la dcada de 1970 al 2% hacia fines de 1989. Esto se debi en parte a las necesidades acuciantes de la sociedad argentina en materia de salud pblica, empleo, vivienda y educacin, y a que el presupuesto de defensa se encontraba sobredimensionado cuando asumi sus funciones el gobierno constitucional. Pero tambin se explica porque el escenario regional comenzaba a cambiar y ya no se justificaba un gasto en defensa como el que estaba planteado hasta entonces. En este ltimo tema, es importante destacar la firma del Tratado de Paz y Amistad con Chile en 1984, que cerraba un conflicto centenario con el pas hermano a raz de una disputa de soberana por islas situadas al sur del Canal de Beagle y que haba llevado a ambas naciones al borde de la guerra en 1978. Tambin se iniciaron acciones tendentes a desactivar la desconfianza entre la Argentina y el Brasil que exista desde los albores de la independencia, a travs de un acercamiento entre los presidentes de ambos pases y la firma de un conjunto de tratados y convenios. Estas acertadas medidas dieron origen a un proceso interesantsimo de integracin regional que luego concluira en el establecimiento del actual Mercado Comn del Sur (MERCOSUR); de esta manera, en la prctica se fueron desarmando las hiptesis de conflicto en la regin que durante dcadas haban incidido fuertemente en el planeamiento militar. Otro instrumento jurdico importante ya mencionado y que tiene que ver, aunque secundariamente, con la defensa nacional es la Ley 24059 de Seguridad Interior. Esta ley fue sancionada en 1991 y recoge en alguna medida la preocupacin legislativa a posteriori de las rebeliones militares de los aos previos en lo que a la intervencin de elementos de las .uerzas Armadas en la seguridad interna del pas se refiere.

49

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

Jorge Zaverucha

JORGE ZAVERUCHA

52

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

El pesimista afirma que ya llegamos al fondo del pozo. El optimista afirma que an hay para caer ms. Woody Allen

La falacia de autonoma es la creencia en la posibilidad de analizar el Ministerio de Defensa brasileo separado del contexto poltico que lo cre. Es imposible esperar que tal ministerio acte de acuerdo con los principios democrticos si el sistema poltico no trabaja por la efectiva eliminacin del legado autoritario heredado del rgimen militar.1 El modo como el Ministerio de Defensa funciona en Brasil, ya que est influenciado por este legado, constituye uno de los indicadores de la fragilidad de nuestra democracia. La creacin del Ministerio de Defensa per se no es suficiente para garantizar que las .uerzas Armadas estn sometidas al control civil.2 Las .uerzas Armadas continuarn actuando en forma autnoma y pasarn, con frecuencia, por encima de la autoridad del ministro de Defensa, araando la autoridad del presidente de la Repblica en una clara insubordinacin a la cadena del comando poltico y militar, pues, finalmente, el presidente de la Repblica es el comandante en jefe de las .uerzas Armadas. Es esto, justamente, lo que veremos a continuacin.

1. La creacin del Ministerio de Defensa 3


La creacin de un Ministerio de Defensa (MD) fue una promesa de la campaa de .ernando Henrique Cardoso. Desde luego, encarg al
1 Legados autoritarios son todas aquellas reglas, procedimientos, normas, patrones, prcticas, disposiciones, relaciones y memorias, originadas en experiencias autoritarias bien definidas en el pasado, que como resultado de configuraciones histricas especficas y/o conflictos polticos, sobreviven a transiciones democrticas e intervienen en la calidad y prctica de democracias postautoritarias (Hite y Cesarini 2004: 4). 2 Para una visin distinta, vase De Carvalho (1999): La creacin del Ministerio de Defensa tal vez va a ser el punto final de encuadre de las .uerzas Armadas en la vida democrtica. 3 En 1967, el general presidente Castelo Branco promulg el Decreto Ley 200, cuyo

53

JORGE ZAVERUCHA

ministro-jefe del Estado Mayor de las .uerzas Armadas (EM.A), general Benedito Onofre, esta misin. Esta eleccin fue crucial pues indicaba que la concepcin del MD tendra un sesgo militar, aun cuando fuese creado como instancia del poder civil. Ms all de eso, el hecho de que el EM.A fuese un rgano burocrtico y con poderes inferiores a los de los ministerios de la Marina, el Ejrcito y la Aeronutica sealaba los futuros lmites del nuevo ministerio. El proyecto avanz poco durante los primeros cuatro aos de mandato de Cardoso, al punto de que el presidente cambi las reglas del tiempo de permanencia en el comando del EM.A para permitir que el general Leonel continuase al frente de ste. Hasta entonces, solamente el oficialgeneral activo poda ocupar tal cargo. Acercndose al retiro, Cardoso garantiz la permanencia del general Leonel al frente del EM.A para que l terminase el esbozo del nuevo MD. Hecho esto, como premio, el general Leonel gan el puesto de observador militar brasileo en las Naciones Unidas en Nueva York, con un salario mensual en torno a los 15 mil dlares americanos.4 La tarea del general Leonel fue suavizada debido a una circunstancia externa. Bast que Estados Unidos anunciara que la Argentina sera su socio militar extra en la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN). Inmediatamente, el 17 de agosto de 1997, el presidente Carlos Menem declar que el puesto de los pases latinoamericanos en el Consejo de Seguridad de la ONU deba ser rotativo y no fijo para el Brasil, como deseaba la diplomacia verde-amarilla. El MD se convirti, as, en tema de los medios de comunicacin. La ocasin escogida por Cardoso fue la reunin del Grupo de Ro en Asuncin. El 24 de agosto de 1997, el presidente brasileo anunci la creacin del MD. .ue una clara maniobra poltica para favorecer la

texto prevea estudios con vistas a la creacin del Ministerio de las .uerzas Armadas. La idea fue torpedeada por la rivalidad entre las tres fuerzas, y termin fondeada. 4 Existe un puesto similar de observador militar en Ginebra. Estos cargos fueron creados por el presidente Jos Sarney para agradar a los militares que cooperaron con su subida al poder. Aunque Cardoso patrocin una reforma administrativa del Estado, tales cargos se mantuvieron. Lula, hasta el momento, sigue la misma figura de Sarney, Collor, Itamar y Cardoso.

54

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

candidatura del Brasil a un asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU, ya que sera difcil explicar al mundo cmo un pas con un cargo en este consejo aspira a decidir sobre cuestiones de seguridad internacional teniendo a cuatro ministros militares respondiendo por los asuntos de defensa. Por la gnesis de su creacin, se perciba que el MD no fue organizado primordialmente para ayudar a someter a los militares al control civil democrtico sino sobre todo para fines instrumentales. Los hechos posteriores confirmaran la sospecha. La intencin de agradar a los militares y garantizar un cargo en el Consejo de Seguridad de la ONU qued manifiesta en el Proyecto de Enmienda Constitucional (PEC). El relator del PEC, el diputado Benito Gama, de la alianza gobiernista,5 afirm que el nuevo ministro de Defensa Civil sera una especie de reina de Inglaterra, o sea, reina, mas no gobierna (Zaverucha 2000). En otras palabras, el ministro de Defensa sera pieza decorativa, pues el poder, de facto, continuara en manos de los militares (Lacerda y Carvalho 1998). Cabran al ministro de Defensa limitadas atribuciones, como la de centralizar el presupuesto de las .uerzas Armadas, comprar armas y redactar la poltica de defensa del Brasil. La fragilidad institucional del nuevo ministro de Defensa es evidente. En el modelo norteamericano, la posicin institucional del ministro de Defensa es fortalecida. Este modelo luego sera descartado por los militares con el argumento de que se trata de realidades distintas. El hecho es que el MD de Brasil no posee un general fuerte del Estado Mayor que comande la Marina, el Ejrcito y la Aeronutica. El ministro de Defensa, recuerda Lopes (2000), se comunica directamente con los comandantes de cada fuerza. Al General de Estado-Mayor, denominado en Brasil de Estado Mayor de Defensa, le cabe la funcin de asesora de matriz especfica militar. Tambin es preciso resaltar: a pesar de esa lnea directa con los comandantes militares [el ministro de Defensa] no ordena operaciones. En el modelo americano, el Secretario de Defensa controla personalmente los llamados Comandos de rea,
5

En la poca, Gama perteneca al Partido del .rente Liberal (P.L) del estado de Bahia. Posteriormente, se traslad al Partido del Movimiento Democrtico Brasileo (PMDB).

55

JORGE ZAVERUCHA

completamente operacionales. Cada fuerza tiene un subsecretario bsicamente para tratar de asuntos administrativos. Otra prueba de la fragilidad institucional del ministro de Defensa es que los comandantes militares del Ejrcito, la Marina y la Aeronutica dejaron de ser polticamente ministros de Estado, pero mantuvieran el estatus jurdico de ministro. O sea, cabe al Supremo Tribunal .ederal procesar y juzgar las infracciones penales comunes y los crmenes de responsabilidad tanto de los ministros de Estado como de los comandantes militares. Los comandantes militares son, tambin, miembros natos del Consejo de Defensa Nacional y de la Cmara de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional del Consejo de Gobierno. De esta manera, el ministro de Defensa es el nico ministro de Estado con capacidad de reclutar a sus subordinados para las reuniones del referido consejo de la mencionada cmara. Tales comandantes tambin poseen la prerrogativa de, juntamente con el ministro de Defensa, indicarle al presidente de la Repblica los nombres para la promocin de oficiales-generales. La lista, por tanto, ser hecha por tres militares y un civil. Esto queda slo en el registro, pues en la prctica poco importa. Desde 1985, los presidentes de la Repblica acatan ntegramente los nombres propuestos por la cpula militar para las promociones. Cardoso quiso proponer al diplomtico Ronaldo Sardenberg para que fuera el nuevo ministro de Defensa. .rente a la histrica rivalidad entre Itamaraty y las .uerzas Armadas, el presidente cedi a las presiones castrenses y fue en busca de otra alternativa. La eleccin no pudo ser peor. Nombr al ex lder de gobierno del Senado, senador lcio lvares, que acababa de ser derrotado en las elecciones en su estado, Esprito Santo; una persona sin ningn tipo de experiencia profesional en esa rea.6 En la interpretacin de los militares, Cardoso us el cargo para emplear a un poltico derrotado y dar un premio consuelo a su ex lder, en vez de fortalecer el nuevo ministerio. Ms all de eso, lvares asumi una posicin de ministro extraordinario de Defensa. Seis meses despus, el 10 de junio de 1999, fue nombrado
6

lvares tuvo que salir de su partido poltico, el P.L, para asumir el ministerio.

56

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

ministro de Estado de Defensa. En ese momento, el Estado Mayor de las .uerzas Armadas fue disuelto y los ministerios de Marina, Ejrcito y Aeronutica transformados en comandos. Por tanto, el ministro naci antes que el ministerio.7 En un intervalo de aproximadamente seis meses, en esta rea el Brasil convivi con cinco ministerios: de Defensa, Marina, Ejrcito, Aeronutica y EM.A. En tanto esta situacin perdur, lvares se encontraba en la incmoda situacin de que, al firmar documentos oficiales, tena que pedir la rbrica de sus subordinados, los comandantes militares. 8 lvares era un hombre ubicado en la hora y el lugar equivocados. lvares procur conquistar la simpata de los militares. Lleg al punto de interceder polticamente en el senado para que la designacin del general Jos Luis Lopes da Silva al cargo de ministro del Superior Tribunal Militar (STM) fuese aprobada. Y es que el mencionado general comand las tropas que invadieron la Compaa Siderrgica Nacional, en 1988, en la que resultaron muertos tres huelguistas. lvares aleg a los senadores que una derrota en el nombramiento de Lopes dejara al Ejrcito en una situacin delicada (Lima 1999). Quien deba ser demandado, se convirti en juez. En la ceremonia de nombramiento del nuevo ministro, ya se poda presentir lo que sucedera en el futuro. Nos vamos ahora, que la fiesta es del senador [lvares], dijo Walter Brauer, comandante de Aeronutica, cuando las autoridades hacan fila para los cumplidos. Ningn comandante de las tres fuerzas felicit al nuevo ministro de Defensa.9 Uno de ellos, el almirante Mauro Pereira, no asisti, alegando problemas personales (.ranca 2000).

2. La salida de lvares
La crisis que se delineaba tom fuerza con la decisin de lvares de dar a su asesora y amiga, Solange Antunes Resende, el poder de comandar
7 lvares despachaba desde una salita del cuarto sector del predio del EM.A y despus fue transferido a otra sala pequea. Slo ocup el gabinete de ministro-jefe de Estado Mayor de las .uerzas Armadas cuando el Diario Oficial public su nombramiento como ministro efectivo de Defensa. 8 Holofotes, Veja, 28 de abril de 1999. 9 lcio lvarez x .uerzas Armadas, .olha de Sao Paulo, 18 de diciembre de 1999.

57

JORGE ZAVERUCHA

reuniones con generales almirantes y brigadistas. La irritacin de los cuatro estrellas aument cuando la revista Isto cont que ella y su hermano Dorio Antunes, socio de lvares supuestamente defendieron, desde un estudio de abogados, a clientes envueltos con el narcotrfico (Meireles 1999). A continuacin fue hecha otra denuncia en este mismo sentido. La Comisin Parlamentaria de Investigacin del Narcotrfico (CPI) decidi quebrar los secretos bancario, fiscal y telefnico de Resende y su hermano. ste fue motivo para la indisciplina militar. El brigadista Brauer declar que no dara consejos porque nunca haba pasado por tal situacin y record que la vida pblica tiene que ser bastante elevada, transparente, que no deje dudas (Martins 1999). O sea, en opinin del brigadista, lvares y Resende deban dejar sus cargos. Claro acto de indisciplina militar. Cardoso decidi intervenir. Hizo que el brigadista Brauer dimitiera y pidi el cargo a Resende. lvares, por su parte, logr sobrevivir. La dimisin de Brauer aument la insatisfaccin de la Aeronutica, al punto de que Cardoso escogi como nuevo sustituto al brigadista Carlos de Almeida Baptista, quien actuaba como juez en el Superior Tribunal Militar. Esto quiere decir que el presidente no encontr un oficial de confianza ente los que estaban en plena actividad. Durante la ceremonia de nombramiento de Baptista, el clima fue tenso. Brauer fue muy aplaudido despus de finalizar su discurso de despedida, lleno de crticas al gobierno.10 En una manifestacin de homenaje, el comando de Aeronutica ejecut un desfile de tropas y maniobras areas en las cuales participaron el Sucatao11 cercado por cuatro aviones .10 Una de ellas fue contra el uso poco considerado de aviones de la .AB para fines particulares por parte de algunos ministros de Estado, quienes utilizaban estas naves para conocer la paradisaca isla de .ernando de Noroa, en el estado de Pernambuco. Brauer revel a la prensa, a inicios de 1999, la lista con los nombres de los ministros que haban hecho sto, lo cual dej a los gobernantes irritados contra l. 11 El nombre del avin presidencial (Boeing 707) bastante antiguo y que Cardoso juzgaba inseguro. Brauer no concordaba con esta opinin, al alegar que ste era un avin antiguo en edad, mas no en la cantidad de horas voladas. El vuelo de Sucatao fue la forma que utiliz el Comando de Aeronutica para mostrar que las quejas de Cardoso eran exageradas.

58

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

5 que simulaban reabastecimiento, cuatro Mirages, ocho Am-x, un Boeing 737, un Learjet, y dos HS (Azeredo 1999). El alineamiento de aeronaves simulaba la falta de un compaero de vuelo, en referencia a la ausencia del brigadista Brauer (Leali 1999). Paralelamente, el Comando de Aeronutica emiti una nota de apoyo a Brauer, que cont con la firma de ocho tenientes-brigadistas. La nota, entre otras palabras, deca que Brauer deja el Comando de Aeronutica gozando del ms elevado respeto, admiracin y confianza junto a sus pares del Alto Comando [y que] el Alto Comando de Aeronutica reafirma que los valores morales y ticos que siempre orientaron nuestra institucin sern preservados a cualquier costo, sobre la base de jerarqua y disciplina.12 En seguida, el Club de Aeronutica organiz un almuerzo de desagravio a Brauer. En la ocasin, con la presencia mayoritaria de oficiales de reserva, las crticas contra el presidente de la Repblica subieron de intensidad. En pases con una slida cultura cvica, los militares, una vez fuera de sus filas, se comportan como civiles, en especial en la vida poltica del pas. En el Brasil, sin embargo, el militar en retiro es visto como portavoz del estamento militar, y lo que el portavoz hace es hablar. El presidente del club, el brigadista Ercio Braga, en un tono sedicioso afirm que no se puede hablar de legalidad de un gobierno que, por su accin, se torna ilegtimo, dado que el compromiso del militar es con una nacin, no con un gobierno (Moreira Alves 1999, cursivas mas). El brigadista Ivan .rota, por su lado, propuso la destitucin de Cardoso. El diputado federal y capitn del Ejrcito Jair Bolsonaro dijo que el Brasil debera seguir el modelo de Hugo Chvez, o sea, el de un militar en la presidencia.13 Con relacin a Cardoso, Bolsonaro tuvo la osada de decir: l, para m, debera ser fusilado.14
Segn un ex ministro de Defensa, la Aeronutica haba sondeado al Ejrcito y a la Marina en el sentido de promover un golpe de Estado. La propuesta no cont con el apoyo de las dos otras fuerzas. 13 Militares dan una seal amarilla al gobierno de .ernando Henrique, Tribuna da Imprensa, 29 de diciembre de 1999. 14 Discursos piden destitucin y la vuelta al poder. O estado de Sao Paulo, 29 de diciembre de 1999.
12

59

JORGE ZAVERUCHA

La ira de la Aeronutica para con su persona se deba, segn lvares, a otras razones. l haba descubierto que la Aeronutica requiri 27 mil pasajes a las compaas areas para un trabajo de fiscalizacin de la aviacin civil. Consider esto una exageracin. .uera de eso, lvares trabajaba por la creacin de una agencia nacional de aviacin civil que quitara poder a la Aeronutica. Muchos brigadistas adinerados que aplaudieron el discurso de Brauer en el Club de Aeronutica ocupan cargos en el Infraero, en DAC o en otras compaas areas. Sern entonces perjudicados por los cambios que estoy haciendo, finaliz lvares.15 El hecho es que hasta el final del gobierno de Cardoso, el Departamento de Aviacin Civil (DAC) mantuvo el control de la Aeronutica, y la Agencia Nacional de Aviacin Civil no se cre. Receloso de que la rebelda de los militares de reserva contaminase a los activos, lvares procur rpidamente hacer un arreglo para la Aeronutica. Consigui que el ministro interino de Hacienda, Amaury Bier, liberara recursos restantes retenidos del Ministerio de Defensa. La suma de 51 millones de reales fue destinada a costear el Sistema Integrado de Vigilancia de la Amazona (SIVAM).16 La autoridad de lvares sera otra vez tiznada el ltimo da del ao. Durante la celebracin realizada en el .uerte de Copacabana con la presencia del presidente de la Repblica, ocurri un desagradable incidente. Poco antes del inicio de la quema de fuegos artificiales en la playa de Copacabana, el viento y las fuertes lluvias daaron la estructura del galpn donde se iba a realizar la fiesta organizada para Cardoso. Los fotgrafos .ernando Bizerra y Sheyla Chaves, que estaban acreditados, registraron lo ocurrido. Irritados, los soldados del Ejrcito agredieron a los profesionales. El incidente ocurri un viernes y recin el lunes por la tarde se public una nota oficial del Ejrcito, corroborada por el MD, en la que se anunciaba la apertura de una investigacin policial militar. Y esto ocurri debido a la intervencin personal de Cardoso, pues la intencin original del Ejrcito era abrir apenas una pequea investigacin. En vez de que
Entrevista concedida a la revista poca, 16 de enero del 2000. Planalto adopta estrategia de silencio y prefiere ignorar el acto. O Estado de Sao Paulo, 29 de diciembre de 1999.
15 16

60

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

lvares saliera en defensa del presidente, ocurri lo contrario. La impresin que qued fue que lvares se sinti intimidado de tomar una decisin enrgica que desagradase a los militares. Esto sin hablar de su ausencia en la celebracin, pese a haber firmado la invitacin oficial para la fiesta. lvares sali del episodio ms dbil de lo que haba entrado (Kramer 2000). La situacin era delicada, pues segn el propio lvares, el Ministerio de Defensa es el garante de la democracia en el Brasil.17 lvares caera algunos das despus.

3. Un nuevo ministro
A la cada de lvares, el nuevo ministro nombrado fue Geraldo Quintao, quien hasta entonces era un abogado general de la Unin. Una de sus funciones era la de proteger el patrimonio del Estado. En tanto, pesaba sobre l una investigacin sobre vuelos particulares financiados por el propio Estado al cual deba proteger. La Aeronutica revel que entre enero de 1995 y diciembre de 1998, Quintao al parecer utiliz aviones de la .uerza Area Brasilea (.AB) para viajar los fines de semana a Sao Paulo, donde viva su esposa. Se registraron 32 viajes financiados con los impuestos de los contribuyentes (Leali 2000). La investigacin fue abierta por el procurador de la Repblica, Guilherme Schelb, el 11 de mayo de 1999, e inclua, junto a Quintao, a otros ministros de Estado. Al tornarse pblica la investigacin, Quintao, irritado, acus al Ministerio Pblico de exhibicionismo.18 Segn l, tena derecho a utilizar este transporte areo para movilizarse a su residencia.19 Tambin aleg que viajaba en aviones de la .AB desde 1993, cuando serva al gobierno de Itamar .ranco, y que el Ministerio Pblico nunca lo haba reprendido. Schelb, por su lado, rebati las crticas de Quintao con un argumento sociolgico: Es un rastro de nuestro pasado colonial el tener carroza para cargar a alguien especial.20 Los viajes no fueron considerados ilegales.
Entrevista concedida a poca, 16 de julio del 2000. Quintao: el Ministerio Pblico es exhibicionista. O Globo, 21 de enero del 2000. 19 Entrevista al autor. Santiago de Chile, 29 de octubre del 2003. 20 Promotor rebate crtica de Quintao sobre viajes. O Estado de Sao Paulo, 23 de enero del 2000.
17 18

61

JORGE ZAVERUCHA

Quintao asumi luego el cargo anunciando acciones que agradaran a los militares: estudios para realizar aumentos de sueldo, incremento de recursos para la modernizacin de las .uerzas Armadas y defensa de un sistema de pensiones diferenciado del civil (Azeredo 2000). Los recursos prometidos no fueron entregados y esto gener insatisfaccin en las fuerzas castrenses respecto al presidente de la Repblica, y por ende, al ministro de Defensa. En octubre del 2000, Cardoso destituy al comandante del Ejrcito, general Gleuber Vieira, por haber hecho declaraciones criticando la falta de recursos. El presidente enfrent, entonces, la ms seria crisis militar de su gestin. Inmediatamente su decisin lleg a los cuarteles, 155 generales de todo el pas se reunieron en Brasilia, sin la presencia del ministro de Defensa, Geraldo Quintao, en un acto de desagravio.21 Cardoso entendi el mensaje y pidi al general Alberto Cardoso, jefe del Gabinete de Seguridad Institucional, que anunciara que el general Gleuber no sera destituido. A cambio, los militares no haran ninguna manifestacin pblica. Ellos, a su vez, exigieron la publicacin de una medida provisoria que conceda un reajuste. Nunca fueron atendidos. As mismo, los militares enviaron un nuevo recado a Cardoso. Durante el almuerzo del 12 de diciembre del 2000, los militares no aplaudieron al presidente al trmino del discurso en el que anunciaba el aumento salarial. Por el contrario, el discurso del anfitrin, general Gleuber Vieira, fue aplaudido con entusiasmo durante casi un minuto (.ranca y Nahass, 2000). El ministro de Defensa tambin experiment otra muestra de insatisfaccin de sus tericamente subordinados. Los asesores de Quintao solicitaron al Ejrcito una sala para atender las entrevistas con la prensa y tres fotocopiadoras para reproducir y distribuir las nuevas tablas de aumento. El Club del Ejrcito posea varios auditorios y escritorios, pero la sala solicitada no fue cedida con el argumento de que no haba espacio disponible. Lo mismo sucedi con las fotocopiadoras, con la excusa de que tenan desperfectos. El resultado: Quintao, improvisando en un tabladillo en medio del saln de baile, tuvo que atender a los reporteros de pie (.ranca y Nahass 2000).
21

Quintao neg tanto el deseo de Cardoso de dimitir al general Gleuber como la mencionada reaccin del generalato. Entrevista al autor. Santiago de Chile, 29 de octubre del 2003.

62

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

El ministro Quintao entendi el mensaje, y se mostr tan preocupado en agradar a los militares que fue capaz de olvidar, momentneamente, su formacin jurdica. En marzo del 2001, en una visita al estado amaznico de Roraima, Quintao, entusiasmado frente a una platea de militares, pronunci un discurso del mismo tono que los de los aos 1970: se manifest en contra de la demarcacin continua de tierras indgenas. Aprovech para hablar mal del ex presidente .ernando Collor, responsable de la demarcacin del rea Ianomani. Segn Quintao, una demarcacin continua donde no puede ser continua y hecha por incompetencia o por necesidad de un presidente de la Repblica de aparecer bien fuera, porque estaba cayendo dentro del pas, sirvi como un psimo ejemplo (Rodrguez 2001). .ue aplaudido al estimular la violacin del artculo constitucional. .inalmente, Collor slo haba cumplido con lo estipulado por la Constitucin .ederal de 1988, le gustase o no al ministro Quintao. La cuestin presupuestaria volvera a incomodar a Quintao. Por la crisis econmica, y en nombre de la gobernabilidad, el gobierno federal bloque recursos destinados al Ejrcito. Esto determin, entre otras medidas, que fuese aplazada la incorporacin de nuevos reclutas, que se liberara tempranamente a los ya incorporados, que se suspendiera la ayuda para movilidad y preescolar a los militares, etctera.22 En una nota oficial en la que se criticaba al gobierno y la rebelda del ministro Quintao, se deca, entre otras cosas, que la alta administracin del Ejrcito evalu que tal cuadro alcanz el lmite de las medidas paliativas, sin dejar otra alternativa que la adopcin de soluciones drsticas que comprometan la disponibilidad futura y la operatividad de la .uerza Terrestre.23 Aun as, Quintao supo ser generoso con el presidente de la Repblica. Cardoso cre, en julio del 2002, la condecoracin de Gran Maestro de la Orden del Mrito de Defensa. Dos meses despus, Quintao decidi conceder a Cardoso la condecoracin que l mismo haba creado. Lo honrara, segn Quintao, debido a los servicios relevantes prestados a
22 23

El Ejrcito corta la carne. Jornal do Brasil, 12 de julio del 2002. El ntegro de la nota puede ser leda en la edicin de Jornal do Brasil del 12 de julio del 2002.

63

JORGE ZAVERUCHA

las .uerzas Armadas (Krieger 2002). El presidente retribuy el homenaje con una simple declaracin sobre la democracia brasilea, el MD y las .uerzas Armadas: Quiero agradecer el espritu de comprensin, de colaboracin del Ministerio de Defensa y de las varias fuerzas singulares, que nunca faltaron al pas, al gobierno, ni a m personalmente. Si hay un cuerpo del Estado brasileo que dentro de las reglas de democracia haya funcionado de una manera absolutamente impecable, es el Ministerio de Defensa (Jungbult 2002). Impecable debe de ser sinnimo de sin importancia. En mayo del 2000, la justicia argentina envi un pedido de informacin, a travs del Supremo Tribunal .ederal, sobre la existencia de la Operacin Cndor en el Brasil.24 Quintao recibi la solicitud y afirm que el gobierno abrira los archivos de los rganos de inteligencia militar para responder al pedido de la justicia argentina.25 Con todo y esto, los archivos continan cerrados hasta hoy. En otra ocasin, en octubre del 2001, Quintao no fue invitado a participar en la decisin que llev al Brasil a invocar el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR) (Cruvinel 2001). La invocacin al TIAR fue una iniciativa del entonces ministro de Relaciones Exteriores, Celso Lafer, que buscaba aplicar en el plano regional la movilizacin internacional de apoyo a Estados Unidos luego del ataque del 11 de septiembre del 2001. Quintao tampoco opin sobre la apertura de la oficina del Servicio Secreto de Estados Unidos en Sao Paulo (Cruvinel 2001). O sea, el propio gobierno contribua a debilitar al ministro Quintao. As mismo, Quintao adopt un perfil bajo. De trato afable, este ministro, adems de no reclamar, acept que ms de la mitad de los puestos del MD fuesen designados por los militares y que el organigrama oficial de su cargo apareciese al lado, en vez de encima, de los lugares ocupados
Operacin de colaboracin entre los gobiernos militares que se estableci durante las dcadas de 1970 y 1980 para combatir a los opositores polticos. Nuevas informaciones sobre esta operacin fueron descubiertas en archivos depositados en el Paraguay. 25 Archivos del rgimen militar sern abiertos, O Estado de Sao Paulo, 18 de mayo del 2000.
24

64

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

por los comandantes militares.26 Quintao cumpli feliz el papel que le fue confiado por Cardoso: ser discreto para no crear conflictos con los militares. Cuando dej el cargo, estaba en ptimas relaciones con ellos.

4. Un diplomtico como ministro de Defensa


El presidente Lula, al contrario de Cardoso, consigui nombrar a un diplomtico, Jos Viegas, para conducir el MD. Lo hizo pagando un precio elevado. Pasando por alto la jerarqua concepto tan elevado en el mbito castrense, Lula consult a los tres comandantes militares del gobierno de Cardoso si aceptaban el nombre de Viegas. Con la seal positiva de los comandantes, Lula confirm el nombre del nuevo ministro. De este modo, Viegas comenz a caer antes incluso de asumir, al convertirse en un rehn de las .uerzas Armadas. Tendra que contentarse con ser, como sus antecesores, una reina de Inglaterra, o sea, un despachador de los intereses militares. Algo improbable, dada la rivalidad corporativa entre Itamaraty y las .uerzas Armadas. Viegas no entendi o no tom en serio las reglas del juego. Adopt medidas que desagradaron particularmente al comandante del Ejrcito, .rancisco Roberto de Albuquerque. El ministro critic la falta de empeo del Ejrcito al contrario de la Marina y Aeronutica en la bsqueda de los cuerpos de los desaparecidos en la guerrilla de Araguaia y llev adelante un proyecto de reingeniera administrativa, que inclua una reestructuracin curricular y de comando de la Escuela Superior de Guerra (ESG).27 Se comport como miembro del gobierno ante los cuarteles al aceptar la decisin del rea econmica de no dar un aumento
Ms all de esto, en las instalaciones de los ministerios en Brasilia aparecen, en los predios, los siguientes ttulos: Ministerio de Defensa-Ejrcito Brasileo, Marina Brasilea y Aeronutica Brasilea, en vez de Comando del Ejrcito, Comando de Marina y Comando de Aeronutica. 27 Este hecho irrit al general Oswaldo Muiz Oliva, padre del senador Aloizio Mercadante, y al ex ministro Leonidas Pires Goncalves, quien fue, junto con Sarney, artfice de la aceptacin del nombre de Lula ante la armada. Ellos consideraban que la ESG deba ser dirigida por un general de cuatro estrellas, en vez de uno de tres estrellas, como es en la actualidad. Por su lado, Viegas trabajaba con la posibilidad de un poder limitado. El Ejrcito interfiri en la promocin del general de brigada Jos Luiz Halley, encargado por el ministro de Defensa de llevar adelante el proyecto de modernizacin de la ESG, quien fue enviado a la reserva.
26

65

JORGE ZAVERUCHA

salarial a los militares, y solicit a los comandantes que no hiciesen declaraciones pblicas a favor de tal aumento; ms bien exigi que el Ejrcito se adecuase a los trminos del Estatuto de Desarme patrocinado por el gobierno. El desgaste por la falta de relaciones administrativas entre Viegas y los militares degener en una abierta indisciplina. Aun cuando exista una Asesora Parlamentaria del MD,28 el general Albuquerque nombr a un general para sustituir a un coronel en la Asesora Parlamentaria del Ejrcito, en claro desvo de las funciones del primero. Adems de mostrar su desacuerdo en renunciar a tal asesora, el comandante del Ejrcito asisti a actos solemnes vestido con un traje militar inadecuado para la ocasin, en abierta provocacin (Kramer 2004), y no envi una lista con los nombres de los generales que deban ser escogidos por el ministro para ir a Hait. Por el contrario, Albuquerque nombr autnomamente tanto al general que comandara las .uerzas de Paz de la ONU como al que liderara a los militares brasileos en esta fuerza. Actos de indisciplina de este calibre pasaron sin ser reprendidos, en clara demostracin de la debilidad de Viegas. Obviamente, haba an ms por venir. El punto ms lgido fue la publicacin, por parte del Correio Braziliense, de supuestas fotografas del periodista Vladimir Herzog siendo sometido a torturas antes de ser asesinado en una prisin militar.29 Herzog fue asesinado en 1975 en un sistema de prisiones establecido contra los integrantes del Partido Comunista Brasileo (PCB). La versin oficial de suicidio no fue aceptada por el presidente Ernesto Geisel, quien mand dimitir al comandante del II Ejrcito, general Ednardo DAvilla Mello. En vez de tratar la publicacin de las fotografas como un simple hecho histrico, inesperadamente el Ejrcito emiti una nota que fue

Adems de la Asesora Parlamentaria del Ejrcito (cuatro miembros) en el Congreso Nacional, funciona la Asesora de Marina (tres miembros) y la de Aeronutica (tres miembros). As mismo, el Ejrcito posee asesoras parlamentarias en diez estados de la federacin: Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran, Sao Paulo, Rio de Janeiro, Amazonas, Mato Grosso do Sul, Bahia, Cear y Pernambuco. Cf. El Legislativo est acompaado. Dirio de Pernambuco, 17 de noviembre del 2002. 29 Posteriormente qued comprobado que las fotos no eran de Herzog.
28

66

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

considerada ofensiva por el presidente Lula. En esta comunicacin se deca que el Ejrcito no haba cambiado sus convicciones sobre lo acontecido durante aquel perodo y que considera accin pequea revivir revanchismos o estimular discusiones estriles sobre coyunturas pasadas, que a nada conducen.30 El Ejrcito, ms all de hablar en nombre de las .uerzas Armadas sin el consentimiento de la Marina ni de la Aeronutica, desautoriz al MD. En tanto, Viegas afirmara que los documentos de la guerrilla de Araguaia haban sido incinerados. La declaracin sostena que haban sido destruidos no slo estos documentos sino tambin los registros operacionales y de actividad de inteligencia de la poca [del rgimen militar]. Viegas exigi por escrito que el general Albuquerque revisara la nota, por considerarla inadmisible. Luego, el ministro rechaz, por segunda vez, los trminos de la nueva nota, que cambiaba el tono, mas no la sustancia, de la anterior. Informado por fax sobre la existencia de las dos notas, el presidente Lula, que se encontraba fuera de Brasilia, precis hacer, l mismo, una correccin de ltima hora del texto, para tornarlo un poco menos duro (.reitas 2004). Qued acordado entre los tres Lula, Viegas y Albuquerque que la nueva versin sera entregada primero al ministro de Defensa. El coronel Oliva, en nombre del general Albuquerque, ignor a Viegas y entreg personalmente la nueva nota al presidente Lula. El presidente, entonces, le record que Viegas deba ver antes la nueva versin, y slo as el coronel Oliva fue a encontrarse con el ministro. En vez de destituir al general Albuquerque por indisciplina, Lula lo trat con suavidad, justificando el incidente como fruto de la inhabilidad poltica de Viegas. Lula se mostr receloso de ejercer plenamente su condicin de comandante en jefe de las .uerzas Armadas, conforme estipula el artculo 142 de la Constitucin .ederal, y no destituy al comandante del Ejrcito. Por miedo de ejercer su autoridad, debilit su propio poder (Correa 2004).
30

Lectura ntegra de la nota en O Globo, 19 de octubre del 2004.

67

JORGE ZAVERUCHA

Aun cuando lamentase la muerte de Herzog, la sustancia de la primera nota no fue alterada: los archivos continuaran cerrados a los civiles. El general Albuquerque intent justificar las palabras de la primera nota, publicada por el Centro de Comunicacin Social del Ejrcito, como fruto de la ausencia de una discusin interna ms profunda sobre el tema. Hasta el momento se espera una nueva nota que recoja el resultado de esa discusin interna ms profunda. Viegas public la nota ms dura que haya sido escrita por un ministro de Estado, desde 1985, con relacin a los militares. Segn el ex ministro, [] la nota escrita en nombre del Ejrcito Brasileo que, usando un lenguaje totalmente inadecuado, buscaba justificar lamentables episodios del pasado y daba la impresin de que el ejrcito, o mejor dicho, los que redactaron la nota y autorizaron su publicacin, viven an en un clima de aos setenta, que todos buscamos superar. Es increble que la nota original se refiriera, en pleno siglo XXI, al movimiento subversivo y al Movimiento Comunista Internacional. Es inaceptable que la nota use incorrectamente el nombre del Ministerio de Defensa en una intencin de negar o justificar muertes como la de Vladimir Herzog. Es tambin inaceptable, a mi parecer, que se presente al Ejrcito como una institucin que no precise de efectuar cambios de posicin y de convicciones en relacin a lo que aconteci en aquel perodo histrico. Lula nombr al vicepresidente de la Repblica, Jos de Alencar, como ministro de Defensa. Tendra dificultades en sustituirlo, pues l era el eventual comandante en jefe de las .uerzas Armadas en la ausencia del presidente de la Repblica. Se esperaba que Alencar cumpliera con los trminos del pacto de transicin: los militares aceptan la democracia electoral a cambio del mantenimiento de enclaves autoritarios dentro del aparato del Estado. Uno de esos dominios reservados es la posesin de la llave de los archivos de la represin militar. Merece acotarse la reaccin de algunos parlamentarios del Partido de los Trabajadores. El lder de gobierno de la Cmara, profesor Luizinho, dice que la actitud de Lula muestra el aprecio del presidente por las

68

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

.uerzas Armadas.31 En la misma lnea, el lder de gobierno del Senado, Aloizio Mercadante, afirm que el presidente dio una demostracin del prestigio de las .uerzas Armadas.32 Mercadante, juntamente con su padre, el general de reserva Oswaldo Muiz Oliva, y su hermano, el coronel Oswaldo Muiz Oliva, secretario ejecutivo del Ncleo de Asuntos Estratgicos de la Secretaria de Comunicacin del Gobierno .ederal, ayudaron a mantener polticamente intacto al general Albuquerque (Menezes 2004). El coronel Oliva, que integraba el gabinete del Comando del Ejrcito, haba sido designado jefe adjunto del Ejrcito en la embajada de Brasil en Estados Unidos, adems de ocupar simultneamente el cargo de jefe de la Comisin del Ejrcito Brasileo en Washington (CEBW), cuando el ministro de la Secretara de Comunicacin, Luiz Gushiken, requiri su presencia, en septiembre del 2004, en el Ncleo de Asuntos Estratgicos de la Presidencia de la Repblica.33 Era una forma de asegurar que el coronel Oliva dialogue, en nombre del comandante en jefe de las .uerzas Armadas, el presidente Lula, con el general Albuquerque, que casi ni se relacionaba con el ministro Viegas. .ue una va ms personal, por encima de la actitud institucional. Tal cual una reina de Inglaterra, Alencar, al asumir el cargo, mostr su sometimiento a la voluntad de los militares al declarar: Mi visin es de aqu para el frente. No tengo nada con el pasado (De Carvalho y Dam 2004). En seguida, anunci que se mantendra al indisciplinado general Albuquerque al frente del comando del Ejrcito, ante el silencio absoluto del Congreso Nacional. Hechos como ste confirmaban que el militarismo es un fenmeno amplio, regularizado y socialmente aceptado en Brasil. Se prefiere la estabilidad poltica a la profundizacin de la democracia brasilea.

El presidente hace el nombramiento de vice que .ernando Henrique Cardoso plane. Valor Econmico, 5, 6 y 7 de noviembre del 2004. 32 Ibdem. 33 Cf. <http://www.exercito.gov.br/05Notici/Informex/2004/infor045.htm>.
31

69

JORGE ZAVERUCHA

5. El Ministerio de Defensa y las comisiones militares


Las .uerzas Armadas mantienen en el exterior a 248 personas34 con la finalidad exclusiva de comprar armamento, equipamiento y hasta municiones para los militares. Esta tropa le cuesta al gobierno 16 millones de reales por ao (Patury 1999). Este nmero es cinco veces mayor que el de la fuerza de paz en Timor del Este (integrada por 50 militares). En 1999, la Marina inaugur una nueva sede en Washington D. C., ms precisamente en el Mac Arthur Boulevard, uno de los lugares ms caros de la capital norteamericana. El predio cost 2 millones de dlares, y se invirtieron 800 mil dlares ms en las reformas (Pinto 2002). La mudanza fue hecha para justificar otra distorsin: la presencia de 11 militares y 29 civiles en la Comisin Naval en la ciudad. En Londres, la Marina mantiene a 11 militares y a 34 civiles.35 Las cuentas destinadas a este personal se llenaron con dinero del contribuyente brasileo, que en el 2001 ascendieron a 7,2 millones de dlares (Pinto 2002). En esta Comisin Naval, la mucama de limpieza fue promovida a telefonista y recibe un salario de 5.500 dlares mensuales, que es mayor que el salario del presidente de la Repblica (Patury 1999). Hay an una tercera distorsin: la salarial. En el 2002, el salario de un general de brigada brasileo en Estados Unidos llegaba a los 14 mil dlares mensuales (34 mil reales), mientras que en Brasil, este mismo general percibira 6 mil reales (Pinto 2002). Este dato contribuye a explicar por qu el costo de manutencin de los militares en el exterior es tan alto. Para dar una idea de la disparidad, sealemos que un recluta percibe un sueldo de 153 reales mensuales (Marques 2002) y muchos de ellos fueron dispensados en el 2002 por falta de presupuesto (boli 2002). Desde 1972 existe una ley que reglamenta la remuneracin de funcionarios pblicos civiles y militares en el exterior, con el objetivo de protegerlos de las fluctuaciones cambiarias. La proteccin se transform en premio econmico para algunos.

.uncionarios civiles, militares y extranjeros. El Ejrcito mantiene a 11 militares y a 16 civiles en Washington. La Aeronutica acoge a 7 militares y a 45 civiles.
34 35

70

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

No es una exclusividad del Brasil la existencia de comisiones militares. stas tienen como funcin primordial la compra de armamento y municiones. Lo que llama la atencin es que Brasil y Argentina posean una instalacin para cada una de las tres fuerzas en Washington (Pinto 2002). Si las tres fuerzas son como hermanas y deben actuar juntas en caso de guerra, que les impide trabajar en un mismo local? Por qu mantienen la misma estructura anterior a la creacin del MD brasileo? El entonces diputado Agnelo Queiroz (Partido Comunista de BrasilDistrito .ederal), al comentar sobre los gastos militares en el exterior, sobre todo los de las comisiones, afirm: Lo que se cuestiona no es la legalidad sino la moralidad de los gastos. El entonces presidente de la Comisin de Relaciones Exteriores de la Cmara, diputado Hlio Costa (Partido del Movimiento Democrtico Brasileo-Minas Gerais) fue incisivo: Estamos frente a un claro privilegio, que no es compatible con la poltica de austeridad a la que el gobierno se pliega (Pinto 2002). Sus crticas no encontraron eco ni en el gobierno federal ni en el Congreso Nacional. No poda ser de otra forma, ya que la reforma administrativa del Estado de Bresser Pereira haba dejado intocable al Estado militar, ignorando la carga de las comisiones castrenses en el presupuesto de la Unin. Al ao siguiente, Queiroz decidi solicitar al Tribunal de Cuentas de la Unin una auditora respecto a las comisiones de compras del Ejrcito (26 personas), la Marina (56) y la Aeronutica (75) en Londres y Washington, que conformaban un total de 157 personas. En la embajada brasilea en la capital norteamericana, la ms importante representacin diplomtica del pas en el exterior, trabajan 49 personas (.reitas 2003). El contingente militar que envi Brasil a Timor del Este, alegando dificultades financieras, fue de apenas 50 soldados. Convendra recordar que en el exterior todava sirven dos observadores militares en la ONU, uno en Nueva York y el otro en Ginebra. Cada uno percibe un salario mensual de 15 mil dlares. Sin olvidar a los dos militares que sirven en la representacin del Brasil en la Junta Interamericana de Defensa (RBJID) en Washington D. C.36 Esta situacin
36

La RBJID es una organizacin militar directamente subordinada al Ministerio de Defensa. Coordina la participacin brasilea en el Consejo de Delegados de la Junta

71

JORGE ZAVERUCHA

se ha mantenido inalterada durante las gestiones de los tres ministros de Defensa. No hay indicios de que el nuevo ministro, Jos Alencar, opte por realizar alguna modificacin.

6. Conclusin: carruaje de vidrio 37


Cuando salud a nuestro ministro de Defensa, Geraldo Quintao, al entrar este en su puesto, dije, y cito de nuevo: jams conceb la creacin del Ministerio de Defensa para reafirmar el comando civil sobre las .uerzas Armadas, porque eso no era necesario, puesto que a travs del Presidente de la Repblica, eso ya se da. La verdad es que la cuestin del Ministerio de Defensa era, como todava es, operacional y estratgica, afirm el presidente .ernando Henrique Cardoso.38 Con una visin tan equivocada como sta la de que existe un comando civil efectivamente establecido sobre las .uerzas Armadas, no sorprende constatar que los comandantes jefes del Ejrcito, la Marina y la Aeronutica mantengan el poder de facto y, por consiguiente, el ministro de Defensa se torne mucho ms en un despachador institucional de las .uerzas Armadas ante el presidente de la Repblica que en un representante del gobierno ante los cuarteles. La salida del ministro Viegas dejara esto en claro. Desde el punto de vista operacional, la creacin del MD no mostr grandes cambios. Las tres fuerzas se relacionan con el Ministerio de Defensa de modo similar al que se relacionaban con el extinto EM.A. Quintao hasta consigui realizar, por primera vez, una operacin militar conjunta en la Amazona,39 mas no logr integrar militarmente a las

Interamericana de Defensa, en su Estado Mayor y en su Colegio Interamericano de Defensa (CID). Vase <http://www.rbjid.com>. 37 Para una visin ms optimista sobre la influencia del MD en la naturaleza de las relaciones cvico-militares, vase Castro (2000). 38 Presidente .ernando Henrique Cardoso en su discurso en la ceremonia de presentacin de los oficiales generales recin promovidos, Palacio de Planalto, Brasilia, D. .., 13 de abril del 2000. 39 La Operacin Tapuru fue realizada entre el 20 y el 25 de mayo del 2002, y moviliz a 4 mil hombres.

72

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

tres fuerzas singulares y procur atender corporativamente las demandas por recursos de cada una de ellas. ste es un reflejo de la falta de una clara poltica militar de defensa por parte del gobierno, as como de su incapacidad de mantenerse fiel a sus decisiones. Es decir, cada fuerza singular desarrolla sus actividades desvinculada de las dems. No se percibe un proyecto integrado que enlace la capacidad blica deseada y posible con los recursos presupuestarios pertinentes. El hecho es que el Ejrcito contina organizado como si fuera a participar en una guerra convencional cuya posibilidad es remota. Esto puede ser constatado a travs del Plan .T-90, publicado en 1990 y que debe ser implementado hasta el 2015. La Marina, a su vez, pona como sede en el estado de Rio de Janeiro el Primer Comando Naval, y otros cuatro comandos .usileros, Divisin Anfibia, Tropa de Refuerzo y Jefe de Escuadra, fuera de otros 30 comandos y direcciones (Villa 2004) . El mayor cuartel militar de Amrica del Sur es el de la Villa Militar, en Rio de Janeiro que carece de espacio para realizar maniobras blicas de porte, aun cuando la principal amenaza a nuestra soberana est en la regin amaznica. An nos falta un Libro blanco de defensa, es decir un texto en el que se seale cul es la poltica de defensa del pas, cules son los medios para implementarla, cules son las misiones encomendadas a las .uerzas Armadas, as como qu grado de fuerza poseen stas y qu grado de fuerza esperan alcanzar en el futuro para poder cumplir con las misiones encomendadas. Estrategia, doctrina, organizacin, entrenamiento y armamento precisan modernizacin (Day 2002). Las .uerzas Armadas estn saturadas y excesivamente burocratizadas, con generales que desempean funciones administrativas y parlamentarias que podran ser hechas por coroneles. Brasil tiene un nmero de generales en relacin con sus tropas mayor que el de los ejrcitos de Estados Unidos, Inglaterra e Israel, que estn en guerra. Brasil tiene un general para 1.258 comandados, mientras que en Estados Unidos la relacin es de un general para 1.430 comandados, en Inglaterra para 1.700 y en Israel para 9.047.40 El ministro Viegas
40 El Ejrcito brasileo tiene ms generales que los Estados Unidos. Jornal do Commercio, 5 de septiembre del 2004.

73

JORGE ZAVERUCHA

intent realizar una reforma administrativa, mas encontr resistencia y termin saliendo. En forma similar a lo que sucede con los generales, el Ejrcito posee un reducido nivel de aprestamiento para atender emergencias simples en conflictos de baja intensidad. Como recuerda Lopes (2000), Para qu 200 mil hombres en el Ejrcito, si no disponemos ni del 5% de ese efectivo para una emergencia? O si no tenemos transporte para movilizar un mnimo de 3 mil militares de un punto a otro del pas? Tenemos aviones de ataque modernos, mas sin radares ni piezas de repuesto. Tenemos submarinos, mas casi no tenemos torpedos. Por ejemplo, las pistas militares del pas an siguen el concepto de la Segunda Guerra Mundial, pues apuntan hacia el Atlntico, en tanto que la mayor amenaza a la integridad del territorio viene de la regin andina. La nica tropa de lite del Ejrcito que est preparada para entrar en accin rpidamente es la Brigada de Paracaidistas, cuya sede est en Rio de Janeiro, a miles de kilmetros de la frontera donde acta la guerrilla colombiana. En caso de que se produjera una invasin sorpresa de esa guerrilla, movilizar a la brigada resultara sumamente complicado y tardo, pues no existen pistas para aviones en las zonas prximas a la frontera.41 Esto adems de la falta de movilidad estratgica, esto es, de la insuficiente cantidad de helicpteros y aviones para transferir tropas y equipamientos, lo que determina que sea comn que se contraten aviones comerciales para realizar ejercicios en la Amazona. Del mismo modo, es inaceptable la compra de un portaaviones para defender la costa atlntica, en tanto que el efectivo de marina fluvial, en la vastedad de la Amazona, es de apenas 8 navos fluviales y 16 lanchas rpidas.42 Recordemos que una de las misiones de la marina fluvial consiste en garantizar el mejor apoyo logstico a los pelotones fronterizos del Ejrcito.

41 La regin fronteriza de la Amazona, compartida con otros siete pases latinoamericanos, equivale aproximadamente a 70% de los casi 16 mil kilmetros de frontera y es la ms descubierta en trminos de seguridad. 42 Refuerzos para la Amazona, O Estado de Sao Paulo, 28 de julio del 2003.

74

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

El MD, siguiendo el juego de los militares, se contenta con aceptar que el Congreso ejerza apenas un control contable, o sea, que tenga datos sobre la mera asignacin o no de crditos, sin preocuparse de que stos estn o no destinados a estrategias especficamente definidas. Sin una direccin clara, el recorte o aumento del presupuesto pasa a ser una rutina administrativa, dejando de tener un significado poltico. La falta de orientacin poltica contribuye a empeorar la capacidad del Congreso para influir significativamente en los asuntos de defensa nacional. El Ejecutivo tambin tom medidas que debilitaron al MD. Por ejemplo, Cardoso retir a Quintao el control del Sistema de Proteccin de la Amazona (SIPAM) y el proyecto Calha Norte, en la regin amaznica, y los entreg al ministro jefe de la Casa Civil (Boechat 2002). Lula, por su parte, pregunt a los comandantes militares si ellos aceptaban la designacin de Viegas, en una clara violacin de la jerarqua. .uera de esto, permiti sucesivas indisciplinas del comandante del Ejrcito hacia el ministro de Defensa. Desde el primer momento, el comandante no se mostr dispuesto a acatar las rdenes de Viegas que le desagradasen. Sin olvidar que el 27 de diciembre del 2002, cuatro das antes de dejar la presidencia, Cardoso promulg el decreto 4.553, que entrara en vigencia 45 das despus de su publicacin. Por tanto, fue durante el gobierno de Luiz Incio Lula da Silva que este decreto alter el decreto 2.134, del 24 de enero de 1997, con relacin a la competencia de las autoridades en la clasificacin de los documentos ultrasecretos. Hasta entonces, el prrafo nico del artculo 16 del decreto 2.134 estipulaba que la clasificacin de tales documentos era hecha por los jefes de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial federales. A partir del decreto 4.533, la competencia pasaba a ser del presidente de la Repblica, del vicepresidente y de los ministros de Estado, cuya decisin deba ser aceptada por los comandantes de la Marina, del Ejrcito y de Aeronutica. Ahora, tales comandantes seran jerrquicamente inferiores al ministro de Defensa. El decreto 4.553 es inconstitucional porque determina plazos de sigilo superiores a los de la ley 8.159 de 1991: hasta por 60 aos. Desde el inicio del gobierno de Lula, el Consejo de Archivos (CONARQ ) vena

75

JORGE ZAVERUCHA

procurando alterar este decreto, pero sin xito. El ministro Viegas discuti con el comandante del Ejrcito, entre otros motivos, para exigir ms esfuerzo en la bsqueda de los desaparecidos en el Araguaia, lo cual aceler su salida del ministerio. Con esta crisis, la inconstitucionalidad del decreto sali a los medios de comunicacin. Ante la repercusin negativa, Cardoso se justific: dijo que, en la prisa de los ltimos das de su presidencia, firm el decreto, que le fue presentado por la asesora del general Alberto Cardoso, sin medir las consecuencias de ste.43 Pero incluso luego de eso, no se impugn la revocatoria del decreto. Mientras tanto, el gobierno de Lula resolvi actuar. Promulg el decreto 5.301, el 10 de diciembre del 2004, restaurando los plazos determinados para la ley de los archivos, y garantiz el acceso al pblico de los documentos secretos a partir de la fecha de vencimiento de los plazos. Este decreto tambin cre la Comisin de Investigacin y Anlisis de Informaciones Secretas, compuesta por los ministros de la Casa Civil, de Justicia, de Defensa y de Relaciones Exteriores. Ms all de esto, el jefe del Gabinete de Seguridad, el abogado general de la Unin y el secretario especial de Derechos Humanos de la Presidencia de la Repblica abrieron en el decreto, en forma soterrada, una brecha para que los documentos pudiesen quedar eternamente secretos. Los papeles cayeron en un limbo jurdico del que slo saldrn si esta comisin y no la sociedad as lo desea. El MD, con sus atribuciones limitadas, refleja el desequilibrio en las relaciones cvico-militares en el Brasil. La sociedad civil brasilea puede decir que, tal como en las sociedades democrticas maduras, se cre el MD, y que los militares aceptaron tal situacin por albergar un lugar para el Brasil dentro del Consejo de Seguridad de la ONU, suponiendo que as aumentara la importancia del pas y de sus .uerzas Armadas en el escenario internacional. .uera de esto, el arreglo institucional que result en la creacin del MD convierte a su titular ms en un vocero de los militares ante la Presidencia de la Repblica que en uno del gobierno hacia los militares. Sin olvidar que los comandantes de las tres fuerzas garantizaron el estatus jurdico del ministro de Estado, pero con la presencia de stas en las reuniones del Consejo de Defensa Nacional.
.HC dio un plazo de 50 aos para papeles ultrasecretos. O Estado de Sao Paulo, 12 de noviembre del 2004.
43

76

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

A pesar de todo lo sealado, el ministro Quintao cree que el control civil sobre los militares fue establecido. En el discurso pronunciado el 28 de octubre del 2002, en la VI Conferencia Anual sobre Investigacin y Educacin en Estudios de Defensa y Seguridad, en Santiago de Chile, Quintao seal que a partir de 1988, el Brasil pas a vivir en un rgimen de derecho democrtico [con] la consecuente abolicin de los conceptos de seguridad nacional.44 El propio ministro Viegas, en su carta de dimisin, se encargara de desmentir a Quintao. En la misma dinmica, enfatiz la existencia de sectores de la cpula militar adeptos a los conceptos propios de la doctrina de seguridad nacional. Conviene recordar que la Ley de Seguridad Nacional, promulgada en 1983 y que es el brazo jurdico de la doctrina de seguridad nacional, contina en vigencia. Se trata de la ley de proteccin poltica del Estado, o mejor dicho, de un Estado autoritario (Zaverucha 2004). Cardoso lleg a crear una comisin para sustituir esta ley, pero desisti. Ms tarde, en alguno de los foros del Congreso Nacional, las enmiendas de los parlamentarios del Partido de los Trabajadores (PT) y del Partido Popular Socialista (PPS) propusieron el fin de esta ley.45 Ni el PT ni el PPS ni el ministro de Defensa iniciaron un debate sobre su revocatoria. La salida de Viegas, del modo en que se produjo, la ascensin de Alencar y el silencio de la lite poltica civil durante el episodio son indicadores de que la fragilidad del MD se mantendr, a no ser que las circunstancias cambien drsticamente, haciendo que los actores polticos reevalen sus posiciones.

Vase el discurso completo en <http://www3.ndu.edu/chds/redes2003/academicpapers.htam>. 45 Dos en el senado, por Jos Eduardo Dutra y Roberto .reire, y una en la cmara, por Jos Genono.
44

77

JORGE ZAVERUCHA

Referencias bibliogrficas
Azeredo, Zenaide 1999 Posse em clima de consternaao e contrariedade. Jornal do Brasilia, 22 de diciembre. 2000 Ministro assume prometendo aumento. Jornal do Brasilia, 25 de enero. Boechat, Ricardo 2002 Coluna. Jornal de Brasil, 1. de marzo. Castro, Celso 2000 The military Politics in Brazil: 1964-2000. In University of Oxford Centre for Brazilian Studies, Working Papers Series (CBS10-00H). Corra, Mauricio 2004 As fragilidades do chefe en Correio Brazilienses , 21 de noviembre. Cruvinel, Tereza 2001 Panorama Poltico en O Globo, 5 de octubre. Day, Michael 2002 Changing masters, changing priorities. Janes defence Weekly, 7 de mayo. De Carvalho, Jos Murilo 1999 Vargas e os Militares. En Dulce Pandolfi (ed.). Repensando o Estado Novo. Rio de Janeiro: Ed. .GV. De Carvalho, Jailton y Luiza Dam 2004 Nada tenho com o passado, diz Alencar ao tomar posse na Defesa. O Globo, 9 de noviembre. boli, Evandro 2002 Tucano tenta destituir tucano. O Globo, 11 de marzo.

78

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

.ranca, William 2000 Civil asume Infraero aps 17 anos. .olha de Sao Paulo, 20 de abril. .ranca, William y Daniela Nahass 2000 Aps reajuste generais nao aplaudem .HC. .olha de Sao Paulo, 13 de diciembre. .reitas, Janio 2003 Coluna. .olha de Sao Paulo, 24 de julio. 2004 Mistrios no cu. .olha de Sao Paulo, 21 de noviembre. Hite, Catherine y Paolo Cesarini 2004 Authoritarian Legacies and Democracy in Latin Amrica and Southern Cone. Notre Dame: University of Notre Dame Press. Jungblut, Cristiane 2002 .H afirma que tento fazer tudo pelas .orzas Armadas e agradece a colaboracao. O Globo, 19 de septiembre. Kramer, Dora 2000 Coluna. Jornal do Brasil, 4 de enero. 2004 Os embates de Viegas. O Estado de Sao Paulo, 6 de noviembre. Krieger, Gustavo 2002 Informe JB. Jornal do Brasil, 18 de septiembre. Lacerda, Andr y Jailton de Carvalho 1988 Pasta poder ganar mais poder. Jornal do Brasil, 25 de marzo. Leali, .rancisco 1999 Ministro sob fogo cruzado. Jornal do Brasil, 29 de diciembre. 2000 Quintao fez viagem particular pela .AB. Jornal do Brasil, 22 de enero. Lima, Maria 1999 Senado aprova indicaao para STM de general que invadiu CSN. O Globo, 21 de octubre.

79

JORGE ZAVERUCHA

Lopes, Roberto 2000 Sem defesa. .olha de Sao Paulo, 11 de mayo. Marques, Hugo 2002 Jovens reclamam das condies de vida no Exrcito brasileiro. Jornal do Brasil, 7 de julio. Martins, .ranklin 1999 Crnica de uma crise militar anunciada. Jornal de Brasilia, 19 de diciembre. Meireles, Andrei 1999 Defesa aberta. Isto, 6 de octubre. Menezes, Cynara 2004 A fora dos generais. Veja, 17 de noviembre. Moreira Alves, Marcio 1999 Gentes da guerra. O Globo, 29 de diciembre. Patury, .elipe 1999 Brasil paga tropa de 248 en el exterior. .olha de Sao Paulo, 21 de octubre. Pinto, Paulo Silva 2002 A boa vida das misses militares. Correio Brasiliense, 8 de febrero. Rodrguez, .ernando 2001 H sexo consentido entre ndia e militar, diz Quintao. .olha de Sao Paulo, 21 de marzo. Villa, Marco Antonio 2004 Os militares e a Repblica. .olha de Sao Paulo. Zaverucha, Jorge 2000 .rgil democracia: Collor, Itamar, .HC e os militares (19901998). Rio de Janeiro: Ed. Civilizaao Brasiliense. 2004 Semidemocracia. .olha de S. Paulo, 26 de noviembre.

80

LA .RAGILIDAD DEL MINISTERIO DE DE.ENSA BRASILEO

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

Dirk Kruijt

81

DIRK KRUIJT

82

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

1 . Los rezagos del militarismo poltico y de la lucha contrainsurgente


Resulta singular que durante todo el siglo XX, las fuerzas armadas de Amrica Latina casi nunca hayan llegado a encontrarse con fuerzas externas en guerras regulares. Casi sin excepcin, los enfrentamientos militares en el continente fueron conflictos limitados, choques fronterizos o campaas insignificantes. Las batallas de los militares en Amrica Latina se han desarrollado casi exclusivamente en guerras internas o en conflictos irregulares contra adversarios subversivos o terroristas: agrupaciones guerrilleras o campesinos insurgentes. La importancia real de las fuerzas armadas en Amrica Latina era su peso poltico. Como fuerza estabilizadora, como rbitro desinteresado, como institucin protectora de la Constitucin, como vigilante del desarrollo nacional, etctera, los estamentos militares intervenan en asuntos polticos con inmunidad e impunidad.1 De tal modo, fueron diseadores y ejecutores de proyectos militares o de revoluciones desde arriba dentro de sus respectivos pases. Los generales fueron polticos en uniforme. Amrica Latina ha sido, desde la dcada de 1960 hasta mediados de la de 1980, el continente de los polticos militares. En el contexto de la Guerra .ra, durante las dcadas de 1960 y 1970, surgieron regmenes militares en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, El Salvador, Honduras, Guatemala, Paraguay, Per y Uruguay. Es claro que dentro de estos regmenes haba gran variedad de actuacin y de apoyo popular. Pueden tomarse como dos extremos el rgimen militar de la

ste no es solamente un rasgo genrico de las fuerzas armadas de Amrica Latina. Para un overview reciente de nivel mundial, vase Koonings y Kruijt (2002) y Kruijt y Koonings (2002).

83

DIRK KRUIJT

guerra sucia en Argentina, cuyos esfuerzos de modernizacin fracasaron rotundamente, y el gobierno revolucionario de las fuerzas armadas del Per, una revolucin hecha desde arriba, con tinte autoritario pero que, durante los aos de Velasco, cont con el apoyo de las masas.2 En toda Amrica Latina, las dcadas de 1980 y 1990 fueron el perodo de la reintroduccin de la democracia. Sin embargo, hasta en la ltima dcada del siglo XX, los sentimientos militares de descontento sobre la actuacin de los gobiernos civiles, el funcionamiento del parlamento y de otras instituciones de la democracia, dieron pase a cuartelazos o intentos de golpe en Argentina y Venezuela. En Brasil y Chile, los militares manifestaron pblicamente su desacuerdo sobre asuntos claves de reformas constitucionales, la poltica laboral o los derechos humanos. Las fuerzas armadas del Per apoyaron el autogolpe del presidente .ujimori en 1992 y parte de la institucin armada de Guatemala estaba comprometida en un esfuerzo semejante del presidente Serrano en 1993. En otros pases tambin se vio a anteriores dictadores o lderes realizando intentos de golpe investidos con la banda presidencial: Banzer fue elegido presidente en Bolivia, Chvez conquist la presidencia de Venezuela mediante elecciones y Ros Montt fue elegido presidente del Congreso guatemalteco en el 2000, habiendo siendo copresidente de facto durante los cuatro aos consecutivos del gobierno de Portillo.3 En otros casos Argentina, Brasil, Chile, Guatemala, e incluso el pequeo Surinam, esta transicin fue acompaada por un largo perodo de presencia de los militares entre bastidores. Esta presencia velada se manifest en enlaces personales e institucionales entre el
2 Otras excepciones fueron los regmenes poltico-militares de ideologa socialista en Cuba y en Nicaragua, herederos de revoluciones populares hechas sobre la base de campaas de guerrilla que, a lo largo de sus aos de gobierno, manifestaron la creciente tendencia a excluir el voto de partidos polticos y de actores sociales que operaban fuera del mbito del partido nico en el poder. 3 Hasta el clsico pronunciamiento militar reapareci. El entonces coronel Lino Oviedo asista a la derrota de la dictadura de Stoessner en Paraguay. Promovido a general y posteriormente a ministro de Defensa, se desempeaba como vocero de las ambiciones militares en la poltica nacional hasta que se lo acus de estar relacionado con la muerte del vicepresidente del pas, en marzo de 1999. El jefe del estado mayor en Ecuador, el general Mendoza, manifest pblicamente su preocupacin por la actuacin del presidente Mahuad en noviembre de 1999. En enero del 2000 se realiz un pronunciamiento del comando conjunto ecuatoriano.

84

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

gabinete, el sector pblico, las instituciones armadas y los servicios de inteligencia y seguridad (Dew 1994, Loveman 1999, Silva 2001). Hay que tomar en cuenta, sin embargo, que la transicin hacia la democracia en Amrica Latina no ha sido el producto de una trayectoria uniforme. La mayora de las transiciones necesitaba un perodo relativamente largo, de 10 hasta 15 aos, con avances y retrocesos, actores que aceleraban y otros que obstaculizaban los procesos. Pero como bien concluye Rojas (2001, 2003), la seguridad hemisfrica e interna es ahora una competencia de los gobiernos civiles y democrticamente elegidos. Hasta los aos noventa del siglo pasado, quienes analizaban la violencia en Amrica Latina no tenan dificultades para interpretar el papel de los actores principales. Bsicamente, la violencia y el terror giraban alrededor de conflictos polticos internos. Durante las dcadas de 1960 a 1990, eran principalmente los gobiernos militares los que combatan al enemigo del Estado: al comunismo, a la guerrilla y a sus organizaciones clandestinas, todos ellos opositores al rgimen. Lo que estos gobiernos tenan en comn era, por lo general, la ideologa de la seguridad nacional. Las guerras internas y las luchas contra el terrorismo interno en Amrica Latina coincidieron mayoritariamente con los gobiernos cvicomilitares de seguridad nacional, entonces de mano dura. El instrumento de control por excelencia de esos gobiernos fue el conjunto de servicios paralelos: la inteligencia militar, los cuerpos de seguridad del Estado, los cuerpos policiales y las agrupaciones paramilitares. Como columna vertebral de la lucha contrainsurgente y contraterrorista, el sistema de inteligencia y de seguridad se expandi de tal modo que sus nexos oficiales y extraoficiales eran difcilmente distinguibles. La inteligencia militar y la civil, casi siempre unificadas bajo las rdenes del Ministerio de la Defensa, fueron dirigidas contra los enemigos internos dentro del territorio nacional. La inteligencia civil, la inteligencia forense y la inteligencia de seguridad eran sinnimos de la inteligencia militar. Tambin en los gabinetes cvico-militares de aquella poca predominaba la inteligencia castrense, generalmente el cerebro de la dictadura militar (Kruijt 2001). Generalmente, se haba tejido una estructura burocrtica de subordinacin del sector pblico a los mandos militares. En algunos pases, centros militares de altos estudios como la Escola de Guerra de Brasil, el Centro de Altos Estudios Militares del Per y el Centro de Estabilidad Nacional de Guatemala funcionaban como academias

85

DIRK KRUIJT

de entrenamiento para los estamentos superiores castrenses, policacos y ministeriales. Generaciones enteras de burcratas civiles fueron adiestradas en estos centros cvico-militares. Al otro lado, la administracin pblica y la gerencia de complicados programas de desarrollo regional o sectorial comenzaban a formar parte de la carrera de los oficiales de las fuerzas armadas. Proyectos nacionales de desarrollo eran proyectos nacionales de seguridad. En casi todos los pases, con excepcin de Chile, las fuerzas policacas eran supervisadas por oficiales del ejrcito. El predominio militar sobre las fuerzas policiales se expresa por nombramientos de (ex) militares como jefes de los cuerpos nacionales de polica, o de (ex) generales como ministros de Gobierno o del Interior. La polica dependa normalmente del anlisis de inteligencia militar y no tena capacidad investigadora en asuntos criminales o forenses. El crimen organizado era relativamente controlado. Al margen operaban bandas de la narcoeconoma. Sin embargo, la violencia de tal economa clandestina se poda detener con relativo xito. El anlisis de la violencia, en otras palabras, poda limitarse al estudio de dos actores: las fuerzas militares y paramilitares y los (supuestos) enemigos del Estado (Bodemer et al. 2001: 189-253).

2. La situacin cvico-militar por pas o subregin


En Argentina, las .uerzas Armadas dejaron el gobierno desprestigiadas despus de la derrota en la guerra de las Malvinas, que signific al mismo tiempo el fracaso del gobierno militar (McSherry 1997). El nuevo gobierno civil orden que los miembros integrantes de las juntas militares anteriores asumieran su responsabilidad ante la justicia civil. Los militares fueron condenados y encarcelados por perodos de corta duracin. En segunda instancia, los jefes militares con mayor visibilidad poltica durante los aos de la dictadura recibieron arrestos domiciliarios. En la Argentina, alrededor del ao 2000, se reorganiz el sistema de inteligencia militar y el de la polica (San 2002, 2003); este ltimo fue reequipado con inteligencia forense e informtica sobre asuntos como la narcoeconoma, la criminalidad, el lavado de dinero y el terrorismo. La presencia poltica de las instituciones armadas argentinas se ha reducido visiblemente. A raz de la evidente crisis econmica, a finales del 2001 hubo fuertes enfrentamientos por parte de la poblacin. Sin embargo, sta se enfrent solamente con las fuerzas policiales y no hubo ninguna intervencin militar.

86

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

En el caso del Brasil, se produjo una transicin lenta pero estable que empez en 1985 con la presidencia de Sarney y que lleg a su fin en 1998, cuando el presidente Cardoso reorganiz el Ministerio de la Defensa, nombr a un ministro civil y restableci el sistema nacional de inteligencia. Como lo demuestra Hunter (1997), los diferentes gobiernos civiles ejecutaron significativos recortes en los presupuestos militares incluso antes de unificar la cartera de dicho ministerio y de disolver el sistema de los ministros da casa, que privilegiaba considerablemente la presencia poltica de ministros castrenses. El sistema brasileo de inteligencia, una familia extensa y prestigiosa de redes interconectadas en los aos de la dictadura (.ico 2001: 71-148), sigui funcionando hasta comienzos de la dcada de 1990. En 1992, no obstante, el Servio Nacional de Informaes (SNI) fue seriamente reducido y parcialmente desmantelado (Atunes 2002: 112). En diciembre de 1999 se cre un nuevo sistema de inteligencia, la Agencia Brasileira de Inteligencia (ABIN).4 En la mayora de los pases del Caribe, la seguridad es asunto de gobernantes y legisladores civiles (Bobea 2002). En Centroamrica, escenario de varias guerras civiles, la paz coincidi con el retiro poltico de las fuerzas armadas (Rojas, Arvalo de Len y Sojo 1998, Arnson 1999). Tanto en Nicaragua como en El Salvador y Guatemala, los movimientos guerrilleros se transformaron en partidos polticos que operaban dentro de la ley y solicitaban el voto del electorado. El caso de Colombia, sin embargo, es en varios sentidos una excepcin. Colombia presenta el panorama de una lucha armada en la que tres actores las fuerzas armadas, la guerrilla dividida en dos frentes y un conjunto nacional de bandas paramilitares forman parte de un sistema de violencia crnica interrumpida por momentos de empate en la mesa de negociaciones. Esta guerra interna crnica se desarrolla en el contexto de un gobierno nacional civil y democrticamente elegido, de cuya legitimidad no hay duda. La violencia en el pas parece ser interminable. A nivel regional y local, deben distinguirse la fragmentacin y la proliferacin casi inimaginable de actores armados cuyos frentes de lucha se modifican peridicamente (PNUD 2003). Colombia es un pas
4

Vase Zaverucha (2005) para el anlisis crtico del sistema de seguridad y de inteligencia brasileo durante los aos posteriores.

87

DIRK KRUIJT

con importantes enclaves polticos, donde el gobierno est en manos de los paramilitares o de la guerrilla. Las consecuencias de la convulsin conflictiva de carcter aparentemente perpetuo parecen ser la prdida casi aceptada del monopolio sobre el uso legtimo de la fuerza por parte de las autoridades democrticas, acompaada por una serie que tambin parece interminable de negociaciones de paz que, hasta hace muy poco tiempo, invariablemente parecan condenadas al fracaso (Leal Buitrago 2004). Durante la dcada de 1990, ciudades como Medelln tenan dentro de su territorio a centenares de grupos armados que ofrecan proteccin o extorsionaban a los habitantes de cuadras o sectores dentro de las comunas populares (Ceballos Melguizo 2001). En el caso de Chile, la transicin del rgimen militar hasta un gobierno civil e independiente tom casi 15 aos despus del cambio oficial de gobierno. Como lo describen Agero y Stark (1998), el montaje de la reinstitucionalidad civil en un pas en el que los estamentos militares y el anterior dictador se haban asegurado el poder a travs del control desde los enlaces institucionales entre el sector pblico y la comandancia general hasta nombramientos de por vida en el Senado y garantas de amnista se converta en el trabajo de una generacin entera de polticos y cuadros civiles.5 La transicin completa ha requerido mucha sutileza y diplomacia de parte de los gobiernos civiles y sus asesores. Por cierto, el desprestigio internacional de la figura de Pinochet despus de su arresto en Londres contribuy tambin al cambio de actitud de una nueva generacin de oficiales superiores militares tanto frente a su ex comandante en jefe como frente a las autoridades civiles de los gobiernos democrticos. En el caso de Mxico, por otro lado, el sistema poltico autoritario del partido unitario que haba dominado el entorno pblico desde la dcada de 1920 hasta mediados de los aos 1990 el Partido Revolucionario Institucional (PRI) se transform en un sistema mucho ms abierto, que, por una parte, procur mantener a las instituciones armadas fuera del contexto poltico y, por otra, integrar a todo el sector de seguridad el servicio de inteligencia, la polica, la aduana, inteligencia fiscal, etctera como ya haba sido hecho en Estados Unidos y Canad
5 Vase Agero (1998), .uentes (2000) y sobre todo el estudio monumental de Huneeus (2002).

88

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

(Bentez Manat 2002 y 2003). A partir de 1994, cuando se cre el North American .ree Trade Agreement (NA.TA) entre Canad, Estados Unidos y Mxico, mejoraron lentamente los procedimientos, el entrenamiento y la poltica de la inteligencia nacional en cuanto a la lucha contra el narcotrfico, el lavado de dinero, la criminalidad y el terrorismo. La guerrilla que opera en el estado de Chiapas, el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN), lanz una operacin armada en 1994, pero desde entonces ha asumido un perfil bajo como actor armado, mientras que, por otra parte, se desempe con gran habilidad como ente negociador en el dilogo con el gobierno nacional. El EZLN no representa una amenaza directa para la seguridad nacional mexicana. En otros casos (Per, Venezuela), durante la dcada de 1990 se formaron gobiernos civiles en los que el Poder Ejecutivo se eligi simultneamente que el Legislativo. Pero durante los primeros aos de gobierno, se reenfatiz de nuevo el papel de las instituciones armadas como brazo prolongado del Ejecutivo, mientras que de manera ms notoria en el Per se expanda excesivamente la posibilidad de actuacin de los servicios de inteligencia y de seguridad del Estado. En el caso peruano, no es arbitrario denominar el rgimen del triunvirato de .ujimori (presidente), Montesinos (jefe de inteligencia) y Hermoza (jefe de las fuerzas armadas) como una dictadura civil (Kruijt y Tello 2002). La cada del rgimen de .ujimori fue acompaada y, al final, inducida por varios movimientos. El organizador de las marchas de protesta, Toledo, fue elegido presidente, para luego tener que enfrentarse con una serie de movimientos de protesta semejantes, organizados en frentes regionales durante los aos 2002 y 2003. La resistencia de parte de las fuerzas armadas est por el momento fuera de discusin: en el 2002, unos 50 generales y almirantes fueron encarcelados acusados de corrupcin y dieron testimonios contra sus colegas. Cambi la suerte del Sistema Nacional de Inteligencia (SIN) que, durante el rgimen de Montesinos, consista en dos organizaciones paralelas una para recolectar inteligencia y otra para intimidar a los adversarios polticos, chantajear a supuestos rivales y actuar como escuadrn de la muerte6. Al comienzo de su gobierno, el presidente Toledo nombr a varias personas de su confianza en los cargos de
6

Entrevista del autor con el almirante en retiro Alfonso Panizo, realizada en Lima el

89

DIRK KRUIJT

ministro del Interior, viceministro de la Polica, ministro de Defensa y jefe del Sistema de Inteligencia. Todos ellos llegaron de las filas de ONG de investigacin o de vigilancia de los derechos humanos (Costa y Basombro 2003; Basombro, Costa, Huerta y Villarn 2004 y Basombro, Boluarte et al. 2004). En el 2004, el presidente anunci el desmantelamiento del SIN. En Venezuela tambin se evidenci el fracaso de la intervencin militar para relevar al presidente Chvez, ante los movimientos populares que lo llevaron de regreso a palacio y le han permitido sobrevivir a cuatro huelgas nacionales y un golpe de Estado. Por lo menos parece que, por el momento, los estamentos militares han dejado de pensar en su papel tradicional como rbitros e interventores de la poltica nacional. En situaciones en las que antes tal vez hubieran pensado en ejercer presin poltica o dar un golpe de Estado, nos sorprenden con su perfil bajo y su neutralidad frente a los acontecimientos polticos internos. Es interesante darse cuenta de que, durante los ltimos 10 aos, todos los cambios de gobierno generados por mtodos no electorales no se han realizado por un golpe o un pronunciamiento militar sino por movimientos de la democracia de la calle renuncias presidenciales ante movimientos populares espontneos, movimientos de protesta en los barrios, marchas pacficas y huelgas de brazos cados que luego se han transformado en movimientos polticos, frentes regionales de protesta y organizaciones populares ad hoc. Los cambios presidenciales en Ecuador, por ejemplo, fueron determinados de esta manera, aunque con el apoyo explcito de las fuerzas armadas, que se unieron al movimiento popular. Algunos aos ms tarde, en mayo del 2005, un presidente ecuatoriano tuvo que renunciar de nuevo despus de las protestas populares. La cada del rgimen de .ujimori en el Per fue acompaada y, al final, inducida por varios movimientos civiles de protesta. En medio de grandes disturbios que
14 de agosto del 2002. El segundo da de su presidencia, en 1990, .ujimori invit a Panizo a retirarse. A solicitud del gobierno de transicin, el almirante Panizo se hizo cargo del SIN el da despus de que el ex secretario de las Naciones Unidas Prez de Cullar fuera nombrado primer ministro, en el 2001. Vase tambin Uceda (2004).

90

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

obligaron a huir al presidente De la Rua, durante dos perturbadas semanas cinco presidentes tomaron el poder y salieron, proceso que desemboc en la presidencia de Duhalde para complementar el mandato ejecutivo vacante (Camou 2002: 26-27). En el ao 2004, el presidente haitiano Aristide desapareci o fue desaparecido en un avin que lo llevaba rumbo al exilio africano. En el 2005, el presidente ecuatoriano Gutirrez se refugi en el Brasil tras las convulsiones de las masas populares. En octubre del 2003, los cocaleros bolivianos lideraron el movimiento nacional de protesta contra el presidente Snchez de Lozada, situacin que fue solucionada cuando el vicepresidente Meza asumi el poder, pero en el 2005 tambin l tuvo que renunciar en medio de disturbios prolongados dominados por la democracia de la calle.

3. Democracia con lneas de falla


Los regmenes militares dictatoriales no fueron los nicos que contribuyeron a la formacin de sociedades mutiladas por la angustia y el horror. Durante las ltimas cuatro dcadas, el continente se vio afectado por un ciclo generalizado de violencia desarrollada por diferentes actores armados: desde las fuerzas armadas hasta la guerrilla, desde los paramilitares hasta las mafias del narcotrfico, desde los comits de autodefensa hasta los criminales comunes. Sin embargo, de todos esos actores, fueron generalmente las fuerzas armadas las que desempearon el papel preponderante en la constitucin de sociedades de miedo, donde reinaba el terror en vez de la justicia, la tortura en vez del convencimiento y el fusil en vez de la pluma. La democracia re-establecida en Amrica Latina ha tenido que hacer madurar, en la mayora de los pases, el tema de la seguridad nacional y de las instituciones involucradas en su gestin. En toda Amrica Latina, no obstante, hay dos lneas de falla que pueden causar el desmoronamiento del proceso de consolidacin de la democracia. En primer lugar, est presente el fenmeno de la exclusin crnica de vastos segmentos de la poblacin. En segundo lugar, se manifiestan nuevas formas de violencia, esta vez no inmediatamente asociadas a la existencia de regmenes dictatoriales o el funcionamiento de Estados de terror, sino a la presencia y la actuacin de nuevos actores armados.

91

DIRK KRUIJT

Hay una conexin entre la exclusin social y la ocurrencia de la violencia. Al parecer, ambas se nutren mutuamente en territorios urbanos cuando las autoridades del orden y de la ley se retiran o slo estn presentes en forma represiva: entrando con unidades especializadas en la lucha urbana, por lo general incorporadas dentro de las filas de las fuerzas policacas. Es interesante notar que las fuerzas armadas en general son renuentes a asociarse en la lucha contra estos nuevos actores violentos y privados. En toda Amrica del Sur han dejado estas tareas represivas en manos de la polica. Solamente en tres pases centroamericanos El Salvador, Honduras y Guatemala las fuerzas armadas actan junto con la polica, y eso tras explcita solicitud del gabinete y el parlamento. Consideraremos la primera lnea de falla. La democracia, para quienes es un bien? En Amrica Latina, la democracia regres junto con la crisis econmica. Como consecuencia, durante las mismas dcadas de 1980 y 1990 se generaliz la pobreza masiva, la informalizacin de la economa y de la sociedad, y la exclusin social de considerables contingentes de la poblacin. Los nuevos pobres, procedentes de la clase media baja y de la clase obrera, han sido las principales vctimas de la crisis y de las polticas de ajuste. La pobreza, que durante la primera parte del siglo XX fue sobre todo una caracterstica del mbito rural, en la segunda mitad de ese siglo comenz a manifestarse con amargura en las ciudades, sobre todo en las grandes metrpolis de los pases latinoamericanos (Kruijt, Sojo y Grynspan 2002). La exclusin masiva y probablemente transgeneracional en el ambiente urbano empez a ser sinnimo de conflictos sociales, disturbios del orden social y radicalizacin poltica. Relacionada con la cultura de pobreza y la orientacin poltica de los excluidos, existe una profunda desconfianza expresada en la variedad de publicaciones del Latinobarmetro frente a las instituciones formales de la democracia tales como el parlamento, los partidos polticos, el sistema legal y las cortes, hasta los sindicatos laborales. En otras palabras, una de las principales consecuencias sociales y polticas de la exclusin social es la erosin de la legitimidad del orden civil, poltico y pblico. La enorme exclusin urbana ha tenido tambin otra consecuencia: la formacin de guetos de los privilegiados (Caldeira 2000), en los que estos sectores buscan refugiarse de sus miedos frente a la sociedad de afuera y donde las barreras protegen un estado hostil hacia buena parte de su poblacin, manifestado en mltiples formas de

92

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

discriminacin (ODonnell 2003: 14-15). El reciente informe del PNUD (2004) sobre el estado de la democracia en Amrica Latina que hace uso de una enorme encuesta aplicada por el mismo Latinobarmetro nos informa que, a la fecha, la mayora de la poblacin latinoamericana preferira un gobierno de tinte autoritario previsto que llegara a encontrar una solucin para la pobreza masiva. El segundo asunto problemtico est relacionado con la incapacidad de los gobiernos democrticos de ejercer el monopolio del uso legitimo de la violencia. Esto es consecuencia, en parte, del legado del Estado autoritario y represivo de los regmenes dictatoriales, y en parte de la permanente proliferacin de la violencia armada ejercida por una variedad de actores no estatales. La caracterstica de esta proliferacin es exactamente la ruptura del monopolio de la violencia legtimamente ejercida y la aparicin de nuevos actores armados, como agrupamientos provenientes de las fuerzas de seguridad y las bandas juveniles, las maras, barras bravas o pandillas. Bajo este denominador se agrupan diferentes formas de violencia y conflicto como, por ejemplo, la violencia criminal de la calle, los motines y disturbios, la limpieza social y los ajusticiamientos, la arbitrariedad de la polica, las actividades paramilitares, las actividades guerrilleras de la poca de la Posguerra .ra, etctera. Algunos de estos actores poseen un carcter semiinstitucionalizado, como es el caso de los actores armados en Colombia. Otros mantienen en la violencia cotidiana un estilo de vida asociado al uso de armas, como si fuese parte de una rutina laboral cotidiana. En otras publicaciones hemos tipificado esta estructura como vacos de gobierno (Kruijt y Koonings 1999: 12) o, en una forma ms tajante, estados en camino de ser fallidos (Koonings y Kruijt 2004). Podemos mencionar varias formas: las favelas, villas, barriadas o comunas de miseria donde la autoridad local de facto es el traficante o drug lord, quien ordena los ajusticiamientos pero funciona tambin como proveedor financiero de las ONG en su territorio. No se trata de pequeas bolsas olvidadas dentro de las aglomeraciones urbanas, sino de territorios de considerable proporcin, tal vez de 25% del contorno urbano de metrpolis como Rio de Janeiro, So Paulo, Buenos Aires y Ciudad de Mxico.

93

DIRK KRUIJT

El negocio de drogas es, a la fecha, una economa de gran escala con importantes consecuencias econmicas, sociales y polticas (Vellinga 2004). Con mucha razn, Zaluar (2000) tipific la relacin entre las bandas juveniles y el comercio de drogas en las favelas de Rio de Janeiro como una integracin perversa. Moser y McIlwaine (2004: 175) introdujeron el trmino capital social perverso, sealando la influencia primordial de actores armados privados en los barrios populares de Colombia. Moser y Rodgers (2005) rubrican varios ejemplos en los pases andinos y centroamericanos donde el peso de diferentes actores armados privados est sustituyendo a la importancia de las fuerzas legtimas del orden. En Centroamrica tambin proliferaron diferentes categoras de actores armados no estatales. En una publicacin que revisa los resultados de los primeros cinco aos despus de los Acuerdos de Paz (Sieder et al. 2002), los autores mencionan la influencia creciente de las fuerzas ocultas en Guatemala. A esta nueva violencia hay que aadir el surgimiento de un nuevo tipo de organizacin criminal que se hizo visible a partir del ao 2000: las bandas especializadas en robos y secuestros, equipadas con armas ms sofisticadas que las de la polica, y carteles de droga formados por ex oficiales de la institucin armada en asociacin con la ex inteligencia militar.7 En el mbito urbano, nuevos tipos de violencia como las maras (pandillas juveniles) se manifestaron a partir de los aos de la paz (Savenije y Andrade-Eekhoff 2003, Savenije, 2004). Actualmente, los gobiernos de El Salvador, Honduras, Guatemala y en menor grado tambin de Nicaragua, consideran la existencia y la expansin de las maras como un problema serio de seguridad nacional. En Honduras, las autoridades nacionales promulgaron una legislacin especial antimarera que facilita la formacin de comandos especiales de fuerzas policacas y militares (Operacin Libertad, 2003). En El Salvador un plan semejante se bautiz Plan Mano Dura (2003). En Guatemala se est introduciendo una legislacin parecida.
Entrevistas con Gustavo Porras, ex secretario poltico del presidente Arz de Guatemala, realizada en Ciudad de Guatemala el 12 de abril del 2005, y con Edmundo Urrutia, ex secretario de anlisis estratgico, realizada en Ciudad de Guatemala el 8 de abril del mismo ao.
7

94

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

4. El papel de la polica
La exclusin social y los fenmenos asociados como la pobreza, la discriminacin y la informalidad conforman un contexto frtil para que puedan brotar los grmenes de la violencia y el terror en los segmentos pobres, marginados, separados de las metrpolis y las conglomeraciones urbanas grandes (Briceo-Len 2002, Davis 2004). Cuando, como en el caso de Amrica Latina, la exclusin social se profundiza o se consolida en ciudades divididas de manera espacial, social y cultural, cuando la ausencia de los actores legtimos de la ley y del orden se manifiesta en forma crnica, se abre el camino para los actores armados privados e informales que ocuparn el lugar de la polica y la justicia, transformando los barrios pobres y marginados en contornos de desintegracin dominados por los criminales y el terror (Koonings y Kruijt 2006). Hay una tendencia a la consolidacin de este fenmeno tomando en cuenta que la juventud de estos barrios, favelas, barriadas o comunas de miseria est acostumbrndose desde su niez a la normalidad de la violencia, siendo catequizada por la violencia domestica habitual (Moser y McIlwaine 2006), por la violencia omnipresente en la calle (Rotker et al. 2002) y por la actuacin represiva incesante de la polica que, cuando est presente, lo est con pistola o ametralladora en la mano. Polticas pblicas que pretenden combatir la exclusin social y pacificar la relacin cvico-policial, entonces, aparentan ser, si no una solucin, por lo menos un freno para este proceso de deterioro. Combatir la exclusin social, fortalecer el tejido social local, establecer un buen balance entre las tareas represivas y preventivas de la polica nacional y local, fortalecer los gobiernos municipales y locales y, sobre todo, ganar y mantener la confianza de las organizaciones populares locales parecen ser los ingredientes del cctel de buen gobierno en asuntos de seguridad cvica. Uno de los ejes centrales es la confianza mutua entre las fuerzas del orden y la poblacin local, y la participacin voluntaria en comits de seguridad local. En los grandes pases del Cono Sur hubo experiencias de esa colaboracin en las relaciones cvico-policiales, pero con resultados ambivalentes. En Chile se inici un proceso de reforma policial de larga duracin que result en un aumento de confianza del pblico en general (Pereira y Ungar 2004). En Argentina se inici una reforma de la polica para

95

DIRK KRUIJT

detener la desconfianza del pblico en las fuerzas del orden debido a la corrupcin, el alto grado de militarizacin y la actuacin sobre todo represiva de las instituciones policacas (San 2002, Smulovitz 2003b). Se haban formado, a finales de la dcada de 1990, foros de seguridad entre representantes de la polica y representantes populares. Pero las reformas se detenan en el momento decisivo y las protestas populares desembocaron en el movimiento social de los piqueteros, que organizaron marcha de protesta tras marcha de protesta. Experimentos de polica comunitaria y de seguridad ciudadana autogestionados en la dcada de 1990 resultaron en buenas intenciones o relaciones de desencuentro en Argentina y Brasil (Smulovitz 2003a, Pereira y Ungar 2004). En Centroamrica hay dos pases en los que existe una base de confianza ms slida entre la poblacin y la polica: Costa Rica, pas que desde 1948 no tiene ejrcito pero cuya poblacin apoya a las instituciones de la ley y del orden pblico (Chinchilla 2003), y Nicaragua, que desde los aos sandinistas tiene una organizacin policial apoltica que ha generado confianza y que no padece de una reputacin fuertemente represiva. La reforma realizada en la Polica Nacional Civil posblica en Guatemala gener en un inicio altas expectativas, pero la ineptitud profesional y la gradual corrupcin de los aos posteriores acabaron rpidamente con la confianza generada (Glebbeek 2003). Tal vez el nico pas latinoamericano, junto con Costa Rica, en el que los barrios populares no se transformaron en enclaves de violencia y marginalizacin es el Per. Lima Metropolitana goza de una cierta tranquilidad, a pesar de su inmensa informalidad econmica y de la transformacin de la ciudad capital en cuatro zonas (conos), tres de ellas enormes aglomeraciones de barriadas y ex barriadas (Degregori y Kruijt 2006). Probablemente, Lima es una de las capitales ms informalizadas y ms empobrecidas de Amrica Latina. En forma paradjica, el mismo proceso de informalizacin, el desborde popular en palabras de Matos Mar (1984, 2004), quien document el proceso tempranamente, produjo un efecto doble: por un lado, la decadencia de las organizaciones de la formalidad (asociaciones empresariales, colegios de profesionales, centrales y federaciones sindicales), y por otro lado, el surgimiento de por lo menos tres tipos de asociaciones de la informalidad: comits de vecinos en las barriadas y los distritos populares a partir de la dcada de 1970, comits de microempresarios

96

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

y autoempleados a partir de la de 1980, y comits de seguridad vecinal a partir de la de 1990. El desborde popular cre, as, un tejido social relativamente precario porque las organizaciones populares no son estables ni operan en gran escala pero siempre de nivel local y casi siempre con abundante participacin social. A los gobiernos nacionales les convena, siempre por diferentes razones, apoyar a estas organizaciones populares, y los gobiernos municipales de Lima y de sus distritos contribuyeron a la relativa integracin de los tres conos populares con la construccin de carreteras, caminos e infraestructura, as como con programas especiales. Con el transcurso de los aos, dentro de las filas de la poblacin de estos tres conos se desarroll, sobre la base de la informalidad, una clase media que financi sus viviendas y, en sus barrios, financi parques industriales, centros comerciales y hasta locales para discotecas. Todo eso contribuy en forma considerable a suavizar la exclusin y favorecer una integracin relativamente gradual. Ante la inseguridad y la violencia generadas por Sendero Luminoso, que entre 1988 y 1992 trat de establecerse en las ex barriadas, atacando a las organizaciones locales y ajusticiando a sus lderes, la poblacin se autoorganiz en comits locales de vigilancia y de seguridad que contaban con la colaboracin de las comisaras locales. La polica metropolitana proviene en gran parte de los tres conos y por tradicin tiene una fachada popular: generalmente, los policas siguen trabajando en su barrio y son respetados. En todos los barrios hay comisaras o comisaras mviles (buses transformados en oficinas para atender al pblico). El modo de actuar no es represivo; por el contrario: se trata explcitamente de buscar la simpata del pblico con programas especiales (Ypez 2004). Hay una tradicin de serenazgos, polica auxiliar compuesta por vecinos que son entrenados por la polica local. No existen bandas criminales ni comercio de droga en gran escala; no hay barriadas dominadas por traficantes ni maras que amenacen la seguridad barrial, y casi no existen sicarios. En cada barrio limeo hay comits de vigilancia o de seguridad de vecinos que vigilan su cuadra de viviendas e informan sobre robos, acciones de bandas juveniles y pequeos actos criminales. La buena relacin cvico-policial y la reduccin de la exclusin social brutal mantienen una relativa seguridad local.

97

DIRK KRUIJT

5 . Agenda de seguridad y capacitacin permanente: el caso de tres pases en la posguerra civil


Los tres pases latinoamericanos que durante la dcada de 1990 comenzaron a recuperarse de las heridas sociales de una guerra civil El Salvador, Guatemala y el Per enfrentaron tambin un cambio en la agenda de seguridad. En los tres pases, pero en condiciones diferentes, el fin de las guerras civiles coincidi con el fin de la presencia poltica marcada de las fuerzas armadas. En los tres pases se encarg a diferentes instituciones que redactaran informes de la verdad: en El Salvador a la ONU, como consecuencia de una paz negociada auspiciada por un representante del secretario general de esta organizacin en 1992;8 en Guatemala, tanto al arzobispado como a la ONU despus de la paz, en 1996;9 en el Per, a una comisin de 12 miembros peruanos, despus de la instalacin del gobierno de transicin de Paniagua-Prez de Cuellar en el 2000.10 En los dos pases centroamericanos, los acuerdos de paz implicaron una reestructuracin del sector de seguridad. En el caso de El Salvador, la transformacin de las instituciones de seguridad las fuerzas armadas y la polica, junto con reformas del sistema electoral y jurdico, constituyeron el corazn de los acuerdos firmados. En Guatemala, la reorganizacin de la institucin armada, la disolucin de los diferentes cuerpos policacos y la creacin de una nueva polica nacional civil conformaron una parte importante de los acuerdos, a la par con los acuerdos sobre los derechos indgenas y la transformacin del sistema socioeconmico. Las reformas socioeconmicas no fueron realizadas y el acuerdo sobre los derechos indgenas fue implementado a medias, pero la transformacin del sector de seguridad s se concret.

Vase Comisin de la Verdad (1993). Tanto el arzobispo de Ciudad de Guatemala como un representante de la ONU fueron coordinadores en la mesa de negociacin. El arzobispo era formalmente conciliador, el representante tena la funcin de mediador. El informe del arzobispado (Guatemala nunca ms, 1998) fue publicado antes que el informe de la ONU (Comisin para el esclarecimiento histrico, 1999; la versin abreviada sali en el 2004). 10 Vase Comisin de la Verdad y Reconciliacin (2003). Una sntesis fue publicada en el 2004. Vase tambin el excelente Informe de la CVR (IDL 2003).
8 9

98

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

En el Per tambin se implementaron reformas en el sector de seguridad una reforma de la polica y una limpieza de los estamentos militares, mientras que no se sabe cundo se llevarn a la prctica las dems recomendaciones de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. Es claro que la reestructuracin del sector de seguridad implicar la formulacin de una nueva tesis de seguridad, una redistribucin de trabajo entre las instituciones integrantes del sector, y un cambio en el entrenamiento y, ms en general, en la educacin de las fuerzas del orden. La formacin de la nueva tesis de seguridad y, como consecuencia, la redistribucin de trabajo ser generalmente acompaada por la asignacin del mantenimiento del orden pblico e interno a la polica, y por la confianza en que las fuerzas armadas se hagan cargo de la tarea de garantizar la seguridad externa. Se separar, probablemente, la inteligencia nacional de la inteligencia criminal y forense, por un lado, y la inteligencia militar por otro lado. Es en la capacitacin de los oficiales y suboficiales de las fuerzas del orden donde se sita la base para el espritu de cuerpo y la lealtad democrtica de las nuevas generaciones de oficiales militares y policiales, en un proceso que, necesariamente, toma muchos aos de educacin permanente en ambas instituciones. Igual atencin requiere la capacitacin de civiles polticos, parlamentarios, acadmicos, periodistas en asuntos de seguridad y de seguimiento de la calidad profesional y de internalizacin de los valores democrticos dentro de los estamentos superiores y medios de las fuerzas del orden. En este sentido, organizaciones como las fuerzas armadas, la polica y la inteligencia son como reactores nucleares, vitales como combustible para la seguridad, pero que siempre deben funcionar con la debida vigilancia y el mantenimiento adecuado para prevenir cualquier explosin no prevista de consecuencias funestas. La educacin y la capacitacin permanente del oficial y del suboficial, tanto en el sentido profesional como en el de la impregnacin con los valores ticos, democrticos y de honor, es la nica garanta contra las distorsiones polticas que, cclicamente, se han manifestado en las fuerzas del orden durante los muchos siglos de su existencia.

99

DIRK KRUIJT

En El Salvador y Guatemala, casi todo el siglo XX ha sido la poca de la hegemona militar en materia de administracin o de arbitraje poltico.11 Desde los aos veinte hasta mediados de los aos ochenta del siglo pasado existi una serie de partidos oficialistas consecutivos, controlados por los estamentos militares, cuyo candidato siempre gan la presidencia mediante elecciones, fraude o imposicin. Para mantener viva en el recuerdo a la democracia, organizaron paralelamente elecciones para diputados y alcaldes con participacin de otros partidos, de los cuales la Democracia Cristiana (DC) era considerada como criptocomunista. Desde el Ministerio de Defensa de El Salvador se controlaba, entonces, el orden poltico, al partido oficialista, a la institucin armada, a la inteligencia nacional, a los dos cuerpos de polica militarizados y a las asociaciones de paramilitares.12 El partido sucesor del partido oficial era la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), fundada por el ex mayor DAubuisson. En 1985 se separaron oficialmente los escuadrones y el partido. Cuando la guerra civil lleg a un empate militar y se acudi en 1990, despus de la ocupacin de San Salvador por fuerzas especiales de la guerrilla a negociaciones mediadas por el propio secretario general de la ONU, Javier Prez de Cuellar, y el subsecretario, lvaro de Soto, se decidi, entre los acuerdos de paz, la desmovilizacin de los cinco ejrcitos guerrilleros aglutinados en el frente .arabundo Mart para la Liberacin Nacional (.MLN), la limpieza general de la

Vanse los tomos IV, V y VI de la Historia general de Centroamrica, bajo la responsabilidad respectiva de Acua Ortega (1993), Prez Brignoli (1993) y TorresRivas (1993). 12 Durante los ltimos meses de 1979 y los primeros de 1980, la Juventud Militar, despus de un golpe, compuso dos juntas cvico-militares reformistas. En esa coyuntura, el entonces ministro de gobierno Zamora y el posterior presidente Duarte presentaron un informe, en nombre del gabinete, demostrando que el viceministro de Defensa diriga los escuadrones de la muerte. Algunos de los presentes en esa reunin fueron posteriormente asesinados y la mayora se march al exilio o pas a las filas de la guerrilla. Cuando, unos meses despus, se asesin tambin al arzobispo Romero y se comenz a exterminar sistemticamente a los cuadros medios de la DC, estall la guerra civil (entrevistas con Rubn Zamora, realizada en San Salvador el 26 de julio del 2005, y con Samuel Samayoa, tambin en San Salvador, el 23 de agosto de ese ao).
11

100

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

institucin armada,13 la disolucin de los cuerpos de la polica y la reorganizacin del sistema de inteligencia nacional. La institucin armada fue reorganizada14 y se cambi tambin, sistemticamente, el aparato de capacitacin y educacin militar,15 desde la escuela militar hasta el nuevo centro de altos estudios estratgicos, al que fueron invitados los mejores docentes acadmicos. Parte de la tarea bsica de la institucin consiste en participar en misiones de paz en el exterior y asistir a la poblacin civil en casos de emergencia o desastre. Los ltimos diez aos, la institucin armada se ha mantenido lejos de la poltica partidaria y est gozando de cierto prestigio profesional.16 La institucin armada de Guatemala, igual que su contraparte salvadorea, ha controlado la escena poltica nacional durante gran parte del siglo XX. Con la interrupcin de los diez aos de la primavera democrtica, entre 1944 y 1954, una larga serie de juntas, jefes militares de facto, presidentes militares elegidos o llegados al poder en forma fraudulenta17 control, hasta 1985, la presidencia del pas. Los gobernadores (nombrados por el presidente) y los alcaldes dirigan la economa nacional en armona con el Comit Coordinador de
Se relev a 104 oficiales, empezando por el ministro de Defensa. En cierto momento, la discusin se materializ entre dos alternativas: la disolucin de la institucin armada descrita como suicido institucional o la limpieza de los estamentos (entrevista con el general Mauricio Vargas, ex jefe del estado mayor y ex delegado presidencial [1989-1993] para la implementacin de los acuerdos de paz en San Salvador, realizada el 19 de agosto del 2005). 14 Y muy probablemente con bastante rencor de parte de algunos, dice el general Mauricio Vargas, ex jefe del estado mayor y ex delegado presidencial para la implementacin de los acuerdos de paz en San Salvador, en entrevista realizada el 19 de agosto del 2005. 15 Con asistencia tcnica de la Espaa posfranquista. 16 Entrevista con el general Humberto Corado, ex ministro de Defensa (1992-1995), realizada en San Salvador el 15 de agosto del 2005. 17 Entre 1954 y 1985, por lo general con la excepcin del gobierno civil de Mndez Montenegro (1966-1970), quien firm un pacto con los coroneles delegando todos los poderes para construir un orden poltico del cuartel que oficializ toda la infraestructura contrainsurgente de los aos posteriores el presidente (militar) de turno era sucedido por su ex ministro de Defensa. En palabras del general Ricardo Peralta Mndez, ex candidato presidencial de la DC guatemalteca que perdi las elecciones por fraude (entrevistado en Ciudad de Guatemala el 13 de julio de 1994): Lleg hasta el extremo de que todos los partidos polticos buscaban desesperadamente un general que pudiera ser candidato presidencial. Luego, cuando los altos mandos
13

101

DIRK KRUIJT

Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales y .inancieras (CACI.), asociacin nica de los empresarios y terratenientes, y combatan a la guerrilla, que desde los aos 1960 estaba dirigida por algunos jvenes militares, lderes estudiantiles y sindicalistas, y que en la dcada de 1970 se transform en un movimiento nutrido por el campesinado indgena. Cuando a mediados de la dcada de 1980 los estamentos militares decidieron transferir el poder a un gobierno civil, la guerrilla se encontraba definitivamente a la defensiva. Pero la institucin armada, tras aos de feroz y sangrienta actuacin contrainsurgente, no logr vencerla por completo en el terreno militar. Desde finales de los aos 1980 se mantuvo un complicado proceso de negociaciones de paz.18 Los jefes militares y la comandancia de la guerrilla negociaron en secreto, y en Cuba, en mayo de 1996, llegaron a un acuerdo auspiciado por los hermanos .idel y Ral Castro.19 Unos meses despus, la paz se consolid formalmente. El Centro de Estudios Estrategicos Nacionales (Centro ESTNA), creado en 1993 para la capacitacin de cuadros militares y civiles, fue cerrado despus de la paz. Entre 1996 y 1997, segn las pautas previstas en los acuerdos de paz, la institucin armada se redujo tanto en trminos de personal como de presupuesto, y a la vez se abri la posibilidad de que los mandos medios de la oficialidad siguieran cursos de licenciatura o de maestra en universidades estatales o privadas, hecho que en el pasado se consideraba inadecuado y hasta poco oportuno.20 Durante esos dos aos, tambin se bloquearon todas las posibilidades de financiamiento de la paramilitarizacin de ciertos estamentos militares, y se lleg al
del ejrcito nombraban al sucesor militar del antiguo presidente militar, se iba conformando un turbio proceso de fraude electoral. Despus de todo, el dao directo se limitaba a los miembros del cuerpo de oficiales: un militar ganaba las elecciones presidenciales y era sustituido por otro militar con mejores credenciales para las fuerzas armadas. 18 Se lleg incluso a negociaciones paralelas, discretamente realizadas entre los militares y los jefes guerrilleros, que culminaron con el acuerdo de La Habana en 1996 (Kruijt y Van Meurs 2000, Rosada-Granados 1998, Balconi y Kruijt 2004). 19 Para ms detalles, vase Balconi y Kruijt (2004). 20 Entrevista con el general Julio Balconi, ex ministro de defensa (1996-1997), realizada en Ciudad de Guatemala el 11 de abril del 2005.

102

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

relevo forzado de algunos comandantes principales.21 Sin embargo, en 1997 se paraliz el proceso de limpieza y transformacin institucional de la institucin armada, en parte por empeo del presidente Arz (quien nombr como ministros a militares amigos) y, durante el gobierno compartido de Portillo y Ros Montt (2000-2004), en parte por el nombramiento consecutivo de ministros y comandantes sorprendentemente ineptos o corruptos. El caso tal vez ms inslito fue el nombramiento del general Enrique Ros Soza, hijo del general Efran Ros Montt, como jefe de finanzas del ejrcito. Luego, el general Enrique Ros fue designado para ocupar el cargo de jefe del estado mayor.22 Recin a partir de la toma de poder del actual presidente Berger se nombr a un general con prestigio institucional como ministro de Defensa.23 Se intent transformar el sistema de inteligencia nacional hasta se nombr a un ministro civil como secretario de anlisis estratgico, pero como la inteligencia militar es la nica rama con capacidad tcnica para dirigir investigaciones contra adversarios, hasta la fecha la inteligencia nacional, la policial y la forense dependen mayoritariamente de las capacidades castrenses. Durante los aos de Portillo y Ros Montt, con participacin de la sociedad civil, el Ministerio de Defensa y altos oficiales y ex oficiales, se discuti la nueva tesis de seguridad; este esfuerzo no tuvo xito pues uno de los nuevos ministros de Defensa prohibi la publicacin del informe final, ya aprobado por el gabinete.24 Recin a partir del gobierno de Berger se reinstal una nueva comisin, compuesta por los miembros ms destacados de la mesa anterior, que se encarg de formular las tesis nacionales de seguridad. Como en el caso salvadoreo, la institucin
Entrevista con Gustavo Porras, ex secretario del presidente y posteriormente secretario de paz en el gobierno de Arz (1996-2000), realizada en Ciudad de Guatemala el 12 de abril del 2005. 22 La indignacin dentro del ejrcito fue tanta que el general Enrique Ros se vio obligado a renunciar antes de que terminara el gobierno. Se han formulado acusaciones pblicas de corrupcin contra todos los anteriores ministros de Defensa del gobierno de Portillo (entrevista con el general Julio Balconi, realizada en Ciudad de Guatemala el 11 de abril del 2005). 23 A pesar de una anticipada reforma constitucional despus de los acuerdos de paz, nunca se logr modificar el artculo que establece que el ministro de Defensa debe ser un general en servicio activo. 24 Para la historia de este experimento, vase Arvalo y .luri (2006).
21

103

DIRK KRUIJT

armada prefiere no interferir en asuntos de seguridad interna y ms bien busca su papel en la nueva tesis de seguridad que una comisin, nombrada por el presidente Berger, est formulando.25 En el Per, la situacin institucional y la capacitacin militar en general quedaron en una situacin de mayor ambigedad. Las fuerzas armadas quedaron desprestigiadas despus de la dcada de .ujimori. La facilidad con la que .ujimori y Montesinos26 cooptaron a varias decenas de lderes militares que durante aos haban sido asistentes en la gestin poltica del presidente y su asesor de seguridad e inteligencia, la comprobada corrupcin de buena parte de los estamentos castrenses hecho que daba vergenza pblica durante los procesos y los testimonios de tantos generales y almirantes, llevaron a una humillacin institucional incontestable y sin precedentes. El liderazgo militar tena que bajar la cabeza y se call. Cuando la Comisin de la Verdad y Reconciliacin public su Informe final en el 2003 y el fiscal general de la nacin abri procesos contra quienes haban participado en organizaciones clandestinas o semilegales asociadas a las tres ramas militares y compuestas por miembros de las fuerzas armadas, ex comandantes generales y ex oficiales que haban gozado de gran prestigio institucional publicaron, tres veces durante el 2005, una carta pblica con protestas defendiendo el honor de las fuerzas armadas, en la que se subrayaba el sacrificio que el cuerpo de oficiales haba realizado por la patria y la democracia.27 Los ex comisionados recibieron amenazas.

Sin embargo, es tal vez significativo que los tres jefes de estado mayor de El Salvador, Honduras y Guatemala estn tratando de adquirir una misin compartida con las fuerzas policiales en el combate contra la droga y la criminalidad de las bandas juveniles, las maras. En el diario Siglo Veintiuno (Guatemala), el 16 de abril del 2005 poda leerse: Tras reunirse tres das con el jefe del Comando Sur de Estados Unidos, John Craddock, militares de alto rango de los pases centroamericanos solicitaron como urgente necesidad la creacin de una fuerza especial, castrense y conjunta, dedicada a combatir el trfico de drogas y de personas, as como el trasiego de armas y el accionar de los pandilleros jvenes. Jorje .lores Arana, jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional [...] dice [...] que se acord pedir a Craddock que su gobierno facilite el equipo operativo y tcnico necesario, as como el entrenamiento de quienes podran integrarlo. 26 La promocin de Montesinos lleg a tener 21 generales, 16 de ellos generales de divisin (Rospigliosi 2001). 27 Vase .lorez (2005b: 7-12).
25

104

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

En los aos anteriores, se haba anunciado y lanzado una reforma militar que qued a medias. Los diferentes cambios de ministro y de los viceministros de Defensa tampoco haban fortalecido el proceso de reforma, reestructuracin y fortalecimiento de las instituciones militares. La situacin militar qued, mientras tanto, inconclusa. Hay una legislacin vigente pero sin reglamentacin adicional que permite a las fuerzas armadas interferir en la seguridad interna del pas. Hay un sistema de presupuesto en el que rige, por lo menos en parte, una cultura de silencio. En el parlamento tampoco existe voluntad ni capacidad instalada para ejercer un control del presupuesto en materia de seguridad y defensa. Dentro de las fuerzas armadas no se ha realizado una limpieza personal en materia de violaciones de derechos humanos, a la par con la purificacin de mandos claves en materia de corrupcin. S se avanz en el aspecto de educacin. El Ministerio de Defensa estableci convenios con algunas universidades nacionales de renombre para ofrecer maestras a los oficiales, con el fin de ayudar a cerrar la brecha entre la sociedad civil y la sociedad militar (Hurtado 2005: 69-86), pero al mismo tiempo mantiene cerrada la educacin militar propiamente dicha, en la que se transmiten los valores y las actitudes de las futuras generaciones de oficiales (.lorez 2005a). La direccionalidad del sistema de inteligencia militar y su relacin con el sistema de inteligencia nacional no parecen estar bien definidas. Al final de esta contribucin, hay que formular una interrogante que queda. En general, resulta que en los tres pases aqu referidos hay poca capacidad instalada, tanto en el ambiente acadmico como en los centros de estudios militares (y menos en los homlogos policiales), para realizar un anlisis crtico de las lecciones aprendidas del pasado y de las proyecciones al futuro. Cmo transformar las recomendaciones de las comisiones de la verdad en polticas pblicas? Qu riesgos tradicionales y nuevos amenazan la seguridad nacional? Cmo es la relacin entre el manejo de la seguridad externa vis--vis al manejo de la seguridad interna? Cmo se mantiene un equilibrio (institucional, de unidades especiales, de presupuesto, de capacitacin) entre las fuerzas armadas y las fuerzas policiales? Qu predicciones pueden hacerse sobre las consecuencias, a mediano y largo plazo, de las brechas sociales y tnicas en los diferentes pases? Y, sobre todo: cmo asegurar que las relaciones cvico-militares y cvico-policiales se den en armona con la consolidacin democrtica, garantizando a la vez la competencia y eficacia de las fuerzas del orden que hay que procurar?

105

DIRK KRUIJT

Referencias bibliogrficas
Acua Ortega, Vctor Hugo 1993 Las repblicas agroexportadoras. Tomo IV de la Historia general de Centroamrica (1970-1945). Madrid y San Jos: Sociedad Estatal Quinto Centenario y .LACSO. Agero, .elipe 1998 Brechas en la democratizacin: las visiones de la elite poltica sobre las fuerzas armadas. Santiago de Chile: .LACSO (Nueva Serie .LACSO). Agero, .elipe y Jeffry Stark (eds.) 1998 .ault Lines of Democracy in Post-Transition Latin America. Coral Gables: North-South Center Press. Arvalo, Bernardo y Philip .luri (eds.) 2006 Post-Conflict Reconstruction of the Security Sector and Governance in Guatemala. Participatory-Action Research after the Peace Accords. Genve: DCA. y WSP International (por publicarse). Arnson, Cynthia J. (ed.) 1999 Comparative Peace Processes in Latin America. Washington: Woodrow Wilson Center Press y Stanford University Press. Atunes, P. C. B. 2002 SNI & ABIN. Uma leitura de atuao dos servios secretos prasileiros ao longo do sculo XX. Rio de Janeiro: Editora .GV. Balconi, Julio y Dirk Kruijt 2004 Hacia la reconciliacin. Guatemala 1960-1996. Guatemala: Piedra Santa. Basombro, Carlos; Gino Costa, Miguel Huerta y Susana Villarn 2004 Activistas de derechos humanos a cargo de la seguridad u el orden en el Per. Lima: Instituto de Defensa Legal. Basombro, Carlos; Manuel Boluarte, Leonardo Caparrs, Enrique Castro, Gino Costa, Mara Jess Gamarra, Adolfo Gazzo, Miguel Huerta, Gabriel

106

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

Prado, .ernando Rospigliosi, Ricardo Valds, Rubn Vargas, Dante Vera y Susana Villarn 2004 Manejo y gestin de la seguridad. De la reforma al inmnovilismo. Lima: Instituto de Defensa Legal. Bentez Manat, Ral 2002 Mxico: doctrinas de seguridad y defensa (del siglo XX al XXI). En Joseph S. Tulchin (ed.). Nuevos temas de seguridad en Amrica Latina. Barcelona: .undaci CIDOB, 2002, pp. 55-72. 2003 Amrica del Norte: seguridad regional en construccin?. Ponencia presentada en el 51 Congreso de Americanistas. Santiago de Chile, 14-18 de julio. Bobea, Lilian (ed.) 2002 Soldados y ciudadanos en el Caribe. Santo Domingo: .LACSO. Bodemer, Klaus, Sabine Kurtenbach y Klaus Meschkat (eds.) 2001 Violencia y regulacin de conflictos en Amrica Latina. Caracas: Nueva Sociedad. Briceo-Len, Roberto 2002 Introduccin: La nueva violencia en Amrica Latina. En Roberto Briceo-Len (ed.). Violencia, sociedad y justicia en Amrica Latina. Buenos Aires: CLACSO, pp. 13-26. Caldeira, Teresa 2000 City of Walls: Crime, Segregation and Citizenship in Sao Paulo. Berkeley: University of California Press. Camou, Antonio 2002 Argentina (otra vez) en crisis. El dolor de ya no ser. Anuario social y poltico de Amrica Latina y El Caribe n. 5. Caracas y San Jos: Nueva Sociedad y .LACSO, pp. 21-28. Ceballos Melguizo, Ramiro 2001 The Evolution of the Armed Conflict in Medelln. An Analisis of the Major Actors. Latin American Perspective, 116, 28 (1), pp. 110-131.

107

DIRK KRUIJT

Chinchilla, Laura 2003 Experiences with Citizen Participation in Crime Prevention in Central America. En Hugo .rling y Joseph S. Tulchin con Heather A. Golding (eds.). Crime and Violence in Latin America. Citizen Security, Democracy, and the State. Washington y Baltimore: Woodrow Wilson Center Press y The Johns Hopkins University Press, pp. 205-232. Comisin para el Esclarecimiento Histrico 1999 Guatemala. Memoria del silencio . Guatemala: U NOPS (12 tomos). 2004 Conclusiones y recomendaciones. Guatemala. Memoria del silencio (Prlogo de Edelberto Torres-Rivas). Guatemala: . & G Editores. Comisin de la Verdad 1993 De la locura a la esperanza. La guerra de 12 aos en El Salvador. Informe de la Comisin de la Verdad para El Salvador (19921993). San Salvador: Naciones Unidas-Editorial Arcoiris. Comisin de la Verdad y Reconciliacin 2003 Informe final. Lima: CVR (9 tomos). 2004 Hatun Willakuy. Versin abreviada del Informe final de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. Lima: CVR (Comisin de Entrega). Costa, Gino y Carlos Basombro 2003 Liderazgo civil en el Ministerio del Interior. Testimonio de una experiencia de reforma policial y gestin democrtica de la seguridad en el Per. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. Davis, Mike 2004 Planet of Slums. New Left Review 26, marzo-abril, pp. 5-34. Degregori, Carlos Ivn y Dirk Kruijt 2006 Lima Metropolitana: Low Intensity Violence. En Kees Koonings y Dirk Kruijt (eds.). .ractured Cities. Social Exclusion, Urban Violence and Contested Spaces in Latin America. Londres: Zed Books (por publicarse).

108

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

Dew, Edward W. 1994 The Trouble in Surinam, 1975-1993. Westport: Praeger. .ico, Carlos 2001 Como eles agam. Os subterrneos da ditadura militar: Espionagem e polcia poltica. Rio de Janeiro: Editora Record. .lorez, Jos Miguel 2005 La educacin militar en el Per, el proceso educativo, los valores militares y la democracia. En .elipe Agero, Lourdes Hurtado y Jos Miguel .lorez (eds.). Educacin militar en democracia. Aproximaciones al proceso educativo militar. Lima: Instituto de Defensa Legal, pp. 91-172. 2005 b La educacin circular. Autorreferencia y autoproduccin en el ejrcito. Ponencia presentada en la conferencia Operaciones Conjuntas: Civiles y Militares en la Poltica de Defensa. Lima, Instituto de Defensa Legal, 17 y 18 de octubre del 2005. .uentes, Claudio 2000 After Pinochet: Civilian Policies toward the Military in the 1990s Chilean Democracy. Journal of Interamerican Studies and World Affairs 42, 3, otoo, pp. 111-142. Glebbeek, Marie-Louise 2003 In the Crossfire of Democracy. Police Reform and Police Practice in Post-Civil War Guatemala. Amsterdam: Rozenberg Publishers (Latin America Series). Huneeus, Carlos 2002 El rgimen de Pinochet . Santiago de Chile: Editorial Sudamericana. Hunter, Wendy 1997 Eroding Military Influence in Brazil. Politicians against Soldiers. Chapel Hill: The University of North Carolina. Hurtado, Lourdes 2005 La educacin militar como forma de educacin superior en democracia?. En .elipe Agero, Lourdes Hurtado y Jos

109

DIRK KRUIJT

Miguel .lorez (eds.). Educacin militar en democracia. Aproximaciones al proceso educativo militar. Lima: Instituto de Defensa Legal, pp. 47-89. Instituto de Defensa Legal 2003 Informe de la CVR: Oportunidad histrica para reconocernos y reaccionar. Ideele 157 (nmero especial), septiembre. Koonings, Kees y Dirk Kruijt 2002 Military Politics and the Mission of Nation Building. En K. Koonings y D. Kruijt, (eds.). Political Armies. The Military and Nation Building in the Age of Democracy. Londres: Zed Books, pp. 9-34. 2004 Armed Actors, Organised Violence and State .ailure in Latin America: A Survey of Issues and Arguments. En K. Koonings y D. Kruijt (eds.). Armed Actors: Organised Violence and State .ailure in Latin America. Londres: Zed Books, pp. 5-15. 2006 .ractured Cities, Second-Class Citizenship, and Urban Violence: An Overview. En K. Koonings y D. Kruijt (eds.). .ractured Cities. Social Exclusion, Urban Violence and Contested Spaces in Latin America. Londres: Zed Books (por publicarse). Kruijt, Dirk 2001 Low Intensity Democracies: Latin America in the Postdictatorial Era. Bulletin of Latin American Research. Journal of the Society for Latin American Studies 20 (4), pp. 409430. Kruijt, Dirk y Kees Koonings 1999 Violence and .ear in Latin America. En K. Koonings y D. Kruijt (eds.). Societies of .ear. The Legacy of Civil War, Violence, and Terror in Latin America. London: Zed Books, pp. 1-30. 2002 .uerzas armadas y poltica en Amrica Latina: perspectivas futuras. Iberoamericana. Amrica-Espaa-Portugal. Ensayos sobre letras, historia y sociedad. Notas. Reseas iberoamericanas II (nueva poca), diciembre, n. 8, pp. 7-22.

110

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

Kruijt, Dirk y Rudie van Meurs 2000 El guerrillero y el general. Rodrigo Asturias y Julio Balconi sobre la guerra y la paz en Guatemala. Guatemala: .LACSO. Kruijt, Dirk y Mara del Pilar Tello 2002 .rom Military Reformists to Civilian Dictatorship. Peruvian Military Politics from the 1960s to the Present. En K. Koonings y D. Kruijt (eds.). Political Armies. The Military and Nation Building in the Age of Democracy. Londres: Zed Books, pp. 35-63. Kruijt, Dirk, Carlos Sojo y Rebeca Grynspan 2002 Informal Citizens. Poverty, Informality and Social Exclusion in Latin America. Amsterdam: Rozenberg Publishers (Thela Latin America Series). Leal Buitrago, .rancisco 2004 Armed Actors in the Colombian Conflict. En K. Koonings y D. Kruijt (eds.). Armed Actors: Organised Violence and State .ailure in Latin America. Londres: Zed Books, pp. 126-147. Loveman, Brian 1999 Por la Patria. Politics and the Armed .orces in Latin America. Wilmington, Delaware: Scholarly Resources. Matos Mar, Jos 1984 Desborde popular y crisis del Estado. El nuevo rostro del Per en la dcada de 1980. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. 2004 Desborde popular y crisis del Estado. Veinte aos despus. Lima: .ondo Editorial del Congreso del Per. McSherry, J. Patricia 1997 Incomplete Transition. Military Power and Democracy in Argentina. Houndmills: MacMillan. Moser, Caroline y Cathy Mcllwaine 2004 Encounters with Violence in Latin America. Urban Poor Conceptions from Colombia and Guatemala. Londres: Routledge.

111

DIRK KRUIJT

2006

Living in .ear. How the Urban Poor Perceive Violence, .ear and Insecurity. En K. Koonings y D. Kruijt (eds.). .ractured Cities. Social Exclusion, Urban Violence and Contested Spaces in Latin America. Londres: Zed Books (por publicarse).

Moser, Caroline y Dennis Rodgers 2005 Change, Violence and Insecurity in Non-Conflict Situations. Londres: Overseas Development Institute. ODonnell, Guillermo 2003 Acerca de las problemticas fronteras de Amrica Latina. En Guillermo ODonnell, Cynthia Hewitt de Alcntara y Arturo Escobar. Cruzando fronteras en Amrica Latina. Cuadernos del CEDLA n. 16. Amsterdam: CEDLA, pp. 7-18. Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala (ODHAG) 1998 Guatemala nunca ms. Guatemala: ODHAG (4 tomos). Prez Brignoli, Hctor 1993 De la posguerra a la crisis. Tomo V de la Historia general de Centroamrica (1945-1979). Madrid y San Jos: Sociedad Estatal Quinto Centenario y .LACSO. Pereira, A. W. y M. Ungar 2004 The Persistence of Mano Dura. Authoritarian Legacies and Policing in Brasil and the Southern Cone. En K. Hite y P. Cesarini (eds.). Authoritarian Legacies and Democracy in Latin America and Southern Europe. Indiana: University of Notre Dame Press, pp. 263-304. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2003 El conflicto, callejn con salida. Informe nacional de desarrollo humano. Bogot: Editorial El Malpensante. 2004 La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay. <www.democracia.UNDP.org> (versin electrnica).

112

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

Rojas Aravena, .rancisco 2001 Diseo y gestin de la seguridad internacional en Amrica Latina. Utrecht: Universidad de Utrecht. Rojas Aravena, .rancisco (ed.) 2003 La seguridad en Amrica Latina pos 11 de septiembre. Caracas: Nueva Sociedad. Rojas Aravena, .rancisco, Bernardo Arvalo de Len y Carlos Sojo 1998 Sociedad, Estado y fuerzas armadas. La nueva agenda de seguridad en Centroamrica. Guatemala y Santiago de Chile: .LACSO. Rosada-Granados, Hctor 1998 El lado oculto de las negociaciones de la paz. Transicin de la guerra a la paz en Guatemala. Materiales de Estudio y Trabajo n. 23. Guatemala: .undacin .riedrich Ebert-Proyecto Nacional. Rospigliosi, .ernando 2001 Montesinos y las fuerzas armadas. Cmo control durante una dcada las instituciones militares. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. Rotker, Suzana, en colaboracin con Katherine Goldman y Jorge Baln (eds.) 2002 Citizens of .ear. Urban Violence in Latin America. New Brunswick: Rutgers University Press. San, Marcelo 2002 Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina. Buenos Aires: .ondo de Cultura Econmica. 2003 Los desafos de la inteligencia regional en un contexto de globalizacin. Ponencia presentada en el Hemisferic Center for Defense Studies (CHDS) de Chile, Santiago de Chile, 14-17 de abril, en el tercer Simposio Internacional sobre Seguridad y Defensa, Nuevas tendencias de la seguridad subregional. Savenije, Wim 2004 La mara Salvatrucha y el Barrio 18 St.. .oreign Affairs en Espaol 4 (2), abril-junio, pp. 28-46.

113

DIRK KRUIJT

Savenije, Wim y Katharine Andrade-Eekhoff 2003 Conviviendo en la orilla. Violencia y exclusin social en el rea metropolitana de San Salvador. San Salvador: .LACSO. Sieder, Raquel, Megan Thomas, George Vickers y Jack Spence 2002 Who Governs? Guatemala .ive Years After the Peace Accords. Cambridge, Mass.: Hemispheric Iniciatives & Washington Office on Latin America (WOLA). Silva, Patricio (ed.) 2001 The Soldier and the State in South America. Essays in CivilMilitary Relations. Basingstoke: Palgrave. Smulovitz, Catalina 2003a Policiamiento comunitario en Argentina, Brasil y Chile: lecciones de una experiencia incipiente. En Lilian Bobea (ed.). Entre el crimen y el castigo. Seguridad ciudadana y control democrtico en Amrica Latina y el Caribe. Caracas: Nueva Sociedad, pp. 87-117. b 2003 Citizen Insecurity and .ear: Public and Private Responses in Argentina. En Hugo .rling y Joseph S. Tulchin con Heather A. Golding (eds.). Crime and Violence in Latin America. Citizen Security, Democracy, and the State. Washington y Baltinore: Woodrow Wilson Center Press y The Johns Hopkins University Press, pp. 125-152. Torres-Rivas, Edelberto 1993 Historia inmediata. Tomo VI de la Historia general de Centroamrica ( 1979-1991). Madrid y San Jos: Sociedad Estatal Quinto Centenario y .LACSO. Uceda, Ricardo 2004 Muerte en el Pentagonito. Los cementerios secretos del Ejrcito Peruano. Lima: Editorial Planeta Colombiana. Vellinga, Menno 2004 The Political Economy of the Drug Industry: Its Structure and .unctioning. En Menno Vellinga (ed.). The Political Economy of the Drug Industry. Latin America and the

114

DEL MILITARISMO DE LA SEGURIDAD NACIONAL A UNA NUEVA AGENDA NACIONAL DE SEGURIDAD

International System. Gainesville: University Press of .lorida, pp. 3-22. Ypez Dvalos, Enrique 2004 Seguridad ciudadana: 14 lecciones fundamentales . Lima: Instituto de Defensa Legal. Zaluar, Alba 2000 Perverse Integration: Drug Trafficking and Youth in the .avelas of Rio de Janeiro. Journal of International Affairs, 53, 2, pp. 654-671. Zaverucha, Jorge 2005 .HC, foras armadas y polcia. Entre o autoritarismo e a democracia, 1999- 2002. Rio de Janeiro: Editorial Record.

115

T ERCERA

SECCIN

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA PARA UNA CONDUCCIN DEMOCRTICA DE LA .UERZA ARMADA: 2001-2005

Ana Mara Tamayo

ANA MARA TAMAYO

120

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

1 . Diseo institucional de la defensa nacional en el perodo 2001-2005


En el marco de la finalizacin del rgimen del presidente Alejandro Toledo y a escasos meses de producirse un cambio de gobierno en julio del 2006, este texto tiene por objeto desarrollar un balance del diseo institucional de la defensa nacional entre julio del 2001 y julio del 2005. El documento trata de indagar si dicho diseo institucional responde o no a un proyecto poltico democrtico que busque replantear el modelo de relacin tradicional entre la autoridad poltica y los altos mandos militares. Como en la mayora de los pases de la subregin, en el Per el modelo de relaciones entre el poder poltico y la fuerza armada se ha caracterizado por mantener mecanismos de conduccin de carcter subjetivo, que han contribuido a generar significativos mbitos de autonoma institucional en los institutos armados. Ello guarda relacin claramente con el papel de los ejrcitos en los procesos histricos en la subregin. En la organizacin administrativa del Estado moderno, la subordinacin a la autoridad poltica dispone la existencia del principio de jerarqua como principio de la organizacin administrativa estatal, en la cual el superior es un civil y no un miembro de la organizacin militar. En un modelo de conduccin moderno de la fuerza armada, la autoridad poltica define, dirige y supervisa la gestin de la poltica de defensa, acerca de la cual rinde cuentas a la ciudadana. Las experiencias de reforma del sector Defensa en Espaa y la Argentina durante la dcada de 1980 mostraron que el objetivo poltico de conduccin de la fuerza armada se puede instrumentalizar a partir de un diseo institucional ordenado y polticamente guiado para afirmar la supremaca efectiva de

121

ANA MARA TAMAYO

la autoridad poltica sobre los mandos militares. En dicho diseo institucional, el primer escaln que se debe construir se logra con la configuracin del Ministerio de Defensa como centro efectivo de control de la corporacin militar; ello requiere dotarlo del personal adecuado para esta tarea de control civil y de los recursos presupuestarios correspondientes. En este marco, el texto pretende arrojar algunas luces sobre el diseo institucional que se ha venido forjando a partir de la normatividad legal formulada entre julio del 2001 y julio del 2005, con la perspectiva de retomar una agenda de rediseo institucional orientada a redefinir las relaciones entre el poder poltico y la fuerza armada en nuestro pas. 1 . 1 El diseo institucional como herramienta de construccin en democracia El diseo institucional, como herramienta de construccin democrtica, sirve para modificar o corregir un modelo, a travs del cambio de significado u operatividad de las instituciones que lo integran, de conformidad con un principio, y que puede resultar en la eventual creacin de un nuevo modelo. En la literatura sobre diseo institucional se encuentran tres tipos primordiales de diseo. El diseo constructivo, que pretende crear una nueva realidad o modo de interaccin entre gobernantes y gobernados; el diseo justificatorio, que se caracteriza por legitimar una realidad cambiante; y el diseo correctivo, que propone adecuar una o varias instituciones con el objeto de corregir aspectos disfuncionales o inoperantes, o bien adecuarlas a los criterios conductores del modelo vigente o dominante.1 El proceso de diseo institucional se inicia con la identificacin de las normas disfuncionales, o de aquellas que requieren ser modificadas para alcanzar un objetivo dado. Esto implica que los objetivos de la reforma

Huerta Ochoa, Carla. Constitucin y diseo institucional. Biblioteca Jurdica Virtual, Revista Jurdica, Boletn Mexicano de Derecho Comparado. Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico.

122

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

institucional en este caso, la reforma del sector Defensa deben estar claramente determinados de manera previa. En la estructura constitucional actual, el modelo de diseo institucional de la defensa nacional establece cmo operan y se interpretan las instituciones, ya que determina cmo se interrelacionan stas para producir un significado o efecto especfico. El diseo institucional es la herramienta que se utiliza posteriormente para modificar el modelo o corregir su funcionamiento; sirve para interpretarlo o redefinirlo mediante la determinacin de los significados de las instituciones jurdicas. En este documento, utilizamos la nocin de un diseo institucional constructivo para forjar un nuevo modelo de conduccin y direccin de la fuerza armada por el poder poltico.

2. Anlisis del diseo institucional 2001-2005


El anlisis que se presenta tiene como punto de partida la seleccin de seis dispositivos legales aprobados por el Congreso y promulgados por el Ejecutivo en el perodo comprendido entre julio del 2001 y julio del 2005. Para la seleccin de los dispositivos legales en cuestin se revisaron todas las leyes sobre defensa nacional aprobadas en este perodo, y se escogieron stas atendiendo a dos consideraciones: a) Aquellas cuyo contenido comprende aspectos matrices en el diseo institucional de un modelo de supremaca de la autoridad poltica sobre la fuerza armada. Aquellas cuyo contenido debilita con claridad la posibilidad de forjar un modelo con las anteriores caractersticas.

b)

Los dispositivos legales analizados son los siguientes: Ley del Ministerio de Defensa, ley 27860; Ley de Movilizacin Nacional, ley 28101; Ley que modifica la ley 25410, ley 28222; Ley de Situacin Militar de los Oficiales de las .uerzas Armadas, ley 28359; Ley del .ondo para las .uerzas Armadas y la Polica Nacional, ley 28455; y Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, ley 28478.

123

ANA MARA TAMAYO

Las variables utilizadas para el anlisis de las normas seleccionadas fueron las siguientes: secuencia cronolgica y temtica de los dispositivos legales; nmero de propuestas de ley presentadas por los diversos actores polticos; nivel conceptual del debate generado para la aprobacin de cada norma en el Congreso; anlisis del dispositivo legal sobre la base de su orientacin favorable o desfavorable a un modelo que asiente la supremaca civil sobre la fuerza armada; y el grado de aplicacin efectiva del instrumento legal aprobado. 2.1 Ley del Ministerio de Defensa, ley 27860 La primera norma sustantiva sobre defensa nacional que se aprob en el gobierno de Alejandro Toledo es la Ley del Ministerio de Defensa, ley 27860, a partir del proyecto de ley 2855/2001-CR, que el Poder Ejecutivo present al Congreso el 14 de mayo del 2002. La ley 27860 fue promulgada el 11 de noviembre del 2002 y publicada el 12 de noviembre, y derog el decreto legislativo 434, Ley Orgnica del Ministerio de Defensa, del 27 de septiembre de 1987. Esta norma es fundamental pues plantea la naturaleza, competencias, funciones y estructura del Ministerio de Defensa como rgano especializado del Estado responsable de la poltica de defensa nacional. Anlisis del debate El 10 de octubre del 2002, Gilberto Daz Peralta, en su calidad de presidente de la Comisin de Defensa, sustent el texto del dictamen del proyecto de ley del Ejecutivo 2855/2001-CR, que se convertira sin mayor oposicin en la ley 27860. En dicha ocasin, Daz Peralta enfatiz que el proyecto contaba con un dictamen de la Comisin de Defensa favorable por unanimidad. El proyecto de ley 2855 responde al estudio realizado con motivo de la reestructuracin integral de las .uerzas Armadas, el cual propone la Ley del Ministerio de Defensa como marco conceptual para la redefinicin del rol de las .uerzas Armadas. El estudio aludido en la sustentacin de Daz Peralta era el Informe final de la Comisin para la Reestructuracin Integral de las .uerzas Armadas,

124

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

un informe encargado por el Poder Ejecutivo a una comisin integrada por ministros del rgimen, militares en situacin de retiro y profesionales vinculados a la materia.2 En relacin con la competencia y estructura del nuevo Ministerio de Defensa, Daz Peralta seal: Que el ministerio de defensa se configuraba como el rgano especializado del Poder Ejecutivo encargado de formular, ejecutar y supervisar la poltica de defensa nacional en el campo militar; as como disear, planificar y coordinar la poltica de defensa nacional en los campos no militares. [...] Se ha considerado, dentro de la alta direccin, al ministro, dos viceministros y la secretara general. Los rganos de lnea o de ejecucin son la razn de ser de la entidad. Son los responsables de la ejecucin y gestin de la poltica de defensa nacional, por lo que deben estar dentro de ellos el Comando Conjunto de las .uerzas Armadas y la Direccin de Poltica y Estrategia. El primero es el encargado del campo militar y la segunda, del no militar. El nico congresista que formul observaciones sustantivas al dictamen sustentado por Daz Peralta fue Javier Diez Canseco, representante de la agrupacin poltica Unin Parlamentaria Descentralista (UPD). Tal como consta del acta de la sesin respectiva, Diez Canseco sostuvo que en toda la administracin pblica, el nico ministro que no formula la poltica de su sector es el de Defensa por estar supeditado a la aprobacin del Consejo de Defensa Nacional. .rente a esta observacin, el congresista Luis Iberico, miembro de la Comisin de Defensa, arguy que la supeditacin del ministro de Defensa

En dicho estudio, que tuvo como fuente de inspiracin la experiencia de transicin militar en Espaa de la dcada de 1980, se enfatiz que el acto inicial determinante para plantear el proceso de reestructuracin de las .uerzas Armadas debe ser la creacin de un nuevo Ministerio de Defensa.[...] El Ministerio de Defensa debe cumplir con dos roles fundamentales: constituir un instrumento de control democrtico de las .uerzas Armadas y, a la vez, garantizar su apropiado funcionamiento como fuerza militar.
2

125

ANA MARA TAMAYO

al Consejo de Defensa Nacional encontraba su explicacin en el modelo del sistema de defensa nacional vigente en la Constitucin de 1993. Diez Canseco insisti en su posicin argumentando que exista un problema de diseo constitucional que era necesario abordar con detenimiento. Constitucionalmente, el ministro de defensa dirige su sector y es el responsable de l. Sin embargo, el Ministerio de Defensa no lo dirige el Ministro, porque ste somete la poltica del sector a la aprobacin del Consejo de Defensa Nacional, que es el que determinar lo que el Ministro tiene que hacer. Entonces, sera el nico al que se le amputa la responsabilidad de dirigir su sector y de ser responsable poltico del mismo. No es cierto que este artculo simplemente incorpora al Ministro al Consejo, pues ya est ah. Lo que se hace en el artculo 7, inciso a), es que el Ministro formule la poltica de defensa nacional y la someta a aprobacin del Consejo. Entonces, l no dirige el sector. Estoy planteando que eso debe ser modificado. El Ministro tiene que ser el responsable del sector y tiene que dirigirlo. Aunque someta la poltica a discusin, l es el responsable, l dirige. No dirige el Consejo, porque si no el responsable poltico sera el Presidente de la Repblica y, por lo tanto, sera inimputable polticamente. Entonces, ac hay un problema constitucional de fondo, que no es cualquier problema y que no puede ser resuelto con la facilidad con la que se est pretendiendo.3 Personalmente as me parece. El resto de las intervenciones de los congresistas en el debate revela muy poca comprensin sobre lo que estaba en juego entonces como un intento por sentar las bases de un nuevo modelo de relacin entre el poder poltico y los altos mandos militares.4 Anlisis de la ley El objetivo poltico de configurar un Ministerio de Defensa como centro neurlgico de direccin y control sobre la fuerza armada, que aparece en el informe de alto nivel del Ejecutivo antes mencionado, fue
3 4

De aqu en adelante, todos los resaltados de las citas son nuestros. Acta del debate del pleno de fecha 17 de octubre del 2002.

126

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

mediatizado en el texto de la ley 27860. Esto se expresa claramente al contrastar el texto del proyecto de ley 2855/2001-CR y el texto de la ley 27860 con relacin a varios puntos, entre ellos al mbito de actuacin del Ministerio de Defensa. En el proyecto del Ejecutivo, elaborado durante la gestin del ministro Aurelio Loret de Mola, se acot el mbito de actuacin del Ministerio de Defensa al campo militar de la defensa nacional; en cambio, en la ley 27860 se ampla y difumina la competencia del Ministerio de Defensa a los campos militares como a los no militares de la defensa, reafirmando el modelo institucional tradicional.5 Asimismo, a partir de la revisin de las atribuciones del ministro de Defensa contempladas en el artculo 7 de la ley 27860, se puede afirmar que para el Congreso peruano no qued claro el objetivo poltico de afirmar la lnea de mando del ministro del sector sobre la fuerza armada, pues se hace depender la aprobacin de la poltica de defensa formulada por el ministro al Consejo de Defensa Nacional.6 Sin embargo, esta nueva ley signific un avance en el diseo institucional sobre el sector Defensa respecto a la legislacin anterior con relacin a la estructura y atribuciones de los rganos del ministerio.7 Pero este diseo fue incompleto porque no lleg a quebrar el eje del modelo clsico,
Proyecto de ley N 2855-2001-CR artculo 3: mbito El Ministerio de Defensa es el rgano especializado del Estado encargado de disear, coordinar, planificar dirigir y ejecutar las labores y actividades de la Defensa Nacional en el campo militar a travs de los organismos pertinentes, a efectos de garantizar la adecuada aplicacin de la poltica de defensa del estado. Ley 27860, artculo 3.- .inalidad del Ministerio de Defensa. El Ministerio es el rgano especializado del Poder Ejecutivo encargado de formular, ejecutar y supervisar la poltica de Defensa Nacional en el campo militar, as como de disear, planificar y coordinar la poltica de Defensa Nacional en los campos no militares. Asimismo, est encargado de formular y difundir la doctrina de Seguridad y Defensa Nacional y asesorar, planificar y coordinar las acciones que en esta materia realicen los rganos que integran el Consejo de Defensa Nacional. 6 Ley 27860, Artculo 7.- Atribuciones del Ministro de Defensa Son atribuciones y responsabilidades del Ministro de Defensa: a) .ormular la Poltica de Defensa Nacional y someterla a la aprobacin del Consejo de Defensa Nacional aplicndola en lo que corresponde al Ministerio de Defensa, en el cual dirige y supervisa su ejecucin. Coordina con los dems Ministerios encargados de ejecutarla; []. 7 Se trata del decreto legislativo 434, Ley Orgnica del Ministerio de Defensa, aprobado en el ao 1987, durante el gobierno aprista.
5

127

ANA MARA TAMAYO

en el cual el ministro tiene que someter a aprobacin la poltica de defensa, anteriormente al Consejo de Defensa Nacional y a la fecha al Consejo de Seguridad y Defensa Nacional. Se trata del nico ministro de la administracin pblica que, en los hechos, no tiene capacidad decisoria sobre la poltica sectorial respectiva. Ello se explica en parte por los lmites estructurales del diseo del sistema de defensa nacional recogido en el artculo 163 de la Constitucin Poltica de 1993. Tanto en el modelo institucional espaol como en el argentino, el ministro del sector tiene capacidad decisoria sobre la poltica del sector; en nuestro caso, se ha optado por continuar limitando la capacidad decisoria del ministro del ramo.8 2.2 Ley de Movilizacin Nacional, ley 28101 La Ley de Movilizacin Nacional es la segunda ley aprobada por el Congreso en materia de defensa nacional. Esta norma derog el decreto legislativo 733, Ley de Movilizacin Nacional, uno de los que formaron parte del paquete legislativo que se dict en noviembre de 1991, durante el gobierno de Alberto .ujimori, al amparo de la delegacin de facultades. Se presentaron dos proyectos de ley sobre la materia. El primero, el proyecto nmero 00059/2001 de las congresistas de Nueva Mayora Martha Chvez Cosso, Mara del Carmen Lozada Rendn y Luz Salgado, con fecha de presentacin 27 de julio del 2001. El segundo proyecto de

La Ley de Defensa Nacional de Argentina, ley 23.554, del 13 de abril de 1988, estipula con absoluta claridad, en sus artculos 11 y 23, la ubicacin del ministro de Defensa en la direccin de la poltica sectorial respectiva: Artculo 11.- Sin perjuicio de las competencias que le son asignadas en la ley de Ministerios, el Ministro de Defensa ejercer la direccin, ordenamiento y coordinacin de las actividades propias de la defensa nacional que no se reserve o realice directamente el Presidente de la Nacin o que no son atribuidas en la presente ley a otro funcionario, rgano u organismo. Artculo 23.- Los jefes de Estados Mayores Generales de las .uerzas Armadas dependern del ministro de Defensa, por delegacin del comandante en jefe de las .uerzas Armadas, y mantendrn relacin funcional con el Estado Mayor Conjunto, a los fines de la accin militar conjunta. Los jefes de Estados Mayores Generales de las .uerzas Armadas, sern designados por el Seor Presidente de la Nacin entre los Generales, almirantes y brigadieres del cuerpo comando en actividad.

128

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

ley, nmero 02728, fue presentado por el congresista Marciano Rengifo el 30 de abril del 2002, cuando se desempeaba como primer vicepresidente del Congreso de la Repblica. La Ley de Movilizacin Nacional, ley 28101, fue promulgada el 12 de noviembre del 2003 y publicada en el Diario Oficial El Peruano el 13 de noviembre del 2003. Debate en el pleno Segn consta en acta de sesin del pleno, de fecha 16 octubre del 2003, el proyecto de ley cont con un dictamen por unanimidad de la Comisin de Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia. El congresista Luis Iberico Nez, presidente de la comisin informante, al sustentar el dictamen recalc que la propuesta tena por objeto precisar los derechos y deberes del Estado y de las personas naturales y jurdicas frente a situaciones de emergencia que atenten contra la seguridad nacional y requieran de su participacin y utilizacin de recursos, bienes y servicios disponibles. A su vez, el congresista Marciano Rengifo Ruiz, autor de uno de los proyectos de ley, fundament la necesidad de aprobar esta norma para paliar la reduccin de personal militar que vena advirtindose en el ejrcito: La propuesta es necesaria, toda vez que el Estado cuenta con menor personal militar como consecuencia de la Ley del servicio militar voluntario. 9 Con relacin al proceso de planeamiento de la movilizacin contenido en el artculo 9, el congresista Carlos .errero Costa, miembro del partido de gobierno, formul observaciones respecto de la utilizacin de la frase estado de normalidad constitucional en dicho artculo. El planeamiento de la movilizacin se realiza en estado de normalidad constitucional. Es un proceso permanente e integral que forma parte del planeamiento estratgico de la Defensa Nacional, mediante el cual se conciben y deciden las acciones que deben llevar a cabo los integrantes del Sistema de Defensa
Esta ley, 27178, data de 1999.

129

ANA MARA TAMAYO

Nacional, a fin de optimizar la utilizacin del poder nacional y prever el desarrollo del potencial nacional. Asimismo, .errero Costa observ la necesidad de precisar que las situaciones de emergencia a las que se alude en el proyecto consisten bsicamente en conflictos armados. De igual manera, inst a que se puntualizara que la requisicin y el mantenimiento de los niveles de produccin del sector empresarial slo se efectuaran una vez declarada la movilizacin. Ninguna de estas observaciones fue incorporada al texto legal que se aprob por 67 votos a favor y 18 abstenciones. Anlisis de la ley El concepto de movilizacin nacional contenido en la ley 28101 se nutre fundamentalmente de una concepcin ofensiva y no defensiva del Estado. Basta examinar el contenido del artculo 3 de la ley en cuestin para sostener esta observacin.10 Basado en el modelo de seguridad nacional, el concepto de movilizacin nacional alude al concepto de la gran estrategia, por medio de la cual se deben calcular y desarrollar los recursos econmicos y humanos con el fin de sostener la capacidad de guerrear, tal como lo define un estratega tradicional como Liddell Hart.11 En este marco, el proceso de planeamiento de la movilizacin nacional se asigna al Ministerio de Defensa. Para ello se ha continuado con el modelo organizativo contenido en la anterior ley sobre movilizacin, en la cual se establece una relacin de dependencia entre las oficinas de defensa nacional de todos los sectores, gobiernos regionales y locales, y la Direccin General de Poltica y Estrategia del Ministerio de Defensa. Ello no constituira de por s un inconveniente si no se siguieran
10 Artculo 3.- Movilizacin La movilizacin es un proceso permanente e integral planeado y dirigido por el gobierno, consiste en adecuar el poder y potencial nacional a los requerimientos de la Defensa Nacional, a fin de disponer y asignar oportunamente los recursos necesarios para afrontar situaciones de emergencia ocasionadas por conflictos o desastres que atenten contra la seguridad, cuando stos superen las previsiones de personal, bienes y servicios as como las posibilidades econmicas y financieras. 11 Hart, Liddell. Strategy. New Cork, 1974, p. 322.

130

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

definiendo las acciones de la seguridad de los campos no militares como anexos de estrategias militares. En este sentido, el artculo 16 de la ley estipula un abanico muy amplio de tareas del Ministerio de Defensa con relacin a la movilizacin nacional.12 Cuenta el Ministerio de Defensa, a travs de su oficina de movilizacin adscrita a la Direccin General de Poltica y Estrategia, con los recursos humanos y financieros para llevar a cabo esta gigantesca tarea? Resulta poco probable que as sea. Por otro lado, queda claro que una de las motivaciones polticas subyacentes de la Ley de Movilizacin Nacional fue la necesidad de organizar el poder de defensa nacional frente a la escasez de reclutas en el ejrcito. Se constata, as, el peso de la propuesta del congresista de Per Posible Marciano Rengifo, general de divisin en situacin de retiro, quien luego se convertira en ministro de Defensa del rgimen. Reglamentacin de la Ley de Movilizacin Nacional Luego de dos aos y cuatro meses de publicada la ley 28101, el 2 de marzo del 2006 se public, mediante decreto supremo 005-2006-DE/ SG, el reglamento respectivo. Este reglamento precisa las normas, responsabilidades y procedimientos generales para la aplicacin y cumplimiento de la ley 28101, Ley de Movilizacin Nacional. Llama la atencin la demora en la reglamentacin de este dispositivo legal, lo cual al parecer habla de la poca importancia atribuida a la materia.
12

Artculo 16 Ley de Movilizacin Nacional. Artculo 16.- Ministerio de Defensa El Ministerio de Defensa como rgano especializado del Poder Ejecutivo encargado de formular, ejecutar y supervisar la poltica de Defensa Nacional en el campo militar, as como de disear, planificar y coordinar la poltica de Defensa Nacional en los campos no militares, es responsable de: a. Preparar y difundir la Directiva Nacional de Movilizacin; b. Consolidar los planes de movilizacin de los Ministerios, Organismos Pblicos, Gobiernos Regionales y Locales; c. Prestar asesoramiento tcnico-normativo a las Oficinas de Defensa Nacional, en aspectos de movilizacin; d. .ormular y proponer al Consejo de Defensa Nacional la doctrina de movilizacin para su aprobacin y difusin; e. Elaboracin y actualizacin de la base de datos de los recursos a movilizar; f. Del proceso de movilizacin propiamente dicho y de la desmovilizacin para casos de emergencia originados por conflictos, a travs del Comando Conjunto de las .uerzas Armadas.

131

ANA MARA TAMAYO

2.3 Ley que modifica la Ley 25410, ley 28222 La tercera norma examinada es la ley 28222, que modifica la ley 25410 de 1992. Esta norma se aprob en el Congreso el 14 de abril del 2004, se promulg el 17 de mayo del 2004 y se public en el Diario Oficial El Peruano el 18 de mayo del mismo ao. Se trata de la primera ley aprobada por el gobierno de transicin en materia de seguridad interna, con el objeto de ampliar el plazo de intervencin de las fuerzas armadas en las zonas no declaradas en estado de emergencia. Esta ley cont con varios proyectos de ley como antecedentes. El primero fue el proyecto de ley 01022 presentado por el congresista Rengifo Ruiz con fecha 19 de octubre del 2001; el segundo, el proyecto de ley 03271 presentado por Javier Diez Canseco el 26 de junio del 2002; y el tercero, el proyecto del Poder Ejecutivo nmero 2562, presentado el 16 de abril del 2002. El proyecto del congresista Rengifo Ruiz sealaba la necesidad de ampliar el plazo de ocho das fijado por la ley 25410 para la intervencin militar, pues resultaba insuficiente teniendo en cuenta que las acciones contrasubversivas realizadas por las fuerzas armadas estn dirigidas a restablecer el orden interno alterado. .rente a ello, el proyecto del congresista Diez Canseco recalc la funcin restrictiva de las fuerzas armadas contemplada en el artculo 165 de la Constitucin y la misin de carcter excepcional en materia de seguridad interior, conforme al artculo 137 de sta. Diez Canseco arguy que la fuerza armada no poda ser utilizada cada vez que se produjeran actos delictivos, por ms graves que stos fueren, pues si no terminara reemplazando a la polica. Por su lado, la propuesta del Ejecutivo destac la necesidad de involucrar a la fuerza armada en la lucha contra la subversin, frente a la incapacidad operativa de la polica. Debate en el Congreso La revisin del acta de debate del proyecto sustentado por el presidente de la Comisin de Defensa de aquel entonces, el congresista Luis Iberico, el 14 de abril del 2004, muestra las discrepancias y observaciones que gener. En esta oportunidad, Iberico afirm que el proyecto buscaba ampliar de 8 a 30 das calendario el plazo de intervencin de la fuerza

132

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

armada en las zonas no declaradas en estado de emergencia, a travs de una solicitud que cualquier autoridad poltica o policial realizase cuando se produjeran actos de terrorismo. Asimismo, precis que [...] la intervencin se realizara de acuerdo con las directivas que emitiera el Ministerio de Defensa, conforme a los planes debidamente aprobados por el Consejo de Defensa Nacional. Por otro lado, tras sealar que el Ministerio de Defensa haba opinado favorablemente, indic que la intervencin militar prevista no implicaba la suspensin de garantas constitucionales a diferencia de los estados de emergencia o de sitio, e indic que se estableca que las fuerzas armadas deben brindar informacin sobre lo acontecido cuando as lo requiera la autoridad competente. El congresista Natale Amprimo, presidente de la Comisin de Constitucin y Reglamento, intervino tambin para sealar que el dictamen en cuestin provena de una legislatura anterior. El congresista Luis Guerrero .igueroa, miembro de la Comisin de Defensa, recomend que para solicitar directamente la intervencin de las fuerzas armadas se respetara la lnea de mando establecida por la Constitucin poltica, con la finalidad de no crear contradicciones en la delegacin de autoridad. El congresista Diez Canseco sostuvo que la propuesta debatida contena muchas contradicciones, entre ellas la de plantear que, en determinadas ocasiones, las fuerzas armadas actuaran subordinadas al mando de la Polica Nacional y en otras no; en tal sentido, recalc que la actuacin de las fuerzas armadas debera darse en el marco de un estado de emergencia. Diez Canseco intent, de esta manera, delimitar los roles y las funciones constitucionales de las fuerzas armadas respecto de la Polica Nacional, pero ningn otro congresista secund su planteamiento. Por el contrario, los congresistas Rafael Rey Rey, Gerardo Saavedra Mesones y ntero .lores Araoz respaldaron la iniciativa oficialista en debate, al considerar que sta proporcionara una alternativa para fortalecer la seguridad en las zonas en que la actuacin del terrorismo pudiese rebasar la capacidad de la Polica Nacional. .lores Araoz argument que era necesario que se aumentase el plazo de intervencin

133

ANA MARA TAMAYO

de las fuerzas armadas sin declaratoria de estado de emergencia, en razn de que, en reiteradas ocasiones, se solicitaban ampliaciones del plazo despus de los ocho das. A pesar de todas las opiniones en contra, Diez Canseco reiter sus observaciones a la propuesta. Rengifo Ruiz, autor del proyecto 1022, destac que durante la intervencin de las fuerzas armadas hasta por un plazo de 30 das calendario no se restringira ni se suspendera el ejercicio de los derechos constitucionales. Asimismo, recalc que la iniciativa pretenda reforzar la lucha contra la subversin y exhort al pleno a votar favorablemente. Nuevamente, se aprecia la influencia de la opinin del congresista Rengifo Ruiz en el debate. A ello se aun la circunstancia de que l se desempeaba, en aquel entonces, como primer vicepresidente del Congreso, en la presidencia del congresista Henry Pease. En la parte final del debate, el congresista Iberico Nez manifest que se agregara expresamente un artculo en virtud del cual el Poder Ejecutivo, mediante decreto supremo refrendado por el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, reglamentara la ley en debate en un plazo mximo de 30 das. .inalmente, el proyecto fue aprobado, con las modificaciones ledas, por 70 votos a favor, uno en contra y 4 abstenciones. Anlisis de la ley En el contexto de los sucesivos conflictos sociales suscitados en el pas durante el primer semestre del 2004, el 18 de mayo el Congreso aprob la ley 28222, que ampla la participacin de la fuerza armada en escenarios de orden interno de 8 a 30 das. En nuestra opinin, la ley 28222 abre la posibilidad de contar con un estado de emergencia disimulado, en la medida en que se podra ordenar la participacin de las fuerzas armadas en operaciones de control interno sin que el Ejecutivo hubiese decretado el estado de emergencia correspondiente, y por ende sin asumir el costo poltico que implica declarar ste. Cabe recordar al respecto las iniciativas elaboradas desde el Ministerio del Interior durante la gestin del ministro Gino Costa Santolalla previendo los escenarios de actuacin de la fuerza armada debido a la

134

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

falta de capacidad operativa de la Polica Nacional. Desde entonces se advirti la necesidad de contar con un marco legal claro sobre la participacin de la fuerza armada para tareas de auxilio de la Polica Nacional cuando sta se viese rebasada en sus funciones de control interno, siempre en un marco constitucional. Como ste no es el caso, consideramos necesario contar con una ley de desarrollo constitucional que permita establecer parmetros de actuacin de las fuerzas armadas si es que el presidente, en uso de sus facultades constitucionales, decidiera entregarles el control del orden interno en parte o en la totalidad del territorio nacional. Segn la Constitucin vigente, la Polica Nacional es la que asume el control ordinario del orden interno, y por ello, ante la invocacin de esta figura de excepcin, las fuerzas armadas tendran que subordinarse a las decisiones de la polica o de lo contrario se tratara de un estado de emergencia encubierto. En situaciones normales, la institucin encargada del mantenimiento del orden interno es la Polica Nacional. Las fuerzas armadas cumplen el rol de garantizar la independencia, la soberana y la integridad territorial de la Repblica, y solamente intervienen en el control del orden interno cuando hay un rgimen de excepcin y as lo decide el presidente de la Repblica. En la norma aprobada no queda claro que, al invocarse esta ley, la polica pedira apoyo a las fuerzas armadas, pero sera sta la polica la que conducira el orden interno. Slo en estos trminos esta ley sera constitucional, porque si se interpreta que la polica solicita ayuda y se retira del lugar, y quien dirige el control del orden interno es la fuerza armada, ello sera inconstitucional. Esta norma, en nuestra opinin, se debe entender como una situacin de mucha excepcin, y ser aplicada slo cuando realmente se haya sobrepasado la capacidad operativa de la Polica Nacional. Lo que debe quedar claro es que no se puede pretender aplicar esta norma para evitar un estado de emergencia. Si el poder poltico decide que la fuerza armada asuma el control del orden interno, debe decretar el estado de emergencia correspondiente.

135

ANA MARA TAMAYO

Reglamentacin de la ley 28222 Luego de un ao y cinco meses de publicada la ley 28222, el 28 de octubre del 2005, se public el reglamento correspondiente.13 Como es claro apreciar, el plazo mximo de 30 das, que la propia ley 28222 estipul para emitir la reglamentacin respectiva, fue groseramente rebasado en este caso. En su artculo primero, el reglamento seala las disposiciones a las que debe sujetarse la intervencin de las fuerzas armadas en zonas no declaradas en estado de emergencia. En el artculo segundo se establecen tres supuestos que justifican la intervencin militar, siempre y cuando se sobrepase la capacidad operativa de la Polica Nacional. Los dos primeros supuestos son presentados en forma clara; se trata, en el primer escenario, de actos de terrorismo, tipificados conforme a las leyes de la materia, y en el segundo, de actos de violencia consistentes en atentados, ataques armados a entidades pblicas o privadas o servicios pblicos en los que se utilicen armamentos de guerra o artefactos explosivos. La formulacin del tercer supuesto es imprecisa y vaga: se alude al descubrimiento de elementos suficientes de peligro real o inminente de la perpetracin de los actos previstos en los dos primeros supuestos. La indefinicin de los elementos que configuraran el tercer supuesto abre espacio para una intervencin creciente del instrumento militar, cuando ms bien dicha intervencin debe interpretarse en forma restrictiva. Con relacin a las caractersticas de la intervencin del aparato militar, se seala que una vez autorizada la intervencin, el ministro de Defensa aprueba y emite la directiva especfica, formulada por el jefe del comando conjunto para cada operacin. Se precisa que dicha directiva deber basarse en las reglas de enfrentamiento detalladas en el anexo 1 del reglamento (artculo sexto). Al respecto, hay que sealar que el anexo antes mencionado no fue publicado en el Diario Oficial El Peruano, situacin que debe ser subsanada.

13

Decreto supremo 024-2005-DE/SG.- Aprueban reglamento de la ley 28222, ley que modifica la ley 25410, sobre intervencin de las fuerzas armadas en zonas no declaradas en estado de emergencia.

136

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

El ltimo punto que llama nuestra atencin es el contenido de la disposicin final, que seala: Todas las actuaciones que lleven a cabo los miembros de las .uerzas Armadas como resultado de una operacin dentro de los alcances de este Reglamento, sern consideradas como acto de servicio. Las acciones tipificadas en el Cdigo de Justicia Militar que cometan en el ejercicio de sus funciones los miembros de las .uerzas Armadas, son de competencia del .uero Privativo Militar, salvo aquellos delitos comunes, que son de competencia del .uero Comn, conforme a lo establecido en el Decreto Supremo N 0092002-DE/SG de fecha 12 de julio de 2004. 2 . 4 Ley de Situacin Militar de Oficiales de las .uerzas Armadas, ley 28359 La ley 28359, Ley de Situacin Militar de Oficiales de las .uerzas Armadas, que regula el estatuto de los oficiales de las fuerzas armadas, fue aprobada en primera instancia por el Congreso el 17 de junio del 2004, pero como fuera observada por el Ejecutivo el 11 julio del 2004, fue puesta de nuevo en debate y, finalmente, se aprob el 7 de octubre del 2004. Se promulg con fecha 12 de octubre del 2004 y al da siguiente se public. El reglamento respectivo fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 17 de febrero del 2005, slo cuatro meses despus de publicada la ley.14 El proyecto de ley del Poder Ejecutivo nmero 08754, elaborado durante la gestin ministerial de Loret de Mola y que fue presentado el 28 de octubre del 2003 al Congreso fue el texto central que sirvi de matriz para el debate y aprobacin de la norma analizada. A diferencia de los proyectos de ley presentados por las diversas bancadas del Congreso, que slo modificaban aspectos puntuales del decreto legislativo 752, Ley de Situacin Militar de los Oficiales del Ejrcito, Marina y .uerza Area, publicada el 11 de diciembre de 1991, este proyecto de ley contiene una propuesta integral sobre la materia en cuestin.15
El reglamento de la Ley de Situacin Militar de los Oficiales de las .uerzas Armadas se public como decreto supremo 007-2005-DE/SG en el Diario Oficial El Peruano con fecha 17 de febrero del 2005. 15 El proyecto 174-2001, del congresista ntero .lores Araoz, de Unidad Nacional,
14

137

ANA MARA TAMAYO

La exposicin de motivos del proyecto 08754 es muy clara en sus objetivos. El proyecto de nueva Ley de Situacin Militar est destinado a reformular la errada concepcin en la materia, y restablecer el enfoque sustantivo del Decreto Ley N 20765, evidenciados estos en el reformulado conjunto de obligaciones y derechos consignados en su articulado. De esta manera el proyecto busca corregir la distorsin contenida en el Decreto Legislativo N 752 que regula la situacin militar acorde con la estrategia del Estado para combatir la subversin terrorista y el trfico ilcito de drogas. La formulacin del Proyecto de Nueva Ley de Situacin Militar se sustenta en la lgica del nuevo marco legal del Ministerio de Defensa, el mismo que tiene en la Ley N 27860 una nueva concepcin en la finalidad, misin y funciones del citado Ministerio [] En lo que respecta a las dos nuevas causales sobre cese en los cargos de comando referidos en prrafos precedentes. Sobre el particular debe recordarse que la Ley del Ministerio de Defensa, Ley N 27860, establece un plazo perentorio de dos aos en el ejercicio del cargo, sea de Jefe del Comando Conjunto o Comandante General. El Proyecto de LSM, en el tratamiento de la presente causal se orienta en dicha direccin, toda vez que reitera que el cese en los referidos cargos trae consigo el pase a la situacin de retiro. La citada previsin aspira a garantizar el fluido discurrir en el ejercicio del comando y direccin de las .. AA, al promover el recambio en el mando castrense. La citada disposicin no tiene carcter gravoso alguno para el oficial comprendido en dicho

eliminaba la permanencia indefinida en las comandancias generales; el proyecto 12088/ 2004-CR presentado por un conjunto de congresistas encabezados por Marciano Rengifo, de Per Posible, estableca la autorizacin a los institutos armados a pasar a la situacin de retiro, por la causal de renovacin, al personal de oficiales generales, almirantes y oficiales superiores comprendidos en la causal de lmite de edad en el grado; mientras que el proyecto 05514, presentado por el congresista Luis Gonzlez Posada, del APRA, regulaba el artculo 58 del decreto legislativo 752 relativo a los pases a situacin de retiro por causal de renovacin.

138

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

supuesto, por cuanto quedan reconocidos, tras el cese, el nmero mximo de aos que se puede servir como oficial, es decir 35 aos. Con carcter de excepcionalidad, la ley del Ministerio de Defensa, prev en su artculo 23 la eventual prrroga en el ejercicio del cargo de Jefe del Comando Conjunto, por un ao adicional, en atencin a disposicin expresa del Jefe Supremo de las .uerzas Armadas, siempre que se encuentre en situacin de actividad.16 Debate en el Congreso El 17 de junio del 2004, el congresista Luis Iberico, presidente de la comisin informante, sustent ante el pleno del Congreso el dictamen del proyecto orientado a establecer el marco legal de derechos y obligaciones de los oficiales de las fuerzas armadas, as como a disponer los criterios rectores de la situacin militar, clasificacin, categora, grado y empleo, con observancia de la Constitucin y de las leyes. Sin embargo, llama la atencin que el congresista Iberico destacara la propuesta para que los oficiales designados como jefe de comando conjunto y comandantes generales pudiesen ejercer dichas funciones por un perodo de dos aos, prorrogable por un tercer ao por disposicin expresa del presidente de la Repblica. Estamos estableciendo en esta propuesta legislativa que los oficiales generales y/o almirantes que sean nombrados como jefe de comando conjunto y comandante general de las instituciones

16

Ley del Ministerio de Defensa, Artculo 23.- Jefe del Comando Conjunto de las .uerzas Armadas. El Jefe del Comando Conjunto de las .uerzas Armadas est encargado de ejecutar al ms alto nivel el planeamiento, coordinacin, preparacin y conduccin de las operaciones militares para el cumplimiento de la Poltica de Defensa Nacional y misiones asignadas de acuerdo a Ley. El cargo de Jefe del Comando Conjunto de las .uerzas Armadas es ejercido, a dedicacin exclusiva, por un Oficial General o Almirante designado por el Presidente de la Repblica entre los tres ms antiguos de las .uerzas Armadas en situacin de actividad, otorgndosele mientras desempea el cargo la denominacin distintiva de General de Ejrcito, Almirante o General del Aire, ostentando los distintivos correspondientes. Ejerce la funcin por un perodo no mayor de dos aos, pudiendo en caso excepcional ser prorrogado por el Presidente de la Repblica por un ao ms, siempre que se encuentre en situacin de actividad.

139

ANA MARA TAMAYO

armadas, en este caso, pueden ejercer la funcin por un perodo de dos aos prorrogable por un ao ms, por disposicin expresa del Presidente de la Repblica. En este caso y solamente en este, estamos estableciendo que en caso que estos oficiales cumplan 35 aos de servicios como oficiales, excepcionalmente se puede prolongar su permanencia en situacin de actividad. Esto es porque si no lo establecemos as en el futuro, en numerosas oportunidades, vamos a tener jefes del comando conjunto o comandantes generales que solamente van a durar un ao. Y esto, administrativa y gerencialmente es inconveniente, porque todos sabemos que una vez que se asume el cargo, uno demora entre dos y tres meses para hacer la planificacin correspondiente y meses despus ya est, prcticamente, de salida. Por eso se establece una duracin de dos aos y hasta tres aos, si as lo decide el presidente de la Repblica, en su calidad de jefe supremo de las .uerzas Armadas, y solamente en estos casos, pueden tener ms de 35 aos en el cargo (tomado del diario de debates de la pgina web). Los congresistas Rafael Aita Campodnico, de Unidad Nacional, y Luis Guerrero .igueroa discreparon con esta posicin, remarcando que el artculo 46 del proyecto de ley estipulaba como causal de pase al retiro el cumplimiento de 35 aos de servicios reales y efectivos, y que por ello no caba establecer excepciones a este principio bsico, con el fin de evitar situaciones como las que se presentaron en la dcada de 1990. El congresista Guerrero enfatiz que la propuesta del artculo 10 contravena lo establecido en los artculos 23, 25, 26 y 27 de la ley 27860, Ley del Ministerio de Defensa, y su reglamentacin. La rplica del congresista Iberico no demor. Seal que la propuesta implicaba que, como principio, un comandante general poda ejercer su cargo por un perodo de dos aos y el presidente podra prorrogarlo por un ao ms. En su opinin, ello se sustentaba en que el presidente es el jefe supremo de las fuerzas armadas, y si a su criterio un comandante general est haciendo una buena gestin, puede quedarse un ao ms. Y, en estos casos, queda establecido lo de los treinta y cinco aos. En este caso se puede pasar la barrera de los treinta y cinco, pero

140

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

vamos a recoger la propuesta del colega Lucho Guerrero y vamos a eliminar la prrroga de un ao ms. Quedamos, entonces, en que los jefes del Comando Conjunto y Comandantes Generales de las instituciones armadas pueden ejercer funcin por un perodo de dos aos, nada ms. El congresista Rengifo se mostr de acuerdo con la sustentacin de Iberico, siempre y cuando el oficial se encontrara dentro de sus 35 aos de servicio: En principio, se establece que debera ser dos aos, pero prorrogable un ao ms por disposicin del jefe supremo de la .uerza Armada. En mi concepto, es que eso sea exclusivamente, siempre y cuando est dentro de sus treinta y cinco aos de servicio y no despus de los treinta y cinco aos de servicio, para no caer en lo mismo de la ley actual en que se ha tenido oficiales que, aparentemente, estaban en el retiro y seguan ejerciendo su comando. Yo quisiera que se insista en esa redaccin inicial, en que sea por dos aos renovable a un tercer ao, pero siempre y cuando est dentro de los treinta y cinco aos de servicios y no fuera de eso. Igualmente, se pide, seor Presidente, que se elimine la segunda disposicin transitoria y final por cuanto las causales de pase a la situacin militar de retiro del oficial se encuentran previstas en el artculo 44 del presente proyecto y si se considera que la misma permita realizar la reestructuracin integral de las instituciones armadas de acuerdo a sus necesidades en concordancia con los planes estratgicos institucionales. El congresista aprista Luis Gonzlez Posada mostr su concordancia con la iniciativa argumentada por Iberico: Solamente quiero insistir que es absolutamente indispensable los tres aos dar esa discrecionalidad al Presidente de la Repblica, porque eso es lo que da estabilidad al sistema, estabilidad a las comandancias generales que han vivido precariedades por estar un ao o un ao y medio en el cargo de comandante general. De tal manera que ese fue el espritu que se recogi en el dictamen en la Comisin de Defensa, con las consultas correspondientes.

141

ANA MARA TAMAYO

Consultado el pleno, el proyecto fue aprobado con las modificaciones sealadas por el congresista Iberico Nez, por 79 votos a favor, uno en contra y 3 abstenciones. Observaciones del Ejecutivo Mediante oficio 088-2004-PR, de fecha 11 de julio del 2004, el presidente del Consejo de Ministros, Carlos .errero Costa, remiti observaciones a la autgrafa de la Ley de Situacin Militar. Concretamente, se observ el artculo 10, pues posibilitaba que el comandante general de una de las instituciones armadas pudiese quedarse en el puesto ms all de cumplidos los 35 aos de servicio. A nuestro entender, el Ejecutivo quiso, de esta manera, rescatar el principio de que todo oficial, cualquiera sea el cargo o puesto que ocupe al cumplir los 35 aos de servicio, debe pasar indefectiblemente a la situacin de retiro.17 Coincidimos con esta observacin, pues si se trataba de sentar las bases legales para reconstruir una lnea de carrera en las fuerzas armadas, resultaba clave contar con normas claras.

17 Segn el oficio 088-2004 remitido a la presidencia del Congreso de la Repblica y recibido por sta el 12 de julio del 2004, se observ el artculo 10 de la autgrafa aprobada. No es conveniente que un oficial permanezca en actividad ms all de los 35 aos de servicio afectando la moral y el espritu institucional del personal militar, tal como ocurri en pocas recientes, ya que una disposicin de esa naturaleza afectara las lgicas expectativas de proyeccin profesional de los integrantes de las siguientes promociones, todo lo cual lesionara las perspectivas de desarrollo profesional y consolidacin institucional que la reforma de las instituciones militares llevada a cabo por el gobierno tiene como objetivo principal. En conclusin, resulta necesario para la consolidacin de la institucionalidad en las .uerzas Armadas as como una garanta del respeto al profesionalismo de sus integrantes, que todo oficial cualquiera sea el cargo o puesto que ocupa al cumplir los 35 aos de servicios debe pasar indefectiblemente a la situacin de retiro. Artculo 10, texto observado: Del Jefe del Comando Conjunto de las .. AA y del Comandante General de la respectiva Institucin Armada [] Los Oficiales Generales y/o Almirantes que sean nombrados como Jefe del Comando Conjunto y Comandantes Generales de las Instituciones Armadas, pueden ejercer la funcin por un perodo de dos (2) aos. En caso de cumplir los treinta y cinco (35) aos de servicios como Oficial durante el ejercicio del cargo, por excepcin se puede prolongar su permanencia en situacin de actividad hasta cumplir el plazo previsto en el prrafo precedente.

142

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

Reglamentacin de la ley Resulta interesante examinar que inmediatamente despus de publicada la ley, se cre una comisin encargada de elaborar su reglamento.18 Esta comisin fue presidida por el viceministro de Asuntos Logsticos y de Personal del Ministerio de Defensa, e integrada por el director de Personal del Ministerio de Defensa como vicepresidente, as como por oficiales de alta graduacin de las tres armas. Tan slo dos meses y medio despus se public el reglamento respectivo.19 Lo que se aprecia ntidamente es que cuando el tema legislado es promovido con inters por el Ejecutivo, ste se dedica sin dilacin a desarrollar el reglamento respectivo. No es el caso de la ley 28222, como ya se examin anteriormente. En el presente caso, por tratarse de una ley que establece los derechos y las obligaciones del personal militar, se aprecia un inters y una voluntad poltica por la pronta reglamentacin de la norma. Para concluir esta revisin, cabe sealar que, a la fecha, esta ley cuenta con una modificacin legislativa a travs de la ley 28428 y en la Comisin de Defensa existe para su aprobacin otra propuesta de modificacin legislativa. 2 . 5 Ley de Creacin del .ondo para las .uerzas Armadas y Policiales, ley 28455 El rgano impulsor de la ley fue el propio Poder Ejecutivo, a travs del proyecto de ley 11409/2004-PE del 10 de septiembre del 2004, denominado Ley de Creacin del .ondo de Defensa Nacional y Seguridad Ciudadana. El Congreso aprob dicho proyecto el 15 de diciembre del 2004, publicndose en el diario oficial el 31 de diciembre del mismo ao. Cabe sealar que esta ley cont con numerosas propuestas legislativas provenientes de casi todos los grupos polticos, entre ellos el APRA, el .rente Independiente Moralizador, Per Posible y Per Ahora.

18 19

Resolucin ministerial 1142-2004 DE/SG, de fecha 2 de noviembre del 2004. Decreto supremo 007-2005-DE/SG, Reglamento de la Ley de Situacin Militar de los Oficiales de las .uerzas Armadas, publicado el 17 febrero del 2005.

143

ANA MARA TAMAYO

El reglamento de esta ley se public mediante decreto supremo 0112005-DE, el 2 de mayo del 2005. Posteriormente, por decreto supremo 017-2005 DE/SG, publicado el 12 de julio del 2005, se modific el primero. Debate en el Congreso Segn el acta de sesin del pleno del 15 de diciembre del 2004, el congresista Iberico Nez, presidente de la Comisin de Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas, sustent la ponencia, enfatizando que la creacin del mencionado fondo contribuira a que las fuerzas armadas y la Polica Nacional cumplan adecuadamente las funciones que les asigna la Constitucin poltica, contribuyendo a la seguridad externa e interna del pas. Los congresistas Ivn Caldern Castillo y Manuel Olaechea Garca, presidentes de las comisiones de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica y de Economa e Inteligencia .inanciera, respectivamente, consideraron en primera instancia que los aspectos presupuestales de la financiacin del fondo deban ser materia de revisin. Sin embargo, del anlisis del debate en cuestin fluye que el tema eje de discrepancia fue la frmula de distribucin del fondo. El congresista Iberico Nez, presidente de la comisin informante, present el texto definitivo y solicit consultar por separado el artculo 3, para decidir entre la propuesta original del Poder Ejecutivo, que destinaba 18% del fondo a la Polica Nacional, y el planteamiento del congresista Gonzlez Posada Eyzaguirre y otros, que propona establecer 25% para cada uno de los institutos castrenses y la Polica Nacional. Consta en el acta analizada que el congresista Olaechea Garca, presidente de la Comisin de Economa e Inteligencia .inanciera, sostuvo que su comisin haba dictaminado la materia, a efecto de que, en vez de generar un fondo, se autorice al Poder Ejecutivo la creacin de la partida presupuestal correspondiente en materia de defensa; asimismo, mostr su acuerdo con la distribucin equitativa de los recursos en cuatro partes por igual.

144

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

Esta situacin se zanj con la intervencin del presidente de debate, quien puntualiz que el proyecto en discusin fue dispensado del trmite de dictamen de la Comisin de Economa e Inteligencia .inanciera y que lo que se encontraba en discusin era la frmula presentada por el congresista Iberico Nez. El proyecto fue aprobado, con excepcin del artculo 3, por 86 votos a favor, ninguno en contra y 10 abstenciones. Posteriormente, se someti a votacin el artculo 3. Setenta y seis congresistas se pronunciaron por la distribucin del fondo en partes iguales para cada uno de los institutos armados y la Polica Nacional, y 13 congresistas se pronunciaron por destinar 18% del fondo a la Polica Nacional. Slo se registraron seis abstenciones. Anlisis de la ley Se trata de una materia que no estuvo en la agenda del Ejecutivo ni del Congreso al inicio de la transicin, cuando ms bien se haca hincapi en la necesidad de optimizar la administracin de los recursos asignados a defensa, pero nunca crear fondos extrapresupuestales. Llama la atencin la velocidad con la que esta ley se gest. Su aprobacin slo tom tres meses y una semana. Cabe recordar que el proyecto fue presentado por el Poder Ejecutivo el 9 de septiembre del 2004, y el 15 de diciembre del mismo ao, ltimo da de la primera legislatura del perodo 2004-2005, se aprob. Si bien es cierto que la expectativa de contar con un fondo propio para la fuerza armada tiene antecedentes legales en el decreto legislativo 554, por el cual se cre un .ondo de la Defensa Nacional para el mantenimiento de la capacidad operativa de la fuerza armada en 1989, la envergadura de los recursos asignados por esta ley no tiene referente en nuestra legislacin nacional. Anlisis de la ley y el reglamento La modificacin del reglamento de la ley 28455 segn decreto supremo 017-2005-DE/SG, publicada el 12 de julio del 2005, da pistas para inferir el apresuramiento con el que se aprobaron la ley y el reglamento

145

ANA MARA TAMAYO

respectivo, con relacin al diseo de la entidad encargada de la administracin del fondo, es decir el Comit de Administracin, que tiene la responsabilidad poltica y legal respecto de los recursos asignados. Materias relativas a la composicin, funciones, facultades y rganos de apoyo de dicho comit han sido modificadas por la ley 28455. 2.6 Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, ley 28478 La Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, ley 28478, fue aprobada por la comisin permanente del Congreso el 15 de julio del 2004, observada por el Ejecutivo el 12 de agosto, promulgada el 23 de marzo del 2005 y publicada el 27 de marzo de ese ao. Entre los proyectos de ley presentados se encuentran tres textos: el proyecto 06559, del congresista Gilberto Daz Peralta, de Per Posible, con fecha 23 de abril del 2003, denominado Ley del Sistema de Defensa Nacional; el proyecto 10225, de la congresista Celina Palomino, presentado el 30 de abril del 2004, denominado Ley de Principios del Sistema de Seguridad Nacional; y en tercer lugar, el proyecto 09723, de la congresista Emma Vargas de Benavides, de Unidad Nacional, presentado el 16 de febrero del 2004, denominado Ley del Sistema de Defensa Nacional. Debate en la Comisin Permanente Con fecha 15 de julio del 2004, en sesin de Comisin Permanente, el presidente de dicha comisin someti a debate el texto sustitutorio de los proyectos de ley 6559-2002-CR, 9723 y 10225-2003-CR, contenidos en el dictamen en mayora de la Comisin de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas, que propona la Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional. El congresista Iberico, presidente de la comisin informante, indic que la iniciativa supona reformular el decreto legislativo 743, con el propsito de subrayar la seguridad como un concepto superior, respecto del cual la defensa constituye un medio. En tal contexto, expuso en torno de los componentes del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, en particular respecto del Consejo de Seguridad Nacional que

146

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

reemplazara al Consejo de Defensa Nacional, al cual se incorpora el ministro de Justicia. El congresista Rengifo Ruiz destac los beneficios de la iniciativa, puso de relieve su naturaleza fundamental en el tema de la legislacin adicional sobre seguridad y defensa nacional, y abog por su aprobacin. Ningn otro congresista emiti comentario u observacin alguna adicional. Consultada la Comisin Permanente, el proyecto fue aprobado por unanimidad. Observaciones del Ejecutivo El Poder Ejecutivo observ esta ley en varios puntos. La observacin ms importante se origin a raz del artculo 11 del proyecto, que regulaba el proceso de toma de decisiones en el Consejo de Seguridad y Defensa Nacional.20 El Parlamento se allan en algunos puntos, insisti en otros, y finalmente la ley se promulg en marzo del 2005, variando el texto de la propuesta contenida en el artculo 11 para introducir el derecho de veto del presidente de la Repblica, tal como se aprecia en la siguiente frmula: Artculo 11.- Acuerdos. Los acuerdos del Consejo se adoptan por la mitad ms uno del nmero legal de miembros del Consejo. El Presidente de la Repblica tiene voto dirimente y ejerce la facultad de veto. Anlisis de la ley La nueva ley del sistema de seguridad y defensa nacional sigue anclada en el paradigma de seguridad nacional, que mediatiza las responsabilidades presidenciales y diluye la capacidad de decisin y gestin del ministro de Defensa. Lejos de promover una poltica de seguridad democrtica, reafirma el modelo clsico de los sistemas de seguridad y defensa nacional, que viene siendo dejado de lado en los
20

Artculo 11. Los acuerdos se adoptan con el voto a favor de la mitad ms uno del nmero legal de sus miembros, dentro de los cuales necesariamente debe estar el voto aprobatorio del Presidente de la Repblica, sin cuyo voto no se podr adoptar ninguna decisin.

147

ANA MARA TAMAYO

Estados pues stos adoptan diseos institucionales que priorizan las titularidades unipersonales y por lo tanto permiten la atribucin de responsabilidades polticas y legales por decisiones en materia de seguridad y defensa.21 En nuestra opinin, esta ley concibe un modelo que mediatiza la eficacia de la accin poltica en el rea de seguridad y defensa, que requiere mantener en plenitud los roles ministeriales de los sectores pertinentes. Evidencia de lo anterior es el contenido del artculo 3 de la nueva ley, que define al sistema de seguridad y defensa nacional como: Conjunto interrelacionado de elementos del Estado cuyas funciones estn orientadas a garantizar la seguridad nacional mediante la concepcin, planeamiento, direccin, preparacin, ejecucin y supervisin de la defensa nacional. Se insiste en la nocin de sistema, que como bien seala Ciro Alegra Varona, es una definicin sociolgica y por lo tanto no denota una agencia poltica. Esto impide responsabilizar al sistema por sus decisiones polticas, ms an estando ste presidido por el presidente de la Repblica, quien constitucionalmente no responde por sus actos. Si alguna recomendacin ha quedado del exitoso proceso de transicin militar en Espaa, es que en materia de defensa nacional no caben rganos colectivos de decisin. Las titularidades deben ser unipersonales; por ello, los rganos colectivos tienen que disearse como rganos asesores.22
21 Expertos constitucionales en la materia como Alfredo Prado sostienen que la coyuntura poltica no daba para modificaciones de envergadura en el modelo de organizacin de la seguridad y la defensa nacional. 22 Si tomamos como materia de referencia la Ley Orgnica 1/84 del 5 de enero de 1984, de Espaa, se advierte cmo, en aquel entonces, se registraron importantes cambios en la concepcin de la defensa, y en consecuencia en las responsabilidades y competencias de los rganos superiores de direccin. En dicha norma se atribuy el poder de decisin a rganos unipersonales, potenciando las figuras del presidente del Gobierno y del ministro de Defensa. De esta manera, se logr la transformacin de rganos colegiados como la Junta de Defensa Nacional o la Junta de Jefes de Estado Mayor que anteriormente haba tenido grandes facultades decisorias a entes con calidad de asesora. La lnea de mando quedaba delimitada claramente

148

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

En conclusin, la nueva ley del sistema de seguridad y defensa nacional bsicamente contina anclada en la concepcin clsica del sistema de defensa nacional contenido en las constituciones de 1979 y 1993. Por su concepcin integral, debilita las posibilidades de fortalecimiento de un nuevo modelo de conduccin de la defensa que tenga como eje central de decisin al Ministerio de Defensa, pues fundamentalmente subsiste la idea de un sistema de seguridad y defensa nacional en el cual se instituyen rganos colectivos de decisin. Un tema adicional es que esta nueva Ley de Seguridad y Defensa no deroga el decreto legislativo 743, Ley del Sistema de Defensa Nacional. En efecto, en su cuarta disposicin final, denominada Norma Derogatoria y Modificacin del Nombre del Decreto Legislativo 743, se estipula la derogacin de todos los artculos del decreto legislativo 743, salvo sus artculos 25 al 27 y 29 al 45, relativos a la jefatura del comando conjunto.

3. Apreciaciones finales
El diseo institucional de la defensa nacional elaborado entre el 2001 y el 2005, lejos de corresponder a un proceso ordenado y polticamente guiado para construir un nuevo modelo de relacin entre el poder poltico y los altos mandos militares, que aprovechara el escenario que abri la transicin democrtica, mantiene salvo algunos avances la estructuracin normativa clsica sobre la defensa. Los actores polticos responsables de este diseo institucional continan atrapados conceptualmente en el modelo constitucional de la defensa plasmado en la Constitucin de 1993, que se alimenta de la Constitucin de 1979. Sin embargo cabe reconocer atisbos de un nuevo modelo, que tendra que reforzarse, tal como es la Ley del Ministerio de Defensa, ley 27860, con el fin de reimpulsar una agenda de reforma del sector. Al respecto, cabra tomar en cuenta los procesos de reforma institucional que se estn verificando en la subregin.

pasando por el ministro y el presidente del gobierno, y se creaba la figura del jefe de Estado Mayor de la Defensa (JEMAD), a semejanza de la existente en otros pases, como principal colaborador del ministro, de quien depende orgnica y funcionalmente en el planeamiento y ejecucin de los aspectos operativos de la poltica militar.

149

ANA MARA TAMAYO

El anlisis integral de seis leyes sobre el sector Defensa, aprobadas entre el 2001 y el 2005, indica que el poder poltico opt salvo en la primera etapa por mantener un modelo tradicional de relaciones con la fuerza armada. A la fecha, contamos con una Ley del Ministerio de Defensa, ley 27860, en virtud de la cual, si bien se incorpora acertadamente como rganos de ejecucin a los institutos armados y como rganos de lnea al Comando Conjunto y la Direccin General de Poltica y Estrategia anteriormente denominada Secretara de Defensa, el ministro del ramo no tiene facultades decisorias sobre la poltica respectiva de defensa (artculo 7 de la ley 27860). La Ley de Movilizacin Nacional, ley 28101, plantea un modelo tradicional de la defensa sobre la afirmacin de un sistema organizativo paquidrmico, cuando lo que debera haberse diseado es una estructura de movilizacin y desmovilizacin de un carcter ms agil. La norma que modifica la ley 25410, ley 28222, ampla el plazo de intervencin de la fuerza armada en zonas no declaradas en estado de emergencia, hasta en treinta das calendario contados a partir de la autorizacin de la intervencin, y con ello se abren espacios para difuminar los roles de la polica y la fuerza armada, lo que a su vez debilita la posibilidad de control civil sobre las fuerzas de seguridad. La Ley de Situacin Militar de los Oficiales de las .uerzas Armadas, ley 28359, ha eliminado acertadamente la posibilidad de permanencia de los comandantes generales en sus cargos ms all de los 35 aos de servicio efectivo, lo cual constituye un signo positivo. La Ley del .ondo para las .uerzas Armadas y la Polica Nacional configura la principal concesin de la clase poltica a la corporacin militar; esta norma cont con un amplio consenso en el Congreso y en los partidos polticos. .inalmente, la Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional retroalimenta un modelo anacrnico para abordar las amenazas a la seguridad y defensa en un Estado de Derecho democrtico, que entiende la seguridad como un deber del Estado pero al mismo tiempo como un derecho de los ciudadanos. Esta norma perpeta el sentido comn de la pertinencia de un sistema como modelo capaz de responder a los retos y dilemas de seguridad y defensa de los tiempos modernos, modelo que ha mostrado inoperatividad desde que fuera plasmado en la Constitucin poltica de 1979.

150

BALANCE DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA DE.ENSA

Las normas examinadas afirman un modelo de relacin entre el poder poltico y la fuerza armada que diluye las responsabilidades polticas y legales en la toma de decisiones y supervisin de stas en materia de seguridad y defensa. Ejemplo de ello es el recorte de atribuciones del ministro de Defensa, quien es el nico ministro de la administracin pblica que no tiene facultades decisorias sobre las polticas de su sector, teniendo que someterlas a aprobacin de entes corporativos antes el Consejo de Defensa Nacional, hoy el Consejo de Seguridad Nacional. Ello se advierte en la Ley del Ministerio de Defensa, ley 27860. La concesin de un fondo extrapresupuestal para la fuerza armada y la Polica Nacional constituye una nueva prerrogativa para la corporacin militar, cuando ms bien de lo que se trata es de proporcionar a travs del presupuesto nacional los recursos necesarios para las funciones de defensa nacional y seguridad. .inalmente, persiste una falta de transparencia en la definicin de los parmetros de actuacin de la fuerza armada en escenarios de orden interno. Tal es el caso de la ley 28222, cuyo reglamento regula la intervencin de la fuerza armada en zonas no declaradas en estado de emergencia, en funcin de reglas de enfrentamiento que no han sido publicadas hasta la fecha. Ello genera legtimas dudas respecto a la orientacin democrtica de estos parmetros.

151

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

ASIGNACIN DE RECURSOS PARA LA DE.ENSA NACIONAL: EL CASO DEL PRESUPUESTO 2003-2005

Jos Robles Montoya

153

JOS ROBLES MONTOYA

154

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

INTRODUCCIN

Desde finales del siglo XX, los pases latinoamericanos estn transitando desde regmenes totalitarios hacia sistemas polticos abiertos y democrticos. En estos tiempos, la democracia, entendida como modelo de vida de las naciones, es percibida como condicin sine qua non para el desarrollo, sustentado en la representatividad ciudadana, la fortaleza de las instituciones y la adecuada transparencia de las acciones gubernamentales entendidas como polticas pblicas, as como en la rendicin de cuentas de los gobiernos elegidos por los propios pueblos. Esta nueva concepcin democrtica determina que las instituciones gubernamentales y entre ellas las fuerzas de seguridad cambien sus estructuras, sus organizaciones, sus procesos, y en especial su mentalidad, con el fin de adaptarse a su nuevo rol en el marco de gobiernos plenamente democrticos. Asimismo, esta nueva visin democrtica replantea los conceptos de seguridad y por ende los de defensa. De una nocin ligada exclusivamente a la integridad territorial de la nacin integridad garantizada por las fuerzas armadas, se evoluciona a un concepto de hecho mucho ms complejo, que incluye amenazas de naturaleza muy distinta del ataque militar externo contra el propio territorio. Hoy se incluyen en el concepto de seguridad amenazas o riesgos relacionados con el medio ambiente, la delincuencia internacional, el narcotrfico, el terrorismo y hasta la presin migratoria, que deben ser afrontados no slo por la fuerza armada sino por el ntegro del Estado. Y es en este escenario moderno de seguridad integral que los aspectos de la defensa nacional dejan de ser el todo y pasan a ser una parte integrante de la seguridad de un pas. Este replanteamiento de conceptos lleva necesariamente a cambios en las instituciones que garantizan la seguridad y la defensa de un pas, cambios que deben distinguir dos aspectos claves: la determinacin de las capacidades de direccin y el papel que la sociedad civil demanda de su fuerza armada en un contexto democrtico.

155

JOS ROBLES MONTOYA

Sin embargo, en nuestros pases, la transicin democrtica resulta ser an un proceso lento y spero, debido a algunas resistencias al interior de los institutos armados que, buscando mantener privilegios corporativos, obstaculizan avances y tratan de permanecer en el statu quo vigente; pero tambin debido al desconocimiento, y en muchos casos al desinters, de la ciudadana y de la clase poltica en los temas de defensa. Debemos entender que la defensa nacional no es slo un tema de inters para los ciudadanos con uniforme, sino que nos involucra a todos. La democracia debe colocar en su agenda los asuntos relativos a la defensa nacional y ello implica contar con todos los actores y todas las ideas posibles, con el fin de entronizar en el colectivo de nuestro pas la idea de que la poltica de defensa, en tanto poltica de Estado, debe dejar de ser un coto cerrado militar para pasar a tener una conduccin poltica civil y una fuerza armada subordinada conscientemente al poder civil legtimamente elegido por la ciudadana. Ahora bien, esta poltica de defensa, como toda poltica pblica, requiere para su ejecucin recursos adecuados, pero sobre todo eficientemente asignados. Esta asignacin debe responder, entonces, a un proceso coordinado, complejo e integral, y no slo debe entenderse como los datos cuantificados que se presentan anualmente al Congreso para su aprobacin. En este sentido, el presente trabajo busca mostrar aspectos relevantes en el estudio de estos procesos. El texto se compone de dos partes centrales: en primer lugar, se establece un marco general en el que se coloca la asignacin de recursos para la defensa dentro de un proceso por etapas que interactan entre s y que concluye con la elaboracin de un presupuesto que representa la expresin numrica de la asignacin de los recursos para el sector. Para ser eficiente, esta asignacin requiere dos aspectos centrales: una adecuada transparencia en el uso de los recursos y un sistema de control que garantice la eficiencia en el cumplimiento de lo planificado. En segundo lugar, se presenta un anlisis objetivo del presupuesto de defensa del Per, perodo 2003-2005, buscando responder las siguientes preguntas: quin gasta?, para qu se gasta?, en qu se

156

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

gasta? y cmo se financia? Estas preguntas nos permiten dilucidar cun eficientes son la distribucin y el gasto de los recursos asignados al sector Defensa y, sobre todo, cun explcita en nmeros es la verdadera estructura de la fuerza que permita cumplir con creces la poltica de defensa establecida para satisfacer las necesidades del pas en este terreno. Asimismo, en este anlisis se menciona a los organismos responsables del control de los recursos asignados al sector con la finalidad de garantizar la eficiencia del proceso. Este control est basado en la transparencia de la informacin y en la voluntad de rendir cuentas por parte de los funcionarios encargados de la direccin de la defensa del pas. A la sociedad civil le corresponde un papel importante, sobre todo en momentos de transicin democrtica, proceso que nos debe llevar de una sociedad posconflicto como la nuestra en la actualidad a una democracia consolidada. Por ltimo, se muestra como un estudio de caso el fondo para el sector Defensa, a travs de un anlisis de los principales aspectos que lo conforman.

157

JOS ROBLES MONTOYA

PRIMERA PARTE: LA ASIGNACIN DE RECURSOS PARA LA DE.ENSA: PROCESO DINMICO E INTERACTIVO 1. Marco general 1.1 La asignacin de recursos para la defensa 1.1.1 La asignacin de recursos como proceso
La era de la informacin, entendida como el mayor sistema de descubrimientos y logros de tecnologa aplicada (Raza 2005), est produciendo, a nivel mundial, cambios profundos en las organizaciones y en sus procedimientos, con la finalidad de lograr una gestin eficiente con los recursos disponibles. En ese sentido, la transformacin o reforma del sector Defensa 1 se convierte en una exigencia dentro de una administracin pblica eficiente y eficaz basada en una [] estructura institucional que funcione correctamente as como en funcionarios pblicos capacitados, dedicados y altamente motivados (Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas 2002). En esa transformacin, el proceso de asignacin de recursos para la defensa, as como el conjunto de aspectos involucrados en ste, constituyen una cuestin central en el mbito de la defensa. Implica, en primer lugar, la existencia de un sistema de decisin complejo, en funcin de que la poltica de seguridad y por ende la poltica de defensa, parte integrante de sta requiere la integracin y coordinacin de diferentes aspectos de la poltica general del Estado. Por otro lado, exige, contar con un sistema de controles estables, de carcter permanente, que sean capaces de asegurar la legalidad, la correccin y la eficiencia del proceso. Ambos aspectos, decisiones adecuadas y control permanente en la asignacin de los recursos, constituyen expresin de la institucionalidad de la defensa de un pas. Entendiendo la defensa como un instrumento

Hay que entender que en el actual contexto globalizado, la reforma del sector Seguridad (SSR por sus siglas en ingls), y dentro de sta la reforma del sector Defensa como parte de la seguridad, deja de ser un fin en s misma y se convierte en una accin necesaria para el desarrollo e institucionalidad de un pas.
1

158

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

del Estado, entre muchos otros, y al Estado como un instrumento para alcanzar la prosperidad y el bienestar de los ciudadanos (Diamint 2002: 27), precisamos que la poltica de defensa se debe pensar, disear y trabajar como una poltica integrada al resto de las polticas de la administracin pblica; es decir, como una poltica pblica ms, tan igual a la de salud, educacin u otras de la administracin del Estado, en las cuales las decisiones y la conduccin sean de responsabilidad del poder civil y a la fuerza armada le corresponda el papel de asesor tcnico profesional en materia de la defensa nacional.2 A decir de Gustavo Surez Pertierra, la poltica de defensa, entendida como poltica pblica sectorial, ser consecuencia fundamental de la institucionalidad de la defensa (Surez 2003: 13). Lamentablemente, en el Per, as como en otros pases latinoamericanos, las cosas no han sido as. Como bien menciona Rut Diamint (2002: 38), las polticas de Defensa, en los procesos de democratizacin, no han sido el resultado de decisiones racionales de los lderes polticos, sino el saldo de juegos de poder en los que el costo no estaba puesto en esta especfica poltica pblica, sino en las capacidades de las autoridades civiles para lidiar con la fuerza armada. En nuestro pas, la defensa y los temas relacionados con sta siempre constituyeron un coto cerrado de los militares, nunca fueron vistos como un bien comn y, por ende, no reciben el tratamiento de poltica
2

La .uerza Armada no slo est subordinada al poder civil, sino que deben ser mandadas por ste con eficiencia, coherencia, firmeza, comprensin y afecto. La poltica institucional de la .uerza Armada la tiene que establecer el poder civil; de lo contrario se coloca el carruaje delante del caballo. Lo primordial es que la dirigencia poltica tenga en claro, y sepa qu hacer con la .uerza Armada [] Es importante que se materialice claramente la supremaca del poder civil sobre el poder militar, mediante la fijacin de misiones y objetivos claros. Esto debe ser responsabilidad de los poderes Ejecutivo y Legislativo. En una Democracia moderna y efectiva, los militares debemos elaborar los distintos cursos de accin para superar una crisis o amenaza, pero es el poder poltico quien los determina y luego evaluando el asesoramiento militar decide cul es el curso de accin o la opcin ms atinada. Teniente general (r) Martn Balza, ex jefe de Estado Mayor del Ejrcito Argentino. En Marcelo Sain, Las relaciones civiles militares en la Argentina democrtica (1983-2002), citado en Olmeda y otros (2005).

159

JOS ROBLES MONTOYA

pblica, creando as una suerte de poder paralelo al poder civil legtimamente elegido. Recin a partir de este gobierno se han empezado a establecer las bases, incipientes an y con muchas resistencias castrenses, de una poltica del sector Defensa ms abierta y transparente para la ciudadana. Pero qu implica que la poltica de defensa sea una poltica pblica sectorial? Significa que la poltica de defensa debe contar, para su desarrollo, con instrumentos de administracin y gestin semejantes a los que utiliza la administracin pblica en general. Es decir, debe realizar procesos y programas conforme lo estipula el marco legal establecido para la administracin pblica; su organizacin y funciones deben responder a los lineamientos establecidos para los otros organismos pblicos y, lo ms importante, los procesos deben tener el mismo tratamiento de transparencia y control requeridos para todas las instituciones pblicas regidas por el mismo ordenamiento legal. En otras palabras, lo que se busca es homologar la gestin del sector Defensa con todo el aparato pblico. Aspectos como fueros especiales o fondos especficos son inadmisibles en una poltica pblica homologada; se perciben, ms bien, como prerrogativas sectoriales o nudos de poder. Sin embargo, en la prctica, la poltica de defensa presenta, en todos los pases, algunas peculiaridades respecto a otras polticas pblicas, que debemos tener en cuenta al momento de desarrollar el proceso de asignacin de los recursos para la defensa. En el Per podemos indicar que, entre estas particularidades, no se cuenta con una organizacin central fuerte institucionalmente hablando lase Ministerio de Defensa que haga frente a los institutos armados, instituciones slidas y fuertemente cohesionadas, y que se convierta en el rector de la defensa nacional. Por otro lado, las dificultades econmicas y presupuestarias determinan que la asignacin de recursos para defensa se convierta en un costo de oportunidad frente a otros sectores como Salud y Educacin, en funcin de que el bien pblico defensa no es tangible, como s lo son los hospitales o las escuelas a lo largo del pas. Estas dificultades econmicas producen una tendencia a la bsqueda de fuentes de

160

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

financiamiento externas al presupuesto general de la Repblica, como es el caso de fondos especiales que gravan recursos naturales del pas y restan eficiencia al proceso de asignacin de recursos en dos aspectos claves de ste: transparencia y control. En ese sentido, la asignacin de recursos para la defensa, como tal, debe ser un proceso analtico y nunca un proceso pasional o coyuntural, cuyas finalidades son la determinacin y satisfaccin de las verdaderas necesidades de defensa del pas y, por lo tanto, debe ser consensuado por la clase poltica y la sociedad en su conjunto. La esencia de este proceso radica, entonces, en la adaptabilidad de los recursos con que se cuenta a las expectativas de futuro, con la dosis de riesgo que ello significa (Raza 2005). ESQUEMA 1 PROCESO DE ASIGNACIN DE RECURSOS Riesgos-amenazas
!

Poltica de defensa
!

! !

Estructura de fuerza

Valorizacin de la fuerza (presupuesto

El desarrollo de este proceso, transparente de principio a fin dentro de las posibilidades, se debe producir a travs del cumplimiento de las siguientes etapas: determinacin de las amenazas, establecimiento de la poltica de defensa, estructuracin de la fuerza y valorizacin de sta.

161

JOS ROBLES MONTOYA

Estas etapas deben retroalimentarse entre s en forma dinmica,3 con la finalidad de tener un proceso eficiente y eficaz en trminos de satisfaccin de necesidades de la defensa, entendiendo esta asignacin dentro de una correlacin entre los equilibrios macroeconmicos y la inversin en defensa. 1.2 Determinacin de las amenazas La determinacin de las amenazas constituye el primer paso del proceso de asignacin de recursos para la defensa y se convierte en un elemento clave para definir y comprender los conceptos y alcances de la poltica de defensa de un pas. Esta claridad sobre cules son las amenazas que afectan los intereses vitales de un pas surge de la evaluacin de los riesgos para el desarrollo de un Estado en un momento dado.4 Entendemos por intereses vitales aquellos que el Per debe identificar como de carcter permanente en el tiempo y que se encuentran enmarcados explcitamente en la Constitucin nacional. Si son vulnerados, ponen en riesgo la existencia del Estado y de la nacin.5 La determinacin de las amenazas es de suma importancia, puesto que se aplica en la elaboracin de escenarios futuros e hiptesis de conflicto. Se debe determinar la gravedad de la amenaza, los mbitos que puede afectar, los actores que participan o pueden participar, as como el grado de volatilidad de la amenaza. Esta evaluacin y la posterior elaboracin de resultados se realizan en el ms alto nivel de gobierno y las respuestas que generen determinarn la poltica que se debe seguir, en la cual la asignacin de recursos cobra particular importancia.
La asignacin dinmica de los recursos es incluso ms importante al explicitar todo lo posible los costos y consecuencias de las decisiones de defensa, insistiendo en el uso de las mejores prcticas para validar sistemticamente los requisitos de capacidad garantizando que las deficiencias descubiertas sean corregidas haciendo las modificaciones apropiadas y requiriendo un fundamento para los gastos de defensa que est totalmente integrado y equilibrado con los programas de defensa (Raza 2005: 15). 4 Entendiendo al riesgo como la capacidad de hacer dao; ste se convertira en amenaza cuando a la capacidad se ana la intencin de hacer dao. 5 Entre ellos tenemos el pleno ejercicio de la soberana nacional, la integridad territorial, la capacidad del Estado para el sostenimiento permanente del tipo de gobierno establecido en la Constitucin, la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad.
3

162

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

Metodolgicamente, se acostumbra clasificar las amenazas en tradicionales y nuevas. Las amenazas tradicionales o ms bien la percepcin tradicional de las amenazas a un pas nacen de la diferencia de capacidades para el desarrollo que tienen las naciones entre s; se basan en la disponibilidad de recursos de cada una y afectan su normal desenvolvimiento.6 En la actualidad, principalmente con el final de la Guerra .ra, han surgido nuevas percepciones de amenazas, llamadas nuevas amenazas, que afectan todo, desde el Estado como organizacin hasta al ciudadano a pie (Garca Covarrubias 2005a), y que se producen en escenarios de paz tradicional.7 Aqu podemos involucrar aspectos como los conflictos tnicos, sociales y ambientales, la debilidad de los Estados, entre otros. Ello ha generado la aparicin de conceptos como la seguridad econmica, la seguridad ambiental, etctera, que exigen al gobierno (re)evaluar la utilizacin de sus distintos medios de respuesta, 8 siendo lo ptimo desarrollar capacidades especficas para resolver los distintos tipos de amenazas y no circunscribir la respuesta a todo tipo de problema o amenaza al uso militar de la defensa o al mbito de la defensa. En ese sentido, la Organizacin de Naciones Unidas (ONU), en su informe de diciembre del 2004 elaborado por el Grupo de Alto Nivel sobre las Amenazas, el Desafo y el Cambio, denominado Un mundo ms seguro, la responsabilidad que compartimos, defini como amenazas a nuestro desarrollo como pas a Cualquier suceso o proceso que cause muertes en gran escala o una reduccin masiva en las oportunidades de vida y que socave el papel del Estado como unidad bsica del sistema internacional. Si se parte de esa definicin, hay seis grupos de amenazas que deben preocupar al mundo hoy y en los decenios por venir:
Las diferencias en la disponibilidad de recursos vitales para el desarrollo de los pases tales como el agua, el gas y otros determinan que la posibilidad de que surjan conflictos armados entre vecinos siempre est latente. 7 Al respecto, Garca Covarrubias (2005: 3) indica que existen tres escenarios: la paz relativa, la crisis y la guerra o conflicto, con el uso militar de los medios de defensa. 8 Entindase Relaciones Exteriores, sector Salud, sector Educacin, Polica Nacional y todo elemento o sector que el Estado pudiese utilizar para responder ante la amenaza que se presente.
6

163

JOS ROBLES MONTOYA

Los conflictos entre Estados. Los conflictos internos, como la guerra civil, el genocidio y otras atrocidades en gran escala. El terrorismo. Las amenazas econmicas y sociales, como la pobreza, las enfermedades infecciosas y la degradacin ambiental. Las armas nucleares, radiolgicas, qumicas y biolgicas. La delincuencia organizada transnacional (ONU 2004: 27). En esa lnea, el recientemente publicado Libro blanco de la defensa nacional del Per subdivide las amenazas a nuestro pas en amenazas externas y amenazas internas (Ministerio de Defensa 2005: 71). Entre las primeras considera las agresiones externas que deriven de la intromisin de doctrinas ajenas al derecho internacional y de los conflictos generados por la escasez de recursos vitales para el desarrollo de nuestro pas. Asimismo, identifica como amenazas al terrorismo, al narcotrfico y a la delincuencia internacional.9 En cuanto a las amenazas internas, el Libro blanco seala a los grupos subversivos, terroristas y radicales que promuevan y practiquen la violencia; a la delincuencia comn organizada; al trfico ilcito de drogas; a la corrupcin y a la depredacin ambiental. Como vemos, son amenazas a nuestra seguridad concordantes con las establecidas por la ONU y cuya respuesta escapa al mbito de la defensa para convertirse en una respuesta integral del Estado. Como bien lo indica el mismo Libro blanco, [] la seguridad actual tiene que ser concebida ms all del marco de la defensa en strictu sensu e integrar en ella lo social, lo econmico, lo poltico, lo medioambiental y lo delictivo [] (Ministerio de Defensa 2005: 19). Sin embargo, es conveniente indicar que se desconoce si las amenazas establecidas en el Libro blanco han sido resultado de un anlisis y debate entre la clase poltica y dirigencial del pas o si, por el contrario, son resultado de un copy paste de una oficina sectorial. Asimismo, llama la atencin que en ese mismo captulo no se haya consignado en detalle aquellos aspectos que el Estado peruano considera como intereses vitales, puesto que stos son el punto de partida para especificar las amenazas a nuestro desarrollo como nacin.
9

Debiera entenderse como crimen organizado.

164

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

1.3 Establecimiento de la poltica de defensa Entendiendo que el gobierno requiere organizar y dirigir adecuadamente todas sus actividades con la finalidad de propiciar el bienestar general de la sociedad, se establece un conjunto de pautas de accin y estrategias definidas que llamaremos polticas pblicas, cuyo carcter integral las convierte necesariamente en polticas consensuadas, cuyo objetivo es lograr el bien comn de la poblacin. Una poltica pblica representa un conjunto de principios y normas para la toma de decisiones, as como para que se realice una adecuada asignacin de los recursos que permita cumplir con los objetivos planteados (Rosada Granados 2002: 12). En ese sentido, establecidas adecuadamente las amenazas a nuestros intereses vitales como pas, debemos estructurar y desarrollar, en primer lugar, la poltica de seguridad del Estado, poltica que debe precisar la respuesta estatal, en forma coordinada e integral, frente a cada tipo de amenaza a la seguridad. Posteriormente,10 y como parte integrante de esta poltica, se establece la poltica de defensa, teniendo como premisa el carcter de poltica pblica y nunca el de coto cerrado de determinado sector del Estado. As, entonces, la poltica pblica de defensa se convierte en el marco general de actuacin en el que el gobierno establece y fija los criterios con los que se desarrollarn las actividades de la defensa (Robles 2003: 129), que respondern con eficiencia ante las amenazas a la defensa nacional. Este marco de actuacin debe tener como parmetros el ser econmico que mantenga el equilibrio macroeconmico del Estado, eficiente que permita un correcto uso de los recursos asignados, eficaz que cumpla los objetivos planteados y que produzca satisfaccin poltica, es decir, que tenga aceptacin y goce del consenso general. En un sistema democrtico, las autoridades civiles en especial el jefe de Estado y el ministro de Defensa11 deben ser las responsables finales de la conduccin de la fuerza armada.
Aqu debemos entender que la defensa nacional forma parte de la seguridad tan igual como el orden interno, la seguridad econmica, la seguridad en la salud o en el trabajo. La defensa nacional es, pues, parte de un todo que es la seguridad integral de la nacin. 11 Sera conveniente, para tal efecto, una reforma constitucional que fortalezca esta premisa.
10

165

JOS ROBLES MONTOYA

Estas autoridades deben ser capaces de definir una poltica de defensa acorde con la capacidad econmica del pas y de concebirla en funcin no slo de las necesidades de la nacin, sino tambin de las numerosas variables que inciden sobre la seguridad externa del pas. A fin de cuentas, la fuerza armada es slo una parte de la seguridad externa de un pas, que es el resultado de su capacidad diplomtica el primer instrumento de uso en un conflicto externo, del dinamismo y desarrollo de su economa, de la legalidad y legitimidad de su gobierno y, finalmente, del poder de su fuerza armada. La carencia de una poltica de defensa y el no tener en claro los niveles y responsabilidades de los diversos organismos encargados de la seguridad y la defensa nos llevan, indefectiblemente, a que la asignacin de recursos para el sector tenga poca eficiencia, al no poder establecerse si esta asignacin responde o no a los objetivos de defensa planteados. Asimismo, no podramos planificar adecuadamente el proceso de adquisiciones o de inversiones en investigacin y desarrollo, tan necesarias en el sector Defensa. En ese sentido, la poltica de defensa debe contener, en primer lugar, el objetivo poltico que se busca; posteriormente, la definicin de los niveles de cada componente del sector y de las tareas que cada uno debiera realizar para la consecucin del(los) objetivo(s) planteado(s); y por ltimo, establecer las capacidades necesarias, del sector y de sus componentes, para realizar las tareas asignadas. En otras palabras, toda decisin poltica que se tome en el campo de la defensa repercute necesariamente en la organizacin y la estructura de la fuerza armada, aspectos que se toman en cuenta en el diseo de la fuerza. Esto es, nuevas misiones requieren un nuevo diseo de fuerzas militares. Si se agregan misiones o tareas a la fuerza armada habr que pensar en generarle las capacidades necesarias (Garca Covarrubias 2005b: 7). El proceso de asignacin de recursos para la generacin de estas capacidades que enfrenten con xito los nuevos roles y misiones derivados de nuestra percepcin de amenazas se sustenta en tres conceptos:

166

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

CUADRO 1 RESPONSABILIDADES EN SEGURIDAD Y DE.ENSA


Nivel Estado nacin Seguridad Organismo responsable Estado - CSN - Consejo de Ministros Ministerio de Defensa Comando Conjunto (Ejrcito, Marina, .uerza Area) Roles y misiones Bien comn Seguridad integral Defensa externa Militares (Operacional tctica) Documentos normativos Constitucin Poltica Poltica de seguridad nacional Poltica de defensa nacional Estrategia militar (Conceptos, operaciones, doctrina, tctica) Capacidades requeridas Poder nacional Poder nacional

Defensa

Estratgicas Militares (poder militar) Componentes (tcticas)

Militar operacional tctico

.uente: Planificacin y administracin de recursos para la defensa, CHDS, Elaboracin propia.

Adaptacin de la fuerza; es decir, amoldar la organizacin, los equipos, los materiales y los procesos que ya existen a la situacin actual para cumplir con la misin asignada. Modernizacin de la fuerza; esto es, tratar de optimizar las capacidades existentes para responder ms eficientemente en el cumplimiento de la misin asignada. Transformacin de la fuerza, que representa desarrollar nuevas capacidades para afrontar con xito las nuevas misiones asignadas.12

Al respecto, Jaime Garca (2005b: 8) indica: Nuestro debate en Amrica Latina ser definir si se requiere modernizar o transformar o si finalmente por falta de recursos o por necesidad del pas, no quedar ms remedio que adaptar.
12

167

JOS ROBLES MONTOYA

El establecimiento de una poltica de defensa coherente por parte del nivel poltico de la direccin nacional permitir definir qu tipo o alternativa de fuerza se requiere para cumplir los objetivos diseados.13 Es lo que Salvador Raza (2005: 3) denomina proyecto de fuerza, y que servir de gua y faro para el posterior diseo de la fuerza. Respecto al Estado peruano, podemos indicar que el Libro blanco (Ministerio de Defensa 2005: 69) esboza algunos principios de actuacin que sugieren una poltica de seguridad. As tenemos: Accin diplomtica activa de carcter preventivo y de permanente coordinacin con el Consejo de Seguridad Nacional. Aplicacin de los mecanismos de seguridad cooperativa en caso de problemas a la seguridad convencional en la regin. Accin combinada para afrontar riesgos y amenazas que comprometan al Per. Bsqueda de participacin de la sociedad en su conjunto, transparentando la informacin y haciendo entender que la seguridad y la defensa son bienes pblicos. Por ltimo, la estrategia de seguridad del Per es defensiva y disuasiva; la utilizacin de la fuerza armada es el ltimo recurso que utilizar el Estado para su defensa.

Sin embargo, lo que no se conoce es la poltica de defensa aprobada en el entonces Consejo de Defensa Nacional al inicio de la gestin del ministro Chiabra (2004) y que se encuentra clasificada como secreta, aspecto por dems inconveniente, ms an si existe el Libro blanco en el que se debiera establecer la poltica de defensa del pas. Lo que consigna el Libro blanco sobre poltica y objetivos de la defensa muestra confusin conceptual entre los aspectos referidos a la
Una ancdota referida en el curso Planificacin y Administracin de Recursos para la Defensa, desarrollado por el Centro de Estudios Hemisfricos para la Defensa en Washington D. C. en abril del 2005, indica que cuando el presidente George Bush, padre, requiriera al general Collin Powell, en ese entonces jefe de la Junta de Jefes de Estado Mayor de Estados Unidos, para que actuase durante la primera guerra del Golfo, l le contest: Presidente, lo nico que le pido es que me seale claramente cul es el objetivo poltico que desea conseguir, a fin de que podamos estudiar la mejor forma de lograrlo; mientras eso no sea as, no puedo darle ninguna respuesta.
13

168

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

seguridad, que deben ser tratados por el Estado en forma integral, y aquellos que deben ser tratados especialmente por la defensa. As, tenemos que de los cinco objetivos de defensa planteados en el Libro blanco , slo el primero Mantenimiento de la independencia, soberana, integridad y defensa de los intereses nacionales compete a la respuesta del sector Defensa; el resto de los objetivos planteados responde a mbitos de competencia distintos del mbito de la defensa (Ministerio de Defensa 2005: 74), por lo que debieran conceptualizarse como objetivos de seguridad. 1.4 Estructura de la fuerza La definicin de la poltica de defensa con los objetivos, tareas y capacidades necesarias nos lleva al siguiente paso, que consiste en establecer la estructura de la fuerza necesaria para cumplir con la poltica de defensa establecida. En otras palabras, consiste en disear la fuerza requerida para responder a las necesidades de defensa planteadas. Es la etapa de trabajo tcnico profesional de quienes se dedican a la actividad militar de la defensa: la fuerza armada. Este diseo es consecuencia de la planificacin estratgica de la fuerza sustentada y orientada por las definiciones polticas ya establecidas con anterioridad. Existe, por tanto, una estrecha relacin entre las definiciones polticas y el diseo o estructura de la fuerza. En una democracia institucionalizada, la poltica de defensa gua, orienta y da luz a la planificacin de la fuerza. Cuando estas definiciones polticas no existen o son sumamente difusas, la planificacin comienza a imponer sus lmites sobre las alternativas de decisin poltica. En otras palabras, en una democracia dbil y nada institucionalizada, los polticos no pueden hacer ms de lo que la fuerza armada dice que se debe hacer en defensa, es decir, dejan a los militares la decisin final en materia de defensa. A decir de Salvador Raza (2005: 3), en este caso la cola sacudira al perro. La estructura o diseo de la fuerza permitir determinar sus dimensiones cuantitativas y cualitativas. Cuantitativamente, la estructura establecer la organizacin y la distribucin territorial de los medios militares asociados al concepto de su empleo especfico en respuesta a una misin otorgada. En cuanto a la organizacin, el diseo de la fuerza responder

169

JOS ROBLES MONTOYA

la interrogante sobre qu concepto de empleo14 y mediante qu factores de regulacin15 se utilizar la estructura16 diseada o prevista en la planificacin de la fuerza, teniendo en cuenta si vamos a adaptarla, modernizarla o transformarla. Por otro lado, la distribucin territorial estar en funcin de dos criterios: la amplitud de control es decir, establecer si requiero un control estrecho o amplio de mi organizacin y el criterio de distribucin de mi fuerza, ya sea territorial o funcional. Este anlisis y planificacin de la dimensin cuantitativa de la fuerza es de vital importancia para una correcta asignacin de recursos para la defensa. En el esquema 2 se establecen los factores que se deben tener en cuenta para el diseo de la organizacin, los tipos, y el anlisis de las ventajas y desventajas de cada uno de ellos. Por otro lado, la dimensin cualitativa de la estructura de la fuerza es, en la actualidad, el valor agregado que tiene la fuerza para responder a las amenazas y para cumplir con los objetivos de defensa planteados. Esta dimensin se sustenta en dos criterios: la actuacin conjunta de la fuerza y el denominado C4ISR,17 que proporcionarn a la fuerza un sistema de comando y control adaptable con apoyo de adecuados sistemas de informacin. Este concepto incluye interoperatividad y capacidades de actuacin conjuntas para garantizar que los jefes militares compartan el conocimiento adecuado (coherente con los requisitos de las tareas asignadas), completo (tarea pertinente) y preciso (sin errores) que ellos requerirn (Raza 2005: 3).

Consiste en establecer los objetivos, los elementos condicionantes y las tareas especficas del empleo de la fuerza. 15 Tales como alistamiento (movilizacin), doctrina empleada, entre otros. 16 Entendida como la suma de medios militares humanos, equipo y materiales, procedimientos de empleo y estructuras operacionales, tanto de combate como de apoyo. 17 Comando, control (C2), comunicaciones y computacin (C2), inteligencia (I), vigilancia (S) y reconocimiento (R). Tomado del curso Planificacin y Administracin de Recursos de Defensa. Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS). Universidad de la Defensa, Washington D. C., abril del 2005.
14

170

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

ESQUEMA 2 DISEO DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL


.actores Tipos Ventajas
Supervisin y control estricto Superior forzado a delegar y establecer polticas claras

Desventajas
Varios niveles de gerencia y altos costos Superior con excesiva carga de trabajo, posterga decisiones

Amplitud de control

Estrecho

Ancho

Distribucin de la fuerza

Territorial

Presencia en todo lugar .ocaliza esfuerzos, economa de escala

Requiere ms personal personal, aumenta costos logsticos Se requieren procesos muy precisos

.uncional

Respecto a la interoperatividad de la fuerza, debemos precisar, en primer lugar, que los conceptos que se manejan en la actualidad establecen que la interoperatividad se sustenta en la compatibilidad que debe existir entre los sistemas de cada componente militar,18 de tal manera que se responda como una sola organizacin.19
El Libro blanco de la defensa de Chile del 2002 indica: La Interoperatividad debe ser entendida como la habilidad de sistemas, unidades o fuerzas, para entregar o recibir servicios de otros sistemas, unidades o fuerzas, y usar estos servicios compartidos en forma eficiente, la interoperatividad puede ser considerada hoy como un requisito bsico para la ejecucin de operaciones militares conjuntas o de fuerzas combinadas integrantes de una coalicin internacional. Asimismo, el Libro blanco australiano indica: La interoperatividad es un elemento esencial del desarrollo de las capacidades militares, enfatizando la necesidad de la flexibilidad de la fuerza y de su capacidad de integracin. 19 Razn por la cual se emplea en el presente texto el concepto de fuerza armada y no el de fuerzas armadas para referirnos al sector castrense. Este simple cambio semntico trae consigo el concepto de una sola organizacin militar formada por tres componentes: Ejrcito del Per, Marina de Guerra del Per y .uerza Area del Per.
18

171

JOS ROBLES MONTOYA

El modelo de interoperatividad organizacional permite, en funcin a cuatro atributos previamente establecidos alistamiento, entendimiento, estilo de mando y ethos,20 establecer los niveles de interoperatividad de una fuerza, a saber: nivel 0 (nivel fuerzas independientes), nivel 1 (nivel cooperativo), nivel 2 (nivel colaborativo), nivel 3 (nivel combinado) y nivel 4 (nivel unificado).21 Hay que entender que transitar por estos niveles y alcanzar el nivel mximo interoperativo implica, necesariamente, romper con barreras culturales, modificar valores y cambiar doctrinas en los institutos armados, a fin de obtener procedimientos comunes y estndares de actuacin normalizados, entendibles y ejecutables por los sistemas de los institutos armados. En sntesis, la finalidad de estructurar la fuerza radica en adecuar, optimizar o desarrollar las capacidades militares22 para cumplir con los objetivos de la defensa planteados. La estructura de la fuerza debe asegurar, entonces, una capacidad militar efectiva, eficiente, econmicamente viable y que satisfaga las necesidades de defensa planteadas. En ese sentido, los cambios globales existentes, la nueva tecnologa y, sobre todo, las restricciones presupuestarias, indican que debemos pensar en forma diferente con nuevos marcos de referencia enfocados en la realidad actual y futura, para as tener un uso ms racional de los escasos recursos que se destinan a defensa. 1.5 Valorizacin econmica de la estructura de la fuerza La ltima etapa de la asignacin de recursos para la defensa consiste en valorizar lo que se necesita usar de la estructura de fuerzas, estableciendo el presupuesto de defensa que debe estar incluido en el presupuesto
Alistamiento responde a doctrina y entrenamiento para el trabajo conjunto; entendimiento, a la forma de comunicarse y compartir informacin; estilo de mando, a delegar y/o compartir funciones y atribuciones; y ethos, a cultura y valores compartidos. 21 Mayores detalles en Soto, Julio. La interoperatividad, un desafo para las fuerzas armadas y un modelo para enfrentarla. Temas de estudio 2004. <www.anepe.cl>. 22 Se entiende por capacidad militar la aptitud, potencial o actual, de emplear medios militares para cumplir ciertas tareas especficas dadas ciertas condiciones predeterminadas. Exposicin de Deare Craig en el marco de Defense Planning Resource Management Course, en marzo del 2003.
20

172

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

CUADRO 2 MODELO DE INTEROPERATIVIDAD ORGANIZACIONAL


Nivel Caractersticas Calificacin

Incompatibilidad de los 0. Independiente Alistamiento: nulo o no existe Entendimiento: comunicaciones a componentes militares voz, radio o telfono Estilo de mando: sin interaccin Ethos: propsito compartido muy limitado 1. Cooperativo Alistamiento: orientaciones generales Coordinacin entre los Entendimiento : comunicaciones componentes militares electrnicas e informacin general compartida Estilo de mando: conductos regulares separados Ethos: propsito compartido Alistamiento: doctrina general comn Colaboracin entre los Entendimiento: telecomunicaciones e componentes militares informacin especfica compartida Estilo de mando: conductos regulares separados en una cadena nica Ethos : propsito y valores compartidos Trabajo conjunto entre los Alistamiento: doctrina detallada componentes militares comn. Experiencia comn Entendimiento: sistemas de comunicaciones e informaciones compartidos Estilo de mando: un solo conducto regular Ethos: compartido. Influenciado por organizacin base o lder Compatibilidad total entre Alistamiento: completo Entendimiento: sistemas compartidos los componentes militares completamente Estilo de mando: homogneo Ethos: uniforme en valores, objetivos y propsitos

2. Colaborativo

3. Combinado

4. Unificado

.uente: Michelle, Bachellet. La interoperatividad de la fuerza armada: un desafo para sus funciones en el ambiente internacional del nuevo milenio. Conferencia en Exponaval, Valparaso, diciembre del 2002. Elaboracin propia.

173

JOS ROBLES MONTOYA

general de la Repblica. Este presupuesto condiciona los pasos anteriores, ms an si existe escasez presupuestaria, puesto que el pas podra no estar en condiciones de proveer todos los recursos solicitados por el sector Defensa. En este proceso interactivo y retroalimentable entre s, el presupuesto de defensa se convierte en la capacidad de compra de recursos que tiene el pas para enfrentar las amenazas establecidas. Podemos analizar el gasto en defensa23 a travs de dos indicadores: como el esfuerzo nacional, cuando se visualiza el presupuesto como un porcentaje del producto bruto interno24 que indica qu proporcin del total de bienes y servicios producidos por el pas se destina a la defensa; y como el esfuerzo gubernamental, cuando se visualiza como un porcentaje de los gastos del gobierno central que indica el esfuerzo del gobierno y la voluntad poltica para asignar recursos al sector. Un aspecto clave en la valorizacin de la estructura de fuerza es la estrecha relacin que debe existir entre el equilibrio macroeconmico del pas y la asignacin de recursos para defensa. Excesos y carencias generan resultados negativos. El exceso de gasto retrasa el desarrollo; un nivel reducido, puede generar inseguridad. Se debe buscar un balance, lo que lleva a entender que cada pas debe generar su propio equilibrio en el largo plazo. Asimismo, los recursos de por s escasos destinados al sector deben ser usados con el mximo de eficiencia posible. .inalmente, cabe preguntarse quin es quin en el proceso de asignacin de recursos para la defensa. El cuadro 3 muestra a los principales actores ejecutivos del proceso, con las acciones que se deben realizar durante las etapas de diagnstico, planificacin y ejecucin propiamente dicha. Lo importante es entender que el gobierno es el que toma las decisiones (nivel poltico), el sector Defensa el que operativiza estas decisiones (nivel estratgico) y la fuerza armada la que las ejecuta (nivel operacional).

Entendiendo como gasto en defensa todo lo que se destina al sector, lo conveniente es que todo el gasto tenga su expresin en el presupuesto pblico de ste. Surgen inconvenientes en cuanto a transparencia y control cuando existen recursos cuya fuente de financiamiento no es el presupuesto pblico, como el .ondo de Defensa creado el 31 de diciembre del 2004. 24 Aqu se representa el costo de oportunidad del sector frente a otros sectores como Educacin o Salud.
23

174

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

CUADRO 3 ACCIONES Y ACTORES EN SEGURIDAD Y DE.ENSA NACIONAL


Gobierno Diagnstico (reflexin) Establecer las demandas de seguridad y definir los objetivos de la defensa Priorizar las funciones y tareas Minist erio de Defens a Evaluacin estratgica e identificacin de las tareas y acciones de defensa .uerza armada Evaluacin operacional y tcnica. Tareas y acciones institucionales

Planificacin (previsin)

Proponer la Proponer planes de estructura de fuerza, accin sectorial conceptos de empleo Proponer doctrinas Determinar demandas operacionales y estructurales para la defensa Organizar, equipar, entrenar, modernizar y mantener las fuerzas de acuerdo con los objetivos fijados en la poltica de defensa

Establecer directivas Proponer la poltica presupuestales y de de defensa gestin Establecer los indicadores de desempeo y los criterios de evaluacin Ejecucin Coordinar e integrar la planificacin sectorial con disponibilidad de recursos Definir la poltica y el presupuesto de defensa Control y supervisin Ejecutar la poltica de defensa Encargarse de la programacin y presupuestacin Establecer la coordinacin, el control y la evaluacin de la preparacin y empleo de la fuerza armada Nivel estratgico

Nivel poltico
.uente: Raza (2005). Elaboracin propia.

Nivel operacional

175

JOS ROBLES MONTOYA

2 . Transparencia y control en los presupuestos de defensa


2.1 Caractersticas de la defensa desde la ptica econmica En nuestro pas y en Latinoamrica en general, los conceptos de seguridad y defensa nacional se han estudiado y expuesto tradicionalmente en trminos sociolgicos y polticos.25 Sin embargo, estudiar estos conceptos desde un punto de vista econmico permitira tomar decisiones eficientes relativas al uso de los activos de la seguridad y la defensa nacional para mejorar la seguridad y el bienestar de la sociedad. La aplicacin de los conceptos econmicos y sobre todo los de gestin pblica puede ayudar a los responsables de la formulacin de polticas a combinar y asignar eficientemente los recursos disponibles, en un contexto de definiciones polticas claramente establecidas en funcin del cumplimiento de los objetivos y metas previstos. El primer aspecto en el estudio econmico de la defensa es la caracterizacin de sta como un bien econmico, intangible y pblico. Se dice bien econmico porque usa recursos humanos, materiales, financieros del pas que pueden ser utilizados por otros sectores, producindose un costo de oportunidad. Es intangible porque sus efectos no se manifiestan de manera palpable, sino que es algo que se percibe y que debe estar presente permanentemente. Pero lo ms importante es considerarla como bien pblico: Se define a un bien o servicio pblico como aquel que se encuentra a disposicin de la sociedad y cuyo uso no es exclusivo, son de propiedad del estado y por lo tanto administrados por ste.26

25 Son pocos los trabajos que enfocan la defensa desde un punto de vista econmico. Destaca la labor de la Red de Seguridad y Defensa en Latinoamrica (RESDAL) y de SER2000 como organizaciones, y de autores como Gustavo Sibilla, Tomas Scheetz, Miguel ngel Sagone, .rancisco Rojas Aravena, entre otros. En el Per han trabajado el tema Eduardo Morn, Julio Velarde, Marco Plaza y, ltimamente, .ernando Palomino Milla. Como organizacin, el IDL realiza el seguimiento de la defensa aplicando estos conceptos desde el 2003. 26 Marco Plaza Vidaurre, Anlisis econmico orientado a la defensa nacional. Citado en Palomino (2004: 95).

176

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

Como todo bien pblico, la defensa presenta dos caractersticas claves: la no exclusin del servicio y la no rivalidad de los beneficios. Es decir, todos somos beneficiarios del servicio y, en condiciones democrticas normales, el Estado es el nico proveedor de ste.27 Al sentirnos todos beneficiarios, podramos demandar solamente ms caminos, escuelas u hospitales, bienes ms tangibles que la defensa nacional. En ese sentido, el gobierno, responsable de la formulacin de la poltica de defensa, tiene el enorme desafo de brindar al pblico la informacin pertinente sobre los beneficios de poseer una defensa nacional eficiente, creando en la ciudadana el reconocimiento de la importancia de invertir recursos pblicos tambin en defensa. As, una mayor transparencia en la toma de decisiones puede contribuir a una ciudadana mejor informada (.ranko 2000: 4). Para contar con una defensa nacional eficiente, debemos asignar adecuadamente los recursos existentes para tal efecto. Es necesario, entonces, conocer la magnitud de la defensa que necesitamos, es decir, establecer la cantidad de defensa que, como beneficiarios, demandamos, y lo que el Estado est en condiciones de ofertar;28 en otras palabras, establecer el gasto en defensa que podemos sostener. El gasto en defensa y su proceso de asignacin est influenciado por factores exgenos como amenazas externas y el desarrollo tecnolgico y factores endgenos como las amenazas internas no exentos de presiones polticas, sociales y/o econmicas que a veces distorsionan el comportamiento de las autoridades y las alejan de la correcta valoracin social que la poblacin le otorga a la defensa. Asimismo, el encuadramiento de la defensa en el sector pblico, como una poltica ms, implica que la determinacin del gasto adecuado sea el resultado de un proceso econmico, pero sobre todo poltico; es decir, es el mercado poltico el que regula el gasto en defensa, convirtiendo las preferencias de cada uno en voluntades polticas en el nivel estatal.
Para ello, el Estado, como administrador de la violencia, utiliza a la fuerza armada y/o a la polica nacional para producir el bien o servicio. Quedan fuera de estas condiciones normales los grupos paramilitares o los ejrcitos privados. 28 Para ampliar estos aspectos, en especial los factores que sustentan la demanda y la oferta de la defensa, vase Hartley y Sandler (1990), Introduction.
27

177

JOS ROBLES MONTOYA

Este mercado estar formado, segn Ignacio Cosid (1999: 57-58), por cuatro actores fundamentales: los electores, consumidores ltimos del bien defensa y por lo tanto destinatarios de los beneficios; el gobierno, que actuar como el comprador-proveedor de la defensa para la sociedad; el Ministerio de Defensa, productor monoplico de la defensa; y finalmente, los grupos de inters que buscan presionar en funcin de sus propsitos particulares.29 Por otro lado, la defensa como actividad econmica es una actividad productiva permanente, ya sea en tiempos de paz o de guerra. En tiempos de paz, produce disuasin; es decir, la defensa nacional emplea y combina los recursos econmicos productivos puestos a su disposicin mediante la asignacin de recursos, con la finalidad de lograr el objetivo prctico de la defensa nacional: disuadir a nuestros potenciales enemigos. En tiempos de guerra, la defensa nacional combina adecuadamente los recursos disponibles para que, debidamente gestionados, puedan destruir a los enemigos con el menor costo posible; es decir, produce eficiencia en el empleo. En otras palabras, la defensa es una actividad econmico productiva que, combinando adecuadamente sus recursos disponibles, debe lograr sus objetivos planteados: en la paz, la disuasin; y en la guerra, la mxima eficiencia en la destruccin del enemigo. Ahora bien, la actividad productiva de la defensa presenta serios problemas para generar feed backs 30 que regulen y optimicen la produccin de defensa, y puedan detectar y corregir errores existentes. Podemos concluir, entonces, que la defensa, en tanto actividad econmica, es de difcil gestin productiva, lo que hace necesario optimizar permanentemente su direccin buscando los caminos ms eficientes y eficaces posibles.

29 Como vemos, es la incorporacin del inters propio al proceso poltico de definiciones de polticas pblicas, ms conocida como la teora del public choice. 30 Efectivamente, toda actividad productiva puede ir recibiendo indicadores que permitan establecer correctivos en funcin de la generacin del bien establecido. La defensa como actividad productiva no puede generar estos inputs, puesto que la nica forma de realizarlos sera va la utilizacin de sus elementos componentes; es decir, la utilizacin en una guerra o conflicto permitir establecer la eficiencia del gasto en defensa y la productividad de la actividad defensa.

178

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

2.2 Transparencia en los gastos de defensa En la actualidad, por la globalizacin y el cada vez mayor inters y participacin de la sociedad civil en las decisiones polticas relacionadas con el desarrollo, la transparencia de los gastos en defensa de cada pas cobra mayor importancia externa e internamente para el proceso de asignacin de recursos a este rubro. Externamente, la transparencia en los gastos de defensa es importante pues representa una de las principales medidas de confianza mutua con los pases vecinos. Aqu la clave es dilucidar qu entendemos por gasto de defensa y qu aspectos son considerados por cada pas para determinar su gasto en defensa. As, tenemos que el captulo sobre gastos militares World Military Expenditures escrito por Michael Brzoska en K. Hartley y T. Sandler (1990) compara los formatos contables de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN), el .ondo Monetario Internacional (.MI) y la ONU, estableciendo diferencias en pensiones, subsidios, programas de adquisiciones y otros. Al respecto, Patrice .ranko (2000: 12), profesora de Economa y Estudios Internacionales del Colby Collage, Waterville, Maine indica: Al analizar los datos especficos de cada pas, la inflacin plantea desafos especiales, ya que los factores que causan deflacin para la produccin militar son difciles de calcular. Para ajustar los precios en el tiempo, el factor de deflacin habitual de precios al consumidor que refleja la canasta de productos comestibles obviamente no funciona bien con tanques y cohetes! Y Tomas Scheetz (2003: 3) precisa que la definicin del gasto militar depende de la pregunta que se hace respecto a ello y que difiere en cada pas. El gasto militar incluye los gastos directos para el gobierno nacional derivados de la previsin por parte de la fuerza armada del servicio de la defensa externa. Asimismo, las definiciones conceptuales sobre gasto de defensa que tienen algunos organismos internacionales que estudian este tema son distintas. As, tenemos que la OTAN define los gastos de defensa de manera general, como los gastos hechos por los gobiernos nacionales especficamente

179

JOS ROBLES MONTOYA

para enfrentar las necesidades de la fuerza armada.31 La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL ), a raz de un proyecto de homogeneizar los gastos de defensa entre la Argentina y Chile, defini al gasto en defensa como el gasto en que incurre un pas para materializar el objetivo de salvaguardar la soberana (Scheetz 2003). Por ltimo, el Stockholm Internacional Peace Research Institute (SIPRI), con sede en Estocolmo, indica que el gasto en defensa incluye todos aquellos gastos de inversin actual que se dan en la fuerza armada, los ministerios de Defensa y las agencias gubernamentales que realizan proyectos de defensa. Deben incluir gastos de personal, operaciones y mantenimiento, investigacin y desarrollo.32 Particularmente, esta definicin es la ms integral e inclusiva, pues permite tener una visin holstica de todo lo gastado por el sector Defensa. Internamente, la transparencia de los gastos en defensa representa la posibilidad de fiscalizacin y control, temas claves para una mayor eficiencia en el desarrollo de una poltica pblica. Aqu la transparencia no debe ser vista como un paso previo al control sino, por principio, como un deber de todo funcionario pblico. Latinoamrica y el Per en particular no escapan a esa realidad; todo lo relacionado con la defensa ha estado cubierto por el manto del secreto, en especial los temas de gastos y cuentas militares, que siempre han sido caracterizados como una caja negra. Se estn haciendo esfuerzos unos ms que otros para revertir esa situacin; sin embargo, an se encuentran serios obstculos que buscan mantener vigente la denominada cultura del secreto. Al respecto, Carlos Wellington33 indica que la escasa transparencia del sector defensa nacional puede ser el resultado: del intento de negar o retrasar reformas en la estructura del sector; de la falta de adhesin de los planes de defensa a los planes nacionales; del deseo de proteger intereses corporativos; del deseo de proteger intereses particulares; de la incapacidad tcnica y de la cultura del secreto.

31 32 33

Vase <www.nato.int>. Vase <www.resdal.org/main-nica2.html>, citado por Robles (2003: 132). Citado en Donadio y otros (2004: 33).

180

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

2.3 Necesidad de control civil en el sector Como mencionamos anteriormente, Latinoamrica est en un proceso de transicin democrtica en el que se depuran y se busca mejorar permanentemente las relaciones entre el Estado y la sociedad; la fuerza armada, sin lugar a dudas, debe integrarse al cambio. Sin embargo, este aspecto no ha funcionado del todo bien. Por un lado, los conceptos y las normas democrticas no han actuado como un imn automtico que produzca cambios en las organizaciones militares; y por otro lado, las expectativas de los militares de que la modernizacin del Estado los involucre, centradas en una mayor profesionalizacin basada en equipamientos de primera lnea, no han sido colmadas. En ese sentido, las expresiones de subordinacin militar se pueden ver ms como un acomodamiento, puesto que estas expresiones no siempre reflejan el pensamiento de la corporacin frente al gobierno ni su apego a las normas e instituciones del Estado (Diamint 2002: 120). Es vital el papel de la sociedad para coadyuvar al proceso democrtico y a los cambios que nuestras democracias necesitan. La sociedad en su conjunto es corresponsable de la marcha democrtica de su nacin. Como bien menciona Alexis de Tocqueville, [] en una nacin donde debe reinar la igualdad de condiciones sociales, cada ciudadano solo posee una pequea parte del poder poltico.34 Por otro lado, la globalizacin, el avance exponencial de la tecnologa en especial de las tecnologas de la informacin y el consiguiente desarrollo de las sociedades han trado como consecuencia para Latinoamrica35 la apertura de conocimientos en sectores caracterizados por considerarse cotos cerrados. As, en la actualidad los conocimientos
34 35

Alexis Tocqueville, La democracia en Amrica, citado por Diamint (2002: 179). En pases desarrollados, el control sobre las actividades del gobierno es condicin sine qua non para la existencia de la democracia. Como ejemplo, los conceptos vertidos por James Madison el 8 de febrero de 1787: Pudiera ser un reflejo de la naturaleza humana que ciertos mecanismos sean necesarios para controlar los abusos del gobierno. Pero no es el gobierno en s mismo nada ms que el mejor reflejo de la naturaleza humana? Si los hombres fuesen ngeles, el gobierno no se sera necesario. Si los ngeles gobernasen a los hombres, no habra necesidad de controles ni internos ni

181

JOS ROBLES MONTOYA

sobre la defensa no son ms exclusividad de los militares, sino que deben formar parte, en tanto poltica pblica, de la vida de todo ciudadano. En ese sentido, la participacin de la ciudadana, entendida como sociedad civil,36 es vital en la consecucin de los objetivos planteados en la poltica de defensa, ms an en pocas de transicin democrtica, en las que se ejerce una efectiva fiscalizacin y seguimiento de las polticas de defensa nacional. Esta participacin se expresa a travs de la denominada auditora social, que viene a ser la elaboracin, monitoreo, seguimiento, verificacin y evaluacin cuantitativa y cualitativa que la sociedad civil realiza a la gestin del estado y entidades no estatales.37 El principio de esta auditoria social es que el poder ciudadano debe verse reflejado en una adecuada administracin de los recursos asignados por parte de los funcionarios del sector, quienes deben crear, como bien menciona Sergio Berensztein, mecanismos institucionales especficamente diseados para transparentar las decisiones y polticas del Estado.38 A decir de Bertha Garca, se busca hacer ms eficiente el ejercicio del poder de los ciudadanos, proporcionndoles a ellos la capacidad de convertir los espacios ocultos y obscuros en espacios difanos basados en conocimientos y comunicacin.39 Debemos entender, entonces, que esta participacin de la sociedad civil en la fiscalizacin auditoria social proporcionar la legitimidad social que requiere la poltica

externos. Cuando se estructura un gobierno que debe ser administrado por los hombres y para los hombres, la mayor dificultad reside en esto: uno debe, primero, permitir al gobierno controlar al gobernado; y en segundo lugar, obligar al gobierno a controlarse a s mismo. Citado en el Curso de Planificacin y Administracin de Recursos en Defensa. CHDS, Washington, abril del 2005. 36 En la contraposicin sociedad civil-estado se entiende por sociedad civil la esfera de las relaciones entre individuos, entre grupos y entre clases sociales que se desarrollan fuera de las relaciones de poder que caracterizan a las instituciones estatales (Bobbio 1988: 193). 37 Mesa Intersectorial de Dilogo de Desarrollo Econmico y Social de la OEA. Gua de auditoria social OEA 2004. Tomado de Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible (2004). 38 Sergio Berensztein, La economa poltica del presupuesto en la Argentina de los 90. Citado por Patillo (2001). 39 Bertha Garca. La sociedad civil en el control de las polticas: los presupuestos de defensa. Citado por Robles (2003: 136).

182

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

pblica de defensa para su aceptacin. Si la ciudadana entiende lo que su gobierno est realizando en materia de programas y poltica de defensa, mayor ser la aceptacin del proceso en general. La participacin de la ciudadana en su conjunto a travs de organizaciones dedicadas a ello en el diseo y la elaboracin de las polticas pblicas legitima la actuacin del Estado, institucionaliza la actuacin del gobierno en el sector y da sustento a la democracia como forma de vida societal. En sntesis, la participacin de la sociedad civil ser el vehculo que permitir la satisfaccin social respecto a la poltica de defensa y se ver expresada en tres niveles (Robles 2003: 138): En la definicin de las polticas, mediante la participacin en el debate acadmico y proporcionando aportes y alternativas a los documentos oficiales. En la discusin sobre las polticas pblicas, a travs de los aportes realizados y el monitoreo sobre su implementacin. En la ejecucin de las polticas pblicas, a travs del monitoreo y la fiscalizacin de lo ejecutado.

183

JOS ROBLES MONTOYA

SEGUNDA PARTE: PRESUPUESTO Y MECANISMOS DE CONTROL


3. El presupuesto de defensa
La valorizacin de la estructura de la fuerza, ltimo paso del proceso de asignacin de recursos para la defensa, es lo que conocemos con el nombre de presupuesto de defensa. En esta parte del texto partimos por analizar las principales caractersticas del presupuesto pblico peruano y las etapas del ciclo presupuestario, para llegar al anlisis del presupuesto de la defensa nacional. 3.1 El presupuesto pblico El presupuesto pblico constituye la expresin numrica de la intencin del gobierno en cuanto a su poltica de ingresos y gastos, y representa un indicador clave de institucionalidad democrtica. En ese sentido, el presupuesto pblico y la posterior ejecucin presupuestal expresan la materializacin del poder de los diversos actores en la arena poltica (Petrei 1997). Constituye, as, el instrumento ms importante mediante el cual los gobiernos toman sus decisiones y representa para la sociedad civil la herramienta ms grande que posee para asegurar que la gente sea parte de ese proceso.40 Y representa, adems, el mecanismo de control poltico ms eficaz que tiene el Parlamento sobre las actividades del Ejecutivo. Tcnicamente, el presupuesto es el instrumento de programacin econmica y social que muestra los objetivos que el gobierno pretende alcanzar. 41 Para el Per, el presupuesto pblico es la expresin cuantificada, conjunta y sistemtica de los gastos a atender durante el

40 Jim Shultz, Centro para la Democracia (Bolivia), en la tercera conferencia del Internacional Budget Project (2001). Citado por Shapiro (2002). 41 Tomado del informe CAD, septiembre 2003, sobre evolucin del gasto pblico 2000-2004. Vase <www.ciudadanosaldia.org>.

184

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

ao fiscal, por cada una de las entidades que forman parte del sector pblico y refleja los ingresos que financian dichos gastos.42 El presupuesto tiene, a decir de Laura Malajovich, investigadora del Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), de Buenos Aires, tres objetivos bsicos: asignar bienes pblicos a los ciudadanos entre los cuales se encuentran la salud, la educacin, la seguridad y la defensa, redistribuir los ingresos con el fin de paliar las inequidades sociales existentes, y proveer un marco de crecimiento y estabilidad a travs de facilitar una evolucin de variables como crecimiento, empleo e inflacin (Donadio y otros 2004: 56). En el Per, el presupuesto pblico toma como referencia el marco macroeconmico multianual formulado por el Ministerio de Economa y .inanzas, que incluye, entre otros aspectos, los lineamientos de poltica econmica, los objetivos de la poltica fiscal y las proyecciones macroeconmicas para los siguientes aos. Asimismo, para la asignacin de recursos se toma en cuenta el plan estratgico multianual, en el que se establecen las prioridades del Estado para el gasto pblico.43 El presupuesto pblico peruano se encuentra regido por la ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, que establece los principios, as como los procesos y procedimientos que lo regulan.44 Asimismo, seala que la Direccin Nacional de Presupuesto Publico (DNPP) es la ms alta autoridad tcnica normativa en materia presupuestal. Respecto al proceso o ciclo presupuestario, el sistema nacional de presupuesto peruano considera cinco fases: programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto.

Ley 28411, Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, artculo 8. Para el perodo 2002-2006 estas prioridades son generacin de empleo, lucha contra la pobreza, descentralizacin y modernizacin del Estado. 44 En concordancia con el artculo 1 de la ley 28112, Ley Marco de la Administracin .inanciera del Sector Pblico, y los artculos 77 y 78 de la Constitucin Poltica del Per.
42 43

185

JOS ROBLES MONTOYA

a. Programacin presupuestaria La etapa de programacin presupuestaria establece y desarrolla los objetivos y la asignacin de los recursos disponibles. Se toman, pues, las decisiones ms importantes, puesto que se determinan las prioridades gubernamentales. Sin embargo, a pesar de su importancia, es la etapa ms cerrada de todo el proceso; es, por lo tanto, la etapa en la que ms difcilmente puede incidir la sociedad civil. Los principales actores que participan en esta etapa son la DNPP y cada una de las entidades gubernamentales, tambin llamadas pliegos presupuestales. Dentro de estos pliegos, participan el titular de la entidad (responsable del pliego), el jefe de la oficina de presupuesto del pliego, las unidades ejecutoras del pliego y las reas tcnicas del pliego. Al inicio de esta etapa, la DNPP enva a las entidades o pliegos presupuestales una propuesta de estructura funcional programtica que sirve de marco general de programacin para los pliegos. stos debern establecer y priorizar sus objetivos institucionales, as como proponer las metas presupuestales que pretenden alcanzar. Todo esto como parte del denominado plan operativo anual de cada entidad, que guarda coherencia con el plan estratgico institucional, enmarcado, a su vez, en el plan estratgico multianual 2002-2006. Durante la fase de programacin, el titular de la entidad es responsable de establecer los objetivos institucionales y proponer las metas presupuestarias, y a su vez aprueba la asignacin presupuestaria para cada unidad ejecutora. Esta asignacin la realiza el jefe de la oficina de presupuesto, luego de conocer los requerimientos de cada unidad ejecutora. Si analizamos la programacin presupuestaria en Latinoamrica, podemos observar muchas semejanzas. As, tenemos que, en la Argentina, cada ministro recibe orientaciones generales sobre las prioridades de gasto, que establecen los techos presupuestarios dentro de los cuales los ministerios acomodan sus necesidades. Un aspecto importante y diferente de nuestra programacin es la posibilidad que tienen los ministerios de presentar presupuestos preliminares que permitan establecer opciones y que ayuden en la elaboracin del presupuesto

186

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

final.45 No obstante, se debe tener en cuenta que esto no es obligatorio. Se trata de un mecanismo que el rgano rector del sistema la Secretara de Hacienda recomienda a los distintos ministerios para facilitar una mejor adaptacin a los techos que, eventualmente, se impongan. Existen tres tipos de presupuestos preliminares de mxima, intermedia y mnima, segn sean sus recursos, que deben asegurar el financiamiento de los objetivos operativos mximos, intermedios y mnimos. Su gran ventaja es que permiten jerarquizar y priorizar objetivos, y de ese modo, cuando los techos presupuestarios que se comunican no alcanzan para financiar todo lo previsto, se pueden desechar los menos prioritarios sin necesidad de hacer cortes horizontales a todos los programas. b. .ormulacin La etapa de formulacin es aquella en la que se determina la estructura funcional-programtica del pliego, que debe reflejar los objetivos institucionales y la metas presupuestarias priorizadas aprobadas por el titular del pliego. En esta fase, el titular del pliego aprueba la estructura funcional programtica de ste, as como el proyecto de presupuesto institucional de la entidad. Por ltimo, la DNPP consolida los presupuestos de cada pliego en el anteproyecto de la Ley Anual de Presupuesto Pblico, que es sometido al Consejo de Ministros para su aprobacin y su remisin al Congreso de la Repblica a ms tardar el 30 de agosto de cada ao. Para el efecto, es necesario indicar que, en la prctica, el Consejo de Ministros no se pone de acuerdo en el debate del presupuesto, en tanto y en cuanto esas reuniones sirven para solicitar lo que cada ministro considera su dficit presupuestario. Por eso, 95% de lo planificado por la DNPP va al Congreso como proyecto de presupuesto, ms an si en el

45

Esta tcnica se introdujo a partir del presupuesto de 1994. Vase Petrei (1997: 243).

187

JOS ROBLES MONTOYA

Per no existe un contrapln,46 un contrapresupuesto que permita comparar o esbozar alternativas al presupuesto planteado por la DNPP. En ese sentido, un director de presupuesto pblico tiene una influencia totalmente excesiva en relacin a la forma como se designa el gasto en el Per.47 c. Aprobacin Durante la etapa de aprobacin, el Poder Legislativo es el actor principal. La labor primordial y hasta hace muy poco exclusiva recae en la Comisin de Presupuesto del Congreso. El proceso se inicia con la recepcin del proyecto de Ley de Presupuesto, as como del proyecto de Ley de Equilibrio .inanciero, y culmina con el envo de la autgrafa de la ley a ms tardar el 30 de noviembre. En teora, sta es la etapa ms visible, puesto que se debate al interior del Congreso lo propuesto por el Legislativo. Sin embargo, el resultado de ese debate se ve enormemente mediatizado, al no poder establecer, en la prctica, mayores modificaciones. Esta etapa presenta tres problemas cruciales: el tiempo que se tiene para la discusin, la cantidad de personal especialista y la fuente de las informaciones recibidas. Respecto al tiempo de discusin, podemos referir que desde el 30 de agosto al 15 de noviembre, fecha de inicio del debate del presupuesto en el pleno del Congreso, la Comisin de Presupuesto debe analizar la consistencia de los supuestos econmicos planteados en el presupuesto, analizar los pliegos de los diversos sectores recibiendo, para ello, a los titulares de cada pliego, consolidar lo analizado y presentar el proyecto de ley al pleno para su debate y aprobacin. Para el ao 2005, se cont con 53 das hbiles, lapso que no permite realizar un anlisis exhaustivo sobre la pertinencia o no de las cifras consignadas. Como dice Pedro .rancke (2002: 20), resulta imposible que una Comisin pueda evaluar en dos meses (en la prctica son menos)

46 Participacin de Gustavo Guerra Garca en el taller sobre Asignacin de Recursos para la Defensa realizado en el IDL el 17 de octubre del 2005. 47 dem.

188

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

de manera integral lo que le tom al aparato pblico programar y formular en cuatro meses. Se suma a esto la exigua cantidad de asesores especialistas en la materia, lo cual hace ms complicado el anlisis del proyecto enviado por el Ejecutivo, sumado a la inexistencia de una sistematizacin de ejercicios precedentes y a que la informacin recibida, que proviene en su totalidad del propio Ejecutivo, no siempre es recibida en los formatos ms amigables y uniformes, lo cual complica ms todava la evaluacin correspondiente. Esta etapa incluye la publicacin de la ley y la aprobacin de los presupuestos institucionales de apertura correspondientes a los pliegos del gobierno nacional que se deben dar antes del 31 de diciembre de cada ao. La posibilidad de debatir, la mayor facilidad para acceder a los miembros del Parlamento que analizan el presupuesto y la alternativa de ejercer presin en los medios de comunicacin hacen que esta etapa sea la que presenta mayores posibilidades de incidencia por parte de la sociedad civil. Un aspecto que el Congreso podra reformar es el carcter anual del presupuesto. Como bien menciona Gustavo Guerra Garca, una reforma importante podra ser el tratar de tener un presupuesto multianual, de forma tal que el presupuesto del segundo ao slo cambie si hay cambios de polticas, lo que forzara, adems, a que las polticas sectoriales se expliciten. 48 d. Ejecucin presupuestal La etapa de ejecucin presupuestal es aquella en la que se concreta el flujo de ingresos y gastos de los distintos pliegos presupuestales. Este flujo est regulado por la Ley General del Sistema de Presupuesto, as como por las directivas y disposiciones que emita la DNPP al inicio de cada ejercicio presupuestario. Esta etapa comprende la programacin mensual de ingresos y gastos en funcin de lo establecido en el
48

dem.

189

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 4 .ACULTADES EN DIVERSOS PASES SOBRE RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN LA APROBACINMODI.ICACIN DEL PRESUPUESTO

Pas Estados Unidos

.ormulacin y aprobacin

.acultades para realizar cambios

El Ejecutivo propone el presupuesto. Se requiere la aprobacin del El Legislativo sugiere y enmien- Congreso para transferir partidas. da, dentro de los lmites generales establecidos por ley. El Ejecutivo propone el presupuesto. Se aprueban cambios sin sujecin a El Legislativo puede modificarlo. las normas preestablecidas. El Ejecutivo propone el presupuesto segn un procedimiento establecido por el Parlamento. El Legislativo no puede aumentar impuestos ni gastos. Los cambios principales en las partidas son autorizados por el Congreso. Los cambios en las subpartidas son autorizados por el Ejecutivo (tesorera).

Canad

Reino Unido

Espaa

El Ejecutivo propone el presupuesto. La transferencia de partidas dentro El Legislativo puede enmendarlo de una misma funcin es autorizada por el Ejecutivo. Para transferir o rechazarlo. partidas entre funciones, se requiere la aprobacin del Legislativo. El Congreso se reserva la decisin sobre los montos totales y los montos de endeudamiento. Tambin respecto al destino de las finalidades. Las enmiendas son revisadas por una comisin mixta de senadores y diputados. El pleno las aprueba si son compatibles con el plan plurianual y las directrices presupuestarias. Si no se indica el financiamiento, el Congreso no puede aprobar nuevos gastos; si lo hiciera o si el financiamiento fuera insuficiente, el presidente deber reducir proporcionalmente todos los gastos. El Ejecutivo tiene amplia libertad para cambiar el destino entre instituciones.

Argentina El Ejecutivo enva el presupuesto para su aprobacin. De no ser aprobado, rige el presupuesto del ao anterior con modificaciones del propio Ejecutivo. Brasil El Ejecutivo enva el plan plurianual, las directrices presupuestarias y el proyecto de presupuesto. Ambas cmaras discuten y aprueban. El presidente tiene iniciativa exclusiva. El proyecto de presupuesto es presentado al Congreso por el presidente tres meses antes de su ejecucin. Si no se aprueba, rige el proyecto presentado por el presidente.

Chile

.uente: Petrei (1997). Elaboracin propia.

190

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

presupuesto institucional de apertura; la asignacin trimestral de gastos para que el sector efecte sus programaciones trimestrales de gasto; la elaboracin y aprobacin de los calendarios de compromisos de pago establecidos en funcin de las prioridades del sector; y el establecimiento de modificaciones presupuestales al presupuesto institucional de apertura. La incidencia de la sociedad civil en esta etapa est en funcin directa al grado de transparencia respecto al acceso a la informacin gubernamental y a la accountability49 de los funcionarios pblicos. Esta etapa cuenta con la fiscalizacin permanente de la Contralora General de la Repblica, que vela por la correcta gestin y utilizacin de los recursos y bienes del Estado, y del Consejo Superior de Adquisiciones y Contrataciones del Estado, cuando de adquisiciones estatales se trate. e. Evaluacin Durante la etapa de evaluacin se realiza la medicin de los resultados obtenidos a travs de un conjunto de procedimientos, lo cual permite determinar los avances fsicos y financieros obtenidos hasta esa fecha con relacin al presupuesto aprobado. En esta etapa se determinan los resultados de la gestin presupuestaria de cada pliego, mediante el anlisis y la medicin de la ejecucin presupuestaria de ingresos, gastos y metas, as como de las variaciones observadas a lo aprobado en el presupuesto (.rancke y otros 2002: 27). f. Control presupuestario Un aspecto central y de suma importancia es el relativo al control presupuestario, entendido como el conjunto de mecanismos y voluntades que velan por lograr una adecuada correspondencia entre la programacin y la ejecucin, con la finalidad de lograr el cumplimiento de los objetivos previstos al momento de la elaboracin del presupuesto pblico. En este proceso intervienen los poderes Ejecutivo y Legislativo, y la sociedad civil debe tomar un papel ms activo al respecto.

49

Entendida como el ejercicio de la responsabilidad de rendicin de cuentas por las acciones ejecutadas.

191

JOS ROBLES MONTOYA

El Poder Ejecutivo ejerce el control presupuestario a travs de la DNPP. Este control consiste en la fiscalizacin de la ejecucin de los ingresos y gastos de los pliegos respecto al presupuesto aprobado y a sus posteriores modificaciones. Este seguimiento se realiza en las oficinas presupuestarias de cada sector, las que, a su vez, verifican el nivel de cumplimiento de las metas presupuestarias estipuladas. Por otro lado, el control de la legalidad y de la gestin es ejercido por la Contralora General de la Repblica y por los rganos internos de cada sector creados para tal efecto. Estas entidades realizan lo que se denomina el control gubernamental, que consiste en evaluar la gestin, la captacin y el uso de los recursos pblicos. Lo fundamental es establecer que las entidades de control tengan una funcin ms preventiva y menos policaca, es decir, deben advertir antes de que se cometa el error y no buscar luego a los responsables (.rancke y otros 2002: 28). El Poder Legislativo, a su vez, ejerce el control a travs de las acciones de fiscalizacin ejecutadas por el Congreso. Por lo tanto, no slo tiene como funcin aprobar el presupuesto pblico como manda la Constitucin, sino tambin fiscalizar la ejecucin de las polticas y programas del Ejecutivo, cautelando el correcto uso de los recursos asignados a cada sector. Por ltimo, es necesario resaltar el papel cada vez ms activo y relevante de la sociedad civil en la fiscalizacin de los recursos asignados en el presupuesto pblico a travs de un trabajo de anlisis, monitoreo e incidencia en la asignacin y la ejecucin de los recursos pblicos. Esta mayor presencia es el resultado de que los ciudadanos, como votantes, tenemos la responsabilidad de asegurar que las necesidades de la sociedad se reflejen en las acciones polticas o, en caso contrario, exigir las medidas correctivas apropiadas (Donadio y otros 2004: 57). 3.2 El presupuesto de defensa

El presupuesto de defensa es la expresin cuantificada de la asignacin de los recursos para el sector Defensa, y como tal, es parte proporcional del presupuesto pblico general. El presupuesto del sector Defensa tiene, frente al resto de sectores, ciertas especificidades signadas por variables polticas como la

192

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

CUADRO 5 EXPERIENCIA COMPARADA EN CONTROL PRESUPUESTAL


Pas Estados Unidos Control interno Control externo

Las agencias federales son A cargo de la Oficina General de responsables. Cada una tiene un Auditora, que depende del inspector nombrado por el presidente Congreso. y aprobado por el Congreso. Efectuado por el contralor A cargo de la Oficina Nacional de general, dependiente del Consejo Auditora, rgano independiente que informa al Congreso. del Tesoro. Los titulares de pliegos son responsables ante el Parlamento. La Oficina de Control Interno colabora con los ministerios. Los titulares de cuenta son nombrados por los propios ministerios, con el visto bueno de Economa y .inanzas. Los ministerios son los responsables. La organizacin, dependiente de Hacienda, gua la labor de los auditores destacados en todos los ministerios. La Oficina Nacional de Auditora tiene la responsabilidad mxima en el control externo. La Comisin de Auditora controla el servicio de salud y los gobiernos locales.

Canad

Reino Unido

Espaa

El Tribunal de Cuentas informa al Congreso. El control est orientado a velar por la legalidad y regularidad.

Argentina

Los ministerios son los Tiene rango constitucional y est responsables. Las evaluaciones de a cargo de la Auditora General de estos controles estn a cargo de la Nacin. la Sindicatura General de la Nacin. Cada poder debe tener sus propios sistemas de control, integrados entre s. La Secretara de Control Interno coordina y supervisa. A cargo del Tribunal de Cuentas. Goza de independencia, pero ejerce el control delegado del Congreso.

Brasil

Chile

Cada ministerio es responsable a A cargo de la Contralora General. travs de un auditor ministerial. El contralor goza de inamovilidad hasta los 75 aos. Prima la legalidad.

.uente: Petrei (1997). Elaboracin propia.

193

JOS ROBLES MONTOYA

historia y la coyuntura poltica, as como variables tcnicas propias del sector, que llevan una gran dosis de secretismo, lo que dificulta la adecuada fiscalizacin por parte no slo de las entidades creadas para tal fin sino de la sociedad civil. Esta razn y el poco inters de la clase poltica y de la ciudadana por controlar la eficiencia en la asignacin de recursos y en la ejecucin de stos en el sector Defensa han determinado que, histricamente, el presupuesto de defensa sea un tema tab para el anlisis y la evaluacin correspondiente por parte de las autoridades encargadas de esta tarea, en especial las comisiones especializadas del Congreso. Una de las particularidades tcnicas est dada por la definicin de lo que se denomina, por un lado, el sector Defensa, y por otro, la funcin seguridad y defensa (funcin 07).50 La conformacin del sector Defensa est dada por la conjuncin de cuatro pliegos presupuestales, a saber: Ministerio de Defensa (pliego 026), Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa, SENAMHI (pliego 331), Instituto Geogrfico Nacional (pliego 332) y Consejo Supremo de Justicia Militar (pliego 333). Existen, adems, otros organismos pblicos Ministerio del Interior, Instituto Nacional de Defensa Civil, entre otros que colaboran con la seguridad y la defensa nacional a travs de sus respectivas actividades. He aqu que surge la denominada funcin defensa y seguridad nacional.51 Una separacin de sta en dos funciones independientes permitir tener un mayor control en el gasto especfico en que incurra el sector Defensa, transparentando la asignacin y la distribucin de los recursos destinados al sector. Indudablemente que esta separacin de funciones en la estructura programtica tendra que venir precedida por la separacin constitucional de las tareas de defensa y seguridad u orden interno. Otro aspecto que se debe tener en cuenta para la comprensin del presupuesto total52 de defensa es la composicin del gasto en el sector Defensa. ste se puede dividir en gastos de operacin o funcionamiento
Esta funcin comprende los programas de Defensa Terrestre, Defensa Martima, Defensa Area, Servicios de Inteligencia, Orden Interno, Defensa Contra Siniestros y Defensa Conjunta. 51 Para mayores detalles, revisar Morn (2003). 52 Entendido como la suma del presupuesto pblico y el ingreso extrapresupuesto.
50

194

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

y gastos de adquisicin de armamentos. En el primero estn todos los gastos fijos y variables que permiten la operacin cotidiana y el funcionamiento del sector Defensa, y que provienen de los recursos que el gobierno le asigna ao a ao a este sector. Es lo que se puede denominar el gasto de cuartel (Hernndez 2003). En el segundo tenemos las compras de material blico realizadas por el sector, con recursos provenientes de fuera del presupuesto pblico anual, llmense endeudamiento pblico, fondos de privatizacin o fondos especficos para defensa. Como vemos, ambos componentes se deben tener en cuenta para el anlisis del verdadero gasto efectuado por el sector Defensa. Asimismo, las fuentes de financiamiento son un aspecto muy relacionado con el tipo de gasto que se debe realizar. El presupuesto de defensa tiene como fuente de financiamiento los denominados recursos ordinarios (RO) y los recursos directamente recaudados (RDR), sin olvidar que a partir del 1 de enero del 2005 tambin tiene una fuente de financiamiento extrapresupuestal, el denominado .ondo de Defensa Nacional.53 En cuanto al proceso presupuestario en el sector Defensa en el Per, podemos afirmar que se adecua al proceso presupuestario general anteriormente descrito. Respecto al sistema presupuestario utilizado, se debe mencionar que es un sistema que est en proceso de implementacin, cuya finalidad es integrar el sistema presupuestario del sector con un mismo concepto y una misma metodologa de actuacin. Aunque no se tienen datos sobre el grado de avance en la implementacin de este nuevo sistema de gestin presupuestal, ste buscara estandarizar el proceso de planeamiento, programacin y presupuesto para una mejor toma de decisiones respecto a la administracin de los presupuestos en trminos de transparencia presupuestal, eficacia y eficiencia (Palomino 2004: 72). Este nuevo concepto de gestin del presupuesto ha sido denominado sistema integrado de administracin financiera de la fuerza armada (S IPA.A ), y privilegia el planeamiento administrativo, es decir, la

53

La ley 28455, que crea este fondo, se denomina .ondo para las .uerzas Armadas y Polica Nacional.

195

JOS ROBLES MONTOYA

conjuncin necesaria entre el planeamiento y la ejecucin de los rganos administrativos. Este sistema establece la correlacin entre los objetivos y las metas institucionales con los presupuestos asignados, y permite medir los avances fsicos y econmicos de cada meta presupuestal, es decir, el avance de la gestin por componentes institucionales. En ese sentido, el SIPA.A consolida cinco procesos, a saber:54 a. Plan de largo plazo (LP) El plan de largo plazo constituye el conjunto de propsitos generales de cada institucin y las normas que detallan la ejecucin de stos. Los propsitos son desagregados de los objetivos institucionales y deben planificarse en funcin de los recursos disponibles en el tiempo. Este LP tiene carcter institucional, puesto que involucra la participacin de toda la institucin; es procesal, ya que cumple varias etapas; y sobre todo, busca ser realista, en tanto y en cuanto propone propsitos posibles de ser alcanzados durante el perodo de planeamiento. Su elaboracin y actualizacin es responsabilidad de los estados mayores generales de cada instituto. b. Apreciacin a mediano plazo (AMP) Teniendo establecidos los propsitos y objetivos de largo plazo, la AMP permite determinar cules de stos podrn ser cubiertos en un plazo menor de tiempo. Estos objetivos de mediano plazo son producto del anlisis de la situacin actual y del establecimiento de tendencias en el mediano plazo, que permitirn visualizar las necesidades y las posibilidades de satisfacerlas adecuadamente. La AMP debe ser actualizada anualmente por el estado mayor general de cada instituto armado. c. Plan quinquenal de objetivos Tomando como base la AMP, los estados mayores generales establecen los objetivos a mediano plazo y las metas correspondientes anualizadas, con el fin de satisfacer los requerimientos de las instituciones en el mediano plazo. Estos objetivos quinquenales son ms detallados que los de LP y se expresan en trminos cuantitativos para establecer logros
54

Para mayores detalles sobre el SIPA.A, vase ver Palomino (2004: 74 y ss.).

196

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

parciales y permitir una adecuada evaluacin. El plan quinquenal es actualizado anualmente, luego de la aprobacin de la AMP por parte del estado mayor de cada instituto armado. d. Programa director Este documento desagrega las metas anualizadas del plan quinquenal en submetas, las relaciona con la disponibilidad de recursos y les otorga un tiempo de ejecucin. Este documento, de periodicidad anual, ser elaborado y/o actualizado por las dependencias institucionales responsables de la ejecucin de los sistemas de planificacin estratgica administrativa de cada instituto. e. Plan anual de metas Es el instrumento de ejecucin anual dentro del proceso de planeamiento que permite cumplir con los objetivos quinquenales previstos. Prioriza las metas que se deben cumplir por ao, compatibilizndolas con los recursos asignados por el Estado en los presupuestos iniciales de apertura. En conclusin, el SIPA.A es una herramienta de gestin en el nivel de planificacin, programacin y presupuestacin que complementa mucho ms la visin del Sistema Integrado de Administracin .inanciera y Econmica (S IA. ), que es un instrumento de presupuestacin y contabilidad. La responsabilidad del ministerio, a travs del Viceministerio de Asuntos Econmicos y de la Direccin de Economa, consistir en coordinar la correcta aplicacin del sistema en su conjunto dentro de las unidades ejecutoras del pliego, en especial los institutos armados, que son los directos responsables de la ejecucin presupuestal y contable. 3.3 Anlisis del presupuesto de defensa Analizar el presupuesto de defensa es estudiarlo en funcin de la clasificacin del presupuesto nacional, que en los pases de Latinoamrica es muy similar.55
55

Para mayores detalles, revisar Donadio y otros (2004: 118 y ss.).

197

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 6 CLASI.ICACIN PRESUPUESTARIA


Clasificacin Administrativa Objeto/grupo/tipo de gastos .uncional .inanciamiento Preguntas base Quin gasta? Componentes Dependencias de la administracin pblica Gasto corriente Gasto de capital Programas Actividades Proyectos Recursos ordinarios Recursos directamente recaudados

En qu se gasta? Para qu se gasta? Cmo se financia?

.uente: Donadio y otros 2004. Elaboracin propia.

Esta clasificacin presupuestaria tiene como objeto permitir una lectura ms clara sobre el uso de los recursos, su destino, sus objetivos y los responsables de su ejecucin. Para el presente texto, en el que hacemos un anlisis del presupuesto de defensa del Per 2003-2005, se han tomado cifras oficiales de los presupuestos anuales del Estado presentadas por el SIA. en el portal de transparencia econmica del Ministerio de Economa y .inanzas. Estas cifras permitirn realizar un anlisis cuantitativo del presupuesto del sector Defensa y responden a las preguntas formuladas en el cuadro 6. Se ha trabajado sobre los presupuestos iniciales de apertura tanto de recursos ordinarios como de recursos directamente recaudados, puesto que stos representan la voluntad poltica del gobierno en cuanto a la asignacin de los recursos para el siguiente ao fiscal. 3.3.1 Quin gasta? Esta pregunta responde a la clasificacin administrativa del presupuesto pblico. Establece a qu entidades pblicas, denominadas pliegos

198

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

presupuestales, se les distribuye proporcionalmente el total del gasto pblico establecido para un ao fiscal. Esta asignacin nos permitir observar prioridades en la asignacin de recursos del Estado, prioridades que deben guardar coherencia con lo establecido en las planificaciones multianuales denominadas marco macroeconmico multianual. Analizando el cuadro 7 vemos que el presupuesto 2005 para el sector Defensa aument en ms de 400 millones de nuevos soles en comparacin con el 2004, y es la programacin de mayor presupuesto sectorial despus de Economa y .inanzas (pliego 9), ya que incluso supera el presupuesto de Educacin (pliego 10) en casi 5 millones de nuevos soles. Es decir, que para el 2005 el sector Defensa tuvo prioridad en la asignacin de los recursos establecidos en la Ley de Presupuesto Pblico. Este aspecto fue corregido en parte con la ley 28562, que autoriz un crdito suplementario en el que para el sector Educacin se establecan 72 millones de nuevos soles y para el sector Defensa 13,5 millones de nuevos soles.56 La ley 28652, Ley del Presupuesto del Sector Pblico para el Ao .iscal 2006, establece que el sector Defensa tendr, sumados sus cuatro pliegos presupuestales, 3.652 millones de nuevos soles, casi 68 millones de nuevos soles ms que el ao 2005. Este monto representa, aproximadamente, 7,1% del total del presupuesto general de la Repblica, que asciende a 50.862 millones de nuevos soles.

56

La ley 28562 fue promulgada el 28 de junio del 2005.

199

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 7 ASIGNACIN DEL PRESUPUESTO POR PLIEGOS 2003-2005 EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Pliego 13 35 28 21 19 26 20 9 10 16 99 7 31 6 22 39 32 4 1 38 33 8 11 12 36 24 37 Sector Agricultura Comercio Exterior y Turismo Congreso de la Repblica Consejo de la Magistratura Contralora General Defensa Defensora del Pueblo Economa y .inanzas Educacin Energa y Minas Gobiernos regionales Interior Jurado Nacional de Elecciones Justicia Ministerio Pblico Mujer y Desarrollo Social Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) Poder Judicial Presidencia del Consejo de Ministros Produccin Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC) Relaciones Exteriores Salud Trabajo y Promocin del Empleo Transportes y Comunicaciones Tribunal Constitucional Vivienda 2003 760,72 85,48 351,50 8,71 110,86 3.066,37 20,00 13.585,03 3.848,95 325,13 0,00 2.855,93 19,26 228,79 264,24 1.084,43 14,48 563,96 12.478,46 109,12 78,11 367,69 2.170,87 216,36 1.249,80 10,82 640,82 44.516,19
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

2004 507,22 156,31 325,13 10,07 139,03 3.177,87 26,32 15.044,94 3.506,84 236,10 7.064,12 2.954,27 19,16 216,40 273,35 400,67 17,45 561,31 416,42 120,21 64,95 346,73 2.041,37 204,32 1.141,70 11,60 456,83 39.440,72

2005 530,46 155,27 294,63 9,83 151,70 3.584,78 21,12 16.970,58 3.579,53 256,85 7.889,36 3.199,56 19,09 228,03 280,99 1.025,28 18,29 642,07 443,02 111,35 72,64 388,53 2.398,48 228,74 1.154,68 13,36 503,71 44.170,04

200

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

CUADRO 8 PRESUPUESTO DE DE.ENSA 2006 EN MILLONES DE NUEVOS SOLES


Pliego Ministerio de Defensa Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa (SENAMHI) Instituto Geogrfico Nacional Consejo Supremo de Justicia Militar
.uente: Cifras obtenidas de <www.mef.gob.pe>. Elaboracin: propia.

Monto 2006 3.622,9 22,1 3,1 4,6

En cuanto al anlisis especfico del presupuesto destinado al sector Defensa, debemos mencionar que existiran cuatro quines responsables del gasto, entre los cuales el Ministerio de Defensa tiene la mayor importancia con un 99,16% del total del presupuesto del sector, tal como se muestra en los cuadros 9 y 10. CUADRO 9 PLIEGOS PRESUPUESTALES DEL SECTOR DE.ENSA 2003-2005 EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Pliegos 2003 2004 3.147,06 21,86 3,46 5,47 3.177,86 2005 3.554,50 21,83 3,36 5,09 3.584,78

026: Ministerio de Defensa 3.035,51 21,92 331: SENAMHI 332: Instituto Geogrfico Nacional 3,55 333: Consejo Supremo de Justicia Militar 5,39
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

3.066,38

201

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 10 PLIEGOS PRESUPUESTALES DEL SECTOR DE.ENSA 2005


Pliegos 026: Ministerio de Defensa 331: SENAMHI 332: Instituto Geogrfico Nacional 333: Consejo Supremo de Justicia Militar
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

% del total 99,16 0,61 0,09 0,14 100,00

Por otro lado, lo que se consigna en los cuadros 9 y 10 como presupuesto destinado al Ministerio de Defensa (pliego 26) no significa que el ministerio como tal sea el que gasta, sino incluye el gasto del comando conjunto y de los institutos armados, que presupuestalmente reciben la denominacin de unidades ejecutoras. El cuadro 11 muestra una mayor desagregacin sobre los responsables del gasto del sector. CUADRO 11 PRESUPUESTO POR UNIDAD EJECUTORA DEL PLIEGO 26: DE.ENSA EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Unidades ejecutoras Ministerio de Defensa-Oficina General de Administracin (OGA) Comando conjunto Ejrcito Peruano Marina de Guerra del Per .uerza Area del Per Comisin Nacional de Investigacin y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA) Escuela Nacional de Marina Mercante Oficina Previsional de la .uerza Armada
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

2003

2004

2005

25,15 6,12 964,02 768,17 698,78 2,92 5,86 564,48 3.035,51

27,15 6,13 845,11 756,69 613,13 2,06 6,09 890,69 3.147,06

26,01 6,73 1.034,13 854,31 668,39 3,03 6,44 955,44 3.554,50

202

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

Analizando el cuadro 11 podemos indicar que el presupuesto de los institutos armados representa aproximadamente 71% del total del pliego presupuestal, siendo el Ejrcito Peruano (unidad ejecutora 003) al que se le destina mayor presupuesto. Es importante resaltar el incremento permanente del presupuesto asignado a la Oficina Previsional (unidad ejecutora 009), que representa aproximadamente 27% del presupuesto del pliego durante el 2005. Asimismo, llama la atencin que la nica unidad ejecutora que disminuye su presupuesto con relacin al ejercicio fiscal anterior sea el Ministerio de Defensa-OGA, lo que contradice el espritu de una reforma del sector Defensa, en la que se debiera fortalecer el papel del ministerio como ente rector del sector, aspecto que debera verse expresado en una mayor asignacin. A su vez, cada unidad ejecutora distribuye el presupuesto recibido dentro de su organizacin; sin embargo, este desagregado institucional no est consignado en el portal de transparencia del Estado peruano. La clasificacin institucional o administrativa del Ministerio de Defensa ser ms transparente, cuanto ms se corresponda con el organigrama del Ministerio de Defensa y de la ... AA. (Donadio y otros 2004: 77). As, tenemos que no se conocen las asignaciones a las regiones militares, las zonas navales ni las alas areas, aspecto que, adems de ser poco transparente, dificulta el establecimiento de estndares e indicadores de eficiencia en el manejo de los recursos asignados a cada comando u organizacin dependiente de cada instituto armado. .inalmente, los otros pliegos presupuestales componentes del sector Defensa tienen slo una unidad ejecutora por pliego, por lo que no se consigna su anlisis. 3.3.2 Para qu se gasta? Esta pregunta responde al criterio de clasificacin funcional del presupuesto pblico, es decir, permite desagregar el presupuesto en funciones de acuerdo con las actividades funcionales que la fuerza armada realiza. El clasificador funcional programtico para el ao fiscal 200557 indica e identifica las funciones primordiales del Estado, en diferente nivel de
57 Anexo 3 de la resolucin directoral 010-2005/E./76.01 del 11 de febrero del 2005.

203

JOS ROBLES MONTOYA

agregacin, en las que el gobierno aplica los recursos pblicos para lograr los objetivos nacionales; esta clasificacin se divide en funciones, programas, subprogramas, actividades-proyectos, componentes y metas. Para el presente anlisis, trabajaremos en el nivel funcin y programa en el pliego 026, y en las tres principales unidades ejecutoras del pliego, que corresponden a cada instituto armado. Entendemos por funcin el nivel mximo de agregacin de las acciones del Gobierno para el cumplimiento de los deberes primordiales del Estado.58 Para tal efecto, el clasificador funcional programtico ha establecido 17 funciones en el nivel gobierno, correspondindole al Ministerio de Defensa (pliego 026) las que se consignan en el cuadro 12. CUADRO 12 .UNCIONES DEL PLIEGO 026 EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
.unciones 2003 2004 2005

05: 07: 09: 14:

Asistencia y previsin social Defensa y seguridad nacional Educacin y cultura Salud y saneamiento

564,48 2.396,09 39,36 35,57 3.035,51

561,92 2.510,18 39,38 35,57 3.147,06

955,44 2.523,47 43,52 32,06 3.554,50

.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

Asimismo, entendemos por programa el desagregado de la .uncin que refleja acciones interdependientes con la finalidad de alcanzar objetivos y metas finales.59 Como vemos, son cuatro los deberes primordiales o funciones establecidas para el Ministerio de Defensa que sern analizadas a continuacin junto con los programas que las integran.60

Vase <www.transparencia-economica.mef.gob.pe/glosario/siaf-sp.asp>. Anexo 3 de la resolucin directoral 010-2005/E./76.01 del 11 de febrero del 2005. 60 Para mayores detalles, vase el anexo 3 de la resolucin directoral 010-2005/E./ 76.01 del 11 de febrero del 2005.
58 59

204

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

a. .uncin 05: Asistencia y previsin social Esta funcin comprende todos los programas, subprogramas y actividades cuyos objetivos buscan el desarrollo social del personal del sector Defensa, y comprenden su asistencia y jubilacin. Si analizamos el cuadro 13 en trminos absolutos, podemos indicar que en el 2005 se ha producido un incremento en lo asignado para esta funcin de alrededor de 400 millones de nuevos soles; es decir que con relacin a la funcin en s misma, el aumento ha sido de casi 70%. Respecto al ejercicio presupuestal, tenemos que del ao 2004, que representa un 18% del presupuesto, pasamos al 2005 con un peso relativo correspondiente al 27%, lo que indica un incremento de 9% en comparacin con el presupuesto anterior. Para la funcin 05: Asistencia y previsin social, el clasificador desagrega la funcin en el programa 015, Previsin, que enmarca el conjunto de acciones destinadas a garantizar el amparo y la asistencia a los asegurados y beneficiarios del sistema previsional militar. CUADRO 13 .UNCIN 05: ASISTENCIA Y PREVISIN SOCIAL EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Programas 015 Previsin Subprogramas 0052 Previsin social al cesante y jubilado
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

2003 564,48

2004 561,92

2005 955,44 955,44

564,48

561,92

Respecto al sistema previsional militar,61 debemos indicar que se ha convertido en un tema muy lgido al interior del sector Defensa. Este sistema se sustenta en la Caja de Pensiones Militar Policial (CPMP), organismo estructurado y constituido con leyes emitidas hace 30 aos y que no han sido modificadas a la par que las modificaciones del sistema
61

Este tema ha sido muy bien tratado por Palomino (2004: 195 y ss.).

205

JOS ROBLES MONTOYA

previsional pblico del Estado peruano. Asimismo, desde su creacin, la CPMP ha afrontado una serie de problemas que determinan que el mecanismo de financiamiento para las pensiones no pueda ser cubierto con eficiencia. Aspectos como leyes antiguas no acordes con sistemas modernos de previsin social, asignacin de beneficios sin criterios tcnicos en relacin con los aportes efectuados, mal uso de los recursos de la CPMP por diversas administraciones y deudas contradas por el propio Estado determinan que el sistema de pensiones de la CPMP sea insostenible en el tiempo. Esta dramtica situacin exige adoptar, en el ms breve plazo, acciones para revertirla con la finalidad de proteger a los miembros en situacin de actividad, en su calidad de aportantes y futuros pensionistas, a fin de asegurar que perciban sus pensiones y otros beneficios de acuerdo con la ley (Palomino 2004: 212). b. .uncin 07: Defensa y seguridad nacional Comprende todo lo relacionado con la direccin, coordinacin y conduccin de las acciones tendentes a garantizar la independencia, la soberana y la integridad territorial, as como el mantenimiento y el restablecimiento del orden pblico y la preservacin el orden interno, incluyendo acciones de prevencin y atencin a la poblacin en caso de desastres naturales. Del anlisis del cuadro 12 podemos indicar que esta funcin mantiene la prioridad en la asignacin del gasto del pliego, representando aproximadamente 71% del total del presupuesto asignado al Ministerio de Defensa. Asimismo, los institutos armados asignan la mayora de su presupuesto al cumplimiento de la funcin 07. As, tenemos que el Ejrcito destina aproximadamente 96% de su presupuesto durante los tres ltimos aos; la Marina de Guerra y la .uerza Area, a su vez, destinan 99% y 97% de su presupuesto, respectivamente.

206

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

CUADRO 14 .UNCIN DE.ENSA Y SEGURIDAD POR UNIDAD EJECUTORA EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
.uncin defensa y seguridad nacional Ejrcito del Per Marina de Guerra del Per .uerza Area del Per
.uente: www.ofi.mef.gob.pe/transparencia. Elaboracin propia

2003 942,53 742,68 677,72

2004 814,67 739,53 591,96

2005 994,87 847,34 648,61

En cuanto a los programas establecidos para la funcin 07, Defensa y seguridad nacional, el clasificador la desagrega para el 2005 en los programas de Administracin (programa 003), Ciencia y tecnologa (programa 007), Orden externo (programa 066) y Orden interno (programa 022). CUADRO 15 PROGRAMAS DE LA .UNCIN 07: DE.ENSA Y SEGURIDAD NACIONAL EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Programas 003: 007: 022: 066: Administracin Ciencia y tecnologa Orden interno Orden externo 2003 1.988,02 5,86 31,05 371,16 2.396,10 2004 2.072,11 5,86 31,05 401,16 2.510,18 2005 1.054,38 2,09 43,15 1.423,84 2.523,47

Total funcin
.uente: www.ofi.mef.gob.pe/transparencia. Elaboracin propia

Del anlisis del cuadro 15 podemos concluir que a pesar de que el presupuesto establecido para la funcin slo ha aumentado en menos de 1% (aproximadamente 13 millones de nuevos soles), la distribucin interna en los presupuestos de los programas ha variado en 100%. As, tenemos que del programa Administracin se han reducido

207

JOS ROBLES MONTOYA

aproximadamente mil millones de nuevos soles que han sido reasignados al programa Orden externo, programa que debe ser el motor de la funcin y, por ende, del pliego presupuestal. Analizando cada programa, diremos que segn el clasificador funcional, el programa Administracin comprende todas las acciones destinadas a realizar la gestin de los recursos humanos, materiales y financieros. Para el 2005, su presupuesto se vio reducido considerablemente en comparacin con el 2004: de representar 83% del presupuesto de la funcin 007 en el 2004, pasa a ser aproximadamente 42% del presupuesto funcional del 2005. Este programa contiene los subprogramas de Administracin general (apoyo a la gestin administrativa) y de Control interno (control gubernamental y de legalidad de las acciones). CUADRO 16 PROGRAMA ADMINISTRACIN EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Programas 003 : Administracin Subprogramas 0006: Administracin general 0014: Control interno
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

2005 1.054,38 1.053,20 1,18

En cuanto al programa de Ciencia y tecnologa, diremos que contiene todas las acciones que promueven y desarrollan los aspectos cientficos y tecnolgicos dentro del sector Defensa. Este presupuesto es bastante exiguo, pues no representa ni 0,1% del presupuesto funcional. Llaman la atencin los escasos recursos asignados a este programa, puesto que la investigacin y el desarrollo son fundamentales en fuerzas armadas modernas, que no cuentan con muchos recursos para el equipamiento militar.

208

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

Este programa se subdivide en los subprogramas de investigacin bsica (trabajo terico de adquisicin de nuevos conocimientos), de investigacin aplicada (aplicacin de dichos conocimientos a una finalidad especfica) y de desarrollo experimental (desarrollo y produccin de nuevos equipos y/o mejoramiento tcnico de los existentes). Hay que destacar que a pesar del exiguo presupuesto destinado a este programa existen avances cualitativos importantes como los mostrados en el proyecto Direccin de Educacin y Doctrina del Ejrcito (DIEDE), que busca disminuir la brecha tecnolgica que existe entre nuestros vehculos de combate en comparacin con los de la regin, utilizando para ello tecnologa nacional.62 CUADRO 17 PROGRAMA CIENCIA Y TECNOLOGA EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Programa 007: Ciencia y tecnologa Subprogramas 0024: Investigacin bsica 0025: Investigacin aplicada 0026: Desarrollo experimental
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

2005 2,09 0,14 1,47 0,48

El programa Orden interno comprende todas las acciones destinadas a preservar el orden y la tranquilidad pblica dentro del Estado. Para el presente ao, el presupuesto asignado al programa ha aumentado aproximadamente en 39%, lo que indica la mayor importancia de las acciones de orden interno para el sector Defensa, en especial los aspectos destinados a la defensa area. Este programa establece los subprogramas de Administracin general, Control de la contaminacin, Defensa area y Defensa martima.
62

Vase <www.ejercito.mil.pe>.

209

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 18 PROGRAMA ORDEN INTERNO EN MILLONES DE NUEVOS SOLES


Programa 022: Orden interno Subprogramas 0006: Administracin general 0130: Control de la contaminacin 0189: Defensa area 0188: Defensa martima
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

2005 43,15

3,23 0,88 36,60 2,44

El programa de Orden externo, principal programa de la funcin Defensa y Seguridad Nacional, comprende el conjunto de acciones para el planeamiento, asesoramiento y coordinacin de las operaciones de la Defensa Nacional en el mas alto nivel, con la finalidad de garantizar la independencia, soberana e integridad territorial del pas, as como en otras acciones que sern encomendadas por el supremo gobierno.63 Para el 2005, el programa aument en casi 100% en comparacin con el ao 2004, pasando a representar aproximadamente 56% del total del presupuesto de la funcin. Este programa contiene los subprogramas de Administracin general, Defensa area, Defensa conjunta, Defensa Martima y Defensa terrestre.

63 Vase el anexo 3 de la resolucin directoral 010-2005-E.-76.01 del 11 de febrero del 2005.

210

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

CUADRO 19 PROGRAMA ORDEN EXTERNO EN MILLONES DE NUEVOS SOLES


Programa 066: Orden externo Subprogramas 0006: 0187: 0188: 0189: 0190: Administracin general Defensa terrestre Defensa martima Defensa area Defensa conjunta 2005 1.423,84 842,73 258,83 160,57 159,87 1,84

.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

c. .uncin 09: Educacin y cultura Esta funcin comprende todas las acciones y servicios destinados a asegurar la formacin intelectual, moral, cvica y profesional de los elementos militares para su participacin eficaz en el desarrollo del pas. Asimismo, comprende todas las acciones destinadas a preservar y difundir la cultura de defensa. CUADRO 20 .UNCIN EDUCACIN Y CULTURA EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
.uncin educacin y cultura Ejrcito del Per Marina de Guerra del Per .uerza Area del Per
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

2003 8,41 14,87 9,40

2004 17,41 6,37 9,40

2005 20,10 5,84 8,02

211

JOS ROBLES MONTOYA

En el cuadro 20 podemos distinguir que el presupuesto destinado a esta funcin se ha reducido en 9% aproximadamente para la Marina de Guerra, y en 15% aproximadamente para la .uerza Area. Para la funcin 09, Educacin y cultura, el clasificador funcional indica que Defensa comprende los programas de administracin, capacitacin y perfeccionamiento y educacin superior. CUADRO 21 .UNCIN 09: EDUCACIN Y CULTURA EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Programas 003: Administracin 029: Educacin superior 030: Capacitacin y perfeccionamiento Total funcin
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

2003 1,07 4,79 33,49 39,35

2004 1,08 4,79 33,49 39,36

2005 5,08 4,10 34,33 43,51

El programa Administracin comprende las acciones que permiten gerenciar adecuadamente los recursos destinados a la funcin Educacin y cultura; contiene, a su vez, el subprograma Administracin general. En cuanto al programa Capacitacin y perfeccionamiento, abarca todas las acciones destinadas a brindar capacitacin y perfeccionamiento por parte de los institutos armados. Comprende el subprograma Capacitacin, entrenamiento y perfeccionamiento de los recursos humanos, que busca la eficiencia en el rendimiento profesional de los integrantes de cada instituto militar. Por ltimo, el programa Educacin superior busca la formacin de alto nivel de los elemento militares. d. .uncin 14: Salud y saneamiento Esta funcin comprende todas las acciones destinadas a mantener y desarrollar la salud de los militares, permitiendo as elevar su nivel de vida.

212

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

CUADRO 22 .UNCIN SALUD Y SANEAMIENTO EN MILLONES DE NUEVOS SOLES


.uncin Salud y saneamiento Ejrcito del Per Marina de Guerra del Per .uerza Area del Per
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

2003 13,07 10,6 11,65

2004 13,02 10,78 11,76

2005 19,16 91,13 11,76

Del cuadro 22 se deduce que el Ejrcito Peruano increment el presupuesto destinado a esta funcin aproximadamente en 47% con relacin al presupuesto 2004, la .uerza Area lo mantuvo igual y la Marina de Guerra disminuy dicho presupuesto en 90%. Hay que resaltar que lo establecido en el presupuesto de la Marina de Guerra para esta funcin, durante el 2005, es aproximadamente el monto ejecutado acumulado durante el ejercicio 2004. Por qu tanta diferencia en la asignacin presupuestal de cada instituto? Para la funcin 14, Salud y saneamiento, el clasificador indica que el sector Defensa comprende el programa de Salud individual, que enmarca todas las acciones destinadas a la rehabilitacin y recuperacin de la salud de los miembros militares y sus familiares. Se subdivide en el subprograma de Atencin mdica bsica, que establece las atenciones finales e intermedias ejecutadas por los hospitales y centros de salud del sector Defensa.

213

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 23 PROGRAMA SALUD INDIVIDUAL EN MILLONES DE NUEVOS SOLES


.uncin 14: Salud y saneamiento Programas 064 Salud individual Total funcin
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

2003 35,57 35,57

2004 35,57 35,57

2005 32,06 32,06

3.3.3 En qu se gasta Esta pregunta responde al criterio de clasificacin por categora del gasto y por grupo genrico de gastos. En cuanto a la categora del gasto, el clasificador de los gastos pblicos para el ao fiscal 2005 establece tres grandes rubros: gastos corrientes (cdigo 5), gastos de capital (cdigo 6) y servicio de la deuda (cdigo 7). En los gastos corrientes se consideran todos aquellos destinados al gasto social64 del sector y al gasto administrativo, que permitir el funcionamiento cotidiano del sector. Esta categora comprende los denominados gastos fijos y gastos variables. Los gastos fijos son los ineludibles e inerciales del sector (remuneraciones, salarios, obligaciones sociales, funcionamiento administrativo). Los gastos variables deben ser los que estn relacionados directamente con las actividades operativas capacitacin, entrenamiento de las unidades ejecutoras del Ministerio, es decir los institutos armados. En la prctica, con este nivel de agregacin no se puede visualizar si lo asignado es para gastos fijos o para variables. Lo conveniente sera establecer una estructura programtica que deje ver de manera transparente lo asignado

64 Entendido como las remuneraciones, la previsin social y las obligaciones sociales con los miembros del sector.

214

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

a cada genrica de gasto, con el fin de evaluar correctamente la eficiencia en el uso de los recursos pblicos establecidos para el sector. Los gastos de capital son aquellos destinados al incremento inmediato o futuro del patrimonio del Estado,65 que permitir la adquisicin o reposicin de equipos, vehculos y materiales del sector. Por ltimo, el servicio de la deuda comprende los gastos destinados al cumplimiento de las obligaciones originadas por la deuda pblica del Estado correspondiente al sector. El grupo genrico de gasto es una clasificacin del gasto pblico a un menor nivel de agregacin.66 Para su aplicacin en el sector Defensa incluye personal y obligaciones sociales, obligaciones previsionales, bienes y servicios, otros gastos corrientes, inversiones, otros gastos de capital, intereses y cargos de la deuda, y por ltimo, la amortizacin de sta. La mayora de los grupos genricos de gasto tienen como modalidad de aplicacin, para el sector Defensa, las aplicaciones directas; es decir, aquellas que se realizan en forma directa, sin efectuar ninguna transferencia de fondos. La genrica Personal y Obligaciones Sociales utiliza tambin la modalidad de transferencia al Comit de Administracin del .ondo de Asistencia y Estmulo (CA.AE).

Vase el anexo 4, Clasificador de los gastos pblicos para el ao fiscal 2005, de la resolucin directoral 010-2005/E./76.01 del 11 de febrero del 2005. 66 dem.
65

215

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 24 GENRICA DE GASTO 2006: PLIEGO 026 DEL MINISTERIO DE DE.ENSA EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Cat. 5 5 5 5 6 6 7 7 Genrica de gasto 1. Personal y obligaciones sociales 2. Obligaciones previsionales 3. Bienes y servicios 4. Otros gastos corrientes 5. Inversiones 7. Otros gastos de capital 8. Intereses y cargos de la deuda 9. Amortizacin de la deuda Total Monto asignado 1.311,6 609,1 1.017,2 608,2 25,1 42,5 1,4 7,7 3.622,9

.uente: <www.mef.gob.pe>. Elaboracin propia.

CUADRO 25 GENRICAS DE GASTO 2003-2005: PLIEGO 026 DEL MINISTERIO DE DE.ENSA EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Categora 5 5 5 5 6 6 7 7 Genrica de gasto 2003 2004 1.190,44 561,68 946,15 394,16 15,66 33,70 2,52 2,72 3.147,93 2005 1.271,16 609,59 1.060,41 554,26 10,67 38,69 1,30 8,40 3.554,48

1, Personal y obligaciones sociales 1.209,36 2. Obligaciones previsionales 564,24 3. Bienes y servicios 843,96 4. Otros gastos corrientes 363,33 5. Inversiones 15,65 7. Otros gastos de capital 33,70 8. Intereses y cargos de la deuda 2,52 9. Amortizacin de la deuda 2,72 3.035,49

.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

Del cuadro 25 podemos deducir que todas las genricas de gasto sufrieron un incremento en el presupuesto 2005 respecto al ao anterior, a excepcin de la genrica Inversiones y la correspondiente a intereses

216

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

y cargos de la deuda, siendo las genricas de Otros gastos y la de Amortizacin de la deuda las que ms crecieron respecto al ao anterior aproximadamente en 40% y 300%, respectivamente. En lo que respecta al presupuesto del 2005, observamos que el gasto en personal personal, obligaciones sociales y obligaciones previsionales represent aproximadamente 53% del presupuesto asignado, mientras que el gasto administrativo bienes y servicios aproximadamente 30% de lo presupuestado, lo que representa un gasto no operativo superior a 83%, ndice bastante elevado si tomamos en cuenta los niveles de otros pases.67 Por otro lado, los gastos operativos de la fuerza es decir, los destinados al entrenamiento y la capacitacin de los efectivos militares no pueden ser visibilizados directamente en funcin de que estn considerados gastos variables, y como ya dijimos, la actual estructura programtica no deja visualizarlos rpidamente. Estos gastos pueden ingresar en lo considerado como otros gastos corrientes, lo que nos lleva a inferir que los gastos operativos de la fuerza saldran de esta genrica de gasto. Descontando las planillas de asignacin de combustible al grado,68 estaran bordeando 160 millones de nuevos soles en el 2005 para los tres institutos armados en su conjunto; es decir, 53 millones de nuevos soles anuales para cada uno. A continuacin, analizaremos cada genrica de gasto por separado. a. Personal y obligaciones sociales Esta genrica de gasto, perteneciente a la categora de gastos corrientes, comprende en forma general todos aquellos gastos destinados al pago del personal activo con vnculo laboral, as como otros beneficios por el ejercicio efectivo del cargo que incluyen las obligaciones del empleador. En el caso especfico de Defensa, comprende el pago de remuneraciones al personal militar en activo, as como al personal civil que labora en el sector. Todo esto regulado por el decreto supremo 213-90-E. (Palomino
Chile 52%, Ecuador 55% y Estados Unidos 58%. Datos tomados de Sipri Yearbook 2003, citado por Palomino (2004: 142). 68 En el 2003 la planilla de combustibles represent 380 millones de nuevos soles. Hay que tener en cuenta que esta planilla se incrementa anualmente en funcin de los nuevos ascensos a los grados superiores. Para mayores detalles, vase Palomino (2004:141).
67

217

JOS ROBLES MONTOYA

2004: 110), mediante el cual se aprobaron las escalas remunerativas de militares y policas. Como vemos, se trata de una legislacin obsoleta que se sustenta en factores como una moneda nacional en desuso (el inti) y en indicadores ya vencidos, como el ingreso mnimo legal (Palomino 2004: 111). CUADRO 26 GENRICA DE GASTO PERSONAL Y OBLIGACIONES SOCIALES POR UNIDADES EJECUTORAS EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Unidades ejecutoras 001 Ministerio de Defensa-OGA 002 Comando Conjunto 003 Ejrcito Peruano 004 Marina de Guerra del Per 005 .uerza Area del Per 006 CONIDA 008 ENAMM Total de la genrica de gasto Total del Ministerio de Defensa 2004 4,72 0,90 473,82 398,88 274,89 1,95 2,57 1.157,74 3.147,06 2005 4,92 0,75 527,30 438,12 295,74 1,70 2,60 1.271,16 3.554,49 Variacin 0,20 -0,15 53,48 39,24 20,85 -0,25 0,03 113,42 407,43

.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

Del anlisis del cuadro 25 podemos deducir que la genrica de gasto Personal y obligaciones sociales representa aproximadamente 36% del presupuesto del pliego ministerial. Asimismo, en el cuadro 26 podemos observar que existe un incremento en las unidades ejecutoras correspondiente a los institutos armados con relacin a lo presupuestado el 2004, a excepcin de las unidades ejecutoras de CONIDA y ENAMM. Este aumento del presupuesto de la genrica de gasto se debe al incremento de las remuneraciones otorgadas a quienes realizan el servicio militar voluntario.69 Esta genrica tiene como una de sus modalidades de aplicacin la denominada aplicacin directa y entre los principales elementos de gasto

69 Durante el 2004, el ministro de Defensa Roberto Chiabra logr que se aumentara lo percibido en ms de 100%, pasando de 48 a 109 soles.

218

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

estn las retribuciones y complementos para el personal militar,70 que suman aproximadamente 740 millones de nuevos soles (58% del presupuesto de la genrica de gasto); las obligaciones del empleador con un gasto de 164,5 millones de nuevos soles (13% de la genrica); las retribuciones y complementos por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, con un gasto previsto aproximado de 122 millones de nuevos soles (9,6%); y los gastos variables ocasionales, que junto con la escolaridad, los aguinaldos y las gratificaciones suman un aproximado de 110 millones de nuevos soles (9%). La otra modalidad de aplicacin de esta genrica de gasto se da a travs de las transferencias al CA.AE, por un monto aproximado de 10,7 millones de nuevos soles, teniendo como nico elemento de gasto las subvenciones sociales por el total de la modalidad aplicada. b. Obligaciones previsionales La genrica de gasto correspondiente a las obligaciones previsionales, que pertenece a los gastos corrientes, comprende todos los gastos destinados al pago de pensiones en el sistema de montepo (Palomino 2004: 110) para el personal del sector Defensa en situacin de retiro. Estos gastos tienen como marco legal de regulacin el decreto ley 19846, promulgado el 26 de diciembre de 1972, en el que se unifican los regmenes de pensiones del personal policial y militar. Como vemos, al igual que el sistema remunerativo, este marco legal se torna a todas luces obsoleto. Esta genrica de gasto tiene como nica unidad ejecutora la unidad 009 Oficina Previsional de la .uerza Armada (OPRE.A),71 la que en el presente ao ha recibido 609,5 millones de nuevos soles (17% del total del presupuesto del pliego 026 del Ministerio de Defensa), aproximadamente 50 millones de nuevos soles ms que en el 2004. Esta unidad ejecutora slo regula las pensiones por montepo y no considera las pensiones

Estos gastos comprenden gastos afectos y no afectos a cargas sociales, como remuneraciones bsicas, reunificadas, transitorias, bonificaciones personales, familiar, especial por desempeo, refrigerio y movilidad, entre otros. Se sustentan en el decreto supremo 135-94-E.. 71 Vase <http://www.mindef.gob.pe/oprefa-web/oprefa/index.html>.
70

219

JOS ROBLES MONTOYA

pagadas por la Caja de Pensiones Militar Policial. Lo ideal es que todo lo correspondiente a obligaciones previsionales sea administrado por la OPRE.A como unidad ejecutora. La modalidad de gasto de esta genrica es la aplicacin directa y los principales elementos de gasto son las pensiones, con 544 millones de nuevos soles que representan aproximadamente 90% del presupuesto de la genrica y las obligaciones del empleador con un gasto presupuestado de 14 millones. c. Bienes y servicios Esta genrica de gasto, tambin dentro de los gastos corrientes, comprende aquellos gastos destinados fundamentalmente a alimentacin, pagos de servicios pblicos y a los gastos que permitan el da a da administrativo de las unidades ejecutoras del Ministerio de Defensa. No se incorporan dentro de este quehacer cotidiano los gastos de carcter operativo de los institutos armados, es decir, el entrenamiento y la capacitacin. CUADRO 27 BIENES Y SERVICIOS POR UNIDADES EJECUTORAS EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Unidades ejecutoras 001 Ministerio de Defensa-OGA 002 Comando Conjunto 003 Ejrcito Peruano 004 Marina de Guerra del Per 005 .uerza Area del Per 006 CONIDA 008 ENAMM Total de la genrica de gasto Total del Ministerio de Defensa 2004 17,56 4,97 286,000 310,07 292,98 0,11 3,31 915,00 2005 17,15 5,81 378,14 343,12 310,02 1,17 3,74 1.059,15 Variacin -0,39 0,84 92,14 33,05 17,03 1,05 0,43 144,15

3.147,06

3.554,49

407,43

.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

220

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

Los gastos por bienes y servicios representan aproximadamente 30% del total del pliego, habindose incrementado en 144 millones de nuevos soles (15,7%) en comparacin con el presupuesto pblico programado para el 2004. Todas las unidades ejecutoras han incrementado su presupuesto en esta genrica a excepcin de la OGA del Ministerio de Defensa, que ha disminuido, lo que reafirma la poca disposicin por fortalecer el ministerio como ente rector del sector Defensa. Esta genrica tiene como modalidad de gasto la aplicacin directa, y como principales elementos de gasto la partida de combustibles y lubricantes para funcionamiento de las instituciones armadas con 233,6 millones de nuevos soles (22% del presupuesto de la genrica); la partida de bienes de consumo, con 214,8 millones de nuevos soles (20% de la genrica); alimentos de personas, con 164,3 millones de nuevos soles (15,5% del prepuesto de la genrica); y otros servicios de terceros con 150,6 millones de nuevos soles (14%). d. Otros gastos corrientes Esta genrica de gastos, comprendida tambin en la categora de gastos corrientes, abarca todos aquellos gastos otorgados por ley como subvenciones y beneficios, tales como las asignaciones de combustibles al grado, entre otros gastos. Est regulada por el decreto supremo 0372001-E. del 9 de marzo del 2001. Estas asignaciones son, en la prctica, remuneraciones encubiertas (Palomino 2004: 110) que incrementan los niveles de ingreso del personal militar. En aras de la transparencia y de la eficiencia en la distribucin del gasto, estas asignaciones debieran considerarse como conceptos remunerativos e incluirse en las planillas correspondientes.

221

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 28 OTROS GASTOS CORRIENTES POR UNIDADES EJECUTORAS EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Unidades ejecutoras 001 Ministerio de Defensa- OGA 002 Comando Conjunto 003 Ejrcito Peruano 004 Marina de Guerra del Per 005 .uerza Area del Per 006 CONIDA 008 ENAMM 009 OPRE.A Total de la genrica de gasto Total del Ministerio de Defensa
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

2004 2,44 0,88 62,73 35,22 28,39 0,00 0,11 265,17 394,16 3.147,06

2005 1,84 0,00 106,94 58,68 41,30 0,08 0,00 345,41 554,26 3.554,49

Variacin -0,60 -0,88 44,21 23,46 12,91 0,08 -0,11 80,24 160,10 407,43

En el 2005, esta genrica de gasto representa 15,5% del presupuesto del Ministerio de Defensa (pliego 026), habindose incrementado en 160 millones de nuevos soles (40,6%) con relacin al 2004. Llama la atencin lo presupuestado en la unidad ejecutora (UE) Comando conjunto: el 2004 se presupuestan 88.800 nuevos soles; sin embargo, para el 2005 no se presupuesta monto alguno. Los principales elementos del gasto de esta genrica se refieren a la partida Otros beneficios, con un monto de 354,4 millones de nuevos soles, la asignacin por combustible con 108,5 millones de nuevos soles y la asignacin por racin orgnica nica con 79,5 millones de nuevos soles. e. Inversiones Este grupo genrico de gastos, perteneciente a la categora de gastos de capital, comprende todos los gastos destinados a proyectos que abarcan el estudio y la ejecucin de obras que permitan una mejora en las instalaciones o en los equipamientos militares, con el fin de mejorar las condiciones del funcionamiento cotidiano de la fuerza. Incluye la

222

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

contratacin de servicios, as como la adquisicin de bienes para la realizacin de stos. Este grupo de gasto unos 10,6 millones de nuevos soles representa slo 0,3% del presupuesto 2005 del pliego 026: Ministerio de Defensa, y est destinado a la UE Ejrcito peruano, que ha planificado la mejora en infraestructura y servicios de diversas instalaciones militares del pas. La modalidad de gasto es la de aplicacin directa, siendo los principales elementos de gasto los materiales de construccin, con 5 millones de nuevos soles; otros servicios a terceros, con 3,8 millones de nuevos soles; y los bienes de consumo, con 1,06 millones de nuevos soles. f. Otros gastos de capital Este grupo genrico, considerado tambin en la categora de gastos de capital, incluye los gastos por la adquisicin de inmuebles, bienes de capital y equipamiento necesarios para el desarrollo de acciones de carcter permanente y la reposicin de equipos militares. CUADRO 29 OTROS GASTOS DE CAPITAL POR UNIDAD EJECUTORA EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Unidades ejecutoras 001 Ministerio de Defensa-OGA 002 Comando Conjunto 003 Ejrcito Peruano 004 Marina de Guerra del Per 005 .uerza Area del Per 006 CONIDA 008 ENAMM Total de la genrica de gasto Total del Ministerio de Defensa
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

2004 1,09 0,16 11,83 8,90 11,61 0,00 0,10 33,70 3.147,06

2005 1,09 0,16 11,07 14,36 11,62 0,07 0,08 38,69 3.554,49

Va r i a c i n 0,00 0,00 -0,76 5,46 0,01 0,07 -0,02 4,98 407,43

223

JOS ROBLES MONTOYA

Este grupo de gasto representa 1,1% del presupuesto del pliego 026 durante el 2005, siendo la Marina de Guerra la unidad ejecutora que presenta la mayor asignacin. Tiene como modalidad de gasto la aplicacin directa y el principal y nico en el 2005 elemento de gasto est dado por la partida 51, Equipamientos y bienes duraderos. g. Intereses y cargos de la deuda y amortizacin de sta Estos dos ltimos grupos genricos de gasto se encuentran comprendidos en la categora de Servicio de la deuda. Incluyen todos los gastos destinados al pago del principal, intereses, comisiones y otros cargos por operaciones de crdito contratadas. Estos grupos genricos tienen como nica unidad ejecutora a la .uerza Area del Per. Hay que resaltar que el gasto por amortizacin de la deuda subi aproximadamente en 300%, pasando de 2,7 millones de nuevos soles en el 2004 a 8,4 millones de nuevos soles en el 2005, mientras que los intereses de la deuda bajaron aproximadamente a la mitad, pasando de 2,5 millones de nuevos soles el 2004 a 1,3 millones de nuevos soles en el 2005. 3.3.4 Cmo se financia Esta clasificacin responde a la fuente de financiamiento de los recursos disponibles, es decir, de dnde provienen los recursos asignados. En el caso del Per, se establece, para el sector Defensa, que el presupuesto pblico tiene como fuentes de financiamiento los recursos ordinarios (RO) y los recursos directamente recaudados (RDR). Esta clasificacin nos permitir evaluar el grado de autonoma financiera de la fuerza armada frente al Ministerio de Economa y .inanzas. A mayor RO, existir un mayor lmite para la autodeterminacin de la magnitud y la composicin del gasto en Defensa. Los RDR provienen de actividades subsidiarias de la fuerza armada, que comnmente denominaremos recursos propios y que tienen su sustento legal en la propia Constitucin poltica.

224

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

GR.ICO 1 .UENTES DE .INANCIAMIENTO DEL SECTOR DE.ENSA


Millones de nuevos soles
4.000 3.000 2.000 1.000 0 2003 2004 2005 RDR RO

.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia> Elaboracin propia

a. Recursos ordinarios (RO) El financiamiento por RO representa aproximadamente 92% del presupuesto del pliego 26, habindose incrementado en 16,3% respecto a lo presupuestado en el 2004. Durante los ltimos aos, estos RO han servido cada ao en mayor medida para cubrir los denominados gastos fijos, en detrimento de los gastos variables operativos de la fuerza.72 Del anlisis del cuadro 30 se deduce la tendencia de aumentar los RO en las principales unidades ejecutoras del pliego, pasando en trminos porcentuales de un 88,78% del pliego en el 2003 a un 92% en el 2005. Durante el 2005, la unidad ejecutora 003, Ejrcito peruano, aument aproximadamente 26% respecto de los RO presupuestados en el 2004, suma que se distribuy fundamentalmente entre gastos de personal y obligaciones sociales (526,3 millones de nuevos soles), bienes y servicios (332,5 millones de nuevos soles) y en otros gastos corrientes (106,5 millones de nuevos soles).

72

Aqu se consignan fundamentalmente planillas, obligaciones sociales y bienes y servicios (pago de servicios pblicos, entre otros). Vase Palomino (2002: 134).

225

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 30 RECURSOS ORDINARIOS EN MILLONES DE NUEVOS SOLES


UE Ejrcito Marina .uerza Area OPRE.A Total RO Porcentaje del pliego Total del pliego Total del sector
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

2003 902,95 643,13 547,86 564,48 2.695,02 88,78% 3.035,51 3.066,37

2004 772,61 615,36 492,73 890,68 2.806,57 89,18% 3.147,06 3.177,86

2005 973,06 731,20 575,39 955,44 3.270,12 92,00% 3.554,49 3.584,78

Por otro lado, la Marina de Guerra, unidad ejecutora 004, aument los RO un 18,8% respecto del 2004, siendo los grupos genricos de gasto correspondiente a personal y obligaciones sociales (428,6 millones de nuevos soles), bienes y servicios (246,5 millones de nuevos soles) y otros gastos corrientes (55,1 millones de nuevos soles) los destinatarios principales de lo presupuestado. Asimismo, la .uerza Area, unidad ejecutora 005, increment los RO en aproximadamente 16,7% respecto al 2004, suma que se distribuye fundamentalmente en personal y obligaciones sociales, con 288,4 millones de nuevos soles; en bienes y servicios, con 248 millones de nuevos soles; y en otros gastos corrientes, con 38,3 millones de nuevos soles. Por ltimo, la unidad ejecutora 009, Oficina Previsional, increment los RO en un 7% respecto del 2004 y en un 69% respecto del 2003, recursos que fueron distribuidos principalmente en obligaciones previsionales (609,6 millones de nuevos soles) y otros gastos corrientes (345,4 millones de nuevos soles).

226

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

GR.ICO 2 RO POR UNIDADES EJECUTORAS DEL MINISTERIO DE DE.ENSA

Millones de nuevos soles

1.2 0 0 1.0 0 0 800 600 400 200 0 E jrc i to M a rina F ue rza Are a OPREFA

2 00 3 2 00 4 2 00 5

P rinc ipa les unidades ejecutoras


.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia> Elaboracin propia

b. Recursos directamente recaudados (RDR) Los RDR representan, para el pliego 026, 8,9% del presupuesto del 2005, inferior en un 16,4% al presupuesto establecido para el 2004. Los RDR son el resultado de las actividades que los institutos armados realizan con el fin de complementar parcialmente el financiamiento necesario para el cumplimiento de los objetivos y las metas previstas. Estos ingresos provienen de la prestacin de servicios transporte areo, terrestre y naval; servicios de salud y educacin a terceros, tasas inscripcin al servicio militar y rentas de la propiedad alquiler y/o venta de bienes inmuebles. Del cuadro 31 podemos deducir que existe una tendencia a que los RDR disminuyan, pasando de representar un 11,22% del pliego en el 2003 a un 8% del pliego en el 2005. La Marina de Guerra es la unidad ejecutora con mayores RDR, que representan un 43% del total de los RDR presupuestados para el 2005.

227

JOS ROBLES MONTOYA

CUADRO 31 RDR POR UNIDAD EJECUTORA EN MILLONES DE NUEVOS SOLES


UE Ejrcito Marina .uerza Area Total RDR Porcentaje del pliego Total del pliego Total del sector 2003 61.06 125.03 150.91 340.48 11,22% 3.035.51 3.066.37 2004 72.50 141.32 120.39 340.48 10,82% 3.147.06 3.177.86 2005 61.06 123.10 93.00 284.37 8,00% 3.554.49 3.584.78

.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>. Elaboracin propia.

GR.ICO 3 RDR POR PRINCIPALES UNIDADES EJECUTORAS


Millones de nuevos soles
200 150 100 50 0 Ejrcito Marina Fuerza Area 2003 2004 2005

Unidades ejecutoras
.uente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia> Elaboracin propia

El Ejrcito destina aproximadamente 75% de su presupuesto en RDR para bienes y servicios (45,58 millones de nuevos soles), 15% en otros gastos de capital (9,17 millones de nuevos soles), 8% en inversiones (4,9 millones de nuevos soles) y 1,5% para personal y obligaciones (0,95 millones de nuevos soles), entre los principales grupos genricos de gasto. Asimismo, la Marina de Guerra dispone sus RDR en 78% para el pago de bienes y servicios (96,5 millones de nuevos soles), 11% para otros

228

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

gastos de capital (13,5 millones de nuevos soles), y 7,7 % para personal y obligaciones sociales (9,5 millones de nuevos soles). Por ltimo, la .uerza Area designa 66,6% al pago de bienes y servicios (62 millones de nuevos soles), 11,7% en otros gastos de capital (10,9 millones de nuevos soles), 9% para amortizacin de la deuda (8,4 millones de nuevos soles) y 7,8% para personal y obligaciones sociales (7,3 millones de nuevos soles). c. Crdito suplementario Se conoce como crdito suplementario aquellos fondos que el Estado asigna a los diferentes sectores para cubrir las necesidades de operacin no consideradas en el presupuesto de apertura. Estos fondos se destinan mediante ley e ingresan presupuestalmente a los gastos de los diferentes sectores, para su respectiva fiscalizacin. Mediante la ley 2856273 se aprob el crdito suplementario para el ao fiscal 2005, que asciende a 1.306,7 millones de nuevos soles, siendo destinados al sector Defensa 13,7 millones de nuevos soles (1% del crdito suplementario). Este monto se destin a cubrir obligaciones previsionales por 12,1 millones de nuevos soles y 1,6 para el apoyo logstico a las operaciones. Adicionalmente, este crdito suplementario dispuso el otorgamiento de los 25 millones de dlares americanos asignados por ley al fondo de las .uerzas Armadas y la Polica Nacional. Este monto ha sido destinado al sector de la Presidencia del Consejo de Ministros. Mediante la ley 2861574 se aprob un segundo crdito suplementario para el ao fiscal 2005, que asciende a 10 millones de nuevos soles destinados a la Marina de Guerra del Per para ser aplicados al mantenimiento y la recuperacin de la capacidad operativa. Este monto ha sido consignado a la categora de bienes y servicios. Por ltimo, en diciembre del 2005 se dieron sucesivas resoluciones ministeriales en las que se otorgaron crditos suplementarios al sector Defensa. As tenemos:
73 74

Promulgada el 28 de junio del 2005. Promulgada el 24 de octubre del 2005.

229

JOS ROBLES MONTOYA

Resolucin ministerial 1069/2005/DE, promulgada el 6 de diciembre, en la que se autoriza la transferencia de 38,9 millones de nuevos soles del Ministerio de Economa y .inanzas al Ministerio de Defensa por incremento de remuneraciones y pago de beneficios. Esta transferencia tuvo como fuente de financiamiento los recursos ordinarios, y se consign en la categora de gasto correspondiente a gastos corrientes y a la genrica de bienes y servicios. Resolucin ministerial 1070/2005/DE, promulgada el 7 de diciembre, en la que se autoriza un crdito suplementario por el orden de 51.236 millones de nuevos soles provenientes de recursos ordinarios asignados a gastos corrientes, bienes y servicios. Resolucin ministerial 1321/2005/DE, promulgada el 12 de diciembre, en la que se transfieren 1,531 millones de nuevos soles del Instituto de Defensa Civil al Ministerio de Defensa (Ejrcito Peruano), suma proveniente de donaciones y/o transferencias. Resolucin ministerial 1340/2005/DE, promulgada el 23 de diciembre, en la que se otorga un crdito suplementario, amparado en el decreto de urgencia 035/2005, de 52.995 millones de nuevos soles por concepto de gastos de combustible y pago de beneficios. Este crdito proviene de recursos ordinarios y se asign a gastos corrientes, bienes y servicios.

En resumen, entre crditos suplementarios y transferencias de partidas, el sector Defensa recibi la suma de 168.362 millones de nuevos soles adicionales al monto presupuestado a principio del ao 2005 para el sector. d. Endeudamiento externo Aparte del presupuesto pblico, nuestro ordenamiento legal autoriza el endeudamiento del sector pblico de acuerdo con la norma enviada al Congreso junto con la ley de presupuesto pblico anual. La ley 28423, que autoriza el endeudamiento del sector pblico para el 2005, determina los montos mximos de endeudamiento externo e interno a plazos mayores de un ao. Para el 2005, el monto establecido para el sector pblico fue de 2.650 millones de dlares americanos, otorgndose a Defensa nacional y Orden interno la cantidad de 30 millones de dlares americanos, aproximadamente 1,13% del total, que es el mismo monto desde el ao 2003. Este techo presupuestal hace posible, segn dice

230

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

Palomino Milla (2004: 174), consignar asignaciones que permitan la modernizacin y renovacin del capital blico de las instituciones armadas. As tenemos, por ejemplo, que la ley 28405, de fecha 11 de julio del 2003 que modifica la ley de endeudamiento externo del sector pblico de ese ao, ley 27881, permite el endeudamiento por 30 millones de dlares americanos a efecto de contar con el marco presupuestal requerido para la adquisicin de dos fragatas misileras.75 Vemos, pues, que existen herramientas presupuestales que permiten efectuar las adquisiciones y renovaciones de material blico sin necesidad de crear fondos especficos para unidades ejecutoras.76

4.

Mecanismos de control

El cumplimiento de lo planificado en el proceso de asignacin de recursos requiere que lo que se ha presupuestado se ejecute conforme con lo estipulado. Es decir, para que exista una relacin directa, coherente y permanente entre programacin y accin debemos contar con mecanismos especficos que velen por la eficiencia de dicha relacin. Estos mecanismos, que entendemos como control, deben ser analizados desde dos perspectivas complementarias: Enfatizando el control estatal o pblico, ya sea interno o externo al sector Defensa. En este punto, Humberto Petrei (1997) establece que el control pblico se sustenta en tres pilares: la creacin de mecanismos que impidan el menor desvo posible de los recursos asignados; la concepcin democrtica de asignar al Legislativo el papel de control sobre el Ejecutivo; y el contar, por un lado, con un sistema de informacin que verifique los objetivos fijados, y por otro, con individuos que prioricen la organizacin y sus funciones por sobre sus intereses personales. Enfatizando la supervisin y el control de la sociedad, realizar una auditoria social en la que se debe remarcar el inters de la

Ministerio de Defensa. Informe sobre el proceso de adquisicin de unidades tipo fragatas misileras clase Lupo, del 22 de agosto del 2003. 76 La operacin final de adquisicin de las fragatas Lupo se termin realizando con recursos ordinarios del presupuesto pblico.
75

231

JOS ROBLES MONTOYA

sociedad en los temas de defensa en un contexto de polticas pblicas. Esta participacin se debe dar a travs de las organizaciones sociales, analizando la transparencia de las informaciones, estudiando y evaluando el proceso de asignacin de recursos y propiciando la creacin de mecanismos institucionales de transparencia informativa que permitan establecer indicadores de gestin y de eficiencia en las polticas pblicas y en la actuacin de los funcionarios responsables de llevarlas a cabo. 4 . 1 Controles institucionales El control institucional es el control que ejerce cada organizacin dentro de s misma; es decir, estamos hablando del autocontrol de los institutos armados. En el caso de los institutos armados, el control se centra en el principio de responsabilidad, esto es, en el cumplimiento eficiente de los objetivos planteados para cada funcionario en su nivel correspondiente. Especficamente es decir, en materia de presupuesto, en el uso eficiente de los recursos asignados por el Estado y por su respectiva institucin. Sin embargo, no se conocen indicadores de evaluacin en gestin de recursos asignados a los mandos operativos de las unidades ejecutoras lase institutos armados que permitan saber cun eficientes han sido los mandos militares en el manejo de los recursos. La supervisin y el control de gastos en los institutos armados se asientan en el sistema de economa y presupuesto, que debe velar por la eficiencia en la gestin de los recursos financieros disponibles. En cuanto al sistema de economa y presupuesto de cada instituto, es bueno precisar que el Ejrcito Peruano aprob el funcionamiento del sistema de gestin presupuestaria, establecindose por un lado que la Oficina de Presupuesto del Ejrcito realice las funciones de programacin, formulacin, control y evaluacin de los presupuestos asignados al instituto; y por otro lado, que la Oficina de Economa del Ejrcito ejecute, tanto financiera como contablemente, los presupuestos asignados a la institucin.77
77

Vase <www.ejrcito.mil.pe>.

232

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

En cuanto a la Marina de Guerra, la Direccin de Economa es la encargada del sistema de gestin presupuestaria de su institucin. Tiene como funcin gestionar y proveer los recursos econmico-financieros necesarios para el funcionamiento de los sistemas operativos y administrativos del instituto, as como normar, contabilizar y controlar el ptimo empleo de los fondos asignados de la unidad ejecutora Marina de Guerra.78 4.2 Control del Ejecutivo

El segundo nivel de control, paralelo al institucional y de carcter permanente, es el que realiza el Ejecutivo en dos modalidades: un control interno realizado por el sector Defensa a travs del Ministerio de Defensa, y un control externo llevado a cabo por los organismos gubernamentales destinados para tal efecto, en nuestro caso, la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP), la Contralora general de la Repblica y el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) En cuanto al control interno de Defensa, debemos enfatizar que el ministro de Defensa es el principal responsable de la supervisin y el control de la asignacin y el uso de los recursos destinados al sector. As, tenemos que la ley 27860 establece especficamente que el ministro de Defensa tiene la atribucin de formular, dirigir, evaluar y supervisar el presupuesto de Defensa, asegurando la implementacin de mecanismos de transparencia y control en el gasto y en las adquisiciones militares.79 Asimismo, el reglamento de la referida ley otorga al ministro las atribuciones de .ormular, evaluar, dirigir y supervisar el presupuesto del Ministerio de Defensa, aprobando las acciones presupuestarias del Sector, as como los informes y documentos de gestin institucional, en su calidad de titular del pliego presupuestal.80 Estas atribuciones se canalizan a travs del viceministro de Asuntos Administrativos y Econmicos (VAAE), que es el encargado de orientar, ejecutar, supervisar y evaluar, por encargo y en coordinacin con el

78 79 80

Vase <www.marina.mil.pe>. Ley 27860, Ley del Ministerio de Defensa, artculo 7, inciso i. Decreto supremo 004-DE-SG.

233

JOS ROBLES MONTOYA

Ministro, la aplicacin de la poltica sectorial en materia econmica y de ejecucin presupuestaria. 81 Adems, el viceministro tiene la responsabilidad de coordinar y participar en el ciclo presupuestario del pliego 026 y, en lo que respecta al sector, integrar los presupuestos de los pliegos componentes de ste82 para su presentacin correspondiente al Ministerio de Economa y .inanzas. El VAAE est integrado por dos direcciones: la Direccin de Economa, que se encarga de coordinar las fases del ciclo presupuestario del pliego Ministerio de Defensa y del sector, as como de verificar y controlar la aplicacin del SIA. en las UE del sector, utilizando para su ejecucin a las oficinas de Presupuesto y Contabilidad; y la Direccin de Administracin, que se encarga de controlar el buen uso de los recursos econmico-financieros asignados a las UE del pliego Ministerio de Defensa, contando para tal efecto con la Oficina de Administracin y con la OPRE.A. En cuanto al control externo al ministerio, tenemos, en primer lugar, al Ministerio de Economa y .inanzas, a travs de su DNPP, organismo tcnico encargado de la supervisin y el control del sistema de gestin presupuestaria, y en ese sentido, el controlador tcnico del presupuesto del sector Defensa y de los pliegos que lo conforman. Si bien es cierto que se aprueba un presupuesto y actividades programadas, siempre existe la incertidumbre de su cumplimiento, puesto que se sustenta en lo que se recauda y en las modificaciones, adiciones o transferencias hechas durante el ao, razn por la cual la DNPP fija los denominados calendarios trimestrales de compromisos de ejecucin.83 Estos cambios en la programacin generan lo que se denomina el presupuesto institucional de apertura (PIA) y el presupuesto modificado (PIM). Hay que indicar, como dice Rossana Mostajo, que los criterios de asignacin y ejecucin no son congruentes con los planes sectoriales, se asignan por inercia en su mayora de veces, no incentivan el ahorro sino ms bien el gasto, y en el caso especfico de Defensa, no existen especialistas en elaboracin de presupuestos. Resumiendo, diramos que la fortaleza de la DNPP radica en su poder discrecional y centralista
Ley 27860, Ley del Ministerio de Defensa, artculo 8. Reglamento de la Ley del Ministerio de Defensa, decreto supremo 004-DE-SG, artculo 25. 83 Para mayores detalles, vase Mostajo (2002).
81 82

234

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

frente al alto grado de atomizacin de los pliegos presupuestarios (146) y unidades ejecutoras (559), y no en su capacidad tcnica ni en la utilizacin de criterios sustentados en la planificacin estratgica (Mostajo 2002: 20). La Contralora General de la Repblica es el ente rector del sistema nacional de control, y se dedica fundamentalmente al control de la legalidad en los actos de la administracin pblica y a la eficiencia en la gestin de los recursos asignados a cada pliego presupuestal. El Sistema Nacional de Control84 establece que cada sector de la administracin pblica tiene, como parte de su estructura funcional, oficinas de control institucional (OCI) dependientes directamente del contralor general.85 En el caso del sector Defensa, se cuenta con una OCI del sector y con OCI independientes por cada instituto armado. Cul es la capacidad de la OCI del sector para realizar acciones coordinadas de control permanente de los sistemas logsticos o de las direcciones de economa de cada instituto? El CONSUCODE, como organismo rector del sistema de contrataciones y adquisiciones del Estado, es el encargado de supervisar que las adquisiciones y contrataciones del sector se enmarquen en la Ley de Contrataciones del Estado y su reglamentacin. Es necesario resaltar el papel que este organismo ha desempeado a lo largo de estos aos asesorando a las unidades ejecutoras del sector Defensa para las adquisiciones y/o contrataciones que hubieran realizado. Producto de estas asesoras y de constantes reuniones son los manuales de contrataciones y adquisiciones que los institutos armados, como unidades ejecutoras, han confeccionado en el marco legal vigente y que respaldan todo proceso de adquisicin y/o contratacin de la fuerza armada. 4 . 3 Control parlamentario En el marco de establecer una poltica pblica de Defensa, el Legislativo ocupa un papel primordial en el desarrollo de sta, puesto que es el
Quien acta regido por la ley 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control, y su respectiva reglamentacin. 85 Vase <www.contraloria.gob.pe>.
84

235

JOS ROBLES MONTOYA

responsable de fiscalizar el funcionamiento de las polticas del Ejecutivo. Son dos los aspectos claves que es necesario fiscalizar: en primer lugar, la gestin y el desarrollo de la poltica pblica del sector (Comisin de Defensa), y en segundo lugar y no menos importante, el presupuesto, entendido como herramienta de control poltico, para garantizar la eficiencia en el uso de los recursos asignados.86 En forma general, las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo deben ampliarse y consolidarse con un criterio de responsabilidad compartida (Celi 2004), estableciendo niveles de correspondencia en la definicin, la gestin y el control de los procesos en la defensa. Un aspecto bsico es la interrelacin en las prioridades de la defensa nacional, en el que tener una agenda comn priorizada ayudara a la gestin de sta. En cuanto a la gestin, es fundamental que el Parlamento juegue un rol importante en las definiciones conceptuales de la seguridad y la defensa nacional, en la determinacin de las amenazas y/o riesgos a nuestra seguridad, en el manejo y la solucin de crisis, y en la definicin de las estructuras y funciones de la defensa nacional, incluida la militar (Celi 2004: 25). Un aspecto crucial en esta nueva relacin LegislativoEjecutivo, en cuanto a seguridad y defensa se refiere, es el ejercicio irrestricto del control y de la fiscalizacin en materia de defensa. El Parlamento debe tener acceso a la informacin y debe garantizar que los datos obtenidos sean de carcter pblico. Los aspectos confidenciales no pueden ser, pues, considerados herramientas de autogobierno en defensa.87
Responsabilidad del parlamento o la legislatura implica responsabilidad frente a la poblacin. Esto obliga a que se d la discusin pblica de los temas de defensa, la justificacin de los presupuestos militares, la transparencia de las polticas, la investigacin de errores y faltas. Ejercido activamente, el poder del parlamento sobre los militares contribuye a la transparencia de los asuntos castrenses, la cual de hecho fortalece la defensa nacional al reforzar la identificacin de la institucin militar con la gente y la de esta con los militares Richard Khon, Cmo las democracias controlan a los militares. Citado en el curso de Planificacin y Administracin de Recursos para la Defensa. Centro de Estudios Hemisfricos para la Defensa, Washington D. C., abril del 2005. 87 La Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica establece aspectos de confidencialidad en aquellas informaciones que comprometan a la seguridad nacional. Esta clasificacin ha sido cuestionada por la propia Defensora del Pueblo aduciendo una mala utilizacin del concepto de seguridad nacional. La Defensora propone establecer criterios ms delimitados para la confidencialidad de las informaciones referentes a seguridad y defensa nacional.
86

236

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

En materia presupuestal, el Parlamento tiene la atribucin constitucional de debatir y aprobar el presupuesto planteado por el Ejecutivo. Esta atribucin es siempre fuente de tensiones entre ambos poderes del Estado, aunque en materia de defensa siempre ha sido considerado un aspecto tab, por lo que ni en la Comisin de Defensa ni en la de Presupuesto se analiza adecuadamente la correlacin que debe existir entre el presupuesto, herramienta de planificacin y ltimo paso del proceso de asignacin de recursos para la defensa, y los objetivos y metas establecidos en la poltica de defensa. Es decir, el Parlamento no slo debera debatir sobre los montos generales del presupuesto sectorial sino debera analizar y controlar el presupuesto por funciones, programas, proyectos y actividades. Asimismo, debera tener la facultad de supervisin y control sobre las adquisiciones militares, extendindose esta facultad a los ingresos fuera del presupuesto pblico, lase el fondo especfico del sector. Cmo materializar el desempeo de estas funciones de fiscalizacin? El politlogo ecuatoriano Pablo Celi (2004: 28) nos indica que podra plasmarse en un informe parlamentario sobre seguridad y defensa, pblico y peridico, orientado a la difusin social y a la transparencia en el conocimiento de la poltica y el estado de la seguridad y la defensa nacional, adems de la situacin real del sector. En concreto, el papel del Parlamento en la seguridad y la defensa nacional, en aplicacin de sus funciones naturales de legislar y fiscalizar, es el de preservar y cautelar, desde su esfera, la institucionalidad del sector entendindola como poltica pblica y una coherente planificacin de la poltica de recursos humanos, materiales y financieros destinados al sector Defensa. Como dice la analista de Seguridad Estratgica Regional 2000 Gilda .ollietti, Desarrollar estas atribuciones significa, as, el desafo de poner a la Defensa en su correspondiente lugar dentro de las decisiones nacionales, dentro de la casa misma de la representacin nacional (.ollietti y Tibiletti 2004: 51). 4.4 Control de la sociedad civil

La construccin de la democracia y la gobernabilidad, entendida como la funcionalidad del sistema, constituye un proceso interactivo de mltiples factores como la institucionalidad legislacin y organismos

237

JOS ROBLES MONTOYA

pblicos, la estructura econmica y las organizaciones sociales, que estn ligados transversalmente por las relaciones de poder y por los procesos de uso, gestin y manipulacin del poder (Mongardini 1997). Esta construccin de la democracia y de la gobernabilidad tiene su cimiento en la base social de todo Estado y se expresa a travs del cumplimiento de los objetivos previstos, definidos y aceptados socialmente, cumplimiento que se materializa en la ejecucin del buen gobierno. Segn Sagone (2004: 15), para que exista un buen gobierno es necesario que las decisiones y las operaciones del gobierno se lleven a cabo abiertamente y con la participacin activa de quienes sean influenciados por ellas, o como bien seala el economista y pensador Amartya Sen, el valor predominante tendr que ser la necesidad de garantizar que las decisiones acerca del tipo de sociedad que deseen tener las personas se tomen de manera participativa.88 Durante las ltimas dcadas, los pases desarrollados89 han implementado importantes reformas administrativas y presupuestarias que les permiten precisar con mayor detalle los objetivos de sus polticas pblicas, asignando eficientemente las partidas correspondientes, proporcionando mayor transparencia y estableciendo un mayor y ms riguroso proceso de seguimiento, evaluacin y control por parte de los entes pblicos y las organizaciones sociales. Estos cambios vienen aparejados con la apertura a la sociedad civil en la formulacin de las polticas pblicas y la ejecucin de stas. En ese sentido, el papel de las organizaciones de la sociedad civil radica en la incidencia a travs de la participacin en las polticas pblicas, con la finalidad de evaluar el grado de eficiencia con que stas se realizan, en el entendido de que responden a los fines que la Constitucin manda. Qu entendemos por incidencia en las polticas pblicas, especficamente en Defensa? Podemos definir la incidencia en polticas pblicas como la capacidad de influir sobre las decisiones de alto nivel gubernamental e institucional en funcin de objetivos e intereses comunes a toda la sociedad. Al respecto, la .undacin Sustentabilidad,
Citado en el Informe sobre Desarrollo Humano del 2004 de la Organizacin de Naciones Unidas. 89 Como ejemplo de los procesos de cambios en la administracin pblica tenemos a Estados Unidos, Canad, Suecia, Reino Unido e Irlanda del Norte, entre otros.
88

238

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

Educacin, Solidaridad (SES) de Buenos Aires indica que la incidencia es una poderosa nocin de construccin de ciudadana activa y de participacin democrtica que, a su vez, involucra los esfuerzos coordinados de las personas e instituciones para cambiar las polticas pblicas, prcticas, ideas y valores que perpetan la desigualdad y la exclusin (.undacin SES 2004: 9). Pero lo ms importante, ms all de los conceptos emitidos, es que la incidencia fortalece la capacidad de los ciudadanos de construir institucionalidad mediante la influencia en la toma de decisiones final. Esta incidencia de la sociedad civil se produce en cuatro niveles (.undacin SES 2004: 10). El primer nivel es de carcter normativo y busca incidir en las normas, leyes y reglamentaciones; el segundo busca incidir en los funcionamientos institucionales; el tercero, en las agendas pblicas y sociales en este terreno juegan un papel central los medios de comunicacin; y por ltimo, tenemos la incidencia en las actitudes individuales de los actores de las polticas pblicas, buscando cambios en las actitudes y pensamientos, es decir, creando la denominada masa crtica. La incidencia tiene como sustento la participacin de los ciudadanos en general, en el entendido de que la participacin es uno de los mecanismos de distribucin del poder (Donadio y otros 2004: 87). Esta participacin se basa en tres conceptos: la informacin, que implica contar en forma oportuna con los datos precisos en la cantidad y calidad requerida; la opinin, que implica tomar una posicin sobre el tema analizado; y por ltimo, la toma de decisiones, como producto final de la participacin y de la incidencia de la sociedad en las polticas pblicas. Este proceso de incidencia y participacin de la ciudadana en los aspectos de la poltica pblica de defensa se inicia en la misma Constitucin poltica, en la que se deben establecer las definiciones conceptuales de los roles y las misiones otorgadas a Defensa. Si analizamos la Constitucin poltica de 1993, observaremos que estas misiones y roles no se encuentran claramente separadas de las funciones de la Polica Nacional, partiendo del hecho de que se consideran en un mismo captulo que muchos de los artculos consignados se refieren indistintamente a una u otra organizacin. Posteriormente, es importante la participacin y la incidencia en la determinacin de las

239

JOS ROBLES MONTOYA

amenazas y riesgos a la seguridad de nuestro pas, y a partir de all la incidencia en todo el proceso de asignacin de recursos para la defensa, terminando especficamente en el presupuesto de sta. Debemos dejar en claro que el proceso final del primer Libro blanco de la defensa nacional del Per,90 como expresin oficial de nuestra poltica de defensa, cont con escasa participacin y, por ende, con casi nulo debate pblico sobre su contenido. Quin determin cules son las amenazas o riesgos para nuestro pas? .ue resultado de un profundo debate pblico o surgi de las oficinas de la Direccin General de Poltica y Estrategia (DIGEPE) del Ministerio de Defensa? De qu consenso se puede hablar respecto a la elaboracin del Libro blanco si miembros del Congreso, de la misma Comisin de Defensa Nacional, indicaron que la ltima versin no haba circulado por el Congreso? .inalmente, es importante la incidencia que se tenga sobre el presupuesto pblico de la defensa, con la finalidad de asegurar la eficiencia en el uso de los recursos pblicos asignados al sector. En esta parte, es importante resaltar algunas acciones de incidencia sobre las distintas etapas del ciclo presupuestario.91 a. En la formulacin del presupuesto sta es la etapa menos transparente de todo el ciclo presupuestario92 y por ende la ms difcil para el trabajo de incidencia. En esta etapa se debe incidir en el debate del conjunto de prioridades en la distribucin de los recursos.

La versin impresa fue el resultado de una serie de procesos truncos en los que quien tomaba la batuta de la formulacin del Libro blanco colocaba sus pautas y su metodologa. La versin que se elabor con la conduccin del contraalmirante Juan .reyre Roncagliolo fue el proceso que realiz la mayor cantidad de consultas a la ciudadana a nivel nacional. 91 Isaac Shapiro, Gua ciudadana para el trabajo presupuestario. Citado por Donadio, Marcela y otros (2004: 99 y ss.). 92 Por las caractersticas de la actuacin de los componentes del sector, se puede aceptar la existencia de zonas oscuras para el pblico en general, pero esto no significa en lo absoluto que no exista el control correspondiente.
90

240

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

Dentro del proceso de asignacin de recursos, en esta etapa debe quedar muy en claro, en primer lugar, cules son las definiciones polticas de la defensa nacional, cules son sus objetivos y cul es la estructura de fuerza que se plantea para responder a las exigencias. Estas discusiones pueden establecer prioridades alternativas a las establecidas por el gobierno, que llevaran a la posibilidad de presentar presupuestos alternativos en funcin de buscar la eficiencia en el uso de los recursos destinados al sector.93 Estos presupuestos alternativos, sumados a la posibilidad de establecer presupuestos preliminares, haran ms eficiente el cumplimiento de los objetivos de la poltica de defensa, objetivos que deben tener su correlato econmico en el presupuesto del sector. Un aspecto fundamental es el transparentar la estructura programtica del sector en funcin de establecer prioridades de gasto. En este aspecto, es importante sealar la dificultad que la actual estructura programtica tiene para distinguir las partidas que muestren la capacidad operativa de la fuerza; as mismo, sera saludable reunir en una sola genrica de gastos los aspectos previsionales, por un lado, y transparentar las remuneraciones, por el otro, incluyendo las bonificaciones por combustibles y otros beneficios otorgados. b. En la aprobacin del presupuesto Esta etapa, por ser la que se desarrolla en la esfera parlamentaria, es la de mayor debate y discusin; por ende, es la que mayores posibilidades ofrece para el trabajo de incidencia. Aqu se debe trabajar en dos campos: el proceso parlamentario buscando que se cumplan las normas y los procedimientos reglamentarios en cuanto a facultades legislativas y a reuniones y sesiones parlamentarias y el trabajo temtico del sector Defensa. En lo que respecta al proceso parlamentario, es necesario realizar el seguimiento a las sesiones en las que los titulares de los pliegos del
Ejemplos de estos presupuestos alternativos se pueden observar en Canad y en Italia. Otra posibilidad de incidencia en polticas pblicas se da a travs de los presupuestos participativos, aunque esta modalidad se aplica ms a los gobiernos locales, incluso en nuestro pas.
93

241

JOS ROBLES MONTOYA

sector Defensa sustentan los presupuestos presentados y las necesidades de incremento presupuestal. Asimismo, participar en las sesiones en las que se debata el presupuesto de Defensa, realizando con el fin de aportar a la discusin reuniones informativas con los miembros de la Comisin de Defensa y de Presupuesto del Congreso. En cuanto al fondo, es necesario participar en los debates, as como propiciar discusiones acadmicas sobre la asignacin de recursos establecida en el proyecto de presupuestos presentados. Lo central es la generacin de conciencia en las comisiones parlamentarias de Defensa que el anlisis sustantivo y crtico del presupuesto de Defensa constituye probablemente la mejor y mas efectiva oportunidad de influir sobre la poltica de defensa (Donadio y otros 2004: 102). Resulta vital, entonces, el trabajo de lobby con las autoridades legislativas, a fin de que ellas definan y aprueben el presupuesto sectorial en forma adecuada y coherente con los objetivos de la poltica de defensa. En pocas de escasez de recursos para todos los sectores, la eficiencia radica en la correcta asignacin de los recursos para el cumplimiento de los objetivos planteados, asignacin que, si bien es cierto es propuesta por el Ejecutivo, es aprobada en exclusiva por el Parlamento nacional. c. En la ejecucin del presupuesto Esta etapa consiste en la aplicacin de las polticas del Ejecutivo aprobadas por el Legislativo. Esta aplicacin, que est a cargo del Ejecutivo, tiene que ser monitoreada con el fin de cautelar el cumplimiento de lo establecido en las polticas planteadas y aprobadas anteriormente. Este monitoreo se debe centrar en aspectos tales como el grado de cumplimiento de las metas, los plazos de aplicacin de fondos, la eficiencia en la ejecucin, entre otros. En este terreno, se deben realizar peridicamente informes de seguimiento94 que puedan difundirse en los medios de comunicacin para generar el conocimiento pblico sobre lo que se viene ejecutando
94

En el Per, la ONG Ciudadanos al Da (CAD) realiza el seguimiento al presupuesto general y emite informes peridicos en aspectos tales como la transparencia presupuestaria, el uso de los recursos, la aplicacin del canon y otros. Sin embargo, no existen informes de seguimiento sobre aspectos relativos a Defensa.

242

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

con los recursos asignados al sector. Asimismo, es conveniente promover la realizacin de talleres y seminarios en los que se debatan los aspectos presupuestarios del sector y se propongan recomendaciones. Estas acciones son particularmente importantes en una etapa de transicin de lo oscuro a lo transparente en el aspecto de los recursos. d. En la fiscalizacin del presupuesto En esta etapa, la incidencia debe centrarse en las instituciones y en los organismos dedicados al control interno y externo de las polticas pblicas. En ese sentido, se deben solicitar los informes de las auditoras y de las acciones de control, con la finalidad de analizarlas, traducirlas a un lenguaje comprensible y difundirlas a travs de los medios de comunicacin para proponer cambios (Donadio y otros 2004: 105).

5.

Estudio de caso: .ondo de Defensa

Los ingresos provenientes del tesoro pblico establecidos por las leyes de presupuesto pblico (presupuesto institucional de apertura), por las leyes de endeudamiento externo y por las leyes que autorizan crditos suplementarios no son, a partir del 2005, los nicos ingresos que la fuerza armada peruana, como conjunto de unidades ejecutoras del sector Defensa, posee. Se cuenta, tambin, con un mecanismo de ingreso extrapresupuestal o rentas permanentes (Palomino 2004: 154) provenientes en su mayora de la explotacin del gas de Camisea. Es decir, se tiene un ingreso especfico proveniente de la explotacin de recursos naturales no renovables del pas. A continuacin, analizaremos detalladamente los aspectos ms importantes del .ondo de Defensa 5.1 Antecedentes

El 29 de noviembre de 1989, el gobierno promulg el decreto legislativo 554, que dispona la creacin del .ondo de Defensa Nacional; el sustento de esta norma era la necesidad de recuperar la capacidad operativa de la fuerza armada, disminuida rpidamente por el conflicto interno que se viva.

243

JOS ROBLES MONTOYA

Este fondo tena como ingresos el impuesto del 3% a las exportaciones no tradicionales y un impuesto a los dbitos de cuentas corrientes bancarias. En la prctica, el fondo tuvo muy poca vigencia, y fue dejado sin efecto rpidamente por el siguiente rgimen. Luego del significativo recorte del presupuesto pblico sectorial realizado por el gobierno de Valentn Paniagua, la fuerza armada empez a manifestar pblicamente la necesidad de disponer de mayores recursos para sostener su operatividad. As, tenemos que .ernando Palomino, oficial de la Marina de Guerra, en su detallado anlisis sobre la economa de la defensa en el Per, expresa la necesidad de establecer un fondo o canon para la fuerza armada y sugiere que las regalas por la explotacin del gas de Camisea y lotes adyacentes as como las regalas por la exploracin de recursos mineros metlicos y no metlicos constituyan insumos para la creacin de un nuevo fondo (Palomino 2004: 153 y ss.). De la misma manera se expres el entonces ministro de Defensa Roberto Chiabra en la presentacin del libro de Palomino.95 Coincidentemente, en el mismo mes, el presidente de la Comisin de Defensa plante la necesidad de contar con un fondo para la defensa proveniente de recursos del gas de Camisea. Surgi, entonces, la discusin sobre la pertinencia de dotar a la fuerza armada de mayores recursos, va ingresos extrapresupuestarios.96 Incluso, en el mismo gobierno surgieron discrepancias que se conocieron pblicamente97 que mostraban las descoordinaciones
El 20 de mayo del 2004, en el hotel Las Amricas de Lima, se present Economa de la defensa nacional: una aproximacin al caso peruano, del por entonces director de Economa del Ministerio de Defensa, capitn de navo AP .ernando Palomino Milla. El evento cont con la presencia del entonces ministro de Economa, Pedro Pablo Kuczynsky, quien coment el texto e indic, en ese momento, que la posibilidad de un fondo especfico para el sector no estaba prevista en funcin de la escasez de recursos. 96 En su momento, el Instituto de Defensa Legal plante la necesidad de evaluar mejor el presupuesto establecido, mirando hacia adentro y haciendo ms eficiente la distribucin y el uso de los recursos pblicos. La necesidad de contar con mayores recursos tena que solventarse mediante una planificacin de gastos establecida dentro del mismo presupuesto y no por vas extrapresupuestales, que significan privilegios para un sector especfico de la administracin pblica impensables en la concepcin de polticas pblicas. 97 Mientras el premier Carlos .errero indica que sobre el fondo no hay nada definido
95

244

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

sobre el tema producidas en el gabinete.98 Sin embargo, en slo 42 das, luego del anuncio del ministro de Economa, el presidente de la Repblica, en conferencia pblica y acompaado por los ministros de Defensa e Interior, anunci la creacin del .ondo de Defensa con un monto inicial de 40 millones de dlares americanos. .inalmente, el 31 de diciembre del 2004 se promulg la ley 28455 creando el fondo especfico para el sector con la denominacin de .ondo para las .uerzas Armadas y la Polica Nacional, con carcter intangible y permanente. 5.2 Ingresos del fondo

La ley y el reglamento correspondiente establecen que los recursos del fondo sern independientes de los presupuestos pblicos. Contarn con los ingresos especificados en el cuadro 32. CUADRO 32 INGRESOS DEL .ONDO EN NUEVOS SOLES
.uente Tesoro pblico Lote 88 de Camisea Lote 56 de Camisea InteresesEn banco Otros recursos .uente: Ley 28455 Elaboracin propia 2005 82,5 millones 20% regalas 0 En banco Poder Ejecutivo 2006 40% 30% En Poder 0 regalas regalas banco Ejecutivo 2 0 40% regalas 30% regalas Poder Ejecutivo

y que en todo caso este fondo se utilizara en el prximo gobierno, el ministro de Economa afirma que se otorgar el .ondo para el sector Defensa a pesar de opiniones contrarias dentro del mismo equipo econmico. Boletn En la Mira, nmero 17, agosto del 2004, pgina 2. 98 Por un lado, estaban las declaraciones del presidente de la Repblica Ms obras y no ms armas y del primer ministro .errero El fondo no ser este ao sino en el prximo gobierno, y por el otro los comentarios del ministro de Economa, quien se haba reunido con altos mandos militares, a pesar de las opiniones contrarias expresadas pblicamente por miembros del gabinete de asesores de su sector.

245

JOS ROBLES MONTOYA

Como vemos, el tesoro pblico destin por nica vez, como lo estipula la ley la suma de 82,5 millones de nuevos soles (25 millones de dlares americanos), que ha sido consignada al pliego 001 Presidencia del Consejo de Ministros mediante ley 28562 del 28 de junio del 2005, que autoriza el crdito suplementario en el presupuesto pblico para el 2005. Este monto ha sido asignado a la genrica de gasto Otros gastos de capital y establecido dentro de la funcin 03, Administracin y planeamiento.99 El segundo rubro de ingresos del fondo corresponde a las regalas que el Estado recibe de la explotacin de los lotes 88 y 56 de Camisea. Lo que llama la atencin es que se dispongan los ingresos en valor porcentual y no estableciendo un monto fijo. No se conoce el ingreso real del fondo, y por ende, no se puede establecer tampoco cunto es lo proyectado en los ingresos por las regalas, menos an cunto ingresa por los intereses que generen los recursos asignados al fondo. Recordemos que el reglamento de ste establece la obligatoriedad de abrir una o varias cuentas bancarias para los recursos asignados, cuenta que generar intereses respectivos, en tanto los dineros del fondo no gastados durante un ao fiscal se acumulan para el siguiente ao y no retornan al tesoro pblico. Comparativamente, la ley reservada del cobre en Chile100 tiene como ingresos 10% de la venta al exterior de la produccin de este metal por la Corporacin Nacional del Cobre (CODELCO), incluidos sus subproductos, as como 10% del valor de los aportes de cobre al exterior que efecte dicha corporacin. 5.3 Distribucin y destino de los recursos

Por ley, los recursos asignados al fondo se distribuyen en forma equitativa (25%) a la fuerza armada y a la Polica Nacional. Se desconocen cules han sido los criterios tcnicos tomados en cuenta para distribuir porcentualmente los montos asignados al fondo, Se han aplicado priorizando las necesidades de la sociedad? En la prctica, esta

99 100

Ley 28562, anexos. Ley 18445 de 1985, que modifica el decreto ley 1530 dado en 1976.

246

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

distribucin muestra cuatro subfondos en los que cada uno gastar segn sus necesidades y prioridades, y no en funcin de las prioridades del sector. Por otro lado, esta distribucin atenta contra la centralizacin de las adquisiciones que, en funcin de principios de economa de escala, permitiran realizar una ejecucin de gasto ms eficiente. Lo adecuado hubiera sido destinar, siguiendo la misma lgica distributiva, 75% al sector Defensa y 25% al sector Interior, y que las direcciones especializadas de ambos sectores Economa, Presupuesto y Logstica pudiesen asignar los recursos disponibles en funcin de las prioridades de cada sector, propuestas, en el caso de Defensa, por el comando conjunto, pero definidas por el ministro respectivo. En qu se pueden gastar los recursos destinados al fondo? La ley y el reglamento establecen en forma precisa que los recursos del fondo se destinarn a la adquisicin de equipamiento militar, a la repotenciacin y/o renovacin tecnolgica de ste, y a la reparacin y/o mantenimiento del equipamiento. Asimismo, el reglamento del fondo precisa los conceptos empleados en la norma. As, tenemos que por equipamiento militar se entiende el material de guerra destinado a operaciones militares; por repotenciacin, las acciones que permitan recuperar o incrementar las capacidades originales del equipamiento militar; por renovacin tecnolgica, el reemplazo del equipamiento obsoleto por otro de mejores caractersticas tecnolgicas; y por reparacin, todas las acciones que permitan restituir la operatividad de los equipos militares. Por otra parte, la misma normatividad establece taxativamente el impedimento de destinar recursos en gastos corrientes o en adquisicin de bienes y servicios 5.4 Administracin del fondo

La ley y el reglamento establecen que el fondo ser administrado por un comit de administracin presidido por el primer ministro y compuesto por los ministros de Defensa, Interior, Relaciones Exteriores y Economa. Este comit tiene el encargo de administrar los recursos asignados al

247

JOS ROBLES MONTOYA

fondo en funcin de los planes estratgicos del sector, planes que deben ser aprobados por el Consejo de Seguridad Nacional. Para el desarrollo de su gestin, este comit contar con la colaboracin permanente de una secretara tcnica cuya funcin consistir en asesorar y apoyar al comit en la gestin financiera y en el desarrollo de sus actividades.101 Entre los integrantes de la secretara tcnica habr un contador pblico colegiado encargado de gestionar las cuentas bancarias abiertas para el manejo de los recursos del fondo, y tambin responsable de los ingresos de las cifras al SIA.. El nombramiento de un comit del ms alto nivel de decisin poltica es adecuado en cuanto coloca en el nivel correspondiente la conduccin del poder civil legtimamente elegido sobre todos los aspectos referidos a la poltica de defensa del pas. Asimismo, la secretara tcnica permitir operativizar las acciones del comit de administracin y coadyuvar con una buena gestin en el uso de los recursos. A inicios de noviembre del 2005, el presidente del comit de administracin an no haba nombrado al secretario tcnico ni al contador pblico colegiado, a pesar de que ya se estaban haciendo gastos con cargo a recursos del fondo en los aos 2005 y 2006. Comparativamente, la ley reservada del cobre en Chile establece que los aportes correspondientes al 10% de la venta de este metal sean depositados por el Banco Central de Chile en moneda dlar de los Estados Unidos, en la Tesorera General de la Repblica, con el objeto que el Consejo Superior de Defensa Nacional decrete su inversin. La tesorera la ingresar en terceras partes en cuentas especiales denominadas cuentas de reserva a las fuerzas armadas, en especial al ejrcito en la cuenta reservada nmero 9151-Ley 13,196" (Araya y Seguel 2001).

Decreto supremo 017-2005-DE/SG del 12 de julio del 2005, que modifica el reglamento de la ley 28455. 102 Artculo 8 de la ley 28455 y artculo 23 del reglamento del fondo. 103 Resolucin de Contralora 233-2005-CG del 19 de mayo del 2005.
101

248

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

5.5

Procedimiento para la asignacin de los recursos

El reglamento del .ondo de Defensa asigna al comando conjunto, en el caso de Defensa, el papel de actor principal en el manejo de los recursos asignados. Al analizar el artculo 20 del reglamento, encontramos que la toma de decisiones en cuanto a la administracin y gestin del fondo se sumerge en una nebulosa al transferir al comando conjunto de la fuerza armada, un rgano netamente operativo, la responsabilidad de centralizar las necesidades establecidas en los planes estratgicos de cada instituto, priorizarlas y presentarlas directamente al Consejo de Seguridad Nacional para su aprobacin. Para qu ha sido nombrado, entonces, el comit de administracin del fondo? Y la alta direccin del ministerio, dnde est? En su calidad de asesor tcnico profesional, el comando conjunto debera recomendar al despacho ministerial principal responsable de la poltica de defensa nacional y de los recursos que se destinen y gestionen para ello una priorizacin de los requerimientos, y el despacho ministerial debera ser el que fundamente las necesidades al Consejo de Seguridad Nacional para su aprobacin; posteriormente, el Comit de Administracin del fondo debera ser el que administre en funcin de lo aprobado. Por su parte, el ministerio deber exigir a los institutos armados la presentacin no slo de planes estratgicos puesto que stos son de carcter muy amplio sino de planes de adquisicin basados en los criterios establecidos para todo proyecto de inversin en la administracin pblica, ya que como seala permanentemente la alta direccin del ministerio y los altos mandos militares, los recursos del .ondo de Defensa son una inversin pblica que, por ende, est sujeta a las mismas consideraciones y criterios que el resto de proyectos de inversin pblica. Asimismo, el Ministerio de Defensa y no el comando conjunto es el que debiera informar al propio Consejo de Seguridad Nacional y a la Comisin de Defensa Nacional del Congreso sobre la ejecucin de los

249

JOS ROBLES MONTOYA

recursos del .ondo de Defensa, para que sta pueda realizar su labor fiscalizadora tanto del uso de los recursos como de la eficiencia en este uso. Por ltimo, en las disposiciones transitorias se establece que el procedimiento consignado en el reglamento no ser de aplicacin para los ejercicios fiscales 2005 y 2006. Cmo se asignarn los recursos del fondo recibidos en esos aos? Quin realizar las priorizacin de las necesidades? Sern los institutos armados los que hagan las adquisiciones, segn sus necesidades particulares, una vez recibidos los dineros del fondo? ESQUEMA 3 ASIGNACIN DE RECURSOS SEGN REGLAMENTO
Planes estratgicos

Institutos armados

El comando conjunto
prioriza y consolida los planes

Expone los planes Apr ueba

Consejo de Seguridad

Nacional

Asigna los recursos

Presenta Requerimientos

Comit de Administracin

Presenta los requerimientos

Ministerio de Defensa

250

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

ESQUEMA 4 ASIGNACIN DE RECURSOS PROPUESTO INSTITUTOS ARMADOS


Institutos armados

Presentan planes estratgicos

Ministerio de Defensa
Prioriza planes

Expone los

planes

El comando conjunto
centraliza planes

Prepara requerimientos

Consejo de Seguridad Nacional Aprueba los planes

Asigna los recursos Presenta los requerimientos Comit de Administracin

5.6

Control de los recursos

A travs de la Comisin de Defensa Nacional, la ley del fondo asigna responsabilidades de control sobre los recursos de ste tanto a la Contralora General de la Repblica como al Congreso de la Repblica. A la Contralora General se le atribuye el control conforme a las normas pertinentes en concordancia con sus roles de supervisin y vigilancia.102 En ese sentido, la Contralora design a dos veedores, con el fin de fortalecer la gestin del Comit de Administracin. Estos funcionarios ejercern el control preventivo respecto a los acuerdos a que llegue el Comit de Administracin del fondo.103 En cuanto a la Comisin de Defensa Nacional del Congreso, la ley le permite conocer, bajo clasificacin, toda informacin que solicite al Comit de Administracin con la finalidad de realizar la labor fiscalizadora.

251

JOS ROBLES MONTOYA

Asimismo, el reglamento del fondo indica que las contrataciones y/o adquisiciones se deben realizar en el marco legal estrictamente establecido para toda la administracin pblica y ese aspecto recae en el mbito de control del CONSUCODE.

Comentarios finales
Como hemos tratado de mostrar a lo largo del presente texto, el estudio y anlisis del denominado presupuesto de defensa no es un tema aislado ni mucho menos un conjunto de nmeros elaborados anualmente para su presentacin al Parlamento buscando su aprobacin como un mero trmite formal. Es la ltima etapa de un proceso mayor y representa, sin lugar a dudas, la poltica del sector expresada de manera cuantitativa. En este presupuesto debemos leer los objetivos y las prioridades del sector. A continuacin remarcaremos los aspectos que consideramos de mayor importancia: 1. Estudiar los conceptos de la seguridad y defensa desde un punto de vista econmico ms all de los tradicionales estudios sociolgicos y polticos permitir tomar decisiones eficientes relativas al uso de los activos de la seguridad y la defensa. La aplicacin de los conceptos econmicos, y sobre todo los de gestin pblica, puede ayudar a los responsables de la formulacin de las polticas a combinar y asignar eficientemente los recursos disponibles en un contexto de polticas claramente definidas. La asignacin de recursos para la defensa es un proceso analtico que tiene por objeto satisfacer las necesidades de defensa de un pas. Este proceso se sustenta en cuatro etapas interactivas entre s, y por ende retroalimentables: establecimiento de amenazas a la seguridad del pas, formulacin de la poltica de defensa dentro de una poltica de seguridad del pas, formulacin de la estructura de la fuerza y valorizacin econmica de sta. La esencia de este proceso consiste en adaptar los recursos disponibles a las expectativas de futuro, asumiendo los riesgos existentes.

2.

252

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

3.

La aparicin de nuevas percepciones de amenazas a la seguridad de un pas ha coadyuvado al surgimiento de nuevos conceptos relativos a la seguridad integral y que exigen a los gobiernos reevaluar la utilizacin de sus distintos medios de respuesta. En este punto, lo importante es desarrollar capacidades especficas para resolver los distintos tipos de amenazas y no circunscribir al uso militar de la defensa o al mbito de la defensa la respuesta a todo tipo de problema o amenaza. La defensa debe ser considerada como una poltica pblica de Estado; es decir, para su desarrollo y gestin debe contar con instrumentos de administracin y gestin semejantes a los que utiliza la administracin pblica en general. La poltica de defensa, parte integrante de la poltica de seguridad de un pas, se convierte en el marco general de actuacin en el que el gobierno establece los objetivos de la defensa con el fin de hacer frente a las amenazas que correspondan al sector. La carencia de una poltica de defensa o la falta de claridad respecto a los niveles y las responsabilidades de los distintos organismos de seguridad y defensa conlleva a una precaria e ineficiente asignacin de recursos para sta. Esta poltica debe contener, en primer lugar, el objetivo poltico que se busca; luego, la definicin de los niveles de cada componente del sector y las tareas que se deben realizar en cada uno de ellos; por ltimo, debe establecer las capacidades que el sector necesita y los componentes para realizar las tareas asignadas. Lo importante es entender que el gobierno es el que toma las decisiones en seguridad y defensa (nivel poltico); el sector Defensa el que operativiza estas decisiones (nivel estratgico) y la fuerza armada la que las ejecuta (nivel operativo). Establecidas las amenazas y formulada la poltica de seguridad y de defensa que las enfrentar, corresponde a la fuerza adecuar, optimizar o desarrollar nuevas capacidades que permitan cumplir con esta poltica. En ese sentido, la estructura de la fuerza debe asegurar una capacidad militar efectiva, eficiente, econmicamente viable y que satisfaga las necesidades de defensa de un pas.

4.

5.

6.

253

JOS ROBLES MONTOYA

7.

La valorizacin econmica de la estructura de la fuerza tiene su expresin en el presupuesto de defensa. En ste se visualiza cuantitativamente lo que el sector requiere para operar en forma eficiente. Este presupuesto debe expresar una estrecha relacin entre el equilibrio macroeconmico del pas y la asignacin de recursos para la defensa. A mayor crecimiento de nuestra economa, mayores posibilidades de destinar ms recursos al sector. Excesos y carencias en la asignacin de los recursos, por desconocer esta relacin equilibrada, generan situaciones negativas: los excesos de gasto retrasan el desarrollo, mientras que un nivel reducido produce inseguridad. Para que este proceso de asignacin de recursos sea eficiente requiere desarrollarse en un marco de legalidad y legitimidad ptimo. La legalidad la otorgan las leyes y disposiciones legales y administrativas que enmarcan el desarrollo del proceso, mientras que la legitimidad es brindada por la aceptacin de esta asignacin por parte de la sociedad. Esta aceptacin se sustenta en la transparencia de la informacin y en el control que, en primer lugar, debe tener el Estado sobre el proceso de asignacin de recursos, y en segundo lugar en el control de la sociedad sobre el Estado, buscando que ste establezca mecanismos institucionales especficamente diseados para transparentar sus decisiones y polticas. En cuanto al presupuesto pblico del sector Defensa, podemos indicar que consta de cuatro pliegos presupuestales. El pliego Ministerio de Defensa es el mayor, con 99,16% del total del presupuesto del sector. Respecto al ciclo presupuestario, podemos afirmar que es el mismo del proceso presupuestario general, es decir, comprende las etapas de programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin. En cuanto al sistema de presupuestacin, la fuerza armada est en proceso de implementacin de un sistema integrado, denominado S IPA.A , que correlaciona los objetivos y metas institucionales con los presupuestos asignados, permitiendo medir paulatinamente los avances fsicos y econmicos de cada meta presupuestal. En ese sentido, el SIPA.A es una herramienta de

8.

9.

10.

254

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

gestin en el nivel de planificacin, programacin y presupuestacin que complementa la visin del SIA.. 11. En cuanto a las fuentes de financiamiento del sector Defensa, stas provienen en 92% de recursos ordinarios destinados en su gran mayora a cubrir los gastos fijos. Adicionalmente, el sector recibe ingresos de otras dos fuentes: el endeudamiento externo, que para Defensa es de 30 millones de dlares americanos, y los crditos suplementarios que el gobierno destina para cubrir las necesidades del sector. En el 2005, estos crditos representaron un monto superior a los 168 millones de nuevos soles. .inalmente, durante el 2005 el sector Defensa recibi un ingreso extrapresupuestal consignado en el fondo para las fuerzas armadas y la Polica Nacional. Este fondo se inici con una partida del tesoro pblico por el orden de 40 millones de dlares americanos, aunada a las regalas de la explotacin del lote 88 del gas de Camisea. Los principales problemas que restringen un eficaz control parlamentario sobre el presupuesto de defensa son: a. Ausencia de un adecuado marco constitucional y legal que faculte a los parlamentarios a fiscalizar las actividades del sector Defensa. b. La falta de informacin, aunada al hecho de no poseer la cultura de rendicin de cuentas de la cual gozan los sistemas democrticos slidos. c. Existencia de fuentes de ingresos extrapresupuestarios del sector cuya fiscalizacin no est debidamente regulada, lo que trae como consecuencia un ocultamiento de ciertos gastos en la Defensa. d. Medios de comunicacin y organizaciones de la sociedad civil con falta de conocimientos especializados en los temas de defensa, principalmente en el tema presupuestal. e. Tiempo exiguo para analizar el presupuesto de defensa por parte de la comisin del Congreso. f. .alta de infraestructura, conocimientos especializados y personal de staff permanente para cumplir con las exigencias para fiscalizar el sector.

12.

13.

255

JOS ROBLES MONTOYA

A lo largo del presente trabajo se ha mostrado la composicin del presupuesto del sector Defensa en el Per durante el perodo 20032005, respondiendo las interrogantes de la clasificacin presupuestal. Del anlisis podemos concluir que es necesario realizar una revisin programtica de la clasificacin del presupuesto sectorial, con el fin de hacer transparentes las diferentes partidas establecidas en los institutos. De esta manera se podrn visualizar adecuadamente los componentes asignados, y tanto los organismos encargados de la fiscalizacin como la sociedad civil podrn realizar un mejor seguimiento y control. Esta revisin del presupuesto, mirando hacia adentro y no slo solicitando mayores recursos, deber permitir una relacin continua con los objetivos y las metas establecidos en la poltica de defensa; as ser efectivo el proceso de asignacin de recursos, lo que a su vez permitir consolidar la institucionalizacin del sector con normas y procesos eficientes y transparentes. .inalmente, la institucionalizacin de la fuerza armada coadyuvar al progreso de la democracia en el Per. Esta institucionalizacin avanzar en la medida en que los ciudadanos podamos comprender cabalmente las necesidades de la defensa, entendiendo que el proceso de asignacin de recursos debe responder a los objetivos que sta plantea, y analizando si stos responden o no a las amenazas y riesgos a nuestra seguridad. Revisar y monitorear este proceso es un derecho pero tambin una obligacin de la ciudadana en su conjunto.

Bibliografa
Araya, Mauricio y Edna Seguel 2001 El sistema presupuestario del Ejrcito de Chile. Documento de trabajo. Santiago de Chile: Pontificia Universidad Catlica de Chile. Magster en Ciencias Polticas, mencin en Estudios de Defensa. Bobbio, Norberto 1988 Estado, gobierno, sociedad. Contribucin a una teora general de la poltica. Madrid: Plaza.

256

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

Celi, Pablo 2004 Los parlamentos y la dimensin institucional de las polticas de Defensa. En .ollietti y Tibiletti (editores) 2004. Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas 2002 La funcin esencial de la administracin pblica y la buena gestin de los asuntos pblicos en la aplicacin de la declaracin del Milenio de las Naciones Unidas. Informe de la Secretara del Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas. Nueva York: Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas. Cosid, Ignacio 1999 El mercado poltico y recursos para la defensa. En Defensa nacional, un bien pblico. La Paz. Diamint, Rut 2002 Democracia y seguridad en Amrica Latina. Buenos Aires: Universidad Torcuato Di Tella. Centro de Relaciones Internacionales. Donadio, Marcela y otros 2004 El presupuesto de defensa en Amrica Latina: la importancia de la transparencia y herramientas para el monitoreo independiente. Buenos Aires: Resdal .ollietti, Gilda 2004 .acultades constitucionales del Parlamento en Defensa. En .ollietti, Gilda y Luis Tibiletti (editores). .ollietti, Gilda y Luis Tibiletti (editores) 2004 Parlamentos y defensa en Amrica Latina: el papel de las comisiones. Vol. I: Argentina, Brasil, Chile, y Uruguay. Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina. .rancke, Pedro y otros 2002 Evaluacin del proceso presupuestal peruano, con nfasis en su transparencia. Lima: Proyecto Anlisis Independiente del Presupuesto Pblico 2003. Consorcio de Investigacin Econmica y Social-Banco Mundial.

257

JOS ROBLES MONTOYA

.ranko, Patrice 2000 La economa de la defensa: Introduccin. Manual elaborado para Nacional Defense University, Centro de Estudios Hemisfricos para la Defensa, en colaboracin con Colby College, Waterville, Maine. .undacin SES 2004 Las organizaciones de la sociedad civil y la incidencia en las polticas educativas en Amrica Latina. Nuevos desafos para emprendedores sociales de ONG. Memoria del Encuentro Latinoamericano sobre Incidencia en Polticas Pblicas. Buenos Aires: .undacin SES. Garca Covarrubias, Jaime 2005a Las nuevas amenazas y la transformacin de la Defensa. El caso latinoamericano. Texto de trabajo y estudio. Curso Planificacin y Administracin de Recursos para la Defensa. Washington D. C.: Centro de Estudios Hemisfricos para la Defensa. b 2005 La transformacin militar en Estados Unidos y sus posibilidades de aplicacin en Amrica Latina. Texto de trabajo y estudio. Curso Planificacin y Administracin de Recursos para la Defensa. Washington D. C.: Centro de Estudios Hemisfricos para la Defensa. Hartley, Keith y Todd Sandler 1990 The Economic of Defense Spending: An Internacional Survey. New Cork: Routledge. Hernndez, Wilson 2003 El presupuesto del sector Defensa en el Per: gasto de cuartel y gasto en armamento. En Transparencia y eficiencia en gastos para la defensa. Serie Democracia y .uerza Armada. Vol. 2. Lima: Instituto de Defensa Legal. Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible s/f Manual para el anlisis y monitoreo de los presupuestos de seguridad y defensa. Guatemala: Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible.

258

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

Ministerio de Defensa. Direccin General de Poltica y Estrategia 2005 Libro blanco de la defensa nacional del Per. Lima: Ministerio de Defensa. Mongardini, Carlo 1977 Las condiciones polticas de la gobernabilidad en la Europa Occidental. En Salvador Giner y Sebastin Sarasa (editores). Buen gobierno y poltica social. Barcelona. Morn, Eduardo 2003 Presupuesto fiscal peruano de la defensa y seguridad nacional. Security and Defense Studies Rewiew 2002-2003. Mostajo, Rossana 2002 El sistema presupuestario en el Per. Serie Gestin Pblica. Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social, y Comisin Econmica para Amrica Latina. Olmeda, Jos y otros 2005 Democracias frgiles: las relaciones civiles militares en el mundo iberoamericano. Valencia: Tirant lo Blanch Organizacin de Naciones Unidas 2004 Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe de alto nivel. Nueva York: Organizacin de Naciones Unidas. Palomino, .ernando 2004 Economa de la defensa nacional: una aproximacin al caso peruano. Serie Democracia, n. 10. Lima: Comisin Andina de Juristas. Patillo, Guillermo 2001 Gasto y transparencia fiscal: Argentina, Chile y Per. Santiago de Chile: Universidad de Santiago de Chile. Departamento de Economa.

259

JOS ROBLES MONTOYA

Petrei, Humberto 1997 Presupuesto y control: pautas de reforma para Amrica Latina. Nueva York: Banco Interamericano de Desarrollo. Raza, Salvador 2005 Proyecto de fuerza para una era de transformacin . Documento de estudio elaborado para el curso de Planificacin de Defensa y Manejo de sus Recursos. Washington D. C.: Nacional Defense University. Centro de Estudios Hemisfricos para la Defensa. Robles, Jos 2003 Metodologa de anlisis para la asignacin de recursos para la defensa: presupuestos y adquisiciones. Serie Democracia y .uerza Armada. Volumen 2, Transparencia y eficiencia en gastos para la defensa. Lima: Instituto de Defensa Legal. Rojas, .rancisco Ao El proceso de asignacin del gasto militar en Amrica Latina. Documento de trabajo. Washington D. C.: Centro de Estudios Hemisfricos para la Defensa. Universidad de la Defensa. Rosada Granados, Hctor 2002 Concepto de seguridad y reconversin militar en Guatemala. Cuadernos de trabajo. Guatemala: Red Guatemalteca para la Seguridad Democrtica. Sagone, Miguel ngel 2004 .ortalecimiento de la participacin ciudadana y control civil de la asignacin y supervisin presupuestaria del sector Defensa. Guatemala: IEPADES. Scheetz, Tomas 2003 Gastos militares en Amrica del Sur. En Metodologa estandarizada para la medicin de gastos en Defensa. CHDS Redes.

260

HACIA UNA GESTIN E.ICIENTE DE LA POLTICA PBLICA DE DE.ENSA

Shapiro, Isaac 2002 Gua ciudadana para el trabajo presupuestario. Proyecto internacional de presupuesto. Mxico D. ..: IBP. Surez, Gustavo 2003 Lecciones aprendidas para una mayor transparencia y eficiencia en el proceso de adquisiciones en el sector Defensa: el caso espaol. Serie Democracia y .uerza Armada, volumen 2. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2003.

261

LA EDUCACIN CIRCULAR. AUTORRE.ERENCIA Y AUTORREPRODUCCIN EN EL EJRCITO

Jos Miguel .lorez

JOS MIGUEL .LOREZ

264

LA EDUCACIN CIRCULAR

Bastante jvenes, es cierto, para responder satisfactoriamente a nuestras necesidades de la guerra, nos trepidamos en rogar a Vuestra Excelencia se digne aceptar los servicios que espontnea y decididamente ofrecemos al Supremo gobierno para conquistar un laurel ms a nuestro Pabelln o para sucumbir con la gloria con que sucumben los que defienden la causa del derecho y de la justicia. Carta de los alumnos del Colegio Militar del Per al presidente Mariano Ignacio Prado al estallar la Guerra del Pacfico

Introduccin
El epgrafe de este documento presenta, desde nuestra perspectiva, un ejemplo conmovedor de manifestacin patritica. Pero a la vez podra sugerirnos que, a finales del siglo XIX, en un Estado todava en construccin y con un Ejrcito an en grmenes de profesionalizacin, se trata de una muestra sensible de relacin jerrquica entre el Estado y el Ejrcito, de subordinacin prctica del poder militar al poder poltico emanado de la Constitucin. La emotiva solicitud de los jvenes del Colegio Militar da cuenta de una espontnea como ellos mismos la llaman decisin de solicitar al poder supremo constitucional que los deje participar en la Guerra del Pacfico. Este pedido no corresponde a una matriz de relaciones institucionales en la que el control civil de la fuerza armada sea premisa, pero s ilustra, en todo caso, la vocacin que debera mantener la fuerza armada frente al Estado y la ciudadana: un servicio, valiente, s, pero slo uno ms del conjunto de servicios a los que est obligado el Estado, sin que ello signifique soslayar la especificidad de la profesin militar como burocracia especializada en la aplicacin de la violencia legtima monopolizada por la institucin estatal, pero s tratando de ubicar dicha especificidad en una estructura de relaciones institucionales que elimine las prerrogativas y suprima los resabios de estamentos privilegiados

265

JOS MIGUEL .LOREZ

que, inclusive, los ubican por encima de la sociedad y del propio Estado. Sera absurdo afirmar que, para 1879, las relaciones entre el Estado y la fuerza armada eran las adecuadas en un rgimen democrtico, o que la dinmica interna de las instituciones castrenses de la poca era la de una organizacin moderna marcada por relaciones horizontales, debate y el mximo respeto por la dignidad de los miembros. Lo que se presenta con la referencia a la carta de los alumnos del Colegio Militar es la posibilidad de observar de qu manera, en ciertas ocasiones, los propios militares pueden manifestar en positivo la real dimensin de su profesin y ayudar a establecer relaciones institucionales adecuadas entre Estado, sociedad y fuerza armada. En ese sentido, .elipe Agero seala que adems de la fuerza armada, otras organizaciones poderosas de la sociedad, como la Iglesia y algunas grandes empresas, funcionan en forma ajena a los principios democrticos. Seala adems que, para el caso de los ejrcitos, muchos de esos rasgos organizacionales no democrticos les permiten ser eficientes en su papel de instrumentos para el empleo de la violencia (Agero 2005: 17-19). El mismo Agero seala, sin embargo, que adems de las caractersticas organizacionales definidas para seguir la orientacin nica emitida desde el alto mando, lo que diferencia a la fuerza armada de otras organizaciones no democrticas de la sociedad son sus particulares valores y mentalidades. Al respecto, a la disciplina como valor fundamental de la cultura militar, se le aade la identificacin institucional como elemento determinante en el conjunto de parmetros establecidos para orientar la accin de los militares en su mundo. La cultura militar sera un conjunto de valores intensos tales como la lealtad, la solidaridad, la cooperacin, la superacin y el honor, ubicados todos alrededor de un eje cruzado por dos elementos fundamentales: la disciplina sintetizada en la obediencia y la responsabilidad de la orden impartida y la identificacin plena del individuo con la institucin castrense, es decir el copamiento de la individualidad del militar por las normas, imgenes, tradiciones y dems elementos y rasgos distintivos de la institucin (.lorez 2005).

266

LA EDUCACIN CIRCULAR

La idea de entender, por un lado, que no slo la fuerza armada mantiene dinmicas autoritarias al interior y que, por otro lado, la misma fuerza armada conserva una especificidad marcada por la identificacin institucional como valor fundamental de la organizacin, nos permite sugerir que uno de los problemas de hablar de democracia frente a la fuerza armada no es tanto referirse a sus mecanismos autoritarios internos, sino a la relacin que, como institucin, mantiene con el resto del Estado y la sociedad, pues es esa relacin la que define el carcter de la institucin, con el cual se identifican absolutamente los militares. Dicha relacin se enmarca en una dinmica estructural tradicional en la que la fuerza armada ha conservado mximos mrgenes de autonoma frente al poder poltico. En ese sentido, hablar de democracia y de fuerza armada es hablar de la ubicacin que tiene la institucin militar frente a la sociedad y al Estado. Obviamente, hay diversas perspectivas para observar esa ubicacin. En este trabajo presentamos la idea de analizar cmo la misma fuerza armada manifiesta dicha relacin, a partir del estudio de caso del Ejrcito. El objetivo de este trabajo es presentar dos hiptesis relacionadas entre s. Ninguna de ellas se comprueba aqu, pero se presentan a manera de provocacin para el debate a partir del anlisis de contenidos, discursos y smbolos que, para el caso del Ejrcito, nos permite estructurar los argumentos con los cuales se plantean las hiptesis. Las ideas de este trabajo se sugieren en el marco de la reflexin que trata de entender a la educacin militar como variable determinante para la dinmica de las relaciones entre civiles y militares en una democracia. Se relaciona directamente con el rol que le compete al poder poltico de ser el llamado a dirigir la accin pblica del Estado, incluida la de la fuerza armada, y por lo tanto de ser el que debera definir el tipo de profesional militar que se requiere y cul debe ser su formacin. A lo largo de este documento se plantea, en primer lugar, que la militar es una organizacin que argumenta su sentido y su misin a travs de su existencia misma. La forma en que la institucin entiende, asume y reproduce su misin parte por identificar el servicio que brinda como instancia estatal con su propia existencia: el Ejrcito defiende a la patria,

267

JOS MIGUEL .LOREZ

pero la patria es la esencia misma del ejrcito y el ejrcito es la esencia de la patria. La segunda hiptesis que se plantea es que para la dinmica de dicha autorreferencia institucional es determinante la autonoma que la organizacin militar posee para la formacin de sus cuadros; es decir, la independencia de la que el Ejrcito goza para educar a los miembros de su organizacin.

1. El Ejrcito como organizacin autorreferida


En esta seccin se sugerir la idea de la militar como una organizacin cuya referencia permanente es el propio grupo organizado. En diversas formas y desde diversas perspectivas, la argumentacin sobre el sentido y la existencia que la organizacin da para s misma es circular sobre s. 1 Se sugiere, desde un enfoque de anlisis organizacional, que acercarnos a la imagen que los propios militares poseen de su organizacin resulta relevante, pues permite reflexionar acerca de la forma en que el Ejrcito elabora el sentido de su misin; es decir, y usando la jerga comercial, pretendemos acercarnos a la manera en que el Ejrcito concibe el servicio que brinda, los clientes a los que atiende y, en ltima instancia, los objetivos de su propia existencia como organizacin. Es necesario partir de una diferencia terminolgica sustancial. Cuando hablamos de misin en este documento, no nos referimos al rol o la tarea que la organizacin est llamada a cumplir segn el ordenamiento constitucional y las directrices polticas. Referirnos a ello significara adentrarnos en el debate primordial que para el diseo de la poltica de defensa resulta la definicin de papeles y tareas para la fuerza armada, ms all de la amplsima referencia constitucional que, para el caso peruano, replica el Libro blanco , que deja abierta una serie de posibilidades de intervencin militar en aspectos diversos que van desde la obvia defensa de las fronteras hasta la proteccin de los camlidos sudamericanos, pasando por la lucha contra el contrabando y la tala ilegal de bosques (Ministerio de Defensa del Per 2005: 100-101).
1 Para tener referencias acerca de la argumentacin circular de los militares, vase el artculo de Ivette Castaeda (2005).

268

LA EDUCACIN CIRCULAR

Esta discusin acerca de las funciones de la fuerza armada es de enorme trascendencia. Pero la definicin de lo que para nuestras polticas pblicas son defensa y seguridad, los riesgos y las amenazas, as como los roles y las misiones de las fuerzas de seguridad, constituyen una tarea que el pensamiento poltico y estratgico debe incluir junto a la reflexin y las decisiones sobre fortalecimiento institucional, reforma del Estado, gestin pblica y consolidacin democrtica. A ello no nos dedicamos en este ensayo, pues si bien se parte de una matriz comn de principios de adecuacin de las relaciones civiles militares a una democracia, as como de eficiente y transparente gestin de la defensa como poltica pblica, se sugiere, en una mirada descriptiva ms que prescriptiva, una reflexin acerca de cmo la dinmica institucional en la que se dan las relaciones entre Estado, sociedad y fuerza armada est atravesada por una cultura, un imaginario y un conjunto de prcticas y estructuras que perfilan la ubicacin de la organizacin militar de una manera singularmente autnoma. Creemos que aqu no se sugiere nada nuevo, pero s se lo hace desde una perspectiva distinta. En este trabajo pretendemos acercarnos al Ejrcito desde la forma en que la organizacin militar se entiende a s misma y no desde las funciones que, formalmente, la Constitucin y la poltica de defensa establecen para ella. El enfoque que usamos para ello es el del anlisis organizacional y el eje central en este punto es la misin que la organizacin militar establece para s misma. 1.1 La misin en el Ejrcito Para el anlisis organizacional, la misin es entendida como [...] la imagen actual que enfoca los esfuerzos que realiza el grupo organizado para conseguir los objetivos que se propone (Bobadilla y Del guila 1997: 26). En ese marco, la misin se puede construir a partir de la respuesta a preguntas como quines constituyen la organizacin?, qu hace la organizacin?, por qu lo hace? y para quin trabaja? Nos interesa que las respuestas a estas preguntas sean las dadas por la propia organizacin y sus miembros. En ese sentido, la informacin que tomaremos en cuenta para esta descripcin est compuesta por una serie de seales y discursos elaborados por la organizacin en diferentes

269

JOS MIGUEL .LOREZ

contextos, pero articulados en un marco que plantea dos ejes que los ordenan. Los polos del primer eje son las dinmicas internas y externas de la organizacin, mientras que los del segundo eje son el pasado y el futuro de la organizacin. La idea es descubrir las imgenes de misin que, dentro de estos ejes, la organizacin plantea acerca de s misma, y para ello presentaremos diferentes referencias de casos en los que la organizacin habla desde sus smbolos, sus declaraciones y sus reacciones, y de los cuales podemos interpretar el sentido que se le da a la misin y, por lo tanto, a la propia existencia organizacional. Dos casos se plantean al respecto. El primero, el anlisis simblico de una serie de conos del Ejrcito y su influencia en la generacin de un tipo de identidad profesional que fusiona Ejrcito con patria. Y el segundo, el anlisis de los argumentos presentados como reaccin institucional frente a la judicializacin de casos de violaciones a los derechos humanos cometidas durante la guerra poltica y que involucran a miembros del Ejrcito como acusados. 1.1.1 Los smbolos y la identidad: la imagen hacia dentro Interpretemos lo que dice la organizacin militar respecto a ella cuando se habla a s misma. Metodolgicamente, aqu optamos por plantear el anlisis de algunos smbolos que usa la organizacin para representarse y reafirmarse frente a sus propios miembros. Partimos de la premisa de que, en la dinmica interna, la organizacin tiene como objetivo permanente reafirmar la asimilacin absoluta de la identidad del individuo con la institucin. Para ello, imaginemos el proceso de generacin de una identidad a partir de dos dimensiones paralelas pero no necesariamente simtricas. Por un lado, tendramos una heterogeneizacin, que hace que los miembros de un colectivo se perciban como diferentes de otro grupo, mientras que un proceso homogeneizador hace que los miembros del grupo se aglutinen en torno a rasgos comunes que los hacen percibirse como iguales. El sentido comn nos dira que, por ejemplo, para la identidad nacional, en el caso de los civiles comunes y corrientes, la homogeneizacin se

270

LA EDUCACIN CIRCULAR

hace a partir de los rasgos nacionales que una concepcin particular de la cultura y la historia hace aparentemente comunes a todos los nacidos en una circunscripcin estatal que coincide con el espacio nacional territorial compartido por estos iguales. Mientras que la heterogeneizacin planteara la diferencia de aquellos que no comparten el hecho de haber nacido en ese territorio, lo cual, adems, los excluye, en principio, de la posibilidad de compartir los elementos comunes que la historia y la cultura dan para los pares nacionales. En primera instancia, esta simplificada versin del proceso de generacin de una identidad nacional no presentara una especificidad particular con procesos similares de identificacin profesional, de clase o de cualquier otra institucin en la que un civil interacte. Uno puede ser peruano y conservar mrgenes importantes para identificarse como mdico o hincha. Pero cmo sera este proceso en el caso de los militares? Lo que pasa es que mientras para un civil es amplia la posibilidad de generar pertenencias a diversos grupos con identidades institucionales ms o menos diferenciadas por los espacios de interaccin, para un militar dicha probabilidad es menor: a la identificacin con el lugar de nacimiento y la posible simpata por un club de ftbol, las subordina la identidad institucional castrense, en la cual se podran enmarcar, es cierto, las intensas referencias a la promocin y el arma, pero que no trascienden las fronteras de la institucin. En ese sentido, demos una mirada al proceso de identificacin profesional militar, para luego plantear algunas ideas respecto a su relacin con la identidad nacional en el caso de los militares. En un artculo anterior, se presentaba la posibilidad de analizar la fortaleza de la identidad militar a partir de las percepciones polticas (.lorez 2004a). Pero estas ideas quedan ms claras cuando se observa el proceso de resocializacin al que son sometidos los militares mientras son cadetes de las escuelas de formacin, y son estas ideas, adems, las que nos traen de vuelta al proceso de identificacin heterogeneizadora al que hacamos mencin hace un momento. Lourdes Hurtado llama la atencin acerca de la idea de otredad que es forjada en los institutos armados. Para ella las distancias y el

271

JOS MIGUEL .LOREZ

sentimiento de otredad que separa a civiles y militares se origina en la manera como se construye a los sujetos militares (Hurtado 2002: 17). Y respecto a ese proceso bsico de construccin de la personalidad militar, podemos sealar algunas reflexiones. La educacin militar bsica se presenta, desde una perspectiva (.lorez 2005), no slo como un proceso de formacin profesional sino esencialmente como un proceso de formacin de un tipo personalidad particular, funcional y absolutamente identificado con la institucin militar. En el extremo caso del Ejrcito, tras el aislamiento y la eliminacin de los referentes culturales ajenos a lo militar, la institucin copa todos los espacios de la vida del cadete, convirtindose, ya cuando l es oficial, prcticamente en el nico referente de trabajo, estudio,2 esparcimiento e incluso de pasatiempo tras la jubilacin. Ya hemos sealado que, como pilares de la cultura militar, al valor de la disciplina se le suma la identificacin institucional. Sin embargo, damos cuenta de que estos dos valores se relacionan directamente con la razn de ser que los militares dan a su carrera: Ser militar es una carrera, de brindar tu vida por la soberana del Per, de tu tierra, la tierra es la base para ti. Nosotros cuidamos la soberana de lo que es de todos.3 Ser militar es un profesional preparado para la guerra, el militar se preocupa por el desarrollo de todos los peruanos, por el cuidado de nuestra soberana. Sin un militar yo creo que no hay nacin. La misin del militar es proteger nuestra soberana, nos preparan para ello, la preparacin fsica, mental, completa es para la guerra.4 La separacin entre civiles y militares, desde la perspectiva militar, estara marcada por la misin ltima de los segundos de entregar la vida por la patria. Ello, en ltima instancia, los hara militares y los
Para acceder a ideas sobre la influencia de los institutos armados en las especializaciones a los que sus miembros ingresan tras su formacin bsica, se puede revisar el trabajo de Lourdes Hurtado (2005b). 3 Entrevista a subteniente del Ejrcito en su primer ao de oficial. 4 Ibdem.
2

272

LA EDUCACIN CIRCULAR

diferenciara de quienes no lo son. El proceso de homogeneizacin de la identificacin profesional estara marcado por esta comunin de valores patrios. En ese sentido, revisemos algunos smbolos que hacen surgir la emocin y apelan al sentimiento de unidad militar, en el caso del Ejrcito. La idea es indagar en torno a los rituales que generan y reproducen los sentimientos homogeneizadores que integran al individuo al colectivo. Las ceremonias son parte de stos, y en ellas los himnos, escudos y patronos son conos sensibles que intensifican la pertenencia. Himno del Ejrcito El Ejrcito unido a la historia por fecunda y viril tradicin, se corona con lauros de gloria al forjar una libre nacin. I Evocando un pasado glorioso del incario su antiguo esplendor, Ayacucho, Junn, 2 de mayo libertad conquist con valor. Zarumilla, La Brea y Arica gestas son que a la historia leg Bolognesi oh sublime soldado! por patrono ejemplar te aclam. II Las fronteras altivo defiende cual guardin del honor nacional de su pueblo recibe las armas y es bastin de justicia social. Soy soldado que en filas milito y un deber tengo yo que cumplir, a la patria vivir consagrado y por ella luchar a morir. As, el primer punto es observar la identificacin que el Ejrcito establece con la historia y la permanencia nacional. En su himno, la mencin es

273

JOS MIGUEL .LOREZ

explcita El Ejrcito unido a la historia pero esta referencia, que en principio podra pensarse republicana, va ms all cuando el mismo himno evoca un pasado glorioso / del incario su antiguo esplendor. O cuando, en el caso del escudo del arma de Artillera, la presencia del Sol aade el smbolo del Per como continuacin del imperio de los Incas.5 La idea de una institucin de larga duracin (Hurtado 2005), cuya trascendencia slo alcanza la historia y rebasa la coyuntura y el corto plazo, tiene influencia determinante sobre el tipo de personalidad que identifica, como veremos en un instante. ILUSTRACIN 1. ESCUDO DE ARTILLERA

Otro elemento que se debe tomar en cuenta es, como ya mencionramos, la idea del sacrificio y la entrega por la patria, que seran virtudes inherentes al estatus militar, pero esta vez reflejadas en los smbolos propios del Ejrcito. Estos valores, adems, definiran el tipo de relacin que establece el Ejrcito con su pueblo y, por qu no decirlo, con el Estado: Las fronteras altivo defiende cual guardin del honor nacional de su pueblo recibe las armas y es bastin de Justicia Social Soy Soldado que en filas milito Y un deber tengo yo que cumplir, A la Patria vivir consagrado Y por ella luchar o morir.
5 Vase la pgina referida a la herldica en <www.ejercito.mil.pe>. Consulta hecha en setiembre del 2005.

274

LA EDUCACIN CIRCULAR

La glorificacin de la entrega por la patria queda an ms explcita cuando, en el Himno de Artillera, se canta que: Es muy hermosa y bella la suerte de morir por la Patria feliz por la Patria se encuentra la muerte que an supera tan noble matriz. Como se observa, y ya se adelantaba cuando revisamos los testimonios de los subtenientes del Ejrcito, la identificacin hacia adentro est referida a una serie de valores como la disciplina, el honor, el sacrificio y la lealtad, que se resumen en la entrega de la vida por la patria. Todos aquellos y slo aquellos que compartan estos rasgos pueden acceder a la identidad militar. En este punto, insistimos, hay algo interesante de sealar respecto a la relacin entre identidad profesional e identidad nacional. El proceso de homogeneizacin dentro del Ejrcito se da a partir de la apropiacin de valores nacionalistas. En el Ejrcito, instancia profesional, se produce un proceso de identificacin en el que la igualacin institucional incluye la diferenciacin nacional: son parte de la institucin los que estn dispuestos a dar la vida por la patria y sacrificarse por el servicio al Per. Entonces, desde la matriz planteada, en la cual se sealaba la diferenciacin y la igualacin como parte de un mismo proceso de identificacin, tenemos que respecto a la identidad nacional el caso del militar es muy distinto del caso de un no militar. Como simplificramos anteriormente, si al hablar de identidad nacional para un civil la igualacin es con sus pares nacionales y la diferenciacin es con los otros extranjeros, en el caso de los militares la situacin es por lo menos confusa: la diferenciacin es frente a nacionales no militares y la igualacin es con pares profesionales que comparten valores patriticos militares. La diferenciacin profesional se basa en la identificacin institucional y esa identificacin institucional incluye la igualacin nacional. El militar reconoce como diferentes a los no militares, y a la vez reconoce que sus pares militares son los patriticamente peruanos. En estos procesos habra, entonces, un cruce de planos entre la identificacin profesional y la identificacin nacional.

275

JOS MIGUEL .LOREZ

La caracterstica que creeramos que est en la base de esta confusin es el hecho de que la identidad militar no es slo una identidad profesional sino que se considera que el militar es, ms bien, de una personalidad particular, definida integralmente por su pertenencia a una institucin particular: la fuerza armada y su caracterstica de defender a la patria. Esta trascendencia atribuida a la misin militar la encumbrara por encima de las dinmicas seculares de otras profesiones, y le otorgara el sustento para arrogarse el ser tutela y reserva moral de la sociedad. Esta enredada idea implica, entre otras cosas, que el militar y los no militares que reconocen las caractersticas del otro militar asumen el estatus superior de la vocacin militar. En palabras de otro subteniente: El Ejrcito es la carrera que ms se asemeja al sacerdocio. Cuando eres sacerdote entregas tu vida por tus ideales. El militar, en un momento determinado, va a dar la vida por su institucin. El militar va a dejar su familia, sus hijos por un pedazo de tierra (.lorez 2005). La idea de que el militar es como el sacerdote nos demuestra el estatus que se confiere a la profesin militar. No se trata de un servicio pblico tangible y concreto de defensa del Estado y de los ciudadanos sino de un sacrificio trascendente por valores compartidos esencialmente por militares. La visin de institucin tutelar y de reserva moral de la sociedad es la conclusin de este imaginario que ha sellado tradicionalmente las relaciones entre civiles y militares a lo largo de nuestra historia. 1.1.2 La reaccin frente a los procesos por derechos humanos: la imagen hacia fuera La coyuntura actual ofrece la posibilidad de revisar la manera en que una organizacin como el Ejrcito manifiesta la imagen que tiene de s misma frente a la sociedad. Se trata de un tiempo especial en que la proporcin ms importante de las relaciones entre el Ejrcito y las instituciones externas est signada por el proceso de judicializacin de violaciones a los derechos humanos investigados por la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR) y que tiene a diversos agentes del Estado como presuntos responsables.

276

LA EDUCACIN CIRCULAR

En ese contexto, el Ejrcito ha elaborado una interpretacin particular del proceso de investigacin desarrollado por la CVR y el de judicializacin iniciado por las instancias jurisdiccionales competentes. Adems, desde esta organizacin y a partir de la interpretacin que se hace de los procesos por violaciones a los derechos humanos, se est desarrollando una respuesta concreta de movilizacin institucional que permite observar la manera en que el Ejrcito se presenta frente a la sociedad y el Estado. 1.1.2.1 El caso de las cartas abiertas A lo largo del 2005 se ha producido sistemticamente una serie de declaraciones pblicas referidas a la interpretacin que, desde el Ejrcito, se da a la judicializacin de casos de violaciones de derechos humanos durante la guerra poltica. Muchas de dichas declaraciones provienen de militares en retiro, algunos de ellos directamente involucrados en procesos de este tipo. En este anlisis no tomaremos en cuenta esta clase de declaraciones personales, no por considerar que tienen poca importancia como reflejo del sentimiento institucional, sino porque existen documentos que, explcitamente, se arrogan la facultad de representar el sentir del Ejrcito y que han sido igualmente pblicos y recurrentes. Se trata de tres pronunciamientos publicados entre marzo y julio del 2005, en los que ex autoridades militares y actuales directivos de asociaciones de militares y policas en retiro opinan y llaman la atencin de la opinin pblica acerca de lo que ellos denominan excesos del Poder Judicial o maniobras mal intencionadas contra todos los que ofrendaron su vida por devolverle la seguridad al pas. La primera de estas cartas es la que se denomin Pronunciamiento de los ex comandantes generales del Ejrcito, fechada el 14 de marzo del 2005 y publicada en diversos medios de comunicacin. Esta carta est firmada por 17 generales en retiro que entre la dcada de 1970 y el reciente 2004 ejercieron la mayor autoridad en el Ejrcito. Es necesario determinar claramente que no se trata de la particular opinin de un grupo de oficiales sino de un pronunciamiento que representa concretamente la voz de la organizacin. As lo sealan ellos

277

JOS MIGUEL .LOREZ

RECUADRO 1 PRONUNCIAMIENTO DE LOS EX COMANDANTES GENERALES DEL EJRCITO

.uente: El Comercio, 15 de marzo del 2005.

mismos explcitamente, cuando afirman que lo que manifiestan lo hacen [] conscientes de su deber moral y profesional, conociendo e interpretando el sentir del personal de oficiales, tropa servicio militar (el resaltado es nuestro).

278

LA EDUCACIN CIRCULAR

Respecto a los intereses de este ensayo, la carta resulta decidora, pues presenta de manera contundente la imagen que tiene la organizacin de s misma y de su misin. Nos referimos, en primer lugar, al inters del pronunciamiento por establecer en el escenario social slo a dos actores: los que defendieron a la patria y los que la atacaron: Los soldados que tuvimos el privilegio de defender al Per en la lucha contra el terrorismo, devolviendo la estabilidad democrtica, conquistando la paz que hoy disfrutamos gracias a la entrega de valiosas vidas y de quienes quedaron invlidos, estamos convencidos de que hemos preservado a la Nacin y que hoy por ello contamos con el respaldo de los peruanos de bien; sin embargo, oscuros intereses vienen logrando la libertad y apoyo de los delincuentes terroristas, convirtiendo ahora en agresores a los agredidos de ayer y en verdugos a quienes abnegadamente dejando todo concurrimos a luchar por el Per. Al igual que ayer existen algunas personas y organizaciones que consciente o inconscientemente colaboran con el accionar sicosocial de los terroristas o atacan sin fundamento alguno al Ejrcito, confundiendo a la opinin pblica en el afn mezquino de obtener prebendas o ganar protagonismos, sin entender que sus acciones dividen y debilitan a la sociedad peruana, al desarrollar una nefasta y antipatritica conducta, pretendiendo tener el patrimonio de la verdad en desmedro de la unidad nacional. Sin redundar en la mencin al carcter trascendente de la vocacin militar, esta actitud permite plantear lo que la misma carta presenta, que es la identificacin absoluta del Ejrcito con la patria, pues ello queda de manifiesto en la visin maniquea de establecer la permanencia de la unin entre Ejrcito y pueblo frente a la obsesin antipatritica por desmoralizar a las fuerzas armadas y dejar as al Estado sin quien lo defienda. De dicho argumento se puede deducir que en el caso del Ejrcito, no se trata de una organizacin burocrtica que responde a objetivos de servicio pblico concretos, sino que est motivada a partir de objetivos institucionales particulares que van ms all del Estado y la sociedad, pues estn referidos a la patria y su defensa.

279

JOS MIGUEL .LOREZ

En ese sentido, cabe sealar lo ms relevante en esta manifestacin pblica. A pesar de la adjetiva mencin a que el Ejrcito est subordinado a la Constitucin y las normas, la jerarqua formalmente reconocida por los suscriptores de la carta termina siendo destrozada al advertirse en el texto que, de proseguir aquellos excesos de jueces y fiscales, la organizacin se abstendr de cumplir con su papel: Los excesos de algunos jueces y fiscales que siguen las causas contra el personal militar denunciado, estn germinando sentimiento y reacciones que pueden tener consecuencias muy graves para el desempeo futuro del personal del Ejrcito, pues estas afectaran directamente la seguridad nacional, pudiendo generar entre otros los siguientes efectos: a. Eximirse de tomar decisiones y acciones para combatir resueltamente a quienes atenten contra la seguridad nacional y el orden interno, a causa de las represalias legales a las que estn expuestos los oficiales, tcnicos, sub oficiales y tropa servicio militar por la falta de respaldo poltico y legal de sus actos en operaciones de combate y/o restablecimiento del orden pblico. b. Rebrote de la insana [sic] terrorista. Como se observa, dicha advertencia se presenta con la seguridad de la derrota terrorista por un lado y el temor del rebrote subversivo por el otro. En uno de los lados est el sacrificio de un grupo de hombres que sirven siempre con lealtad al Per y en el otro el accionar [sic] de ideologas y entidades que buscan el enfrentamiento del Estado y la Sociedad contra su Ejrcito. A los pocos das de publicado este pronunciamiento, un grupo de altos oficiales en retiro de las tres fuerzas armadas envi a la comunidad una carta abierta en respuesta a unas desafortunadas declaraciones vertidas por el entonces presidente del Consejo Nacional de la Magistratura. A pesar de la pertinencia de la aclaracin frente a las groseras afirmaciones de dicha autoridad, la carta abierta nos ofrece, igual que el pronunciamiento anterior, la posibilidad de atisbar algo de la imagen sobre s mismo que comparte el Ejrcito con los otros institutos.

280

LA EDUCACIN CIRCULAR

RECUADRO 2. CARTA ABIERTA DE LOS O.ICIALES EN RETIRO

.uente: El Comercio, 21 de marzo del 2005

Bsicamente, se trata de reforzar la tesis de que la militar es una vocacin abnegada y sacrificada, cuyos criterios de valoracin no son necesariamente la eficacia o la eficiencia sino el Honor y la Dignidad, hecho que sugiere que el Ejrcito no es un grupo organizado a la manera moderna de la racionalidad weberiana, sino que conserva los valores y sentidos de una institucin estamental.

281

JOS MIGUEL .LOREZ

Estos criterios estamentales afirman la esencia de la vocacin militar, pues cuando aparecen particulares agresiones a la institucin como organizacin, sta no responde sobre la base de argumentos tangibles de desempeo profesional sino afirmando que dichos infundios son manifestaciones ajenas al dolor, privaciones y sacrificios propias de la vida militar y del combate, alejados de la gratitud para quienes tuvieron o tienen el valor de exponer su vida en defensa de los sagrados intereses de la Patria. De esta ltima frase llama la atencin lo que tal vez sea ms relevante para el anlisis propuesto, que es el hecho de que se hable de intereses de la Patria y no de elementos tangibles como la seguridad de los connacionales. Cules son los intereses de la patria? Puede tener un colectivo tan etreo como la patria intereses tangibles que defender? Puede una organizacin moderna, una estructura burocrtica del Estado, plantearse como objetivos nociones tan poco asibles como la de patria? Revisemos un ltimo elemento emprico respecto a este acpite. Se trata de un nuevo pronunciamiento pblico, esta vez suscrito de manera conjunta por directivos de asociaciones de militares y policas en situacin de retiro. El comunicado est fechado en julio del 2005 y responde explcitamente a las rdenes de detencin y captura dictadas por el Poder Judicial contra militares implicados presuntamente en graves casos de violaciones a los derechos humanos. Lo que presenta este documento nuevamente son los dos argumentos que ya se adelantaron en las referencias anteriores. En primer lugar, tenemos la reiterada decisin de disear un escenario bipolar en el que, por un lado, estn los hombres que por decisin del Gobierno constitucional enfrentaron a los grupos subversivos a lo largo de 20 aos exponiendo sus vidas para lograr la paz que hoy disfruta la sociedad, y en el lado opuesto, los que intervienen en eventos cerrados para disear estrategias contra los hombres de uniforme. Dicho argumento se cierra con el segundo elemento sobre el que queremos llamar la atencin en este comunicado, que es la reiterada advertencia acerca de que una agresin contra el Ejrcito es una amenaza misma a la patria, atrevindose por ello a

282

LA EDUCACIN CIRCULAR

RECUADRO 3. PRONUNCIAMIENTO CONJUNTO DE DIRECTIVOS DE ASOCIACIONES MILITARES Y POLICIALES EN RETIRO

.uente: Expreso, 19 de julio del 2005

283

JOS MIGUEL .LOREZ

Invocar al Poder Judicial que preste particular atencin a estos casos en los que se juega la libertad y dignidad de honorables servidores de la patria y se compromete el futuro de la Defensa Nacional; Como se observa, estas referencias explcitas permiten ir esbozando una idea de cmo el Ejrcito se ve a s mismo y cmo pretende que se lo vea desde fuera: una organizacin vinculada esencialmente a la patria a la cual defiende. Pero revisemos el caso de la campaa desplegada por la institucin frente a los procesos seguidos a militares por violaciones a los derechos humanos a partir de la interpretacin que se hace de stos y de la autoimagen de la organizacin. 1.1.2.2 La campaa El sol de la solidaridad 6 A partir de la interpretacin que se hace de las denuncias y procesos judiciales llevados a cabo en torno a los derechos humanos, el Ejrcito ha desarrollado una estrategia concreta de ayuda institucional a los acusados de comisin de delitos de lesa humanidad durante la violencia poltica. Se trata de la campaa El sol de la solidaridad,7 la cual se presenta en primera instancia como el apoyo por parte del personal de la gran familia militar a los defensores de la patria. La campaa es una colecta de un nuevo sol para gastos administrativos a fin de contribuir con la financiacin de los procesos jurdicos8 y es organizada por la Oficina de Informacin del Ejrcito.

6 Vase <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/afiche.htm>. Consulta hecha en setiembre del 2005. 7 Vase <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/solidaridad.htm>. Consulta hecha en setiembre del 2005. 8 Vase <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/boletin.htm>. Consulta hecha en setiembre del 2005.

284

LA EDUCACIN CIRCULAR

ILUSTRACIN 2. LEMA Y A.ICHE DE LA CAMPAA EL SOL DE LA SOLIDARIDAD El terrorismo y la Subversin no fueron buenos para el pas. Nuestro Ejrcito cumpli con darnos Paz y Tranquilidad... Ahora nos toca cumplir con ellos.

RECUADRO 4. ARTCULO DEL BOLETN IN.ORMATIVO DEL EJRCITO


BOLETIN INFORMATIVO N 2001/DPROD/OIE EL EJERCITO UNIDO RESPALDA A SUS INTEGRANTES Apoyemos a nuestros Defensores de la Patria con El Sol de Solidaridad

La Integracin en las organizaciones ha sido desde siempre el punto de partida para el progreso y por ende el desarrollo del pas. El Ejrcito consciente de esta realidad ha creado desde el ao pasado un fondo de solidaridad voluntario para el personal de la Institucin en actividad y retiro que se encuentra inmerso en investigaciones del Ministerio Pblico y procesos en el Poder Judicial por acciones realizadas durante la lucha Contra Subversiva entre Mayo del 1985 y Diciembre del 2000. Haciendo causa comn con los integrantes de nuestro Instituto, el Ejrcito ha visto por conveniente brindarle tambin asesoramiento legal a travs de la Oficina de Patrocinio Legal, la misma que para su correcta ejecucin ha necesitado del aporte voluntario de un nuevo sol para gastos administrativos a fin de contribuir con la financiacin de los procesos jurdicos. Cabe destacar, que la donacin del nuevo sol es voluntaria y sta ser descontada por planilla mensualmente como Sol de la Solidaridad. Defendamos con nuestro aporte simblico a quienes defienden nuestra Patria... Unidos lograremos salir adelante. Exhortamos a todo el personal de la gran familia militar a apoyar esta campaa de solidaridad con nuestros compaeros, un Ejrcito comprometido con su gente.. es un Ejrcito con futuro.

.uente: <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/boletin.htm>. Consulta hecha en setiembre del 2005.

285

JOS MIGUEL .LOREZ

El afiche de la campaa afirma que sta no busca impunidad sino justicia y dignidad. Sin embargo, esta postura termina siendo ambigua frente a la llana actitud del Comando del Ejrcito de implementar una Oficina de Patrocinio Legal encargada de dar el asesoramiento necesario a todo el personal militar en actividad o retiro involucrados en distintos procesos judiciales.9 El apoyo legal brindado por la institucin, segn el Boletn Informativo del Ejrcito N. 2005/OIE/CGE, parece estar abierto a cualquiera que lo solicite, ms all de la manifiesta culpabilidad de algunos oficiales implicados en masacres. Dicho comunicado da cuenta de un nmero de 618 militares enjuiciados, a 31 de los cuales se les ha facilitado la suma de 3.300 soles para solventar los gastos ocasionados por las diligencias judiciales respectivas. Se seala, adems, que para el 19 de agosto del 2005 ya existan 4.848 adherentes a la campaa El sol de la solidaridad, entre personal militar y civil, en actividad y en retiro. RECUADRO 5. ADHERENTES A LA CAMPAA EL SOL DE LA SOLIDARIDAD
PERSONAL Oficiales Tcnicos Tropa Total ACTIVIDAD 161 69 0 230 RETIRO 186 81 121 388 TOTAL 347 150 121 618

.uente: <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/boletin2.htm>. Consulta hecha en setiembre del 2005.

La reaccin de emprender una campaa articulada desde el mismo Ejrcito para asistir a los acusados de violaciones a los derechos humanos es un evento que llama la atencin sobremanera acerca de la actitud

9 Vase <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/boletin2.htm>. Consulta hecha en setiembre del 2005.

286

LA EDUCACIN CIRCULAR

poltica de esta institucin frente a un proceso que debera involucrar a la sociedad en su conjunto, como es el de reflexin, justicia y reconciliacin tras la guerra que desangr al pas durante ms de 20 aos. Sin embargo, dicha actitud revela claramente la percepcin que la institucin tiene acerca de s misma, de su rol en la sociedad, de su ubicacin frente al Estado y de la identidad de sus miembros. Y a ello nos referimos a continuacin. 1.2 El Ejrcito autorreferido Como sealamos al iniciar esta parte, el propsito de esta seccin es acercarnos a la misin organizacional que el propio Ejrcito establece, pero lejos del rgido marco de las referencias constitucionales o los planes estratgicos oficiales, para ms bien explorar la imagen de s mismo que explicita el Ejrcito a travs de pronunciamientos pblicos. Hemos presentado un anlisis de la dinmica de la imagen construida hacia dentro de la institucin y posteriormente hemos analizado la dinmica hacia fuera como respuesta a una coyuntura especial. Con la primera referencia se ha esbozado la idea de que, para adentro, la misin se construye basndose en la diferenciacin del Ejrcito respecto al resto de la sociedad y del Estado, y en su identificacin con la patria misma, pues la vocacin castrense sera la nica que puede llegar a asimilar el amor, la entrega y el servicio por sta. Mientras, en el anlisis del discurso hacia fuera de la institucin se observa que, adems de la insistencia en la caracterizacin sacrificada y trascendente de la opcin castrense, se enfatiza que la identificacin de la institucin con la Patria es absoluta pues, en primer lugar, una supuesta agresin al Ejrcito se convierte en una agresin a la seguridad nacional, y los perpetradores de tamaa perversin son traidores y antipatriotas aliados de la subversin. Pero adems, dicha identificacin implica que la posicin que la propia institucin establece para su relacin con el Estado est por encima del propio Estado y la sociedad. Ello es claro cuando se advierte que el cumplimiento de los deberes del Ejrcito como organizacin burocrtica

287

JOS MIGUEL .LOREZ

no depende de la autoridad ni de la jerarqua constitucional, sino de la particular motivacin que la institucin mantenga para el desempeo de sus responsabilidades. La apelacin, en la dinmica interna, a permanentes referencias histricas que trascienden la Repblica y el Estado moderno, coincide con el sentido que, en la dinmica externa, se da a la asimilacin del Ejrcito a una nocin de patria que, igualmente, trasciende las demandas de la sociedad y cuyos criterios esenciales son valores como el honor, el sacrificio y la dignidad. .inalmente, la misin del Ejrcito se define en un mismo plano. La patria y la institucin son la misma instancia; el Ejrcito est asimilado a la patria en sus dimensiones ms importantes. Quines integran la organizacin? Como ya se seal, el proceso de igualacin y diferenciacin que se da en la dinmica interna establece que slo son miembros de la organizacin quienes comparten el estatus de ser los nicos capaces de entregar su vida por la patria: los integrantes del Ejrcito. Qu hace la organizacin? Defiende a la patria, pero la patria slo puede sobrevivir si el Ejrcito sobrevive, y el Ejrcito slo vive para servir a la patria. En esta lgica, patria y Ejrcito son la misma cosa y la institucin, al defender a la patria, termina defendindose a s misma, como se vio claramente en la reaccin frente a los juicios por violaciones a los derechos humanos: un ataque a la institucin es un ataque a la patria. Por qu la organizacin hace lo que hace? Porque slo gracias a su funcionamiento la patria sobrevive, lo que es equivalente a decir que el Ejrcito hace lo que hace para su propia sobrevivencia. Para quin trabaja? Para la patria, pero la patria slo puede ser asumida por la institucin, lo que implica que el Ejrcito, finalmente, trabaje para s mismo tambin. Las respuestas que se han presentado intentan perfilar una misin organizacional del Ejrcito cuya nica referencia es la propia institucin. As, la organizacin se asimila al ente que pretende servir, generando una identificacin que hace que la argumentacin para la existencia de

288

LA EDUCACIN CIRCULAR

la organizacin sea circular y tautolgica. Los fines institucionales, los miembros, las tareas, todo lo que involucra a la organizacin se desprende de la identificacin con la patria, pero precisamente esta identificacin hace que las dimensiones organizacionales sean la misma organizacin: el Ejrcito es la patria en su dimensin ms concreta, y la patria es el Ejrcito en su nica dimensin sublime. El que la misin organizacional del Ejrcito sea definida de manera circular es una forma ms de llamar la atencin sobre la ubicacin tradicionalmente autnoma e independiente de la fuerza armada frente a la sociedad y el Estado. Sin embargo, la imagen de la autorreferencia nos abre el anlisis para plantear una segunda hiptesis respecto al espacio y la dinmica en la que dicha misin se reproduce, precisamente, en el interior de la propia organizacin. Cul sera el problema con esta autorreferencia institucional? Creemos que la respuesta ms pertinente con este trabajo es que esa dinmica circular no permite ver los cambios y las necesidades de transformarse y evolucionar que tiene la organizacin. En particular, existe un espacio en el cual se limitan las posibles salidas para convertirse ms bien en el mecanismo de reproduccin de la limitada visin circular y autorreferida. Ese espacio es la educacin militar, y a esta idea nos referiremos a continuacin.

2. La educacin militar como espacio de autorreproduccin


Esta segunda parte pretende brindar argumentos que alcancen para sugerir que la educacin militar, a partir del estudio de caso del sistema educativo del Ejrcito, es el mecanismo con el cual la organizacin asegura su reproduccin de manera autnoma, es decir, confirmando y perpetuado la imagen autorreferida de la institucin. Para ello, presentaremos la educacin militar en su relacin con el Estado y con la sociedad, es decir, una revisin del esquema de relaciones institucionales existente entre el sistema educativo y el Estado, y una mirada a la educacin militar como mecanismo de relacin entre la fuerza armada y la sociedad a partir de la forma en que el sistema capta a sus miembros y los espacios que ste da para que sus cuadros reciban referencias desde fuera de la organizacin.

289

JOS MIGUEL .LOREZ

2.1 .rente al Estado La idea en este punto es sugerir que la educacin militar es autnoma frente al Estado. Para ello nos referimos a su relacin con el sistema nacional de educacin y con el Ministerio de Defensa, como autoridad formal nacional mxima en materia de defensa. 2.1.1 El sistema nacional de educacin La ubicacin autnoma que la educacin militar mantiene frente al sistema educativo nacional tiene su base en la propia normativa que establece la configuracin y el funcionamiento de la educacin nacional. La Ley General de Educacin 28044, promulgada en el 2003, slo menciona una vez la educacin militar, nicamente para ratificar su independencia, pues en su undcima disposicin transitoria establece que: Las Escuelas de Oficiales y Escuelas Superiores de las .uerzas Armadas [...] y otras que tienen por ley un rgimen acadmico y de gobierno especializado, mantienen su autonoma acadmica y econmica [...] A esta disposicin, en lo que significa en trminos de autonoma para la educacin militar, hay que aadir que el Reglamento de la mencionada ley no hace mencin alguna al tema. Otra de las normas que definen el funcionamiento del sistema nacional de educacin es la nmero 23733 de 1983, llamada tambin Ley Universitaria, en cuyo contenido encontramos, de manera anloga a la Ley General de Educacin, la insistencia en la independencia acadmica, poltica y econmica del sistema educativo militar: Artculo 99: Las Escuelas de Oficiales y Escuelas Superiores de las .uerzas Armadas [...] mantienen el rgimen acadmico de gobierno y economa, establecidos por las leyes que los rigen [] Como se observa, el primero en otorgar diferentes niveles de autonoma a la educacin militar es el Estado mismo, al no incluirla explcitamente en el sistema educativo nacional y ms bien establecer que se trata de una forma particular de formacin profesional.

290

LA EDUCACIN CIRCULAR

Es cierto que esta normatividad no slo excluye del sistema a las escuelas militares sino tambin a las policiales, diplomticas, artsticas y otras, pero tambin es cierto que, como insistiremos ms adelante, las escuelas militares conservan caractersticas muy particulares que hacen que dicha exclusin del sistema educativo nacional tenga consecuencias en la dinmica de las relaciones entre civiles y uniformados, adems de las implicancias respecto a la posicin que la organizacin militar y el imaginario nacional en general mantienen sobre la ubicacin del Ejrcito en su relacin con el Estado y la sociedad. El conferir al sistema educativo militar exclusividad frente al resto del aparato del Estado, resulta un refuerzo para la imagen tradicional que se tiene de la fuerza armada. Colaboran con ello argumentos como que se tratara de una profesin particular dedicada a la defensa de la patria, lo cual exige que no slo la educacin sino tambin la salud, el esparcimiento, la justicia y, en general, la vida cotidiana de la organizacin y sus miembros transcurra en un ambiente distinto del resto de la sociedad, pues su funcin es tutelarla, lo cual ubica a la institucin fuera de sta y en una posicin privilegiada frente al resto del Estado. sa es la visin tradicional que se refuerza desde el Estado cuando se acepta que la militar es una educacin autnoma y se abdica, adems, de la obligacin de establecer los lineamientos de la poltica educativa militar desde el Estado, con una mirada moderna que potencie las capacidades tcnicas del profesional militar pero a la vez consolide su condicin de ciudadano, como reza la misma ley 28044, Ley General de Educacin, en su artculo noveno, inciso a: formar personas capaces de lograr su realizacin tica, intelectual, artstica, cultural, afectiva, fsica, espiritual y religiosa, promoviendo la formacin y consolidacin de su identidad y autoestima y su integracin adecuada y crtica a la sociedad para el ejercicio de su ciudadana en armona con su entorno. Sealar que los militares deben ser tratados como ciudadanos podra resultar ingenuo para aquellos que, precisamente, creen que la militar es una profesin que slo se dedica a usar la violencia y no a administrarla como ltimo recurso de accin estatal. Los tiempos han

291

JOS MIGUEL .LOREZ

cambiado y la necesidad de contar con fuerzas de seguridad eficaces y eficientes plantea que los profesionales encargados sean tcnicos altamente especializados, pero tambin, a la vez, sobre profesionales con un bagaje humanstico y de experiencia que les permita contar con el criterio suficiente para evaluar las decisiones que toman respecto a la funcin que deben cumplir segn los principios democrticos constitucionales y las directrices polticas pertinentes establecidas por el poder poltico legtimamente elegido. .ormalmente, en el Per el Ministerio de Defensa (MINDE.) es el ente encargado de dirigir el sector y a los rganos ejecutores de la defensa, es decir a los institutos armados. Sin embargo, a pesar de que tras la reforma iniciada en el 2001 se ha abierto la posibilidad de continuar desarrollando el principio de autoridad civil sobre la fuerza armada, la capacidad de dicho ministerio es an dbil, incluso, como sera obvio, como referente decisor en temas de educacin militar. 2.1.2 La organizacin de la defensa La ley 27860 del 2002 define la nueva estructura del MINDE.. Como ya se mencionara, el principio que originalmente estuvo tras esta reforma fue el de fortalecer la capacidad de control civil de la fuerza armada. Con esta reforma se pretenda que el ministerio dejara de ser slo una vocera o una especie de mesa de partes de los institutos armados para pasar a convertirse en el verdadero pice estratgico de la toma de decisiones sobre la defensa nacional y la accin de la fuerza armada. La opcin por establecer un nuevo diseo organizacional del MINDE. se acercaba a esta intencin de generar capacidades de gestin que permitieran ubicar al ministerio por encima de la estructura militar como autoridad real y concreta. En ese sentido, se crearon dos viceministerios: el de Asuntos Administrativos y Econmicos, y el de Asuntos Logsticos y de Personal. Se ubic a la Direccin de Poltica y Estrategia y al Comando Conjunto de las .uerzas Armadas como rganos de lnea, dejando a los tres institutos como rganos de ejecucin.

292

LA EDUCACIN CIRCULAR

RECUADRO 6. ORGANIGRAMA DEL MINISTERIO DE DE.ENSA


INSPECTORA GENERAL RGANOS DE CONTROL AUDITORA INTERNA SECRETARA GENERAL CONSEJO SUPERIOR DE DEFENSA

MINISTRO DE DEFENSA
COMISIN CONSULTIVA

RGANOS CONSULTIVOS

SECRETARA DEL EJRCITO

OFICINA ADMINISTRATIVA Y DE COORDINACIN OFICINA DE PROTOCOLO Y RPP

VICEMINISTERIO DE ASUNTOS ADMINISTRATIVOS Y ECONMICOS

VICEMINISTRO DE ASUNTOS LOGSTICOS Y DE PERSONAL

SECRETARA DE LA MARINA SECRETARA DE LA FUERZA ARMADA

DIRECCIN DE ECONOMA OFICINA DE ARCHIVO GENERA

DIRECCIN DE ADMINISTRACIN

DIRECCIN DE LOGSTICA

DIRECCIN DE PERSONAL

DIRECCIN DE SISTEMAS DE INFORMACIN

RGANOS DE ASESORAMIENTO RGANOS DE APOYO OFICINA DE RELACIONES NACIONALES E INTERNACIONALES OFICINA DE COMUNICACIONES Y PRENSA PROCURADURA PBLICA OFICINA DE ASESORA JURDICA

COMIT DE ASESORES

OFICINA DE INTELIGENCIA

RGANOS DE LNEA COMANDO CONJUNTO DE LAS FUERZAS SARMADAS RGANOS DE EJECUCIN LA MARINA DE GUERRA DEL PER DIRECCIN GENERAL DE POLTICA Y ESTRATEGIA

EL EJRCITO DEL PER

LA FUERZA AREA DEL PER

ORGANISMOS PBLICOS DESCENTRALIZADOS

EMPRESAS DEL SECTOR

SAN

IGN

SENAMHI

SIMA S.A.

INDAEN S.A.

TANS S.A.

.uente: <http://www.mindef.gob.pe/organigrama/organigrama2.jpg>. Consulta hecha en setiembre del 2005.

Una mirada al organigrama del ministerio grafica de qu manera la reforma es an insuficiente. Y es que, con una estructura tan pequea como la que el MINDE. ubica por fuera de los institutos armados, no se puede pretender ejercer autoridad efectiva sobre la eficacia funcional de institutos que tienen gran tamao. Veamos el caso de la educacin. El Reglamento de la nueva ley del MINDE. seala que en la Direccin de Personal existe una Oficina de Instruccin y Entrenamiento, cuyas funciones se determinan en este mismo reglamento: Artculo 19.- Oficina de Instruccin y Entrenamiento Es el rgano encargado de normar, supervisar y evaluar el sistema de Instruccin y entrenamiento en el Sector, as como de contribuir al desarrollo de la doctrina respectiva. .omenta y supervisa la

293

JOS MIGUEL .LOREZ

ejecucin de programas y convenios de cooperacin nacional e internacional sobre la materia. Sin embargo, en los institutos existe un aparato enorme que disea e implementa, dentro de cada uno, el sistema educativo respectivo. RECUADRO 7. ORGANIGRAMA DE EJRCITO

JEFATURA DEL ESTADO MAYOR GENERAL DEL EJRCITO (JEMGE) OFICINA DE PLANEAMIENTO Y PRESUPUESTO DEL EJRCITO (OPPE)

COMANDO ADMINISTRATIVO DEL CUARTEL GENERAL DEL EJRCITO (CA CGE)

OFICINA DE ASESORA JURDICA DEL EJRCITO (OAJE)

OFICINA GENERADORA DE RECURSOS DEL EJRCITO (OGRE) OFICINA DE INFORMACIN DEL EJRCITO (OIE)

OFICINA DE ECONOMA DEL EJRCITO (OEE)

OFICINA DE INVESTIGACIN Y DESARROLLO DEL EJRCITO (OIDE)

DIRECCIN DE PERSONAL DEL EJRCITO (DIPERE)

DIRECCIN DE INTELIGENCIA DEL EJRCITO (DINTE)

DIRECCIN DE EDUCACIN Y DOCTRINA DEL EJRCITO (DIEDE)

DIRECCIN DE LOGSTICA DEL EJRCITO (DILOGE)

DIRECCIN DE TELEMTICA DEL EJRCITO (DITELE)

DIRECCIN DE ASUNTOS CIVILES DEL EJRCITO (DIRACE)

DIRECCIN DE MOVILIZACIN DEL EJRCITO (DIMOVE)

DIRECCIN DE SALUD DEL EJRCITO (DISALE)

.uente: <http://www.ejercito.mil.pe/ejercitoactual.htm>. Consulta hecha en setiembre del 2005.

En el caso del Ejrcito, la Direccin de Educacin y Doctrina del Ejrcito es la instancia encargada de la educacin en la institucin. Segn dice su pgina web: La Direccin de Educacin y Doctrina del Ejrcito (DIEDE) es una organizacin del Ejrcito del Per que agrupa escuelas de formacin, capacitacin y perfeccionamiento; y que ofrece a sus

294

LA EDUCACIN CIRCULAR

Cadetes, Alumnos, Oficiales, Tcnicos y Suboficiales una educacin de excelencia en cada una de sus especialidades. Los miembros que integran las escuelas de la DIEDE comparten conocimientos y las mejores prcticas en el campo de la educacin de las artes militares con el objetivo de formar fsica y sicolgicamente a los futuros miembros del Ejrcito. Hoy en da la razn de los ejrcitos del mundo est ntimamente ligada a la capacidad profesional de los miembros que lo integran. Ellos constituyen el eje generador de valores para la institucin. Por esta razn es importante contar con miembros del Ejrcito profesionales provistos de una slida formacin que lleven a la institucin al xito esperado. La DIEDE tiene la responsabilidad de instruir al hombre de las armas, formarlo y perfeccionarlo en dos grandes escenarios. En el militar, en circunstancias en que asistimos a una revolucin en el arte de la guerra, la toma de decisiones desciende a escalones jerrquicos menores en tiempo real. El otro escenario es el que contempla al profesional de las armas en una sociedad que le exije [sic] transparencia en sus actos y valores que le permitan hacer frente a la vanidad y al poder. Actualmente la D IEDE cuenta con 20 escuelas, 01 rgano desconcentrado y 03 unidades de apoyo a la educacin. Esta estructura hace que la D IEDE sea una organizacin lder en educacin militar y adems le permite reforzar su misin de asesorar al Comandante General del Ejrcito y administrar los sistemas de Educacin y Doctrina del Ejrcito formando Cadetes, Alumnos, Oficiales, Tcnicos y Suboficiales en lderes ntegros e innovadores que estimulen el desarrollo de la institucin y velen por la defensa de la patria.10

10 Vase <http://www.ejercito.mil.pe/ejercitoactual/organizacion/diede/diede/ diede.htm>. Consulta hecha en setiembre del 2005.

295

JOS MIGUEL .LOREZ

RECUADRO 8. ORGANIZACIN DE LA DIRECCIN DE EDUCACIN Y DOCTRINA DEL EJRCITO

INSPECTORA

DIEDE

SD APOYO EDU. Y ADMTVO

SD PLMTO Y EVAL

DIEN CMDO ADMTVO DINFOE DIEN DI DIECI DAC IAL PREBOSTE DPTO. PLMTO Y PPTO DPTO. DOC E INVES DPTO. EDUC DPTO. INST. Y ENTO DE FO Y RVA

EE FORMACIN

EE PERFECCIONAMIENTO

EE CALIFICACIN

OO DESCONCENTRADOS

.uente: <http://www.ejercito.mil.pe/ejercitoactual/organizacion/diede/diede/ organigrama.htm>. Consulta hecha en setiembre del 2005.

Como se observa, el aparato encargado de la educacin en el Ejrcito tiene una dimensin gigantesca. En ese sentido, ms all de lo exiguo del presupuesto destinado por el Ejecutivo a la dimensin educativa de la fuerza armada, podemos afirmar que, en comparacin con las capacidades del ministerio, la cantidad de recursos que moviliza la DIEDE para su funcionamiento es abrumadoramente enorme. Por un lado, tenemos los recursos humanos, desde una perspectiva cualitativa y cuantitativa. Mientras en la Direccin de Educacin del Ejrcito es tan alto el nmero de personal requerido y asignado para el funcionamiento de las instancias de comando, inspectora, administracin y planeamiento, as como de las escuelas mismas, la Oficina de Instruccin y Entrenamiento del MINDE. no tiene personal ni competencias suficientes para desarrollar algn tipo de iniciativa sobre

296

LA EDUCACIN CIRCULAR

las enormes estructuras que, as como en el Ejrcito, se replican en la Marina y la .uerza Area. Un dato que confirma este desbalance de capacidades consiste en que, de manera completamente alejada del objetivo de desarrollar en el MINDE. una burocracia civil especializada en la gestin pblica de la defensa, se designan como encargados de la Oficina de Instruccin y Entrenamiento de la Direccin de Personal a funcionarios militares con grado de coronel, mientras que los directores de educacin de los institutos armados son generales de brigada a punto de ascender a generales de divisin o sus grados equivalentes. Conocedores de la rigidez de la jerarqua militar, nos preguntamos cmo se pueden plantear coordinaciones desde la iniciativa de un coronel sobre las agendas de generales antiguos que, obviamente, tienen injerencia sobre los grados inferiores. Es evidente que la alternativa aqu es nombrar a un civil especializado en la materia para el ejercicio de la responsabilidad en el ministerio, pero tambin se requiere desarrollar las capacidades de gestin y de organizacin en las instancias ministeriales referidas a la coordinacin y direccin del sistema educativo militar. Del anlisis del diseo organizacional podemos concluir, al igual que en el caso del sistema educativo nacional, que en la prctica la educacin militar no slo conserva autonoma respecto al sistema educativo en general, sino tambin respecto al aparato encargado formalmente de dirigir el funcionamiento del sector. Entonces, ya sea respecto a la generalidad de la educacin nacional o frente a la especfica estructura institucional del sector, el sistema educativo del Ejrcito funciona de manera independiente y el espacio de decisin al respecto queda enmarcado en la injerencia del propio instituto armado. 2.2 .rente a la sociedad En este punto, la intencin es sugerir que, frente a la sociedad, la educacin en el Ejrcito funciona como un mecanismo para asegurar el aislamiento militar, entendiendo aislamiento como una dimensin ms

297

JOS MIGUEL .LOREZ

de la autonoma castrense y la separacin entre el mundo del Ejrcito y el resto de la sociedad y el Estado. Para ello, revisamos brevemente dos elementos. El primero es la forma en que el Ejrcito capta a los cuadros para la organizacin, y el segundo es el diseo del sistema educativo del Ejrcito, bsicamente cerrado a instancias de la propia institucin. 2.2.1 Los ingresantes al Ejrcito La captacin de los cuadros que reproducen a la organizacin y la mantienen funcionando es muy particular para el caso de la fuerza armada. Revisemos el ingreso de los futuros oficiales en el Ejrcito. Para alcanzar una vacante en la Escuela Militar de Chorrillos (EMCH), adems de la aprobacin de exmenes acadmicos, psicolgicos, mdicos y fsicos, se incluye el cumplimiento de algunos requisitos, tales como ser soltero sin hijos, contar con educacin secundaria completa y ser menor de 23 aos. Cabe indicar que en el caso peruano, la amplia mayora de oficiales proviene de la Escuela de .ormacin, por lo cual es mnima la proporcin de oficiales asimilados que siguen la carrera militar tras haber concluido una especialidad en alguna universidad. Esta referencia es importante pues nos ayuda a configurar la idea que queremos plantear. Y es que la fuerza armada debe de ser la nica organizacin estatal, junto a la militarizada Polica Nacional, que forma a sus propios cuadros. Se puede argumentar en sentido contrario que Cancillera cuenta con la Academia Diplomtica, donde se forma a los futuros diplomticos de carrera encargados de disear e implementar la poltica exterior peruana, pero el argumento ms bien ayuda a reforzar lo que aqu se pretende afirmar, pues a la Academia Diplomtica slo ingresan jvenes menores de 30 aos que ya tengan una carrera universitaria concluida. La fuerza armada forma a sus funcionarios a la ms amplia proporcin de ellos desde muy jvenes, recin salidos de la escuela secundaria. Las implicancias sociolgicas de ello son gravitantes, pues, por un lado,

298

LA EDUCACIN CIRCULAR

RECUADRO 9. CARACTERSTICAS DEL INGRESO AL EJRCITO EN ALGUNOS PASES LATINOAMERICANOS


Pases Estado civil Argentina Soltero sin hijos Ingreso a la carrera de oficial de la fuerza terrestre Sexo Ambos sexos Estudios Secundaria completa Edad Menor de 25 aos Menor de 22 aos Menor de 24 aos Entre 16 y 21 aos Arancel Derecho de inscripcin. Cuota anual con posibilidad de beca Matrcula inicial US $ 400 Tasa de inscripcin

Bolivia

Soltero sin hijos

Ambos sexos

Bachiller en Humanidades Secundaria completa

Brasil

Soltero, viudo o divorciado sin hijos Soltero sin hijos

Masculino (la mujer slo en el rea de salud) Ambos sexos

Colombia

Secundaria completa o en el ltimo ao

US $ 65 por inscripcin y US $ 128 por exmenes mdicos. Matrcula a la carrera militar de US $ 2.173. US $ 1.568,7 por concepto de matrcula. Mensualidad de US $ 325,5 US $ 1.000 para ingreso, US $ 800 como depsito para uniformes y seguro mdico, y US $ 100 mensual

Chile

Soltero sin hijos y debe mantenerse en esa condicin mientras permanezca en la Escuela Soltero sin hijos

Ambos sexos

Secundaria completa o en el ltimo ao

Menor de 22 aos

Ecuador

Ambos sexos

Bachiller en Ciencias y .ormacin Humanstica, y bachilleres tcnicos Secundaria completa

Menor de 21 aos

El Salvador

Soltero sin hijos

Ambos sexos

Entre 17 y 22 aos Entre 17 y 22 aos Entre 19 y 24 aos Entre 16 y 21 aos US $ 10,00 de derecho a exmenes US $ 28

Guatemala

Soltero sin hijos

Ambos sexos

Secundaria completa o cursando el ltimo ao Secundaria completa

Honduras

Soltero

Ambos sexos

Mxico

Soltero sin hijos

Masculino (la mujer puede realizar la carrera slo en las reas sanitarias) Ambos sexos

Secundaria completa

Nicaragua

Soltero sin hijos

Secundaria completa

Entre 18 y 20 aos Menor de 20 aos Menor de 23 aos Entre 17 y 21 aos Menor de 22 aos Menor de 21 aos

No

Paraguay

Soltero

Ambos sexos

Bachiller

US $ 70 por concepto de inscripcin

Per

Soltero sin hijos

Ambos sexos

Secundaria completa o en el ltimo ao Bachiller o su equivalente Bachiller

Repblica Dominicana Uruguay

Soltero sin hijos

Ambos sexos

US $ 13,33

Ambos sexos

Gratuita

Venezuela

Soltero sin hijos

Ambos sexos

Secundaria completa o cursando el ltimo ao

.uente: Atlas comparativo de la seguridad y la defensa en Amrica Latina, <http:www.resdal.org>. Consulta hecha en setiembre del 2005.

299

JOS MIGUEL .LOREZ

RECUADRO 10. INGRESO Y EGRESO AL EJRCITO EN ALGUNOS PASES LATINOAMERICANOS


Ingreso a la carrera de oficial de la fuerza terrestre Pases Requisitos fsicos Argentina 1,60 m (M) y 1,55 m (.) Exmenes de ingreso Examen intelectual, examen de aptitud fsica, examen psicolgico, examen mdico y entrevista vocacional S Grado de egreso Subteniente Ttulo de egreso Licenciatura en Conduccin y Gestin Operativa Licenciado en Ciencia y Arte Militar Terrestre

Bolivia

1,65 m

Subteniente

Bolivia

1,60 m

Examen intelectual, de aptitud fsica, psicolgico, mdico y entrevista vocacional PSU rendida, examen de salud y fsico, examen de nivelacin de ingls y entrevista personal Examen intelectual, examen de aptitud fsica, examen psicolgico, examen mdico, entrevista vocacional e IC.ES: Dentro de los puestos 1 a 800 Exmenes acadmicos, psquicos, mdicos y fsicos. Entrevista personal, acompaado de sus padres Prueba de conocimientos y aptitudes Exmenes psicolgicos, de matemtica, cultura general, ingls e informtica; exmenes mdicos; exmenes de capacidad fsica; examen de natacin (nadar 25 metros en cualquier estilo) Examen fsico y psicolgico Examen mdico, psicolgico y cultural, capacidad fsica De acuerdo con las normas del Consejo Nacional de Universidades (CNU)

Tercer sargento Alfrez Licenciado en Ciencias Militares Profesional en Ciencias Militares

Chile

1,70 m (M) y 1,60 m (.)

Colombia

Estado saludable

Subteniente

Ecuador

1,65 m (M) y 1,60 m (.)

Subteniente de arma o servicios Subteniente

Licenciatura en Ciencias Militares

El Salvador

1,65 m (M) y 1,55 m (.)

Licenciado en Administracin Militar Licenciado en Ciencias Militares y Tecnologa

Guatemala

1,65 m (M) y 1,55 m (.)

Subteniente

Honduras Mxico

1,65 m (M) y 1,55 m (.) 1,57 m (M) y 1,52 m (.)

Subteniente Subteniente

Licenciado en Ciencias Militares Tcnico superior universitario en Proteccin Civil Licenciado en Ciencias Militares Licenciado en Ciencias Militares Bachiller en Ciencias Militares Licenciatura en Ciencias Militares

Nicaragua

Estatura mnima 1,60 m y buen estado fsico

Teniente

Paraguay Paraguay 1,65 m (M) y 1,60 m (.) Examen de aptitud acadmica, conocimientos, aptitud fsica, psicolgico, entrevista personal Evaluacin mdica exploratoria externa, prueba fsica, examen de nivel acadmico y cultura general y examen psicotcnico

Subteniente Subteniente o alfrez Oficial

Repblica Dominicana

Tener 5 pies 6 pulgadas y un peso menor de 120 libras; tener peso y permetro torcico en proporcin a la edad y a la estatura; dentadura en buen estado; vista 20/20; condiciones de salud y aptitud fsica compatibles con la carrera militar 1,60 m (M) y 1,55 m (.)

Uruguay

Exmenes mdicos, psicofsicos, odontolgicos, fsicos y acadmicos

Alfrez

Licenciado en Ciencias Militares

.uente: Atlas comparativo de la seguridad y la defensa en Amrica Latina, <http//www.resdal.org>. Consulta hecha en setiembre del 2005.

300

LA EDUCACIN CIRCULAR

al tratarse de adolescentes cuya identidad est an en precaria formacin, se asegura que la identificacin de la personalidad individual con la institucin sea absoluta (.lorez 2005); pero adems se asegura tambin que la reproduccin organizacional sea completamente autnoma y libre de cualquier interferencia en su dinmica formativa. La dinmica cerrada de las escuelas de formacin del Ejrcito se enmarca en un diseo igualmente cerrado del sistema educativo militar y, en ese sentido, no es casual. 2.2.2 El Sistema Educativo del Ejrcito Ms all de los objetivos formales del Sistema Educativo del Ejrcito (SIEDE), nos interesa en este punto destacar la dimensin cerrada de ste, sobre todo en los perodos iniciales de formacin, siendo cierto que mientras ms se avanza en la carrera militar, ms se puede acceder a capacitaciones fuera de la institucin. El SIEDE establece una lnea permanente de capacitacin a lo largo de la carrera del oficial. Tras el perodo de formacin en la EMCH, los oficiales pasan a una etapa de perfeccionamiento que incluye una etapa intermedia, una avanzada, una fase de integracin y estrategia, y cursos de especializacin. Para el cumplimiento de este programa, el SIEDE establece que las Escuelas de Armas y Servicios desarrollen necesariamente dos tipos de cursos: el Bsico, dirigido a tenientes en su segundo ao, y el Avanzado, dirigido a capitanes en su tercer ao. Mientras el curso Bsico tiene una duracin de ocho semanas, el Avanzado dura ocho meses. Adicionalmente, el SIEDE incluye los cursos de calificacin, los cuales pueden ser seguidos por los oficiales desde su tercer ao como subtenientes hasta el grado de capitn, y pueden ser conducidos tambin en otras escuelas de la fuerza armada o de ejrcitos de pases amigos. Comando, Estrategia y Administracin es un curso dictado en la Escuela de Guerra y est dirigido a oficiales con el grado de mayor. Hasta hace algunos aos, este curso duraba 24 meses, pero desde el 2001 el perodo de instruccin dentro de la instancia militar se ha reducido a un ao de

301

JOS MIGUEL .LOREZ

asignaturas hasta el nivel de grandes unidades de batalla, despus de lo cual los alumnos se gradan como oficiales de comando y Estado Mayor. Posteriormente, se requiere que, durante el siguiente ao, el oficial desarrolle una maestra en alguna universidad para complementar su capacitacin, lo cual es adems requisito para lograr el ascenso a teniente coronel, el grado inmediato superior (Hurtado 2005). El Curso de Alto Mando es un programa de un ao de duracin diseado para oficiales del grado de coronel y en ste participan tambin oficiales invitados de la Marina y la .uerza Area. El SIEDE incluye, adems, una serie de convenios para la capacitacin de los oficiales dentro y fuera de la institucin; sin embargo, el grueso de la capacitacin an se imparte dentro de la institucin. Como se observa, el Sistema Educativo del Ejrcito es un ordenado plan de capacitacin permanente. Ello es de por s destacable, pero para los objetivos de este texto la importancia de lo reseado est en que el sistema se desarrolla mayoritariamente en forma cerrada en las instancias pertenecientes a la organizacin. La Escuela de .ormacin, las escuelas de armas y servicios, las de calificacin, la Escuela de Guerra e incluso el Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN) son organismos circunscritos a la propia organizacin del Ejrcito, lo cual redunda en que, a pesar de los avances en los convenios y los requisitos de maestras fuera de la institucin, la educacin se mantenga en la esfera cerrada de organizacin del Ejrcito. 2.3 La autorreproduccin Lo que se desprende de lo sugerido es que el Ejrcito como organizacin se reproduce a partir de la captacin de cuadros a quienes educa y forma de manera autnoma. Los nuevos miembros llegan a la institucin extremadamente jvenes y por lo tanto inmaduros, lo cual facilita que la organizacin los forme en una dinmica que identifica absolutamente al individuo con la institucin. Pero adems dicha formacin transcurre dentro de la esfera de la organizacin y casi sin ninguna referencia que no sea la que decide y brinda el propio Ejrcito. En ese sentido, la educacin en el Ejrcito es el mecanismo por el cual la organizacin se reproduce, o mejor dicho se autorreproduce, pues

302

LA EDUCACIN CIRCULAR

este proceso se realiza en la misma dinmica planteada en la primera parte de este trabajo: la autorreferencia.

3. Conclusiones
Como se anunciaba en la introduccin, a lo largo de este ensayo se han pretendido esbozar un par de hiptesis. La primera es la que seala que el Ejrcito es una institucin cuya referencia permanente es ella misma. Sus objetivos, funciones, smbolos, miembros, servicios, clientes y dems dimensiones organizacionales parten y vuelven a la propia institucin. La segunda hiptesis plantea, a su vez, que la educacin militar es el mecanismo mediante el cual el Ejrcito se reproduce como organizacin, pero con la particularidad de que dicha reproduccin es autnoma y a la vez absoluta, pues sus cuadros son formados ntegramente por la organizacin mediante un proceso muy intenso que los resocializa asimilados a la institucin. Juntas, las dos hiptesis nos permiten sealar una idea final respecto a la necesidad de entender la importancia de la variable educativa en la dinmica de las relaciones entre fuerza armada, Estado y sociedad, ms all del caso especfico del SIEDE. El asunto es la autonoma militar y la necesidad de fortalecer dos aspectos para superarla. El primero es la urgencia de fortalecer la capacidad de los organismos polticos llamados a ser los que dirijan la defensa como una poltica pblica. Es necesario que se ponga nfasis en el desarrollo de una instancia poltica que tome, efectivamente, las riendas de las instituciones estatales, en un marco democrtico que convierta a la administracin pblica, incluida la fuerza armada, en una estructura eficiente y eficaz en la atencin de los servicios que la ciudadana requiere. La generacin de una administracin de la defensa, que est por encima de la ejecucin misma de las acciones de defensa por parte de la fuerza armada, es una tarea ya iniciada pero que debe ser potenciada.

303

JOS MIGUEL .LOREZ

El segundo aspecto es la necesidad de que la educacin militar deje ser circular sobre las propias organizaciones castrenses. La necesidad de lograr una fuerza armada moderna requiere que las referencias de capacitacin dejen de ser las tradicionales menciones al honor, la dignidad o el respeto a la institucin, para pasar a tener las mximas capacidades tcnicas. Cada vez son mayores los ejemplos de Estados con ejrcitos eficaces en los que los oficiales no provienen necesariamente de escuelas de formacin militar exclusiva. Argumentos como la guerra electrnica o la transformacin de las amenazas a las que responde ahora la fuerza armada son elementos que permiten establecer la necesidad de implementar una enrgica reforma de la educacin militar. Nuestros institutos armados parecen haberse dado cuenta ya de la necesidad de establecer mayores contactos entre s, pero sobre todo con organismos educativos no militares, y ello es saludable y es un argumento ms para tomar en cuenta frente a esta necesidad de cambios en el sistema educativo militar. Resulta necesario terminar estas ideas sealando que una reforma educativa militar debe redundar no slo en el redimensionamiento de la fuerza armada como burocracia especializada en un asunto ms del Estado, y de la defensa como otra poltica pblica igual que las dems, sino tambin en el acercamiento de las instituciones armadas a la sociedad, olvidando esa visin tutelar que les permite ubicarse por encima de la historia y que las incapacita para entender errores y asumirlos con la misma hidalgua de la que hacen gala cuando cumplen su misin honradamente. Bibliografa Agero, .elipe 2005 Educacin militar y democratizacin. En Agero, Hurtado y .lorez 2005: 11-45. Agero, .elipe, Lourdes Hurtado y Jos Miguel .lorez 2005 Educacin militar en democracia. Aproximaciones al proceso educativo militar. Lima: Instituto de Defensa Legal. Aguilar, Luis 1996. Estudio introductorio. En Luis Aguilar Villanueva (editor). El

304

LA EDUCACIN CIRCULAR

estudio de las polticas pblicas. Mxico D. ..: Miguel ngel Porra, pp. 15-74. Alegra, Ciro 2004 Bases para un modelo de relaciones entre el poder poltico y el mando militar desde una perspectiva democrtica. En Narcs Serra, Ciro Alegra y Ana Mara Tamayo. Bases para un control civil democrtico de la fuerza armada en el Per. Lima: Instituto de Defensa Legal, pp. 29-73. Arvalo de Len, Bernardo 2001 .uncin militar y control democrtico. Guatemala: Amanuense. Barzelay, Michael y Juan Carlos Cortzar 2004 Una gua prctica para la elaboracin de estudios de caso sobre buenas prcticas en gerencia social. Washington: Instituto Interamericano para el Desarrollo Social-Banco Interamericano de Desarrollo. Behn, Robert 1996 El anlisis de polticas y la poltica. En Luis Aguilar Villanueva (editor). El estudio de las polticas pblicas. Mxico D. ..: Miguel ngel Porra, pp. 239-274. Bobadilla, Percy y Luis del guila 1997 Planificacin estratgica para ONGs. Lima: PACT. Carnoy, Martin 1993 El Estado y la teora poltica. Madrid: Alianza Editorial. Castaeda, Ivette 2005 Sentido y argumentacin de la fuerza armada a propsito de la coyuntura. En la Mira, n. 30, pp.13-14. Lima. Cooper, Philip J. 1999 El derecho pblico y la administracin pblica: el Estado de la unin. En Naomi B. Lynn y Aaron Wildavsky (compiladores). Administracin pblica, El estado actual de la disciplina. Mxico D. ..: .ondo de Cultura Econmica, pp. 342-376.

305

JOS MIGUEL .LOREZ

Cortzar, Juan Carlos 2002 La reforma de la administracin pblica peruana: conflictos y estrategias divergentes en la elaboracin de polticas de gestin pblica. Washington: Banco Interamericano de Desarrollo-Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica. Cotler, Julio 1978 Clases, Estado y nacin. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. 1994a Poltica y sociedad en el Per. Cambios y continuidades. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. 1994 b Per 1964-1994. Economa, sociedad y poltica. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. Defensora del Pueblo 2005 Reporte n. 17. Conflictos entre poblacin y autoridades o entidades pblicas, conocidos por la Defensora del Pueblo al 1. de agosto de 2005. Disponible en < http:// www.ombudsman.gob.pe/modules/Downloads/informes/varios/ 2004/conflictos_sociales17.pdf>. Consulta hecha en setiembre del 2005. Escuela Militar de Chorrillos 1998 100 aos Escuela Militar de Chorrillos. Lima: Escuela Militar de Chorrillos. .eaver, Peter 1999 Civil-military Relations. Annual Review of Political Science, nmero 2, pp. 211-241. .lorez, Jos Miguel 2004a De botas locas y heterogeneidades: la fusin de distintas culturas en una sola identidad militar. Disponible en <www.interculturalidad.org>. Consulta hecha en agosto del 2005. 2004 b Algunas reflexiones en torno a la formacin profesional militar desde el caso peruano. .uerzas Armadas y Sociedad, ao 18, nmero 1-2, pp. 201-217. Santiago de Chile. 2005 La educacin militar en el Per. El proceso educativo, los valores militares y la democracia. En Agero 2005: pp. 91-176.

306

LA EDUCACIN CIRCULAR

Geertz, Clifford 1987 La Interpretacin de las culturas. Mxico D. ..: Gedisa. Goffman, Irving 1972 Internados. Ensayos sobre la situacin mental de los enfermos mentales. Buenos Aires: Amorrortu. 1981 La presentacin de la persona en la vida cotidiana. Buenos Aires: Amorrortu. Harmon M. Michael y Richard T. Mayer 1999 Teora de la organizacin para la administracin pblica. Mxico: .ondo de Cultura Econmica. Huntington, Samuel 1995 El soldado y el Estado . Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano. Hurtado, Lourdes 2002 Cultura, representacin y otredad. Reflexiones sobre el colectivo militar peruano. Lima: Instituto de Defensa Legal. 2005 Una reflexin sobre la fuerza armada peruana a partir del Informe .inal de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. En Lourdes Hurtado y otros 2005: 17-55. Hurtado, Lourdes y otros 2005 Los nudos de la defensa. Enredos y desenredos para una poltica pblica en democracia. Lima: Instituto de Defensa Legal. Janowitz, Morris 1964 The Military in the Political Development of New Nations. Chicago: The Universtity of Chicago Press. Ministerio de Defensa del Per 2004 Situacin de la educacin en el Ejrcito. Documento interno de trabajo. Lima. 2005 Libro blanco de la defensa nacional del Per. Lima: Ministerio de Defensa del Per.

307

Moskos, Charles, John Allen Willams y David R. Segal 2000 The Postmodern Military. Oxford: Oxford University Press. Obando, Enrique 2001 Las relaciones civiles-militares en el Per en la dcada del 90. Lecciones para el futuro. En Martn Tanaka (director de la investigacin). Las fuerzas armadas en la regin andina. Lima: Comisin Andina de Juristas, pp. 247-304. Oehling, Hermann 1967 La funcin poltica del Ejrcito. Madrid: Instituto de Estudios Polticos. Oficina de Informacin del Ejrcito S. f. Gua deontolgica para los oficiales del Ejrcito del Per. Lima: Ejrcito del Per. 1999 El Ejrcito unido a la historia. Lima: Ejrcito del Per. Pedraglio, Santiago, Ana Mara Tamayo y Eduardo Castillo 2002 .uerzas Armadas: control civil y relaciones civiles-militares. Lima: Instituto de Defensa Legal. Peters, Guy 1995 La poltica de la burocracia . Mxico: .ondo de Cultura Econmica. Quintana Taborga, Juan Ramn (coordinador) 2001 Libros blancos de defensa. Concertacin poltica y diseo estratgico. La Paz: Ministerio de Defensa Nacional. Rivera Prez, Juan 2001 Los principios espirituales de los herederos de Miguel Grau. Lima: Marina de Guerra del Per-Direccin de Intereses Martimos. Rospigliosi, .ernando 1994 .uerzas armadas, corporativismo y autoritarismo: qu ha cambiado en tres dcadas? En Julio Cotler (editor). Per 1964-

2001

1994. Economa, sociedad y poltica. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, pp. 215-236. Las .uerzas Armadas y la democracia. La necesidad del control civil de las instituciones castrenses. Lima: Asociacin Pro Derechos Humanos.

Sartori, Giovanni 1992 Elementos de teora poltica. Madrid: Alianza Editorial. Seneth, Richard 1982 La autoridad. Madrid: Alianza Editorial. Serra, Narcs, Ciro Alegra y Ana Mara Tamayo 2003 Bases para un control civil democrtico de la fuerza armada en el Per. Lima: Instituto de Defensa Legal. Subirats, Joan 1994 Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin. Madrid: Ministerio para las Administraciones Pblicas. Villanueva, Vctor 1972 El CAEM y la revolucin de las fuerzas armadas. Lima: Instituto de Estudios Peruanos y Campodnico Ediciones. 1974 El Ejrcito Peruano. Lima: Juan Meja Baca. Weber, Max 1996 Economa y sociedad. Mxico D. ..: .ondo de Cultura Econmica. Wright Mills, Carl 2001 La elite del poder. Mxico D. ..: .ondo de Cultura Econmica.

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Rossy Salazar Villalobos

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

312

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Introduccin
Hace ms de 25 aos estall el conflicto armado interno que oblig al Estado a enfrentar un fenmeno nuevo: el terrorismo. Las fuerzas del orden, militares y policiales, fueron convocadas para hacer frente a los grupos terroristas y as lograr la pacificacin del pas. Los gobiernos que tuvieron que enfrentar este fenmeno renunciaron a su responsabilidad de dirigir la lucha contrasubversiva y la trasladaron a la .uerza Armada, sin ejercer ningn control sobre su labor. Mediante los poderes Ejecutivo y Legislativo, el Estado otorg mayor libertad a la actuacin de la .uerza Armada cuando consolid la justicia militar como prerrogativa, de tal manera que sta sirviera como mecanismo de proteccin para los miembros de las fuerzas del orden que estuvieran involucrados en violaciones de los derechos humanos. Ejemplo de ello fueron las modificaciones en la legislacin de la justicia militar para que, en estados de emergencia, los delitos que cometieran los miembros de la .uerza Armada o de la Polica Nacional pasaran a la competencia del fuero castrense. Por otro lado, en la poca de mayor corrupcin en el pas, la justicia militar no slo era una prerrogativa y un mecanismo de impunidad a favor de las fuerzas del orden, sino que se transform en un instrumento de persecucin contra aquellos militares o policas que estaban en desacuerdo con la actuacin del rgimen. Adems, se ampliaron sus competencias para que pudiera juzgar a civiles por el delito de traicin a la patria, lesionando la Constitucin de 1993 y los convenios internacionales.

313

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

En el ao 2000, ya en democracia, se intenta reducir la autonoma de la justicia militar y para ello se derogan las leyes antiterroristas. Pero a pesar de que en esta etapa ya existan informes que recomendaban la integracin del fuero militar al Poder Judicial, y ms an, haba sentencias de inconstitucionalidad emitidas por el Tribunal Constitucional en contra de la Ley de Comandos Polticos Militares, la Ley Orgnica y el Cdigo de Justicia Militar, stas todava no se implementan. El presente texto intenta advertir que la justicia militar es un ncleo duro dentro de las tradicionales relaciones entre Estado, .uerza Armada y sociedad. Y que, si se presenta la oportunidad para ello, el proceso de adecuacin de la justicia militar a estndares democrticos puede truncarse. Este ensayo se divide en tres partes. En la primera se ofrece un anlisis de la justicia militar durante las dcadas de 1980 y 1990, buscando poner en evidencia de qu manera los poderes del Estado contribuyeron a fortalecer la autonoma de esta justicia transformndola en un mecanismo de impunidad para los miembros de las fuerzas del orden involucrados en casos de violacin de los derechos humanos. La segunda parte se divide en dos secciones. La primera aborda las actuaciones de los poderes del Estado, los organismos constitucionales autnomos y la sociedad civil frente a la reforma de la justicia militar, antes de las sentencias del Tribunal Constitucional. La segunda seccin, en cambio, se centra en el anlisis de las actuaciones de los poderes del Estado, los organismos constitucionales autnomos y la sociedad civil frente a lo establecido por el Tribunal Constitucional, el cual seala que la justicia militar debe redefinirse de acuerdo con las garantas constitucionales de la funcin jurisdiccional y el debido proceso establecidas en la Constitucin Poltica de 1993. Por ltimo, la tercera parte del documento presenta el anlisis del decreto legislativo 961, Cdigo de Justicia Militar Policial, y de la ley 28665, Ley de Organizacin, .unciones y Competencias de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial, con la finalidad de determinar si el fuero castrense mantiene o ampla su organizacin, funciones y competencias a otras instituciones de la administracin de justicia, y las implicancias polticas de ello.

314

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

1.

Justicia militar: mantenimiento de la organizacin, funciones y competencias en las dcadas de 1980 y 1990

P LANO NACIONAL 1.1 Perodo 1980-1985 Das antes de la entrada en vigencia de la Carta de 1979,1 .rancisco Morales Bermdez promulga la nueva Ley Orgnica de Justicia Militar2 y el nuevo Cdigo de Justicia Militar,3 con lo que aparta a los civiles de la discusin y elaboracin de la legislacin militar, considerando esta materia como exclusivamente de inters militar. La justificacin del sector castrense para promulgar ambas normas das antes de dejar el poder fue la necesidad de adecuar la legislacin de la justicia militar a la Carta de 1979, la cual, en su artculo 282, establece que los miembros de la .uerza Armada y la Polica Nacional, en el caso de la comisin de delitos de funcin, se encuentran sometidos a la justicia militar y al Cdigo de Justicia Militar, cuyas disposiciones no pueden aplicarse a los civiles, salvo en el supuesto de traicin a la patria en el caso de guerra exterior y por delitos contra el servicio militar. Sin embargo, se reprodujo bsicamente el esquema de la justicia militar anterior, el cual contiene un sistema de penas contradictorio y anacrnico, dependencia al Poder Ejecutivo, etctera. 1.1.1 Actuacin del Poder Ejecutivo Accin Popular asume el gobierno el 28 de julio de 1980; al mismo tiempo, tiene que enfrentar la subversin iniciada por Sendero Luminoso. Durante esta etapa, el gobierno de .ernando Belaunde Terry afronta, tambin, el debilitamiento de los partidos que conforman el sistema de representacin poltica, la ausencia de un replanteamiento de las relaciones entre el poder civil constitucional y la .uerza Armada segn

1 2 3

Constitucin Poltica de 1979. Entr en vigencia el 28 de julio de 1980. Decreto ley 23201, Ley Orgnica de Justicia Militar, del 19 de julio de 1980. Decreto ley 23214, Cdigo de Justicia Militar, del 24 de julio de 1980.

315

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

los estndares democrticos, y el clima de protesta social (Comisin de la Verdad y Reconciliacin 2004: 209). Por mucho tiempo, el gobierno de turno asume que Sendero Luminoso es un caso de insurgencia similar al de las guerrillas de 1965. Por esta razn, al comienzo se pone nfasis en el trabajo policial, pero en 1982, al incrementarse las actividades terroristas de Sendero Luminoso, la posicin del gobierno se decanta progresivamente a favor de la opcin militar. sta se adopta definitivamente el 29 de diciembre de 1982, cuando el presidente Belaunde firma el decreto supremo 068-82-IN por el que declara en estado de emergencia algunas provincias de Ayacucho,4 adems de los departamentos de Huancavelica y Apurmac, y encarga el control del orden interno a la .uerza Armada. El desarrollo de la respuesta militar era inevitable, pero no debi significar una transferencia de responsabilidades polticas ni la omisin de los deberes de control sobre el modo de ejercer la represin del grupo subversivo armado. La omisin que se gener constituy un grave error, porque desde que se declararon en estado de emergencia los departamentos mencionados, se constituyeron a la par tribunales militares para tratar, supuestamente, los casos de presuntos excesos policiales y militares (Comisin de la Verdad y Reconciliacin 2004: 217), que realmente eran violaciones de los derechos humanos encubiertas por medio de estos tribunales. Ejemplo de ello son: Las ejecuciones extrajudiciales de creyentes evanglicos en Callqui (1984). El 8 de enero de 1985, el presidente del Consejo de Guerra Permanente de Marina abre proceso penal contra el capitn de corbeta AP lvaro Artaza Adrinzen y Jess Vilca Huincho por la comisin del delito de homicidio calificado, a pesar de que el delito imputado es un delito comn. El 28 de marzo de 1985, el presidente del Consejo de Guerra plantea una contienda ante el juez instructor de Huamanga, que es el encargado de la investigacin penal en el fuero comn, argumentando que se ha iniciado una investigacin por los mismos hechos en el fuero militar.
Huanta, La Mar, Cangallo, Vctor .ajardo y Huamanga.

316

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Las desapariciones y ejecuciones extrajudiciales de los pobladores de Pucayacu (caso Huanta). El 6 de noviembre de 1984, el Consejo de Guerra Permanente de la Marina abre instruccin contra el capitn de corbeta AP lvaro Artaza Adrinzen por el delito de homicidio calificado en agravio de 50 personas no identificadas halladas en la fosas de Pucayacu, a pesar de que existe una investigacin en curso en el fuero civil. El 17 de julio de 1985, el juez instructor sustituto de Marina en Ayacucho remite su dictamen al presidente del Consejo de Guerra, recomendando que el caso sea sobresedo porque la responsabilidad del procesado no ha sido acreditada. El Consejo Supremo de Justicia Militar confirma dicho sobreseimiento y el implicado queda impune a pesar del delito cometido.

1.1.2 Actuacin del Poder Legislativo La indiferencia ante la actuacin del Consejo Supremo de Justicia Militar como institucin que utiliza la justicia militar como mecanismo de impunidad no se redujo al Poder Ejecutivo, sino que se extendi, tambin, al Poder Legislativo. La publicacin de la ley 24150 por el Congreso fortalece a la justicia militar como mecanismo de impunidad porque esta norma, en su artculo 10, establece que todo acto que cometan los militares en estados de excepcin puede ser considerado delito de funcin y, por tal motivo, resuelto en la justicia militar.5 A raz de la citada norma, el fuero militar tiene como regla afirmar su competencia cada vez que un miembro de la .uerza Armada o policial es involucrado en una investigacin sobre violaciones de derechos humanos.

Artculo 10: Los miembros de las .uerzas Armadas o .uerzas Policiales, as como todos aquellos que estn sujetos al Cdigo de Justicia Militar que se encuentren prestando servicios en las zonas declaradas en estado de excepcin, quedan sujetos a la aplicacin del mencionado Cdigo. Las infracciones tipificadas en el Cdigo de Justicia Militar que cometan en el ejercicio de sus funciones son de competencia del fuero privativo militar, salvo aquellas que no tengan vinculacin con el servicio. Publicado el 6 de junio de 1985.
5

317

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

1.1.3 Actuacin del Poder Judicial La ampliacin de la competencia de la justicia militar tambin le es indiferente al Poder Judicial. Durante toda la etapa del terrorismo, en la mayora de los casos la Corte Suprema de Justicia decide, como posicin institucional, otorgar competencia a la justicia militar frente a delitos de violaciones de los derechos humanos cometidos por militares o policas que intervengan en la lucha antisubversiva. Ejemplo de ello es el caso de las ejecuciones extrajudiciales comprobadas en las fosas de Pucayacu, Huancavelica. El 22 de agosto de 1984, a raz de la informacin de un periodista local, se descubrieron cuatro fosas con 50 cadveres. La .iscala de la Nacin envi desde Lima a una comisin encargada de identificar la zona y participar en las diligencias de levantamiento de cadveres.6 La fiscal de la Nacin encarg a Jos Luis Meja Chahuara, fiscal provincial penal de Lima, la investigacin sobre el hallazgo de las fosas de Pucayacu. Sobre la base de las diligencias actuadas y de los protocolos de necropsia, se formul denuncia penal contra el capitn de corbeta AP lvaro Artaza Adrinzen como presunto autor del delito de homicidio calificado. El 6 de noviembre de 1984, el Consejo de Guerra Permanente de Marina abri instruccin contra el mismo inculpado y por el mismo hecho, encargando la investigacin al juez instructor sustituto de Marina en Ayacucho. El presidente del Consejo de Guerra Permanente de la Marina plantea la contienda de competencia, solicitando que el caso sea visto por el fuero militar y no por el fuero comn. El 10 de abril de 1985, la Segunda Sala Penal de la Corte Suprema dirime la contienda de competencia a favor del fuero militar y ordena que se remita todo lo actuado a dicho consejo, con lo que se archiva el caso en la justicia ordinaria.
6

Comisin de la Verdad y Reconciliacin 2003 (tomo VII: 96): Comisin integrada por el doctor Jos Luis Meja Chahuara, fiscal provincial adjunto ad hoc, el doctor Rolando Quesada Chunga, juez instructor suplente de Huanta, el seor .ernando Olivera Vega, secretario general de la .iscala de la Nacin, as como el director y la subdirectora de la Morgue Central de Lima, doctor Roberto .eliziani Valdez y la doctora Gladys Quiroz de Meza.

318

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Obviamente, esta renuncia es gravsima, ya que la Corte Suprema determina que los delitos contra la vida, el cuerpo y la salud que se cometan en estado de emergencia son delitos de funcin slo porque son ejecutados por militares y en ocasin del servicio, lo que transgrede la Constitucin de 1979. Ms an si el Consejo Supremo de Justicia Militar confirma el sobreseimiento del juez instructor sustituto de Marina en Ayacucho de la causa seguida contra el procesado por no haber quedado acreditada su responsabilidad. 1.1.4 Balance del perodo Durante este perodo, frente al nuevo escenario de conflicto armado interno que Sendero Luminoso inicia, los poderes del Estado en especial el Ejecutivo y el Legislativo, adems de mantener a la justicia militar como prerrogativa de la .uerza Armada, permiten y contribuyen a que se convierta en un mecanismo de impunidad. Esto se concreta en que no desinstalan los tribunales militares que se constituyeron durante los estados de emergencia al comienzo de la actividad terrorista, y en que publican la ley 24150, Ley de los Comandos Polticos Militares, que en su artculo 10 ampla el mbito de competencia de la justicia militar, impidiendo la fiscalizacin e investigacin de las autoridades civiles en dichas zonas. Por su parte, el Poder Judicial tambin colabora en que la justicia militar se fortalezca como mecanismo de impunidad, al otorgarle competencia en la mayora de contiendas interpuestas para que el fuero militar investigue y resuelva los delitos de lesa humanidad en los que estn involucrados militares y policas. 1.2 Perodo 1985-1990 1.2.1 Actuacin del Poder Ejecutivo Alan Garca Prez, del APRA, asume la Presidencia de la Repblica el 28 de julio de 1985, en una slida situacin poltica, y conquista las dos cmaras del Congreso de la Repblica. Este gobierno tiene que enfrentar la historia de tensas relaciones y desconfianza entre el APRA y la .uerza Armada, pero al mismo tiempo

319

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

requiere establecer una relacin fluida con sta, para recuperar la conduccin poltica de la lucha contrasubversiva. Como no logra hacerlo, la .uerza Armada mantiene su autonoma sin supervisin alguna de parte del Estado. Los sucesos que, desde el Poder Ejecutivo, afianzan la autonoma de la justicia militar frente a los dems poderes del Estado son los siguientes: Las ejecuciones extrajudiciales en Accomarca (1985). El 17 de septiembre de 1985, el presidente del Comando Conjunto de la .uerza Armada lee en Palacio de Gobierno un comunicado en el que seala que la Inspectora de la Segunda Divisin de Infantera del Ejrcito ha determinado que el subteniente Telmo Hurtado Hurtado es responsable de la muerte de 40 civiles en el distrito de Accomarca. Recomienda denunciar a Hurtado ante el Consejo de Guerra Permanente de la Segunda Zona Judicial del Ejrcito, por los delitos de abuso de autoridad, falsedad, desobediencia y negligencia segn el Cdigo de Justicia Militar. Las ejecuciones extrajudiciales en los penales de El .rontn y Lurigancho (1986). El 18 de junio de 1986 se produce una matanza de reclusos en los establecimientos penitenciarios de Lurigancho, El .rontn y Santa Brbara, en respuesta al motn organizado por Sendero Luminoso. Al amparo del estado de emergencia existente, se declara a los penales zona militar restringida. El 21 de junio de 1986, el gobierno admite la posibilidad de haber cometido excesos en la toma del penal de Lurigancho y ordena al fuero militar investigar los hechos. Impide, de esta forma, que las autoridades civiles pertinentes se hagan cargo del caso. El fuero militar responsabiliza al coronel GRP Rolando Cabezas Alarcn y a otros miembros de la Guardia Republicana, pero l es puesto en libertad por aplicacin de la ley de amnista. En el caso de El .rontn, el Consejo Supremo de Justicia Militar sobresee el proceso el 20 de julio de 1989, al no encontrar responsabilidad en los miembros de la Marina de Guerra.

A partir de entonces, el gobierno asume una postura ambigua sobre la intervencin de la justicia militar en casos de violacin de derechos humanos en los que estn involucrados miembros de la .uerza Armada y la Polica Nacional.

320

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

1.2.2 Actuacin del Poder Legislativo Por su lado, el Congreso de la Repblica tambin asume una postura ambigua sobre la intervencin de la justicia militar en casos de violacin de derechos humanos, ya que en ciertas oportunidades considera que los delitos de violacin de derechos humanos son comunes, mientras que en otras legitima que el fuero militar los investigue como delitos de funcin. Ejemplo de ello son: Las ejecuciones extrajudiciales en Accomarca (1985). El 12 de octubre de 1985, el Parlamento emite un informe en mayora en el que destaca las siguientes conclusiones: [] El caso Accomarca-Lloqllapampa es un delito comn y no castrense. [] Los hechos all no son militares sino comunes (Comisin de la Verdad y Reconciliacin 2003: tomo VII, 152). El 12 de diciembre de 1985, el Senado llega a la conclusin que los delitos son comunes y no castrenses. Las ejecuciones extrajudiciales en Pomatambo y Parcco Alto (1986). El 26 de noviembre de 1986, el Senado acuerda realizar una investigacin del caso. El dictamen en mayora reconoce la muerte de Claudio Bellido Huaytalla, as como la orden de eliminar a los siete detenidos en Pomatambo e incinerar sus restos. Sin embargo, se alega que las autoridades del fuero militar tienen conocimiento de los mismos hechos y sobre los mismos inculpados, ya que estn siendo procesados. Las ejecuciones extrajudiciales en los penales de El .rontn y Lurigancho (1986). El Parlamento investiga el caso de la matanza en los penales de Lima y Callao por medio de una comisin presidida por el senador Rolando Ames, de Izquierda Unida.7 sta

Comisin de la Verdad y Reconciliacin (2004: 232): Las fuerzas del orden encargadas del debelamiento realizaron ejecuciones extrajudiciales en Lurigancho, mientras que en El .rontn, la Marina vol el Pabelln Azul a sabiendas de que en su interior se encontraban an internos con vida. El informe sealaba, tambin, intentos de encubrir los acontecimientos por parte de los ministros pertinentes y del propio Presidente Alan Garca, por eso propona que el Congreso realice antejuicios constitucionales a los implicados antes que concluyera su mandato. Aunque dicho informe fue suscrito por la minora de la comisin, pues los miembros del APRA no lo

321

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

determina que en el debelamiento del motn se produjeron ejecuciones extrajudiciales y que el gobierno de turno intenta encubrir tales acontecimientos. Pero a pesar de ello, los responsables de dichos crmenes no son sancionados, ya que la justicia militar los absuelve, dos aos despus, de los cargos imputados. 1.2.3 Actuacin del Poder Judicial En el caso de las ejecuciones extrajudiciales de Callqui, a pesar de que la matanza se produce en 1984, durante el gobierno de Belaunde Terry, la contienda de competencia que el fuero militar interpone a raz de la investigacin del fuero ordinario se dirime el 26 de septiembre de 1985, a inicios del gobierno de Alan Garca. La Primera Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia resuelve a favor de la justicia militar, mediante resolucin breve y sin expresin de motivos. El 25 de noviembre de 1985, el juez militar a cargo de la investigacin emite un informe en el que absuelve de toda responsabilidad a los implicados, afirmando que actuaron en legtima defensa. Sobre el caso Accomarca, el fuero militar interpone contienda de competencia porque el Poder Judicial inicia las investigaciones debidas. El 11 de marzo de 1986, la Primera Sala Penal de la Corte Suprema de la Repblica decide que el fuero militar tiene competencia para conocer el caso, para lo cual seala que siendo los inculpados miembros del Ejrcito y habiendo sucedido los hechos en una localidad comprendida en zona de emergencia, es pertinente aplicar lo dispuesto en el artculo 10 de la ley 24150. El 15 de octubre de 1987, la Sala de Guerra de la Segunda Zona Judicial del Ejrcito sentencia a la pena de seis aos a Telmo Hurtado por el delito de abuso de autoridad, pero lo absuelve de los delitos ms graves. El Consejo Supremo de Justicia Militar confirma la sentencia. Pero aos despus, Telmo Hurtado se acoge a las leyes de amnista. Respecto a las ejecuciones extrajudiciales de Pomatambo y Parcco Alto (1986), el titular del juzgado de instruccin de Cangallo, conjuntamente con el comandante EP Ricardo Sonoro Navarro, mdicos militares y
avalaron, s obtuvo amplia difusin nacional y respaldo de la oposicin en el Legislativo.

322

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

familiares de las vctimas, se apersona a Mungaspunco y encuentra restos mutilados, descuartizados y quemados. Al finalizar la diligencia, el magistrado levanta el acta correspondiente y entrega copias de sta al fiscal provincial de Cangallo, al fiscal de la Nacin y al presidente del Consejo Supremo de Justicia Militar, al haber involucrados militares. La justicia militar inmediatamente abre proceso contra los implicados militares por la comisin de los delitos de homicidio calificado, abuso de autoridad y falsedad, asumiendo competencia sobre hechos que no son de funcin. En el caso de San Pedro de Lurigancho y San Juan Bautista de la isla El .rontn, no existe intervencin alguna por parte del Ministerio Pblico y el Poder Judicial, a pesar de que durante la debelacin del motn se produjeron ejecuciones extrajudiciales. En cambio, el fuero militar inicia la investigacin respectiva y concluye que no existe responsabilidad alguna en quienes participaron en estos hechos. En el caso Cayara (1988), de igual forma que en el caso anterior, el fuero militar abre proceso por la muerte de 20 comuneros. Al final de la investigacin concluye que no existe responsabilidad de los implicados en los delitos denunciados. El Consejo Supremo de Justicia Militar, el 31 de enero de 1990, ratifica esta resolucin. 1.2.4 Balance del perodo En resumen, durante el perodo 1985-1990, el Poder Ejecutivo contribuye a afianzar la autonoma de la justicia militar, primero con el informe sobre el caso Accomarca, en el que se halla responsabilidad en los implicados pero la investigacin se deriva a la justicia militar; segundo, en el caso del motn de los penales de Lurigancho y El .rontn, cuando declara que stos son zona militar restringida y slo permite que investigue el fuero militar. En cambio, durante este perodo, el Poder Legislativo en varias oportunidades puso en claro que las investigaciones sobre violacin de derechos humanos se tienen que realizar en el fuero ordinario, como sealan los informes sobre los casos de Accomarca y los penales de Lurigancho y El .rontn.8
8

En los casos de Pomatambo y Parcco Alto, el Poder Legislativo no sigue la misma

323

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Sin embargo, el Ministerio Pblico, y en especial el Poder Judicial, renuncian a su potestad de investigar y de llegar a la verdad de los hechos, ya que en la mayora de contiendas de competencia, la Corte Suprema de Justicia del Poder Judicial resuelve a favor de la justicia militar, como en los casos de Callqui y Accomarca. En otros casos como los de los penales de Lurigancho y El .rontn, al igual que en el caso Cayara, el Ministerio Pblico y el Poder Judicial, a pesar de tener conocimiento de las ejecuciones extrajudiciales, no investigan ni abren proceso contra los implicados, sino que simplemente abdican. Por ello, el fuero militar asume competencia y absuelve por medio de las sentencias a los militares y policas comprometidos en delitos de violacin de los derechos humanos. 1.3 Perodo 1990-2000 1.3.1 Actuacin del Poder Ejecutivo El ingeniero Alberto .ujimori .ujimori gobierna el Per entre los aos 1990 y 2000. A pesar de haber sido elegido en comicios libres, se convierte en gobernante de facto el 5 de abril de 1992, cuando, apoyado por la .uerza Armada, da un golpe de Estado contra el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Durante este rgimen, las organizaciones subversivas sufren una derrota estratgica con la captura de sus ms altos jefes y la destruccin de sus organismos de direccin, por lo cual el gobierno adquiere popularidad a pesar del golpe de Estado. En este perodo, la justicia militar incrementa su mbito de competencia hacia los civiles y a delitos comunes como el pandillaje y el robo agravado, lo que genera una gran cantidad de encarcelamientos de supuestos terroristas a lo largo de todo el gobierno de .ujimori. El 21 de diciembre de 1990, con la publicacin del decreto supremo 171-90-PCM, el gobierno establece que todos los militares y policas
lnea que en los anteriores, ya que sobre estas ejecuciones extrajudiciales llega a la conclusin de que existe responsabilidad, pero seala que en el fuero militar se est investigando a los mismos implicados y por los mismos delitos.

324

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

de las zonas de emergencia estn en actividad las 24 horas del da y, como corolario, sometidos al Cdigo de Justicia Militar por los delitos que cometan en el ejercicio de sus funciones (Comisin de la Verdad y Reconciliacin 2003: tomo XI, 502). Por la norma citada en el prrafo anterior, el Poder Ejecutivo, como en los gobiernos anteriores, reafirma la autonoma de la justicia militar. Ejemplo de ello se evidencia en los siguientes casos: Las ejecuciones extrajudiciales en Santa Brbara (1991). El Comando Conjunto de la .uerza Armada anuncia pblicamente que se investiga el caso y que, de encontrar responsabilidad penal entre los militares involucrados, sern procesados en el fuero militar. En el caso La Cantuta (1992), en el que se ejecuta extrajudicialmente a estudiantes y profesores de dicha institucin, el presidente del Comando Conjunto de la .uerza Armada, general EP (r) Nicols de Bari Hermoza Ros, no se presenta a la comisin de investigacin que se instala en el Congreso de la Repblica, aduciendo razones de salud. Sin embargo, manda un oficio al Consejo Supremo de Justicia Militar para que abra instruccin contra los presuntos responsables (Comisin de la Verdad y Reconciliacin 2003: tomo VII, 627 y ss.). Por ello, la justicia militar asume competencia a pesar de ser delitos comunes y no de funcin.

1.3.2 Actuacin del Poder Legislativo El Congreso de la Repblica, en el gobierno de turno, ampla el mbito de competencia de la justicia militar al publicar la legislacin antiterrorista,9 la cual tiene como fin juzgar a civiles en el fuero militar. Por ello, el decreto ley 25708 establece los procedimientos para juzgar los delitos de traicin a la patria por medio de la aplicacin del proceso sumario establecido en el Cdigo de Justicia Militar.

9 Legislacin antiterrorista: decretos ley 25475, 25499 (que modificaba el decreto legislativo 748), 25564, 25659, 25708 y 25880.

325

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Otro hecho que fortalece la autonoma de la justicia militar frente a la justicia ordinaria se produce cuando el Parlamento aprueba la creacin de una comisin investigadora para el caso de las ejecuciones extrajudiciales de la Universidad La Cantuta (1992). El congresista Henry Pease Garca revela la existencia de un destacamento paramilitar responsable del crimen. Esta versin es respaldada por el general EP Rodolfo Robles Espinoza, a quien luego se le abre proceso en la justicia militar por supuestos delitos militares. El 24 de mayo de 1993, los congresistas de Cambio 90 impiden que miembros del destacamento Colina sean interrogados en la comisin investigadora, al aprobar una mocin que prohbe su comparecencia. El 24 de junio del mismo ao, la comisin investigadora del Parlamento aprueba dos informes finales. Uno de ellos, el de mayora, concluye que hay participacin y responsabilidad de los inculpados, y por ello recomienda que se investigue en el fuero civil. El informe en minora, por su parte, niega las evidencias y apoya la investigacin que se realiza en los tribunales militares. El Pleno del Congreso aprueba el informe en minora y deriva el caso al fuero militar. Adems, el 7 de febrero de 1994, el Congreso aprueba la ley 26291, Ley Cantuta, que establece que la Sala Penal de la Corte Suprema del Poder Judicial necesita el voto de tres vocales ante una contienda de competencia, por lo que el caso se deriva a la jurisdiccin militar. Sobre el caso de las ejecuciones extrajudiciales en Barrios Altos (1991), el Congreso Constituyente Democrtico aprueba la ley 26479, Ley de Amnista, ley amplia y general que beneficia a los militares y policas implicados en violaciones de los derechos humanos. Asimismo, evita escenarios de contienda con el Poder Judicial porque su artculo 6 prohbe investigar casos en los que estn comprometidos miembros de las fuerzas del orden y manda la suspensin y archivo de cualquier investigacin en curso. De este modo, el personal militar procesado por el caso Barrios Altos se beneficia con esta norma. A pesar de ello, la jueza que se encarga del proceso sobre Barrios Altos ejerce el control difuso y contina con la investigacin. Esto genera una reaccin inmediata de los congresistas de .ujimori, que se plasma en la ley 26492, publicada el 2 de junio de 1995. Esta norma interpreta el artculo 1 de la Ley de Amnista en el sentido de que es de obligatoria aplicacin por el Poder Judicial y que no es revisable en sede judicial.

326

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

En cambio, sobre la desaparicin de los candidatos a la alcalda en Huancapi (1991), en la que estn involucrados miembros de las fuerzas del orden, el Parlamento concluye que ellos son responsables y recomienda que el informe elaborado se remita al presidente de la Corte Suprema de Justicia para el juzgamiento respectivo. Esto evidencia que slo en este caso tienen en claro que la desaparicin forzada es un delito comn y no de funcin, por lo que recomiendan que se investigue en el fuero ordinario. 1.3.3 Actuacin del Poder Judicial Respecto a las ejecuciones extrajudiciales en Santa Brbara (1991), el 20 de febrero de 1992 el Sexto Juzgado Militar Permanente de la Segunda Zona Judicial del Ejrcito en Ayacucho interpone contienda de competencia que se somete a conocimiento de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. A pesar de que esta sala falla a favor del fuero comn, el fuero militar no suspende el proceso, sino que ms bien el Consejo de Guerra sentencia absolviendo al inculpado del delito de homicidio calificado, desobediencia, negligencia y exacciones, y condenndolo slo como autor del delito de abuso de autoridad. El Consejo Supremo de Justicia Militar confirma la sentencia el 10 de febrero de 1993. Con fecha 25 de abril de 1994, el juez penal provisional de Huancavelica eleva a la Sala Penal su informe, en el que acredita la responsabilidad de los delitos imputados, pero no se pronuncia respecto de la responsabilidad de Javier Bendez en los delitos de exaccin y otros, por haberse juzgado en el tribunal militar. El 19 de agosto de 1994, la Sala Penal de Huancavelica declara haber mrito para pasar a juicio oral contra los militares por el delito de genocidio y otros, pero en virtud de las leyes de amnista archiva definitivamente la instruccin sobre los delitos que han sido resueltos en el fuero militar. Slo prosigue la investigacin respecto del delito contra la administracin de justicia en agravio del Estado. Sobre las ejecuciones extrajudiciales de la Universidad La Cantuta (1992), la justicia militar interpone contienda de competencia por oposicin a la investigacin que realiza la justicia ordinaria, teniendo

327

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

que ser resuelta por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. El 4 de febrero de 1994 se produce discordia porque tres de los magistrados votan a favor del fuero militar y dos a favor del fuero civil. Ante la posibilidad de que la Corte Suprema defina la competencia de la investigacin a favor del fuero civil, el 7 de febrero de 1994 el Congreso aprueba la ley 26291, Ley Cantuta, que seala que slo se necesita el voto de tres vocales, por lo que no es necesario llamar a un sexto magistrado para definir la competencia. En consecuencia, el caso se deriva a la justicia militar. El Consejo Supremo de Justicia Militar sentencia al grupo paramilitar diferencindolo de los integrantes del Ejrcito, pero absuelve por los mismos hechos al presidente del Comando Conjunto, general EP (r) Nicols de Bari Hermoza Ros y al general EP (r) Luis Prez Documet, as como al asesor de inteligencia Vladimiro Montesinos Torres. El 16 de junio de 1995, en virtud de las leyes de amnista, los integrantes del grupo paramilitar sentenciados son amnistiados y excarcelados a pesar de haber violado los derechos humanos. El caso del asesinato de Indalecio Pomatanta (1995) tiene dos momentos cruciales. El primero en el gobierno de .ujimori, cuando el fuero civil renuncia a su potestad de investigar; y el segundo en el rgimen de Alejandro Toledo, cuando la propia justicia ordinaria reafirma su competencia, lo cual se explica en la segunda parte del trabajo. El primer momento comienza en abril de 1995, cuando la .iscala denuncia a los miembros de la Marina de Guerra por el delito de homicidio en agravio de Indalecio Pomatanta. A la par, el Segundo Juzgado de Instruccin Permanente de la Marina de Guerra abre instruccin contra el teniente Jorge Rabanal por el delito de negligencia. El Consejo de Guerra Permanente de la Marina, el 13 de septiembre de 1995, resuelve aplicar el beneficio de amnista al inculpado, y dispone que se archive el proceso. Las autoridades de la Marina de Guerra solicitan y obtienen el archivo provisional de la investigacin en el fuero comn, sosteniendo que en el fuero militar se ha archivado la causa.

328

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

1.3.4 Actuacin de la Defensora del Pueblo La Defensora del Pueblo, desde el inicio de sus funciones, advierte que la justicia militar adolece de problemas de compatibilidad con la Constitucin de 1993 y con la Convencin Americana de Derechos Humanos. A travs de la resolucin defensorial 004-97/DP, del 23 de enero de 1997, se dispone la elaboracin de un informe especial al respecto. Por ello, el 31 de enero de 1997 se instala la comisin especial a cargo de la Adjunta en Asuntos Constitucionales de la Defensora del Pueblo. La citada comisin publica, en marzo de 1998, el informe defensorial nmero 6, denominado Lineamientos para la reforma de la Justicia Militar en el Per . En este documento se destaca la naturaleza preconstitucional de la legislacin de la justicia militar. La Defensora plantea la delimitacin entre asuntos estrictamente castrenses y aquellos que tienen naturaleza administrativa o disciplinaria, y rechaza el criterio del fuero personal como definitorio del delito de funcin. 1.3.5 Balance del perodo En resumen, durante el perodo 1990 al 2000, el Poder Ejecutivo se encarga de reafirmar la autonoma del fuero militar frente a los poderes del Estado, primero, con la publicacin del decreto supremo 171-90PCM, que ampla el mbito competencial de la justicia militar en estados de emergencia; y segundo, con su actuacin frente a los casos de ejecuciones extrajudiciales en Santa Brbara y la Universidad La Cantuta, en los que determina que se abra investigacin en el fuero militar. En esta etapa, el Poder Legislativo es un aliado fundamental de la justicia militar porque contribuye a la ampliacin de su competencia, primero con la aprobacin de las leyes antiterroristas que permiten que los juzgados militares procesen a civiles; y segundo, al aprobar las leyes que contribuyen directamente a la impunidad de miembros de la fuerza del orden involucrados en delitos de lesa humanidad, como la ley 26291 para el caso Cantuta y las leyes 26479 y 26492, leyes de amnista para el caso Barrios Altos.

329

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

El Poder Judicial, siguiendo la misma lnea del Poder Legislativo, legitima la autonoma y la ampliacin de competencias del fuero militar. Por ello, en el caso Santa Brbara, a pesar de que la resolucin de la contienda de competencia es a favor del fuero civil, los jueces no abren proceso respecto de los implicados ya sentenciados en la justicia militar, cuando los delitos de lesa humanidad son comunes. En el caso Cantuta, frente a la intervencin directa del Poder Legislativo al promulgar la ley 26291, el Poder Judicial renuncia a su potestad de juzgar y lo deriva inmediatamente a la justicia militar, donde, en el primer momento, sentencian al grupo paramilitar involucrado pero no a los autores intelectuales; y en el segundo momento, a raz de las leyes de amnista, liberan a los sentenciados, con lo que prevalece la impunidad frente a las violaciones de los derechos humanos. En el caso Indalecio Pomatanta, los implicados se benefician de las leyes de amnista y el proceso es archivado, pero lo ms escandaloso es que la Marina de Guerra obtiene el archivamiento provisional en el fuero comn sosteniendo que la justicia militar ya haba archivado la causa, cuando dicho fuero es incompetente para resolver casos sobre violacin de derechos humanos. La nica institucin estatal que tiene en claro que la reforma de la justicia militar es de suma importancia para la construccin de la democracia es la Defensora del Pueblo, ya que desde sus inicios crea una comisin especial que se encarga de investigar el tema. PLANO INTERNACIONAL En lo que respecta al plano internacional, durante el perodo 1980 al 2000 la Comisin y la Corte Interamericana de Derechos Humanos se pronuncian respecto de la naturaleza de la justicia militar, estableciendo criterios que son de relevancia para el presente ensayo: La competencia de la justicia militar se circunscribe al delito de funcin

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su desarrollo jurisprudencial, establece que la justicia militar tiene un alcance

330

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

restrictivo y excepcional, que se restringe estrictamente al delito de funcin. Se trata de delitos cometidos por miembros de las fuerzas del orden en ejercicio de sus funciones y que vulneran bienes jurdicos militares. La Corte establece, a consecuencia de lo anterior, que [] la jurisdiccin penal militar tiene un alcance restrictivo y excepcional y est encaminada a la proteccin de intereses jurdicos especiales, vinculados con las funciones que la ley asigna a las fuerzas militares [] slo debe juzgar a militares por la comisin de delitos o faltas que por su propia naturaleza atenten contra bienes jurdicos propios del orden militar.10 Adems, precisa que: [] la jurisdiccin militar [] reserva su aplicacin a los militares que han incurrido en delito o falta dentro del ejercicio de sus funciones y bajo ciertas circunstancias.11 La Comisin Interamericana de Derechos Humanos se pronuncia en el mismo sentido, sealando que [] los tribunales militares se limitan a juzgar actos realizados por militares en servicio activo y cometidos en funciones, y asuntos que afecten a la disciplina militar [].12 La Corte determina, en el caso Durand y Ugarte, que los delitos comunes estn excluidos de la competencia de los tribunales militares, sealando que [] los militares [] hacen un uso desproporcionado de la fuerza []. Por lo tanto, los actos que llevan a este desenlace no pueden ser considerados delitos militares, sino delitos comunes, por lo que la investigacin y sancin de los mismos deben recaer en la

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Durand y Ugarte. Sentencia del 16 de agosto del 2000, prrafo 117. 11 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castillo Petruzzi y otros. Sentencia del 30 de mayo de 1999, prrafo 128. 12 Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Segundo informe sobre la situacin de los derechos humanos en el Per. Captulo II: Administracin de justicia y Estado de Derecho. La jurisdiccin militar: ampliacin. OEA/Ser.L/V/II.106. Documento 59 revisado el 2 de junio del 2000, prrafo 199. Vase <http://www.cidh.org>.
10

331

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

justicia ordinaria, independientemente de que los supuestos autores sean militares o no.13 Los tribunales militares no brindan las garantas de independencia e imparcialidad

Tanto la Corte como la Comisin Interamericana de Derechos Humanos determinan que la imparcialidad e independencia de los tribunales militares se ven afectadas cuando miembros de las fuerzas del orden se involucran en violaciones de derechos humanos, a raz de tres caractersticas de la justicia militar: La subordinacin jerrquica: Los magistrados militares, al ser miembros de la .uerza Armada en servicio activo, carecen de imparcialidad e independencia por estar subordinados a su superior jerrquico, por lo que cabe la posibilidad de que por medio de una orden, se les solicite la absolucin de un miembro de la institucin castrense que est implicado en actos de violacin de derechos humanos.14

La Comisin Interamericana de Derechos Humanos seala que El juez militar carece de independencia porque est subordinado a sus superiores, de quienes recibe rdenes de acuerdo a la correspondiente jerarqua militar. No puede negarse a ejecutar una orden del superior, [] su dependencia est determinada por la naturaleza misma de las organizaciones militares. Consecuentemente, la justicia llega a ser una derivacin de las polticas inspiradas y dirigidas por el comando militar. Cualquier juez que tratare de contradecir o alterar esas polticas sera considerado como un obstruccionista, perdera forzosamente su cargo, y perjudicara as su carrera militar.15
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Durand y Ugarte. Sentencia del 16 de agosto del 2000, prrafo 118. 14 Ibdem, prrafos 125-126. 15 Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre la situacin de los derechos humanos en Uruguay. Captulo VI, Derecho a la justicia y proceso regular. OEA/Ser.L/V/II.43. Doc. 19. Corr. 1, 31 de enero de 1978, prrafo 29. Vase <http:// www.cidh.org>.
13

332

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Carencia de inamovilidad y formacin jurdica adecuada. La garanta de inamovilidad y la adecuada preparacin profesional de los magistrados son requisitos que aseguran su independencia. En el caso de la justicia militar, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos seala que [] se trata de un oficial militar en servicio activo, subordinado jerrquicamente a sus autoridades y carente, por tanto, de la independencia funcional imprescindible, []. En su calidad de oficial en servicio activo carece tambin de inamovilidad y, adicionalmente y por razones de su profesin, este oficial no posee la formacin jurdica que es exigible a un juez.16

La Corte, por su parte, seala en el Caso Durand y Ugarte que [] los militares que integran dichos tribunales son, a su vez, miembros de las fuerzas armadas en servicio activo, requisito para formar parte de los tribunales militares. Por tanto, estn incapacitados para rendir un dictamen independiente e imparcial.17 Afinidad con los procesados. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos establece que [] en los procesos del sistema de la justicia militar, los integrantes del Ejrcito juzgan las acciones de sus colegas, lo que dificulta la imparcialidad. Los integrantes del Ejrcito con frecuencia se sienten obligados a proteger a sus colegas, que combaten juntos en un contexto difcil y peligroso [].18

Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre la situacin de derechos humanos en Chile. Captulo VIII: Derechos a la justicia y el proceso regular. El derecho al debido proceso y la jurisdiccin militar en Chile. a) Aspectos generales. OEA/Ser.L/V/II.77, rev. 1. Doc. 18, 8 de mayo de 1990, prrafo 140. Vase <http:// www.cidh.org>. 17 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Durand y Ugarte. Sentencia del 16 de agosto del 2000, prrafo 126. 18 Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Tercer informe sobre la situacin de los derechos humanos en Colombia. Captulo V: Administracin de justicia y Estado de Derecho. OEA/Ser.L/V/II.102. Doc. 9, rev. 1, 26 de febrero de 1999, prrafo 26. Vase <http://www.cidh.org>.
16

333

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Castillo Petruzzi y otros, seala que: [] las propias fuerzas armadas inmersas en el combate contra los grupos insurgentes, se encargan del juzgamiento de las personas vinculadas a dichos grupos. Este extremo mina considerablemente la imparcialidad que debe tener el juzgado.19 Respecto a la justicia militar peruana, tanto la Corte como la Comisin Interamericana de Derechos Humanos manifiestan que el fuero militar no cumple con los requisitos de independencia e imparcialidad. La Comisin Interamericana seala que [] segn se establece en el artculo 10 de la Declaracin Universal y en el artculo 8, prrafo 1, de la Convencin Americana, el .uero Privativo Militar no es un tribunal competente, independiente e imparcial, puesto que forma parte, de acuerdo con la Ley Orgnica de Justicia Militar peruana [Decreto Ley N. 23201], del Ministerio de Defensa, es decir se trata de un fuero especial subordinado a un rgano del Poder Ejecutivo [].20 La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Castillo Petruzzi, afirma que [] de conformidad con la Ley Orgnica de la Justicia Militar, el nombramiento de los miembros del Consejo Supremo de Justicia Militar, mximo rgano dentro de la justicia castrense, se realiza por el Ministro del sector pertinente. Los miembros del Consejo Supremo Militar son quienes, a su vez, determinan los futuros, incentivos profesionales y asignacin de funciones de sus inferiores. Esta constatacin pone en duda la independencia de los jueces militares.21

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castillo Petruzzi y otros. Sentencia del 30 de mayo de 1999, prrafo 130. 20 Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de 1994. Informe n. 27/94. Caso 11.084, Jaime Salinas Sed. Per. 30 de noviembre de 1994. Vase <http://www.cidh.org>. 21 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castillo Petruzzi y otros. Sentencia del 30 de mayo de 1999, prrafo 130.
19

334

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

El juzgamiento en la justicia militar de violaciones de derechos humanos genera situaciones de impunidad

La Corte Interamericana de Derechos Humanos seala en la sentencia del caso Velsquez Rodrguez que El Estado est en el deber jurdico de prevenir, razonablemente, las violaciones de los derechos humanos, de investigar seriamente con los medios a su alcance las violaciones que se hayan cometido dentro del mbito de su jurisdiccin a fin de identificar a los responsables, de imponerles las sanciones pertinentes y de asegurar a la vctima una adecuada reparacin.22 Es decir, el incumplimiento de esta obligacin se traduce en denegacin de justicia y en impunidad. No obstante ello, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos seala que [] en los Estados en que se producen violaciones masivas y sistemticas de derechos humanos, hay una tendencia a que estos crmenes queden en la impunidad. En algunos casos se trata de una impunidad de hecho, ya sea porque las autoridades no hacen esfuerzos significativos para investigar, juzgar y sancionar a los responsables, o porque rganos del Estado que carecen de la independencia e imparcialidad necesarias, se encarguen de determinar las responsabilidades de sus propios integrantes, tal como ocurre con la justicia militar.23 La justicia militar es uno de los principales factores de impunidad en nuestros pases. En el segundo informe sobre la situacin de los derechos humanos en Colombia, la Comisin concluye que: [] Rara vez la
22 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velsquez Rodrguez. Sentencia del 29 de julio de 1988, prrafo 174. Vase <http://www.corteidh.or.cr>. 23 Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Tercer informe sobre la situacin de los derechos humanos en Paraguay. Captulo III, Impunidad. Conclusiones y recomendaciones. OEA/Ser./L/VII.110. Doc. 52, 9 de marzo del 2001, prrafo 22. Vase <http://www.cidh.org>.

335

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

justicia penal militar sanciona a miembros de las fuerzas armadas comprometidas en estas violaciones, y por el contrario, sta impide el juzgamiento de militares y policas por los jueces ordinarios, incluso en crmenes de lesa humanidad []. 24 Adems, en sus informes individuales seala que el juzgamiento de violaciones de derechos humanos en el fuero militar no es un recurso idneo, ya que no satisface los requisitos de independencia e imparcialidad25 establecidos en la Convencin Americana de Derechos Humanos. Respecto al caso peruano, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en su Segundo informe sobre la situacin de los derechos humanos en el Per, seala que el problema de la impunidad en la justicia penal militar no se vincula exclusivamente a la absolucin de los acusados, sino que la investigacin de casos de violaciones a los derechos humanos por la justicia militar en s conlleva problemas para el acceso a un recurso judicial efectivo e imparcial. La investigacin del caso por parte de la justicia militar precluye la posibilidad de una investigacin objetiva e independiente ejecutada por autoridades judiciales no ligadas a la jerarqua de mando de las fuerzas de seguridad [].26 De este modo, la Comisin concluye que el problema de la impunidad en el Per se agrava porque la mayora de los casos de violaciones de

Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Segundo informe sobre la situacin de los derechos humanos en Colombia. Captulo IV: Derecho a la justicia. Principales problemas que afectan a la administracin de justicia: c) .uero militar. OEA/Ser.L/V/ II.84. Doc. 39, rev. 14 de octubre de 1993, segundo prrafo. Vase <http:// www.cidh.org>. 25 Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe 61/99, caso 11.519, Colombia, Jos Alexis .uentes Guerrero y otros, del 13 de abril de 1999, prrafo 47. Informe 7/00, caso 10.337, Colombia, Amparo Tordecilla Trujillo, del 24 de febrero del 2000, prrafo 53. Informe 35/00, caso 11.634, Brasil, Jailton Neri de .onseca, del 22 de febrero del 2001, prrafo 19. Vase <http://www.cidh.org>. 26 Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Segundo informe sobre la situacin de los derechos humanos en el Per. Captulo II: Administracin de justicia y Estado de Derecho. La jurisdiccin militar: impunidad. 2 de junio del 2000, prrafo 210. Vase <http://www.cidh.org>.
24

336

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

derechos humanos cometidos por militares son procesados en la justicia militar; adems, el fuero militar ha ampliado su competencia a delitos comunes, lo cual va contra su naturaleza restrictiva y excepcional. Incompetencia del fuero militar para juzgar a civiles

La Corte Interamericana de Derechos Humanos establece que [] la jurisdiccin militar no es la naturalmente aplicable a civiles que carecen de funciones militares y que por ello no pueden incurrir en conductas contrarias a deberes funcionales de este carcter. Cuando la justicia militar asume competencia sobre un asunto que debe conocer la justicia ordinaria, se ve afectado el derecho al juez natural y, a fortiori, el debido proceso, el cual, a su vez, se encuentra ntimamente ligado al propio derecho de acceso a la justicia [].27 La Comisin seala en su informe anual de 1997 que los ciudadanos deben ser juzgados por sus jueces naturales, regidos por el derecho comn y la justicia ordinaria. Por lo tanto, los civiles no deben ser sometidos a la jurisdiccin de tribunales especiales. La utilizacin, por ejemplo, de tribunales militares debe estar limitada al enjuiciamiento de miembros de las .uerzas en servicio militar activo, por las faltas o delitos de funcin [].28 En el caso peruano, la Corte Interamericana condena la ampliacin de competencias de los tribunales militares en los juzgamientos a civiles por delito de traicin a la patria durante el perodo de violencia poltica. En el caso Castillo Petruzzi y otros, la Corte seala que [] el Cdigo de Justicia Militar del Per limita el juzgamiento militar de civiles por los delitos de traicin a la patria a situaciones
27 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castillo Petruzzi y otros. Sentencia del 30 de mayo de 1999, prrafo 128. 28 Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Captulo VII: Recomendaciones de la CIDH. OEA/Ser.L/V/II.98. Doc. 6, 17 de febrero de 1998, tercer prrafo. Vase <http:// www.cidh.org>.

337

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

de guerra externa. Esta norma fue modificada en 1992, a travs de un decreto ley, al extender la posibilidad de juzgamiento de civiles por tribunales militares, en todo tiempo, en los casos de traicin a la patria []. El traslado de competencias [] supone excluir al juez natural para el conocimiento de estas causas [].29 1.5 Resumen y balance de los tres perodos En resumen, durante toda la etapa 1980-2000, la Comisin y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en sus diversos informes y sentencias, establecen que la justicia militar no es un recurso idneo ni debe ser considerado un verdadero sistema judicial, al no satisfacer los requisitos de independencia e imparcialidad exigidos en la Convencin Americana de Derechos Humanos. Adems, sealan que el fuero militar no es competente para juzgar delitos sobre violacin de derechos humanos, ya que su competencia est restringida, estrictamente, al delito de funcin. Por los hechos reseados, se concluye que cuando en la dcada de 1980 el Per vuelve a la democracia luego de diversos gobiernos militares y debe hacer frente al terrorismo, que cobra mayor fuerza, los poderes del Estado consolidan la justicia militar como prerrogativa de la .uerza Armada, mantenindola y fortalecindola durante los dos primeros perodos, que coinciden con los gobiernos de Belaunde y Garca. Ejemplo de ello es la renuncia de parte del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial de investigar y sancionar a los miembros de las fuerzas del orden implicados en violacin de derechos humanos, considerando que la justicia militar es competente para resolver estos casos. En cambio, el Poder Legislativo s tiene en claro que las violaciones de derechos humanos son competencia del fuero ordinario. En el perodo 1990-2000, que coincide con el gobierno de .ujimori, los poderes del Estado, adems de consolidar a la justicia militar como prerrogativa, la convierten en mecanismo de impunidad para proteger a los militares o

29 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castillo Petruzzi y otros. Sentencia del 30 de mayo de 1999, prrafos 127-128.

338

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

policas implicados en violaciones de derechos humanos, y amplan la competencia de sta con el fin de que juzgue a civiles por el delito de traicin a la patria pero en cualquier escenario guerra externa o conflicto armado interno. Ello se evidencia, en especial, por las leyes que public el Poder Legislativo en dicho perodo, como las leyes antiterroristas, que permiten que la justicia militar juzgue a civiles; la ley 26291, Ley Cantuta, y las leyes 26479 y 26492, Leyes de Amnista. Estas normas se promulgaron, especialmente, para que las investigaciones de los casos Cantuta y Barrios Altos sean de competencia de la justicia militar, con el fin de que, luego, el fuero castrense archive los casos por absolucin o por amnista. Durante esta etapa prevaleci la impunidad frente a las violaciones de derechos humanos. Slo la Defensora del Pueblo, por estar ligada ntimamente a la transicin democrtica, luch por la reforma de la justicia militar. Adems, en el plano internacional, tanto la Comisin como la Corte, a travs de sus informes y sentencias, marcaron el camino para la redefinicin de la justicia militar acorde al Estado de Derecho democrtico.

2.

Justicia militar: ampliacion o mantenimiento de la organizacin, funciones y competencias?

PLANO NACIONAL En la segunda parte del ensayo, el anlisis de los hechos se dividir en dos secciones. La primera abarca desde que se instala el gobierno de transicin hasta que el Tribunal Constitucional emite las sentencias por las que se declaran fundadas en parte las demandas de inconstitucionalidad interpuestas por la Defensora del Pueblo sobre diversos artculos de la ley 24150, modificada por el decreto legislativo 749, que legisla el tema de los comandos poltico militares y la Ley Orgnica y Cdigo de Justicia Militar. Sin duda, esto marca un antes y un despus en la adecuacin de los tribunales militares a las garantas del Estado de Derecho. La segunda seccin, en cambio, abarca las actuaciones de los poderes del Estado, los organismos constitucionalmente autnomos y la sociedad civil para adecuar la justicia militar a lo sealado en las sentencias del Tribunal Constitucional hasta la publicacin de la sentencia emitida por

339

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

el mismo tribunal sobre la ley 28665, Ley de Organizacin, .unciones y Competencias de la Jurisdiccin Penal Militar, que abre nuevamente la posibilidad de redefinir la jurisdiccin en materia penal militar policial segn estndares democrticos. 2 . 1 Perodo 2000-2004 (sentencias del Tribunal Constitucional sobre la ley 24150, Comandos Polticos Militares, y la Ley Orgnica y Cdigo de Justicia Militar) La destruccin de la institucionalidad es el efecto ms grave y pernicioso de la experiencia militar que se produce durante el gobierno de Alberto .ujimori. Valentn Paniagua, y luego Alejandro Toledo, deben enfrentar este problema cuando les toca el turno de asumir la presidencia. A inicios del 2002, el gobierno de Toledo impulsa con fuerza un marco normativo destinado a modernizar el Estado. Con este fin, promulga la ley 27658, Ley de Modernizacin del Estado, publicada el 30 de enero del 2002; posteriormente, publica la ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin, con fecha 3 de agosto del 2002, que es modificada por la ley 27927 del 6 de enero del 2003. Sin embargo, al pasar los meses, los hechos demuestran que el impulso inicial del Poder Ejecutivo decae. 2.1.1 Actuacin del Poder Ejecutivo El gobierno de transicin, instalado a finales del ao 2000, se plantea como tarea, adems de realizar elecciones limpias, llevar adelante un conjunto de reformas institucionales, entre ellas la de la justicia militar. El 25 de julio del 2001, el Poder Ejecutivo presenta como iniciativa legislativa ante el Congreso de la Repblica las propuestas de Ley Orgnica de Justicia Militar y de Cdigo de Justicia Militar publicadas por el Ministerio de Defensa,30 pero con algunas modificaciones. Sin embargo, durante este perodo dichas propuestas no son acogidas por el Parlamento. Durante el gobierno de Alejandro Toledo, varios hechos marcan el proceso de redefinicin de la justicia militar. En primer lugar, la
30 Ministerio de Defensa. Propuesta de Ley Orgnica de Justicia Militar y Cdigo de Justicia Militar. Separata especial. Diario Oficial El Peruano, 1 de julio del 2001.

340

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

publicacin en el Diario Oficial El Peruano del informe de la Comisin Presidencial para la Reestructuracin Integral de la .uerza Armada, el 20 de abril del 2002, el cual propone, como parte de las reformas constitucionales, que la justicia militar debe integrarse al Poder Judicial, ya que la existencia de un fuero especial para los militares resulta contraria a los principios democrticos.31 En segundo lugar, la Comisin de la Verdad y Reconciliacin publica su Informe final en agosto del 2003, que entre sus recomendaciones para la reforma de la administracin de justicia plantea la incorporacin constitucional y legal del fuero militar al Poder Judicial. Este informe seala que: Se debe establecer el control de las decisiones del fuero militar por la Corte Suprema de Justicia en consideracin de la determinacin de la unidad del sistema de administracin de justicia. Agrega, adems, que: Los tribunales militares deben conocer los delitos de funcin militar y se debe excluir de su competencia el juzgamiento de civiles, policas [] (Comisin de la Verdad y Reconciliacin 2003, tomo IX: 136). El informe final de la Comisin de Reforma Integral de la Administracin de Justicia (CERIAJUS), en abril del 2004 establece por primera vez una posicin jurdica doctrinaria democrtica, la cual seala la necesidad de realizar una reforma de la justicia militar por no estar acorde con la Constitucin de 1993 y los estndares mnimos de un Estado de Derecho. Por ello, propone crear juzgados especializados en materia penal militar al interior del Poder Judicial, para respetar el principio de unidad jurisdiccional y la garanta del debido proceso establecido en la Convencin Americana de Derechos Humanos. El decreto supremo 009-2004, del 14 de julio del 2004, establece que las acciones que cometan en el ejercicio de sus funciones los miembros de la .uerza Armada que intervengan en la aplicacin de la ley 2822232 son de competencia de la justicia militar. Es imprescindible tomar en cuenta que el actual gobierno necesita que la fuerza del orden intervenga en la lucha antisubversiva, por lo que promulga el decreto supremo
31 32

Ibdem, p. 169. Norma que permite la intervencin de la fuerza armada sin declaracin de estado de excepcin para el restablecimiento de la seguridad interna.

341

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

009-04, para que las investigaciones sobre violaciones de derechos humanos se realicen por la jurisdiccin penal militar, ms an si el actual Cdigo de Justicia Militar Policial publicado prev como delitos de funcin delitos comunes, tal como se explica ms adelante. 2.1.2 Actuacin del Poder Legislativo A inicios de la transicin democrtica, el Poder Legislativo no acoge ninguna propuesta de ley de reforma de la justicia militar presentada por el Poder Ejecutivo. En abril del 2002, el Poder Legislativo elabora el anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin, el cual propone la integracin de la justicia militar como especialidad del Poder Judicial. Sin embargo, el 15 de mayo del 2002, a raz del proceso judicial en la justicia ordinaria por el caso Chavn de Huntar, los parlamentarios presentan tres proyectos de ley cuya nica finalidad es la de amnistiar a los militares involucrados: el APRA presenta el proyecto de ley 02865, Unidad Nacional presenta el proyecto 02861 y varios congresistas de diversas bancadas presentan el proyecto de ley 02877. En los tres casos, la finalidad es sustraer del proceso de la justicia ordinaria a la justicia militar, sealando que las ejecuciones extrajudiciales no son de naturaleza comn sino de funcin. El 22 de julio de 2004, el Poder Legislativo aprueba la ley 28297, que deroga el artculo que establece que el Consejo Supremo de Justicia Militar es un ente ejecutor del Ministerio de Defensa. Con esta norma se quita sustento a la fundamentacin de la falta de independencia de la justicia militar realizada por la Defensora del Pueblo en la accin de inconstitucionalidad en contra de la Ley Orgnica de Justicia Militar presentada ante el Tribunal Constitucional, que ms adelante detallaremos. La Comisin Permanente del Congreso aprueba esta norma sbitamente, ya que segn la agenda del ltimo pleno, 33 no estaba prevista la
33 Congreso de la Repblica. <www.congreso.gob.pe>. Agenda de pleno. Sesin del 1 de julio del 2004. Segunda legislatura ordinaria 2003-2004.

342

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

legislacin de este proyecto; su ingreso a la agenda se permite por la dispensa del trmite que la junta de portavoces le otorga.34 En el diario de debates de la Comisin Permanente se evidencia la falta de discusin sobre el tema, ya que el congresista Marciano Rengifo Ruiz (Per Posible) es el nico parlamentario que interviene, sustentando el proyecto sobre la base de la autonoma que la Constitucin le otorga a la justicia militar y sosteniendo que, por ende, esta independencia abarca tambin lo administrativo. En consecuencia, solicita que se excluya al Consejo Supremo de Justicia Militar como unidad ejecutora y se la convierta en un pliego presupuestal adscrito al sector Defensa. Se realiza la votacin y la propuesta se aprueba por 14 votos a favor, ninguno en contra y ninguna abstencin. Esta norma resta impacto a la accin de inconstitucionalidad.35 2.1.3 Actuacin del Poder Judicial y el Ministerio Pblico Por efecto de la sentencia sobre el caso Barrios Altos emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Consejo Supremo de Justicia Militar anula sus propias resoluciones emitidas a raz de las leyes de amnista, y abre las puertas al Ministerio Pblico y al Poder Judicial para la revisin de una serie de casos de violaciones de derechos humanos producidos durante el perodo fujimorista y en los que estn involucrados miembros de la .uerza Armada. El Ministerio Pblico abre investigacin contra algunos miembros de la .uerza Armada por la comisin del delito de homicidio en agravio de miembros del Movimiento Revolucionario Tpac Amaru (MRTA) en el operativo Chavn de Huntar. El juez penal abre proceso penal contra los mismos implicados y por los mismos hechos. Paralelamente, el fuero militar inicia un proceso por los delitos de abuso de autoridad y delitos de gentes conforme el Cdigo de Justicia Militar contra los comandos que participaron en dicho operativo. El 16 de agosto del 2002, la Sala
Congreso de la Repblica. <www.congreso.gob.pe>. Agenda de la Comisin Permanente. Sesiones del 7 y 8 de julio del 2004. Segunda legislatura ordinaria 2003-2004, pp. 4-5. 35 Congreso de la Repblica. <www.congreso.gob.pe>. Diario de debates. Perodo legislativo 2003-2004. Comisin Permanente, 29. sesin, 8 de julio del 2004.
34

343

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Suprema del Poder Judicial dirime la contienda de competencia a favor del fuero militar para que investigue el homicidio calificado y sancione a los presuntos implicados, a pesar de que el delito denunciado es un delito comn. 2.1.4 Actuacin de la Defensora del Pueblo En marzo del 2002, la Defensora del Pueblo publica el informe defensorial 64, La justicia militar en una etapa de transicin: anlisis de los proyectos de reforma. Este informe concluye en la necesidad de realizar modificaciones en el nivel constitucional para reafirmar el principio de unidad jurisdiccional, que no admite la existencia de jurisdicciones independientes. As mismo, plantea la exclusin de la Polica Nacional del juzgamiento de la justicia castrense, cuestiona los delitos de naturaleza administrativa y propone someter los delitos de funcin a las mismas reglas de imputacin que rigen en la parte general del Cdigo Penal. En el aspecto orgnico, reitera la necesidad de garantizar la independencia de los jueces militares separndolos de los mandos castrenses y exigiendo su formacin jurdica. Propone la integracin del orden penal militar en el Poder Judicial. En abril del 2003, se publica el informe defensorial 66, denominado Quin juzga qu? Justicia militar vs. justicia ordinaria. Este informe concluye que: [] slo el criterio material que atiende a la naturaleza del bien jurdico afectado por la conducta, resulta constitucionalmente conforme para definir el contenido de un delito de funcin y por ende atribuir la competencia de su juzgamiento al fuero militar [].36 En el mismo ao, la Defensora del Pueblo, frente a la falta de voluntad poltica de los poderes del Estado para reformar la justicia militar, interpone ante el Tribunal Constitucional dos acciones de inconstitucionalidad. La primera accin es contra diversos artculos de la ley 24150, modificada por el decreto legislativo 749, que legisla el tema de los comandos poltico militares. Y la segunda accin es contra la Ley Orgnica de Justicia Militar y algunos artculos del Cdigo de
Defensora del Pueblo. Inconstitucionalidad de la legislacin penal militar policial aprobada por la Ley N. 28665 y el Decreto Legislativo N. 961, Informe defensorial 104, p. 8. Vase <http://www.defensoria.gob.pe>.
36

344

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Justicia Militar, por no respetar las garantas del debido proceso consagradas en la Constitucin Poltica de 1993. 2.1.5 Actuacin del Tribunal Constitucional En diversas sentencias, el Tribunal Constitucional establece que la justicia militar se circunscribe estrictamente al delito de funcin, y que no cabe la posibilidad de ampliarla a otros delitos. Ejemplos de ello son la sentencia sobre el expediente 008-2001-HC/TC, del 19 de enero del 2001,37 que establece que el delito de trfico ilcito de drogas no es delito de funcin sino ms bien un delito comn, y la sentencia sobre el expediente 010-2002-AI/TC, del 3 de enero del 2003, que establece que los delitos comunes tienen que ser del mbito de la jurisdiccin ordinaria por el principio de juez natural.38 El 24 de agosto del 2004, el Tribunal Constitucional declara fundada en parte la accin de inconstitucionalidad interpuesta por la Defensora del Pueblo contra diversos artculos de la ley 24150, modificada por el decreto legislativo 749, la cual seala, en su prrafo 131, que el mbito de competencia de la justicia militar es especficamente la comisin del delito de funcin,39 limitando de esta manera la competencia de este fuero. Adems, esta misma sentencia establece las caractersticas bsicas del delito de funcin, con el fin de sealar qu conductas se adecuan a dicho delito y contribuir a delimitar su competencia.40 Con fecha 30 de octubre del 2004, el Tribunal Constitucional tambin declara fundada en parte la accin de inconstitucionalidad interpuesta por la Defensora del Pueblo en contra de la Ley Orgnica y el Cdigo de Justicia Militar. Este hecho significa un gran avance, porque el rgano supremo de interpretacin y control de la constitucionalidad establece que la legislacin sobre justicia militar no observa las garantas
Tribunal Constitucional. Sentencia sobre el expediente 008-2001-HC/TC de fecha 19 de enero del 2001. Vase <http://www.tc.gob.pe>. 38 Tribunal Constitucional. Sentencia sobre el expediente 010-2002-AI/TC de fecha 3 de enero del 2003. Vase <http://www.tc.gob.pe>. 39 Tribunal Constitucional. Sentencia sobre el expediente 0017-03-AI/TC de fecha 24 de agosto del 2004, publicada en Normas Legales del Diario Oficial El Peruano, p. 275136. 40 dem, prrafo 132, p. 275137.
37

345

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

constitucionales de la funcin jurisdiccional, por lo que, en la parte final de la sentencia, exhorta al Poder Legislativo a que, en un plazo no mayor de 12 meses, dicte la legislacin que corresponda, de acuerdo con lo expresado en la sentencia de inconstitucionalidad. Las garantas constitucionales del debido proceso que sealan se fundamentan de la siguiente forma: Unidad de la funcin jurisdiccional

El principio de unidad jurisdiccional se encuentra previsto en el inciso 1 del artculo 139 de la Constitucin Poltica de 1993, que a la letra seala: [...] No existe ni puede establecerse jurisdiccin alguna independiente, con excepcin de la militar [...]. El espritu del principio citado establece que a pesar de existir varios rganos jurisdiccionales entre los que se distribuye la funcin jurisdiccional (Montero Aroca 1991: 63), todos stos deben estar dotados de idnticas garantas (independencia, publicidad, motivacin, etctera) (Diez Picazo 1991: 35). En el mismo sentido, Doig Daz (2003: 126) seala que la unidad jurisdiccional se concibe como una necesaria uniformidad de garantas en todos los rganos judiciales que juzgan y ejecutan lo juzgado, la jurisdiccin militar no debe constituir una excepcin sino un mbito ms donde debe aplicarse. Independencia como nota esencial del principio de unidad jurisdiccional

El principio de independencia se encuentra previsto en el inciso 2 del artculo 139 de la Constitucin vigente, que a la letra dice: Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional: [...] 2. La independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional [...]. Lo cual concuerda con el inciso 1 del artculo 146 de nuestra carta fundamental, el cual seala:

346

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

[...] El Estado garantiza a los magistrados judiciales: 1. Su independencia. Slo estn sometidos a la Constitucin y la ley. [...]. Dicho principio es un componente esencial del Estado de Derecho. Tal es as que puede afirmarse que su ausencia impide que la actividad que realicen los jueces pueda denominarse jurisdiccin (Doig Daz 2003: 145). En el mismo sentido, Luigi .errajoli (2001: 26) seala que: [En] La sujecin del juez a la Constitucin, y, en consecuencia, en su papel de garante de los derechos fundamentales constitucionalmente establecidos, est el principal fundamento actual de la legitimacin de la jurisdiccin y de la independencia del poder judicial de los dems poderes, legislativo y ejecutivo, aunque sean poderes de mayora. De este modo, queda absolutamente claro que, a la luz de la doctrina, la Constitucin vigente prohbe que cualquier poder del Estado, funcionario o autoridad tenga injerencia alguna en el ejercicio de la funcin jurisdiccional, exigencia que debe ser respetada por todas las leyes que configuran orgnica y funcionalmente la jurisdiccin. Exclusividad como nota esencial del principio de unidad jurisdiccional

El principio de exclusividad se encuentra reconocido en el inciso 1) y el segundo prrafo del inciso 2) del artculo 139, as como en el primer prrafo del artculo 146 de la Constitucin. ste tiene que ser interpretado desde sus dos vertientes, la positiva y la negativa. La primera supone que el monopolio estatal consistente en la resolucin jurdica de los conflictos slo puede ser ejercido por jueces y magistrados en juzgados y tribunales determinados por leyes, y nunca por rganos del Poder Legislativo o del Poder Ejecutivo. Se vulnera, pues, la exclusividad si se crean rganos con potestad jurisdiccional que no estuvieran servidos por jueces o magistrados. En su faceta negativa, la exclusividad jurisdiccional pone como lmite a la actuacin

347

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

de los rganos jurisdiccionales su propia funcin y la que por ley se les atribuya a stos. De acuerdo con dicha limitacin, el juez no puede compartir la funcin jurisdiccional con ninguna otra, pues su ejercicio es exclusivo (Doig Daz 2003: 128-129). En el mismo sentido, segn Montero Aroca (1991: 115), desde el punto de vista positivo, la exclusividad jurisdiccional viene a determinar a qu rganos del Estado se les atribuye la jurisdiccin: a los juzgados y tribunales, nicos que quedan investidos de esta potestad. Adems, la exclusividad puede entenderse tambin negativamente, significando que la funcin jurisdiccional ha de ser la nica funcin de los juzgados y tribunales. Se debe tener en cuenta que esta exclusividad negativa hay que referirla tanto al juez de paz del pueblo ms modesto como al Tribunal Supremo, pues la funcin de uno y otro es la misma, aunque sea distinta la competencia, y los principios no admiten excepciones basadas en la jerarqua. Inamovilidad como nota esencial del principio de unidad jurisdiccional

La garanta de inamovilidad se encuentra consagrada en el inciso 2) del artculo 146 de la Constitucin, el cual establece que: El Estado garantiza a los magistrados judiciales: [...] 2) La inamovilidad en sus cargos. No pueden ser trasladados sin su consentimiento. La citada garanta exige que los magistrados no sean alejados de sus cargos por haber emitido una sentencia o resolucin que sea incmoda o que no satisfaga determinados intereses ajenos a la realizacin de la justicia. Por tal motivo, los jueces slo pueden ser removidos de sus cargos si su conducta encuadra en las causales establecidas en el ordenamiento jurdico pertinente. Yolanda Doig (2003: 186) seala que la inamovilidad es la estabilidad del juez en el cargo y en la plaza a la que ha sido asignado, entendindose por ella tanto el juzgado como el tribunal correspondiente. Se pretende impedir, por medio de esta garanta, que el juez pueda ser trasladado o cesado de su puesto arbitrariamente, salvo cuando concurren las causas previstas en el ordenamiento.

348

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Jurisdiccin predeterminada

El derecho del juez natural o jurisdiccin predeterminada pertenece al principio de observancia del debido proceso consagrado en el inciso 3 del artculo 139 de la Constitucin, el cual a la letra dice: Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional: [...] La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdiccin predeterminada por la ley, ni sometida a procedimientos distintos de los previamente establecidos, ni juzgada por rganos jurisdiccionales de excepcin ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominacin. La garanta en examen consiste primordialmente en la predeterminacin del rgano que haya de enjuiciar cada asunto y, por tanto, en la determinacin a priori de los distintos rdenes jurisdiccionales entre s y, dentro de cada uno de ellos, del rgano que ostenta la competencia territorial, funcional, etctera. La predeterminacin del juez, sin embargo, no se agota en la competencia como presupuesto procesal, sino que abarca tambin la composicin del rgano mismo, o sea, el mecanismo de designacin de su titular o sus titulares. Estos pueden, por supuesto, variar a lo largo del tiempo e, incluso, dentro de un mismo proceso, siempre que ello se ajuste a reglas previas, objetivas y precisas (Diez Picazo 1971: 70-71). Derecho de defensa

Cabe precisar lo siguiente: el derecho de defensa se compone tanto de lo que la doctrina denomina derecho material, as como de la defensa tcnica o letrada. La primera de ellas consiste en la posibilidad de que el imputado haga valer por s mismo su defensa, negando la imputacin, guardando silencio o simplemente aceptando la pretensin fiscal (San Martn Castro 2003: 72). En cambio, la defensa tcnica o letrada consiste en la necesidad de que el imputado cuente con la asistencia de un profesional del Derecho en el proceso, a fin de garantizar el principio de igualdad de armas y la efectiva realizacin del contradictorio, en tanto el objeto del proceso que se somete a debate importa una serie de

349

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

consideraciones tcnicas y complejas frente a las cuales la defensa material resulta insuficiente (Cordn Moreno 2002: 152). Asimismo, es del caso sealar que el derecho de defensa no se agota en una faceta subjetiva o individual, sino que adems cuenta con una significacin objetiva o institucional vinculada a la legitimidad o validez del proceso penal (Carocca Prez 1998: 20-22). 2.1.6 Actuacin de la sociedad civil Los medios de comunicacin slo abordan el debate de la redefinicin de la justicia militar cuando es materia de coyuntura, mas no mantienen una cobertura sostenida, que tenga como objetivo primordial el deber de informar a la ciudadana sobre los avances o retrocesos de la reforma que los poderes del Estado deben realizar. Los partidos polticos, por su lado, muestran desinters en el tema, ya que a excepcin de algunos congresistas, los partidos como tales no toman posicin frente a la justicia militar. Las universidades, por otro lado, deben generar debate entre los estudiantes sobre la autonoma de la justicia militar, pero hasta ahora slo algunas de ellas dictan, en pre y posgrado, el curso de Derecho Penal Privativo. En cambio, algunas organizaciones no gubernamentales promueven el debate respecto de la necesidad de redefinir el fuero militar, a raz de las acciones del Consejo Supremo de Justicia Militar y debido a la falta de voluntad poltica del Ejecutivo y el Legislativo en abordar la reforma de prerrogativas de la magnitud de la justicia militar. Estas organizaciones, en vista del desinters poltico, juegan un papel primordial para impulsar la reforma de este mbito del Estado. 2.1.7 Balance del perodo En resumen, en este perodo, el Poder Ejecutivo en un comienzo tiene claro que la justicia militar debe ser reformada para fortalecer la democracia. Tal es as que el Poder Ejecutivo elabora varios informes en esa lnea, como los de la Comisin de Reestructuracin de la .uerza

350

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Armada, de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin y de la CERIAJUS; en este ltimo, las instituciones que integran la administracin de justicia llegan a un consenso y establecen una posicin jurdica doctrinaria sobre el tema, que es la de integrar la especialidad penal militar al Poder Judicial. Sin embargo, al transcurrir el tiempo, el Ejecutivo pierde visin sobre el tema. Por ello no realiza las reformas que los informes anteriores proponen sino, todo lo contrario, promulga y publica el decreto supremo 009-04, en el que comete el mismo error que en anteriores gobiernos que, en razn de la persona y el lugar, establecen la competencia del fuero militar, ampliando competencia y no restringindola, convalidando, de esta forma, la autonoma de la justicia militar. El Poder Legislativo, por su lado, contina en la misma lnea que los gobiernos pasados, a pesar de que elabora el anteproyecto de reforma de la Constitucin en el que propone la incorporacin de los tribunales militares al Poder Judicial. En general, los proyectos de ley o leyes elaborados por esta institucin estn encaminados a fortalecer an ms la autonoma del fuero castrense frente a otros poderes del Estado; ejemplo de ello es la ley 28297, que le otorga autonoma administrativa al Consejo Supremo de Justicia Militar cuando antes estaba adscrito al Ministerio de Defensa. El Poder Judicial y el Ministerio Pblico mantienen una posicin ambivalente, ya que comienzan a abrir procesos sobre violacin de los derechos humanos a los militares que estn involucrados, pero frente a contiendas de competencia planteadas por el fuero castrense sobre delitos de lesa humanidad, dirimen a favor de este ltimo, a pesar de que la Constitucin seala que la justicia militar slo es competente para los delitos de funcin, no para los delitos comunes. La Defensora del Pueblo marca la diferencia, ya que desde sus inicios, por medio de sus informes defensoriales, evidencia que la justicia militar tiene que ser reformada por no estar acorde con la Constitucin y los tratados internacionales. La contribucin central de este rgano autnomo para la redefinicin de la justicia militar reside en las demandas de inconstitucionalidad que presenta ante el Tribunal Constitucional, ya que ante la falta de voluntad poltica por parte de los poderes del

351

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Estado para realizar la reforma del fuero castrense, la Defensora del Pueblo solicita al ms alto intrprete de la Constitucin que seale el camino de la redefinicin. El Tribunal Constitucional, por medio de sus sentencias, marca un antes y un despus en el camino de la redefinicin de la justicia militar, ya que determina la necesidad de iniciar la reforma, estableciendo los parmetros que se deben seguir para que sta se ajuste a los estndares constitucionales. Durante esta etapa, la sociedad civil ha estado dividida entre un sector que no le toma inters a la redefinicin y otro que aboga constantemente para que, dentro de la reforma del Estado, se realice la reforma del fuero castrense. Entre los primeros, se encuentran los partidos polticos, las universidades y, en menor medida, los medios de comunicacin. Entre los segundos, se encuentran los organismos no gubernamentales, que contribuyen firmemente en dicha redefinicin a travs de informes, talleres sobre el tema, etctera. 2 . 2 Perodo 2004-2006 (sentencia del Tribunal Constitucional sobre la ley 28665, Ley de Organizacin, .unciones y Competencias de la Jurisdiccin Penal Militar Policial) A partir de las sentencias del Tribunal Constitucional sobre la justicia militar, los poderes del Estado, los organismos constitucionales autnomos y la sociedad civil deben orientar sus actuaciones para llevar a cabo la redefinicin del fuero militar segn lo establecido por el Tribunal. Por ello, la siguiente parte del ensayo estudia las actuaciones de los diversos actores involucrados. 2.2.1 Actuacin del Poder Ejecutivo El 3 de octubre del 2005, el Poder Ejecutivo, en vista de lo estipulado por el Tribunal Constitucional, presenta el proyecto de ley 13816/2005PE, que solicita al Congreso la delegacin de facultades para dictar el nuevo Cdigo Penal Militar Policial. El citado proyecto de ley slo normaliza la situacin irregular que se suscita por la delegacin de facultades que el propio Congreso plantea sin haberlo pedido el Ejecutivo;

352

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

prueba de ello es la coincidencia en la exposicin de motivos del proyecto de ley de Luis Iberico Nez, presidente de la Comisin de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas, y el proyecto de ley del Ejecutivo. El 28 de octubre del 2005, se publica en el Diario Oficial El Peruano el decreto supremo 024-2005-DE/SG, reglamento de la ley 28222, Ley que Modifica la Ley 25410 Sobre Intervencin de las .uerzas Armadas en Zonas no Declaradas en Estado de Emergencia, el cual, en su disposicin final nica, seala que: Las acciones tipificadas en el Cdigo de Justicia Militar que cometan en el ejercicio de sus funciones los miembros de las .uerzas Armadas, son de competencia del .uero Privativo Militar, salvo aquellos delitos comunes que son de competencia del .uero Comn []. Esta disposicin final es idntica a la establecida en el decreto supremo 009-04, y como en el anterior caso lo sealamos, es sumamente preocupante, ms an si el actual Cdigo de Justicia Militar define como delitos de funcin delitos comunes, tal como se sealar ms adelante. El 11 de enero del 2006 se promulga el Cdigo de Justicia Militar, cuyos artculos, en su mayora, contradicen lo sealado por el Tribunal Constitucional y lesionan, adems, varios principios del Derecho Penal y del Derecho Procesal Penal General, como se explicar en los prrafos siguientes. 2.2.2 Actuacin del Poder Legislativo El Congreso de la Repblica, en vez de incentivar un debate alturado sobre la redefinicin de la justicia militar, que es tan importante para la construccin de la democracia, promulga varias leyes que hacen retroceder dicho proceso. stas son: Ley 28636, ley que delega facultades legislativas al Poder Ejecutivo para que dicte el nuevo Cdigo de Justicia Militar Policial41

41 Ley 28636. Ley que delega facultades legislativas al Poder Ejecutivo para que dicte el nuevo Cdigo de Justicia Militar Policial. Publicada en Normas Legales del Diario Oficial El Peruano, el 6 de diciembre del 2005, pgina 305648.

353

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Esta norma tiene sus inicios en dos proyectos de ley. El primero es el 11109/2004-CR, del 9 de agosto del 2004, de la cdula parlamentaria aprista; y el segundo es el 12971/2004-CR, del 12 de mayo del 2005, del .rente Independiente Moralizador, a travs del congresista Luis Iberico Nez. Ambos proyectos se concentran, en el ao 2005, en el dictamen de la Comisin de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas, que preside el mismo congresista Luis Iberico Nez, quien propone delegar facultades legislativas al Poder Ejecutivo para que ste elabore el nuevo Cdigo de Justicia Militar. En el debate del pleno del Congreso sobre el dictamen sealado en el prrafo anterior, de fecha 17 de noviembre del 2005, se evidencia la renuncia de algunos parlamentarios de su potestad de legislar sobre la materia y la falta de claridad sobre la importancia de la redefinicin. Tal es as que el congresista Iberico, al sustentar el dictamen, se basa slo en el vencimiento del plazo para legislar sobre el tema, y seala, adems, la complejidad y carcter especial de ste. Determina que el cdigo al final se rie con lo que se apruebe en manera de ley orgnica, pues deroga todo aquello que est reido con la ley sustancial que va aprobar el Parlamento.42 El congresista Mauricio Mulder Bedoya (APRA), presidente de la Comisin de Justicia, por su lado, sustenta el dictamen diciendo: [...] se trata de un tema en el que los especialistas que estn en el Consejo Supremo de Justicia Militar, en el Ministerio de Defensa, lo pueden elaborar, para que despus el Congreso lo evale en funcin de que se trata de un decreto legislativo.43 El parlamentario .rancesca Marabotto (Unidad Nacional, UN), al igual que los anteriores congresistas, seala que [...] el Per ha vivido una situacin de subversin y a travs de ciertas triquiuelas y de cierto tipo de pensamiento queremos formar otro tipo de Estado donde el soldado deje de ser soldado
Congreso de la Repblica. Diario de debates. Primera legislatura ordinaria del 2005, 18. sesin, 17 de noviembre del 2005, p. 59 y 72 <www.congreso.gob.pe>. 43 Ibdem, p. 62.
42

354

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

para convertirse en un defensor acrrimo de los derechos humanos de acuerdo al concepto intelectual que tienen algunos que profesan una ideologa distinta a lo que tenemos nosotros los que profesamos otro tipo de civilizacin, o los que estamos adheridos a la libertad, o los que creemos en la democracia como piedra angular del desarrollo de los estados. [...] por supuesto que tenemos que tener un Estado disciplinado que se sujete a las normas constitucionales, lo que no se puede tener es un ejrcito que est contaminado por la subversin; y por eso hay que preservarlo, por eso tiene que tener reglamentos estrictos, por eso tiene que cumplir lo que la jerarqua institucional tiene para l.44 En este debate tambin se hace presente la otra posicin, que sostiene que el Congreso tiene el deber de legislar sobre el tema. Por ejemplo, el congresista Alejos Caldern (Concentracin Parlamentaria) sustenta su opinin sobre la experiencia del conflicto armado interno, al sealar que [...] La experiencia que tenemos en el Per en relacin al Cdigo de Justicia Militar es nefasta, anacrnica [] Es necesario que nosotros podamos constituir una comisin que realmente elabore esta propuesta con especialistas, con tcnicos, y que presenten un proyecto de ley para que este Congreso, en un debate alturado, racional, pueda aprobar este Cdigo de Justicia Militar, porque si no vamos a tener la misma experiencia de aos anteriores. [...] Entonces, nosotros ahora lo que estamos haciendo es abdicar a nuestras responsabilidades legislativas concediendo estas facultades al Poder Ejecutivo y eso no va a garantizar que haya justicia y respeto de los derechos humanos.45 El congresista Javier Diez Canseco (Unin Parlamentaria Descentralista) seal que el tema es trascendental, ya que significa una renovacin de la relacin entre civiles y militares. Dijo que el dictamen no establece que los tribunales militares formen parte de la estructura de la justicia

44 45

Ibdem, p. 68. Ibdem, pp. 63-64.

355

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

ordinaria, que estn sometidos a la Corte Suprema, sino que se mantiene el modelo anterior, incumpliendo las sentencias del Tribunal Constitucional. En todo el debate, Diez Canseco tiene en claro que la redefinicin de la justicia militar se debe producir en el marco de la reforma de la administracin de justicia y no en el marco de la reforma militar. Por otro lado, el congresista Natale Amprimo Pl (Alianza Nacional) seala que [...] Los derechos humanos son derechos inherentes a la persona humana y no importa la profesin, el nivel en la condicin de militar ni el grado para efectos de no respetarlos. En segundo lugar, [...] el Cdigo de Justicia Militar est hecho para juzgar los delitos de funcin que cometan los militares. [...] el agraviado son los bienes de la propia .uerza Armada.46 La sustentacin de Amprimo adopta el punto de vista jurdico doctrinal y tiene en claro que la discusin sobre el tema es netamente poltica, ya que el nivel jurdico ya est resuelto. El proyecto de ley se aprueba por mayora de votos, a pesar de las sustentaciones de los anteriores congresistas. En el actual contexto, la reforma se desarrolla en forma inversa. Primero se publica, con fecha 7 de enero del 2006, la ley 28665, Ley de Organizacin, .unciones y Competencias de la Jurisdiccin Penal Militar Policial. Y el 11 de enero del 2005, se publica el decreto legislativo 961, Cdigo de Justicia Militar Policial. El proceso se produce al revs: la delimitacin de la competencia se supedita a la organizacin establecida. Ley 28665, Ley de Organizacin, .unciones y Competencia de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial47

Ibdem, pp. 69-70. Ley 28665. Ley de Organizacin, .unciones y Competencia de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial. Publicada en Normas Legales del Diario Oficial El Peruano el 7 de enero del 2006, pgina 309509.
46 47

356

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Esta norma tiene sus inicios en diversos proyectos de ley,48 los cuales proponen modificaciones a la ley orgnica de justicia militar, en mayor o menor medida, pero no plantean una reforma de fondo. Todos estos proyectos de ley se concentran en el dictamen sobre la nueva Ley de Organizacin, .unciones y Competencia de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial, elaborada por la Comisin de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas que preside el congresista Luis Iberico, pero no se establece si la propuesta del grupo de trabajo organizado por el mismo congresista es tomada en cuenta, a pesar de que en la elaboracin s se integra; prueba de ello es que el dictamen es una copia, casi idntica, de la propuesta del grupo de trabajo. El debate sobre esta ley es totalmente inocuo por desconocimiento del tema o por falta de voluntad poltica para redefinir la justicia militar. El congresista Luis Iberico seala que en el Per la justicia militar constituye una institucin prerrepublicana, que en el pasado se utiliz como mecanismo de impunidad pero que eso ya esta resuelto. Precisa, adems, que [] tiene que haber una jurisdiccin militar especial porque [] es ejemplificadora, a diferencia de la justicia ordinaria, que es resocializadora. Aqu se imparte justicia para dar ejemplo y mantener el orden y la disciplina en los institutos castrenses. .inalmente, recuerda una vez ms que la vacatio de la sentencia del Tribunal Constitucional vence el 7 de enero del 2006, y conforme el artculo 204 de la Constitucin, al da siguiente de publicada la sentencia la norma inconstitucional queda sin efecto, por lo que, de no aprobar el Congreso la norma a tiempo, la justicia militar policial colapsara.49
Proyecto de ley 0163/2001-CR, del 29 de julio del 2001, sustentado por el congresista Henry Pease Garca (PP). Proyecto de ley 1107/2001-CR, del 23 de octubre del 2001, por el Poder Ejecutivo pero actualizado por el parlamentario Marciano Rengifo Ruiz (PP). Proyecto de ley 1203/2001-CR, modificaciones del proyecto de ley anterior, del congresista Daniel Estrada Prez (UPD). Proyecto de ley 4799/2002CR, del 2 de diciembre del 2002, de la congresista Emma Vargas de Benavides (UN). Proyecto de ley 11035/2004-CR, del 27 de julio del 2004, del congresista Pedro Morales Mansilla (UPD). Proyecto de ley 13482/2005-CR, de la parlamentaria Judith de la Mata de Puente (APRA), del 12 de agosto del 2005. Y proyecto de ley 13623/2005-CR, del 6 de septiembre del 2005, de la congresista Rosa Yanarico Huanca (PP). 49 Congreso de la Repblica. Diario de debates. Primera legislatura ordinaria del
48

357

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Por su parte, el parlamentario Jorge Chvez Sibina (Per AhoraIndependientes) precisa que: el dictamen en minora, del congresista Guerrero, al cual se han unido otros distinguidos congresistas, salva las inconstitucionales y preserva la autonoma de un fuero militar pequeo que juzgue exclusivamente a militares y policas.50 El presidente de la Comisin de Justicia, Mauricio Mulder (APRA), en camino contrario a la recomendacin de la CERIAJUS, seala que: [] someter al fuero militar a los rigores polticos del Consejo Nacional de la Magistratura implicar resquebrajar absolutamente la institucionalidad y la disciplina militar y llevarla a terrenos que son sumamente peligrosos que ya se estn poniendo de manifiesto. [] El Tribunal Constitucional est permitiendo que sucedan casos que realmente son peligrosos. [] En los delitos de funcin introducir los conceptos que tienen que ver con las garantas de carcter procesal sera evidentemente romper una disciplina y una estructura que tiene que tener toda institucin armada que se respete. [] La intervencin del Consejo Nacional de la Magistratura en lo nico que va a derivar es en afectar la institucionalidad militar que ya bastante afectada se encuentra. [] No podemos seguir abriendo puertas en funcin de los intereses de algunas organizaciones no gubernamentales, que lo que buscan es ir minando la institucionalidad del pas, como han ido minando la institucionalidad de la representatividad poltica de este parlamento, o sea, aqu hay toda una ofensiva ideolgica.51 Sobre la base de la doctrina conservadora de la defensa, el parlamentario Luis Guerrero .igueroa (Per AhoraIndependiente) sustenta el dictamen estableciendo que [] sin justicia militar no va a haber jerarqua ni disciplina, y sin jerarqua ni disciplina no tenemos un Ejrcito y sin Ejrcito no tenemos un estado que, efectivamente, pueda preservar el orden

2005, 22. sesin, 14 de diciembre del 2005, pp. 52-53. <www.congreso.gob.pe>. 50 Ibdem, p. 58. 51 Ibdem, pp. 62 a 64.

358

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

pblico, la paz social y pueda justamente proteger los derechos de todos los ciudadanos.52 La posicin contraria, aunque minoritaria, sustenta en forma tcnica la redefinicin de la justicia militar delimitndola al delito de funcin y circunscribindola al interior del Poder Judicial. Un ejemplo de ello es la intervencin del parlamentario Javier Diez Canseco (Unin Parlamentaria Descentralista), quien seala que la propuesta no define a la actual justicia militar como competencia especializada del Poder Judicial, sino que la mantiene como una jurisdiccin independiente y, en este sentido, crea tan solo una Sala Suprema Penal Militar Policial, que de manera forzada se incrusta en la Corte Suprema.53 El congresista Heriberto Bentez Rivas, por su parte, establece que la ley cuestionada no respeta lo establecido en las sentencias del Tribunal Constitucional, y que existen obvias discrepancias como mayora militar en la sala suprema, en la resolucin de contiendas de competencias por la citada sala, en la resolucin de las acciones de garanta, etctera. El parlamentario Amprimo Pl (Alianza Nacional) se opone al presente proyecto de ley sobre la base de lo establecido por el Tribunal Constitucional, sealando que: [] el Tribunal Constitucional establece claramente que no se puede considerar como una condicin para ser juzgado por la jurisdiccin militar el hecho de ser polica o militar, el hecho de que el delito est tipificado en el Cdigo Militar o el hecho de que, por ejemplo, el delito ha sido con motivo de un acto o con ocasin o consecuencia de un servicio militar de la gestin militar. [] Los fallos consideran como delito de funcin, a aquellos que afecten los derechos de las .uerzas Armadas o Policiales, un abandono de destino, etc. [] El Cdigo Penal Militar, es un cdigo de pocos

Congreso de la Repblica. Diario de debates. Primera legislatura ordinaria del 2005, 22. sesin, 15 de diciembre del 2005, p. 186. <www.congreso.gob.pe>. 53 Ibdem, p. 57.
52

359

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

delitos, solo aquellos que tienen que ver justamente con la vulneracin de derechos que afecten.54 Con fecha 15 de diciembre del 2005, en primera vuelta, no se realiza la aprobacin de la cuestionada norma, porque se necesita un mnimo de 61 votos y slo 56 congresistas estn a favor. Inmediatamente, el parlamentario Luis Iberico insta a los congresistas a que voten a favor con el argumento del trmino del plazo para legislar y sealando que el vaco legal que podra suscitarse resultara peligroso para la seguridad nacional. El congresista Carlos .errero Costa se manifiesta en contra de votar bajo presin y propone una salida al problema sealando que existe la posibilidad de ampliar el plazo. El Congreso no toma en cuenta la sugerencia y se vuelve a votar. Esta vez la propuesta es aprobada por 62 votos. El trmite siguiente, obligatoriamente, era la segunda votacin en pleno, tal como lo establece el artculo 73 del Texto nico Ordenado del Reglamento del Congreso de la Repblica,55 pero nuevamente el congresista Iberico solicita a la Junta de Portavoces la respectiva exoneracin, sosteniendo el argumento del riesgo para la seguridad nacional. .inalmente, a pesar de haber terminado la legislatura ordinaria, la exoneracin solicitada se autoriza. Dictamen sobre el decreto legislativo 961-2005 emitido por la Comisin de Constitucin y Reglamento

El artculo 90 del Reglamento del Congreso seala que una de las funciones de esta institucin es la de: [] ejercer control sobre los decretos legislativos que expide el Presidente de la Repblica en uso de las facultades legislativas a que se refiere el artculo 104 de la Constitucin Poltica []. Al publicarse el decreto legislativo 961-05, el Ejecutivo da cuenta al Congreso para su respectivo estudio, revisin e informe. El decreto se deriva a la Comisin de Constitucin y Reglamento el 13 de marzo del
Ibdem, p. 196. Texto nico Ordenado del Reglamento del Congreso de la Repblica, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 30 de mayo de 1998.
54 55

360

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

2006, la cual ha elaborado el respectivo dictamen, en el concluye que: [] el Decreto Legislativo N 961-2005 cumple los requisitos establecidos en el artculo 104 y propone su dictamen a favor de la constitucionalidad del mismo. El 27 de marzo del 2006, en la sesin 19 de la Comisin de Constitucin y Reglamento, ntero .lores Araoz, presidente de la citada comisin, explica que el Instituto de Defensa Legal (IDL) y el Consorcio Justicia Viva desean exponer sobre el tema, ya que consideran que el informe de la Comisin que preside Aurelio Pastor colisiona con la Constitucin. Efectuada la consulta a los miembros de la Comisin para que el IDL y Justicia Viva expongan sus argumentos, se procede a la votacin, que aprueba la propuesta por mayora, con voto en contra del congresista Mulder. En la actualidad, el citado informe se encuentra en trmite. 2.2.3 Actuacin del Poder Judicial La contienda de competencia del caso Indalecio Pomatanta sienta precedente para la uniformidad de criterios, y se transforma en una sentencia de carcter vinculante a raz de que la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema de Justicia resuelve a favor del fuero comn. Esta resolucin seala que: en un Estado de Derecho Democrtico, la jurisdiccin penal militar tiene un alcance restrictivo y excepcional y est encaminada a la proteccin de intereses jurdicos especiales, vinculados con las funciones que la ley asigna a la .uerza Armada.56 Adems, establece que un delito sobre violacin de derechos humanos no es un delito de funcin sino, ms bien, un delito comn que por ende tiene que ser resuelto en la justicia ordinaria. El 14 de diciembre del 2004, la Primera Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema de Justicia, por el homicidio simple en agravio de Manuel Pacotaype Chaupin y otros, caso conocido como Chuschi, dirime la contienda de competencia a favor del fuero comn, sealando que [] los inculpados a pesar de ser integrantes del Ejrcito Peruano, la conducta ilcita que se les imputa no vulnera un bien jurdico
56 Sentencia de contienda de competencia del expediente 18-2004, del 23 de noviembre del 2004. Considerando cuarto.

361

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

castrense, toda vez que el delito que se les atribuye es contra la vida, el cuerpo y la salud, homicidio simple, el cual afecta a ciudadanos civiles y no guardan ninguna relacin con las instituciones castrenses.57 Al siguiente ao, por el homicidio de Efran Aponte Ortiz, caso conocido como El Monzn, la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema de Justicia, con fecha 1 de julio del 2005, dirime a favor de la justicia ordinaria sobre la base de los mismos criterios que la anterior resolucin, ya que el bien jurdico vulnerado es la vida humana.58 El 11 de febrero del 2006, la Corte Suprema de Justicia de la Repblica, en un comunicado oficial, seala que la ley 28665, Ley de Organizacin, .unciones y Competencias de la Jurisdiccin Penal Militar Policial, es inconstitucional porque perturba el funcionamiento y la organizacin del Poder Judicial, al desnaturalizar las atribuciones del Consejo Nacional de la Magistratura. En consecuencia, acuerda no tomar juramento ni dar posesin del cargo a quienes han sido nombrados segn el procedimiento y los requisitos previstos en la ley 28665, y decide esperar hasta que el Tribunal Constitucional resuelva los procesos de inconstitucionalidad entablados.59 2.2.4 Actuacin del Ministerio Pblico El Ministerio Pblico, en cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal Constitucional en la sentencia de aclaracin,60 el 19 de marzo del 2005 publica en el Diario Oficial El Peruano la resolucin de la .iscala de la Nacin 634-2005-MP-.N, que dispone que se conforme una comisin integrada por representantes del Ministerio Pblico y del Consejo

Sentencia de contienda de competencia del expediente 29-04, de fecha 14 de diciembre del 2004. Considerando segundo. 58 Sentencia de contienda de competencia del expediente 08-2005, de fecha 1 de julio del 2005. Considerando tercero. 59 Poder Judicial. Corte Suprema de Justicia. Comunicado de fecha 10 de febrero del 2006, publicado en el diario El Comercio el 11 de febrero del 2006, seccin Mundo, pgina A-23. 60 Tribunal Constitucional. Aclaracin de la sentencia del expediente 0023-2003-AI/ TC, de fecha 7 de enero del 2005, prrafo 7 y resolucin 3.
57

362

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Supremo de Justicia Militar con el fin de proponer el procedimiento ms adecuado para la designacin de fiscales ante la jurisdiccin militar.61 Luego de esta resolucin, no se tiene conocimiento sobre el trabajo de la citada comisin. Sin embargo, en ese mismo ao, la .iscala Suprema opina sobre el homicidio de Efran Aponte Ortiz, caso conocido como El Monzn, sobre la base de los mismos criterios de las resoluciones de los casos Indalecio Pomatanta y Chuschi, determinando que la justicia ordinaria es la competente para resolver los casos de violacin de los derechos humanos, ya que el bien jurdico vulnerado es la vida humana, lo cual no configura un delito de funcin. Cabe sealar que la fiscal de la Nacin, Adelaida Bolvar, en ejercicio de sus funciones, interpone una demanda de inconstitucionalidad ante la publicacin de la ley 28665. As, la .iscala de la Nacin se convierte en la primera institucin del Estado que, ante la norma cuestionada, delimita con su proceder el mbito de competencia de la nueva jurisdiccin penal militar policial, al no permitir que se ample en la jurisdiccin ordinaria. Dicha demanda se sustenta en que una serie de disposiciones de la nueva ley genera que rganos ajenos al Poder Judicial y al Ministerio Pblico, se incrusten en sus respectivas organizaciones de manera inorgnica. No se trata de integracin de una jurisdiccin especializada sino de la creacin de rganos legales paralelos, dotados de organizacin y administracin propias, y, por aadidura, con injerencia en asuntos propios de la jurisdiccin ordinaria. Disposiciones de esta naturaleza transgreden los principios constitucionales de unidad y autonoma del Poder judicial y del Ministerio Pblico. De otro lado, algunas de sus disposiciones son violatorias del derecho a la igualdad y no discriminacin, tutelado por el artculo 2 inciso 2
61

Representantes del Consejo Supremo de Justicia Militar: general de brigada Abraham Talavera Delgado, representante titular, y teniente coronel SJE Luis Ramrez Arcaya, representante adjunto. Representantes del Ministerio Pblico: Mateo Castaeda Segovia, fiscal superior de la .iscala Superior Penal Nacional, representante titular; y Alonso Pea Cabrera .reyre, asesor en lo penal del Despacho de la .iscala de la Nacin, representante adjunto.

363

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

de la Constitucin vigente, al establecer diferencia de tratamiento entre los vocales y fiscales supremos de la jurisdiccin especializada respecto de los vocales y fiscales supremos de la jurisdiccin ordinaria con detrimento de estos ltimos y sin motivo razonable que lo justifique. 2.2.5 Actuacin de la Defensora del Pueblo La Defensora del Pueblo, en septiembre del 2005, publica el informe defensorial 97, titulado A dos aos de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, en el cual seala que, primero, los tribunales militares demoran injustificadamente el envo de los expedientes a las autoridades judiciales correspondientes. Esto sucede en el caso de El homicidio de Indalecio Pomatanta, en el que la sentencia de contienda de competencia se publica el 23 de noviembre del 2004, y en ella se dispone que la Vocala de Instruccin del Consejo Supremo de Justicia Militar remita todo lo actuado al Segundo Juzgado Penal de Coronel Portillo, de la Corte Superior de Justicia de Ucayali. Pasaron ms de tres meses hasta que esta disposicin se concretara, pues recin el 2 de marzo del 2005 se remiti el expediente, mediante oficio 037-2005-2. Sec-VICSJM de la Vocala de Instruccin del Consejo Supremo de Justicia Militar. Segundo, seala que la justicia militar insiste en investigar violaciones a los derechos humanos a pesar de las decisiones vinculantes del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema del Poder Judicial. Prueba de ello son los 17 oficios que cursa el contraalmirante C. J. Hernn Ponce Monge, vocal instructor del Consejo Supremo de Justicia Militar, a la Defensora del Pueblo,62 en los que le solicita la informacin y/o documentos referente a exmenes de necropsia, pruebas de ADN u otro de inters de la causa que pueda haber sido recabada por la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. Adems de los oficios anteriores, la justicia militar realiza seis nuevos pedidos respecto de casos investigados por la CVR. El solicitante, en esta ocasin, es el teniente coronel SJE Juan Manuel Centenaro Reyes,

62

Defensora del Pueblo. A dos aos de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. Informe defensorial 97, Lima, 2005.

364

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

fiscal de la Vocala de Instruccin del Consejo Supremo de Justicia Militar. En los pedidos que formula el citado fiscal, indica que se estn llevando a cabo sumarias investigaciones por presuntos delitos contra la vida, el cuerpo y la salud, en los que se encuentran implicados miembros de la fuerza del orden. El 12 de abril del 2006, la Defensora del Pueblo aprueba el informe defensorial 104, titulado Inconstitucionalidad de la legislacin penal militar policial aprobada por la Ley N. 28665 y el Decreto Legislativo N. 961. En este informe, la Defensora seala que: Para la valoracin constitucional de la legislacin penal militar policial se requiere tener en cuenta las siguientes consideraciones: a) la justicia militar no constituye un fuero personal o privilegiado, dado que resulta contrario a los principios de igualdad y de unidad de la funcin jurisdiccional; b) el derecho penal militar no se rige por valores y principios distintos de los del derecho penal ordinario, ya que todas las expresiones del poder punitivo del Estado se encuentran sometidas al programa penal de la Constitucin; c) el derecho penal militar tambin se encuentra vinculado por el principio de exclusiva proteccin de bienes jurdicos o lesividad; d) el derecho penal militar no es sustantivamente distinto del derecho penal ordinario, toda vez que ambos utilizan las mismas reglas generales de imputacin; e) las normas constitucionales sobre la justicia penal militar policial tienen naturaleza competencial y de aplicacin personal de la legislacin penal; f) la justicia militar se encuentra vinculada al principio de unidad jurisdiccional. La Constitucin configura a la justicia castrense como una especialidad estrictamente penal, esto es, como una competencia jurisdiccional especializada por la materia, es decir, para el juzgamiento de los delitos de funcin militar. Debe interpretarse de manera restrictiva; de este modo, el legislador se encuentra impedido de ampliar el mbito competencial de la justicia castrense a materias distintas de la estrictamente penal. Por ello, es inconstitucional la atribucin de competencias para conocer procesos constitucionales, contiendas de competencia y delitos comunes por la justicia penal militar policial.

365

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Es inconstitucional el sistema transitorio de nombramiento de jueces de la justicia militar policial, porque el artculo 150 de la Constitucin atribuye a un rgano constitucional autnomo, el Consejo Nacional de la Magistratura, la funcin constitucional de seleccin y designacin de jueces y fiscales de manera general, es decir, sin hacer diferencia alguna en funcin de la especialidad de ellos, por lo que debe entenderse que comprende a todos los jueces y fiscales, esto es, de todas las instancias y rganos jurisdiccionales. Slo existen tres excepciones a esta regla. La primera de ellas es el caso de los jueces de eleccin popular. A su vez, de una interpretacin sistemtica de la Constitucin encontramos las otras dos excepciones. Es el caso de los miembros de los rganos constitucionales, como el Tribunal Constitucional y el Jurado Nacional de Elecciones. Sin duda, el caso de la justicia penal militar policial no califica en ninguno de estos supuestos excepcionales, por lo que corresponde que sus jueces y fiscales sean seleccionados y designados por el Consejo Nacional de la Magistratura. La Constitucin reconoce tanto la vertiente positiva como negativa del principio de exclusividad en el ejercicio de la funcin jurisdiccional. De acuerdo con la primera de ellas, nicamente los funcionarios y rganos a los que la Constitucin atribuye la funcin jurisdiccional pueden ejercerla, por lo que ninguna autoridad puede avocar causas pendientes ante los rganos jurisdiccionales ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Conforme con la segunda vertiente, el ejercicio de la funcin jurisdiccional es incompatible con cualquier otra actividad pblica o privada, con la nica excepcin de la docencia universitaria y fuera del horario de trabajo. La sentencia del Tribunal Constitucional declar inconstitucionales todas aquellas disposiciones de la Ley Orgnica derogada que permitan ejercer funcin jurisdiccional a militares en actividad. Estableci que resultaba contrario a los principios de exclusividad e independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional, as como el principio de separacin de poderes, ya que funcionarios pblicos pertenecientes a las instituciones castrenses sometidos al rgimen de disciplina y subordinacin no podan ejercer dicha funcin, puesto que incluso en el caso de que pretendiesen actuar de manera independiente e imparcial, objetivamente la estructura

366

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

institucional lo impeda. Sin embargo, la ley 286665 desconoce dicho criterio jurisprudencial, ya que nuevamente integra en la justicia penal militar policial a oficiales castrenses y policiales en actividad. Por otro lado, desde la exigencias derivadas del principio de igualdad y el mandato de no discriminacin, resulta inconstitucional por vulnerar los derechos a la libertad de trabajo y acceso a la funcin pblica otorgar nicamente a oficiales castrenses o policiales en actividad la posibilidad de integrar la justicia penal militar policial. Es inconstitucional el denominado Ministerio Pblico ante la administracin de la jurisdiccin especializada en materia penal militar policial, ya que estas normas crean, al interior del Ministerio Pblico, un cuerpo de fiscales con un estatuto significativamente distinto del que tienen los fiscales ordinarios. Dicho cuerpo de funcionarios se encuentra bajo la direccin del fiscal supremo penal militar policial y no del o la fiscal de la Nacin, como ordena la Constitucin. Se trata de oficiales en actividad, es decir de profesionales militares y policiales que ejercen la funcin fiscal, sometidos al sistema de grados militar y policial, dependientes del Poder Ejecutivo, los cuales ejercen una funcin que la Constitucin reserva a un rgano constitucional autnomo, precisamente para excluir cualquier intervencin de los poderes del Estado, especialmente del Poder Ejecutivo. El delito de funcin se caracteriza por los siguientes elementos: a) la infraccin de un deber militar o policial; b) el autor, por ende, slo es un militar o polica en actividad; c) se trata de un delito especial propio, ya que la calidad de militar o polica fundamenta la pena; d) el deber infringido proviene del derecho administrativo castrense o policial; e) con la infraccin del deber se afectan bienes jurdicos esenciales para la existencia, organizacin y/o funcionamiento de la .uerza Armada y Polica Nacional; f) por lo tanto, los bienes jurdicos deben ser institucionales, exclusivos, inherentes o propios de la .uerza Armada o Polica Nacional, ya que son sujetos pasivos del delito de funcin. Este concepto del delito de funcin es desconocido por el decreto legislativo 961, tanto es as que no existe diferencia entre delitos de funcin militar y delitos de funcin policial, a

367

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

pesar de que los mbitos de deberes extrapenales o administrativos infringidos son distintos por mandato constitucional. Tambin se vulnera el concepto constitucional del delito de funcin cuando el Cdigo de Justicia Penal Militar Policial tipifica como tales conductas que, en estricto, configuran delitos comunes. Por otro lado, tipifican los delitos contra el Derecho Internacional Humanitario. Si bien estas conductas se verifican en contextos de conflicto armado, en el que se imponen determinados deberes a los miembros de la .uerza Armada o a las partes del conflicto, tambin se trata, en muchos casos, de graves atentados contra la vida, la integridad, la salud y otros derechos fundamentales que constituyen bienes jurdicos individuales que no slo no califican como castrenses o policiales y por ende institucionales, sino que trascienden dicho mbito. Tambin se advierte en el Cdigo la tipificacin de conductas cuya gravedad no alcanza para que se las considere delitos, sino solamente infracciones disciplinarias. La Defensora, a travs de su informe, recomienda a la Comisin de Constitucin y de Justicia revisar las leyes cuestionadas con el propsito de adecuarlas a las sentencias del Tribunal Constitucional y la Corte Suprema de Justicia. 2.2.6 Actuacin del Consejo Nacional de la Magistratura En virtud de lo sealado en la segunda disposicin transitoria de la ley 28665, Ley de Organizacin, .unciones y Competencias de la Jurisdiccin Penal Militar Policial, el Consejo Supremo de Justicia Militar y el Consejo Nacional de la Magistratura designan a los siete integrantes de la junta transitoria que elegirn a los nuevos vocales, fiscales, jueces y auxiliares de la nueva especialidad penal militar policial.63 La junta fue conformada por el general Ernesto Benavente Lpez, vicepresidente de la junta; el contraalmirante Bernardo Velarde Rivero y los generales Gustavo Benavides Lozada y Rizal Bragagnini Aguirre, y los civiles Ricardo La Hoz Lora, ex magistrado y presidente de la junta, .rancisco Delgado de la .lor, ingeniero, y Maximiliano Crdenas Daz, mdico.
63

Junta transitoria nombrar jueces militares, La Repblica, seccin Poltica, 20 de enero del 2006.

368

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

El Consejo Nacional de la Magistratura apoya, al comienzo, la designacin de los tres magistrados castrenses que integraran durante dos aos la Sala Suprema Penal Militar Policial, segn declaraciones del presidente de dicha junta, Ricardo La Hoz Lora.64 Luego, los miembros del propio Consejo Anbal Torres y Edwin Anaya solicitan al presidente de este organismo, Daniel Caballero, que convoque a un pleno extraordinario para debatir si siguen acatando la ley 28665, ante su evidente inconstitucionalidad.65 El pleno del Consejo Nacional de la Magistratura, con fecha 9 de febrero del 2006, concluye que la ley 28665 es inconstitucional, por lo que deja de participar en la Junta Transitoria. El 10 de febrero del 2006, el Consejo Nacional de la Magistratura emite su comunicado, en el cual seala que: [] Del anlisis del texto de la ley, el Pleno del Consejo llega a la conclusin: [] afecta los principios de unidad y autonoma del Poder Judicial y del Ministerio Pblico; crea una sala suprema penal militar policial al igual que la fiscala suprema penal militar policial ajenos a su autoridad; crea oficinas de control paralelas [] al Poder Judicial y el Ministerio Pblico; viola el principio de igualdad y no discriminacin [] estar presididas necesariamente por uno de los vocales supremos provenientes del cuerpo judicial militar []; vulnera los principios de independencia e imparcialidad [] por ser oficiales en actividad; viola las normas de competencia fijadas por la Constitucin []. Por estas razones, considera necesario que la Junta Transitoria suspenda sus actividades, en tanto el Tribunal Constitucional resuelve las acciones interpuestas o hasta que el Congreso derogue la ley. Este comunicado se efectiviza mediante dos resoluciones: la primera, la resolucin del Consejo Nacional de la Magistratura 099-2006-CNM, en la cual aceptan la renuncia del representante de la institucin, Ricardo La Hoz Lora,
En febrero nombrarn a vocales castrenses, Diario Oficial El Peruano, seccin Derecho, 24 de enero del 2006. Junta transitoria nombra jueces militares, La Repblica, seccin Poltica, 21 de enero del 2006. 65 TC admite evaluar la demanda contra la Ley de Justicia Militar, La Repblica, 7 de febrero del 2006.
64

369

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

ante la Junta Transitoria, Calificadora y Designadora, conforme con lo dispuesto en la ley 28665. La segunda, la resolucin del Consejo Nacional de la Magistratura 122-2006-CNM, en la cual suspenden la participacin de representantes de la institucin en dicha junta.66 2.2.7 Actuacin del Tribunal Constitucional El Tribunal Constitucional declara fundado el expediente 3194-2004HC/TC, en la misma lnea de las sentencias 0017-2003-AI/TC y 00232006-AI/TC, en el cual seala que la competencia de la justicia militar se circunscribe a los asuntos militares;67 considera, adems, que un delito es de funcin, y por ende competencia de la justicia militar, cuando concurren dos elementos: uno personal, referido al tipo de personas que estn sujetas a su autoridad, y otro objetivo, respecto a los bienes jurdicos tutelados a travs del tipo penal.68 Por ello, el Tribunal determina que la sustraccin de galones de petrleo de los tanques de combustible del BAP Callao no es un delito de funcin; por ende, no debe ser juzgado en los tribunales militares sino ms bien en los tribunales ordinarios. Posteriormente, el Tribunal Constitucional declara fundada en parte la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Ministerio Pblico contra diversos artculos de la ley 28665, Ley de Organizacin, .unciones y Competencia de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial.69 Este hecho abre nuevamente la posibilidad de redefinir la jurisdiccin en materia penal militar policial segn estndares democrticos, al tener que ajustarse ineludiblemente a los parmetros que garantizan la tutela jurisdiccional efectiva y el debido proceso establecidos por el Tribunal Constitucional, los cuales son: Son inconstitucionales el cuerpo judicial militar policial, la condicin de militares en actividad para ser magistrados y la Junta Transitoria, Calificadora y Designadora

Normas Legales del Diario Oficial El Peruano, 10 de marzo del 2006, p. 314356. Tribunal Constitucional. Sentencia del expediente 3194-2004-HC/TC, del 28 de diciembre del 2004, fundamento 14. 68 Ibdem, fundamento 15. 69 Tribunal Constitucional. Sentencia del expediente 0004-2006-AI/TC, del 29 de marzo del 2006.
66 67

370

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

El Tribunal Constitucional reitera que el juez o fiscal militar no puede ostentar, a la vez, la condicin de oficial en situacin de actividad, pues ello vulnera frontalmente la independencia e imparcialidad judicial.70 Por tanto, todas las disposiciones vinculadas a la condicin de oficial en actividad de los jueces o fiscales militares equivalencia en grados, requisitos previos para ascender, beneficios asistenciales, intervencin del Poder Ejecutivo, entre otras son declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional. En cuanto al cuerpo judicial penal militar policial, que est conformado por oficiales en situacin de actividad, el Tribunal Constitucional determina que el problema consiste en: [] a) quines lo conforman, y b) qu rol desempea con relacin a la independencia e imparcialidad de la funcin jurisdiccional, bsicamente en lo que se refiere a la inexistencia dentro de este organismo de valores militares como los de obediencia y subordinacin entre los jueces, los que, son propios de la administracin militar, y no de la jurisdiccin militar.71 Lo ms grave es que dicho cuerpo pretende servir como instrumento para nombrar como jueces a miembros de la .uerza Armada y/o Polica Nacional que pertenecen al Poder Ejecutivo, mediante la Junta Transitoria, Calificadora y Designadora, la cual es un organismo inconstitucional. El Tribunal Constitucional seala que el Consejo Nacional de la Magistratura es el nico rgano constitucional encargado de la designacin y el nombramiento de jueces y fiscales en todas las especialidades y niveles, por ende, tambin de jueces y fiscales militares,

Ibdem, prrafo 68: A fin de proteger los principios de independencia e imparcialidad judicial, el juez militar no puede desempearse, a la vez, como oficial en actividad de las fuerzas armadas (ya sea oficial de armas u oficial del cuerpo o servicio jurdico), toda vez que la situacin de actividad implica un nivel de pertenencia orgnica y funcional al respectivo instituto armado o policial y, en ltima instancia, al Poder Ejecutivo. 71 Ibdem, prrafo 76.
70

371

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

descartndose la existencia de cualquier mecanismo transitorio que realice dichos nombramientos. Los fiscales militares deben someterse exclusivamente a la Ley Orgnica del Ministerio Pblico. El Ministerio Pblico no tiene que esperar el desarrollo legislativo

En cuanto al Ministerio Pblico, la sentencia reitera que no hay excepcin posible en el mbito de la justicia militar, pues la Constitucin no la contempla y, en ese sentido, toda fiscala por fuera del Ministerio Pblico vulnera la autonoma de ste, consagrada en el artculo 158 de la Carta de 1993. En cuanto al fiscal supremo penal militar policial, lo que seala la sentencia es que debe ser seleccionado y designado por el Consejo Nacional de la Magistratura, como cualquier otro fiscal supremo, y que, por ende, debe comportarse y sujetarse a la Ley Orgnica del Ministerio Pblico, que supone, entre otros aspectos, conduccin por parte del fiscal de la Nacin y por ninguna otra autoridad. .inalmente, el Tribunal Constitucional reitera la exhortacin que en su momento ya hizo al Ministerio Pblico, en el sentido de que no tiene que esperar el posterior desarrollo legislativo para llevar a cabo lo que le corresponde en la designacin de los fiscales militares. La Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) militar es inconstitucional

El Tribunal declara inconstitucional el artculo 5 y la sptima disposicin complementaria de la ley 28665, que contempla un rgimen disciplinario especial para los jueces militares. Al respecto, el Tribunal Constitucional seala que si la ley contempla una Sala Suprema inserta en la Corte Suprema de la Repblica, esta sala debe someterse al rgimen disciplinario existente dentro del Poder Judicial. Sin embargo, llama la atencin que, al haber consagrado que no pueden coexistir dos estatutos jurdicos ni dos regmenes disciplinarios para los jueces, en virtud del principio de unidad jurisdiccional, la propia sentencia admita que para las instancias inferiores de la justicia militar distintas de la Sala Suprema, sta s puede crear su propio rgimen disciplinario.72

372

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Es inconstitucional que la justicia militar dirima las contiendas de competencia entre la justicia ordinaria y la militar

La sentencia declara inconstitucional el artculo 9, inciso 6, que establece que la Sala Suprema Militar Policial es competente para dirimir las contiendas de competencia entre la justicia ordinaria y la justicia militar, ya que tal asunto constituye competencia material propia de la jurisdiccin ordinaria y no de la jurisdiccin militar, porque esta ltima est restringida slo al delito de funcin.73 Es inconstitucional la competencia de la justicia militar para conocer acciones de garanta

En este caso, el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad del artculo 15, inciso 7, de la ley 28665, que pretende conferir competencia a la justicia militar para conocer acciones de garanta, cuando es consenso doctrinal que ello es competencia exclusiva de la jurisdiccin constitucional y porque la justicia militar slo tiene una competencia material: el juzgamiento del delito de funcin, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 173 de la Carta de 1993.74 Es inconstitucional todo el rgimen transitorio e inconstitucional para la designacin de jueces y fiscales militares prevista en las disposiciones transitorias

La segunda, cuarta y quinta disposiciones transitorias son inconstitucionales en su totalidad y, por ende, los nombramientos que realiz la inconstitucional Junta Transitoria, Calificadora y Designadora quedan sin efecto, tal como adelantaron en su momento los comunicados pblicos del Consejo Nacional de la Magistratura y la Sala Plena de la Corte Suprema. El Tribunal Constitucional considera que este rgimen transitorio viola las atribuciones constitucionales del Consejo Nacional de la

72 73 74

Ibdem, prrafo 93. Ibdem, prrafos 45 y 46. Ibdem, prrafo 60.

373

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Magistratura, al sealar que: [] el hecho de que esta Junta transitoria se encuentre conformada por tres representantes del Consejo Nacional de la Magistratura no la legitima para designar temporalmente a los jueces y fiscales de la especialidad penal militar [].75 El Tribunal otorga una vacatio sententiae por un lapso de seis meses contados a partir de la publicacin de la sentencia, de fecha 21 de abril del 2006, para que el Poder Legislativo, nuevamente, redefina la justicia militar segn los estndares democrticos. 2.2.8 Actuacin de la sociedad civil Despus de las sentencias 0017-03-AI/TC y 0023-03-AI/TC emitidas por el Tribunal Constitucional, los medios de comunicacin abordan el debate de la redefinicin de la justicia militar en forma sostenida. Tal es el caso de la cobertura en los diarios locales sobre el tema.76 Por su lado, en el actual contexto de elecciones presidenciales, los partidos polticos se interesan por el tema en mayor o menor medida, ya que algunos Unidad Nacional, Unin por el Per, APRA, Per Posible y Concertacin Descentralista incluyen a la justicia militar en sus programas de gobierno. Los partidos polticos que no mencionan el tema son el .rente de Centro, Alianza por el Progreso, Movimiento Nueva Izquierda y Reconstruccin Democrtica. Pero a pesar de que Unidad Nacional, Unin por el Per y el APRA incluyen el tema, las propuestas establecidas en sus planes de gobierno son generales y no especifican nada sobre el fondo de la redefinicin, que es la integracin de la justicia militar al Poder Judicial (.lorez y otros 2006: 14 y 90). Las universidades, en su mayora, no generan debate sobre el tema, a excepcin de la .acultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, que el 19 de febrero del 2006 publica un pronunciamiento sobre la ley 28665 en el cual seala que dicha norma es inconstitucional por vulnerar el principio de unidad y autonoma del
Ibdem, prrafo 166. Instituto de Defensa Legal. rea de Defensa y Reforma Militar. Base de datos de noticias. Desde que el Tribunal Constitucional emiti las sentencias de inconstitucionalidad sobre la legislacin militar, salieron publicadas alrededor de 200 noticias.
75 76

374

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Poder Judicial y por no respetar los criterios jurisprudenciales establecidos por el propio Tribunal Constitucional. A travs de este pronunciamiento, la facultad apoya lo realizado por el Ministerio Pblico, el Poder Judicial, el Consejo Nacional de la Magistratura y el Colegio de Abogados de Lima sobre la materia. El Colegio de Abogados de Lima es la institucin gremial que presenta las demandas de inconstitucionalidad contra la ley 28665 y el decreto legislativo 961, contribuyendo con su actuacin a que el mximo ente de interpretacin constitucional defina, nuevamente, la justicia militar no slo en su ley orgnica sino tambin en su ley sustancial, lo que abre la posibilidad de que se redefina de acuerdo con los estndares democrticos. Las organizaciones no gubernamentales continan promoviendo el debate respecto de la necesidad de redefinicin de la justicia militar, a raz de la ley 28665 y el decreto legislativo 961. El fin de estas normas fue ampliar la jurisdiccin penal militar policial, pero actualmente de nuevo se encuentra abierta la posibilidad de reformar la justicia militar segn las sentencias del Tribunal Constitucional. 2.2.9 Balance del perodo Durante el perodo 2004-2006, el Poder Ejecutivo, a pesar de las sentencias 0017-03-AI/TC y 0023-03-AI/TC del Tribunal Constitucional, primero, elabora y promulga normas que transgreden lo sealado por dichas sentencias; ejemplo de ello es la tipificacin de los delitos de funcin en el nuevo Cdigo de Justicia Militar Policial, ya que stos, en su mayora, son delitos comunes, tal como se explica en la tercera parte del trabajo. Segundo, intenta, ampliar el mbito competencial de la justicia militar estableciendo el procedimiento para la resolucin de acciones de garanta, que es competencia de la justicia ordinaria por ser un proceso constitucional. Es inslito observar cmo, en plena construccin de la democracia, el gobierno de turno no realiza acciones para encauzar la redefinicin de la justicia militar sino todo lo contrario, que contribuya an ms a la autonoma que ostenta, y que intente ampliar su espacio de poder a otras instituciones de la administracin de justicia como el Poder Judicial o el Ministerio Pblico.

375

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

El Poder Legislativo, habiendo sido exhortado por el propio Tribunal Constitucional para la adecuacin de la justicia militar a lo establecido en las sentencias de inconstitucionalidad, hace todo lo opuesto. Primero, por medio de la ley 28636 delega facultades al Ejecutivo para que elabore el Cdigo de Justicia Militar Policial. Segundo, promulga la ley 28665, que intenta ampliar la organizacin, el funcionamiento y la competencia de la nueva jurisdiccin penal militar policial, sealando, por ejemplo, que tanto la contienda de competencia como las acciones de garanta se tramitarn en dicho fuero, adems de establecer un Ministerio Pblico paralelo al ya establecido constitucionalmente. Y tercero, formula un dictamen sobre el decreto legislativo 961, el cual lesiona, en su mayora, lo sealado por el Tribunal Constitucional. Todos estos hechos demuestran de qu manera el Congreso se alinea en funcin de los intereses del Consejo Supremo de Justicia Militar, ya que en los debates parlamentarios se evidencia la defensa que realiza la mayora de los congresistas de la autonoma y la existencia independiente del fuero militar frente al Poder Judicial, al permitir que ste subsista con mayor amplitud de funciones y competencias de las que ya contaba, y no las delimite, tal como establece la Constitucin. Una de las justificaciones de dicho proceder sera la coyuntura electoral que se est viviendo en el pas, porque se ha creado una nueva clientela electoral, que son los miembros de la .uerza Armada y Polica Nacional. En cambio, el Poder Judicial, desde las sentencias 0017-03-AI/TC y 0023-03-AI/TC, delimita la competencia de la justicia militar circunscribindola estrictamente al delito de funcin. Tal como lo seala en las sentencias de contienda de competencia de Indalecio Pomatanta, Manuel Pacotaype (caso Chuschi) y Efran Aponte (caso El Monzn), ya que determina que los delitos contra la vida, el cuerpo y la salud son delitos comunes y no de funcin, a pesar de que los sujetos activos puedan ser militares o policas. Adems, la publicacin del comunicado, el 11 de febrero de 2006, es una clara evidencia de que la postura del Poder Judicial, a diferencia de las etapas pasadas, es la de asumir todos los casos de su competencia, es decir, no permitir la intervencin del fuero militar en casos de violaciones de derechos humanos y de delitos comunes, delimitando la competencia del delito de funcin a hechos estrictamente militares.

376

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Por su parte, el Ministerio Pblico, por primera vez en la historia, interpone demanda de inconstitucionalidad ante la Ley Orgnica de la Justicia Militar para frenar la ampliacin de funciones, competencias y organizacin de la nueva jurisdiccin penal militar policial. La fiscal de la Nacin, tal como se desprende de su demanda de inconstitucionalidad, ha actuado al observar que otra institucin, ajena a la suya, ha intentado asumir sus funciones y, ms an, ha pretendido quitarle funciones establecidas constitucionalmente. La actuacin de la fiscal constituye una respuesta a la intromisin de una institucin que no pertenece a la justicia ordinaria y que ostenta competencia restrictiva, puesto que delimita su espacio de poder. La Defensora del Pueblo, a travs de sus informes defensoriales, seala que la justicia penal militar policial no se adecua a lo establecido en las sentencias del Tribunal Constitucional; por el contrario, se demuestra cmo el fuero militar intenta sustraer procesos sobre violacin de los derechos humanos y cmo ampla su competencia a delitos comunes y de lesa humanidad, a pesar de que los tribunales militares son incompetentes para conocer estos temas. En un principio, al formar parte de la Junta Transitoria, el Consejo Nacional de la Magistratura estaba legitimando la cuestionada ley 28665, pero luego el pleno de este consejo decidi no seguir hacindolo y ms bien apoy la actuacin de la fiscal de la Nacin frente a la justicia militar, contribuyendo a que el fuero castrense no ample sus funciones y competencias, sino ms bien se restrinja al delito de funcin. El Tribunal Constitucional, nuevamente, marca un antes y un despus de la redefinicin de la justicia militar, ya que si anteriormente no qued en claro lo dispuesto por dicho organismo constitucional, no cabe duda de que la sentencia 0004-06-AI/TC seala cules son las competencias, funciones y hasta la organizacin de la jurisdiccin penal militar policial, la cual no debe intentar ampliarse a la justicia ordinaria, por ser sta la regla y el fuero militar la excepcin. Esta nueva posibilidad de redefinicin que el Tribunal ha dispuesto tiene que darse de acuerdo con los parmetros establecidos en la Constitucin y que su mximo intrprete ha sealado.

377

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

La sociedad civil, en cambio, se encuentra dividida en dos sectores: el que desea mantener el statu quo de la justicia militar y el que est dispuesto a integrarla a la administracin de justicia. El primero, en su mayora, est compuesto por los partidos polticos, que no quieren enfrentarse a los militares, mucho menos en una etapa electoral. Las instituciones que estn en la posicin de integrarla a la administracin de justicia son algunas universidades, el Colegio de Abogados de Lima y las organizaciones no gubernamentales que apuestan por una especialidad penal militar dentro del Poder Judicial. PLANO INTERNACIONAL El 2 de febrero del 2006, el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL), la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH), el Instituto de Defensa Legal (IDL) y el Consorcio Justicia Viva informaron a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos sobre lo acontecido en el Per tras la audiencia acerca de la situacin del sistema de justicia peruano, realizada el 17 de octubre del 2005 en el marco del 123 perodo de sesiones de la Comisin. En dicho informe, solicitan a la Comisin que recomiende al Estado peruano ms especficamente al Congreso de la Repblica la adecuacin de la legislacin militar al ordenamiento jurdico peruano, al mandato del Tribunal Constitucional y a los estndares internacionales de independencia e imparcialidad de la judicatura. Adems, informan sobre todo lo acontecido en lo que respecta a la justicia militar, como la promulgacin de la Ley de Organizacin, .unciones y Competencias de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial por parte del Poder Legislativo, la demanda de inconstitucionalidad presentada por la fiscal de la Nacin en contra de la ley promulgada y la promulgacin del decreto legislativo 961, Cdigo de Justicia Penal Militar Policial, por el Poder Ejecutivo.

378

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

3.

Anlisis de las legislaciones sobre la jurisdiccin penal militar policial

3.1 Decreto legislativo 961-Cdigo de Justicia Militar Policial 3.1.1 Parte sustantiva Este nuevo Cdigo de Justicia Militar Policial, en lo que respecta a la parte general, es una copia casi idntica del Cdigo Penal vigente. Sobre la parte especial, el Cdigo Militar Policial establece figuras delictivas idnticas a los tipos penales comunes ya sealados en el Cdigo Penal de 1991, como se detalla en el cuadro 1. CUADRO 1. COMPARACIN ENTRE EL DECRETO LEGISLATIVO 961 Y EL CDIGO PENAL DE 1991
Cdigo de Justicia Militar (decreto legislativo 961) Captulo I: Traicin a la patria Artculo 68: Rebelin de personal militar policial Artculo 70: Sedicin Artculo 71: Motn Artculo 72: Negativa del militar o polica a evitar rebelin, sedicin o motn Artculo 76: Conspiracin del personal militar policial Artculo 81: Ultraje a los smbolos nacionales militares o policiales Cdigo Penal de 1991 Ttulo XV: Delitos contra el Estado y la defensa nacional Artculo 346: Rebelin Artculo 347: Sedicin Artculo 348: Motn Artculo 352: Omisin de resistencia

Artculo 349: Conspiracin Artculo 344: Ultraje a los smbolos y valores de la patria

379

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Esta duplicidad de tipos penales lesiona el principio de legalidad penal, ya que puede subsumir la comisin de un mismo delito en distintos tipos penales (militar o comn). Por lo tanto, dicha imprecisin en el deslinde entre ambos tipos penales afecta la situacin jurdica de los inculpados en diversos aspectos: la sancin aplicable, el tribunal de conocimiento y el proceso correspondiente. En consecuencia, el actual Cdigo de Justicia Militar Policial, al ampliar los tipos penales establecidos, es inconstitucional por no respetar lo sealado en los puntos 5.5 y 5.6 de la sentencia 0017-03-AI/TC emitida por el Tribunal Constitucional, el cual delimita y establece las caractersticas del delito de funcin. Pero lo ms alarmante es la tipificacin de los delitos contra el Derecho Internacional Humanitario, porque en su artculo 90 establece los delitos contra personas protegidas por este derecho y determina la competencia de la jurisdiccin penal militar policial frente a delitos comunes como el homicidio, el secuestro, la violacin, la tortura y el reclutamiento forzado en razn de la persona militar o polica y del mbito conflicto armado internacional o no internacional. Estos supuestos son inconstitucionales, tal como lo establece la sentencia 0017-03-AI/TC del Tribunal Constitucional. 3.1.2 Parte procesal Como la parte sustantiva se establece en forma errnea, la parte procesal tiene sus complicaciones. As, en su ttulo IV, el Cdigo de Justicia Militar Policial seala la figura de la contienda de competencia con la jurisdiccin comn. Esto es consecuencia del establecimiento de tipos penales idnticos a los sealados en el Cdigo Penal vigente y porque la Ley Orgnica de la Jurisdiccin Penal Militar Policial ampla su mbito competencial cuando seala que la Sala Suprema Militar de la Corte Suprema de Justicia es competente para resolver las contiendas de competencia que se susciten entre ambas jurisdicciones. Este Cdigo Procesal Penal Militar Policial es muy parecido al Cdigo de Procedimientos Penales vigente, conjuntamente con los artculos en vigencia del Cdigo Procesal Penal, pero existen figuras procesales totalmente distintas, como la figura de la accin civil, las notificaciones, la nulidad y el retiro de la acusacin.

380

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

El artculo 398 del citado cdigo procesal es sumamente preocupante, ya que seala que la sala podr decidir motivadamente que el juicio oral se realice forma privada, total o parcialmente, en los siguientes casos: Cuando se afecte directamente el pudor, la vida privada o la integridad fsica de alguno de los intervinientes. Este supuesto es inconstitucional ya que dichos bienes jurdicos son comunes y no pueden constituir delitos de funcin, sino ms bien delitos establecidos en el Cdigo Penal vigente, lo que conlleva a abrir proceso en el fuero comn. Cuando se tome la referencia a un menor de edad. Esto es ilegal, porque por ningn motivo un menor de edad puede intervenir en el proceso militar, ya que slo el sujeto activo es militar o polica en actividad y, obligatoriamente, mayor de edad. En lo que respecta al sujeto pasivo, es la institucin de la .uerza Armada o Polica Nacional, y no existe posibilidad alguna de que un menor de edad intervenga. Cuando se atente contra la seguridad y la defensa nacional. La nica atingencia al respecto es que es un supuesto muy genrico, que debe delimitarse con mayor especificidad.

3.1.3 Ejecucin penal El libro cuarto, al igual que las anteriores partes, es copia semejante del actual Cdigo de Ejecucin Penal, pero crea figuras nuevas como la degradacin, la expulsin y la separacin de la .uerza Armada y la Polica Nacional. En este libro, el artculo 481 establece el aislamiento del condenado cuando se le imponga pena de muerte, lo cual es inconstitucional porque la Carta Magna de 1993, en su artculo 140, seala que slo debe aplicarse la pena de muerte por el delito de traicin en caso de guerra, figura delictiva prevista en el Cdigo Penal vigente, siendo potestad de la jurisdiccin comn la imposicin de dicha pena. Se encuentra, pues, prohibida la creacin de una nueva figura delictiva en la que se contemple la pena de muerte, a raz de que el Estado peruano ha suscrito el Convenio para la Erradicacin de la Pena de Muerte.

381

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

3 . 2 Ley 28665. Ley de Organizacin, .unciones y Competencias de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial Al analizar la ley 28665, Ley de Organizacin, .unciones y Competencias de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial, se observa que presenta discrepancias con lo establecido en las sentencias del Tribunal Constitucional y la Corte Suprema de Justicia. sta es una evidencia de cmo el Parlamento intenta ampliar el esquema y el diseo institucional de la nueva jurisdiccin, tal como se seala a continuacin: 3.2.1 En lo que respecta a la definicin del delito de funcin La importancia de la definicin del delito de funcin radica en el establecimiento de los parmetros de lo que puede o no juzgar la nueva especialidad penal militar policial. Estos parmetros se establecen sobre la base de lo sealado por el artculo 173 de la Constitucin Poltica de 1993, el cual establece que el mbito competencial de la jurisdiccin especializada en materia penal militar policial se circunscribe al delito de funcin. La sentencia sobre el expediente 017-03-AI/TC emitida por el Tribunal Constitucional seala que la Constitucin vigente excluye e impide que dicho mbito de competencia se determine en los siguientes supuestos: En razn de la persona (ratione personae), es decir, no todo ilcito en el que el sujeto activo es militar o polica debe o puede ser juzgado en la jurisdiccin penal militar policial, ya que si el delito es de naturaleza comn, el juzgamiento le corresponder al Poder Judicial. Asimismo, tampoco es lcito que se determine tal competencia a partir del sujeto pasivo que resulta afectado por la conducta ilcita del sujeto activo es decir, que el agraviado sea un militar, polica o la propia institucin, ya que al ser el delito de funcin una infraccin al deber, slo puede ser cometido por aquellos que ostentan ese deber especial, cuyo origen se encuentra en el Derecho Administrativo. Por eso slo los militares y policas pueden cometer esta clase de delitos, y no los civiles. En razn del lugar (ratione loci), es decir, la determinacin de la competencia no debe asumir como elemento decisivo el lugar ni

382

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

el momento en el que se haya cometido el delito. Por ende, no basta que el delito se cometa en acto de servicio o con ocasin de l, o en lugar militar, sino que es menester que afecte bienes jurdicos de la .uerza Armada y de la Polica Nacional tutelados por el ordenamiento legal y que se relacionan con el cumplimiento de los fines constitucionales. Por lo explicado en los prrafos anteriores, es sumamente preocupante que en la redaccin del artculo 2 de la ley 28665 se establezcan, adems de la accin u omisin dolosa o culposa, los trminos en acto, ocasin o como consecuencia del servicio, porque pueden interpretarse como en razn del lugar, lo cual es inconstitucional segn el punto 5.5 y el prrafo 137 del punto 5.6 de la sentencia 0017-03-AI/TC del Tribunal Constitucional. Al interpretar conjuntamente los artculos 3 y 4 de la ley citada, se establecen supuestos para ampliar la competencia de la jurisdiccin especializada en materia penal militar policial, los cuales son: Artculo 3.- Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial en tiempo de paz. En tiempo de paz, la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial es competente para conocer los siguientes delitos: 1. Los tipificados en el Cdigo de Justicia Militar Policial. Sobre este punto, hay que sealar que el actual Cdigo de Justicia Militar Policial, publicado el 11 de enero del 2006, contempla como delitos de funcin delitos de naturaleza comn, inclusive los delitos de lesa humanidad, tal como lo detallamos anteriormente. Esta duplicidad de tipos penales lesiona el principio de legalidad penal, ya que puede subsumir la comisin de un mismo delito en distintos tipos penales militar o comn. 2. Los cometidos durante y bajo el rgimen de excepcin, siempre y cuando no se presente conflicto armado; normado por la Constitucin y leyes vigentes, y, siempre que se trate de delitos de funcin.

383

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Este segundo punto, segn lo seala el prrafo 137 de la sentencia 0017-03-AI/TC, es inconstitucional porque no se puede condicionar la aplicacin del Cdigo de Justicia Militar Policial y habilitar la competencia de la jurisdiccin militar policial en atencin del lugar en que se cometa el delito (ratio loci) ni del agente (ratio personae). Es decir, el establecimiento de competencia slo porque es militar o polica no es suficientemente determinante para el delito de funcin, as como tampoco lo es determinar competencia por el lugar de la comisin del delito, dado que se trata de un factor externo a la conducta, que no tiene ninguna incidencia en su naturaleza. 3. Los estipulados en los tratados, acuerdos o convenios internacionales de los que el Per sea parte, en los casos de presencia permanente o temporal de miembros de las .uerzas Armadas o Polica Nacional fuera del territorio nacional; siempre que se trate de delitos de funcin. Sobre este caso, se seala que tanto la Constitucin como las leyes internas del Per se aplican dentro del territorio nacional, tal como lo establece el artculo 54 de la Constitucin Poltica vigente y el captulo I del Cdigo Penal vigente. Adems, la competencia no se debe establecer en razn de la persona, porque este supuesto se est determinando en funcin del sujeto activo (militar o polica), y eso es inconstitucional segn lo seala el prrafo 137 de la sentencia 0017-03-AI/TC del Tribunal Constitucional. Artculo 4.- Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial en tiempo de conflicto armado: En tiempo de conflicto armado interno o externo y en el mbito territorial que determine el Poder Ejecutivo, adems de lo dispuesto en el artculo anterior, la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial es competente para conocer los siguientes delitos: 1. Los tipificados en el Cdigo de Justicia Militar Policial; incluso los cometidos por militares y/o policas en el ejercicio de sus funciones, fuera del territorio nacional.

384

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

La determinacin de competencia en razn de si el sujeto activo es militar o polica es inconstitucional, tal como lo establece el prrafo 137 de la sentencia 0017-03-AI/TC del Tribunal Constitucional, ya que este artculo seala que, por ser militares o policas, los sujetos activos seran juzgados por la jurisdiccin penal militar policial; este supuesto no se aplica a los civiles. Adems, el artculo 54 de la Constitucin Poltica es claro al establecer que la jurisdiccin peruana se ejerce sobre el espacio areo que cubre el territorio y el mar adyacente hasta el lmite de las 200 millas. As que no puede ampliarse la jurisdiccin fuera del territorio, ya que se est infringiendo el Derecho Internacional. 2. Aquellos para los que, en forma excepcional, se le atribuya competencia por ley y/o dems normas legales, aprobadas por el Congreso de la Repblica o por el Poder Ejecutivo cuando est facultado para ello, siempre y cuando sean cometidos por militares y/o policas en el ejercicio de sus funciones. Este inciso es inconstitucional ya que transgrede el artculo 173 de la Constitucin, el cual seala que la jurisdiccin penal militar policial se delimita al delito de funcin, y este supuesto est ampliando competencia en razn de la persona es decir, si el agente es militar o polica, sin determinar qu tipo de delito infrinja (comn o de funcin). Adems, la Constitucin no prev ninguna excepcionalidad frente a la justicia militar. 3. Los cometidos por prisioneros de guerra, en caso de conflicto armado internacional, de conformidad con lo estipulado en el III Convenio de Ginebra y las normas del Derecho Internacional Humanitario que resulten aplicables. Este inciso est bien estipulado, ya que cumple con lo sealado en el artculo 82 y siguientes del III Convenio de Ginebra de 1949. Pero lo preocupante es que el Cdigo de Justicia Militar Policial vigente establece como delitos de funcin delitos comunes, lo que suscita que el sujeto activo, aunque fuera un prisionero de guerra y cometiera un delito comn, obligatoriamente tendra que ser juzgado en la justicia ordinaria y para nada en la jurisdiccin penal militar policial.

385

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

3.2.2 En lo que respecta a la contienda de competencia La contienda de competencia se suscita cuando dos o ms rganos de la jurisdiccin toman conocimiento de un mismo delito (conflicto positivo) o cuando se rehsan a tomar conocimiento del mismo delito (conflicto negativo). Tambin se presenta conflicto de competencia cuando en delitos conexos, diversos jueces inician simultneamente diversos procesos penales, cuando por el fenmeno de la conexidad, slo debe existir uno. La ley 28665 establece en su artculo 6,77 conjuntamente con la dcima disposicin transitoria las cuestiones de competencia con la jurisdiccin ordinaria, las cuales sealan que los procesos que se estn ventilando ante cualquier rgano jurisdiccional sean remitidos a la Sala Suprema Penal Militar Policial. Esto es inslito, ya que antes de la publicacin de la ley cuestionada, las contiendas de competencia entre la justicia ordinaria y la justicia militar venan siendo ventiladas y resueltas por la Sala Penal de la Corte Suprema, al amparo del artculo 34, inciso 3, de la Ley Orgnica del Poder Judicial: Competencia de las Salas Penales: [] De las contiendas y transferencias de competencia, conforme a ley. Cabe precisar que los nicos delitos que se procesan en los juzgados ordinarios son los delitos comunes robo, asesinato, lesiones y los de lesa humanidad desaparicin forzada, tortura, genocidio, etctera. Sobre ello hay que tener en consideracin que el actual Cdigo de Justicia Militar Policial tipifica como delitos de funcin tipos penales comunes, y an peor, tipos penales de lesa humanidad, por lo que puede sustraerse un proceso judicializable del fuero comn al fuero militar slo para tener como consecuencia la absolucin de los implicados, como sucedi en pocas pasadas.

77 Ley 28665. Ley de Organizacin, .unciones y Competencia de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial. Publicada en Normas Legales del Diario Oficial El Peruano, el 7 de enero del 2006, pgina 309514: Los rganos de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial pueden promover y sostener contiendas de competencia con los rganos de la jurisdiccin ordinaria. El procedimiento para su tramitacin es normado en el Cdigo de Justicia Militar Policial.

386

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Es importante tener en cuenta que en los expedientes judiciales sobre contiendas de competencia puede comprobarse que hasta la actualidad stas slo se han generado en torno a violaciones de derechos humanos que la justicia militar considera, en ocasiones, delito de funcin. Por ende, la tarea central de un tribunal, al dirimir este tipo de contiendas de competencia, es determinar si el delito imputado es comn o de funcin, lo que le ha correspondido hacer a la Sala Penal de la Corte Suprema, pues la jurisdiccin especializada penal militar policial slo es competente, segn el artculo 173 de la Constitucin Poltica vigente y el artculo V del ttulo preliminar de la propia ley cuestionada, para juzgar delitos de funcin, y su competencia se circunscribe slo a este delito. A ello hay que agregar que esta jurisdiccin militar es excepcional, tal como lo establece el inciso 1 del artculo 139 de la Carta Magna de 1993, estando prohibido ampliar su competencia ms all de lo establecido. 3.2.3 En lo que respecta a las acciones de garanta Las acciones de garanta tienen por finalidad proteger los derechos constitucionales de los individuos. El inciso 7 del artculo 15 permite al Consejo Superior Penal Militar Policial conocer las acciones de garanta, otorgndole competencia para ello. Esto es inconstitucional, ya que como establecimos anteriormente, la jurisdiccin penal militar policial tiene competencia exclusiva sobre los delitos de funcin, tal como lo seala el artculo173, en concordancia con el inciso 1 del artculo 139 de la Constitucin Poltica vigente. Adems, tal como lo seala David Lovatn (2006b: 7), en la actualidad, el Cdigo Procesal Constitucional, Ley 28237, de fecha 31 de mayo del 2004, regula las acciones de garanta y, por ende, ninguna otra norma puede conferirle competencia a otro rgano jurisdiccional distinto al sealado por el referido Cdigo.

387

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

3 . 2 . 4 En lo que respecta a la competencia en atencin al lugar en que se cometa el delito (competencia por ratione loci ) y en razn de la persona (competencia por ratione personae ) La competencia ratio loci significa que la competencia se establece por el lugar donde se cometi el delito, y la competencia ratio personae se determina por quin es el agresor o la vctima. La sentencia del expediente 0017-03-AI/TC del Tribunal Constitucional sobre el concepto ratio personae establece que para determinar si un delito es de funcin, no slo se debe tener en cuenta si el sujeto activo o pasivo es militar o polica, sino que hay que evaluar los otros requisitos, como la naturaleza del bien lesionado militar o comn? y si el delito se cometi estando en funciones o no. Sobre la ratio loci, tambin seala que no slo se debe tener en cuenta el escenario donde se cometi el delito estado de sitio o de emergencia?, sino si ste afect a la institucin armada como tal. Por ello, la determinacin de competencia a travs de la ratio loci y personae en la nueva ley de organizacin, funciones y competencia de la jurisdiccin especializada en materia penal militar policial es sumamente preocupante, porque se establecen supuestos en razn de quin comete el delito en este caso, militar o polica, y tambin se han sealado supuestos en razn de escenarios como el de conflicto internacional (estado de sitio) o no internacional (estado de emergencia). Ambos supuestos son inconstitucionales, tal como lo seala la sentencia 001703-AI/TC del Tribunal Constitucional. 3.2.5 En lo que respecta al principio de unidad jurisdiccional El principio de unidad jurisdiccional establece que a pesar de que existen varios rganos jurisdiccionales entre los que se distribuye la funcin jurisdiccional Tribunal Constitucional, Poder Judicial, Jurado Nacional de Elecciones, etctera, todos ellos deben respetar las mismas garantas y principios jurisdiccionales la independencia judicial, la publicidad, el debido proceso, etctera.

388

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

La organizacin planteada en la ley cuestionada no se adecua al principio de unidad jurisdiccional porque no ha integrado, en forma real y definitiva, la competencia especializada en materia penal militar a la organizacin del Poder Judicial, sino que slo ha creado en el vrtice una Sala Suprema Penal Militar Policial. Esta Sala Suprema Penal Militar Policial estar conformada por tres vocales supremos del cuerpo judicial penal militar policial78 es decir, altos oficiales militares que, una vez designados, pasan a la situacin de retiro, adems de dos vocales provenientes de la jurisdiccin ordinaria. En otras palabras, los oficiales militares son mayora y uno de ellos, obligatoriamente, ejerce la presidencia de dicha sala, lo cual lesiona el principio de igualdad ante la ley, ya que los magistrados ordinarios no son tratados de igual forma ni tienen las mismas oportunidades al postular al cargo. De esta manera, el resto de la estructura de la nueva jurisdiccin especializada en materia penal militar queda prcticamente intacto, tal como estaba en el modelo inconstitucional anterior; tan slo cambian algunas denominaciones (Lovatn 2006). CUADRO 2. JURISDICCIN PENAL MILITAR POLICIAL
Antes Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia (slo en casacin cuando se ha impuesto la pena de muerte) Consejo Supremo de Justicia Militar Consejos de guerra Juzgados militares
78

Ahora Sala Suprema Penal Militar Policial(en todo lo establecido en la nueva Ley de Organizacin, .unciones y Competencias de la Jurisdiccin Penal Militar Policial) Consejo Superior Penal Militar Policial Consejos territoriales Juzgados penales militares policiales

Artculo 10 de la ley 28665, Ley de Organizacin, .unciones y Competencia de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial. Publicada en Normas Legales del Diario Oficial El Peruano el 7 de enero del 2006, pgina 309514.

389

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

3.2.6 Principios de exclusividad e independencia El principio de independencia significa que ningn poder del Estado, funcionario, autoridad o cualquier persona puede tener injerencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional que realizan los magistrados. Por su parte, el principio de exclusividad establece que los magistrados tienen el monopolio de resolver los conflictos (sentido positivo), y que el nico lmite que tienen es su propia funcin y la que la ley les atribuye (sentido negativo). La Ley sobre Organizacin, .unciones y Competencias de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar no respeta los principios de exclusividad e independencia antes definidos, que se encuentran consagrados en la Constitucin Poltica. Pese a que los magistrados que van a conformar este nuevo modelo son abogados lo cual es un avance, son militares en actividad en casi toda la estructura. La excepcin es la Sala Suprema Penal Militar, en la que los vocales pasan a la situacin de retiro en la fecha de su nombramiento. Estos nuevos magistrados no gozan del principio de exclusividad, el cual supone que slo los jueces y magistrados del Poder Judicial ejercen el monopolio estatal en la resolucin jurdica de los conflictos. En este nuevo modelo, quienes resuelven los conflictos son militares en actividad que todava dependen del Ministerio de Defensa para el otorgamiento de sus grados militares; tal es as que la Ley de Situacin Militar y la Ley de Ascensos de cada instituto, con sus respectivas modificaciones, sigue rigiendo para ellos. No gozan tampoco de independencia ni imparcialidad, porque el hecho de que sigan ostentando grados militares significa que un militar no puede juzgar a otro que tenga mayor jerarqua, en virtud de los principios de subordinacin y dependencia que priman en la educacin castrense. Adems, la propia vivencia castrense que ha experimentado el juez militar en los inicios de su profesin en la .uerza Armada puede llegar a suscitar serias dudas sobre su imparcialidad frente a los procesos que se ventilan en su juzgado, al haber estado vinculado de alguna forma a la institucin militar.

390

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

3.2.7 En lo que respecta al Ministerio Pblico El Ministerio Pblico es importante porque es el titular de la accin penal; es decir, es la institucin que denuncia de oficio o de parte los delitos de los que toma conocimiento, iniciando de esta forma toda la investigacin y proceso penal, defendiendo la legalidad y los intereses pblicos tutelados por el Derecho. Por eso, en lo que respecta al Ministerio Pblico, la ley, en su ttulo III, legisla sobre dicho rgano autnomo estableciendo, en este caso, que estos nuevos fiscales militares en todos los niveles dependan del Ministerio Pblico, lo cual puede asumirse como un avance. Pero como en el caso de los magistrados militares policiales, son militares en actividad; la nica excepcin es el fiscal supremo, quien pasa a la situacin de retiro para poder ejercer el cargo. De esta forma, se lesionan los principios de independencia y exclusividad sealados en la Constitucin vigente. La caracterstica de que los nuevos fiscales militares policiales estn en actividad contraviene lo establecido en la sentencia 0023-03-AI/TC y su respectiva aclaracin del Tribunal Constitucional, que seala que el Ministerio Pblico es un rgano autnomo que cuenta con legislacin y que no admite excepciones. La aclaracin de la sentencia del Tribunal Constitucional seala que, en un breve plazo, el Ministerio Pblico tiene que designar a los nuevos fiscales sin necesidad de crear un cuerpo fiscal penal militar policial adjunto a su estructura, y menos an que estos nuevos fiscales ostenten grados militares, cuya obtencin los hace depender del Ministerio de Defensa. En los hechos, esta nueva ley logra instaurar un Ministerio Pblico paralelo, ya que crea un cuerpo fiscal penal militar dentro de un cuerpo autnomo como el Ministerio Pblico, con sus propias reglas de nombramientos y con nuevas funciones, como, por ejemplo, velar por el orden y la disciplina en la .uerza Armada y la Polica Nacional.

391

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

3.2.8 En lo que respecta a las designaciones y nombramientos de los magistrados y fiscales militares La designacin y el nombramiento de los magistrados y fiscales militares tiene que definirse dentro de los estndares constitucionales, ya que en la legislacin de justicia militar anterior, estas funciones eran asumidas por el Poder Ejecutivo, lo cual lesiona el principio de independencia y no est dentro de los cnones de la Constitucin de 1993, que seala textualmente que slo el Consejo Nacional de la Magistratura tiene el deber de realizar dicha funcin. En consecuencia, hay que sealar que las designaciones y los nombramientos de los magistrados y fiscales militares constituyen un avance, al establecerse en ambas situaciones que el rgano constitucional facultado para realizarlo es el Consejo Nacional de la Magistratura. Pero la existencia del proyecto de ley 13261/2004-CR, presentado por el congresista Luis Iberico, que modifica el artculo 155 de la Carta Magna,79 atenta contra lo establecido en el artculo 150 de sta, el cual determina que el Consejo Nacional de la Magistratura tiene la facultad de designar y nombrar a los jueces y fiscales de cualquier especialidad, sin importar que ellos pertenezcan a la jurisdiccin comn o a la militar. La nica excepcin son los jueces de paz, que son nombrados por eleccin popular. Hay dos medidas adicionales que desdibujan por completo el avance de la designacin y que vulneran los principios constitucionales. La primera es que, a excepcin de los vocales y fiscales supremos militares policiales que, una vez designados, pasan automticamente a la situacin de retiro, todos los dems jueces y fiscales que nombre el Consejo Nacional de la Magistratura siguen en situacin de actividad. Para hacer posible ello, la ley consagra la segunda medida, ya que crea el cuerpo judicial y el cuerpo fiscal penal militar policial.
79

Congreso de la Repblica. Proyecto de ley 13261/2004-CR: Propone agregar a dos representantes jurdicos militares y policiales al Consejo Nacional de la Magistratura, sobre la base de que los siete integrantes del Consejo estaban elegidos en la lgica de que slo designaban a jueces y fiscales para el fuero comn, y no a magistrados ni fiscales con formacin jurdico-militar-policial. Por eso esta nueva conformacin tendra una base tcnica militar policial.

392

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Sobre la primera medida, es indispensable que el magistrado de la nueva jurisdiccin penal militar policial que nombre el Consejo Nacional de la Magistratura sea un civil o un militar en situacin de retiro. No es admisible, de cara a la sentencia del Tribunal Constitucional, que un magistrado o fiscal siga siendo un oficial en actividad, por ms de que forme parte de un cuerpo judicial y fiscal penal militar policial, porque la independencia judicial es incompatible con la pertenencia a una estructura jerrquica castrense. Sobre la segunda medida, es la va que encuentra la ley para sacarle la vuelta a la exigencia constitucional de que el Consejo Nacional de la Magistratura nombre a los magistrados y fiscales militares policiales. Por un lado, es inconstitucional que se cree un cuerpo judicial y fiscal penal militar policial esto es, una carrera judicial y fiscal militar policial paralela a la carrera judicial y fiscal, pues todos los jueces y fiscales se rigen por el mismo estatuto, al punto que el artculo 81 de la ley establece la correspondencia entre el cargo judicial y el grado militar. Por otro lado, de esta manera se est obligando al Consejo Nacional de la Magistratura a nombrar a magistrados militares policiales slo de un universo reducido y previamente establecido: el cuerpo penal militar policial (Lovatn 2006a), lo cual lesiona el principio de igualdad y no discriminacin establecido en el inciso 2 del artculo 2 de la Constitucin Poltica vigente. 3 . 2 . 9 En lo que respecta a la formacin y capacitacin de los magistrados y fiscales militares En el magistrado o fiscal debe primar su formacin legal, es decir, el conocimiento de las normas jurdicas que estn vigentes para la resolucin de un conflicto. Este conocimiento, segn la Constitucin de 1993, lo brinda la Academia de la Magistratura, sin que se prevean excepciones. Por consiguiente, la formacin y capacitacin de los magistrados y fiscales militares es de suma importancia, ya que ellos tienen que contar, obligatoriamente, con tales conocimientos. Pero la ley 28665 seala que el Centro de Altos Estudios de Justicia Militar ser el nuevo encargado de la formacin de los magistrados y fiscales penales militares policiales; para ello, se est cambiando su denominacin a la de Academia de la Magistratura Penal Militar Policial.

393

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Esta disposicin transitoria est en desacuerdo con lo establecido en la Constitucin,80 la cual determina que la Academia de la Magistratura se encarga de la formacin y capacitacin de los jueces y fiscales en todos sus niveles, sin importar que pertenezcan a la jurisdiccin ordinaria o militar, para los efectos de su seleccin. Adems, el mismo artculo seala que es requisito para el ascenso la aprobacin de los estudios especiales que requiera dicha academia. En conclusin, la Constitucin no seala que ninguna otra institucin realice las funciones de la Academia, por lo que esta instancia no puede ser reemplazada por el Centro de Altos Estudios. 3 . 2 . 1 0 En lo que respecta a la creacin de la Oficina de Control de la Jurisdiccin Penal Militar Policial y del Ministerio Pblico La Oficina de Control es la que se encarga del control disciplinario de la actuacin de los jueces y fiscales. La ley 28665 establece, en su artculo 5, la creacin de la Oficina de Control de la Magistratura de la Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial, la cual tiene la funcin de investigar la conducta funcional, la idoneidad y el desempeo de los magistrados y auxiliares jurisdiccionales.81 As, la OCMA especializada en materia penal militar policial aparece como una institucin paralela a la Oficina de Control de la Magistratura a la que se alude en el ttulo III de la Ley Orgnica del Poder Judicial. Adems, este rgano tiene mayora castrense y su presidencia est a cargo de un oficial en retiro. De esta forma se repite la estructura de la Sala Suprema Penal Militar Policial, que lesiona el principio de igualdad y no discriminacin. En el caso del Ministerio Pblico, la situacin es similar, ya que el artculo 5 de su Ley Orgnica contempla que el control disciplinario es ejercido por la .iscala Suprema de Control Interno y por el rgano de gobierno del Ministerio Pblico, esto es, por la Junta de .iscales Supremos.
80 81

Constitucin Poltica de 1993, artculo 151. Concordante con la dcima disposicin complementaria de la ley 28665.

394

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Por ende, constitucionalmente, no existen otros rganos habilitados para ejercer el control disciplinario sobre magistrados y fiscales adems del Consejo Nacional de la Magistratura, la OCMA en la Corte Suprema y la Junta de .iscales Supremos en el Ministerio Pblico.

4. Apreciaciones finales
Cuando el Per retoma la democracia en la dcada de 1980, luego de varios gobiernos militares, tiene que enfrentarse al problema del terrorismo, un fenmeno nuevo que cobra fuerza en ese perodo. El desconocimiento sobre este fenmeno es tal que, al principio, se le encarga a la Polica Nacional que se enfrente a Sendero Luminoso y al MRTA. Como la Polica Nacional no puede cumplir este encargo, el Poder Ejecutivo, sin tener en cuenta que la .uerza Armada estaba entrenada para una guerra convencional, decide que sta intervenga. .rente a este fenmeno, los poderes polticos renuncian a su responsabilidad de dirigir la lucha contrasubversiva, trasladndola a la .uerza Armada. Un efecto de ello fue que la justicia militar se consolidara como prerrogativa de la .uerza Armada que sirviera como mecanismo de proteccin en los casos en que los miembros de las fuerzas del orden estuvieran involucrados en violaciones de los derechos humanos. Esta postura se corrobora durante el gobierno de Belaunde, cuando se modifica la legislacin de la justicia militar para que, en estados de emergencia, los delitos de violacin de derechos humanos que cometieran los miembros de la .uerza Armada o Polica Nacional fueran competencia de la justicia militar; durante el rgimen de Alan Garca, esta posicin se mantiene y fortalece. En consecuencia, los poderes del Estado no investigaron ni sancionaron a los militares y policas implicados en violaciones de los derechos humanos, considerando que la justicia militar era la competente para la resolucin de estos casos. La dcada 1990-2000 coincide con el gobierno de Alberto .ujimori, el cual se inicia como un rgimen democrtico pero se transforma en dictatorial con un alto ndice de corrupcin. Durante este perodo, a raz del alto grado de corrupcin existente, la justicia militar da un giro, porque no slo se mantiene como mecanismo de impunidad para proteger a los militares y policas implicados en violaciones de derechos humanos, sino que, adems, se convierte en un mecanismo de persecucin

395

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

de los miembros de las fuerzas del orden que no estaban de acuerdo con las actuaciones del rgimen. ste fue el caso del general Rodolfo Robles, quien denunci las ejecuciones extrajudiciales de la universidad La Cantuta, razn por la cual el fuero castrense le abri proceso por supuestos delitos militares. A ello se le suma la ampliacin de competencia de la justicia militar, con el fin de juzgar a civiles por el delito de traicin a la patria, no slo en guerra externa sino, tambin, en conflicto armado interno. Estos procesos, que se realizan sin ninguna garanta constitucional, determinan que muchos inocentes sean encarcelados. La responsabilidad de este giro no slo la tuvo el Ejecutivo sino tambin el Poder Legislativo, que public las leyes antiterroristas que permitieron el juzgamiento de civiles en el fuero militar. Estas normas la ley 26291, Ley Cantuta, y las leyes 26479 y 26492, Leyes de Amnista fueron promulgadas para que las investigaciones de los casos La Cantuta y Barrios Altos se realizaran en el fuero militar y no en el ordinario, con el fin de archivar los expedientes. La Defensora del Pueblo en el plano nacional y la Comisin y Corte Interamericana de Derechos Humanos en el internacional a travs de sus informes y sentencias sealaron que la justicia militar no se ajustaba a los parmetros establecidos en la Constitucin Poltica de 1993 y en la Convencin Americana de Derechos Humanos, y recomendaron la reforma de dicha jurisdiccin para que estuviera acorde con el Estado de Derecho democrtico. Al igual que otras instituciones, la justicia militar tambin estuvo involucrada en la gran corrupcin que se produjo durante el gobierno de Alberto .ujimori, lo cual se demostr especialmente cuando no encontraba responsabilidad en ningn militar ni polica que estuviera a favor de la corrupcin ejercida por el rgimen, pero s persegua a los miembros de las fuerzas del orden que se manifestaran en contra de esa situacin. De este modo, el fuero castrense se convirti en un instrumento de la maquinaria poltica del gobierno. Durante el perodo 2000-2004, la corrupcin desarrollada por el presidente Alberto .ujimori y Vladimiro Montesinos se redujo notablemente, en especial dentro de la .uerza Armada, gracias a la labor que realiz el presidente Valentn Paniagua.

396

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

En lo que respecta a la justicia militar, los poderes del Estado, a pesar de los informes de la Comisin de Reestructuracin de la .uerza Armada, de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin y de la CERIAJUS, son ambivalentes cuando no complacientes respecto de la reforma de la justicia militar. Dichos informes proponen la integracin de la especialidad penal militar policial al Poder Judicial. Esta recomendacin forma parte de una concepcin ms ampla sobre el control democrtico de la .uerza Armada, en la cual la justicia militar es un medio de control que el Estado ejerce sobre la conductas delictivas que los militares pudieran realizar en ejercicio de su funcin. Durante esta etapa, algunos organismos constitucionales autnomos se manifestaron preocupados por la redefinicin de la justicia militar. Muestra de ello es la actuacin de la Defensora del Pueblo, que aborda el tema desde 1997 a travs de sus informes defensoriales. Pero la interposicin de las demandas de inconstitucionalidad de la Ley sobre Comandos Polticos Militares y la Ley Orgnica y el Cdigo de Justicia Militar constituyen el hito de su respectiva redefinicin. El Tribunal Constitucional, por otro lado, al declarar fundadas en parte las demandas de inconstitucionalidad sealadas en el prrafo anterior, marca el antes y despus de la redefinicin de la justicia militar, ya que el mximo rgano de interpretacin y control de la constitucionalidad establece que la legislacin sobre justicia militar no observa las garantas constitucionales de tutela jurisdiccional y debido proceso segn la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Durante el perodo 2004-2006, a pesar de lo sealado por el Tribunal Constitucional, tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo intentaron ampliar las competencias de la justicia militar policial e insertar su organizacin en otras instituciones, mediante la ley 28665 y el decreto legislativo 961. Ejemplo de ello es que establecen la resolucin de contiendas de competencia en el fuero castrense, crean oficinas de control paralelas a la Oficina de Control de la Magistratura, crean fiscalas militares policiales insertas en el Ministerio Pblico pero con diferentes reglas de funcionamiento y desarrollan una tipificacin sobre delitos de funcin que en su mayora son delitos comunes.

397

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

En plena transicin a la democracia y frente al proceso de redefinicin de la justicia militar policial que el Tribunal Constitucional seal, es inslito que la actuacin de los poderes Ejecutivo y Legislativo contribuya al fortalecimiento de la autonoma del fuero castrense e intente ampliar el espacio de poder de la justicia militar al interior de otras instituciones de la administracin de justicia como el Poder Judicial o el Ministerio Pblico. Una de las justificaciones de dicho proceder es la coyuntura electoral que actualmente vive el pas, en la que, por primera vez, los miembros de la .uerza Armada y la Polica Nacional han sufragado, convirtindose en la nueva clientela para los partidos polticos. Esto ha determinado que en vez de aprovechar la oportunidad brindada por el Tribunal Constitucional, sta se desperdicie por falta de voluntad poltica, al evitar enfrentarse a una verdadera reforma de fondo con el fin de no indisponerse con el sector castrense. Sin embargo, el Poder Judicial, algunos organismos constitucionales autnomos y parte de la sociedad civil han contribuido a encauzar la redefinicin de la jurisdiccin penal militar policial. El Poder Judicial encauza la reforma cuando en sus sentencias vinculantes sobre contiendas de competencia establece que los delitos sobre violaciones de derechos humanos constituyen delitos comunes al cumplir con las caractersticas que la sentencia 0017-03-AI/TC seala para determinar los delitos de funcin. En cambio, el Ministerio Pblico, frente a la ampliacin de competencia que establece la ley 28665, interpone la demanda de inconstitucionalidad para que esta norma se adecue a la Constitucin vigente. Igualmente, el Colegio de Abogados de Lima interpone demandas de inconstitucionalidad, la primera sobre la ley 28665, en concordancia con el Ministerio Pblico, y la segunda contra el decreto legislativo 961, Cdigo de Justicia Militar, las cuales todava no han sido resueltas por el Tribunal Constitucional. Por su parte, la Defensora del Pueblo, el Consejo Nacional de la Magistratura y algunas universidades apoyaron el proceder del Ministerio Pblico, la primera a travs de sus informes defensoriales y los dos ltimos mediante comunicados oficiales.

398

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

Por ltimo, el Tribunal Constitucional nuevamente se ha pronunciado sobre la misma materia, al emitir la sentencia 0004-2006-AI/TC en la que, en forma clara y contundente, establece las competencias y funciones de la jurisdiccin penal militar policial sealando que queda proscrito cualquier intento de asumir competencias de la jurisdiccin ordinaria, por ser el fuero militar una jurisdiccin restringida y excepcional. El Tribunal nos brinda la posibilidad de realizar una redefinicin, oportunidad que, nuevamente, se encuentra en manos del Congreso de la Repblica, que cuenta con el plazo de seis meses para adecuar la justicia militar a las garantas constitucionales de la funcin jurisdiccional y el debido proceso, de manera que se implemente la propuesta jurdica democrtica que garantice un proceso justo para los miembros de las fuerzas del orden que pudieran ser procesados. Los hechos reseados nos invitan a concluir que, a lo largo de estas ltimas dcadas, la justicia militar no slo ha sido una prerrogativa de la .uerza Armada pues es la nica institucin que tiene un fuero propio, sino que se trata de un mecanismo de impunidad utilizado por el Estado y las fuerzas del orden. En pocas pasadas, este mecanismo les ha servido para sustraer de la jurisdiccin ordinaria procesos en los que estaban involucrados miembros de la .uerza Armada que, supuestamente, eran investigados en el fuero castrense, pero con el fin de absolverlos. Estos hechos evidencian que la justicia militar sigue siendo un ncleo duro dentro de las relaciones entre Estado, .uerza Armada y sociedad. Ello determina que, ante una ventana de oportunidad para redefinir la justicia militar segn estndares democrticos, el proceso de reforma se trunque por los intereses en juego, provenientes de una relacin tradicional entre Estado y .uerza Armada que ubica a los militares como institucin tutelar y poder fctico con el cual el Ejecutivo debe negociar. La redefinicin de la justicia militar es una tarea pendiente, as como lo es la reforma de las tradicionales relaciones entre Estado, .uerza Armada y sociedad. En este esfuerzo nos comprometemos.

399

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Bibliografa
Carocca Prez, Alex 1998 Garanta constitucional de la defensa procesal. Barcelona: Bosch. Comisin de la Verdad y Reconciliacin 2003 Informe final de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. Lima: Comisin de la Verdad y Reconciliacin. 2004 Hatun Willakuy. Versin abreviada del Informe final de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. Lima: Comisin de la Verdad y Reconciliacin. Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia 2004 Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia. Lima: Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia. Cordn Moreno, .austino 2002 Las garantas constitucionales del proceso penal. Segunda edicin. Espaa: Editorial Arazandi. Defensora del Pueblo 2005 A dos aos de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. Informe defensorial n. 97. Serie Informes Defensoriales. Lima: Defensora del Pueblo Diez Picazo, Luis Mara 1991 Rgimen constitucional del Poder Judicial. Madrid: Editorial Civitas. Doig Daz, Yolanda 2003 Jurisdiccin militar y Estado de Derecho. Garantas constitucionales y organizacin judicial. Valencia: Publicaciones de la Universidad de Alicante. Donayre Montesinos, Christian 2004 La reforma de la justicia militar. Lima: Jurista Editores.

400

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

.errajoli, Luigi 2001 Derechos y garantas. Madrid: Editorial Trotta. .lorez, Jos Miguel y otros 2006 Orden cerrado. Perspectivas de la Defensa y la .uerza Armada desde los partidos polticos. Lima: Instituto de Defensa Legal. Hurtado Pozo, Jos 2002 La reforma del Derecho Penal Militar. Lima: .ondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Lovatn, David 2006 a Nueva ley de organizacin de la justicia militar: un maquillaje legislativo. Justicia Viva Mail, n. 221, Lima. 2006 b 30 razones por la inconstitucionalidad de la Ley de Organizacin y .unciones de la Justicia Militar (Ley 28665). Ideelemail, n. 478, Lima. Montero Aroca, Juan y otros 1991 Derecho Jurisdiccional . Parte general I. Barcelona: Casa Editorial Bosch. Novak, .abin y otros. 2003 Derecho Internacional Humanitario. Lima: .ondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Pedraglio, Santiago y otros 2002 .uerzas Armadas: control civil y relaciones civiles militares. A propsito de una reestructuracin. Lima: Instituto de Defensa Legal. Salazar Villalobos, Rossy 2003 Redefinicin de la Justicia Militar. En Bases para un control civil democrtico de la .uerza Armada en el Per . Serie Democracia y .uerza Armada. Lima: Instituto de Defensa Legal. Salmn, Elizabeth 2004 Introduccin al Derecho Internacional Humanitario. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per.

401

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

San Martn Castro, Csar 2003 Derecho Procesal Penal . Tomo I. Segunda edicin. Lima: Editorial Jurdica Grijley. Sartori, Giovanni 1992 Elementos de teora poltica. Madrid: Alianza Editorial. Legislacin nacional Constitucin Poltica de 1993. Decreto legislativo 052, Ley Orgnica del Ministerio Pblico, del 10 de marzo de 1981. Decreto supremo 017-93-JUS, Ley Orgnica del Poder Judicial, del 2 de junio de 1993. Decreto ley 23201, Ley Orgnica de Justicia Militar, del 19 de julio de 1980. Decreto ley 23214, Cdigo de Justicia Militar, del 24 de julio de 1980. Ley 24150 modificada por el decreto legislativo 749, Leyes que regulan el papel de la .uerza Armada durante los estados de excepcin. Ley 28636, Ley que delega facultades legislativas al Poder Ejecutivo para que dicte el nuevo Cdigo de Justicia Militar Policial. Publicada en Normas Legales del Diario Oficial El Peruano el 6 de diciembre del 2005, pgina 305648. Ley 28665, Ley de organizacin, funciones y competencia de la jurisdiccin especializada en materia penal militar policial. Publicada en Normas Legales del Diario Oficial El Peruano el 7 de enero del 2006. Decreto Legislativo 961, Cdigo de Justicia Militar Policial. Publicado en Normas Legales del Diario Oficial El Peruano el 11 de enero del 2006. .e de erratas del decreto legislativo 961, Cdigo de Justicia Militar Policial. Publicada en Normas Legales del Diario Oficial El Peruano el 20 de enero del 2006. Cdigo Penal, Cdigo de Procedimientos Penales, Cdigo Procesal Penal y Cdigo de Ejecucin Penal. Lima: Jurista Editores, cuarta edicin, 2005. Sentencias del Tribunal Constitucional Sentencia del expediente 017-2003-AI/TC de fecha 24 de agosto

402

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

del 2004, publicada en Normas Legales del Diario Oficial El Peruano. Sentencia del expediente 023-2003-AI/TC de fecha 30 de octubre del 2004, publicada en Normas Legales del Diario Oficial El Peruano. Aclaracin de la sentencia del expediente 0023-2003-AI/TC, de fecha 7 de enero del 2005.

Sentencias y comunicados del Poder Judicial Corte Suprema de Justicia. Sentencia de contienda de competencia del expediente 18-2004, de fecha 23 de noviembre del 2004. Corte Suprema de Justicia. Sentencia de contienda de competencia del expediente 29-2004, de fecha 14 de diciembre del 2004. Corte Suprema de Justicia. Sentencia de contienda de competencia del expediente 08-2005, de fecha 1 de julio del 2005. Corte Suprema de Justicia. Comunicado de fecha 10 de febrero del 2006 publicado en el diario El Comercio el 11 de febrero del 2006, seccin Mundo, pgina A-23. Proyectos de ley, agendas y diario de debates del Congreso de la Repblica, <www.congreso.gob.pe> Proyectos de ley 11109/2004-CR, 12971/2004-CR, 0163/2001CR, 1107/2001-CR, 1203/2001-CR, 4799/2002-CR, 11035/ 2004-CR, 13482/2005-CR, 13623/2005-CR, 13261/2004-CR y 13816/2005-PE. Agenda de pleno. Sesin del jueves 1 de julio del 2004. Segunda legislatura ordinaria 2003-2004. Agenda de la Comisin Permanente. Sesiones del mircoles 7 y jueves 8 de julio del 2004. Segunda legislatura ordinaria 20032004. Diario de los debates. Perodo legislativo 2003-2004. Comisin Permanente, 29. sesin, 8 de julio del 2004. Diario de los debates. Primera legislatura ordinaria del 2005, 18. sesin, 17 de noviembre del 2005. Diario de los debates. Primera legislatura ordinaria del 2005, 22. sesin, 14 de diciembre del 2005. Diario de los debates. Primera legislatura ordinaria del 2005, 22. sesin, 15 de diciembre del 2005.

403

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS

Legislacin internacional Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra (Convenio III), aprobado el 12 de agosto de 1949 por la Conferencia Diplomtica para Elaborar Convenios Internacionales Destinados a Proteger a las Vctimas de la Guerra, celebrada en Ginebra del 12 de abril al 12 de agosto de 1949. Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Sentencia sobre el Caso Barrios Altos, de fecha 14 de marzo del 2001. Aclaracin e interpretacin de la sentencia sobre el Caso Barrios Altos, de fecha 3 de septiembre del 2001. Sentencia sobre el caso Castillo Petruzzi y otros, de fecha 30 de mayo de 1999. Sentencia sobre el caso Durand y Ugarte, de fecha 16 de agosto del 2000. Sentencia sobre el caso Velsquez Rodrguez, de fecha 29 de julio de 1988. Informes de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos Segundo informe sobre la situacin de los derechos humanos en el Per, 2 de junio del 2000. Informe sobre la situacin de los derechos humanos en Uruguay, 31 de enero de 1978. Informe sobre la situacin de derechos humanos en Chile, 8 de mayo de 1990. Tercer informe sobre la situacin de los derechos humanos en Colombia, 26 de febrero de 1999. Informe anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de 1994. Tercer informe sobre la situacin de los derechos humanos en Paraguay, 9 de marzo del 2001. Segundo informe sobre la situacin de los derechos humanos en Colombia, 14 de octubre de 1993. Informe 61/99, del 13 de abril de 1999. Informe 7/00, del 24 de febrero del 2000. Informe 35/00, del 22 de febrero del 2001. Informe anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de 1998.

404

MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA JUSTICIA MILITAR?

APOSTILLA

La reforma militar se debera entender en el marco de una poltica pblica llamada Defensa. Ella requiere una gestin eficiente que se derive de lineamientos polticos coherentes entre s y consecuentes con los principios democrticos que se busca consolidar. Una reforma del Estado que incluya transformaciones esenciales en sus instituciones necesita no slo la capacidad tcnica de un equipo consolidado sino tambin el consenso poltico que otorgue legitimidad y estabilidad a la reforma. A la luz de los textos de este volumen se puede sugerir que para el caso de la reforma del sector Defensa, dichas caractersticas no son prioridad. La poca coherencia de la poltica de reforma se observa en la disonancia que se aprecia entre una serie de principios supuestos y las situaciones concretas. La democratizacin de las relaciones civiles militares tropieza frontalmente con la persistencia de viejas prerrogativas como la justicia militar, y la concesin de nuevas como el fondo para la fuerza armada y la polica; el fortalecimiento de la profesionalidad militar encuentra muestras concretas de contradiccin en los importantes cuestionamientos hechos a los ltimos procesos de ascensos; la modernizacin del aparato militar no se puede apreciar cuando slo se argumenta escasez de recursos sin presentar al escrutinio pblico la prioridad de las necesidades, no permitindose la optimizacin del uso de los escasos recursos a partir de la definicin de misiones pertinentes; la democratizacin de la poltica de defensa no se aprecia si el organigrama del ministerio se encuentra copado por funcionarios militares en lugar de potenciarse la formacin de una burocracia especializada en la gestin de la defensa. En general, el principio de conduccin civil de la fuerza armada y de la poltica de defensa encuentra lmites importantes cuando no se observa una voluntad en el poder poltico de ejercer el control democrtico.

405

A POSTILLA

En ese sentido, se debe llamar la atencin sobre el peligro de insistir en que la reforma militar se est implementando y que a diario se consiguen resultados concretos de sta; el enorme riesgo que se corre es el de institucionalizar la idea de que un conjunto de medidas administrativas, eventualmente exitosas, alcanzan para satisfacer la necesidad de realizar transformaciones polticas, educativas, legales y culturales que una profunda reforma militar implicara. La crisis de corrupcin, la violencia y la miseria nos dieron la posibilidad de repensarnos como sociedad y plantearon la necesidad de transformar a fondo nuestra institucionalidad estatal. La reforma militar se inserta en ese contexto y hoy, a pesar de los retrocesos, la demanda por cambios sigue en pie. Reflexionar y proponer, debatir y decidir. Sociedad civil y Estado mantienen hoy el deber de pensar con audacia proyectos que permitan consolidar la democracia a la vez que efectivizar polticas; la defensa y la reforma militar son parte de ese deber y para ello queda mucho trabajo por hacer.

406

NOTA DE LOS AUTORES

NOTA DE LOS AUTORES

JOS HUERTA TORRES General de divisin del Ejrcito Peruano en situacin de retiro. Con estudios de Alta Direccin en la Universidad de Piura, as como de Planificacin y Administracin de Recursos para la Defensa en el Centro de Estudios Hemisfricos para la Defensa (CHDS) de la National Defense University, Washington D. C. Ha sido inspector general del Ejrcito, jefe de Estado Mayor del Ejrcito y presidente de la comisin encargada del Proyecto Ejrcito. Actualmente se desempea como director general de Poltica y Estrategia del Ministerio de Defensa. NGEL PABLO TELLO Graduado en Relaciones Internacionales en la Universidad de La Sorbona, .rancia. Docente de la Universidad de La Plata y de la maestra de Relaciones Internacionales de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Ex viceministro de Defensa del gobierno de .ernando De la Ra. JORGE ZAVERUCHA Graduado en Economa por la Universidad .ederal de Pernambuco, Brasil. Ha obtenido una maestra en Ciencia Poltica en la Universidad Hebrea de Jerusaln (Israel, 1982), un doctorado en Ciencia Poltica en la Universidad de Chicago (Estados Unidos, 1991) y un posdoctorado en Ciencia Poltica en la Universidad de Texas-Austin (Estados Unidos, 1995). Su ltimo libro se titula .uerzas Armadas y Polica: entre el autoritarismo y la democracia (1999-2002). DIRK KRUIJT Socilogo, profesor de la Universidad de Utrecht, de los Pases Bajos. De amplia trayectoria en el estudio de diversas experiencias regionales, su rea de inters incluye desde la pobreza y la informalidad hasta la violencia y los gobiernos militares. Con numerosas publicaciones, ha

407

NOTA ADE POSTILLA LOS AUTORES

desarrollado diversas investigaciones sobre el Per y en general sobre Amrica Latina, manteniendo permanentemente una perspectiva comparada de las temticas que trabaja. Tal es el caso de una de sus ltimas publicaciones, Los ejrcitos polticos. Las .uerzas Armadas y la construccin de la nacin en la era de la democracia, escrita junto con Kees Koonings y publicada por el Instituto de Estudios Peruanos en el 2003. ANA MARA TAMAYO Abogada, bachiller en Derecho y Ciencias Polticas por la Universidad de Lima, con diploma en estudios en Antropologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per y con grado de maestra en Derecho por la Universidad de Wisconsin, Madison, Estados Unidos. Coautora de las publicaciones .uerzas Armadas: control civil y relaciones civiles militares y Bases para un control civil democrtico de la .uerza Armada en el Per, editadas por el Instituto de Defensa Legal en el 2002 y 2003, respectivamente. En la actualidad se desempea como coordinadora del rea de Defensa y Reforma Militar del Instituto de Defensa Legal. JOS ROBLES MONTOYA Oficial del Ejrcito en situacin de retiro, graduado en Argentina. Bachiller en Ingeniera Civil, con estudios en Derecho y Ciencia Poltica. Ha cursado estudios de maestra en Administracin de Empresas. Graduado del Centro de Estudios Hemisfricos para la Defensa (CHDS) de la National Defense University, Washington D. C. Coautor de Transparencia y eficiencia en gastos para la defensa, segundo nmero de la serie Democracia y .uerza Armada, publicado por el Instituto de Defensa Legal en el 2003. Actualmente se desempea como investigador del rea de Defensa y Reforma Militar del Instituto de Defensa Legal. JOS MIGUEL .LOREZ Socilogo de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Ha participado como coautor en diversas publicaciones del rea de Defensa y Reforma Militar del Instituto de Defensa Legal, de la cual es investigador. Entre sus publicaciones destacan Educacin militar en democracia. Aproximaciones al proceso educativo militar, junto con .elipe Agero y Lourdes Hurtado, y la ms reciente, Orden cerrado. Perspectivas de la Defensa y la .uerza Armada desde los partidos polticos, publicada por el IDL en el 2006.

408

NOTA DE LOS AUTORES

ROSSY SALAZAR VILLALOBOS Abogada egresada de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Diplomada en Direccin Estratgica para la Defensa y Administracin de Crisis por la Marina de Guerra del Per (2004). Miembro del equipo de investigacin sobre el estudio del Sistema Penitenciario de Amrica Latina del Ministerio de Justicia. Investigadora del rea de Defensa y Reforma Militar del Instituto de Defensa Legal. Entre sus publicaciones destaca su participacin en el libro Nudos de la defensa. Enredos y desenredos para una poltica pblica en democracia, editado por el Instituto de Defensa Legal en el 2005.

409

A POSTILLA

410

NOTA DE LOS AUTORES

Balance del diseo normativo sobre defensa en el caso peruano: 2001-2005. Taller de discusin con especialistas nacionales e internacionales.

Durante este taller, el diseo normativo peruano se contrast con la experiencia argentina, presentada por el Dr. ngel Tello (tercero desde la izquierda).

411

A POSTILLA

412

NOTA DE LOS AUTORES

Taller Transparencia y controles en el proceso de asignacin de recursos para la defensa en el Per: 2003-2005.

En esta reunin se discutieron los mecanismos de asignacin presupuestaria en defensa para el caso peruano, incluyndose tambin referencias del Brasil prsentadas por Jorge Zaverucha (cuarto desde la izquierda).

413

A POSTILLA

414

NOTA DE LOS AUTORES

Educacin militar: ejrcito, Estado y sociedad fue un taller en el cual se incluy, entre los especialistas invitados, a militares en retiro.

Dirk Kruijt (extremo izquierdo) fue invitado de excepcin y aport a la discusin sobre educacin militar con sus comentarios respecto a experiencias internacionales.

415

A POSTILLA

416

NOTA DE LOS AUTORES

El taller Balance de la redefinicin de la justicia militar: 2004-2005 trat explcitamente el problema del fuero castrense y su necesaria reforma.

En un intenso debate, juristas, militares en retiro y otros especialistas opinaron sobre la justicia militar y su proceso de redefinicin.

417

A POSTILLA

418

NOTA DE LOS AUTORES

Conferencia internacional Operaciones conjuntas. Civiles y militares en la poltica de defensa. Instituto de Defensa Legal, octubre del 2005.

En la conferencia participaron expositores peruanos y extranjeros: de izquierda a derecha, Dirk Kruijt, David Lovatn, Jos Robles, ngel Tello y el general (r) Jos Huerta Torres.

419

SE TERMIN DE IMPRIMIR EN LOS TALLERES GR.ICOS DE

TAREA ASOCIACIN GR.ICA EDUCATIVA PASAJE MARA AUXILIADORA, 156 - BREA Correo e.: tareagrafica@terra.com.pe TEL.S. 424-8104 / 332-3229 .AX: 424-1582 JUNIO DEL 2006 LIMA - PER