Propuesta de Poltica Criminal y Seguridad Ciudadana para El Salvador

Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho, FESPAD y Red por un Sistema Penal Democrtico Con auspicio de:

Propuesta de poltica criminal y seguridad ciudadana para El Salvador Esta publicacin ha sido auspiciada por la Embajada del Reino de los Pases Bajos, con sede en San Jos, Costa Rica; Save the Children. Suecia, y la representacin en El Salvador de la Fundacin Friedrich Ebert de Alemania. La produccin y edicin del documento han estado a cargo de la Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (FESPAD), a travs de su Centro de Estudios Penales de El Salvador (CEPES) y la Red por un Sistema Penal Democrtico Junta Directiva de FESPAD 2001-2005 Dr. Ignacio Paniagua Presidente Dra. Clara Venus Nuila de Villalobos Vicepresidente Lic. Mara Silvia Guilln Directora Ejecutiva Redaccin de la propuesta: Edgardo A. Amaya Cbar Ricardo Vladimir Montoya Cardoza Revisin editorial: Edgardo A. Amaya Cbar Jaime Martnez Ventura FESPAD. 25 C. Pte., #1332, Col. Layco, San Salvador, El Salvador, C. A. Apdo. Postal 2806. Telfonos (503) 225-2368; 226-3702, 235-0536 (37). Fax: 225 25 04 http://www.fespad.org.sv; E-mail: fespad@vip.telesal.net Este documento es de exclusiva responsabilidad de FESPAD. No expresa el pensamiento de las entidades auspiciantes. Apoyo de: Save the Children Suecia Programa regional para Amrica Latina y el Caribe. Direccin web: www.scslat.org Correo electrnico: postmaster@scslat.org Apartado Postal: 14-0393-Lima, Per

ndice
Agradecimientos...................................................................................................................iv Presentacin .........................................................................................................................xi Introduccin ...................................................................................................................... xiii Poltica criminal para qu?...........................................................................................xiii Nuestra propuesta............................................................................................................ xiv I. LA POLTICA CRIMINAL COMO UNA POLTICA PBLICA .............................1 1. Las polticas pblicas........................................................................................................2 2. Elementos de una poltica pblica...................................................................................2 2.1. Definicin del objeto....................................................................................................2 2.2. Diagnstico..................................................................................................................3 2.3. Planificacin................................................................................................................4 2.4. Mecanismos de evaluacin ..........................................................................................5 3. Conflicto, violencias y polticas pblicas.........................................................................5 4. Los principios de la poltica criminal estatal..................................................................7 5. Poltica criminal y sectores vulnerables: niez y juventud ...........................................9 5.1. Estado de derecho y la poltica criminal de la infancia ..............................................9 5.2. La Constitucin como marco de una poltica criminal de niez y adolescencia ......10 5.3. Poltica Criminal de la Infancia a partir de la normativa internacional de Proteccin Integral ...........................................................................................................11 5.3.1 Lmites estatales en la normativa internacional ...................................................12 a) Reglas de de Beijing .............................................................................................14 b) Reglas de Naciones Unidas para la proteccin de menores privados de libertad 15 c) Directrices de Riad ...............................................................................................16 5.3.2 Participacin de la comunidad .............................................................................17 5.3.3 La Ley Penal Juvenil............................................................................................18 6. Esquema de la poltica de gestin de la conflictividad y la poltica criminal ............20 II. POLTICA CRIMINAL EN EL SALVADOR: EL ESTADO DE LA CUESTIN ..............................................................................................................................................21 1. Informacin para una poltica pblica .........................................................................22 1.1. Produccin de informacin sobre niez y adolescencia en conflicto con la ley penal ..........................................................................................................................................23

ii 2. Definicin del objeto de la poltica criminal................................................................. 23 2.1. La apuesta normativa frente a la niez y adolescencia en conflicto con la ley penal .......................................................................................................................................... 24 3. Generacin de diagnsticos ........................................................................................... 25 3.1. La prevencin de la criminalidad y la violencia ....................................................... 26 3.1.1. Prevencin de la criminalidad y la violencia en sentido amplio ........................ 26 3.1.2. Prevencin de la criminalidad en sentido restringido......................................... 27 3.2. La criminalidad y victimizacin en El Salvador ....................................................... 28 3.3. La criminalidad atribuida a la niez y adolescencia ................................................ 31 3.5. Deficiencias en el funcionamiento institucional de la Justicia Penal de la niez y adolescencia ..................................................................................................................... 35 3.5.1. Instituto de Desarrollo Integral de la Niez y Adolescencia .............................. 35 3.5.2. Polica Nacional Civil......................................................................................... 36 3.5.3. Actores del proceso penal juvenil....................................................................... 37 3.6. Personas Privadas de libertad .................................................................................. 37 3.6.1. El sistema penitenciario de adultos .................................................................... 37 3.6.2. Centros de Internamiento.................................................................................... 39 4. Planificacin .................................................................................................................... 41 III. PROPUESTA DE UNA POLTICA CRIMINAL PARA EL SALVADOR .......... 45 1. Produccin de informacin............................................................................................ 46 2. Definicin del objeto y campos de accin ..................................................................... 48 3. Planificacin .................................................................................................................... 49 3.1. Prioridades identificadas desde el diagnstico......................................................... 50 3.2. Objetivos de la Poltica Criminal.............................................................................. 51 3.3. Contenidos. ................................................................................................................ 51 3.3.1. Prevencin .......................................................................................................... 52 a. Iniciativas ciudadanas en materia de seguridad en el mbito local ...................... 52 b. Iniciativas de justicia local sobre infracciones menores....................................... 54 c. Creacin de un Sistema nacional de prevencin de la violencia y delincuencia.. 55 d. Mejora de la respuesta estatal y prevencin de violencia de gnero con nfasis en la intervencin familiar............................................................................................. 55 e. Intervenciones preventivas en conflictos de gran intensidad mediante respuestas no penales ................................................................................................................. 56 f. Revisin del papel de las polticas de educacin, familia, mujer, niez y juventud en la prevencin de la violencia y criminalidad ....................................................... 58 3.3.2. Represin............................................................................................................ 58 a. Consolidacin de un sistema unificado de informacin y estadsticas criminales58

iii b. Mejora y fortalecimiento de la investigacin criminal .........................................59 c. Revisin de la poltica penal .................................................................................60 d. Creacin del Sistema nacional de atencin a vctimas .........................................61 3.3.3. Reinsercin .........................................................................................................62 a. Plan Nacional de tratamiento y reinsercin ..........................................................62 b. Eliminacin de toda forma de detencin contraria a la dignidad e igualdad de las personas ....................................................................................................................63 c. Eliminacin o secretividad de los antecedentes judiciales o penales de las personas ....................................................................................................................63 d. Medidas institucionales para disminuir el hacinamiento penitenciario ................64 3.3.4. Reforma institucional..........................................................................................64 a. Anlisis y revisin del gobierno de la Seguridad Pblica.....................................64 b. Creacin de la Comisin Nacional de Poltica Criminal ......................................65 c. Adecuacin institucional para la descentralizacin en seguridad y justicia .........71 d. Especializacin de la carrera policial....................................................................71 e. Relaciones entre la FGR y la PNC en el marco de la investigacin criminal.......71 f. Profesionalizacin y especializacin de fiscales y defensores ..............................72 g. Reforma institucional de la Fiscala General de la Repblica ..............................72 h. Reactivacin y protagonismo de la Comisin Coordinadora del Sector Justicia .74 i. Fortalecimiento del Instituto de Desarrollo Integral de la Niez y la Adolescencia (ISNA) ......................................................................................................................74 j. Revisin de la Administracin y Servicios Penitenciarios ....................................75 Bibliografa y materiales utilizados...................................................................................76

Tablas
Tabla 1. Comparacin de delitos relevantes 1999-2003 ...................................................... 28 Tabla 2. ndices de victimizacin 1993-2003 segn encuestas del IUDOP ........................ 29 Tabla 3. Delitos cometidos a nivel nacional por menores infractores durante el ao 2003 y primer trimestre de 2004............................................................................................ 31 Tabla 4. Menores Detenidos segn Rango de Edad y Regional de Fiscala Durante el ao 2003 ................................................................................................................................... 33 Tabla 5 Evolucin procesal de casos recibidos por la FGR enero-noviembre 2003 ......... 34 Tabla 6. Personas privadas de libertad (adultos) por condicin jurdica y por sexo, de 1998 a 2004* ............................................................................................................................ 38 Tabla 7. Privados de libertad por cada 100 mil habs. 1998-2004*..................................... 39 Tabla 8. Niez y Adolescencia Privados de Libertad en Centros Reeducativos ............... 39

iv Agradecimientos La elaboracin de este documento ha contado con la valiosa participacin de diferentes personas e instituciones que han contribuido con sus ideas, comentarios y crticas a su mejora o adecuacin. A continuacin, el detalle: Centro Penal de Apanteos, Santa Ana, 4 de junio de 2004 Miembros de la Mara Salvatrucha XIII. FESPAD, 2 de Julio de 2004 Miembros de la Polica Nacional Civil, Zona Metropolitana. FESPAD, 13 de agosto de 2004 Miembros de la Procuradura General de la Repblica. Hotel Trpico Inn, San Miguel, 27 de agosto de 2004 Miembros de la Polica Nacional Civil de la Zona Oriental. Hotel Sahara, Santa Ana, 24 de septiembre de 2004 Miembros de la Polica Nacional Civil, Zona Occidental. Centro Penal de Sensuntepeque, Cabaa, 4 de octubre de 2004 Privados de libertad. Centro Penal de Berln, Usulutn, 5 de octubre de 2004 Privados de libertad. Antiguo Cuscatln, La Libertad, 19 de octubre de 2004 Profesionales de Ciencias Sociales y humanas: Universidad Modular Abierta Universidad Evanglica Fiscala General de la Repblica Universidad Pedaggica de El Salvador Universidad Jos Matas Delgado

v Ministerio de Educacin Universidad Panamericana Polica Nacional Civil Instituto de Medicina Legal Instituto Salvadoreo del Seguro Social Academia Nacional de Seguridad Pblica Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social Ministerio de Trabajo Universidad Centroamericana Jos Simen Caas Universidad Tecnolgica Universidad de El Salvador Asociacin Jardines de Cuscatln Hotel Tolteka, Santa Ana, 20 de octubre de 2004 Profesionales de Ciencias Sociales y Humanas: Universidad Catlica de Occidente Penitenciara Occidental Instituto Salvadoreo del Seguro Social Universidad Modular Abierta, Santa Ana Universidad de Sonsonate Juzgado primero de Familia, Santa Ana Juzgado segundo de Familia, Santa Ana Facultad Multidisciplinaria de Occidente (UES) Universidad Francisco Gavidia UNASA Col. La Dina, San Salvador, 20 de octubre de 2004 Miembros de la Pandilla Barrio 18 San Miguel, 22 de octubre de 2004 Profesionales de Ciencias Sociales y Humanas: Facultad Multidisciplinaria de Oriente (UES) Polica Nacional Civil

vi Juzgado Primero de Familia, San Miguel Universidad Modular Abierta, San Miguel Hospital de San Miguel Ministerio de Salud y Asistencia Social, Zona Oriental. FESPAD, 22 de octubre de 2004. Miembros de la Mara Salvatrucha XIII FESPAD, 26 de octubre de 2004 Poltica criminal con visin de gnero: ISSS Ministerio de Trabajo Polica Nacional Civil Ministerio de Salud Procuradura General de la Repblica Consejo Nacional de Seguridad Pblica Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer Red contra la violencia de gnero FESPAD, 27 de octubre de 2004 Poltica criminal con visin de gnero: ORMUSA Fe y Alegra Centro de Salud Mental Movimiento Salvadoreo de Mujeres Asociacin Cristiana de Jvenes FESPAD, 5 de noviembre de 2004 Reinsercin: CRISPAZ Nueva Generacin XXI Iglesia Bautista Emmanuel Fundacin Quetzalcoatl

vii Asociacin Camino a la Paz (CAPAZ) Confraternidad Carcelaria Centro de Salud Mental Fundacin Dolores Medina ORMUSA Asociacin de Ex Internos Penitenciarios (AEIPES) FESPAD, 12 de noviembre de 2004 Representantes de la Justicia Penal Juvenil: Juzgado Primero de Ejecucin de Medidas de San Salvador Juzgado de Menores de Gotera, Morazn Juzgado de Tercero de Menores de San Salvador Juzgado de Menores de Sensuntepeque, Cabaas Juzgado de Ejecucin de Medidas de San Vicente Juzgado de Menores de Usulutn, Usulutn Divisin de Servicios Juveniles, Polica Nacional Civil Comit de Juventud, Alcalda Municipal de San Salvador

viii Talleres de Validacin: N1. 17 de Noviembre de 2004, Hotel Radisson, San Salvador Comentaristas: Ing. Rodrigo vila, Viceministro de Seguridad Ciudadana Lic. Luis Ramrez Garca, Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala (ICCPG) Lic. Fanuel Garca, Director de la Oficina de Poltica Criminal del Ministerio Pblico de Guatemala Lic. Joaqun Meja, Equipo de Reflexin Investigacin y Comunicacin, ERIC, de la Compaa de Jess, Honduras. Lic. Leticia Salomn, Centro de Documentacin de Honduras/Foro Ciudadano, Honduras. Dr. Ramn Romero, Asesor en Poltica de Seguridad Ciudadana de la Presidencia de Honduras. Asistieron representaciones de: Polica Nacional Civil Asamblea Legislativa Universidad Francisco Gavidia Academia Nacional de Seguridad Pblica Inspectora General de la PNC Universidad de El Salvador Confraternidad Carcelaria Fiscala General de la Repblica FUMPRODES Procuradura General de la Repblica rgano Judicial Asociacin Cristiana de Jvenes Consejo Nacional de la Judicatura Oficina de apoyo a la Justicia Penal Juvenil- CSJ Ministerio de Salud Centro Nacional de Salud Mental Colegio Don Bosco Consejo Nacional de Seguridad Pblica Corte de Cuentas

ix Universidad Pedaggica de El Salvador Instituto de Medicina Legal Roberto Masferrer Asociacin Coordinadora de Comunidades (CCM) Universidad Dr. Jos Matas Delgado Ministerio de Gobernacin Nueva Generacin XXI Asociacin de Exinternos Penitenciarios de El Salvador (AEIPES) Universidad Centroamericana Jos Simen Caas Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos Cristianos por la Paz (CRISPAZ) CONAMUS Organizacin de Mujeres Salvadoreas (ORMUSA) Fundacin Pro Dilogo Nacional Iglesia Episcopal Anglicana Asociacin Flor de Piedra Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Ministerio de Trabajo y Previsin Social Polgono Industrial Don Bosco Universidad Panamericana Mujeres de Maz N 2. 19 de Noviembre, Hotel Tolteka, Santa Ana Con representaciones de: Universidad Modular Abierta Juzgado 1 de Familia Juzgado 2 de Familia Universidad Catlica de Occidente Universidad Autnoma de Santa Ana Centro Educativo Jos Mndez Universidad de Sonsonate Procuradura General de la Repblica Instituto Salvadoreo del Seguro Social- Salud Mental Penitenciaria Occidental

x Facultad Multidisciplinaria de Occidente (UES) Universidad Francisco Gavidia N 3. 23 de Noviembre de 2004, Hotel Tropico Inn, San Miguel Comentarista: Dr. Mariano Ciafardini, Jefe de Poltica Criminal de la Repblica Argentina. Asistieron representaciones de: Polica Nacional Civil Juzgado de Menores de San Miguel Juzgado de Menores de Morazn Facultad Multidisciplinaria de Oriente (UES) FESPAD Cmara de Menores de Oriente Juzgado de Sentencia de la Unin Juzgado primero de Instruccin de San Miguel Asociacin Camino hacia la Paz (CAPAZ) Morazn Nueva Generacin XXI Radio Segundo Montes Juzgado de Paz de San Miguel

xi Presentacin Esta propuesta de poltica criminal y seguridad ciudadana es la concrecin de varios esfuerzos y apoyos que pretenden, en comn, generar un debate serio, amplio y constructivo sobre la necesidad de abordar la violencia y la criminalidad en El Salvador como un problema social que afecta profundamente la calidad de vida y los derechos humanos de los habitantes, siendo adems un obstculo para la construccin de la democracia y para el desarrollo econmico y social del pas. Afortunadamente 2004 fue el ao en que estos esfuerzos e iniciativas han coincidido en un camino comn. En El Salvador hay un grave problema de delincuencia e inseguridad ciudadana. Todos los estudios y encuestas de opinin pblica que se han realizado hasta la fecha, para analizar la situacin del pas, han puesto de relieve que uno de los problemas que ms preocupa a la poblacin salvadorea, es el clima de violencia e inseguridad que se desat con mayor fuerza despus de finalizar el conflicto armado. Los hechos delictivos se manifiestan de muchas formas, desde la delincuencia comn tradicional compuesta principalmente por delitos contra el patrimonio, contra la vida y contra la integridad personal, pasando por algunas formas organizadas de delincuencia comn, entre ellas determinadas actividades de las pandillas juveniles conocidas como maras y algunas bandas delictivas dedicadas en mayor medida al robo y otros delitos patrimoniales. Pero tambin existen verdaderas formas de crimen organizado como el hurto y robo de vehculos, el contrabando, el narcotrfico, las grandes defraudaciones financieras, la corrupcin y los secuestros. A pesar de la complejidad y profundidad de esta problemtica, hasta la fecha nuestro pas no cuenta con medidas sistemticas, coherentes, sostenibles y eficientes para enfrentarla. No existen polticas pblicas claramente definidas para abordar la violencia y la criminalidad. Ms bien las respuestas estatales se han caracterizado por ser reactivas, dispersas, contradictorias y vinculadas ms a intereses de marketing poltico que a la bsqueda de soluciones eficientes. Sin embargo, en los ltimos aos se ha tomado conciencia de este vaco y cada vez ms las autoridades reconocen la necesidad de definir e impulsar una eficiente poltica criminal, as como tambin la necesidad de una mayor participacin ciudadana en el diseo e implementacin de dicha poltica. En consecuencia, es imperativo profundizar espacios de participacin ciudadana en los asuntos de la seguridad ciudadana y la poltica criminal, para que su diseo, ejecucin, control y evaluacin no sean patrimonio exclusivo de los gobernantes y de los sectores sociales econmicamente poderosos, sino tambin de la sociedad en general y de organizaciones sociales en particular, con el fin de que se puedan producir idearios y propuestas de solucin alternativas a la criminalidad, basadas en el respeto de los principios del Estado Constitucional de Derecho y los derechos humanos, establecidos por nuestro ordenamiento jurdico y por los Acuerdos de Paz. En esta lnea, en el marco del proyecto Participacin ciudadana en las polticas de seguridad pblica y justicia penal en El Salvador a diez aos de los Acuerdos de Paz, auspiciado por la Embajada del Reino de los Pases Bajos en San Jos, Costa Rica, se propiciaron espacios para elaborar dos documentos relativos a la poltica criminal, el primero denominado Bases para la discusin sobre poltica criminal democrtica como una aproximacin terica y doctrinaria al tema de estudio.

xii El segundo documento es un abordaje ms prctico y tcnico de la situacin de la poltica criminal en El Salvador. Esta iniciativa coincidi con una sinergia de ideas e iniciativas, como la necesidad de integrar y destacar en materia de poltica criminal, la situacin de sectores poblacionales vulnerables como la niez y la juventud, iniciativa motivada sobre todo por la fuerza de los acontecimientos recientes donde las problemticas de la niez y juventud en conflicto con la ley son abordados exclusivamente como un tema de seguridad pblica y no con perspectiva de derechos. Es necesario tener una visin en perspectiva: tanto desde la niez y adolescencia en conflicto con la ley penal, su tratamiento y abordaje, as como tambin la niez y adolescencia como vctima directa o indirecta de la violencia y criminalidad. De esta forma, junto con el proyecto Observatorio de la justicia penal juvenil desde la sociedad civil salvadorea, auspiciado por Save the children, Suecia, se cre un documento amplio y comprensivo de esta problemtica especfica dentro de la poltica criminal. La representacin en El Salvador de la Fundacin Friedrich Ebert, de Alemania, se sum a este esfuerzo, facilitando apoyo y recursos para la produccin de la propuesta y para la realizacin de un proceso de consulta amplio que abarc diferentes lugares del pas, as como diferentes sectores poblacionales, tal como queda consignado en la seccin de agradecimientos de este documento. La propuesta inicial ha sido adoptada e impulsada desde su proceso de consulta por un grupo de organizaciones de sociedad civil que conforman la Red por un sistema penal democrtico, la cual est conformada por las siguientes instituciones: Red OPERA de apoyo a privados de libertad, la Fundacin Quetzaltcoatl, el Movimiento Juvenil Generacin XXI, el Movimiento Juventud Encuentrista (MOJE), la Iglesia Bautista Emmanuel, la Iglesia Anglicana de El Salvador, Asociacin Camino a la Paz (CAPAZ), Confraternidad Carcelaria, Centro de Salud Mental, Fundacin Dolores Medina, la Organizacin de Mujeres Salvadoreas (ORMUSA) y la Asociacin de Ex Internos Penitenciarios de El Salvador (AEIPES) El documento bsico utilizado en las consultas se ha visto modificado y enriquecido a partir de los aportes y sugerencias dados por los asistentes a todos los talleres de consulta y validacin que fueron ejecutados. Aqu se presenta el resultado final. Mara Silvia Guilln

xiii Introduccin POLTICA CRIMINAL PARA QU? A diario las noticias dan cuenta de altos niveles de violencia e inseguridad, y las respuestas estatales otorgadas a estos problemas parecen ser simplemente incapaces de incidir en esa dolorosa realidad y la sociedad se muestra agobiada por la impunidad. Algunas posiciones destacan el hecho de que no existe una verdadera poltica criminal, que esta situacin necesita de respuestas integrales, sin indicar a qu se refiere esa integralidad. Por otro lado, resulta errneo hablar de la ausencia de una poltica criminal, pues, toda forma de intervenir (o no intervenir) sobre la criminalidad y la violencia responde a un modelo de poltica criminal de un gobierno determinado. Lo cierto es que, no se percibe en la realidad un ejercicio sistemtico y fundado para la construccin de modelos o polticas de gestin de la conflictividad, como procesos tcnicopolticos, es decir, que renan las caractersticas metodolgicas y tcnicas de una poltica pblica, basada en informacin y consenso. En la problemtica de la niez y adolescencia tampoco se aprecia una poltica coherente y sistemtica de respuesta precisas que impacten la realidad social. Por otro lado, se percibe una falta de claridad sobre los objetivos o prioridades institucionales. Sin duda, una muy difundida confusin entre criminalidad y violencia ha provocado que las formas de reaccin y tratamiento sean inadecuadas, pues al confundir el fenmeno social de la violencia con el fenmeno jurdico del delito o criminalidad, se cae fcilmente en el error del fetichismo normativo, es decir, en la excesiva apuesta al derecho como forma de solucin de problemas, abandonando de la discusin, la calidad de las respuestas institucionales. Es un dato conocido que la violencia y la criminalidad son considerados por la sociedad salvadorea como unos de los principales problemas nacionales, pese a esta constatacin, los esfuerzos emprendidos para tratar estos problemas han padecido de los males que ya hemos sealado: espontaneismo, inters electoral, falta de planificacin, intervenciones fragmentarias, etc. Y no han sido abordadas de manera conjunta y organizada por el estado. En resumen, esta forma de abordar la problemtica es muy limitada y poco eficiente. Esta falta de respuestas adecuadas y la pervivencia de la violencia y la criminalidad en nuestra sociedad, paulatinamente han ido deteriorando nuestra calidad de vida, nos ha convertido en esclavos de la situacin y ha incrementado costos econmicos y humanos para sobrellevarla (pagar vigilancia privada, evitar visitar parques pblicos o sitios tursticos por temor a ser robado, encierro en nuestros vecindarios y ruptura del vnculo comunitario, estrs acumulado por el temor, etc). El panorama se complejiza cuando reconocemos el carcter cclico de la violencia, condenando con ello a nuestros nios y nias a crecer en ambientes de miedo e inseguridad. Por otro lado, buena parte de los recursos del pblico son invertidos en el funcionamiento del entramado institucional que gestiona la conflictividad social manifestada en la criminalidad y la violencia y en consecuencia, es un asunto de inters pblico, conocer y participar de las formas en cmo se invierten los recursos, para optimizar el pleno respeto de los derechos humanos en general y de la niez en particular.

xiv Muchas veces se considera que la poltica criminal es patrimonio exclusivo de polticos o titulares de instituciones, sin embargo, si partimos de una concepcin de poltica pblica, entonces, uno de los supuestos de su creacin y gestin es mediante la participacin ciudadana activa y vigilante, esto, debido a que la ciudadana es la que vive en carne propia los problemas y es la que demanda urgentemente soluciones efectivas, en las que su propia experiencia puede dar buenas seales de cmo resolver. NUESTRA PROPUESTA Luego de haber planteado un punto de partida terico en el documento Bases para la discusin sobre poltica criminal democrtica, en el que se dio un primer paso de sistematizacin de ciertos principios generales, de un mbito de juego sobre el que debera caminar una poltica criminal, en el presente documento se pretende construir un insumo para una propuesta metodolgica, pragmtica, de trabajo colectivo para la elaboracin de una poltica criminal democrtica, que incluya una poltica criminal de niez y adolescencia, es por eso que su carcter es provisional y abierto a aportaciones, observaciones y crticas, con miras a estructurarse en un documento ms amplio y consensual. El documento que ahora se presenta se encuentra dividido en tres partes: la primera, dedicada a una breve introduccin sobre lo que es una poltica pblica y sus aplicaciones a las problemticas objeto de este documento, en ella se brindan definiciones y explicaciones bsicas sobre poltica criminal, polticas pblicas, conflicto, etc. En ella tambin se plasma, hace un enfoque especfico en el tema de la niez, sealando los principios y directrices establecidas por nuestra constitucin y el derecho internacional de los derechos humanos de la niez para la construccin de una poltica criminal de la infancia. La segunda parte, esta dedicada a una descripcin y anlisis de la situacin actual de la poltica criminal en El Salvador, en trminos generales, pero tambin con una revisin de la situacin aplicable a la niez y juventud, utilizando como gua, los presupuestos planteados en la primera parte e indicar las fortalezas y debilidades actuales en materia de poltica criminal. La tercera parte estar dedicada propiamente al diseo de una propuesta de poltica criminal para la discusin. Nuevamente, siguiendo la gua inicial, en este apartado se elabora un deber ser de poltica criminal, basado tanto en la experiencia actual como en una serie de insumos recopilados para estos efectos a travs de consultas realizadas a diferentes sectores que han incluido, miembros de la PNC, especialistas en ciencias sociales de diversas universidades, personal del sistema de salud pblica, miembros de pandillas juveniles, personas privadas de libertad en diferentes centros penitenciarios y organismos que brindan apoyo a esta poblacin, miembros de organismos feministas y organismos dedicados a la defensa de la niez y juventud.

I. LA POLTICA CRIMINAL COMO UNA POLTICA PBLICA

2 1. Las polticas pblicas Uno de los logros del avance y modernizacin de la administracin pblica es que las funciones estatales no pueden ser ejercidas sin un mnimo de planificacin, pues lo limitado de los recursos y lo amplio de las demandas que atienden, obligan a la adopcin de criterios de racionalidad para el logro de objetivos y metas, por el contrario, una administracin pblica sin criterios de racionalidad, con probabilidad no lograra invertir recursos de manera eficiente ni tendra logros significativos, o al menos, criterios claros para distinguir avances o retrocesos. De todo esto se tratan las polticas pblicas, de la gestin de grandes reas de problemas o demandas mediante metodologas racionales de inversin de recursos, planificacin y establecimiento de prioridades, objetivos y metas. Esto, que resulta casi obvio, no siempre ha sido as e inclusive, an muchas reas de trabajo en diversos mbitos funcionan ms o menos de maneras precarias. El chileno Eugenio Lahera distingue dos conceptualizaciones sobre lo que es una poltica pblica, en primer lugar, se habla de una definicin tradicional, segn la cual sta es un programa de accin de una autoridad o al resultado de la actividad de una entidad investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental. Sin embargo, como bien lo seala el autor citado, esta definicin da preeminencia al carcter central de Estado, de manera casi excluyente hacia otros actores1. Segn Lahera, los avances de la sociedad de la informacin, de mecanismos de produccin de informacin y acceso al pblico estn generando un esquema diferente en donde el pblico pasa a jugar un papel importante y la centralidad de los debates giran alrededor de la produccin de informacin, haciendo un cambio de nfasis en la administracin, de connotacin ms esttica, por el de gestin, de connotacin dinmica. De esta manera, importa ms el resultado que el proceso en s mismo, una visin actual de las polticas pblicas establece que se refieren a (...) cursos de informacin, relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado. Una poltica pblica de calidad incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsin de sus resultados. El concepto clave entonces es informacin. La informacin correcta dota del estado de las cosas as como de un nivel de previsibilidad sobre los alcances de las intervenciones posibles y sus resultados. Sin duda, esto esta vinculado a la idea de publicidad de los actos gubernamentales y la transparencia y rendimiento de cuentas. 2. Elementos de una poltica pblica 2.1. DEFINICIN DEL OBJETO Tal como ha queda planteado en la definicin de poltica pblica, debe existir una necesidad y un objetivo definido de manera participativa y democrtica. Es decir, el problema o rea de trabajo donde se pretende intervenir no debe partir de definiciones

Lahera, Ignacio. Introduccin a las polticas pblicas. Fondo de la Cultura Econmica, Mxico, 2002. Pg. 13.

3 unilaterales, que limitadas al punto de vista de quin tiene poder de definicin, que corre el gran riesgo de invisibilizar las necesidades reales de los demandantes o afectados. En este sentido, el principio de participacin social es fundamental para establecer los lmites y alcances de las polticas pblicas. Para el caso, cuando se piensa en la implementacin de polticas de prevencin de la criminalidad de la niez y adolescencia, un aspecto clave de esa poltica debe ser la participacin de la niez como actores de la poltica pblica, dotando a sta de contenido y legitimidad, especialmente si se considera que en el mbito de los derechos de la niez y adolescencia, conceptos tradicionales han dado paso a modelos de desarrollo basados en la Convencin de los Derechos del Nio, reconociendo su propia individualidad y capacidad para expresar sus intereses, preocupaciones y necesidades. En este sentido, deben tenerse tanto las consideraciones de los beneficiarios como de los posibles afectados. Esta definicin del qu de la poltica pblica se denomina lnea de base, es decir el aspecto concreto sobre el que se van a focalizar los esfuerzos y recursos, reconociendo las prioridades y obligaciones contradas por el estado con la niez y adolescencia. Este aspecto inicial resulta obviamente clave, pues de la forma en cmo se defina el objeto, se definirn sus soluciones o alternativas de tratamiento, corriendo el riesgo que, una inadecuada definicin, derive en inadecuadas respuestas. El definir el objeto de la poltica, implica una decisin sobre las soluciones a implementar. En este sentido, este ejercicio tambin puede verse afectado por la calidad del ejercicio definitorio original. Un principio bsico indica: un problema no es igual a la ausencia de una solucin, el problema debe ser definido en su esencia, por s mismo y no en sentido negativo, pues un mismo problema puede tener diversas soluciones, la ideal, es la que mejor se adapte al contexto. Un punto importante de destacar es que, si regularmente las polticas pblicas son expresiones dinmicas de facultades gubernamentales en atencin a demandas sociales, es fcil encontrar una vinculacin directa entre derechos humanos y polticas pblicas, stas ltimas como herramientas para dotar de vigencia a los primeros. Consecuentemente, la definicin del objeto tiene pues, base en la bsqueda de vigencia de uno o varios derechos. 2.2. DIAGNSTICO Una vez establecida la lnea de base, es necesaria una evaluacin (si hay un proceso previo o continuidad) o un diagnstico del estado de las cosas y su dimensin actual. Nuevamente, la informacin vuelve a ser fundamental para estos fines. En ocasiones, la ausencia de esta impide tener una visin profunda y precisa de los problemas o las necesidades prioritarias o de relaciones invisibles que afectan los resultados finales. Iniciar una intervencin sin un diagnstico es realizar una mala inversin de recursos y energa, pues no se conocen los aspectos ms importantes ni la cantidad de recursos necesarios para afectar esa realidad. Uno de los aspectos claves de un diagnstico es el preciso establecimiento de criterios de evaluacin, pues una inadecuada seleccin de stos puede generar percepciones falsas. Un ejemplo: si hablamos de poltica criminal, y nos interesa conocer el nivel de criminalidad violenta, una forma de conocer esta situacin puede ser a travs de estadsticas policiales de denuncias recibidas. Aunque stas puedan dar un panorama, muchas veces necesita datos

4 adicionales y complementarios como encuestas de victimizacin, ya que de esta forma, podramos descubrir que un importante nivel de delitos no se denuncian, cifra que termina sesgando las estadsticas policiales, generando un panorama diferente al real. Otra consideracin es que el diagnstico debe comprender una exploracin del aspecto material del objeto seleccionado, pero tambin una exploracin del aspecto subjetivo, de las expectativas sociales. Es ilustrador el hecho que existen situaciones donde la percepcin sobre la gravedad de un problema es mucho mayor que la dimensin real de ste o viceversa, esta exploracin contribuira a la identificacin de medidas comunicacionales de tratamiento o de futuras resistencias. En este sentido, para un diagnstico, lo ideal sera poder partir de una base amplia de criterios de evaluacin, solo de esta manera puede establecerse en trminos de planificacin una diferencia substancial entre el estado actual y el estado deseado a futuro. Tambin, el diagnstico permite establecer los puntos clave de estudio y, basados en ellos, la formulacin de indicadores como herramientas de evaluacin y medicin. 2.3. PLANIFICACIN La planificacin rene los dos aspectos previos: la lnea de base (visin) y el diagnstico. Con estos datos, se entra en la conjugacin de otras variables y elementos. Las variables son mltiples y no son necesariamente iguales para todos los procesos, stas tienen que ver con el contexto poltico sobre el que se opera, as como por otros criterios como la cultura de un pas o regin, legislaciones vigentes, los recursos disponibles o que se deben reunir, personal especializado, inclusive, en algunas materias, hasta las condiciones climticas. La planificacin debe asumir el objeto definido democrticamente y ser coherente con ste. Un primer paso de la planificacin es la elaboracin de los objetivos perseguidos por esa poltica pblica, estos se refieren al estado ideal esperado a la finalizacin de un ciclo. Dichos objetivos deben trazarse de acuerdo a resultados esperados en determinados perodos, a estos resultados temporalmente establecidos se les denomina metas. Para el establecimiento de las metas es necesario la definicin de los aspectos claves y susceptibles de verificacin sobre los avances o retrocesos, a estos aspectos claves se les denomina indicadores. La observacin sistemtica (monitoreo) y la produccin de informacin son fundamentales para poder medir la afectacin que sobre la realidad tenga la intervencin planificada. La planificacin debe ser ante todo un proceso racional y pragmtico, pero ello no significa que se funcione en una lgica en la cual el fin justifica los medios, sino ms bien en una lgica de eficacia y eficiencia, entendiendo por esta ltima como el mejor logro de objetivos y metas propuestos, con la mejor inversin de recursos disponibles. Dentro de esta idea de eficiencia, se encuentra la necesidad de producir resultados con recursos limitados, de esta manera, se deben buscar la eleccin de prioridades y en segundo lugar, la bsqueda de apoyos alternativos o generacin de economas a escala. Generar economas a escala significa el aprovechamiento y optimizacin de la divisin del trabajo por especialidades, por ejemplo, en un taller de zapatera donde se cuenta con cinco zapateros a tiempo completo, una forma de organizacin puede ser la distribucin alterna de pedidos de calzado entre los diferentes zapateros para que cada uno produzca el par que se le ordena. Otra forma de organizar el mismo taller puede ser la divisin del trabajo a

5 travs de tareas especializadas, as, un zapatero puede encargarse de cortar el cuero, mientras otro, de las suelas, un tercero de la costura, el cuarto del pegamento de las piezas y el quinto del acabado de los zapatos. Esta ltima forma es una economa a escala, que se basa en la idea de que no hace falta repetir funciones entre diversos procesos por diferentes instancias, si stas pueden ser ejecutadas por una sola, para varios procesos simultneos. En materia de poltica criminal, si se considera que desde el punto de vista preventivo es necesaria una intervencin en el rea educativa, ello no implica que los ejecutores de la poltica criminal asuman por s este desafo, si este puede ser trasladado a las agencias educativas correspondientes. 2.4. MECANISMOS DE EVALUACIN Todo proceso orientado a la produccin de resultados debe contar con mecanismos de evaluacin, no solo para medir el estado de los avances sino tambin para favorecer la adopcin de revisiones o correctivos del proceso. En este sentido, la evaluacin no es solamente para el final, sino que es aplicable a todo el proceso. De la misma manera que en las etapas previas, la evaluacin debe incluir las variables exploradas por el diagnstico (objetivas y subjetivas) y establecidas en la lnea de base, de acuerdo a la informacin producida para alimentar la plantilla de indicadores. La evaluacin no se limita al establecimiento cuantitativo de resultados, sino a una valoracin cualitativa de lo logrado o pendiente, pues en este nivel una medicin estrictamente cuantitativa puede dejar de lado la existencia de variables como resistencias polticas, falta de recursos, falta de apoyo de la comunidad, etc. que condicionan de manera substancial los resultados. Por otro lado, la deteccin temprana de zonas crticas puede contribuir a la prevencin o minimizacin de distorsiones o generacin de efectos perversos o no deseados de las polticas implementadas. Los efectos perversos son resultados contradictorios con los explcitamente buscados, un ejemplo de efecto perverso puede ser que el producto de una poltica pblica de control de armas que aumenta requisitos legales y econmicos para la obtencin de armas de fuego, sea el traslado de la demanda de armas hacia el mercado negro. La evaluacin, en lo posible, debe incluir adems, la participacin de los actores involucrados y del pblico, nuevamente para evitar excesos de optimismo o crtica, sino para establecer nuevos espacios de trabajo y negociacin de prioridades. De esta manera, las evaluaciones serviran adems como mecanismos de rendimiento de cuentas y transparencia. 3. Conflicto, violencias y polticas pblicas Como se ha indicado, las polticas pblicas son herramientas que sirven para dar vigencia a las funciones estatales frente a la demanda social, as como tambin como medios de vigencia de derechos humanos. En este sentido, la debilidad o falta de una adecuada poltica pblica puede afectar las condiciones de vida de la sociedad. Alberto Binder distingue que un estado tiene, bsicamente cinco grandes polticas, a saber: Poltica econmica, que rige los criterios de distribucin social de la produccin y de los recursos, as como su inversin. En este sentido, incluye un amplio abanico

6 de polticas especficas como la poltica tributaria, el gasto social, poltica alimentaria2. Poltica de salud, establece el sistema de atencin de la salud de la poblacin. Poltica educativa, encargada de socializar y dotar de formacin a las personas para atender las necesidades sociales. Poltica de Relaciones Exteriores, posiciona al Estado en sus relaciones con otros pases. Poltica de gestin de la conflictividad, que se encarga del tratamiento de los conflictos sociales y su solucin o reconversin. De acuerdo con el autor citado, los desequilibrios entre las polticas mencionadas generan problemas en otros de los campos de accin en su conjunto (ms conflictos), de tal manera que una visin global de las polticas gubernamentales debe buscar un delicado equilibrio que garantice la estabilidad social. En este apartado, nos interesa en particular la poltica de gestin de la conflictividad, dado que ella constituye la matriz de lo que denominamos poltica criminal, que sera una poltica especfica. Cada una de las grandes polticas mencionadas cuenta con un entramado institucional encargado de su ejecucin, en este sentido, de acuerdo con Binder, la poltica de gestin de la conflictividad cuenta con un sistema pblico de gestin de conflictividad, el cual se compone de todas las instancias establecidas para el tratamiento de conflictos, policas, jueces, procuradores, fiscales, defensores, centros de mediacin, sistemas de justicia local, comunal, leyes, crceles etc. La tarea de la poltica de gestin de la conflictividad y su entramado institucional es la de contener la conflictividad social en un nivel tolerable que evite la suscitacin de grandes crisis o debilitamiento de la autoridad, o peor an una conflagracin interna. En este contexto, la idea de conflicto responde a su expresin ms elemental que es la existencia de intereses contrapuestos, cuyas manifestaciones pueden variar, siendo una de ellas, el ejercicio de la violencia intersubjetiva, pero sta no agota las posibilidades de manifestacin del conflicto, es solo una de ellas. Por otro lado, el conflicto no es, en s mismo negativo, sino una caracterstica normal de la interaccin social. Tal como lo indica Ross:
Debemos tener presente, no obstante, que el conflicto en s no es algo que sea deseable o indeseable. (...) la cultura que una sociedad tiene del conflicto define lo que la gente valora, las formas adecuadas de conseguirlo, las posturas ante otros que busquen lo mismo y las instituciones y prcticas que ayuden a determinar el curso de las disputas sobre cuestiones de valor. El conflicto ocurre cuando las partes se hallan en desacuerdo con respecto a la distribucin de recursos materiales o simblicos y actan movidas por la

Binder no establece dentro de las grandes polticas la existencia de una denominada poltica social, pues argumenta que sta es un subterfugio para separar, ideolgicamente, la cuestin econmica de la social, es decir, para hablar de lo social sin cuestionar las condiciones de distribucin social de los recursos y el modelo econmico en funciones.

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incompatibilidad de metas o por una profunda divergencia de intereses. En el conflicto son importantes tanto los elementos conductuales como los perceptuales3

La democracia, entre sus atributos, tiene el de ser un mecanismo de gestin de conflictos, pues por su caracterstica propia, en su seno se manifiestan pluralidad de intereses y actores, en consecuencia, las reglas establecidas para la convivencia democrtica imponen una forma de resolucin de esas divergencias. En este sentido, la organizacin social y sus instituciones, deben comprender, como una derivacin transversal del modelo global, esa caracterstica de resolucin de conflictos4. De esta manera, cuando hablamos de poltica criminal, estamos hablando de una especie particular de conflictos, de aquellos que, segn una definicin previa y arbitraria, son definidos como conductas delictivas, muchos de las cuales, afectan intereses socialmente protegidos o valorados. El objeto de la poltica criminal se encuentra orientado hacia determinados conflictos, los cuales son aquellos que por una decisin de poder, que tambin forma parte de la poltica criminal, han sido catalogados como delictivos y sujetos de penalidad por medio de la ley. En este sentido, la poltica criminal se encuentra autolimitada por una definicin previa de los conflictos que se encuentran dentro del mbito delictivo, en consecuencia, abarca tanto aspectos normativos como institucionales relativos a esta materia. Esta visin de poltica criminal que hemos citado plantea no pocas inquietudes y dudas a la hora de plantear una poltica pblica pues resulta que, su objeto, en principio, el delito, resulta una categora ambigua, heterognea e inasible, por otro lado, los actores resultan igualmente heterogneos y diversos. En razn de lo anterior, el diseo de una poltica pblica en este sentido no puede ser univoca, sino una composicin de varios campos de accin. Por otro lado, desde el punto de vista del anlisis y abordaje de conflictos, una forma de tratamiento de estos es el conocimiento de las posiciones de las partes y la bsqueda de soluciones conjuntas o compartidas, sin embargo, por sus especiales caractersticas, en la poltica criminal tal y como la conocemos, en determinados conflictos la bsqueda de acuerdos resolutivos, pues los fundamentos sobre la decisin que resuelve el conflicto no depende de la voluntad de las partes conflictuadas. 4. Los principios de la poltica criminal estatal Los principios que toda poltica criminal debe considerar, de acuerdo a nuestro marco normativo, retoman los principios desarrollados en el documento: Bases para la Discusin sobre Poltica Criminal Democrtica5, al cual ya hemos hecho referencia, sin embargo destacamos los siguientes: a. Principio de legalidad: los actos de las instituciones estatales deben estar sujetas a la ley, entendiendo dentro de stas la Constitucin, las normas de Derechos
Ross, Marc Howard. La cultura del conflicto. Las diferencias interculturales en la prctica de la violencia. Paidos, Buenos Aires, 2000. Pgs. 37 y 38.
4 5 3

Zino Torazza, Julio. La estructura social. Universidad San Antonio. Murcia. 2001.

Amaya, Edgardo. Bases para la Discusin sobre Poltica Criminal Democratica. FESPAD ediciones, San Salvador, noviembre 2003

8 Humanos y la legislacin secundaria. Dicho funcionamiento debe ser congruente con el cmulo de instrumentos mencionados teniendo en primaca a la Constitucin y los Convenios de Derechos Humanos. b. Principio de dignidad humana: con ello se dota de sentido los actos del estado, a fin de considerar su actividad a la luz del mximo respeto de la persona y de las condiciones que le permitan desarrollar su personalidad. c. Principio de subsidiariedad: la poltica criminal es una herramienta de tratamiento de la conflictividad que solo puede ser usada una vez agotadas las formas de tratamiento por vas no penales. La necesidad de reconocer las formas alternativas de resolucin de conflictos, ms que una opcin se convierte en una necesidad de actuacin en el especial mbito de la niez y la adolescencia. d. Principio de mnima intervencin y reduccin del dao: como consecuencia de lo anterior, la poltica criminal solo intervendr en los casos ms graves y tratar de construir salidas alternativas y restaurativas para los conflictos menores. En este sentido, esta poltica estar orientada hacia sus consecuencias, de tal manera que la intervencin del sistema penal no sea un factor ms del conflicto original. e. Principio de eficiencia y racionalidad: la poltica criminal supone una toma de decisiones sobre la base de ciertos lmites normativos y ciertos lmites materiales (en especial los presupuestarios). Esto supone que para el logro de los fines, la poltica criminal debe tener criterios racionales para obtener los mejores resultados con la mejor inversin posible de los recursos. Esto solamente se logra a travs de mecanismos de planificacin y evaluacin. Ello supone que la toma de decisiones se encuentra basada en procesos de decisin empricamente fundamentados en necesidades reales. f. Principio de transparencia y rendicin de cuentas: en un estado republicano, los actos del gobierno y sus decisiones pertenecen a la cosa pblica, por lo tanto, sus contenidos, fines, resultados y actores estn sujetos al escrutinio del pblico. Esto supone una apertura al derecho de acceso a la informacin por parte de los ciudadanos as como al establecimiento de mecanismos de control o instancias de evaluacin. g. Principio de participacin ciudadana: como derivacin de la republicaneidad del sistema poltico, los ciudadanos tienen el derecho a participar de aquello que es pblico, no solo como testigos, sino como actores con poder de decisin. Esto supone un involucramiento de los ciudadanos en aquellas decisiones que pueden terminar afectndolos, tales como las relativas al funcionamiento del sistema penal. h. Principio de igualdad social, Segn este principio, el derecho penal debe estar orientado hacia la proteccin de los derechos humanos y de los sectores ms afectados por las decisiones y acciones de los sectores econmicos y polticos dominantes que afectan directamente sus derechos. El principio de igualdad social o materia presupone una actuacin correctiva sobra la distribucin inicial de recursos existentes en la sociedad, a modo de reconocimiento de las desigualdades sociales de las personas y ser tratados conforme a ellas. i. Principio de accin multiagencial: una poltica criminal rene a diversos actores

9 que en la prctica funcionan de manera ms o menos autnoma, regidos por diversidad de intereses y lgicas. En este sentido, la poltica criminal debe ser comprensiva de estas circunstancia y establecer una regla de coordinacin en atencin a fines, sin que cada institucin pierda su especfica funcin dentro de la sociedad En consonancia con los anteriores principios, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia 52-2003/56-2003/57-2003 de fecha 1 de abril de 2004, reconoce lmites a la facultad sancionatoria del estado, conforme con la Constitucin, reconociendo la necesidad de actuar con pluralismo, razonabilidad y proporcionalidad al momento de la formulacin de los mandatos y prohibiciones (considerando III). Reconociendo principios como el de lesividad de la conducta, que exige una daosidad material de la accin para su reconocimiento como norma prohibitiva; el principio de culpabilidad, que proscribe toda manifestacin de un derecho penal de autor en la formulacin de hechos delictivos, sealando la obligacin del establecer una edad mnima para imputar un responsabilidad penal; y el principio de legalidad penal en conexin con la seguridad jurdica, a fin de prohibir la utilizacin de conceptos jurdicos indeterminados en la configuracin de los ilcitos penales. 5. Poltica criminal y sectores vulnerables: niez y juventud Una derivacin de los principios establecidos en el apartado anterior, es que tal como lo seala el principio de igualdad social, no todo puede ser tratado bajo estndares idnticos cuando existen diferencias sustanciales entre grupos poblacionales, este principio elemental de tomar en cuenta las diferencias, es la que lleva a adoptar ciertas caractersticas especiales a la poltica criminal. Una manifestacin importante del reconocimiento de las diferencias y la adicin de un plus de garantas para los sectores desaventajados o vulnerables es la configuracin de un esquema especial de proteccin de la niez y juventud, diferente al de los adultos. La existencia de este esquema de proteccin, obliga a la poltica criminal a configurarse, en el caso de la niez y adolescencia, de acuerdo con ese esquema planteado. En este documento, esa necesidad ha sido recogida y por ello tambin se hace un nfasis en esta propuesta en lo que debe ser una poltica criminal aplicable al sector niez y juventud. 5.1. ESTADO DE DERECHO Y LA POLTICA CRIMINAL DE LA INFANCIA Sin pretender una definicin del Estado de Derecho se reconoce, en primer lugar al estado como una entidad surgida del propio contexto histrico poltico, con ello sus prcticas o acciones se explican a partir de la conjuncin de intereses que permiten a un estado mantener determinadas relaciones sociales entre sus miembros. Por otra parte el derecho pretende afirmar que detrs del estado, hay un poder capaz de prescribir y determinar una conducta humana, a fin que las normas jurdicas sean obedecidas y aplicadas. Las prcticas del estado y las afirmaciones de poder del derecho, en el mbito especfico de lo criminal, perfilan la poltica criminal de un estado. Definindose la poltica criminal (incluyendo la poltica criminal de la infancia) como el conjunto de decisiones y prcticas que desde el estado organizan, mantienen, controlan y definen las relaciones sociales no armoniosas entre los miembros de una sociedad a travs del sistema penal. Por ello la definicin de lo que se entender por delito desde la ley (especficamente la ley penal), es

10 una de las muestras ms claras de definicin de lo que son conductas que afectan al cuerpo social. Sin embargo la definicin de los delitos no es el nico mecanismo de prcticas poltico criminales, entre otras podemos mencionar: las actividades de control policial, las decisiones de prioridad institucional para la investigacin de ciertos delitos, la forma de aplicacin de institutos procesales, los programas de organizacin institucional para la ejecucin de medidas educativas en los centros de internamiento. El mbito de accin de una poltica criminal en s mismo suele ser diverso. La multiplicidad de instituciones estatales que intervienen, as como la diversidad de finalidades declaradas o no de las mismas, hace que sea muy difcil la formulacin y ejecucin de prcticas coherentes del estado sin la concurrencia de instancias que las coordinen y corrijan, en especial en el tema de la justicia penal juvenil, que se convierte en un fenmeno que engrana una aglomeracin de expectativas de diversos sectores sociales, con la pretendida finalidad de construir una mejor convivencia social. Las prcticas y acciones el estado explican muchas veces la propia finalidad del mismo, respecto del modelo de sociedad que se espera, con ello una poltica criminal expresa la naturaleza del estado que la implementa, por ejemplo un modelo de estado liberal har nfasis en visiones organicistas, que suponen una ordenacin espontnea y natural de la sociedad, abstenindose con ello de intervenir en el juego de la ordenacin natural de aquella, limitndose a garantizar y asegurar la libertad y el ejercicio de los derechos naturales e individuales, en cuanto presupuesto y condiciones de existencia, y de funcionamiento del orden social. En nuestro pas un modelo de estado estrictamente liberal (distinguiendo entre liberalismo poltico y liberalismo econmico) es incompatible con lo dispuesto en nuestra Constitucin, pues ya la jurisprudencia constitucional explica el carcter personalista de los fines del estado, el estado slo tiene sentido como un medio puesto al servicio de la persona humana, entendindose la realizacin de la persona humana, tanto en su dimensin individual como social, sin anteponer a este objetivo supremo, supuestos fines de la colectividad como conjunto orgnico, o del Estado como ente superior a aqulla, pues en este caso su actuacin devendra en inconstitucional por vulnerar el artculo 1 de la Ley Primaria 6. El modelo de estado dispuesto en nuestra Constitucin no supone un cumplimiento formal de los derechos y libertades individuales, sino un compromiso de dotarlo de contenido econmico y social como solucin efectiva para el cumplimiento de los fines ticos de la persona humana, en especial de la niez por los compromisos internacionales del estado salvadoreo y por las especficas prerrogativas de nuestra Constitucin para con la infancia. 5.2. LA CONSTITUCIN COMO MARCO DE UNA POLTICA CRIMINAL DE NIEZ Y ADOLESCENCIA El carcter soberano y normativo de la Constitucin establece claros parmetros del compromiso del estado para con la niez y adolescencia, en especialmente si lo consideramos a luz del principio de igualdad, que obliga hacer una discriminacin positiva considerando las condiciones objetivas de vulnerabilidad de la niez. Una poltica criminal de la niez y adolescencia presupone considerar los lmites normativos de la constitucin,
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Sentencia de 19-VII-1996, Inc. 1-92, Considerando IV 4.

11 por ejemplo el artculo 35 inciso segundo obliga a un rgimen jurdico especial para aquellos menores en conflicto con la ley, el rgimen especial no puede suponer su exposicin a condiciones que provoquen la destruccin de la personalidad del menor, al contrario presupone en supuesto especial de igualdad por diferenciacin. La Sentencia de la Sala de lo Constitucional del 14-II-97, inciso 15-96, considerando XX 4 y 5 nos expone sobre las consideraciones de significacin del rgimen sancionatorio de los menores: la minora de edad comprende un perodo de la existencia del ser humano que no es exacto y absoluto, sino que vara segn la clase de relaciones que puedan entrar en juego y est en funcin directa del ordenamiento positivo que las regula; y aplicando esta idea desde la perspectiva constitucional, es evidente que el constituyente ha establecido que la conducta antisocial de los menores est sometida a un rgimen especial, lo que no puede significar otra cosa que constitucionalmente est prohibido prescribir el mismo rgimen sancionatorio para menores que para mayores de edad (); es constitucionalmente exigible el diferente tratamiento jurdico, en los aspectos sancionatorios, entre menores y mayores de edad. La misma ubicacin del rgimen sancionatorio de los menores, hace evidente que el constituyente ha insistido a tal grado en la diferenciacin de regmenes que vuelve factible que constitucionalmente no sea posible hablar de un derecho penal aplicable a menores, sino un derecho de menores que debe presentar sus propias caractersticas y principios. 5.3. POLTICA CRIMINAL DE LA INFANCIA A PARTIR DE LA NORMATIVA INTERNACIONAL DE PROTECCIN INTEGRAL7 Desde la aprobacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio8 en la Asamblea General de las Naciones Unidas en 19899 casi la totalidad de los Estados del mundo10 han ratificado este tratado de derechos humanos especfico para la infancia. Adems del reconocimiento de la niez y adolescencia como sujetos de derecho, la ratificacin implica un impacto en la forma en que los Estados dirigen las acciones para con sus ciudadanos menores de 18 aos de edad a travs de las leyes, las polticas estatales, las instituciones y las prcticas socialmente establecidas. El anlisis de la normativa internacional tiene como objetivo entender los fundamentos, el contenido, los lmites y compromisos del estado en la formulacin de una poltica criminal

Se refiere a: Reglas mnimas de las Naciones Unidas para la administracin de la justicia de menores ("Reglas de Beijing"), adoptadas por la Asamblea General en su resolucin 40/33, de 28 de noviembre de 1985; las Directrices de las Naciones Unidas para la prevencin de la delincuencia juvenil (Directrices de Riad), adoptadas por la Asamblea General en su resolucin 45/112, de 14 de diciembre de 1990; y a las Reglas de las Naciones Unidas para la proteccin de los menores privados de libertad, adoptadas por la Asamblea General en su resolucin 45/113, de 14 de diciembre de 1990.
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En adelante, la Convencin. Adoptada por la Asamblea de Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989. Al momento, slo Estados Unidos no ha ratificado la Convencin sobre los Derechos del Nio.

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12 juvenil, especialmente por su declarada compatibilidad con la constitucin con base a los objetivos perseguidos por el derecho internacional de los derechos humanos11. 5.3.1 LMITES ESTATALES EN LA NORMATIVA INTERNACIONAL La Convencin sobre los Derechos del Nio12 viene a superar un paradigma en donde la niez y la adolescencia, por ser menora de edad, eran considerados incapaces, incompletos, vulnerables u objetos de tutela estatal. Bajo este discurso de incapacidad sumado a un discurso de piedad, la niez y sus familias han sufrido, en este contexto, la violacin de todos sus derechos fundamentales a travs de prcticas coercitivas de los estados, en pos de su tutela y proteccin. El sistema de proteccin integral de derechos de la infancia reconoce una igualdad de status jurdico a las personas menores de 18 aos para con los adultos, otorgndole a su vez, un plus de garantas. As, la Convencin y las dems reglas internacionales delimitan cundo el estado puede ejercer su poder coercitivo hacia personas menores de edad, estableciendo entonces las pautas de una poltica criminal juvenil13. En este sentido, el modelo previsto por la Convencin y las reglas internacionales es la intervencin estatal a travs de un derecho penal mnimo: reconociendo la violencia intrnseca que implica la justicia penal, si esta justicia se ejerce sobre los menores de edad entonces debe ser lo ms limitada posible. Es decir, se espera que la justicia penal sea un mal menor frente a un oportuno mal mayor. Los artculos 37, 40 y 12 de la Convencin son aquellos que perfilan el sistema de responsabilidad penal juvenil, que junto con los postulados y reglas internacionales, se obtienen las bases para una poltica criminal juvenil. El artculo 37 de la Convencin es el que establece las disposiciones referentes a la privacin de libertad de los nios o nias. En esta disposicin se observa que: Se establece que ningn nio puede ser privado de libertad en forma ilegal o arbitraria, sino que slo podr serlo de conformidad con la ley. En un Estado de Derecho slo la infraccin a la ley penal habilita el poder coercitivo del Estado que, entre otras acciones, puede privar de libertad en forma legtima a las personas. As, la Convencin reconoce que slo los nios o nias que infringen la ley penal pueden ser privados de libertad, y bajo ciertos presupuestos legales. Como contracara, y quebrando el modelo tutelar antes mencionado, ningn nio, nia o adolescente podr ser privado de libertad por causas sociales, asistenciales o que no importen la persecucin del Estado por causa de una infraccin a la ley penal.

Ver sentencia de la Sala de lo Constitucional 52-2003/56-2003/57-2003, de fecha 1 de abril de 2004, considerando III.
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Ratificada por El Salvador en el Decreto Legislativo N 487 del 27 de abril de 1990, publicado en el Diario Oficial N 108 de fecha 9 de mayo de 19990, y entrada en vigor el 2 de septiembre de 1990, de conformidad con el artculo 49 del mismo cuerpo normativo.

En adelante, al especificar los sujetos del sistema de responsabilidad penal juvenil o hacia quienes se dirigir la poltica criminal juvenil, hablaremos de jvenes y adolescentes. No usaremos la frmula nio o nia, ya que la Convencin prev en su art. 40. que por debajo de una edad fijada por cada Estado, los nios no sern sujetos de un rgimen de responsabilidad penal. En este sentido, las legislaciones de Amrica Latina han optado, como la legislacin salvadorea, de diferenciar grupos etreos, los nios, los cuales quedarn fuera del sistema de responsabilidad penal juvenil, y los jvenes o adolescentes, sujetos de este sistema.

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13

Se establece que la privacin de libertad slo podr ser utilizada como medida de ltimo recurso y por el perodo ms breve posible. En este sentido, la Convencin marca este plus de garantas en esta disposicin: la privacin de libertad no importar igual magnitud para un nio o nia que para un adulto, para la niez, la privacin de su libertad siempre ser excepcional, como ltimo recurso, y por el menor tiempo posible. En el artculo 40 se establecen tambin los lineamientos que un estado debe seguir si decide perseguir penalmente a una persona menor de 18 aos de edad. As, el artculo expresa: La finalidad de la justicia juvenil es la promocin de la reintegracin del nio y la promocin de que este asuma una funcin constructiva en la sociedad. En esta disposicin se fundamenta un sistema de responsabilidad penal juvenil con el fin de reintegrar al nio o nia a la sociedad. Esto es, el sistema no se monta con un fin represivo o de mero castigo, slo se decide ejercer el poder penal con un fin de reintegracin social. En otras palabras, se le otorga un contenido a la pena de carcter preventivo especial, y no de meramente retribucionista. Se obliga a los estados a fijar una edad bajo la cual se presume que los nios no tienen capacidad para infringir las leyes penales. Establecida una edad mnima, el estado renuncia a ejercer cualquier accin coactiva sobre una persona: an cuando esa persona haya cometido un delito, el estado no tiene facultad alguna para ejercer una accin que signifique una restriccin de derechos en aras de su proteccin, su resocializacin, etc. La regla 4.1 de Beijing acompaa esta disposicin, estableciendo que esa edad no deber fijarse a una edad demasiado temprana habida cuenta de las circunstancias que acompaan la madurez emocional, mental e intelectual. En este caso, si el nio o nia menor de 12 aos (al que no se lo perseguir penalmente) posee algn derecho vulnerado, se accionarn las agencias estatales que restablezcan ese derecho, pero que de ningn modo puede significar un menoscabo a otros derechos. Los adolescentes que sern perseguidos penalmente no lo sern bajo el sistema penal de adultos. A los adolescentes se les seguir un proceso especial, bajo una administracin especfica de justicia juvenil, y las penas a las que sern sometidos sern distintas a la de los adultos. Se establecen todas las garantas otorgadas a los adultos en los juicios penales (presuncin de inocencia, juez imparcial, defensa, impugnacin, entre otros.). Esta disposicin equipara a los adolescentes y a los adultos en sus derechos, pero se les otorga a los primeros un plus de garantas que los beneficia en relacin con los adultos, como ser un proceso sin demora y expedito fijado por ley, el respeto a su intimidad, el derecho a la presencia de los padres en el proceso (tambin contemplado en las Reglas de Beijing). Se establece la adopcin de formas para no recurrir al procedimiento judicial, con el respeto de todas las garantas legales para el adolescente. Esta disposicin opera en trminos de derecho penal mnimo: siempre que sea posible la resolucin del conflicto fuera del mbito de la justicia penal, as se har, en el entendimiento que la resolucin extrajudicial causa menos sufrimiento. Se establece la imposicin de penas alternativas a la prisin de libertad. En este sentido, ante el catlogo de sanciones que ofrece la Convencin, entre otras, la

14 privacin de la libertad se transforma en la sancin alternativa, siendo impuesta en casos especficos y graves, como ltimo recurso, y por el tiempo ms breve posible. Por ltimo, el artculo 12 de la Convencin establece el derecho del nio y nia a ser odo en todo procedimiento administrativo o judicial que se le siga, reconocindolo as como sujeto de derecho. Por su parte, tanto las Reglas de Beijing, las Directrices de Riad y las Reglas para la proteccin de los menores privados de libertad brindan lineamientos ms especficos para la formulacin de una poltica criminal juvenil, que imponen una minimizacin de la violencia estatal, una especializacin de aquellos encargados de la administracin de la justicia juvenil, una participacin ms activa de las comunidades locales para la reintegracin del adolescente, y, fundamentalmente, un claro respeto a la dignidad y al desarrollo de los menores de edad. En relacin con una minimizacin de la violencia estatal, se observan los siguientes lineamientos en las disposiciones de las reglas:
A)

REGLAS DE DE BEIJING i) regla 1.3: Con objeto de promover el bienestar del menor, a fin de reducir la necesidad de intervenir con arreglo a la ley, y de someter a tratamiento efectivo, humano y equitativo al menor que tenga problemas con la ley, se conceder la debida importancia a la adopcin de medidas concretas que permitan movilizar plenamente todos los recursos disponibles, con inclusin de la familia, los voluntarios y otros grupos de carcter comunitario, as como las escuelas y otras instituciones de la comunidad. Esta es una de las primeras disposiciones de las reglas, y en ella se reconoce que para el bienestar de la niez no es siempre deseable la intervencin de la justicia penal, sino que toda vez que sea posible una solucin extrajudicial (en respeto de todos sus derechos) se intentar promoverla para un tratamiento efectivo, humano y equitativo, para evitar los perjuicios que generalmente importa el accionar de la justicia penal. Por otra parte esta regla define el carcter prioritario de la asignacin de recursos para el desarrollo de las medidas concretas que favorezcan el bienestar del menor. ii) regla 10.2 El juez, funcionario u organismo competente examinar sin demora la posibilidad de poner en libertad al menor. Esta regla se combina con la siguiente, la regla 10.3, estableciendo que los organismos promovern el bienestar del nio o nia y que stos no sufra dao. En este sentido, la privacin de libertad es vista como un dao para el adolescente, por ello, la previsin legal para que ste recupere su libertad rpidamente debe ser lo ms amplia posible. iii) regla 11. Remisin de casos 11.1 Se examinar la posibilidad, cuando proceda, de ocuparse de los menores delincuentes sin recurrir a las autoridades competentes Este apartado se complementa con las disposiciones siguientes de la regla 11, en el mismo entendido que una resolucin extrajudicial puede causar menos sufrimiento para el nio, nia o adolescente, y para ello se prev las facultades del rgano policial y del ministerio fiscal, en trabajo conjunto con la sociedad, con programas adecuados para la resolucin de este conflicto, y siempre en respeto de las garantas y derechos de la niez y adolescencia.

15 iv) regla 13.1 Slo se aplicar la prisin preventiva como ltimo recurso y durante el plazo ms breve posible. Nuevamente se reconoce la privacin de libertad como un sufrimiento para el adolescente, por lo que de serle privado este derecho en forma preventiva durante el proceso (en combinacin con los dems numerales de esta regla), se promover el revisar esta medida por otra ms benigna, se deber prever la separacin de los adultos, y se les protegern todos sus derechos. En igual sentido, las reglas prevn una salida anticipada de los adolescentes privados de libertad en la regla 28, referente al derecho a la libertad condicional. v) regla 17. Principios rectores de la sentencia y la resolucin; y regla 18. Pluralidad de medidas resolutorias. En ambas reglas se observa que, frente a una sentencia o resolucin judicial la restriccin de libertad se reducir al mnimo posible, incluso en casos graves o reincidencia por delitos graves, y siempre que no haya otra respuesta o sancin ms adecuada (tambin en concordancia con la regla 19 y 26 sobre el confinamiento de adolescentes en establecimientos penitenciarios). Por ello, la regla 18 prev diversas respuestas que no significan una privacin de libertad, como las rdenes de atencin u orientacin, prestacin de servicios a la comunidad, indemnizacin del dao, entre otras. Todas ellas en concordancia con la dispuesto en la 18.2, que establece que los adolescentes no podrn ser sustrados de la supervisin de sus padres, salvo circunstancias especficas. En este sentido, se entiende que la privacin de libertad no debe romper el vnculo con la familia, reconociendo al mbito familiar como el ms adecuado para el desarrollo del adolescente. De igual forma la regla 26.1 fundamenta la privacin de libertad de un adolescente, estableciendo que su objeto es garantizar el cuidado y proteccin, as como su educacin y formacin profesional para permitirles que desempeen un papel constructivo y productivo en la sociedad.
B) REGLAS DE NACIONES UNIDAS PARA LA PROTECCIN DE MENORES PRIVADOS DE LIBERTAD

i) Reglas 1, 2 y 3. La privacin de libertad como medida de ltimo recurso y por el tiempo ms breve posible. Al igual que las Reglas de Beijing, estas reglas establecen la privacin de libertad como medida de ltimo recurso, por el tiempo ms breve posible, y con la posibilidad de que el adolescente pueda recuperar su libertad antes de tiempo. Sin embargo, estas reglas son ms claras al reconocer en la regla 3 la necesidad de los Estados de respetar los derechos y libertades de los adolescentes y de fomentar su integracin en la sociedad, contrarrestando los efectos perjudiciales de todo tipo de detencin. En igual sentido que las reglas de Beijing, la privacin de libertad en forma preventiva deber evitarse y limitarse a casos excepcionales (regla 17 y siguientes.) ii) Regla 11.b. Definicin de privacin de libertad. En forma clara la regla especific que por privacin de libertad se entiende toda forma de detencin, encarcelamiento o internamiento, en instituto pblico o privado y bajo la orden de cualquier autoridad pblica que no permita salir al nio, nia o adolescente por su propia voluntad. La herramienta que brinda esta regla es la de limitar la intervencin del Estado en

16 los casos en que se acciona coercitivamente, privando de libertad a un menor de edad, sin que mediara la comisin de un delito y la consiguiente persecucin penal. De esta forma, determina que una accin estatal, en aras de una proteccin, puede configurar una privacin de libertad contraria a las garantas constitucionales. iii) Regla 12. Garanta de aplicacin de la privacin de libertad. Esta regla determina que, si un Estado priva de libertad a un adolescente, debe garantizar el respeto de sus derechos, el fomento de su desarrollo y de su dignidad, as tambin su sentido de responsabilidad y de su desarrollo como miembro de una sociedad. Por esta razn, la regla 13 que le sigue especifica que sus derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales no podrn serles negados. iv) Regla 28 y siguientes. El confinamiento en centros penitenciarios. Al respecto, las reglas determinan el respeto a las necesidades de los adolescentes privados de libertad. A su vez requieren que se organicen centros de detencin abiertos, esto es, de mnima seguridad. Tambin se especifica que los centros de internamiento deban contar con condiciones adecuadas de alojamiento, higiene, educacin, y recreacin, como garanta para el cumplimiento de un objetivo de reintegracin del adolescente a la sociedad. v) Regla 63 y siguientes. Limitacin de la coercin fsica y del uso de la fuerza. La minimizacin de la violencia se evidencia en la determinacin de este conjunto de reglas que prevn el uso de instrumentos de fuerza slo como ltimo recurso, ante el fracaso de otros medios, y en circunstancias establecidas por ley o reglamento. Sin embargo, el uso de estos instrumentos nunca pueden causar humillacin o degradacin al adolescente. Se prev a su vez, la prohibicin de la portacin y uso de armas en estos centros.
C)

DIRECTRICES DE RIAD

i) Directriz 5. Poltica progresiva de prevencin de la delincuencia. En respeto de los derechos y libertades de todo nio, nia y adolescente, esta directriz el inconveniente de criminalizar y penalizar, a nios, nias o adolescentes por una conducta que no causa graves perjuicios a los dems pero si al proceso educativo del nio o nia. En el desarrollo de sus apartados, en forma clara establece la no conveniencia de estigmatizar a los jvenes con categoras como extraviado, delincuente o predelincuente. ii) Directriz 6. Control social estatal de forma subsidiaria. Se deben crear programas de prevencin social con base comunitaria, para recurrir en ltima instancia a las agencias de control social del Estado, que pueden importar un dao o una restriccin de derechos para el adolescente. En igual sentido, la directriz 58 establece la posibilidad de remisin a otros servicios para sustraer a los jvenes del sistema penal. iii) Regla 52 y siguientes. Sobre la legislacin y la administracin de la justicia de menores. Adems de la aplicacin de leyes y una administracin especfica para la justicia de menores, se prohbe que el nio, nia o adolescente sea objeto de medidas de correccin o castigos severos o degradantes. Se determina la necesidad de limitar el acceso de la niez y

17 juventud a las armas, y la promulgacin de leyes al respecto para que ningn nio o nia sea objeto de sancin por una conducta que no est tipificada como delito para los adultos. Estas diferentes disposiciones de las reglas internacionales demuestran que la comunidad jurdica internacional, reconoce los perjuicios que el sistema penal pueda causar, an el sistema ms respetuoso de las garantas y derechos de las personas. Por ello, en relacin especfica con los menores de edad, las reglas determinan la mnima violencia que esta justicia juvenil debe causar, al momento de ser aplicada. La repeticin constante de los fines de una justicia juvenil, esto es la reintegracin del joven a la sociedad, y la permanente repeticin de la privacin de libertad como medida de ltimo recurso y por el tiempo ms breve que proceda, son muestras de la configuracin de una justicia juvenil, que debe distar de la tradicional justicia para los adultos. Las reglas internacionales son tambin claras en la especializacin de los administradores de la justicia juvenil, por ello se prev la promulgacin de leyes especficas para los infractores a la ley penal (regla 2.3 de Beijing; directrices 52 a 56 de Riad); la especializacin y capacitacin de aquellos que trabajan en la administracin de la justicia juvenil (regla 22 de Beijing; directrices 58 de Riad; reglas 5 y 6 de Naciones Unidas para la proteccin de los menores privados de libertad). Pero la a especializacin no debe ser solo para los trabajen en la justicia de menores, sino tambin en los auxiliares de la justicia, comnmente con funciones administrativas o de agencias ejecutivas del estado, que tienen trato directo con la niez y adolescencia que puedan infringir las leyes penales. As, se prev la necesaria capacitacin y creacin de cuerpos especiales en el personal policial (regla 12 de Beijing), y la exigencia de personal competente y especializado en los centros de internamiento para los jvenes (regla 81 de Naciones Unidas para la proteccin de los menores privados de libertad). 5.3.2 PARTICIPACIN DE LA COMUNIDAD En relacin con la participacin activa de las comunidades locales para la reintegracin de los adolescentes, encontramos un sinnmero de disposiciones que complementan, por un lado, la minimizacin de la violencia estatal a travs de la agencia de justicia penal juvenil antes descrita, y la disposicin de la Convencin sobre Derechos del Nio en el artculo 40 para que la administracin de justicia promueva la integracin del joven en la sociedad. Se puede agrupar en tres grupos las formas de participacin de la comunidad. La primera versa sobre el conocimiento que la comunidad debe tener sobre la funcin de reintegracin social que tiene la justicia de menores, acorde a una concepcin de respeto hacia las personas menores de edad (Directrices 2 y 11 de Riad). Una segunda forma de participacin es necesaria, para la utilizacin de la privacin de libertad como medida de ltimo recurso, en este sentido, se prev el uso de los recursos locales para una efectiva restriccin del uso de la medida ms grave sobre un adolescente, a travs de la planificacin y ejecucin de programas locales, en los que puedan insertarse los adolescentes (Reglas 18, 25, 28 y 29 de Beijing; Directrices 6 y 9.c, f y g de Riad; Reglas 8, 30, 59, 60, 61 y 62 de Naciones Unidas para la proteccin de los menores privados de libertad).

18 En relacin especfica con las Directrices de Riad para la prevencin de la delincuencia juvenil, los recursos de todo el Estado, la comunidad y la familia son necesarios para la formulacin de las polticas. La tercera va de participacin es el espacio a los adolescentes para la participacin activa como miembros de la sociedad. En relacin con este reconocimiento a su ciudadana activa, encontramos la Directriz 9.h de Riad la participacin de los jvenes en las polticas y los procesos de prevencin de la delincuencia. Tambin el artculo 12 de la Convencin sobre los Derechos del Nio abre la posibilidad de una participacin activa de la niez y adolescencia en su comunidad, como verdaderos sujetos de derechos ciudadanos14. Las reglas internacionales ofrecen un marco normativo de gran importancia para la formulacin de una poltica de intervencin estatal. Pero se advierte que cada posibilidad de intervencin del estado debe ser justificada y reglamentada, a travs de la justicia de menores la cual debe reconocer todas las libertades, derechos y garantas de los nios, nias y adolescentes. Esto no debe interpretarse como una repeticin formal de los tratados y reglas internacionales de derechos humanos. Muy por el contrario, en el caso que se viene analizando en este documento las acciones estatales deben significar un claro respeto a la dignidad y al desarrollo de los menores de edad, a travs del respeto de todos sus derechos como condicin sine qua non para el accionar de las polticas estatales. 5.3.3 LA LEY PENAL JUVENIL La ahora denominada Ley Penal Juvenil15 recoge todos los principios y disposiciones de la Convencin sobre los Derechos del Nio y de las reglas internacionales especficas para el respeto de los derechos humanos de la infancia. De hecho, el artculo 4 de la ley establece que su interpretacin y aplicacin deber hacerse en armona con los principios establecidos en la Constitucin, los tratados, convenciones, pactos y dems instrumentos internacionales suscritos y ratificados por El Salvador. Se puede afirmar entonces que, en base a esta disposicin, esta ley se enrola como aquella respetuosa de los derechos humanos. En forma concordante con lo antes expuesto, el artculo 3 de la Ley establece que sus principios rectores son la proteccin integral de los menores de edad, su inters superior, el respeto a sus derechos humanos, su formacin integral y la reinsercin en su familia y la sociedad. Se observa entonces que los principios con los cules se promulga esta ley estn en clara armona con el artculo 40 de la Convencin, al momento de definir cul va a ser el fin del Estado al perseguir penalmente y, en su caso, sancionar, a los menores de edad que comenten un delito. Esta disposicin se complementa con lo dispuesto en el artculo 5 aparatado m, sobre los derechos de los menores de edad sometidos a la Ley, al establecer que toda medida que se imponga a un adolescente debe tener como fin primordial su educacin (de igual tenor se expresa el artculo 9 sobre la finalidad de las medidas).
14

Al respecto, ver la interpretacin Alessandro Baratta en, Infancia y democracia, en Garca Mndez, Emilio y Beloff, Mary (comps.), Infancia, Ley y Democracia en Amrica Latina. Anlisis crtico del panorama legislativo en el marco de la Convencin sobre los Derechos del Nio (1990-1998), Temis/depalma, Bogot/Buenos Aires, 1998.

15

En adelante la Ley, o la LPJ. Reformada por Decreto Legislativo n 395 del 28 de julio de 2004, publicado en el diario oficial N 143, Tomo 364, del 30 de julio del 2004.

19 La LPJ reconoce los derechos y garantas que se establecen en la Convencin, y en especial aquellas disposiciones que contemplan para un sistema de responsabilidad penal juvenil bajo la formulacin del derecho penal mnimo. As, y en atencin a una minimizacin de la violencia estatal, se observa que la privacin de libertad es una medida excepcional por el tiempo ms breve que proceda, con la posibilidad de ser sustituida por otras medidas menos restrictivas de derechos y ordenando como lmite mximo de duracin, 7 aos en caso que el adolescente haya cometido el delito entre los 16 y 18 aos no cumplidos, y 5 aos si la franja de edad va de 12 a 16 aos (artculos 5 apartado e; 8; 15 de la LPJ). A fin de que la privacin de libertad realmente pueda ser considerada como una medida de ltimo recurso, la Ley establece la imposicin de otras medidas como sancin, siendo stas: la orientacin y apoyo sociofamiliar, la amonestacin; la imposicin de reglas de conducta; los servicios a la comunidad y la libertad asistida (artculo 8 de la ley). La ley establece tambin formas anticipadas de resolucin del conflicto o de culminacin anticipada del proceso, como ser la conciliacin, la remisin, la renuncia de la accin y la cesacin del proceso. An cuando se pueda advertir ciertas falencias en la implementacin de la Ley, es de reconocer que la Ley de Justicia Penal Juvenil se adecua en su espritu a lo normado por el sistema de proteccin integral de los derechos de la niez. De esta forma, tanto por estricto cumplimiento de la normativa internacional o por el cumplimiento de las leyes internas del Estado, El Salvador tiene un nico modelo para la definicin de una poltica criminal juvenil, basada en el respeto a los derechos humanos de los nios, nias y adolescentes.

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6. Esquema de la poltica de gestin de la conflictividad y la poltica criminal

Poltica de gestin de conflictos

Poltica criminal

Subpoltica de Prevencin

Subpoltica de Seg. Pblica

Subpoltica Penal

Subpoltica de Persec. Penal

Subpoltica Ejec. Penal

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II. POLTICA CRIMINAL EN EL SALVADOR: EL ESTADO DE LA CUESTIN

22 En el presente apartado haremos un breve anlisis de la situacin actual de la poltica criminal en El Salvador tomando como base las categoras y conceptos de la primera parte, confrontados con informacin emprica y documental. 1. Informacin para una poltica pblica Tal como ha quedado plasmado en la primera parte de este documento, la pieza fundamental e indispensable de una poltica pblica es la informacin. La elaboracin de una poltica pblica sin informacin es lanzar palos de ciego. Por lo anterior, la evaluacin sobre el estado de una poltica debe de partir del estudio de la informacin producida, fundamentalmente, para el pblico. Una de las principales caractersticas de la informacin relativa a poltica criminal, es la ausencia de un sistema unificado o estandarizado de produccin de informacin sobre la criminalidad. Existen diversos registros sobre delincuencia y respuestas institucionales pero al confrontarlos entre s, las disparidades de datos entre uno y otro en el registro de variables iguales resultan ms que evidentes. El ejemplo ms claro reside en la discordancia de registros de criminalidad en materia de homicidios, tres fuentes oficiales (Fiscala General de la Repblica, Polica Nacional Civil y el Instituto de Medicina Legal) ofrecen datos sensiblemente divergentes, tal como lo hemos documentado en diversos informes16. La Fiscala General de la Repblica, entre enero y noviembre de 2003 contabiliz 3,160 homicidios intencionales, mientras que la PNC, en todo el ao, 2,172 casos. Esta discordancia no debe ser inadvertida. Resulta bsico, para una poltica pblica, contar con datos exactos sobre la magnitud de problemas que enfrenta, por aspectos de planificacin, como para fines de evaluacin. Esta condicin elemental an no se cumple en nuestro contexto. Yendo ms all en las cifras, del total de homicidios, no se sabe pblicamente cuntos de ellos son archivados en la Fiscala quedando sin respuesta y cuntos pasan a tribunales, sin contar los casos que excluye el sistema por falta de mrito (sobreseimientos por insuficiencia de elementos) Mucho menos se sabe cuntos de ellos llegan efectivamente a juicio y cuntos son condenados para saber de manera fehaciente la efectividad de la investigacin criminal en el delito de homicidio. Muy probablemente el nivel de impunidad de este tipo de delito es abrumadoramente escandaloso. Otro de los aspectos a destacar es la finalidad con que se produce la informacin. Hasta muy recientemente se han empezado a desarrollar sistemas de informacin ms completos y con mayores variables de anlisis, a diferencia de los sistemas previos, ms orientados a la acumulacin de informacin sin mayor sentido, excepcionalmente como informacin administrativa para la produccin de memorias institucionales, pero que poco o nada mostraban todas las variables posibles de los procesos institucionales17.

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Vase: FESPAD, Estado actual de la seguridad pblica y la justicia penal (Julio 1999-marzo 2001), FESPAD ediciones, San Salvador, 2001. Tambin FESPAD. Estado de la seguridad pblica y la justicia penal. El Salvador 2001, FESPAD ediciones, San Salvador, 2002 y FESPAD, Estado de la seguridad pblica y la justicia penal. Julio 2002-Diciembre 2003. FESPAD ediciones, San Salvador, 2004. Aguilar, Jeannette. Metodologas de cuantificacin del delito. FESPAD ediciones. San Salvador, 2002.

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23 Uno de los registros existentes sobre criminalidad es de la Polica Nacional Civil, el cual, segn informaciones oficiales, recopila de manera diaria y sistemtica, los reportes de hechos delictivos en el nivel nacional, tanto denunciados, como los que son objetos de capturas. De esta fuente es que se obtienen la mayor cantidad de reportes pblicos, especialmente para la prensa. Sin embargo, a pesar de que paulatinamente se han tenido avances en el desarrollo de sistemas de informacin, ellos no parecen tener mayor influencia en el establecimiento de criterios para la accin, por el contrario, las decisiones poltico criminales ms importantes siguen teniendo basamento en criterios polticos antes que en los datos de la realidad. Por ejemplo, ante la existencia de datos que muestran que el 70% de los homicidios intencionales se comente con armas de fuego y que el uso de estas, incluso, como instrumento de defensa, pone en grave riesgo la vida del portador18 No se ha tomado accin gubernamental alguna para tratar este problema y, por el contrario, se ha fomentado la armamentizacin social19 1.1. PRODUCCIN DE INFORMACIN SOBRE NIEZ Y ADOLESCENCIA EN CONFLICTO CON LA
LEY PENAL

La importancia de la informacin para el diseo de una poltica pblica se confirma en el sistema de Justicia Juvenil, existiendo dificultades para el acceso a la informacin oficial sobre su funcionamiento, debido a interpretaciones extensivas de la garanta de discrecin caracterstica del proceso penal de menores. Cada una de las instituciones que integran la justicia penal de la niez y adolescencia (Fiscala General, Procuradura General, rgano Judicial) maneja sus propias estadsticas, sin embargo no existe una unidad de observacin o de anlisis que recopile la informacin y establezca lneas de accin coordinada con los dems actores institucionales, la incoherencia en los datos estadsticos de cada una de las instituciones, incluso en las mismas instituciones, es una de las problemticas en el manejo y uso de la informacin estadstica. La recopilacin de informacin y el anlisis de los mismos tienen como exclusiva finalidad el seguimiento permanente del funcionamiento de la justicia penal juvenil. Un diagnstico actualizado con informacin exacta y detallada es imprescindible para la toma de decisiones. Sin embargo no existe una institucin encargada de la recopilacin de registros fiables para la cuantificacin de la violencia juvenil, dificultando las investigaciones realizadas por organismos internacionales u organismos de la sociedad civil. 2. Definicin del objeto de la poltica criminal Aunque se pueda aceptar que debido a esa referencia clara y temtica al tema delictivo de la poltica criminal sta no puede ser unvoca, s es posible la existencia de nfasis o de lneas transversales de trabajo, de acuerdo a las necesidades sociales. En este sentido, los nfasis puestos definen las formas de trabajo.
PNUD. Armas de fuego y violencia. Proyecto Hacia una sociedad sin violencia, PNUD, San Salvador, 2003.
19 18

FESPAD, Estado de la seguridad pblica y la justicia penal. Julio 2002-Diciembre 2003. FESPAD ediciones, San Salvador, 2004

24 Para el caso salvadoreo, se ha destacado en diversos anlisis la adopcin de criterios normativos y policiales para el tratamiento de la delincuencia en un discurso con las siguiente caractersticas: Reduccionismo: confusin conceptual entre violencia y delincuencia. Es decir, confunde un fenmeno social con una categora normativa, en consecuencia, como parte de esta confusin, las respuestas que ofrece son normativas. Fetichismo normativo: Apuesta por la ley como forma de intervencin en la problemtica. Maniquesmo: simplificacin del problema que genera dos categoras de tratamiento, la de los ciudadanos honrados y la de los delincuentes. Donde los primeros son los beneficiarios o sujetos de la poltica criminal, y los segundos son objetos de sta. En resumidas cuentas, el objeto de la poltica criminal salvadorea ha sido la articulacin de respuestas punitivas-policiales ha ciertas manifestaciones de delincuencia, pero sin capacidad de atender de manera sistemtica algunos factores condicionantes de la delincuencia y tampoco de resolverlos de manera eficiente, pues la impunidad de los hechos delictivos es alta. 2.1. LA APUESTA NORMATIVA FRENTE A LA NIEZ Y ADOLESCENCIA EN CONFLICTO CON LA
LEY PENAL

Esta situacin tambin se reproduce en el mbito de la niez y adolescencia en conflicto con la ley penal. Al momento de formular propuestas para solucionar los problemas de la justicia juvenil existen visiones minimalistas que reducen la problemtica a la necesidad de hacer reformas legales, en especial de la Ley Penal Juvenil, considerada por sus detractores como demasiado flexible frente a la criminalidad de los jvenes. Este tipo de propuestas concibe a los jvenes como delincuentes o potenciales delincuentes, reproduciendo esquemas y procesos de etiquetamiento, agravando su situacin frente a la sociedad. Los esfuerzos por un cambio en la percepcin cultural de la niez es un tema pendiente del estado salvadoreo. El fenmeno especfico de las pandillas es un factor que favorece el etiquetamiento de la niez y adolescencia como delincuentes, se debe tener en cuenta que los datos estadsticos demuestran que la criminalidad realizada por los adolescentes que integran dichos grupos, es significativamente menor que la realizada por los adultos. Se reconoce que el fenmeno es complejo pero el estado no puede formular propuestas superficiales, que primen visiones punitivas de corto plazo, frente a propuestas integrales de mediano y largo plazo que favorezca la prevencin e insercin de los jvenes. La vigencia temporal de propuestas legales como la Ley Antimaras, es un ejemplo de visiones normativistas de corto plazo, que pretenden solucionar problemas sociales complejos con nuevos tipos penales. Otro ejemplo de instrumentalizacin de la problemtica por parte de las polticas de gobierno, es el incremento injustificado de 2,335

25 casos por capturas de adolescentes durante el ao 2003 por delitos relativos al Sistema Constitucional y Paz Publica20, sin que existan pruebas que justifiquen las mismas. Por otra parte, la sobredimensin de lo jurdico no es exclusiva de las polticas de gobierno, los tcnicos y profesionales de otras disciplinas, de las distintas instituciones de la justicia juvenil, recurren con frecuencia a propuestas autoritarias de naturaleza penal como solucin a problemas que tienen su asidero en lo social. Por ello, es necesario reconceptualizar el fenmeno de la criminalidad juvenil, a fin de formular propuestas multidisciplinarias no reducidas al mbito jurdico, pero que a su vez ayude a efectivizar los derechos reconocidos de la niez y adolescencia. Los mismos operadores de la justicia juvenil reconocen la existencia de visiones diferentes, evidenciando que los avances en la materia muchas veces son retricos y formales21. 3. Generacin de diagnsticos La generacin de diagnsticos oficiales sobre el objeto de la poltica criminal resulta bastante dbil en nuestro contexto. Bsicamente, las exploraciones que se hacen de la situacin tienen, de manera dominante, una imagen basada en estadsticas oficiales sobre delincuencia, las cuales, como es ampliamente conocido, solo muestran los datos que han llegado a conocimiento de las autoridades pero no la ocurrencia real de hechos delictivos. Existe una limitada capacidad de anlisis sistmico de la problemtica criminal, especialmente en el conocimiento de factores condicionantes de la delincuencia y la violencia e intervenciones en stos mbitos desde el punto de vista preventivo, aun y cuando, stas ideas de prevencin hayan sido mencionadas en diversos documentos gubernamentales22. Sin embargo, las concepciones de la prevencin no han superado el nivel de ejecucin de experiencias puntuales de las que se desconocen sus fundamentos y cuyos resultados no son conocidos y sin perspectiva de una ampliacin global como una poltica gubernamental. De la misma manera, en el mbito de la sancin penal, aunque existen fuentes de informacin sobre el sistema penitenciario, no existen diagnsticos que exploren exhaustivamente la realidad penitenciaria y de ejecucin de sanciones penales que permitan conocer el impacto de stos en los mbitos de la rehabilitacin y reinsercin de personas. No obstante las debilidades, s han existido diversos esfuerzos de estudio sobre el funcionamiento de diversos aspectos del sistema penal y sus efectos en la ejecucin de la poltica criminal, sin embargo, como una caracterstica del predominio poltico y no tcnico de la ejecucin de esta poltica, los resultados de los diagnsticos no tienen seguimiento posterior.

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Ver supra Tabla 6. Delitos cometidos a nivel nacional por menores infractores durante el ao 2003 y Primer Trimestre de 2004. UNICEF, La Experiencia de la Justicia Penal Juvenil Salvadorea.Primera edicin, octubre 200, San Salvador. Pg. 164. GOES. Alianza por la seguridad. Gobierno de El Salvador, San Salvador, 1999.

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26 3.1. LA PREVENCIN DE LA CRIMINALIDAD Y LA VIOLENCIA Errneamente se habla de que la prevencin se ocupa de tratar las causas del delito para evitar su ocurrencia y en este anlisis se trazan cadenas interminables de causas que terminan llevndonos a la conclusin de que la prevencin tendra que ser una megapoltica estatal, que no puede ser materialmente asumida. Es necesario, antes de entrar en la situacin actual, un breve anlisis de esta categora. En primer lugar, no consideramos que existan causas del delito o la delincuencia en el sentido de las leyes naturales o fsicas (Si A, es B) ni en la existencia de leyes universales que digan o establezcan un catlogo de patrones sobre el origen del delito. El delito es una clasificacin jurdica creada por los humanos, es una forma de llamar al fenmeno original: el conflicto, previamente penalizado por el legislador. Los conflictos, estn condicionados por factores y configuraciones concretas que cada sociedad y espacio social dispone, los que los dota de originalidad. Por ello preferimos hablar de factores condicionantes de conflictos en lugar de causas. En este contexto, cuando se habla de factores condicionantes, aunque reconozcamos que dentro de ellos puedan existir una variada gama de variables, la poltica criminal no puede ocuparse de aspectos que competen a otros sectores, por ejemplo, aunque dentro de muchas relaciones violentas o conflictos de tipo delictivo, existen personas con bajos niveles de educacin, o cuando se dice que la situacin de violencia afecta la salud mental de las personas, esto no quiere decir que la poltica criminal deba resolver lo que tiene que ver con la salud y educacin, para eso hay polticas especficas. La poltica criminal se ocupa de la intervencin directa en el conflicto y en sus factores condicionantes o efectos concomitantes ms importantes. Para hablar de prevencin desde la poltica criminal, hay que distinguir en dos niveles, en primer lugar, una concepcin amplia de prevencin, que incluye tanto al sistema penal como a otros actores no vinculados a ste, mientras que, el segundo nivel de prevencin, seran las funciones especficas del sistema penal en este campo, es decir, prevencin en sentido restringido. Al estado de estas nociones dedicamos los siguientes apartados. 3.1.1. PREVENCIN DE LA CRIMINALIDAD Y LA VIOLENCIA EN SENTIDO AMPLIO En El Salvador, en los ltimos aos se han dado algunos avances en el desarrollo de iniciativas de prevencin desde el sector gubernamental, tales como la iniciativa de prevencin social de la delincuencia y los programas de atencin a la violencia juvenil, impulsados por el CNSP. Esta misma institucin, haba sealado en el pasado que la ausencia de planes de prevencin era una de las principales debilidades de la gestin de la seguridad en El Salvador. A pesar de los avances, la prevencin todava tiene un sesgo en su enfoque que la coloca como algo marginal, desplazada por las acciones propiamente represivas de la poltica criminal. Los alcances y coberturas de las iniciativas gubernamentales son limitados territorialmente y presupuestariamente, as mismo, su capacidad para la gestacin de estrategias de accin conjunta sostenida es dbil, lo cual se ve agravado por las planificaciones fragmentarias entre las diversas organizaciones gubernamentales, que produce duplicacin de esfuerzos, disputas de espacios, y mala inversin de recursos.

27 Por otro lado, tambin no existen criterios claros sobre el desarrollo de labores preventivas, por ejemplo, la PNC, la FGR y otras instituciones del Estado, gestionan espacios en el sistema educativo para realizar algunas actividades relativas a prevencin del consumo de drogas o de la violencia juvenil o temticas similares, cuando esto debera formar parte o ser incluido como una tarea del sistema educativo. Una forma de intervencin que incipientemente se desarrolla es la de participacin de la municipalidad en materia de seguridad, lo que constituye una forma clara de prevencin con la inclusin de actores no vinculados al sistema penal. 3.1.2. PREVENCIN DE LA CRIMINALIDAD EN SENTIDO RESTRINGIDO La idea del sistema penal como mecanismo de control formal reconoce el carcter represivo del mismo, pero su eficacia en materia de prevencin de la criminalidad adolece de serios cuestionamientos, especialmente cuando el sistema penal orienta sus mecanismos de prevencin a partir de finalidades intimidatorias. Las investigaciones criminolgicas son las que ms han cuestionado la idea de prevencin fundada en la intimidacin, pues supone una serie de hiptesis que no son comprobadas empricamente23. A pesar de ello muchos estados, entre ellos El Salvador, formulan sus polticas a partir de modelos preventivos, justificados en el incremento de la delincuencia grave, el sentimiento de inseguridad de los ciudadanos, el bajo porcentaje de solucin de los delitos y las repercusiones del delito en la sociedad24. Los planes mano dura son un ejemplo de polticas preventivas a partir de mecanismos represivos, sin embargo sus resultados son simblicos al analizar las estadsticas de hechos delictivos. La nocin preventiva es ms grande que los parmetros construidos a partir del sistema penal, la mera disuasin o intimidacin deja intactas las causas del delito, por lo que una prevencin ms amplia que pretenda atajar el fenmeno criminal desde sus races, debe contemplarse como una poltica de gestin o intervencin de la conflictividad. Lo cual no es competencia exclusiva de las instituciones del sector justicia, sino de todas las instituciones estatales. Por ello la formulacin de una poltica criminal de niez y adolescencia no puede ser confundida con la necesidad de polticas de prevencin, o mejor an, de polticas de gestin de conflictividad juvenil, dado que la naturaleza y las acciones de las polticas son fundamentalmente distintas. Una poltica orientada a la niez y adolescencia no puede ser formulada con la finalidad de disminuir los ndices de criminalidad, sus objetivos son de mayor amplitud y cobertura
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Entre ellas podemos mencionar: a) el hombre es un ser racional, b) el hombre es libre de elegir entre varias conductas, c) el hombre es un ser hedonista, atrado por el placer, pero teme el sufrimiento, por consiguiente puede ser intimidado por la amenada de un dolor, d) el hombre aprende por la experiencia, e) todas las personas de un pas conocen las leyes y las sanciones penales. Ver Garca Pablos, Criminologa. Una introduccin a sus fundamentos tericos para juristas, Valencia, Tirant lo Blanch, 1996, 3 ed., pgs. 235236. Dichos argumentos son los mismos en todos los pases que implementan este tipo de polticas. Ver Rico/Salas, Inseguridad ciudadana y policia, Madrid, Tecnos, 1988, pgs. 170-171.

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28 como dar vigencia a los derechos contemplados por la Constitucin. La formulacin de una poltica de prevencin fue encomendada en 1995, en el artculo 127 de la Ley del Menor Infractor, al otrora Ministerio de Justicia, a travs de su Direccin de Poltica Criminal, cuyas funciones fueron asumidas por el actual Ministerio de Gobernacin, sin que a la fecha se haya implementado esfuerzo alguno. Entre las funciones encomendadas se sealaban: a. Realizar investigacin sobre la delincuencia juvenil; b. Analizar y proponer los programas para la ejecucin de las medidas; c. Analizar y evaluar el sistema de justicia de menores y de las instituciones encargadas de ejecutar las medidas; y, d. Coordinar institucionalmente la poltica de prevencin de la delincuencia juvenil. Mencin especial requiere la recomendacin del Comit de los Derechos del Nio25, sobre la necesidad de fortalecer la coordinacin a toda escala para la aplicacin de la Convencin, designando un ente coordinador dentro de la estructura gubernamental con un mandato claro y con recursos adecuados para desempear sus funciones coordinadoras. Los esfuerzos en materia de coordinacin interinstitucional ha sido desarrollado por la Unidad Tcnica Ejecutiva, la cual desde su creacin en 1996 ha realizado diversas actividades orientadas al diagnstico e implementacin de la jurisdiccin de menores, sin embargo el esfuerzo ha sido discontinuo, prueba de ello es el abandono del comit interinstitucional del sector de justicia penal juvenil, creado en 1997 para el seguimiento y capacitacin del proceso de menores. 3.2. LA CRIMINALIDAD Y VICTIMIZACIN EN EL SALVADOR A continuacin se presenta un intento por recopilar diferentes fuentes de informacin disponibles que nos permitan establecer un bosquejo de diagnstico sobre la situacin de la criminalidad y la justicia en El Salvador. Tabla 1. Comparacin de delitos relevantes 1999-2003
Delitos Secuestro Privacin de Libertad Extorsin Violacin Daos Homicidios Homicidios culposos Hom. culposo por acc. de Tto. Robos 1999 101 * 535 640 1,484 2,270 821 * 9,722 2000 114 * 508 778 1,895 2,341 832 * 10,599 2001 49 32 315 791 1,825 2,210 * 894 7,724 2002 26 412 374 842 1,539 2,018 47 983 5,329 2003 8 439 283 838 1,729 2,172 25 1,019 4,578

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Naciones Unidas. Anlisis de los Informes Presentados por los Estados Partes bajo el artculo 44 de la Convencin de los Derechos Nio.Trigsima Sexta Sesin. CRC/C/15/Add.232, 4 de junio de 2004. Versin electrnica en http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/crc/doc/session36.htm.

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Delitos Hurtos Robo de vehculos Hurto de vehculos Robo y hurto de Veh. C/mercadera Apropiaciones indebidas Lesiones Lesiones culposas Amenazas Otros Totales 1999 14,761 1,861 3,483 1,095 13 4,375 * 5,686 6,436 53,413 2000 16,565 1,701 4,564 795 23 5,583 1,643 6,278 7,074 61,545 2001 14,085 1,602 3,464 56 * 5,707 * 6,226 6,517 52,597 2002 11,625 1,869 3,069 291 236 4,542 2,789 5,523 3,223 44,758 2003 10,250 1,528 2,689 127 307 4,406 3,047 5,146 4,185 42,776

Fuente: PNC varios aos. Se observa en la tabla 1. una constante en la reduccin en las denuncias de varios hechos delictivos. El decremento de las denuncias no implica necesariamente una reduccin real de los delitos. En ese sentido es necesario contrastar la informacin con fuentes alternativas como las encuestas de victimizacin. De acuerdo con un seguimiento de los ltimos cinco aos de las encuestas del Instituto Universitario de Opinin Pblica (IUDOP) de la UCA, los niveles de victimizacin presentaban una tendencia a la disminucin desde el ao 1995 (V. Tabla 2) Tabla 2. ndices de victimizacin 1993-2003 segn encuestas del IUDOP Ao 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 ndice 34.3 39.5 n/a 29.5 31.1 21.2 23.4 17.3 16.1 19.7 16

IUDOP (varios aos) A pesar de la persistencia del sentimiento de inseguridad que ha justificado polticas de seguridad de tipo reactivo, este no se encuentra, necesariamente, acompaado en la realidad -a excepcin de 2002- de un incremento en los niveles de victimizacin.

30 Por su parte, el descenso de los niveles de victimizacin muestra poca coincidencia con el proceso de cambio de legislacin penal, pues el punto ms alto se coloca en 1994, cuatro aos antes de que dicho cambio se suscitara, lo que desmitifica el difundido clich acientfico que simplifica el problema de la violencia y la delincuencia a una supuesta debilidad de las leyes. Ms bien, el descenso en las cifras de victimizacin encuentra mltiples explicaciones. El paulatino avance del proceso de pacificacin y la consolidacin de algunas instituciones como la PNC son algunos factores que ayudan a explicar el fenmeno de la reduccin de los ndices de victimizacin, pero tampoco son los nicos y deben investigarse. Los virtuales auges delincuenciales han afectado las esferas polticas26 y generaron un proceso de combinacin de las polticas de seguridad con un proceso de reforma legislativa de endurecimiento penal y ampliacin de facultades coercitivas de la polica. De esta manera se agreg a esta forma de gestin de la seguridad un componente normativo muy importante27 que llegaba a la Asamblea Legislativa por va del Ejecutivo, de donde adems, se han producido iniciativas como el Plan Mano Dura, las legislaciones antimaras, cuyo fundamento no se corresponde con los supuestos logros en materia de seguridad, ni con los datos de las encuestas de victimizacin. De acuerdo con los datos expuestos hay coincidencia en las tendencias entre las cifras de denuncias policiales y los ndices de victimizacin para el ao 2003. Es decir, en ambas fuentes hay una reduccin respecto de 2002. Sin embargo, la consistencia de esta comparacin no es contundente al hacer el mismo ejercicio en otros aos. Por ejemplo, si se observa, el ao 2000, fue el que acumul mayor cantidad de denuncias, sin embargo en ese ao se experiment una importante cada en el ndice de victimizacin, es decir, no hay correlacin entre el supuesto incremento de denuncias y la victimizacin reportada. En 2002, se puede notar que tuvo menos denuncias que el ao previo (15% de denuncias menos que en 2001. Ver Tabla 1) pero el ndice de victimizacin lo coloc a ms de tres puntos arriba del ndice de victimizacin de 2001. En pocas palabras, en 2002 hubo menos denuncias, pero hubo ms victimizacin que en 2001. Con la evidencia emprica presentada, se puede afirmar, con reservas, que 2003 experiment una disminucin general de la incidencia delictiva. Y en este sentido, es necesario establecer si existe relacin entre el plan Mano Dura y esta reduccin. Una hiptesis posible es que la mayor presencia y despliegue policial hayan favorecido la disminucin de una serie de delitos. No obstante esa reduccin genrica, supuestamente atribuible al plan Mano Dura, no se dio en delitos tan graves como el homicidio intencional, el cual cerr el ao con un alza en

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Esta sensibilidad de las elites hacia el problema de la criminalidad se explica por la afectacin directa de determinados delitos a sectores econmicos importantes tales como el secuestro y el robo de mercadera importada (Martnez, 2002: 102).

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Entre los aos 1998 y 2002 se realizaron cerca de 190 reformas a los Cdigos Penal y Procesal Penal. Vase: Martnez Ventura, Jaime y Marchelli, Xochilt. Reforma Penal y Acuerdos de Paz. FESPAD ediciones, 2002. Pg. 60. Los contenidos de estas reformas se orientaron bsicamente al endurecimiento de penas, creacin de nuevas figuras delictivas y a la ampliacin de facultades policiales en materia de detencin e investigacin.

31 comparacin con el ao 2002, el cual haba sido el que menos homicidios reportaba en los ltimos 4 aos.28 En el ltimo lustro, segn estadsticas policiales, el homicidio intencional se ha mantenido por encima de los 2 mil casos anuales, en un promedio de 34.5 homicidios por cada 100 mil habitantes, de los cuales, segn la PNC, un 70% seran cometidos con arma de fuego. Lo mismo puede decirse de los homicidios culposos por accidentes de trnsito, que tuvieron una tendencia al incremento en 2003 con respecto de 2002. Segn estndares de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) la presencia de 10 homicidios por cada 100 mil habitantes es suficiente criterio para clasificar a un pas como violento. El promedio de homicidios de la regin latinoamericana es de 28 homicidios por cada 100 mil habitantes y el ndice de homicidios de El Salvador que hemos mencionado supera los 34 puntos, es decir, se coloca por encima de la media latinoamericana, que de por s ya es muy alta de acuerdo con los datos expuestos. Esto indica que el ndice de mortalidad continua siendo uno de los aspectos que debe tener mayor atencin y que hasta el momento se presenta como una sensible debilidad de la poltica criminal y de seguridad ciudadana, que continua colocando a El Salvador como uno de los pases ms violentos de la regin latinoamericana. 3.3. LA CRIMINALIDAD ATRIBUIDA A LA NIEZ Y ADOLESCENCIA Habindose sealado las limitaciones en la recoleccin de datos estadsticos, a continuacin se presentan datos bsicos de la justicia penal de niez y adolescencia, se debe tomar en cuenta que los datos referidos a los delitos cometidos por los menores de edad, es un indicador que reduce el fenmeno juvenil al mbito jurdico, pero nos sirve como uno de los indicadores para establecer los niveles de violencia de los jvenes. Tabla 3. Delitos cometidos a nivel nacional por menores infractores durante el ao 2003 y primer trimestre de 2004
Delitos por Bien jurdico protegido Total 2003 % a nivel nacional 2003 Relativos al Sistema Constitucional y la Paz Pblica Relativos al Patrimonio Relativos a la Integridad Personal Relativos a la Libertad Contra la Libertad sexual Relativos a la Administracin Pblica Ley Reguladora de las Actividades Relativas a las Drogas Delitos Relativos a las Maras * 2,335 1,945 942 696 612 272 238 212 29.7 24.7 12.0 8.9 7.8 3.5 3.0 2.7 Total 1 Trimestre 2004 % Nacional 1 Trimestre 2004 9.9 25.6 11.9 8.4 6.7 8.4 7.2 12.6

180 464 216 152 121 153 131 230

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A ms de dos meses de haberse iniciado el plan Mano Dura las autoridades de Gobernacin planteaban la existencia de una ola de homicidios, la que segn las autoridades necesitaba una legislacin especial contra las maras El Diario de Hoy 09-10-03, Pg. 8.

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Delitos por Bien jurdico protegido Total 2003 % a nivel nacional 2003 Relativos a la Vida Faltas Relativas a la Vida, a la integridad y a la Libertad Relativos a las Relaciones Familiares Faltas relativas a las Maras * Faltas relativas al Orden y la Tranquilidad Pblica Faltas Relativas al Patrimonio Delitos Relativos a la Fe Pblica Relativos a la Administracin de Justicia Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras Relativos al Honor e Intimidad Relativos a la Ordenacin del Territorio y Medio Ambiente Otros Total 202 127 60 48 34 32 30 28 17 8 3 23 7,864 2.6 1.6 0.8 0.6 0.4 0.4 0.4 0.4 0.2 0.1 0.03 0.2 100 Total 1 Trimestre 2004 % Nacional 1 Trimestre 2004 2.7 1.4 0.6 0.7 0.8 0.05 0.3 0.3 0.6 0.1 1.3 100

49 26 12 14 15 1 7 7 11 2 24 1,815

* Figuras delictivas derogadas Fuente: Elaboracin propia con base en los datos proporcionados por la Fiscala General de la Repblica. Durante el ao 2003 los delitos relativos al Sistema Constitucional y la Paz Pblica, representan casi el 30 % de la totalidad de hechos delictivos, en concordancia con la implementacin de los planes mano dura, realizados por la Polica Nacional Civil, oficializados el 23 de julio de 2003, a travs de prensa escrita y una cadena nacional de radio y televisin29. Las capturas se realizaron por hechos delictivos tipificados como agrupaciones ilcitas (art. 345 CP), siendo el fundamento jurdico ms importante de capturas por hechos delictivos, desordenes pblicos (Art. 348 CP), Tenencia, Portacin o Conduccin Ilegal de Armas de Fuego (346-A CP), entre otros. Los delitos relativos al patrimonio representan el segundo lugar en importancia con un 24.7 por ciento, le siguen los delitos contra la integridad personal con un 12 por ciento; los relativos a la libertad y la libertad sexual representan un 8.9 y 7.8 por ciento respectivamente. En su conjunto los anteriores hechos representan el 83.1% de la totalidad de hechos delictivos realizados por menores de edad durante el ao 2003. Durante el primer trimestre del presente ao de acuerdo a la Fiscala General de la Repblica, se iniciaron un total de 1,815 casos contra menores infractores a nivel nacional. Considerando los hechos delictivos de adultos, los casos contra menores de edad representan el 5.8 por ciento del total de casos iniciados por la fiscala. Durante el primer trimestre del 2004 los delitos relativos al patrimonio, representan la mayor frecuencia con un 25.6 por ciento, le siguen los delitos relativos a la Integridad
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El Diario de Hoy, 24 -07-03, Pg 4.

33 Personal (por lo general lesiones) con un 11.9 por ciento; los delitos contra el Sistema Constitucional y la Paz Pblica (asociaciones ilcitas, desordenes pblicos, portacin ilegal de armas de fuego o guerra) se presentan en el 9.9 por ciento de los casos; los relativos a la libertad (como amenazas y privacin de libertad) se da en el 8.4 por ciento; los relativos a las Drogas se presenta en el 7.2 por ciento; y los delitos contra la Libertad Sexual en un 6.7 por ciento. Si bien los delitos relativos a las maras representan el 12.7 de los casos, se debe considerar la declaracin de inconstitucionalidad de la Sala de lo Constitucional el 1 de abril de 2004. Tabla 4. Menores detenidos segn rango de edad y regional de Fiscala durante el ao 2003
Regional o Subregional de Fiscala San Salvador Soyapango San Miguel Nueva San Salvador Mejicanos Apopa Santa Ana Usulutn Zacatecoluca Sonsonete Chalatenango Cojutepeque La Unin Ahuachapn San Vicente San Marcos San Francisco Gotera Sensuntepeque Total 12 15 aos 249 216 166 157 159 115 127 99 91 87 68 86 56 52 47 59 49 27 1,910 16 17 aos 652 542 434 468 387 269 199 253 229 169 153 138 141 132 115 100 97 49 4,527 No Responde 71 19 73 27 60 52 75 29 23 13 44 21 42 12 19 13 14 23 630 Total 972 777 673 652 606 436 401 381 343 269 265 245 239 196 181 172 160 99 7,067 % 13.8 11.0 9.5 9.2 8.6 6.2 5.7 5.4 4.9 3.8 3.7 3.5 3.4 2.8 2.6 2.4 2.3 1.2 100.0

Fuente: Elaboracin propia con datos proporcionados por Fiscala General de la Repblica Unidad de Estadsticas. A diferencia de otros sectores de la problemtica criminal, la justicia penal juvenil salvadorea posee diferentes investigaciones, elaborados por distintos organismos no estatales, entre ellos podemos mencionar: Temas sobre la Ley del Menor Infractor elaborado por FESPAD en el ao 2002; Justicia Penal Juvenil Salvadorea. La experiencia desde los operadores promovido por UNICEF durante el 2001; Informe Anual Sobre la Justicia Penal Juvenil. El Salvador 2003, elaborado por FESPAD; Derechos Humanos de la Niez y la Juventud. Enero 2004 presentado por la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos.

34 Algunas investigaciones estudian aspectos puntuales de la problemtica, entre ellas: Centros de Resguardo de Menores de Edad en El Salvador, elaborado por Sarah H. Rackley a travs de FESPAD; Estado y situacin de los/las jvenes en conflicto con la ley al interior de los Centros Reeducativos, desde su propia perspectiva, elaborado por el Departamento de Psicologa de la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas durante el ao 2003. 3.4. RESPUESTAS INSTITUCIONALES: LA JUSTICIA PENAL Uno de los aspectos de anlisis del funcionamiento de la justicia penal tiene que ver con la capacidad de gestin de la demanda social a la que es sometida, es decir, como organiza su trabajo de cara, en primer lugar, al universo de casos que recepta y, posteriormente, de cara al logro de resolucin jurdica de estos. Tal y cmo se estructura el sistema de administracin de justicia penal de acuerdo con el diseo procesal, existe un esquema escalonado de atencin de la demanda de justicia. El primer nivel es el relativo a la recepcin de denuncias o inicio de oficio de acciones penales por la comisin de ilcitos. La Fiscala General de la Repblica concentra, en esta etapa, la direccin de las investigaciones y el ejercicio de la accin del universo de hechos conocidos, haciendo una divisin inicial entre casos que se llevan a conocimiento judicial (judicializados) y aquellos que segn la normativa, no superan esta etapa, los cuales son objeto de archivo administrativo. Posteriormente, en etapa judicial, los casos ingresados pueden ser objeto de una facultad discrecional sobre la accin penal por parte de la Fiscala (criterio de oportunidad, desestimacin) u objeto de una salida alterna (conciliacin, suspensin condicional del procedimiento), pueden ser excluidas del sistema por va de sobreseimientos provisionales o definitivos o llegar a juicio y en esa instancia resolver sobre la inocencia o culpabilidad de los justiciables. Tabla 5 Evolucin procesal de casos recibidos por la FGR enero-noviembre 2003
Categora Cantidad Porcentaje Global Porcentaje segn casos judicializados 100% 11.78% 4.41%

Ingresos (casos iniciados) Casos (requerimientos) Casos llevados preliminar

94,912

100% 41.28% 4.86% 1.82%

judicializados 39,178 a audiencia 4,615 1,729

Casos llevados a juicio

Fuente: construccin propia con datos de la Fiscala General de la Repblica (2003) Los datos presentados permiten apreciar la variacin proporcional entre los casos ingresados y su depuracin en el desarrollo del proceso penal. Como se puede observar, la cantidad de casos que la FGR efectivamente judicializa corresponde a algo ms del 40% de las denuncias o casos que conoce. Lo cual resulta hasta cierto punto comprensible, dada la dificultad de atender y resolver una importante cantidad de delitos de bagatela que saturan la FGR.

35 Lo que es observable en la tabla 5 es que la cantidad de juicios en comparacin con los casos judicializados, representa un 4.41%, cantidad en s que resulta pequea al no superar el 5%. Mucho mayor es la diferencia proporcional entre el nmero de juicios y la totalidad de casos conocidos de la que apenas representa un 1.82%. Los datos presentados, no dan cuenta del nmero de condenas y absoluciones aplicadas en los casos, que podran indicar, la solidez de los casos llevados hasta juicio por la FGR. A travs de la prensa escrita, citando fuentes de la FGR, revelaba que de un total de 2,073 vistas pblicas, en un 1,013 (48.9%) haba logrado sentencia condenatoria30. Lo que puede ser considerado un bajo nivel de efectividad, considerando que los casos que se llevan a juicio son aquellos con mayores elementos y evidencias para probar la hiptesis punitiva. En consecuencia, el elevado nmero de absoluciones, que en 2003, superaron el 50%, indica que la calidad de los casos llevados hasta juicio era dbil y que en comparacin con aos anteriores, la FGR estara perdiendo eficiencia en el logro de resultados efectivos en los casos que lleva hasta juicio. A lo que se debe de sumar el hecho que muchos de esos casos pudieron tener una salida diferente al juicio en etapas previas del proceso, los cuales, al ser absueltos, adems del costo econmico y humano de llevarlo hasta juicio, la vctima no recibe respuesta alguna. 3.5. DEFICIENCIAS EN EL FUNCIONAMIENTO INSTITUCIONAL DE LA JUSTICIA PENAL DE LA
NIEZ Y ADOLESCENCIA

3.5.1. INSTITUTO DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA NIEZ Y ADOLESCENCIA La organizacin y el diseo de las instituciones de la justicia penal juvenil result ser el componente ms deficiente, en especial aquellas de naturaleza administrativa como el ahora denominado Instituto de Desarrollo Integral de la Niez y Adolescencia (ISNA). La entrada en vigencia de la Ley del Menor Infractor31 estableci un programa de accin para la administracin, el cual fue incumplido de una u otra forma, argumentado deficiencias o vacos legales, o bien, tratando de delegar responsabilidad en otros actores como las municipalidades. Como ejemplo tenemos la no asuncin de responsabilidad del ISNA para la creacin de Centros de Resguardos para jvenes detenidos administrativamente, generando constantes diferencias con las alcaldas y polica respecto a la custodia de la niez y adolescencia. Es importante sealar que la implementacin del sistema penal de adultos de 1998 fortaleci la implementacin del debido proceso de menores infractores, al clarificar algunas de las instituciones procesales y el rol de los actores de la justicia penal minoril; sin embargo, el ISNA no implemento cambios administrativos que le facilitaran el desarrollo de programas a nivel nacional, permitiendo establecer mecanismos coordinados de insercin o generacin de oportunidades para los jvenes en conflicto con la ley, obligando a los equipos multidisciplinarios de los tribunales de menores y de ejecucin de medidas al

Vase: El Diario de Hoy, 23-12-03, Pg. 10. En informes de labores de la FGR se daba cuenta de ndices mayores de condenas que promediaban entre el 55 y 60%. Vase: Fiscala General de la Repblica, Memoria de Labores. Junio 2000- mayo 2001, documento oficial. San Salvador, 2001. Tambin Memoria de Labores. Junio 2001- mayo 2002, documento oficial, San Salvador, 2002.
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Ahora denominada Ley Penal Juvenil.

36 menor, asumir esfuerzos para generar dichos programas de insercin, especialmente en los casos de ejecucin de medidas en medio abierto. Para el 2004 persiste el deterioro de los derechos de la niez en detencin administrativa, por la ausencia de centros de resguardos adecuados; persiste la ausencia de polticas de estado para la elaboracin de programas adecuados de insercin para los jvenes en ejecucin de medidas en medio abierto y privados de libertad; no existe un componente administrativo encargado de vigilar y ejecutar las medidas socioeducativas, distintas al internamiento, impuestas por los jueces de menores. 3.5.2. POLICA NACIONAL CIVIL La vigencia de la ley orgnica de la Polica Nacional Civil en el 2001 permiti en trminos operativos, una verticalizacin de la corporacin policial, a travs del debilitamiento de los mecanismos de control administrativo, abriendo espacios para el diseo e implementacin de polticas de seguridad pblicas, acordes a las necesidades polticas-partidarias coyunturales. Esta conversin de las metas de la poltica pblica en metas de la poltica general se realiz en desmedro del marco constitucional y los derechos humanos de la niez y adolescencia, prueba de ello fueron los planes Mano Dura, implementados durante el 2003. Tales acciones fueron sealadas en el informe del 4 de junio del 2004, por el Comit de los Derechos del Nio, como acciones contrarias a la Convencin, expresando su preocupacin por las medidas adoptadas bajo el plan denominado Mano Dura, as como la vigencia de la Ley Antimaras, y la Ley para el combate de las actividades delincuenciales de grupos o asociaciones especiales. El Comit se pronunci en contra del elevado nmero de nios y nias que han sido detenidos como consecuencia de los planes y leyes anteriores, lamentando la falta de polticas sociales y educativas, para hacer frente a los problemas de participacin de la niez en las maras y a la violencia entre los adolescentes. La no conformidad con la Convencin provoc la recomendacin de derogacin de la segunda Ley Antimaras (Ley para el combate de las actividades delincuenciales de grupos o asociaciones especiales), especialmente por el aumento artificial de casos fundamentados en delitos relativos al Sistema Constitucional y la Paz Pblica (agrupaciones ilcitas, desordenes pblicos, tenencia o conduccin ilegal de armas de fuego)32. Se debe reconocer que los funcionarios de la polica tienen una percepcin negativa de la justicia penal juvenil por su naturaleza preventiva especial, siendo objeto de una discriminacin negativa. Las unidades operativas en el rea de seguridad pblica, las unidades especializadas (justicia penal juvenil), y las unidades disciplinarias (control e inspectora), demuestran un desconocimiento muy pronunciado en el respeto de los derechos y garantas de la niez y adolescencia, provocando muchas veces la vulneracin de sus derechos. Asimismo existen directrices institucionales generadoras de arbitrariedades, por ejemplo, al establecer metas numricas en la captura de menores de edad, las cuales se estimulan por los das de licencia concedidas a los y las policas.

32

Ver supra. Tabla 6. . Delitos cometidos a nivel nacional por menores infractores durante el ao 2003 y primer trimestre de 2004.

37 3.5.3. ACTORES DEL PROCESO PENAL JUVENIL No existe especializacin de defensores pblicos (o procuradores de menores) para los casos de adolescentes en conflicto con la ley penal, siendo distribuidos de igual forma que los casos de adultos, generando un desmedro en la calidad de la defensa tcnica de menores. La Procuradura General de la Repblica es una de los grandes ausentes dentro de la discusin de la justicia penal juvenil. La Fiscala General tampoco cuenta con fiscales especializados a nivel nacional (excepto en la fiscala central y en la fiscala regional del municipio de Soyapango), tampoco existe estabilidad en el conocimiento de casos de menores infractores, siendo trasladados frecuentemente a otras unidades, perdiendo con ello la especialidad de la justicia penal juvenil. La falta de especialidad de sus miembros se refleja al momento de la formulacin de propuestas, no comprendiendo las especficas garantas de la infancia. El proceso de menores es una de las fortalezas de la justicia penal juvenil, sin estar exento de problemas. Se requiere de una redistribucin de las competencias de los tribunales de menores en base a la carga de trabajo, y las necesidades especficas de cada localidad. En general los actores instituciones no deben considerar la jurisdiccin de menores como secundaria o de castigo para aquellos fiscales con problemas disciplinarios dentro de la institucin, requiriendo de amplia y constante capacitacin, as como manuales de accin para dirigir las especficas necesidades del rea. 3.6. PERSONAS PRIVADAS DE LIBERTAD 3.6.1. EL SISTEMA PENITENCIARIO DE ADULTOS Una de las caractersticas que define el sistema penitenciario salvadoreo es su constante saturacin e incumplimiento de los fines para los que constantemente ha sido establecido. Como resultado de las decisiones de poltica criminal y seguridad ciudadana adoptadas en el pasado reciente, estas caractersticas se han visto agudizadas a niveles extremos. El nmero de personas privadas de libertad en El Salvador se ha incrementado considerablemente en los ltimos cinco aos. Entre 1998, ao en que entraron en vigencia las nuevas leyes penales, y diciembre de 2003, la poblacin penitenciaria creci de 6,969 a 11,451 personas privadas de libertad, lo que representa un aumento del 64% en relacin con diciembre de 1998, lo cual se ha traducido en un grave problema de hacinamiento. La capacidad total de los centros penales es de 7,132 personas, mientras que el total de presos y presas es de 11,451, resultando un excedente de 4,319 personas, es decir, una sobrepoblacin general de 60.56%. Este porcentaje podra ser ms alto ya que, segn la Procuradura Para la Defensa de los Derechos Humanos, no todas las instalaciones reportadas por la Direccin General de Centros Penales funcionan completamente, calculndose que la capacidad real es de 6,000 personas;33 de este modo, la sobrepoblacin aumentara en ms de diez puntos a 71.98%.

33

V. Procuradura Para la Defensa de los Derechos Humanos. La situacin de las personas privadas de libertad en El Salvador. Documento Ejecutivo preparado para la Honorable Comisin de Justicia y Derechos

38 Esta circunstancia que puede deberse a dos factores principales: la instalacin y funcionamiento de la nueva normativa cuya celeridad habra incrementado la capacidad del sistema de emitir condenas, pero tambin a las constantes reformas a la legislacin penal que han ampliado la capacidad de captacin de personas por el sistema, adems por las reformas que establecen usos automticos de la detencin provisional, el incremento de penas o la eliminacin de beneficios penitenciarios o dificultad burocrtica para su obtencin. Por otro lado, otro aspecto a evaluar es la mora judicial para la celebracin de juicios que ha afectado a los tribunales de sentencia de lo penal y que ha dilatado la resolucin de una importante cantidad de casos. Con estos datos, El Salvador tena en 2003 una tasa de encarcelamiento de aproximadamente 173 personas por cada 100,000 habitantes34. Si a esta cifra se suma un estimado de 1,000 personas, entre mayores y menores de edad, que en promedio son detenidas mensualmente en las celdas de la polica, ms un promedio de 400 jvenes o adolescentes en los centros de internamiento para menores de edad35, la tasa se incrementara a 194 personas privadas de libertad por cada 100,000 habitantes. Es importante destacar el rpido incremento entre diciembre de 2003 y agosto de 2004 en seis puntos, aumentando la tendencia al crecimiento del ao previo. Tabla 6. Personas privadas de libertad (adultos) por condicin jurdica y por sexo, de 1998 a 2004*
Ao 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* Condenadas H 1,485 2,047 3,350 4,218 5,303 6,606 7,172 M 38 133 185 249 261 331 322 Procesadas H 5,133 4,488 4,000 4,909 5,097 4,216 4,289 M 313 246 285 338 394 298 334 Subtotal H 6,618 6,535 7,350 9,127 10,400 10,822 11,461 M 351 379 470 587 655 629 656 Total 6,969 6,914 7,820 9,714 11,055 11,451 12,117 Hombres procesados % 78% 69% 54% 54% 49% 37% 37.42% Mujeres procesadas % 89% 65% 60% 65% 60% 47% 50.91%

*Datos al 16 de agosto de 2004. Fuente: Elaboracin propia con base en los datos proporcionados por Ministerio de Gobernacin. Direccin General de Centros Penales. Departamento de Registro y Control Penitenciario.
Humanos de la Asamblea Legislativa. En Recopilacin de Resoluciones e Informes Especiales. EneroDiciembre 2002, San Salvador, Pg. 440 Segn el documento Proyeccin de Poblacin El Salvador 1995 2025, de la Direccin General de Estadsticas y Censos (DIGESTYC) del Ministerio de Economa, la poblacin de El Salvador para el ao 2003, se estima en 6,638,200 habitantes, mientras que segn la Direccin General de Centros Penales, del Ministerio de Gobernacin, la poblacin penitenciaria al 31 de diciembre de 2003 era de 11,451 personas privadas de libertad.
35 34

V. FESPAD. Temas sobre la Ley del Menor Infractor. Versin completa. FESPAD ediciones, San Salvador, 2002, pginas 19 y 20.

39 Tabla 7. Privados de libertad por cada 100 mil habs. 1998-2004*

Ao 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* Poblacin ES 6,031,326 6,154,079 6,272,353 6,428,672 6,517,798 6,638,200 Privados Libertad 6,969 6,914 7,820 9,714 11,055 11,451 12,117 Incremento de Proporcin por respecto c/100 mil habs. previo 116 112 125 151 170 173 179 -4 +13 +26 +19 +3 +6 ao

*Datos al 16 de agosto de 2004 Fuente: construccin propia con datos de la Direccin General de Estadsticas y Censo. Ministerio de Economa (varios aos). Destaca en las tablas el hecho de la reduccin de las personas presas en espera de juicio, situacin que ha progresado positivamente en lo ltimos aos. Sin embargo, los datos en esta materia desagregado por sexo, indican que este progreso no es equivalente en las mujeres privadas de libertad, cuya condicin es mucho ms vulnerable en el sentido que muchas de ellas son cabezas de familia o enfrentan situaciones de maternidad en privacin de libertad. 3.6.2. CENTROS DE INTERNAMIENTO Segn informe del Instituto Salvadoreo para el Desarrollo Integral de la Niez y la Adolescencia (ISNA), a junio de 2004 haba 346 jvenes presos de los cuales el 74.85% se encuentran con sentencia condenatoria; el 24% de la poblacin se encuentran bajo la condicin de detenidos en espera de la audiencia de juicio y el 1.15% se encuentran en los centros de resguardo. Tabla 8. Niez y adolescencia privados de libertad en Centros Reeducativos
CENTROS REEDUCATIVOS El Espino Tonacatepeque Ilobasco, sector masculino Ilobasco, sector femenino Centro alternativo para infractores Cojutepeque TOTAL DEFINITIVO PROVISIONAL FISCALA RESGUARDO 46 99 76 11 27 17 18 37 11 ----4 ------63 121 113 22 27 TOTAL

259

83

346

Fuente: Instituto Salvadoreo para el Desarrollo Integral de la Niez y Adolescencia (ISNA), datos hasta el 8 de Junio de 2004.

40 De acuerdo a un estudio regional de la organizacin Defensa de Nias y Nios Internacional (DNI)36, El Salvador presenta diversas situaciones que vulneran los derechos de la Niez, conforme a la Convencin sobre los Derechos del Nio, entre ellas podemos mencionar: En los centros de internamiento los adolescentes estn privados de libertad con adultos (mayores de 18 aos). No se atiende adecuadamente las enfermedades y las necesidades odontolgicas, no se les provee de medicamentos. La utilizacin de esposas para trasladar personas enfermas a hospitales. Las celdas de aislamiento, los maltratos fsicos y psicolgicos. Las personas entrevistadas manifiestan no participar o dicen que no existen actividades de esparcimiento, juegos o actividades, recreativas, culturales y artsticas. Faltan bibliotecas o se encuentran en mal estado. Se carecen de espacios de tiempo ms amplios para actividades deportivas. La alimentacin es poca, de regular calidad, de regular higiene y variedad. Los dormitorios, baos, sanitarios y celdas se encuentran en mal estado. Una parte no asiste a la escuela, y falta un programa slido de formacin profesional y laboral con suficientes materiales y equipos.

Junto a las anteriores dificultades debemos agregar la deficiente formacin de los operadores dentro de los centros de internamiento, para ello es necesario hacer nfasis en los procesos de seleccin y contratacin de los especialistas, sin dejar de mencionar los deficientes programas de reinsercin que no responden a las necesidades de cada persona, por ello se debe optar por la optimizacin de recursos a travs de programas en libertad en coordinacin con la comunidad, que potencien las salidas alternas y tcnicas de mediacin. La importancia de la problemtica administrativa se vio reflejada, en las discusiones para la aprobacin de las reformas de la ahora denominada Ley Penal Juvenil, reconociendo la necesidad de estipular claramente la responsabilidad del ISNA, para el respeto de los derechos de las personas privadas de libertad durante la detencin administrativa (artculo 58 inciso segundo), as como la necesidad de crear centros intermedios para las personas que hayan cumplido los dieciocho aos, que requieran un tratamiento especializado o que su permanencia en el centro implique un perjuicio para los menores de edad37.

Defensa de Nios y Nias Internacional, seccin Costa Rica, Diagnstico regional sobre las condiciones de detecin de las Personas Adolescentes en las Crceles de Centroamrica. Primera edicin, San Jos 2004. Pg. 79.
37

36

Decreto Legislativo N 395, del veintiocho de julio de 2004, publicado en el Diario Oficial N143. Tomo 364, del 30 de julio de 2004.

41 4. Planificacin A pesar de la existencia de proyecciones gubernamentales y grandes lneas oficiales sobre poltica criminal y seguridad ciudadana38, el trabajo de las diversas instituciones, en la prctica, es fragmentado, disperso y en ocasiones, hasta contradictorio39. En este sentido, existe muy poca articulacin de iniciativas colectivas pensadas en trminos de economa a escala, es decir, con un apoyo de las especialidades de diversas instituciones en proyectos, cuya gestin tenga un carcter interinstitucional y multidisciplinario. Un problema o ausencia fundamental ha sido la ausencia de una cabeza poltica visible que asuma la responsabilidad de la gestin de la poltica criminal y de seguridad, de esta manera, se favorece la fragmentacin de esfuerzos y visin global del trabajo gubernamental es muy reducida. Es una necesidad bsica el hecho que a la par de una propuesta o iniciativa de poltica pblica, haya a la par un gestor poltico, encargado de establecer acuerdos que la hagan viable y de ser un referente para el pblico. Pese a un proceso de fusin ministerial entre 1999 y 2001 que dio vida al actual Ministerio de Gobernacin y le dio a este el control de las funciones de seguridad y del sistema penitenciario, esta cartera no ha tenido en el pasado reciente preponderancia como actor poltico en la gestin de poltica criminal y en la representacin de esta ante la sociedad. Otra de las principales debilidades en materia de gestin de la criminalidad, derivada del problema sealado en los prrafos anteriores, es la ausencia de una instancia encargada de las tareas de anlisis, estudio, evaluacin y gestacin de poltica criminal de manera amplia, pese a existir intentos por establecer este tipo de mecanismos. Un primer ejemplo fue la denominada Direccin de Poltica Criminal del Ministerio de Justicia, creada en 1996. Dicha Direccin se constituy como un esfuerzo por generar un espacio de recoleccin de informacin y anlisis de la situacin de la criminalidad en el pas, pero sin embargo, sus alcances estaban limitadas por el hecho de que dependan de la obtencin de informacin de otras fuentes institucionales, muchas veces de precaria calidad o de difcil obtencin por factores burocrticos o polticos. Dentro de su decreto de creacin como en su planificacin operativa, se destacaba el dato de que la Direccin servira como una entidad encargada de dictar lneas rectoras a otras instituciones e incluso, de dar orientaciones de polticas sociales, para prevenir y tratar el fenmeno criminal. Pese a la amplitud y vaguedad de su mandato, el planteamiento originario era bueno, pues contemplaba la necesidad de integrar informacin, la necesidad de basamento tcnico para la adopcin de decisiones, favorecer aspectos alternativos a la intervencin exclusivamente represiva y de plantear la necesidad de criterios integradores de la actuacin interinstitucional. Adems, parta de criterios bsicos de formulacin de polticas pblicas, tales como el diagnstico, planificacin e implementacin
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Vanse: GOES. Alianza por la Seguridad. Gobierno de El Salvador, San Salvador, 1999 y GOES. Pas seguro. Gobierno de El Salvador, San Salvador, 2004. Ha sido evidente la existencia de contradicciones entre funcionarios sobre aspectos de poltica criminal, por ejemplo, importantes titulares del rgano Ejecutivo, includo el entonces Presidente Flores, negaron su apoyo a las propuestas del Consejo Nacional de Seguridad Pblica y Polica Nacional Civil para restringir la circulacin de armas en manos de la ciudadana. Tambin en el marco del Plan Mano Dura y la Ley Antimaras, existieron divergencias substanciales entre el presidente del CNSP y la lnea adoptada por el Presidente de la Repblica y la PNC.

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42 Sin embargo, haba problemas que este diseo planteaba, los cuales eran la inexistencia de mecanismos interinstitucionales de planificacin y la ausencia de participacin ciudadana en los procesos. Tampoco se prevean la existencia de mecanismos de control y evaluacin permanente de los resultados. Un dbil presupuesto de funcionamiento y falta de apoyo poltico, terminaron por anular los alcances de sta Direccin40. La ausencia o debilidad de los procesos de establecimiento de diagnsticos y lneas de base, debilitan las posibles planificaciones o limitan sus alcances. Como ejemplo, podemos tomar las lneas establecidas en el plan del Gobierno de la administracin del Ejecutivo 19992004, en el documento Alianza por la Seguridad. En el campo de la Seguridad Pblica, este plan de gobierno, propona tres objetivos estratgicos: Disminuir los ndices delincuenciales. Fomentar la participacin ciudadana. Promover el bienestar policial41

Pese a que se presentaron tres objetivos estratgicos, las metas pretendidas que se consignaron en el informe solamente se refieren al primero de ellos, es decir, a la reduccin de delitos, en trminos cuantitativos, adems se debe destacar que tal como se ha sealado con anterioridad, el abordaje del problema se hace de manera reducida desde la categora delito sin mayores matizaciones. Posteriormente, en las metas trazadas se ofrecan la reduccin de ndice de delincuencia violenta en un 50% en el lapso de tres aos y la reduccin del ndice general de delitos en un 60% en el mismo perodo. As como tambin, reducir la actividad del crimen organizado en un 50% en dos aos. Estas metas propuestas fueron consideradas simplistas y poco realistas42 lo cual condicionaba de manera substancial la ejecucin de la poltica propuesta. La conversin de las metas de la poltica pblica en metas de la poltica general, gener un esquema que favoreci la reaccin policial y su accin en el campo represivo, pero que dej de lado, las labores preventivas en sentido amplio, es decir, las diferentes a las labores policiales, con apoyo de otras instituciones en estos campos, con excepcin del Consejo Nacional de Seguridad Pblica, que s desarroll procesos de prevencin, pero de alcances limitados43. Uno de los efectos perversos de esta conjuncin de metas y favorecimiento de la reaccin policial, fue la adopcin de criterios de evaluacin del trabajo basados en indicadores cuantitativos (capturas realizadas, reduccin de delitos) y no cualitativos, de tal manera, que para satisfacer las exigencias laborales, jefaturas policiales adecuaron sus formas de trabajo al cumplimiento de lo requerido, en algunos casos, estableciendo cuotas

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La Direccin de Poltica criminal, fue disuelta luego de un proceso de fusin ministerial realizado por la Administracin Flores en 2001. En alguna medida esto demostraba la poca importancia o utilidad que el gobierno otorgaba a este tipo de instancias. GOES. Alianza por la Seguridad. Gobierno de El Salvador, San Salvador, 1999. Pg. 4.

41 42

Amaya Cbar, Edgardo. Politicas de seguridad en El Salvador 1992-2002, material indito, producido para el Mexico Project, Latin american studies institute, Georgetown University, 2003. FESPAD, Estado de la seguridad pblica y la justicia penal. Julio 2002-Diciembre 2003. FESPAD ediciones, San Salvador, 2004.

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43 de detenciones o en otros casos, alterando los resultados estadsticos de su localidad, para evitar ser objeto de sealamientos por su rendimiento. No obstante la idea de reducir ndices delincuenciales, el impulso de propuestas legislativas creadoras de nuevas figuras delictivas o de ampliar facultades de captura, simplemente contribuy a aumentar las posibilidades de incrementos delictivos en trminos estadsticos, lo cual afectara el cumplimiento o verificacin de la meta. Es decir, los procesos de trabajo poltico no eran coherentes con los procesos de planificacin original. Otra caracterstica de los ltimos aos en materia de poltica criminal ha sido su carcter fragmentario, esto, incluso cuando se han llevado a cabo fusiones ministeriales que agrupan gran parte de las competencias del Ejecutivo en materia de seguridad y justicia. El Ministerio de Gobernacin (en adelante MG) fue creado el 18 de diciembre del ao 2001 a travs del Decreto Ejecutivo nmero 124, que integr dentro de este nuevo ramo estatal lo que antes era el Ministerio del Interior y el Ministerio de Seguridad Pblica y Justicia. Segn las autoridades esta reforma responda al afn de establecer una estrategia de combate a la delincuencia que de forma integral y conjunta recogiera los aportes que puedan provenir de las reas de seguridad pblica, seguridad ciudadana y seguridad jurdica. Sin embargo, pese a los objetivos formales de integracin, la prctica ha evidenciado un funcionamiento disperso de esta instancia. De esta manera, no existe una clara relacin coherente entre el funcionamiento de seguridad pblica, manifestado en el creciente nmero de capturas44, la saturacin e incapacidad de atencin del sistema penitenciario a los internos y el proceso de promocin de legislaciones que amplan las facultades de captura y las variables delictivas. Un ejemplo ms de esta dispersin y falta de coherencia se encontraba en las labores del Consejo Nacional de Seguridad Pblica. Paradjicamente el CNSP, a pesar de ser el organismo creado para asesorar al Presidente en materia de seguridad pblica ha sido excluido en la toma de trascendentales decisiones, al grado de tener serias desavenencias con las acciones gubernamentales para el caso de la implementacin del plan Mano Dura y la Ley Antimaras, pues segn reiteradas declaraciones, el entonces presidente del Consejo manifest estar en total desacuerdo con la ley pues se prestaba a arbitrariedades45, incluso seal que esta accin iba en contra de su plan de trabajo de rehabilitarlos.46 5. Mecanismos de evaluacin Tal como ha sido planteado, la ausencia de diagnsticos exhaustivos, globales, los procesos fragmentarios de planificacin e implementacin de iniciativas afectan la existencia de mecanismos de evaluacin generales. Adems, la diversidad de criterios de trabajo no permiten la existencia de criterios integrados de xitos o logros. Ciertamente, algunas instituciones como la PNC o el CNSP tienen mecanismos propios de evaluacin de sus actividades tales como las reuniones de EFICACIA de la institucin policial o las
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FESPAD, Estado de la seguridad pblica y la justicia penal. Julio 2002-Diciembre 2003. FESPAD ediciones, San Salvador, 2004. La Prensa Grfica, 24-08-03, Pgs. 8-9 La Prensa Grfica, 25-07-03, Pg. 12

45 46

44 evaluaciones que imponen la misma dinmica de la ejecucin de proyectos, en el caso del CNSP. Sin embargo, estas evaluaciones se encuentran condicionadas porque son hechas por el mismo ejecutor, en consecuencia sus alcances se ven afectados por la parcialidad y criterios propios de trabajo y no por criterios valorativos alternativos que podra tener un observador externo. Sin embargo, aunque no existan para todos los casos, procesos participativos de evaluacin, debe decirse que existe una amplia participacin de organismos de sociedad civil, de diversa ndole, que estudian y evalan el desempeo institucional desde sus particulares perspectivas, a travs de estudios o informes sobre seguridad pblica, criminalidad, violencia, justicia penal juvenil, etc. Pero dichos ejercicios encuentran en el camino dificultades de acceso a la informacin, sea por su inexistencia o precariedad u en ocasiones a la falta de atencin institucional. Por lo anterior, no existe una evaluacin integral de todas las acciones poltico criminales que el Estado implementa, lo que tiene amplias repercusiones en variados sentidos, el ms previsible es en materia econmica, pues no se tiene una visin del costo econmico y de la efectividad de las polticas adoptadas. Por ejemplo, una aspecto necesario de medicin en trminos econmicos es el costo que implica la ejecucin de planes al estilo Mano Dura y contrastarlo con sus resultados. Otro aspecto de esta evaluacin fragmentaria es la prdida de informacin y visin sobre qu es lo que resulta, cules medidas son ms efectivas que otras. Finalmente, las evaluaciones con poca informacin tienden la generalizacin de sus resultados, invisibilizando los requerimientos especficos de apoyo de zonas o sectores.

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III. PROPUESTA DE UNA POLTICA CRIMINAL PARA EL SALVADOR

46 Una vez establecido un marco de referencia sobre lo que significa la comprensin de la poltica criminal cmo una poltica pblica de adultos y de menores de edad, y los requisitos que cmo sta debe cumplir, as como un acercamiento a la situacin actual de la poltica criminal actual, se cuenta con suficientes elementos para trazar una serie de lineamientos de accin para una poltica criminal unificada y comprensiva. En el estado actual de las cosas, la poltica criminal no puede ser considerada exclusivamente una poltica de gobierno, sino, una poltica de estado, es decir, un amplio acuerdo que busque el apoyo de los diferentes actores de la vida nacional, y cuyo cumplimiento y alcance no se encuentre limitado a un periodo presidencial, sino que sea un proceso de larga duracin y permanencia. En este sentido, la concepcin de la poltica criminal no puede limitarse a un sector exclusivo del entramado institucional, sino que debe representar un proyecto articulado y con compromisos bsicos para funcionar de manera coherente entre multiplicidad de actores, tanto del sistema penal como otros fuera de ste. 1. Produccin de informacin La formulacin de toda poltica necesita de insumos indispensables que solo pueden ser obtenidos a travs de procesos sistemticos de construccin de informacin adecuada para el conocimiento de la realidad que se pretende intervenir. En este sentido, una de las debilidades detectadas en materia poltico criminal es la diversidad y falta de coherencia en la construccin de informacin sobre el delito, la violencia y las respuestas institucionales. Por otra parte, es necesaria la reflexin sobre la base de indicadores no solo cuantitativos sino tambin cualitativos, como la percepcin y satisfaccin del pblico sobre las respuestas institucionales, los niveles de victimizacin y percepcin de inseguridad. Esto puede hacerse mediante la aplicacin de encuestas de victimizacin aplicadas de manera sistemtica, preferiblemente en periodo de un ao. Algunas de las variables deben ser: Vivencia personal o grupal de la delincuencia y la violencia Nivel socioeconmico de la vctima Contactos institucionales a raz de la vivencia de la delincuencia o la violencia (acceso a la justicia, inters, credibilidad) Percepcin sobre la situacin del pas y la localidad en materia de violencia y delincuencia (inseguridad subjetiva) Conocimiento y evaluacin sobre acciones gubernamentales y locales para tratar la problemtica de la violencia y la delincuencia. Percepcin de los factores de riesgo, propuestas de atencin o demandas de servicios.

De la misma manera, en el mbito de la prevencin del crimen y la violencia, se deben potenciar investigaciones sistemticas y creacin de variables e indicadores sobre aspectos relativos a los aspectos condicionantes de la violencia y delincuencia que permitan afinar estrategias de intervencin47 e incorporar las recomendaciones de dichos estudios a las polticas pblicas.
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PNUD. Prevencin y control del crimen y la violencia en El Salvador. Lineamientos estratgicos. PNUD, San Salvador, 2004.

47 En todo caso, debera revisarse la abundante produccin que sobre estos temas se ha hecho en los ltimos aos en El Salvador. La adopcin de planes de prevencin o de intervencin sobre aspectos claves, tambin deben partir del establecimiento de anlisis y construccin de informacin que permita conocer sus avances y logros. En este campo preventivo debe entrar en juego el anlisis de variables demogrficas y sociales como por ejemplo: Zonas crticas y densidad poblacional Poblacin. Rangos etarios, gneros, ocupacin, educacin, nivel econmico. Acceso a servicios estatales y municipales (Salud, agua, educacin, vivienda, polica, justicia, centros de mediacin, etc.) Cifras delictivas registradas en la zona.

En el plano de la intervencin del sistema penal en materia de represin se propone la creacin de un sistema unificado de informacin sobre el delito que surja de la revisin y correccin de las diferencias institucionales en la recoleccin de datos, que permita tener una perspectiva amplia y detallada de la problemtica criminal. Este sistema de informacin debe adems medir la calidad de las respuestas institucionales y su evolucin, por lo que es conveniente la creacin de una metodologa de seguimiento de datos que permita conocer la eficiencia institucional en la respuesta a estas demandas sociales. Una forma de aprovechar recursos institucionales existentes, puede ser la incorporacin de la Direccin General de Estadsticas y Censos (DIGESTYC) como entidad unificadora de la informacin producida una vez acordados los mecanismos interinstitucionales de construccin de informacin, seguimiento y consolidacin. Toda esta informacin debera ser de fcil acceso y disponibilidad para el pblico. En el mbito concreto de la justicia penal parece conveniente la existencia de un mecanismo de identificacin y seguimiento unificado que permita conocer en detalle la evolucin institucional de las infracciones delictivas conocidas y sus resultados. De esta manera se podran establecer algunas variables como: Delitos denunciados. Su funcin sera saber cual es el nivel de delitos oficialmente conocidos y contrastarlos con encuestas de victimizacin para hacer estimaciones sobre cifra obscura y evaluaciones sobre acceso y confianza en la justicia. Ac tambin es importante establecer variables especficas sobre el tipo de delito, las vctimas y los imputados: edades, sexo; lugar y hora de los hechos, etc. Casos archivados y casos judicializados. Establecer los alcances reales de la persecucin penal en el procesamiento y averiguacin de casos sometidos a su conocimiento mediante el desglose de la informacin en la mayor cantidad de variables posibles. Esto permite detectar qu tipos de delitos representan mayores desafos, en consecuencia, polticas institucionales de tratamiento. De la misma manera, permitira la adopcin racional de polticas de persecucin. Algunas de la variables especficas deben centrarse en las facultades discrecionales de la persecucin penal: archivo, desestimacin, oportunidad (en sus diversas variedades), detencin administrativa y tipos de delitos en los que se enfrentan.

48 Tambin sera importante destacar el nmero de casos judicializados con imputados presentes, y los casos iniciados con imputados ausentes. Evolucin procesal de casos. Con esta variable se analizara las formas de desarrollo que alcanzan los casos en sede judicial. Dentro de las variables especficas deben figurar los datos generales de las personas procesadas (edad, sexo, ocupaciones), el tipo de delito, las condiciones en que enfrenta el proceso (libertad o medidas cautelares) y los niveles procesales alcanzados, esto es, determinar el momento y forma en que los casos terminan. Temporalidad (duracin de etapas) Uno de los puntos clave para evaluar una respuesta institucional es si esta es oportuna, en este sentido, el control del tiempo es indispensable para conocer la prontitud o dilacin de las respuestas institucionales. Bsicamente se trata de medir la duracin del tiempo entre la comisin de un hecho delictivo y la respuesta inicial y final del sistema. Salidas aplicadas y penalidades impuestas. Es necesario saber qu tipo de respuestas es la que da el sistema y evaluar su efectividad o daosidad, as como sus costos sociales y econmicos. Las variables especficas a conocer son: tipo de delito y salidas aplicadas (tipo de salida alterna, sobreseimientos, absoluciones y condenas) Estadsticas sobre medidas compositivas. Conocer la eficiencia de las medidas compositivas puede ser un aliciente para promoverlas como desplazamiento de la penalidad del sistema penal. Para este aspecto, las variables especficas pueden ser el tipo de delito, el tipo de medida compositiva (reparacin del dao o declaratoria de responsabilidad civil y monto pecuniario establecido)

En el campo de la reinsercin tambin se debe procurar el seguimiento y monitoreo de las medidas adoptadas, determinar la cobertura y alcances de los programas de reinsercin y su incidencia o relacin con los niveles de reincidencia u ocupacin de personas beneficiadas. Las dificultades para la obtencin de la informacin no es exclusiva del sistema penal de adultos, la justicia penal juvenil tampoco centraliza su informacin estadstica, por ello cada una de las instituciones cuenta con informacin parcial, no logrando una visin holstica del fenmeno, en consecuencia se recomienda que la DIGESTYC tambin unifique la informacin de las instituciones vinculadas con la niez, con la reserva de la identidad de los jvenes tal como lo exige la constitucin y las leyes. 2. Definicin del objeto y campos de accin Tal como ha sido expuesto con anterioridad, el objeto de una poltica pblica, debe ser definido de acuerdo a un proceso amplio y democrtico de participacin social, dado que lo que se discute es un tema perteneciente a la agenda pblica. Simultneamente a este proceso de consulta, se deben tomar en cuenta los estudios y propuestas que sobre esta materia o sobre aspectos especficos se hayan elaborado y revisin de viabilidad est pendiente. En este sentido, debemos pasar revista a los datos de la realidad que nos caracterizan el estado actual de la violencia y la delincuencia en nuestro pas ya vistos en el apartado anterior. Uno de los aspectos claves de la definicin del objeto de la poltica criminal debe ser la capacidad de establecer una concepcin abarcativa de diferentes fenmenos comprendidos en el marco de la legislacin penal propiamente dicha, pero tambin de fenmenos

49 relacionados cuya ocurrencia o probabilidad tiene consecuencias en el mbito penal, por ejemplo, cuando se trabaja en el mbito de la prevencin, se pretende incidir en un campo donde la no existe realmente una afectacin a la normativa. Tal como lo indica Baratta, la poltica criminal puede tener manifestaciones explicitas con relacin a su objeto especfico: la criminalidad, pero a la vez existen multiplicidad de acciones e iniciativas que no se encuentran definidas por ese objeto especfico, pero s, orientadas por l, identificacin de este tipo de acciones e iniciativas se hace a partir de la intencionalidad subjetiva de los actores. Por ejemplo, impulsar un plan de deporte, podra corresponder a una subpoltica educativa, pero la intencionalidad de los actores puede ser la de evitar que la juventud se vea involucrada en actividades delictivas o desviadas. La poltica criminal, como forma especfica de operar el sistema pblico de gestin de la conflictividad, debe partir de la idea de conflicto como lnea gua, pues detrs de cada definicin normativa en el mbito penal existe un tipo especfico de conflicto, sea este un homicidio, un acto de corrupcin o una defraudacin. La afectacin a un bien jurdico supone un reclamo, una contradiccin, un conflicto. El objeto de la poltica criminal y de seguridad ciudadana entonces debe partir de esa concepcin amplia de conflicto que homogenice la diversidad de hechos definidos dentro de su objeto de tratamiento, aunque destacando algunas prioridades o haciendo determinados nfasis. De esta manera, podemos intentar hacer un esfuerzo definitorio del objeto de nuestra poltica criminal y de seguridad ciudadana: Enfrentar y gestionar la conflictividad social expresada en los altos niveles de violencia y criminalidad, mediante un ejercicio sistemtico de planificacin y construccin para el establecimiento de medidas de prevencin, represin, composicin, tratamiento, reinsercin y fortalecimiento institucional, apegadas y respetuosas a la normativa constitucional y de derechos humanos, con base en la participacin democrtica de la ciudadana, con el fin de contribuir a la pacificacin de El Salvador y de reducir la daosidad que dichos conflictos ocasionan a la sociedad y sus habitantes. Sin duda, la amplitud y ambicin del objeto arriba consignado hace necesaria la adopcin de ciertos campos especficos de accin para materializar algunos de los aspectos mencionados, en este sentido seguiremos los tres campos de accin en que tradicionalmente se ha subdivido la poltica criminal: prevencin, represin y reinsercin. 3. Planificacin Todo proceso de planificacin se supone, debe partir de informacin precisa que permita establecer el panorama y las prioridades sobre las que se debe incidir de acuerdo a las demandas sociales. Sin embargo, tal como lo hemos expuesto en el captulo precedente, la informacin sobre el panorama poltico criminal actual es dbil debido a la dispersin o precariedad de los sistemas de informacin institucional. Como se ha sealado en el diagnstico sobre la situacin actual de la poltica criminal, una de las principales debilidades de sta es su asistematicidad, fragmentacin y falta de fundamentacin tcnica. En este apartado se tratar de proponer algunas de las medidas que se deberan adoptar para contrarrestar las debilidades identificadas.

50 3.1. PRIORIDADES IDENTIFICADAS DESDE EL DIAGNSTICO De los datos sobre la problemtica de la violencia y criminalidad en El Salvador podemos encontrar los siguientes aspectos prioritarios para ser abordados por la poltica criminal: Los elevados niveles de mortalidad ocasionada por la violencia condicionada por factores como: o La amplia y descontrolada circulacin de armas de fuego, mayoritariamente armas ilegales, pero tambin de armas legales utilizadas en la comisin de delitos. Fuentes policiales indican que el 70% de los homicidios intencionales se ejecutan con este tipo de instrumento. o El dbil control sobre el trfico vehicular y su incidencia en el elevado nivel de accidentes de trnsito con saldos mortales. El Salvador es el segundo pas del continente con mayor incidencia mortal por accidentes de trnsito. El alto consumo o acercamiento a drogas desde edades tempranas entre los jvenes, especialmente en el sistema educativo. La falta de eficacia de las instancias de investigacin criminal, debido a la descoordinacin interinstitucional y falta de fortalecimiento tcnico, cientfico y profesional de sus estructuras. La impunidad producida por la falta de capacidad de las instituciones para dar respuestas a la criminalidad, especialmente en los casos de delincuencia de cuello blanco o de aquella cometida desde o con apoyo del aparato estatal. En los casos de corrupcin, regularmente la respuesta penal es ineficaz48 Un sensible problema de violencia y criminalidad juvenil, manifestado en una significativa participacin de maras o pandillas en diversas actividades delictivas. Falta o debilidad de una poltica de persecucin penal con criterios de racionalizacin de la gestin de casos ingresados a la FGR, lo que debilita la capacidad de respuesta institucional. Poltica penal excesivamente represiva que ha generado un sistema penal con una gran captacin de personas pero pocas alternativas de salida y descongestin, lo que ha conllevado a una situacin crtica en la gestin de casos por la justicia (mora) y en sistema penitenciario (hacinamiento) Centralismo de las polticas de seguridad que invisibilizan las necesidades territoriales Falta de mecanismos de coordinacin y planificacin interinstitucional para el abordaje de poltica criminal aprovechando economas a escala entre las diversas instituciones. Estructura de gestin judicial obsoleta y no coherente con la demanda del servicio de la justicia.

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Probidad. Las huellas de la corrupcin 2003. Accesible desde www.probidad.org.sv

51 3.2. OBJETIVOS DE LA POLTICA CRIMINAL Una vez establecidas las prioridades, los objetivos que debe perseguir esta poltica criminal, los cuales exponemos en el siguiente ejercicio: 1. General: Gestionar de manera racional y eficiente la respuesta institucional del Estado frente a la conflictividad social expresada en los elevados niveles de violencia y criminalidad, mediante la adopcin de mecanismos y metodologas que la hagan eficiente y generadora de seguridad para los habitantes de El Salvador. 2. Especficos. Estructurar un sistema estatal de estudio, observacin y gestacin de polticas pblicas orientadas a la contencin, prevencin, represin y tratamiento de la criminalidad y la violencia y sus costos sociales. Invertir esfuerzos estatales para disminuir la afectacin al derecho a la vida ocasionada por los altos niveles de violencia y criminalidad. Procurar la gestacin de esfuerzos especializados en la prevencin, tratamiento y represin contra formas de violencia y criminalidad que afecta especialmente a mujeres y niez. Promover una poltica de investigacin y persecucin penal en la Fiscala General de la Repblica, basada en criterios de eficiencia y utilidad, que favorezca una mejor inversin de recursos y la dotacin de respuestas de calidad a las demandas sociales. Fortalecer las instancias de investigacin criminal mediante adopcin de mecanismos y metodologas de coordinacin, as como la dotacin de los recursos financieros, tcnicos y humanos para atender de manera competente los graves hechos de criminalidad y reducir su impunidad Fortalecer la capacidad de respuesta del sistema de investigacin criminal en la persecucin de diversas formas de criminalidad organizada, incluida, la de cuello blanco, cuyos resultados y su impunidad causan graves daos a la sociedad salvadorea. Crear un subsistema nacional de atencin a la niez y adolescencia con amplia participacin de actores estatales y asuncin de obligaciones para la prevencin de la violencia, que genere alternativas a la necesidad de respuestas penales y de la insercin de jvenes en la sociedad. Revisar y revertir por parte de la asamblea legislativa los efectos de la poltica penal y de seguridad actual de cara a los resultados obtenidos en perspectiva costos-beneficios Disminuir los niveles de inseguridad subjetiva mediante la visibilizacin de acciones contundentes para organizar y gestionar la seguridad en el nivel local y central 3.3. CONTENIDOS. Una vez establecidos los objetivos de esta poltica criminal es necesario dotarla de algunos contenidos. A continuacin expondremos aquellos que consideramos de gran importancia a ser asumidos por la poltica criminal desde los diversos campos de accin, es decir,

52 prevencin, represin y reinsercin, adems debemos agregar un cuarto eje o campo de accin a ser considerado, cual es la necesidad de reformas institucionales para adecuar este modelo que se propone. 3.3.1. PREVENCIN En materia de prevencin algunas de las temticas a tratar deben ser:
A. INICIATIVAS CIUDADANAS EN MATERIA DE SEGURIDAD EN EL MBITO LOCAL

Existen abundantes experiencias y una creciente tendencia a la gestacin de modelos de seguridad basados en el mbito local49. Esta tendencia se basan en el presupuesto que las autoridades locales (Concejos Municipales) son la primera instancia de representacin poltica de la ciudadana y en consecuencia, un espacio de exigencia y gestin de servicios y polticas de atencin a demandas bsicas50. El Dcimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Viena en abril de 2000, estableci como una de sus lneas de trabajo la participacin ciudadana en la prevencin de la delincuencia51. Entre las razones que se destacan para impulsar esta iniciativa se destacan: el incremento o fuerte presencia de la delincuencia en la sociedad, que afecta de manera sensible a los sectores ms pobres, especialmente en zonas urbanas y altera la calidad y forma de vida de sus habitantes y en particular, de las vctimas, debilitando los vnculos sociales por la desconfianza y erosionando la dbil institucionalidad por su creciente prdida de credibilidad en su capacidad de brindar seguridad y justicia a la sociedad. Otros aspectos que son considerados por Naciones Unidas son los graves costos de la violencia, que debilitan la capacidad del estado de invertir en otras reas, pero tambin, la inefectividad del abordaje de la problemtica desde la atencin a sus expresiones ms visibles sin ahondar en causas precisas ha generado una inversin ineficaz en los sistemas de seguridad y justicia. Se estima que las iniciativas preventivas efectivas son entre dos y

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En el mbito europeo y anglosajon se han iniciado diversas iniciativas de gestin local de seguridad, entre ellas se encuentran el Observatorio de Seguridad de la ciudad de Oporto, Portugal, las iniciativas de la Nouvelle prevention en Francia y la iniciativa Citta Sicura (Ciudad Segura) del gobierno de la regin Emilia Romagna, Italia. En ambos casos, la municipalidad se ha convertido en la articuladora de esfuerzos estatales y comunitarios en la gestin de la seguridad local y en la focalizacin en problemas especficos de las zonas bajo su competencia. V. Baratta, Alessandro. Poltica criminal: entre la poltica de seguridad y la poltica social, en: http://www.justinfo.net/UPLOAD/DOCS/DD24.doc acceso 7 de octubre de 2003. tambin, Braccesi, Cosimo, El proyecto Citt sicura: una experiencia de la Regin italiana de la Emilia Romagna, en Revista Catalana de Seguridad Pblica, 6-7, junio-diciembre 2000: Las nuevas polticas de seguridad.. Aunque esta posicin sea vlida en trminos de exigibilidad de demandas ciudadanas al municipio, tambin reconoce que este tipo de esfuerzos necesita un mayor compromiso del municipio en asumir estas competencias. ONU, Participacin de la comunidad en la prevencin de la delincuencia, Documento de antecedentes para el curso prctico sobre participacin de la comunidad en la prevencin de la delincuencia. A/CONF. 187/11. Diciembre 1999.

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53 siete veces ms baratas que lo invertido en el encarcelamiento, especialmente en pases que registran crecientes niveles de privacin de libertad52 como El Salvador. De acuerdo con Naciones Unidas, la generacin de redes de trabajo en el mbito local contribuye a disminuir el impacto de los factores de riesgo y de manifestaciones delictivas comunes mediante diversos niveles de intervencin. Un aspecto principal a destacar de esta prctica es que ella supone el compromiso y apoyo a la municipalidad de parte de las instancias centrales, en todo aquello que la municipalidad no pueda resolver por s sola. En El Salvador, algunos de los antecedentes de esta temtica se han dado en diversas iniciativas de modelos de Polica-comunidad. Sin embargo, aparte que en estas iniciativas, el tema policial llevaba el protagonismo (desplazando a la comunidad) En la experiencia salvadorea, los antecedentes han mostrado debilidades de retroalimentacin, pues la comunicacin entre polica y comunidad tendi a ser unidireccional, es decir, de la polica hacia la comunidad (Aguilar, et alia 2001) En este documento, en materia de seguridad desde el mbito local se propone: Convocatoria municipal y reunin de actores oficiales y no gubernamentales de la zona para abordar la situacin de inseguridad ciudadana. Elaboracin de un diagnstico local de la situacin, mediante la recopilacin de informacin institucional y, de ser posible, encuestas de victimizacin. Identificacin y priorizacin de factores de riesgo. Determinar formas de intervencin y recursos disponibles, as como necesidades de apoyo. Obtencin de compromisos entre los actores y la municipalidad. En este sentido, las instituciones centralizadas deberan contar con mrgenes de accin para adecuar su funcionamiento a estas demandas, de manera, que el centralismo de su manejo no se convierta en un valladar insalvable a la hora de pactar apoyos. Establecimiento de objetivos, metas e indicadores de evaluacin y mecanismos de seguimiento. Regularmente, en materia preventiva, los indicadores deben estar basados en aspectos que indiquen mejora de la situacin inicial, tales como la reduccin de hechos delictivos, la disminucin de conflictos, la activacin de medios institucionales para la resolucin de conflictos, la mejora de la percepcin sobre la seguridad de los ciudadanos y ciudadanas. Seguimiento permanente.

En este mismo sentido, es fundamental un sistema de atencin local o comunitaria de la niez, que se convierte en una temtica transversal de las anteriores propuestas, con la obligacin del estado de proporcionar los recursos que se requieran, para el diseo e implementacin de las mismas. Para lograr la coordinacin desde la perspectiva de la

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ONU. Anlisis de los Informes Presentados por los Estados Partes bajo el artculo 44 de la Convencin de los Derechos Nio.Trigsima Sexta Sesin. CRC/C/15/Add.232, 4 de junio de 2004. Versin electrnica en http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/crc/doc/session36.htm. Pg. 6.

54 infancia, es importante el diseo y aprobacin del Cdigo de la Niez, normativa que pretende la creacin de redes de atencin nacional para la niez y adolescencia. Un actor clave para la creacin de las redes es la municipalidad, sin embargo existe una fuerte desvinculacin de las prioridades centrales en relacin con las prioridades municipales, muchas de ellas originadas en el desconocimiento de las obligaciones del estado para con la niez, y del especfico carcter de proteccin asumido en el marco normativo. Los compromisos estatales para con la niez son atinentes a organismos centrales como municipales, por ello la asuncin de compromisos pactados entre ambas se convierte en una necesidad. Los compromisos presuponen temas presupuestarios, de accin coordinada con instituciones centrales como el Ministerio de Educacin, Polica Nacional Civil o ISNA. La creacin de las redes locales, con amplia participacin comunitaria, supone la priorizacin en la puesta en marcha de polticas locales de atencin, intervencin y asistencia a la niez, a fin de facilitar los planes de insercin y desarrollo laboral de los jvenes en la comunidad.
B. INICIATIVAS DE JUSTICIA LOCAL SOBRE INFRACCIONES MENORES

Existen mltiples experiencias de justicia local, los modelos conocidos son: una competencia judicial especializada en materia contravencional o en el manejo de normativas de convivencia propias del municipio. Otro modelo es el de un referente administrativo-municipal, es decir, una oficina de la municipalidad que se encarga de la administracin de la normativa municipal sobre convivencia. Un tercer modelo, con carcter ms independiente, es el que se desarrolla mediante la instauracin de mediadores electos por la misma comunidad y sin mediaciones burocrticas o normativas restrictivas. Sea cual sea el modelo, se basa en el principio que la atencin a pequeos conflictos puede contribuir a mejorar la calidad de vida de la ciudadana y a evitar conflictos mayores. Esta propuesta no tiene una opcin concreta, pues ella depende de factores polticos, administrativos como presupuestarios que tendran que ser discutidos en el mbito local para definir opciones viables. Sin embargo, creemos que aprovechando la presencia institucional de los juzgados de paz en todo el pas, estos podran ser una herramienta para dar vida a esta propuesta de justicia local que aprovechara lo ya existente. Otra alternativa, sobre lo ya existente, es la potenciacin de las Casas de Justicia o Centros de Mediacin de Conflictos que tiene la Procuradura General de la Repblica. En algunos casos, estos mecanismos de justicia local, logran liberar de una importante carga de conflictos al sistema penal, mediante la recepcin de algunos conflictos penales de menor intensidad que puedan recibir soluciones de tipo restaurativo o reparatorio. En este mbito debe considerarse la existencia de legislaciones contravencionales o tratamiento de faltas creadas por va de ordenanzas, como herramientas de aplicacin normativa. Se debe tener muy en cuenta que dichas legislaciones no deben ser aplicables a menores de dieciocho aos, considerando la especfica conformacin normativa de proteccin para con la niez y adolescencia.

55 Sin embargo, estas iniciativas de seguridad y justicia local, deben enmarcarse en un panorama ms amplio de una agenda local, organizacin comunitaria, municipalidad y representaciones de las instituciones centrales en la gestin de soluciones comunes a la comunidad.
C. CREACIN DE UN DELINCUENCIA

SISTEMA

NACIONAL DE PREVENCIN DE LA VIOLENCIA Y

Este se propone a partir de la necesidad de contar con una instancia interinstitucional, tcnica, dedicada al estudio multidisciplinario de la violencia y la criminalidad con el fin de general metodologas de recoleccin y produccin de informacin sobre estos temas, pero ms importante, para que, conociendo la realidad, sea posible establecer estrategias de intervencin ms efectivas en los factores condicionantes de la violencia y la criminalidad, haciendo nfasis en respuestas diferentes a las brindadas por el sistema penal. Algunos de las tareas de este sistema son: Investigacin sobre factores condicionantes de la violencia y criminalidad y formas de intervencin preventivas tanto, desde el sistema penal como externas a este. Recoleccin, construccin y anlisis de informacin para monitoreo e intervenciones preventivas (informacin estadstica, demogrfica, encuestas de victimizacin, de opinin, indicadores, etc.) Generacin de indicadores evaluativos de la prevencin. En materia de niez y adolescencia y siguiendo las recomendaciones del Comit de los Derechos del Nio, en su recomendacin previa nmero diez53, es prioritario el fortalecimiento de la coordinacin sobre la aplicacin de la Convencin de los Derechos del Nio, para ello es necesario que dentro del sistema nacional de prevencin de violencia, se designe un ente coordinador con un mandato claro y con recursos adecuados para desempear funciones de coordinacin y seguimiento de la justicia juvenil.
D. MEJORA DE LA RESPUESTA ESTATAL Y PREVENCIN DE VIOLENCIA DE GNERO CON NFASIS EN LA INTERVENCIN FAMILIAR

Esto se propone por la existencia de elevados niveles de violencia aplicada en el mbito hogareo especialmente contra mujeres y contra la niez, lo cual devala la vigencia de los derechos de estos sectores poblacionales. La poblacin femenina de El Salvador constituye el 52% de la poblacin total del pas y poco ms del 30% de los hogares salvadoreos son sostenidos por mujeres que tienen la calidad de jefas de familia54. Un estudio realizado por diferentes organizaciones de mujeres establece que el 57% de las mujeres salvadoreas (ms de la cuarta parte de la poblacin total de El Salvador) sufren agresin fsica en el mbito familiar55. Investigaciones realizadas en diferentes pases han demostrado la existencia de una correlacin entre la violencia intrafamiliar y la situacin de violencia y delincuencia
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Idem supra.

Gonzlez, Francisco; Pizarro, Crisstomo, Cambios recientes en la situacin de la niez y la mujer en El Salvador, Publicacin de UNICEF, San Salvador, 1998, Pg. 5. Gonzlez, Francisco, Op. Cit., pg. 9.

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56 general56. Cuando se logra incidir en la reduccin de la violencia intrafamiliar, simultneamente se produce una reduccin de la violencia delictual comn. Este argumento fundamenta, sin lugar a dudas, la poltica de atencin a la violencia de gnero como un aspecto fundamental para la prevencin de la violencia. Los estudios sobre el perfil de los miembros de pandillas en El Salvador han mostrado que unos de los motivos de integracin a las pandillas es el maltrato y abuso de la niez. Con este panorama, se concluye que un tratamiento adecuado, puede, a mediano y largo plazo, contribuir de manera significativa a la disminucin de algunas expresiones de violencia y criminalidad. Sin embargo, es necesario destacar que la intervencin por va del sistema penal no es quizs la ms apropiada en una gran variedad de casos, en los que una intervencin alternativa podra ser ms efectiva y menos daosa. En este sentido se propone, la descentralizacin y ampliacin de la cobertura de las instituciones especializadas en el tratamiento de violencia de genero y familiar (SNF, ISDEMU e ISNA) y que stas establezcan coordinacin permanente con la PNC, FGR, PGR y juzgados de paz y familia para el tratamiento de problemas de violencia y maltrato, para hacer intervenciones desde los primeros niveles. Se debe hacer una campaa masiva de educacin, prevencin y participacin ciudadana en la atencin de esta problemtica. De tal manera que se dote a la ciudadana de informacin precisa y fcil de obtener de los lugares donde acudir en casos de violencia contra la mujer o el abuso familiar, as tambin referida a la necesaria proteccin de la niez. Se debe articular una coordinacin o alianza permanente con el sistema nacional de salud, para que a travs de ste se logre dar acceso a agresores y vctimas a un servicio gratuito y accesible de atencin teraputica en estos casos. De la misma manera, el sistema educativo debe potenciar el control sobre las manifestaciones de nios y nias afectados por cualquier clase de abuso mediante canales permanentes de comunicacin con las instancias correspondientes de tratar esta problemtica. Esto supone el entrenamiento y capacitacin del personal de estos sistemas para atender esta especifica forma de violencia.
E. INTERVENCIONES PREVENTIVAS EN CONFLICTOS DE GRAN INTENSIDAD MEDIANTE RESPUESTAS NO PENALES

En este aspecto de la prevencin se trata de intervenir en algunos de las variables de mayor incidencia en la mortalidad en la sociedad salvadorea: la amplia circulacin y uso de armas de fuego y la constante ocurrencia de accidentes de trnsito con saldos fatales. Otra variable condicionante de la violencia y delincuencia es la asociada al consumo y abuso de drogas, dentro de las cuales debe ser incluido el alcohol como la droga de mayor afectacin en hechos delictivos, sean culposos o intencionales. Por otro lado, la existencia creciente de drogodependencias puede tener consecuencias en ciclos de violencia y criminalidad, por lo que se debe intervenir mediante campaas de educacin y programas estatales de rehabilitacin accesibles a las personas afectadas.

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Larran, Soledad, Violencia en Amrica Latina y el Caribe: Causas, Consecuencias y Posibles Soluciones, material del Seminario Promoviendo la convivencia ciudadana: Un marco de referencia para la accin, Cartagena de Indias, Colombia, 14 de marzo de 1998. Banco Interamericano de Desarrollo.

57 En materia de control de armas, por ser un tema polmico y de gran debate poltico, se debe partir de aquellos aspectos que en principio no necesitaran una importante reforma legal o institucional. En este sentido, se propone iniciar con campaas estatales que promuevan el desarme de los ciudadanos que poseen armas en estado de ilegalidad, mediante la generacin de amnistas o periodos especiales de entrega sin consecuencias penales. Por supuesto, estas campaas deben contemplar la posibilidad de incentivos para los ciudadanos en posesin ilegal de armas, tales como bonos para compras o dotaciones de canasta bsica o cualquier otro estipendio por la entrega de armas. Esto supone la necesidad de generar convenios con la empresa privada para el logro de opciones en la generacin de dichos estmulos. En un segundo plano, en materia de control de armas se retoman las propuestas hechas por el Programa Hacia una sociedad sin violencia, plasmadas en la investigacin Armas de Fuego y Violencia: Desarme: recoleccin de las armas en estado de ilegalidad. Eliminacin de la portacin de armas en el espacio pblico. Las armas solo podran tenerse en el mbito domiciliar. Solamente la PNC o la Fuerza Armada seran los nicos autorizados a portar armas, excepcionalmente, los empleados de empresas privadas de seguridad podran portar armas en un territorio limitado y en funciones laborales. Limitacin del nmero de armas de fuego por persona a un arma larga y un arma corta. Incremento de los requisitos para la obtencin de licencias de armas de fuego. Creacin de un impuesto especial para armas de fuego. Traslado del control de armas de fuego y de la emisin de licencias y matriculas a la Polica Nacional Civil y a la Academia de Seguridad Pblica, las tareas de entrenamiento y evaluacin de aspirantes. Reduccin de la duracin de las licencias. Establecer como causa de revisin de los permisos de armas de fuego la existencia de antecedentes (pasados o actuales) de violencia intrafamiliar o de otros tipos de actos violentos por el aspirante o licenciatario. Eliminar los permisibilidad de la legislacin de control de armas que autoriza el ingreso de plvora y otros qumicos que pueden servir para la elaboracin de explosivos caseros u otro tipo de armas ilegales.

En materia de tratamiento de control del consumo y abuso de drogas y alcohol, el Estado debe articular un esfuerzo por medio del sistema de salud, as como por los convenios que con instituciones especializadas pueda establecer, de espacios reales y alternativas asequibles para la poblacin afectada por estas problemtica y que necesita asistencia profesional adecuada, priorizando programas de concientizacin e informacin a travs del sistema educativo, como herramienta de prevencin temprana.

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F. REVISIN DEL PAPEL DE LAS POLTICAS DE EDUCACIN, FAMILIA, MUJER, NIEZ Y JUVENTUD EN LA PREVENCIN DE LA VIOLENCIA Y CRIMINALIDAD

Se reconoce que la poltica criminal no puede asumir como propios desafos que corresponden a otras polticas pblicas, pues perdera su especificidad y terminara pervirtiendo a las otras polticas, cayendo en la lgica de que se cumpliran solo con el objeto de prevenir delitos y no con el fin de dar cumplimiento a los derechos de la poblacin. Sin embargo, es necesario advertir que la poltica criminal por s sola no puede afectar sensiblemente la realidad sino es acompaada por esfuerzos ms grandes como los perseguidos por polticas dedicadas a amplias demandas sociales como la educacin, la atencin a la mujer, la familia, la niez y la juventud, trabajo, salud, vivienda y otros servicios estatales cuyas intervenciones, podran ser ms efectivas desde el punto de vista preventivo, que una intervencin penal desde el punto de vista represivo. En este sentido, desde el plano preventivo, la poltica criminal podra contribuir a identificar aspectos sobre los que aquellas polticas deberan intervenir. Sobre este punto deben tomarse algunas iniciativas especiales a partir de la complejidad de determinados fenmenos, entre ellos el de la exclusin y marginacin de sectores de la niez y juventud como los miembros de pandillas y niez en la calle: Revisar los factores de exclusin y discriminacin de jvenes pandilleros en los espacios de participacin social (Ej. Sistema educativo) Esto limita las capacidades de prevencin. Mientras la respuesta estatal o social es la marginacin (social y fsica) se aumenta su situacin de exclusin y los devala como ciudadanos. El Estado debe dar atencin inmediata a la problemtica de niez en la calle y niez en situacin de abandono, por las condiciones de mltiple exclusin y marginacin en las que sobreviven.

3.3.2. REPRESIN
A. CONSOLIDACIN DE UN SISTEMA UNIFICADO DE INFORMACIN Y ESTADSTICAS CRIMINALES

Uno de los grandes problemas que enfrenta la poltica criminal, es la falta de informacin global sobre el fenmeno criminal, tanto de su conteo, como de la medicin de las respuestas institucionales. Se sabe que las instituciones cuentan con sistemas de informacin propios, pero su funcionamiento y resultados son completamente ajenos a los de otras instituciones del sistema penal. En este sentido, se debe hacer un esfuerzo de unificacin de metodologas que conduzcan a la construccin de un sistema nico de estadsticas criminales que rena, como mnimo, las variables propuestas en el apartado Produccin de informacin de este captulo, en lo relativo al campo represivo. La unificacin de criterios y depuracin de los mecanismos interinstitucionales de construccin de informacin pueden ser una gran herramienta para el diseo de procesos de planificacin e intervencin desde el punto de vista represivo al detectar aspectos problemticos y formas de solucin. Por las dimensiones de este trabajo, creemos que el principal llamado a unificar la informacin delictiva y procesal de los hechos conocidos es la Fiscala General de la Repblica, ya que, como encargada de la investigacin de los delitos, ella interviene en

59 todos los hechos que se reportan57. Esta informacin debe estar peridicamente a disposicin del pblico y asequible por cualquier medio que facilite su conocimiento (Internet, por ejemplo), no debe estar sujeta a autorizaciones previas o criterios discrecionales de entrega. La justicia penal juvenil no esta exenta de estas dificultades, al contrario reconociendo que todas las instituciones involucradas manejan sus propias estadsticas, no existe un ente que concentre la informacin para el seguimiento y evaluacin de la justicia penal juvenil, por ello se sugiere que el ente encargado de la evaluacin y seguimiento permanente la Justicia Penal Juvenil, sea a su vez el encargado de manejar un sistema unificado de informacin y estadstica de la justicia juvenil.
B.

MEJORA Y FORTALECIMIENTO DE LA INVESTIGACIN CRIMINAL Esta propuesta no supone la creacin de una entidad especial, sino un mecanismo y unas pautas de accin que deben ser adoptadas con el fin de mejorar la calidad de la investigacin criminal que ha demostrado ser clave para enfrentar los elevados niveles de impunidad que producen investigaciones deficientes ocasionadas por debilidades tcnicas, falta de desarrollo tecnolgico, dotacin de recursos insuficiente y ausencia de coordinacin sistemtica entre las instituciones involucradas (FGR y PNC)58 Un elemento indispensable es la disponibilidad de informacin para la construccin de redes de trabajo, por lo que se propone la mejora de un aparato de inteligencia en materia criminal con toda la informacin disponible sobre casos investigados, que permita establecer conexiones entre presuntos delincuentes, modus operandi, redes, antecedentes criminales, etc. Todo esto con el fin de generar el desarrollo de investigaciones de mercado, de hechos que inciden en gran medida en los niveles de violencia y criminalidad social y que no pueden ser investigados de manera puntual. Las investigaciones de mercado, apuesta a una visin macro de la oferta y demanda delincuencial, muy diferente de la metodologa tradicional de trabajo, basada en caso por caso sin una visin global en determinadas figuras delictivas. Un aspecto esencial para la credibilidad del sistema de investigacin criminal es lograr rendir resultados contundentes en diversos niveles de actuacin. Las evidencias empricas muestran que la investigacin de casos complejos en materias de corrupcin o fraudes financieros, dejan resultados raquticos, que no compensan la expectativa del pblico y devalan la credibilidad. En ese sentido es necesario el desarrollo interinstitucional de metodologas de investigacin especializada y conjunta en estas materias. Este proceso debe suponer la adquisicin de diversos expertos tales como contadores, administradores de empresas o economistas que permitan hacer observaciones ms tcnicas sobre los aspectos investigados. Otra alternativa es la creacin de convenios con otras instituciones del Estado para crear equipos especializados de investigacin financiera y anticorrupcin.

57

Aunque la PNC tiene una gran cuota de denuncias recibidas, muchas otras son presentadas en la FGR, lo que produce un desfase informativo. Por el contrario, existe un deber legal de la PNC de informar de todos los hechos conocidos por ella a la FGR. V. FESPAD. Estado de la Seguridad Pblica y la Justicia Penal. Julio 2002-Diciembre 2003. FESPAD Ediciones, 2004. Pg. 85-86.

58

60 Para echar a andar esta iniciativa, es necesario el establecimiento de un mapa de necesidades y presupuesto para la represin del delito, con especial nfasis en la profesionalizacin y tecnificacin de las agencias de investigacin criminal y sus operadores, ello implicara una mayor inversin en tecnologa para dotar de mejores herramientas a estas instituciones.
C.

REVISIN DE LA POLTICA PENAL Desde el cambio de legislacin penal en abril de 1998, se han realizado ms de 200 reformas a los cdigos Penal y Procesal Penal como parte de un proceso de contrarreforma, cuyas caractersticas principales han sido, la creacin de nuevos delitos y el endurecimiento de penas, as como la generacin de un esquema que facilita la captacin de personas por el sistema penal, lo que ha generado no pocos problemas en el mbito de la administracin de justicia, entre los que encontramos: La saturacin y debilitamiento de la capacidad de respuesta de las instituciones por el exceso de demanda. Lo que redunda en ineficiencia e impunidad. Paradjicamente, esta es una poltica que facilita el ingreso de ciertas figuras delictivas de tipo comn, pero no ingresa en igual medida casos de delincuencia de cuello blanco o corrupcin. La prolongacin de la duracin de los procesos penales por la generacin de mora judicial por la saturacin. Reduccin de posibilidades de uso de las salidas alternativas al proceso penal, lo que disminuye la capacidad del sistema de dar respuestas e incrementa su carga activa, as como contribuye al incremento de personas en detencin provisional en el sistema penitenciario. El incremento de la crisis penitenciaria por el hacinamiento ocasionado por el cierre o restriccin de medidas cautelares distintas a la detencin provisional y su uso todava amplo en sede judicial, as como por el incremento de personas condenadas sin alternativas para el logro de beneficios penitenciarios, debido al recorte legal para el uso de estos, lo que ha generado una gran conflictividad interna en centros penitenciarios y motines con desenlaces fatales.

En resumen, la poltica penal y de seguridad han favorecido la captacin de personas hacia el sistema penal, pero no han hecho inversiones coherentes para dotar de capacidad a las instituciones para procesar y gestionar ese incremento de la demanda. Por lo anterior se propone una revisin de la poltica penal en los siguientes trminos: Reduccin de las penas que constituyen privaciones de libertad perpetuas. Se debe volver al mximo de encarcelamiento de 30 aos. Ampliacin de las figuras delictivas sujetas a salidas alternas, y establecer controles sobre ellas a partir de una poltica de persecucin penal creada por la FGR. En este sentido, ellas deberan ser aplicables a delitos con amenaza de pena de hasta 5 aos. Eliminacin de los criterios legales de detencin provisional automtica (Art. 294 CPP), y ampliacin del uso de alternativas a la detencin provisional. Tratamiento normativo igualitario en la dotacin de beneficios penitenciarios.

61

Revisin de figuras delictivas intrascendentes y despenalizacin de ellas. Eliminacin de las facultades de detencin por sospecha (Art. 290 CPP y 345 CP).

En Justicia Penal Juvenil es necesario establecer criterios poltico criminales para que algunos delitos no sean aplicados a los menores infractores, considerando que su aplicacin conlleva mayor perjuicio en el proceso socioeducativo de los jvenes infractores. Por ello se propone la no-aplicacin de las faltas en la justicia de menores, y la no aplicacin en los delitos de posesin de droga con evidentes seales de drogadiccin, que por lo general es para el consumo y debera conllevar a la aplicacin de programas de desintoxicacin, en lugar de sanciones limitadoras de la libertad individual de los jvenes; la no punicin de la niez en delitos como el aborto, es otra propuesta considerando que en s mismo el hecho ocasiona serios obstculos a los jvenes para su insercin social.
D.

CREACIN DEL SISTEMA NACIONAL DE ATENCIN A VCTIMAS A pesar de su reconocimiento normativo y un catlogo de derechos, la vctima sigue siendo objeto de marginalizacin o instrumentalizacin en el marco de los procesos penales, en ausencia de instancias de atencin directa a sus necesidades y demandas. Se debe constituir un sistema nacional de atencin a vctimas de delitos que tenga tres componentes: Asesora legal: dotar a las vctimas de un panorama y de herramientas sobre su situacin y sus derechos. Sistemas de proteccin de vctimas y testigos. Establecer niveles de seguridad que van desde la adopcin de medidas bsicas como el asesoramiento sobre mejoras de viviendas para evitar repeticin de hechos delictivos, la gestin de medidas cautelares que impidan el contacto entre vctima y agresor o emisarios de ste, llegando a medidas de mayor complejidad como la dotacin de nmeros de telfonos (y aparatos celulares) especiales para la atencin directa de las vctimas, asignacin de personal de seguridad, hasta sistemas de traslado domiciliar, local o internacional o cambios de identidad. Atencin psicolgica o social. Creacin de un equipo de especialistas para tratar problemas especficos de las vctimas (traumas) o su familia, el cual debera estar compuesto por profesionales en salud mental y trabajadores sociales. Estos deberan funcionar como apoyos para las vctimas para continuar en el proceso, pero tambin para brindar asistencia posterior a ste. Debe hacerse un nfasis y mayor inversin en el tratamiento de casos de violencia intrafamiliar, violencia hacia la mujer y la niez, de manera que la intervencin punitiva sea la ltima instancia y reservada para los casos ms graves. Por el contrario, debe buscarse tanto la asistencia para las vctimas como para el vctimario que tambin necesita asistencia profesional para romper el circulo vicioso de la violencia. Es necesario intervenir de manera permanente y sistemtica en materia de administracin de justicia para dar tratamiento especializado y riguroso a los aspectos de violencia sexual (tratamiento a vctimas, rgimen de investigacin y prueba para evitar excesos) Esto debe ser un aspecto importante de la materia de

62 capacitacin de todo el funcionariado involucrado en la aplicacin de la justicia (Policas, judicatura, defensora, equipos tcnicos, fiscalas), pues muchas veces, la falta de sta facilita la prevalencia de prejuicios o patrones culturales, en detrimento de la justicia y la reparacin de las vctimas. Crear unidades especializadas en el trato y recepcin de casos de violencia intrafamiliar o sexual que faciliten el accesos a las vctimas y disminuyan el temor de stas a denunciar o a participar del sistema de justicia.

3.3.3. REINSERCIN PLAN NACIONAL DE TRATAMIENTO Y REINSERCIN Una descripcin simple de la situacin penitenciaria en El Salvador es que la crcel es un receptculo de personas sin mayor capacidad de atencin y tratamiento a los perfiles y necesidades especficas de reinsercin de las personas ingresadas al sistema penitenciario. La infradotacin de recursos materiales y humanos, la corrupcin, el hacinamiento y la falta de control han vuelto a la crcel en centros de especializacin de la criminalidad. Para romper ese crculo vicioso de la criminalidad y la crcel es necesario asumir con seriedad un plan nacional de tratamiento y reinsercin que debe partir de los siguientes aspectos: Identificacin de perfiles y necesidades de la poblacin privada de libertad para planes especficos de intervencin (por criterios de sexo, formacin profesional, educativa, etc). As como para su ubicacin y distribucin en diferentes centros penitenciarios. Creacin de un sistema semiabierto que dote de oportunidades laborales a las personas privadas de libertad. Ampliacin del trabajo penitenciario y generacin de bolsas de trabajo interno y externo. Mejora del sistema de control de medidas no privativas de libertad o del control de la libertad condicional para hacer efectivo el funcionamiento y ampliacin de los beneficios penitenciarios. Determinar necesidades de las mujeres en el sistema penitenciario, pues hay mayor exclusin de la mujer. Ellas tienen otras formas de relacionarse con las necesidades externas (familia) Es necesario destacar las necesidades bsicas de cada gnero, las que deben guiar y adecuar la respuestas del Estado en el sistema penitenciario y en otras respuestas de la administracin de justicia. Respecto de la poblacin femenina, es necesario dotarla de programas de reinsercin amplios y no limitados a una visin tradicionalista de las funciones de la mujer, limitando las funciones laborales a un nmero limitado de tareas. Promover fundamentalmente la participacin de la privada de libertad en la adopcin de decisiones relativas a los procesos de reinsercin.
A.

En la justicia penal juvenil se propone el fortalecimiento del ISNA, a fin crear una unidad de especialistas que les den seguimiento a los jvenes con medidas definitivas en medio abierto, las cuales actualmente son controladas por los equipos multidisciplinarios de los

63 tribunales de ejecucin de medidas. Los especialistas al momento de controlar la ejecucin de las medidas debern actuar de forma proactiva, ejerciendo su labor como tutores estatales de los jvenes, con capacidad de orientar e incidir en el seno familiar, a fin de facilitar los procesos de insercin de los y las adolescentes. La creacin de los centros intermedios para los casos de menores que requieran tratamiento especializado, como enfermos que requieran tratamientos especializados, jvenes en proceso de desintoxicacin por drogas, entre otros, debe ser una prioridad para la asignacin de recursos, en cumplimiento del artculo 119 de la Ley Penal Juvenil. Estos compromisos suponen una inversin coherente con las dimensiones de las polticas de seguridad y las polticas penales que se adopten. Por otro lado, debe promoverse la participacin ciudadana como medio para la reinsercin de privados de libertad en la medida que exista una red social de entidades capaces de dar espacios de atencin. Tambin se necesita la adopcin de medidas concretas para promover la contratacin y ocupacin laboral por parte de privados de libertad como de aquellos liberados del sistema penitenciario, para romper con el ciclo de delincuencia ocasionado por situaciones de desamparo econmico y necesidad, en este sentido, el apoyo de la empresa privada es fundamental.
B. ELIMINACIN DE TODA FORMA DE DETENCIN CONTRARIA A LA DIGNIDAD E IGUALDAD DE LAS PERSONAS

Se debe eliminar el funcionamiento de Centros de mxima seguridad que imponen condiciones de vida indignas a los privados de libertad. La seguridad no implica la degradacin de las personas. De la misma manera deben eliminarse formas expresas o tcitas de discriminacin de acuerdo a determinadas caractersticas de la poblacin penitenciaria, como las establecidas por el artculo 103 de la Ley Penitenciaria. Debe revisarse la reglamentacin de la sexualidad de las privadas de libertad, que se constituye en un valladar para ejercer su libertad sexual y aumenta la represin personal y promiscuidad al interior de los centros penales femeninos.
C. ELIMINACIN O SECRETIVIDAD DE LOS ANTECEDENTES JUDICIALES O PENALES DE LAS PERSONAS

Se debe promover la eliminacin de las peticiones de antecedentes penales o policiales para diversos fines como la obtencin de empleos, pues funcionan como criterios discriminatorios y que no contribuyen a la reinsercin de personas. No obstante lo anterior, estos antecedentes s podran ser revisados en casos excepcionales tales como el ingreso de aspirantes a la PNC o a la FGR, casos en los que, la PNC por s misma o a peticin, podra establecer los antecedentes de los aspirantes, igual situacin sera aplicable a las candidaturas todos los cargos de eleccin popular y los nombramientos de funcionarios. El registro de antecedentes debe servir como una herramienta de investigacin criminal o para dotar de informacin restringida en los casos mencionados en el prrafo anterior, pero no para generar una variable de discriminacin social.

64
D.

MEDIDAS INSTITUCIONALES PARA DISMINUIR EL HACINAMIENTO PENITENCIARIO El problema de la sobrepoblacin penitenciaria no es solo un problema de falta de espacio sino de una opcin preferencial por el encierro desde la administracin de justicia y la poltica penal. En este sentido, las responsabilidades por el crecimiento desmesurado de la poblacin penitenciaria y del deterioro de sus condiciones de vida es compartida. De tal manera se deben adoptar alternativas viables para contener el crecimiento de la poblacin penitenciaria, esto, mediante la revisin de la poltica penal que arriba se detall, as como por la toma de conciencia por el sector judicial del problema carcelario. En este sentido, la administracin penitenciaria debera coordinar con el rgano Judicial y los jueces, lneas de accin para contrarrestar la sobrepoblacin. De la misma manera debe darse vigencia a los mandatos de la Ley Penitenciaria e instrumentos internacionales sobre la situacin, relativos a la separacin y clasificacin de personas de acuerdo a criterios de edad, sexo, etapa penitenciaria, estatus procesal, etc. 3.3.4. REFORMA INSTITUCIONAL

A.

ANLISIS Y REVISIN DEL GOBIERNO DE LA SEGURIDAD PBLICA Uno de los aportes de los aportes de los Acuerdos de Paz fue el logro de trasladar el manejo de la seguridad de la esfera militar hacia el mando civil. Sin embargo, los alcances de la reforma originada por los acuerdos no termina en ese traslado, sino que tena y tiene otras implicaciones, cuales son el hecho de crear un gobierno de la seguridad pblica es decir, un espacio en el que se agrupa el sistema de seguridad pblica (el conjunto de instituciones que lo componen) bajo la direccin o autoridad de una cabeza visible que es la mxima autoridad del sistema, es decir, el ministro del ramo. Esta autoridad es fundamentalmente de tipo poltico y no necesariamente de tipo funcional. La necesidad de establecer y hacer funcionar este gobierno de la seguridad pblica es para evitar la atomizacin de labores entre los diferentes actores del sistema as como tambin, la autogestin o autogobierno de estos al margen de una autoridad poltica que sirva de referente de las demandas sociales. Durante la historia reciente, en nuestro pas se han dado amplias transformaciones en el sistema de seguridad pblica, sin embargo, an no es visible el logro de un verdadero gobierno de la seguridad. Por ejemplo, no est clara cual la funcin, nivel de vinculatoriedad y relacin con los otros actores del sistema que debe cumplir el CNSP, en particular, con el Ministerio de Gobernacin. Las planificaciones fragmentarias y acciones dispersas de los diferentes actores, que ya se han indicado en el diagnstico, tienen que ver con la ausencia de coordinacin sistemtica y permanente bajo una entidad rectora. Entre 1999 y 2001, se dio un importante proceso de fusin ministerial. En una primera etapa, se fusionaron el Ministerio de Seguridad Pblica con el de Justicia y posteriormente, en un segundo paso, el entonces Ministerio de Seguridad Pblica y Justicia con el Ministerio del Interior, dando paso al actual Ministerio de Gobernacin y de esta manera agrupando bajo su mandato importantes tareas como la seguridad pblica y la ejecucin penitenciaria. Aunque el proceso de fusin estuvo justificado en necesidades funcionales y econmicas, lo cierto es que al final, se cre un mega Ministerio, con una cantidad enorme de funciones

65 que diluyen la capacidad real de reaccin del Ministerio frente a ciertos problemas especficos, por la gran cantidad de temticas que ocupan su agenda. Esto lleva a la necesidad de plantear nuevamente el debate sobre un ministerio especializado o dedicado a los aspectos de seguridad y justicia penal, separado de las dems tareas administrativas que actualmente realiza el Ministerio de Gobernacin y que permita tener un gobierno efectivo de estos aspectos.
B.

CREACIN DE LA COMISIN NACIONAL DE POLTICA CRIMINAL Si se comprende que una poltica criminal y de seguridad ciudadana sea una poltica de estado, en consecuencia, ello supone la participacin amplia de actores institucionales, privados y ciudadana en general. Para poder dar vida a esta cuestin creemos oportuna la creacin de una Comisin Nacional de Poltica Criminal (CNPC) que sera un organismo permanente y con presupuesto propio conformado por diversas instituciones y personas, con el fin de crear lneas coherentes y organizadas de intervencin en la conflictividad social, partiendo de principios de accin coordinada y multiagencial. Como miembros institucionales se proponen los titulares de las siguientes instituciones: Consejo Nacional de Seguridad Pblica Ministerio de Gobernacin Secretara Nacional de la Familia Asamblea Legislativa Fiscala General de la Repblica Procuradura General de la Repblica Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos Representante de las municipalidades del pas (COMURES) Universidad de El Salvador Representante de las Universidades Privadas.

Dicho Consejo deber ser creado mediante una ley que la establezca con claridad su mandato y sus facultades. En todo caso, sera un organismo rector de la poltica criminal del estado. Se notar que en la nmina propuesta no se encuentra representado el rgano Judicial. Dicha ausencia es deliberada. En nuestra concepcin, no es posible ser juez y parte, es decir, el rgano Judicial, en particular, los jueces no forman parte del proceso de diseo de la poltica criminal, sino ms bien de los controles que esta debe tener. De esta manera, no nos parece conveniente la participacin orgnica de la judicatura en el diseo de poltica criminal, aunque se reconoce su experiencia y conocimiento como fuentes de consultas para aspectos puntuales. Esta comisin debera contar con una subcomisin tcnica, conformada por personal especializado de las instituciones involucradas y de otros nuevos participantes. La composicin de dicha subcomisin sera: Representante de la Polica Nacional Civil Representante del Consejo Nacional de Seguridad Pblica

66

Representante del Consejo Criminolgico Nacional Representante del Instituto Salvadoreo para el Desarrollo Integral de la Niez y Adolescencia (ISNA) Representante del Instituto Salvadoreo para el desarrollo de la mujer (ISDEMU) Representante de la Comisin de Seguridad de la Asamblea Legislativa Representante de la Comisin de Justicia y Derechos Humanos Representante de la Fiscala General de la Repblica Representante de la Procuradura General de la Repblica Representante de la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos Representante de las municipalidades del pas (COMURES) Representante de la UES Representante de las Universidades Privadas Representantes de sociedad civil vinculados con la temtica59.

La misin fundamental de esta subcomisin es la generacin de un proceso colectivo para gestacin de un Plan estratgico de poltica criminal y seguridad ciudadana y de un Plan operativo de poltica criminal y seguridad ciudadana con es establecimiento de un grupo de objetivos comunes y metas claras, as como de mecanismos de participacin, supervisin y evaluacin del trabajo por el pblico. Este proceso de planificacin adems, debe contar con un doble enfoque: uno, central, de lneas comunes de trabajo entre las instituciones y un segundo enfoque dedicado a la descentralizacin de la poltica criminal y seguridad ciudadana mediante la participacin directa de las municipalidades y sus poblaciones. Esta subcomisin tiene a su cargo la generacin de grupos de trabajo, de acuerdo a grandes temticas especficas, establecidas por los campos de accin de la poltica criminal y de seguridad ciudadana, es decir, en principio a las reas de prevencin, represin y reinsercin. Quedan establecidos de esta manera:

59

La forma de eleccin de estos representantes debe ser objeto de un proceso especfico.

67

Campo de accin Prevencin

Participantes PNC CNSP ISNA ISDEMU COMURES Universidades Sociedad Civil

Temticas -Participacin de la municipalidad en materia de prevencin de conflictos. -Mecanismos de resolucin alternativa de conflictos en el mbito local. -Iniciativas ciudadanas de seguridad en el mbito local. -Sistema Nacional de prevencin de la violencia y delincuencia: Investigacin sobre factores condicionantes de la violencia y criminalidad y formas de intervencin preventivas. Recoleccin, construccin y anlisis de informacin para monitoreo e intervenciones preventivas (informacin

estadstica, demogrfica, encuestas de victimizacin, de opinin, indicadores, etc.) -Metodologas de monitoreo local y nacional de la situacin de la seguridad. -Prevencin de la violencia intrafamiliar y sexual. -Presupuesto estatal para materia de prevencin de la criminalidad y la violencia -Prevencin de conflictos por intervenciones no penales: Control y restriccin de armas de fuego; Prevencin de accidentes de trnsito. Prevencin del abuso de drogas (incluido el alcohol)

-Papel de la poltica educativa y de atencin a la familia, mujer, niez y juventud, en la prevencin de la criminalidad y la violencia.

68

Campo de accin Represin

Participantes PNC CNSP FGR PGR PDDH ISNA ISDEMU Representantes Asamblea Legislativa COMURES

Temticas -Sistema nacional de informacin criminal y unificacin de estadsticas en la DIGESTYC. -Anlisis peridicos sobre criminalidad, formas de intervencin y respuestas institucionales. -Descentralizacin y planificacin local en materia de seguridad (Municipio- Comunidad- PNC) -Sistema nacional de investigacin criminal: Creacin de un sistema de inteligencia criminal a partir de toda la informacin disponible. Desarrollo de metodologas de investigacin del mercado delincuencial (investigaciones macro) Desarrollo de metodologas de investigacin de investigacin para criminalidad organizada y de cuello blanco. Integracin de la Polica de Investigaciones a la Fiscala General de la Repblica. Reorganizacin territorial y funcional del sistema de investigacin criminal y judicial sobre la base de la propuesta

Sociedad Civil

de diseo territorial del Plan de Nacin. -Mapa de necesidades y presupuesto para la represin del delito, con especial nfasis en la profesionalizacin y tecnificacin del Sistema Nacional de Investigacin Criminal -Revisin de la poltica de seguridad en perspectiva de costos-beneficios. -Revisin de la poltica penal. -Sistema Nacional de atencin a vctimas: Servicios legales de asesora a vctimas de delitos Servicios de proteccin de vctimas y proteccin a testigos de hechos delictivos Apoyo psico-social a vctimas de delitos

69

Campo de accin Reinsercin

Participantes CNSP ISNA ISDEMU Consejo Criminolgico Nacional PDDH Representantes Asamblea Legislativa COMURES Universidades Sociedad Civil

Temticas -Plan Nacional de tratamiento y reinsercin. -Identificacin de perfiles y necesidades de la poblacin privada de libertad para planes especficos de intervencin (por criterios de sexo, formacin profesional, educativa, etc). -Creacin de un sistema semiabierto que dote de oportunidades laborales a las personas privadas de libertad. -Ampliacin del trabajo penitenciario y generacin de bolsas de trabajo interno y externo. -Mejora del sistema de control de medidas no privativas de libertad. -Requerimientos presupuestarios para el Plan Nacional de reinsercin.

70

Cada uno de los grupos de trabajo debe someter sus iniciativas a consulta pblica. Apoyo tcnico Dada la complejidad y variedad de temas as como por la necesidad de contar con herramientas tcnicas de planificacin, esta subcomisin tendr que crear un equipo de apoyo metodolgico y apoyo operativo de tipo multidisciplinario. En este sentido se recomienda la participacin permanente de un o una profesional en ciencias polticas, con especializacin en polticas pblicas y planificacin participativa, un o una profesional de la sociologa o ciencias sociales, preferentemente con experiencia en materias relacionadas con abordaje de la criminalidad o la violencia, un o una profesional de las ciencias econmicas especializada en materia de anlisis presupuestario. La subcomisin adems, deber nombrar un director ejecutivo encargado del funcionamiento y administracin de las actividades y recursos de la CNPC. La contratacin de personal operativo se har de acuerdo con las necesidades trazadas por el plan operativo. En todo caso, el proceso de planificacin debe reunir varias etapas, la primera debe ser la de funcionamiento interno de la instancia y en segundo lugar la de las iniciativas propiamente dichas, las cuales deben partir de experiencias pilotos de mediana duracin para el conocimiento de su viabilidad como polticas generales o necesidades de correccin del diseo. Mecanismos de evaluacin Los procesos de planificacin deben establecer las formas de evaluacin que pueden ser de tres tipos: Evaluacin interna: revisin de los equipos del logro de los objetivos y metas trazados en el proceso de planificacin estratgica. Evaluacin externa: mediante una consulta amplia donde se exponen los resultados del trabajo en periodos anuales, se revisen, se observen y se recopilen propuestas. o Evaluacin general: una evaluacin en trminos globales de la poltica criminal y seguridad ciudadana en el nivel nacional. o Evaluacin local: evaluacin de las iniciativas y resultados en el plano municipal. Evaluacin por un Comit Consultivo: Sera una instancia ad hoc creada por el mismo CNPC, constituido por personalidades y representantes de instituciones relevantes, que brinde opinin, observaciones y recomendaciones al CNPC para mejorar sus labores y logros. El Comit podra entrar en sesin dos veces al ao.

Uno de los presupuestos bsicos para la realizacin de las actividades de evaluacin debe ser el principio de transparencia y rendicin de cuentas, en este sentido, una regla general de la CNPC y de las instituciones participes debe ser la produccin de informacin fiable y disponible para el pblico, as como la disponibilidad de documentos de trabajo e informacin requerida por el pblico sin mayores restricciones, tanto relativa a las funciones del CNPC o del funcionamiento y presupuesto asignado a ste y a las instituciones oficiales vinculadas.

71
C.

ADECUACIN INSTITUCIONAL PARA LA DESCENTRALIZACIN EN SEGURIDAD Y JUSTICIA La generacin de iniciativas permanentes de trabajo en materias de seguridad y justicia requiere una serie de modificaciones en el funcionamiento de las instituciones involucradas. En el caso de las alcaldas, esto supone asumir tareas que siempre fueron vistas como patrimonio del gobierno central. Tambin las agencias de seguridad y justicia deben hacer una adecuacin a esta modalidad para hacerla eficiente. La diversidad de distribuciones territoriales genera desequilibrios en la atencin de servicios para la poblacin. La Polica, sin dejar de ser una sola institucin, debe colocar al municipio como la primera instancia ante la que debe rendimiento de cuentas y atencin real a las demandas especficas del municipio y la comunidad en materia de seguridad, es decir, la relacin debe trascender de lo meramente formal y llegar a ser sistemtica y permanente. Lo anterior supone un cambio importante en el perfil del funcionamiento policial, lo cual debe ser objeto de transformaciones institucionales (nuevas formas de distribucin de recursos, mayor autonoma a las representaciones municipales) y de polticas institucionales, lo que implica la necesidad de un programa de formacin policial orientado en este sentido, labor que tendra que ser asumida por la Academia Nacional de Seguridad Pblica. De la misma manera, el rgano Judicial, la Fiscala General de la Repblica y la Procuradura General de la Repblica deben adecuar sus recursos a esta forma de trabajo y distribucin.

D.

ESPECIALIZACIN DE LA CARRERA POLICIAL La polica debe tener, en principio, tres grandes reas de especializacin: Investigaciones, Trnsito y Seguridad Vial y Seguridad Pblica. Cada una debe corresponder a un segmento especfico de la carrera policial, esto implicara que el ingreso a una de las especializaciones consecuentemente se tendra que desarrollar su carrera en ese mbito especfico. Al contrario de las polticas laborales de traslados constantes entre diferentes reas funcionales que afectan la acumulacin de experiencia del personal policial en determinados aspectos. Este proceso debe ser acompaado por acciones complementarias, como la eliminacin de las rotaciones territoriales frecuentes, que ocasionan prdida de acumulacin y conocimiento del terreno por agentes y oficiales, as como del contacto con la comunidad. De la misma manera, se debe generar un sistema de carrera basado en los estmulos al buen desempeo que pueden ser los aumentos salariales, envo a un destino de inters del beneficiado, posibilidad de capacitacin, o incremento de las posibilidades de ascenso y promocin. Esto implica simultneamente, un cambio de los parmetros de evaluacin de la funcin policial basada en datos como la reduccin de cifras delictivas o el nmero de capturas realizadas, pasando a incluir variables como el respeto a los derechos humanos y las opiniones de la municipalidad y comunidad sobre el trabajo realizado.

E.

RELACIONES ENTRE LA FGR Y LA PNC EN EL MARCO DE LA INVESTIGACIN CRIMINAL Se deben adoptar medidas urgentes y sistemticas para corregir el dficit de efectividad de la investigacin criminal, especialmente en aquellas variables que tienen que ver con la coordinacin interinstitucional. En este sentido, se propone:

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Revisin y adecuacin, mediante compromisos institucionales, de los criterios laborales y administrativos en la asignacin de recursos humanos en materia de investigacin criminal tanto en trminos de especialidades como en trminos territoriales. Establecer coordinacin permanente y directa en cada dependencia de investigacin criminal. Generacin de equipos de trabajo interinstitucionales que superen la dualidad del trabajo caso por caso actual.

F.

PROFESIONALIZACIN Y ESPECIALIZACIN DE FISCALES Y DEFENSORES Para el logro de la un sistema de justicia operado por personal competente, es necesario profesionalizar a dichos operadores, para ello es necesario el logro de condiciones bsicas: Estabilidad laboral. En la actualidad la mayor parte de defensores y fiscales se encuentran bajo rgimen de contrato. Sometidos a la duracin de stos y a la voluntad de la institucin de requerir sus servicios. En este sentido se deben dar garantas de estabilidad laboral a los fiscales y defensores, mediante mecanismos de control transparentes y respetuosos del debido proceso y normas de estabilidad y permanencia laboral que de un mayor estmulo a los operadores. Otro aspecto bsico para la profesionalizacin de los fiscales y defensores es la creacin de carreras administrativas donde los mritos y la experiencia generen estmulos positivos para la bsqueda de ascensos profesionales. En este sentido, las jefaturas deberan ser objeto de procesos de concurso de mritos y comprendidos como parte del desarrollo propio de una carrera profesional. Dotacin de autonoma a los operadores judiciales, es decir, espacio de decisin sobre el desarrollo de sus actividades profesionales, as como mecanismos de transparencia de los procesos de decisin y dictado de ordenes directas en que exista discordancia con el criterio del operador. Ruptura de organizaciones excesivamente jerarquizadas de manera vertical por una con diseo ms horizontal, lo que supondra un mayor nivel de las jefaturas y una nueva forma de nombramiento de stas con base a criterios de carrera y mrito, por sobre los criterios personales. Tambin las decisiones importantes deberan ser tomadas en colectivo mediante procesos de discusin grupal.

G.

REFORMA INSTITUCIONAL DE LA FISCALA GENERAL DE LA REPBLICA La FGR juega un papel fundamental en la gestin y configuracin de la poltica criminal, en ese sentido, su diseo debe ser acorde a un modelo democrtico de poltica criminal. A continuacin se presentan las principales propuestas de reforma institucional para el logro de estos objetivos: Nueva forma de nombramiento del Fiscal General, mediante la existencia de ternas construidas por un mtodo y una instancia de nominacin diferente al rgano encargado del nombramiento que reduzca el impacto de nombramientos negociados o distribuciones partidocrticas de las instituciones que eliminan su autonoma y debilitan la institucionalidad.

73

Nueva Ley orgnica de la FGR que establezca la creacin de un Consejo de Fiscales que agrupe a las principales jefaturas como instancia de discusin de las grandes lneas poltico criminales de la institucin, as como un mecanismo de reduccin de la verticalidad institucional. Este consejo servira para dirimir o revisar situaciones conflictivas en materia de persecucin penal. Los miembros del Consejo deberan fiscales de carrera. Generacin de mecanismos de ingreso por concurso de mritos, estabilidad laboral, autonoma profesional y mecanismos de control y de carrera transparentes. Transformacin de la Unidad de Poltica Criminal en una instancia de anlisis y gestin de la poltica de persecucin penal, basada fundamentalmente en el anlisis de informacin y generacin de polticas de racionalizacin y gestin de la persecucin penal mediante el impulso en las formas de organizacin del trabajo interno, as como en la coordinacin de estos aspectos con otras instituciones. Diseo y establecimiento de una poltica de persecucin penal basada en los siguientes aspectos claves: o Generacin de trabajo basado en equipos y generacin de economas a escala, es decir, que cada rea de la fiscala este dividida en niveles de especializacin tales como: recepcin y revisin temprana, unidad de trmites encargadas de actividades formales de los procesos o audiencias de menor intensidad como las relativas a salidas alternas, unidad de litigacin, encargada de las investigaciones y la preparacin de casos para juicios. o Sistemas de atencin temprana de casos: es decir, mecanismos de recepcin y estimacin de la viabilidad o no de los casos sometidos a conocimiento de la FGR. En este nivel se hara la pre-seleccin de casos objetos de archivo administrativo, de criterios de oportunidad o salidas alternas, as como de los casos con viabilidad para continuar judicialmente. o Criterios claros y definidos de persecucin y aplicacin de salidas alternas, es decir, dotar de lneas a los operadores de cundo es preferible aplicar una salida alterna y cuando es preferible anteponer el inters estatal de la persecucin. o Mejora de los criterios y el rigor de los casos sometidos a juicios, dado que en el panorama actual, entre el 40%-45% de los casos llevados a juicio son declarados absueltos, cuando se supone, que la FGR solo lleva sus casos ms fuertes a esta instancia.

Creacin del sistema nacional de atencin a vctimas y colocacin de ste como dependencia de la FGR, esto supondra adems, la dotacin de recursos financieros, materiales, tcnicos y humanos para poder llevar a cabo estas funciones de acuerdo a lo dispuesto en la propuesta sobre el Sistema Nacional de Atencin a Vctimas arriba descrito.

74
H. REACTIVACIN Y PROTAGONISMO DE LA COMISIN COORDINADORA DEL SECTOR JUSTICIA

Es necesaria la reactivacin de la Comisin Coordinadora del Sector Justicia como espacio de discusin y toma de acuerdos interinstitucionales y readecuarla al esquema actual del sector justicia. La Comisin debera contar con dos instancias: la instancia poltica, constituida por los titulares y la Unidad Tcnica Ejecutiva, instancia tcnica constituida por personal especializado de cada una de las instituciones representadas con un perfil eminentemente tcnico, cada uno de los cuales sera el encargado de asegurar la implementacin y ejecucin de los acuerdos interinstitucionales en cada uno de sus campos respectivos. Algunos de los aspectos que deben ser considerados por la Comisin Coordinadora del Sector Justicia son: Anlisis y adecuacin de la distribucin territorial de las instituciones del sector justicia de cara a favorecer el acceso a la justicia mediante la descentralizacin, as como para equilibrar las cargas y flujos de casos entre las diferentes oficinas. Revisin y unificacin de los sistemas de informacin estadstica y seguimiento de casos para conocer la demanda concreta de servicios y la elaboracin de polticas en materia de gestin de la justicia y gestin de recursos. Acuerdos interinstitucionales para unificar y coordinar la gestin de procesos penales, para economizar tiempo y recursos institucionales. Por ejemplo, establecer sistemas comunes de agenda para garantizar y aprovechar al mximo el tiempo de los jueces y operadores judiciales evitando choques de audiencias o tiempos muertos en la realizacin de stas. Generar espacios departamentales de coordinacin interinstitucional, estableciendo una relacin de coordinacin y comunicacin bidireccional con la sede central, lo cual permitira matizar las polticas generales a partir de datos especficos de las sedes departamentales.

I.

FORTALECIMIENTO DEL INSTITUTO DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA NIEZ Y LA ADOLESCENCIA (ISNA) La importancia del ISNA como ente rector de las polticas de niez y adolescencia, requieren una institucin fortalecida tcnica y organizativamente para sumir todas las obligaciones encomendadas, entre las que podemos mencionar: La creacin del sistema de resguardos encomendado en la reforma de la Ley Penal Juvenil, el cual en su artculo 58, establece que la institucin es responsable por el respeto de los derechos de los jvenes infractores durante la etapa de su detencin administrativa. La creacin de los Centros Intermedios para aquellos jvenes que por su enfermedad, o su comportamiento requiera de un programa especializado para su insercin. Ello supone la creacin de reglamentos y de personal altamente especializado para su operatividad. La institucin debe garantizar los procesos de insercin a travs de verdaderos programas educativos y de formacin en los centros de internamiento. El fortalecimiento institucional supone transformaciones institucionales que garanticen la contratacin del personal adecuado para las funciones a desempear, as como un proceso

75 de capacitacin que de forma continuo dote de herramientas a los profesionales para el mejor desempeo de sus funciones. REVISIN DE LA ADMINISTRACIN Y SERVICIOS PENITENCIARIOS Uno de los problemas detectados en nuestro proceso de consulta ha sido la excesiva verticalidad del funcionamiento del subsistema penitenciario y su burocracia. Como una consecuencia de esta verticalidad, los niveles de arbitrariedad en el manejo de cuestiones como los consejos criminolgicos se puede ver vulnerable a las manipulaciones. En este sentido se propone: Dotacin de autonoma a los Consejos Criminolgicos respecto de la Direccin General de Centros Penales Activacin de la Escuela Penitenciara y generacin de la carrera penitenciaria. Establecimiento de metodologas de contratacin de personal de acuerdo a mritos y capacidades. Mejorar los espacios de atencin a las demandas y necesidades de informacin de los privados de libertad, en este sentido, debe establecerse un mecanismo de comunicacin gil y permanente entre la poblacin penitenciaria y los juzgados de vigilancia penitenciaria. Debe brindarse un servicio de defensa penitenciaria gil y permanente, situacin que debe ser asumida por la Procuradura General de la Repblica.
J.

76 Bibliografa y materiales utilizados Aguilar, Jeannette. Metodologas de cuantificacin del delito. FESPAD ediciones. San Salvador, 2002. Aguilar, Jeannette, Edgardo Amaya y Jaime Martnez. Informacin y gestin policial en El Salvador. FESPAD ediciones, San Salvador, 2001. Amaya Cbar, Edgardo. Bases para la Discusin sobre Poltica Criminal Democrtica. FESPAD ediciones, San Salvador, 2003. ----Polticas de seguridad en El Salvador 1992-2002, material indito, producido para el Mexico Project, Latin american studies institute, Georgetown University, 2003. Amaya Cbar, Edgardo y Gustavo Palmieri. Debilidad institucional, impunidad y violencia, en Violencia en una sociedad en transicin. Tomo II. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, San Salvador, 2000. Amaya Cbar, Edgardo y Oswaldo Feusier. Estado de la relacin entre la Fiscala General de la Repblica y la Polica Nacional Civil en el marco de la investigacin criminal (en edicin) Investigacin realizada en el marco del proyecto Monitoreo de Derechos Humanos y justicia penal con participacin ciudadana, financiado por el proyecto Dans de Derechos Humanos en Centroamrica (PRODECA) Baratta, Alessandro, Infancia y democracia, en Garca Mndez, Emilio y Beloff, Mary (comps.), Infancia, Ley y Democracia en Amrica Latina. Anlisis crtico del panorama legislativo en el marco de la Convencin sobre los Derechos del Nio (1990-1998), Temis/depalma, Bogot/Buenos Aires, 1998. ----. Poltica criminal: entre la poltica de seguridad y la poltica social, en: http://www.justinfo.net/UPLOAD/DOCS/DD24.doc FESPAD, Estado actual de la seguridad pblica y la justicia penal (Julio 1999-marzo 2001), FESPAD ediciones, San Salvador, 2001. ___. Estado de la seguridad pblica y la justicia penal. El Salvador 2001, FESPAD ediciones, San Salvador, 2002 ___. Estado de la seguridad pblica y la justicia penal. Julio 2002-Diciembre 2003. FESPAD ediciones, San Salvador, 2004 Fiscala General de la Repblica, Memoria de Labores. Junio 2000- mayo 2001, documento oficial. San Salvador, 2001. ___. Memoria de Labores. Junio 2001- mayo 2002, documento oficial, San Salvador, 2002. ___. Memoria de Labores. Junio 2003- mayo 2004, documento oficial, San Salvador, 2004. Garca-Pablos, Antonio, Criminologa. Una introduccin a sus fundamentos tericos para juristas, 3 ed, Tirant lo Blanch, Valencia, 1996. GOES. Alianza por la seguridad. Gobierno de El Salvador, San Salvador, 1999 ___. Pas seguro. Gobierno de El Salvador, San Salvador, 2004. Gonzlez, Francisco; Pizarro, Crisstomo, Cambios recientes en la situacin de la niez y la mujer en El Salvador, Publicacin de UNICEF, San Salvador, 1998

77 Lahera, Ignacio. Introduccin a las polticas pblicas. Fondo de la Cultura Econmica, Mxico, 2002 Larran, Soledad, Violencia en Amrica Latina y el Caribe: Causas, Consecuencias y Posibles Soluciones, material del Seminario Promoviendo la convivencia ciudadana: Un marco de referencia para la accin, Cartagena de Indias, Colombia, 14 de marzo de 1998. Banco Interamericano de Desarrollo. ONU, Participacin de la comunidad en la prevencin de la delincuencia, Documento de antecedentes para el curso prctico sobre participacin de la comunidad en la prevencin de la delincuencia. A/CONF. 187/11. Diciembre 1999. ---- Anlisis de los Informes Presentados por los Estados Partes bajo el artculo 44 de la Convencin de los Derechos Nio. Trigsima Sexta Sesin. CRC/C/15/Add.232, 4 de junio de 2004. Versin electrnica en http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/crc/doc/session36.htm. PNUD. Armas de fuego y violencia. Proyecto Hacia una sociedad sin violencia, PNUD, San Salvador, 2003. ___. Prevencin y control del crimen y la violencia en El Salvador. Lineamientos estratgicos. PNUD, San Salvador, 2004. Procuradura Para la Defensa de los Derechos Humanos. La situacin de las personas privadas de libertad en El Salvador. Documento Ejecutivo preparado para la Honorable Comisin de Justicia y Derechos Humanos de la Asamblea Legislativa. En Recopilacin de Resoluciones e Informes Especiales. Enero-Diciembre 2002, San Salvador. Rico, Jos Mara y Luis Salas, Inseguridad ciudadana y polica, Tecnos, Madrid, 1988. Ross, Marc Howard. La cultura del conflicto. Las diferencias interculturales en la prctica de la violencia. Paidos, Buenos Aires, 2000 UNICEF, La Experiencia de la Justicia Penal Juvenil Salvadorea.Primera edicin, octubre 200, San Salvador. Zino Torazza, Julio. La estructura social. Universidad San Antonio. Murcia. 2001.