COMISION ASESORA PRESIDENCIAL

INSTITUCIONALIDAD CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN

INFORME FINAL

Abril, 2013

COMISION ASESORA PRESIDENCIAL INSTITUCIONALIDAD CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN INFORME FINAL

NDICE

Pgina
I. II. INTRODUCCIN DIAGNSTICO SITUACIN ACTUAL II.1 Estructura institucional vigente II.2 Principales problemas de la estructura actual III. PROPUESTA DE NUEVA ESTRUCTURA III.1 Estructura de largo plazo III.2 Gobernanza de las Agencias IV. V. VENTAJAS DE LA ESTRUCTURA PROPUESTA CONSIDERACIONES FINALES 3 4 4 6 10 10 14 16 18

I. INTRODUCCIN El propsito de esta Comisin Asesora convocada por el Presidente de la Repblica ha sido el de elaborar una propuesta de modernizacin de la institucionalidad de la ciencia, la tecnologa y la innovacin, apuntando a una mejor coordinacin entre las instituciones participantes, a lograr un mayor impacto positivo en la sociedad de los recursos pblicos destinados a fortalecer los procesos de desarrollo de conocimiento hasta su transferencia a la sociedad mediante innovacin, y a fomentar la difusin de la ciencia en el pas. Tomando en cuenta la importancia de este tema, y la necesidad de avanzar con celeridad en el cambio de estructura propuesto, esta Comisin privilegi la bsqueda de una postura consensuada sobre las materias tratadas. Se ha estimado que, al actuar de esta forma, se facilita la discusin de estas propuestas en el mbito poltico, en la comunidad cientfica, y en todas las instancias de debate ciudadano. Este documento es, por definicin y voluntad de la Comisin Asesora, un trabajo que, para que adquiera plena validez, debe recoger las opiniones y criterios de los actores sociales y polticos involucrados en los temas institucionales aqu tratados. Este trabajo no ha sido pensado considerando los lmites de tiempo de un gobierno en particular, sino que constituye un esfuerzo para organizar mejor hacia adelante el trabajo de creacin y transferencia de conocimiento, del desarrollo cientfico y tecnolgico de Chile, de la innovacin, la productividad y el emprendimiento. La Comisin Asesora desea dejar expresa constancia acerca de la urgencia que reviste abordar las materias tratadas en este documento con prontitud, ya que continuar postergando las decisiones pendientes resulta daino para el pas. Las personas que participaron en esta Comisin Asesora, y que suscriben el presente documento, son las siguientes: Bruno Philippi, quien la presidi; Hernn Cheyre, quien se desempe como Secretario Ejecutivo; Mariana Aylwin; Jos Miguel Benavente; Fernando Claro; Juan Carlos de la Llera; Oscar Guillermo Garretn; Vivian Heyl; Sergio Hojman; Fernando Le Fort; Servet Martnez; Juan Manuel Santa Cruz; Bernab Santelices y Ricardo Solari.

II. DIAGNSTICO DE LA SITUACIN ACTUAL II.1 Estructura institucional vigente Las actividades relacionadas a la actividad cientfica, a la formacin de capital humano, a la innovacin y al emprendimiento, son realizadas por una gran variedad de actores pblicos y privados, personas naturales e instituciones de distinta ndole, y tienen lugar con distintos grados de coordinacin entre s. Mientras algunas iniciativas forman parte de una cadena lgicamente estructurada, en funcin de ciertas metas y objetivos, otras se llevan a cabo en forma aislada del resto y con un nulo grado de interconexin entre ellas. La forma como se desenvuelven e interactan estos distintos actores depende en gran medida de la institucionalidad imperante, de la naturaleza de las regulaciones existentes, y del tipo y calidad de las agencias ejecutoras de las polticas que elaboran y llevan a cabo los Gobiernos en el mbito de la ciencia, tecnologa, innovacin y emprendimiento. Lo anterior se conceptualiza bajo la denominacin de Sistema Pblico de Apoyo a la Ciencia, Tecnologa e Innovacin. La estructura vigente en Chile se sintetiza en el siguiente diagrama:

A nivel de Estrategia opera el Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad (CNIC), cuya misin fundamental es asesorar al Presidente de la Repblica en la identificacin, formulacin y ejecucin de polticas, planes, programas y otras actividades relativas a la innovacin, incluyendo los campos de la ciencia, la formacin de recursos humanos especializados y el desarrollo, transferencia y difusin de tecnologas. Este Consejo debe dar cuenta de sus actividades directamente al Presidente de la Repblica. En el plano del Diseo de Polticas opera como articulador central el Comit de Ministros de Innovacin, organismo encargado de aprobar e implementar la poltica gubernamental sobre la materia. En esta instancia participan los ministerios que estn ms involucrados en el tema de la ciencia y la innovacin, y la coordinacin radica en el Ministerio de Economa, entidad que, a su vez, est encargada de la ejecucin de esta estrategia. Por ltimo, las agencias ejecutoras son las encargadas de implementar los distintos programas a travs de los cuales se materializa lo anterior. Entre stas destacan, por el volumen de recursos administrados, Innova Chile de Corfo y Conicyt. La primera, que opera bajo el alero del ministerio de Economa, tiene su foco en la innovacin, la transferencia y la difusin tecnolgica; la segunda, con dependencia del ministerio de Educacin, est orientada a la investigacin cientfica bsica y aplicada de excelencia, y tambin a la formacin de recursos humanos avanzados. Entre stos destacan Fondecyt, Fondef, Fondos Basales, Fondap, Programa de Astronoma, los programas de Equipamiento Medio y Mayor, y el programa de difusin Explora. Otras agencias dependientes del ministerio de Economa son el Instituto Nacional de Propiedad Industrial (INAPI), y la Iniciativa Cientfica Milenio (ICM). La primera tiene como rol fundamental la administracin y atencin de los servicios de la propiedad industrial en Chile, y la segunda tiene como objetivo central fomentar el desarrollo de la investigacin cientfica y tecnolgica de frontera, apoyando la creacin y desarrollo de centros de investigacin, institutos y ncleos de investigadores en temticas especficas. En lo relativo a la formacin de capital humano avanzado, el programa Becas Chile, creado para administrar las becas de postgrado en el
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exterior, depende del ministerio de Educacin, y se implementa a travs de Conicyt. Finalmente, existen otras instituciones y agencias que ejecutan polticas o proveen financiamiento, y que tienen relacin con el Sistema Pblico de Apoyo a la Ciencia, Tecnologa e Innovacin, entre ellas la Fundacin para la Innovacin Agraria (FIA), que tiene dependencia del ministerio de Agricultura. Mencin especial merece todo el sistema de Educacin Superior, considerando que la mayor parte de la actividad cientfica del pas tiene lugar en las universidades.

II.2 Principales problemas de la estructura actual La sola visualizacin de la estructura orgnica del sistema nacional de ciencias, tecnologa e innovacin permite advertir, en lo puramente formal, que se trata de un ordenamiento disperso y fragmentado, en el cual no es posible identificar con claridad un esquema que conduzca a la coherencia en la toma de decisiones, y a la eficiencia en el uso de los recursos, tanto pblicos como privados. En el fondo, lo que queda en evidencia a partir de la estructura vigente es una falta de coordinacin entre las instituciones y agencias vinculadas a la ciencia y a la formacin de capital humano, y aquellas que tienen como foco central la productividad de la economa. En trminos concretos, del anlisis de la estructura vigente es posible diagnosticar problemas e imperfecciones en sus tres niveles:

a) Estrategia: El CNIC, como rgano superior a cargo de elaborar recomendaciones estratgicas, carece de una institucionalidad adecuada. Este Consejo funciona sobre la base de un Decreto Supremo que no le confiere mayor fuerza, las opiniones que emite no siguen un cauce institucional bien definido, y tampoco hay claridad respecto de las obligaciones de los consejeros. El Consejo de Ministros para la Innovacin, que tiene como uno de sus objetivos lograr una mejor coordinacin entre las distintas instituciones que dan forma al Sistema Nacional de Innovacin, y
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que operan al alero de distintos ministerios, en la prctica tambin es una figura sin responsabilidades claras, con ministros que en general tienen otras prioridades, y por tanto, un rgano sin mayor peso.

b) Diseo de polticas: La existencia de responsabilidades en materias especficas, que apuntan a un objetivo comn, pero fuertemente concentradas en dos ministerios, da origen a graves fallas de coordinacin y a tensiones evidentes. La investigacin bsica en ciencias junto a la formacin de capital humano avanzado, por ejemplo, que forman parte de una misma cadena de valor que la transferencia tecnolgica y la innovacin, por el hecho de estar radicados en ministerios diferentes, desde los cuales son mirados con una ptica distinta, no reciben una visin sistmica orientada al cumplimiento de objetivos comunes. Falta de un responsable nico de las polticas de innovacin propiamente diluye los esfuerzos que realiza el Estado, perdindose focalizacin, y dificultndose el proceso de evaluacin de las polticas implementadas en las distintas reparticiones.

c) Ejecucin de polticas: Sin perjuicio de que las principales agencias ejecutoras (CorfoInnovaChile y Conicyt) han visto aumentar su presupuesto en forma significativa durante la ltima dcada, sus estructuras de gobierno corporativo no se han ajustado de acuerdo a las necesidades que la nueva realidad impone. El volumen de recursos que el aparato pblico destina a actividades vinculadas a la ciencia y la innovacin ha venido aumentando en forma importante, y en atencin a los desafos que el pas tiene por delante en estas materias uno de los cuales es lograr duplicar el porcentaje del PIB destinado a actividades de I+D-, est quedando en evidencia que el chasis institucional no es el adecuado para el

volumen de recursos y el nmero de proyectos que estas entidades deben administrar. En el caso de InnovaChile en Corfo (creada el ao 2005) su administracin depende de un Consejo de 21 miembros, provenientes tanto del sector pblico como del sector privado, lo cual permite que la asignacin de recursos a los diferentes programas se lleve a cabo con una mirada ms amplia. Sin embargo, en tanto InnovaChile es una agencia que opera al interior de Corfo, enfrenta otro tipo de restricciones e inflexibilidades. En lo referido a Conicyt, cabe destacar que este organismo opera sin Consejo Directivo desde la dcada de los aos 70, perodo en el que se suspendieron sus funciones, y hasta la fecha no ha sido repuesto. En consecuencia, la administracin de Conicyt depende exclusivamente de su Presidente, quien es nombrado por el Presidente de la Repblica. Si bien esta agencia se relaciona con el Presidente de la Repblica a travs del ministerio de Educacin, en la prctica su autonoma se ve bastante limitada al depender administrativamente de esta reparticin pblica, la cual normalmente se ve absorbida por otras materias urgentes que tratar. En materia de roles, se advierte una cierta superposicin entre InnovaChile y Conicyt, la cual es entendible, ya que la lnea que separa la investigacin aplicada de los desarrollos inmediatamente posteriores es bastante difusa. Estas diferencias son difciles de zanjar habiendo una dependencia ministerial diferente en ambos casos, lo cual conspira en contra de una mejor asignacin de los recursos.

En el mbito presupuestario, la asignacin de recursos no se realiza desde la perspectiva del sistema como un todo, ya que cada agencia tiene dependencia de un ministerio distinto, y, por tanto, su priorizacin obedece a definiciones internas de cada cual, y no necesariamente a una visin de largo plazo para la ciencia, tecnologa e innovacin.

Por ltimo, la Divisin de Educacin Superior a travs del financiamiento que entrega a las universidades tambin asigna
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recursos para fomentar la investigacin y desarrollo. Sin embargo, los criterios de asignacin de estos recursos no estn coordinados con los criterios usados por las agencias, y por tanto, con las necesidades del pas.

III. PROPUESTA DE NUEVA ESTRUCTURA III.1 Estructura de largo plazo

Diseo estructural: Se propone la creacin de un Ministerio de Ciencia, Tecnologa, Innovacin y Educacin Superior, el que estara organizado en dos pilares: una subsecretara de Educacin Superior y una subsecretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Entre las razones tenidas en cuenta para proponer esta estructura destacan las siguientes:

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 Mantener articulada la cadena de desarrollo de la que forman parte la educacin superior, la ciencia, la tecnologa y la innovacin, considerando la importante interaccin horizontal que tiene lugar entre cada una de estas actividades y sus principales actores. Una visin sistmica y articulada de esta cadena permite disear polticas pblicas que fomenten mejoras continuas en la transmisin efectiva y eficiente del conocimiento, su creacin acelerada a travs de la investigacin, el desarrollo de las capacidades tcnicas necesarias, y la creacin de valor a travs de la innovacin. Es innegable que una educacin superior de calidad debe estar permeada constantemente por la investigacin en la ciencia, las artes, las humanidades, la tecnologa y la innovacin. Reconocindose que bajo esta propuesta se produce un corte de la cadena de valor en lo referido a las actividades de emprendimiento las cuales estn muy relacionadas al eslabn de la innovacin-, se estim conveniente fortalecer este mbito directamente en el ministerio de Economa, redefiniendo una subsecretara de Emprendimiento y Competitividad. El proyecto educativo de Chile debe alcanzar estndares de clase mundial, y ello requiere ofrecer una educacin de calidad desde edades muy tempranas. Bajo la actual estructura del ministerio de Educacin, coexisten la educacin parvularia, escolar y superior, pero no es inusual que por situaciones coyunturales alguna de stas concentre la atencin en forma prioritaria, en desmedro de las otras, que tambin ameritan ser atendidas con igual grado de priorizacin. Bajo la actual estructura institucional, el cumplimiento de este objetivo se ve constantemente amenazado. Dado el rol fundamental que cumple la formacin superior en el desarrollo cultural, cvico y econmico del pas, se propone la creacin de una subsecretara que se dedique exclusivamente a este tema, la cual se sumara a una subsecretara concentrada en los temas de ciencia, tecnologa e innovacin. Esta estructura permitira un desarrollo equilibrado y armnico de los tres ejes: educacin superior, ciencia e innovacin.
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 La ciencia, tecnologa e innovacin estn profundamente entrelazadas con la educacin superior, y para que Chile sea competitivo en un mundo marcado por la competencia por el talento y el aprovechamiento de ste, se necesita de una institucionalidad que los contenga y donde se potencien.

Subsecretara de Educacin Superior: Concentrara todas las labores de ese mbito que actualmente lleva a cabo el ministerio de Educacin. La lgica de este cambio radica en que la formacin de capital humano del pas no puede quedar desconectada de la ciencia, la transferencia tecnolgica y la innovacin, por cuanto cada uno de estos eslabones forma parte de la misma cadena de valor. El hecho de que actualmente estn radicados en ministerios diferentes genera descoordinaciones y conflictos que no permiten aprovechar la generacin de conocimiento de frontera como fuente de desarrollo social, creativo y econmico del pas. Esta subsecretara estara organizada en base a tres divisiones: una sera la encargada del diseo de la poltica de educacin universitaria; una segunda tendra a su cargo la poltica de educacin superior tcnica (no escolar); y la tercera, transversal a ambas Subsecretaras, se encargara de medir y evaluar el trabajo de implementacin de polticas que ejecutan las agencias respectivas, y de recolectar y publicar la informacin relativa a la Educacin Superior: produccin cientfica, informacin de carreras, trayectorias laborales, produccin de patentes, planta de profesores de las universidades, etc. La ejecucin de las polticas estara a cargo de dos agencias. Por la calidad del sistema velar la futura Agencia Nacional de Acreditacin, una agencia acreditadora autnoma que asegure probidad, transparencia y la ausencia de conflictos de inters, y que vele por que cada institucin desarrolle sus proyectos guiados por estndares de calidad fomentando la mejora continua de las instituciones. La segunda sera una Agencia de Financiamiento Institucional y Estudiantil, que tendra a su cargo la entrega de recursos a las universidades (aportes basales, entre otros), as como la administracin de las becas y crditos para los estudiantes de educacin superior. Por ltimo, la fiscalizacin quedara a cargo de la
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Superintendencia de Educacin Superior, con el objetivo de velar por el cumplimiento de la ley en todas sus materias, y con la facultad de sancionar y atender denuncias y reclamos de los actores del sistema de Educacin Superior.

Subsecretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin: Bajo esta estructura se creara una Divisin con el mismo nombre (Ciencia, Tecnologa e Innovacin), la que tendra a su cargo el diseo de polticas sobre estas materias. Conicyt absorbera a la Iniciativa Cientfica Milenio (ICM). Tambin bajo el alero de Conicyt se creara un Programa de Ciencias Sociales y Humanidades, con el propsito de apoyar y potenciar la formacin de capital humano y los proyectos de alto nivel en investigacin, educacin, preservacin y difusin del conocimiento en esta rea. Este Programa estara diseado considerando la naturaleza especfica del trabajo y funcionamiento de las humanidades y ciencias sociales, las cuales son distintas a aquellos de las ciencias formales, bsicas y de aplicacin. En el caso de InnovaChile, sta se separara de Corfo, con el propsito de independizar las actividades de promocin de la innovacin de las del emprendimiento. Actualmente InnovaChile funciona al interior de Corfo, integrndose orgnicamente a travs de una de las gerencias de la Corporacin, pero reglamentariamente constituye una entidad aparte, con un Consejo Directivo que es distinto del de Corfo, y con un presupuesto anual que se explicita en una partida diferente. Con la estructura propuesta los temas de innovacin quedaran al alero del nuevo ministerio, y los temas de emprendimiento se radicaran en el ministerio de Economa. Tambin estara a cargo de esta subsecretara el Instituto Nacional de Propiedad Industrial (Inapi), el cual agregara a sus actuales funciones el registro, la gestin y la promocin de la propiedad intelectual, que actualmente recaen en la Direccin de Bibliotecas, Archivos y Museos (Dibam).

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Por ltimo, se creara una Agencia de Becas para Capital Humano Avanzado, la que absorbera la unidad de becas nacionales de Conicyt y Becas Chile.

En forma transversal a ambas subsecretaras, y atendida la importancia de proveer clara y precisa informacin a los estudiantes, apoderados e investigadores, se propone crear una divisin de medicin, estudios e informacin del sistema, la cual debera levantar toda la informacin pertinente, adems de medir y evaluar la labor realizada por las Agencias, que son las encargadas de implementar las polticas elaboradas en la instancia superior. La seleccin de los cargos de jefe de divisin para ambas subsecretaras estara sujeta al sistema de Alta Direccin Pblica. Estrategia: Se propone reformular el actual CNIC, convirtindolo un rgano asesor consultivo permanente del Presidente de la Repblica, el cual, durante el primer ao de su mandato le debera entregar su visin sobre estas materias, con recomendaciones de prioridades. Asimismo, este organismo debera entregar su opinin sobre temas especficos, cada vez que sea requerido por el Presidente de la Repblica.

III.2 Gobernanza de las Agencias: Se recomienda que las Agencias ejecutoras sean administradas por un Consejo, presididas por el ministro respectivo y que los dems consejeros sean escogidos en base a algn sistema que asegure la participacin de personeros provenientes del mundo pblico y privado. Se propone tambin que slo la mitad de los consejeros puedan ser designados al asumir un nuevo Gobierno, de manera de asegurar una mayor estabilidad en el tiempo; y que a lo menos dos de los consejeros de una Agencia formen parte al mismo tiempo

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del Consejo de otra Agencia, con el propsito de lograr una mejor coordinacin entre ellas. En cuanto a la estructura y nivel de remuneraciones de estas agencias, se recomienda la adopcin de algn mecanismo que permita operar con flexibilidad, y con capacidad de atraer profesionales de excelencia. Se recomienda la promulgacin de una ley que regule los criterios y mecanismos que podrn utilizar las agencias para efectos de asignar los fondos pblicos. De acuerdo a la legislacin vigente, los usos de los recursos fiscales deben obligatoriamente regirse bajo las reglas de compra de servicios del Estado. Sin embargo, en el caso de actividades vinculadas a ciencia, tecnologa, emprendimiento e innovacin, no tiene sentido aplicar los mismos criterios (por ejemplo, la exigencia de boletas de garanta como contraparte de apoyos financieros a proyectos). Existiendo una divisin nica de estudios, medicin e informacin, se propone que externalice la evaluacin de programas a travs del desarrollo de sistemas de asignacin de fondos con reglas de evaluacin comunes, procesos de seleccin ms transparentes, que se haga seguimiento de los proyectos, que se aproveche de mejor forma el uso de tecnologas de informacin, etc. En definitiva, este diseo institucional permite homogeneizar los procesos de postulacin y avanzar hacia un sistema de control ms moderno, lo cual se traduce en ltimo trmino en un importante ahorro de recursos humanos tanto del aparato estatal como de los propios postulantes y beneficiarios de los programas pblicos.

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IV.VENTAJAS DE LA ESTRUCTURA PROPUESTA Las principales dificultades que presenta la estructura orgnica actual pueden resumirse en la existencia de un ordenamiento disperso y fragmentado, que hace difcil la coherencia en la toma de decisiones y la eficiencia en el uso de recursos pblicos. En el esquema actual no hay coordinacin entre las agencias e instituciones vinculadas a la ciencia y al capital humano avanzado, y aquellas orientadas a promover la innovacin y un mejoramiento de la productividad de la economa. La nueva estructura propuesta se hace cargo de los principales problemas que presenta el esquema actual, y sus principales ventajas se resuelven en los siguientes puntos: 1. Los problemas de inconsistencia dinmica (corto vs. largo plazo) se resuelven con la existencia de un Consejo Asesor que entregue al Presidente de la Repblica una mirada estratgica al comienzo de su perodo de gobierno sobre el sistema nacional de ciencias, tecnologa e innovacin, considerando un horizonte mayor que ese perodo presidencial en particular, y efectuando recomendaciones de largo plazo. 2. Se establece una clara separacin entre los mbitos de Estrategia, Diseo, Implementacin y Evaluacin de las polticas. La Estrategia se elabora al nivel superior, con caractersticas de recomendacin al Gobierno que est en funciones; los ministerios tienen a su cargo el Diseo de las polticas; la implementacin de las mismas queda a cargo de las Agencias; y la evaluacin de lo realizado recaera en unidades ubicadas al alero de las subsecretaras respectivas. 3. La necesaria coordinacin que se debe producir entre las Agencias que estn al alero de un mismo ministerio ciertamente mejora el funcionamiento del sistema, y hacen recaer directamente en el Ministro del ramo la responsabilidad de la gestin en el tema. 4. La existencia de agencias ejecutoras de las polticas gubernamentales cuya gobernanza les permita una mayor autonoma para operar, y con la participacin de miembros que no

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sean funcionarios del Gobierno, las hace ms transparentes y les proporciona mayor estabilidad. 5. La incorporacin de normas que permitan a las Agencia operar con mayor flexibilidad, respondiendo a demandas dinmicas y cambiantes de sus beneficiarios, insertas en un mundo globalizado que obliga a reaccionar con gran rapidez ante los nuevos desafos que se van presentando, innegablemente les permitir cumplir de una mejor forma con sus objetivos centrales. 6. Se logra una mejor articulacin de los distintos eslabones que conforman la cadena de valor de la educacin superior, la ciencia, la tecnologa y la innovacin, actualmente dispersos, lo que no permite otorgarles la prioridad que ameritan.

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V.CONSIDERACIONES FINALES El esquema propuesto apunta a un ordenamiento institucional de largo plazo, cuya implementacin probablemente ser gradual, ya que requiere de modificaciones legales, cuya formulacin y tramitacin legislativa requieren de un perodo de maduracin. Por consiguiente, esta nueva estructura que se propone seala un norte hacia el cual se recomienda avanzar, el cual permite dar forma a una hoja de ruta que habr que ir recorriendo, con avances parciales que permitan ir dando pasos sucesivos en esta direccin. Entre los temas que quedaron pendientes de abordar, cabe mencionar las siguientes materias: Mecanismos de coordinacin con los gobiernos regionales. Incorporacin eventual de una divisin que fomente el desarrollo digital del pas. Articulacin con temas de competitividad. Coordinacin y ordenamiento de los institutos pblicos normativos, tecnolgicos y de investigacin. Estructura de funcionamiento de los intermediarios del conocimiento, como Fundacin Chile. Separacin entre grados acadmicos y habilitaciones profesionales, con el propsito de acelerar la insercin laboral de los profesionales universitarios. Formacin de profesores en ciencias. Incorporacin de los museos de ciencia a la formacin y difusin cientfica.

En la medida que se logre consenso para avanzar en las materias planteadas en este informe, los distintos temas deben ser abordados en funcin de la estructura que finalmente se opte por construir.

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