Par Nicolas DELORT, charg dtudes, Centre dAnalyses et de Publications de lInstitut Amadeus

S TATUT AVANCE : PASSER DU SYMBOLIQUE

AU PRATIQUE
Adopt en octobre 2008 par le Maroc et lUnion Europenne, le Statut Avanc 1 2 (SA) peine convaincre les observateurs. Deux tudes de lIEMED et de la FRIDE ont confirm cette impression au cours du printemps 2010. La premire, mene par Laribi Jaidi et Ivan Martin, estime que les russites dans la coopration conomique ne doivent pas faire oublier la faible porte des dialogues sur les dimensions sociales et humaines du partenariat. La seconde, propose par Kristina Kausch, dplore le manque davances concrtes dans le cadre du SA. Comment expliquer ces rserves, alors que lenthousiasme tait de mise au moment de ladoption de ce SA ? Pour comprendre ce bilan mitig, il faut se situer deux niveaux de rflexions. Il faut dabord prciser ce quest et surtout ce que nest pas exactement le SA : quapporte-t-il rellement aux relations entre le Maroc et lUE ? Il faut ensuite sinterroger sur la mise en uvre des dispositions du SA, sur la volont et la capacit du Maroc de sarrimer solidement la rive Nord de la Mditerrane.

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Mars 2010, IEMED, Laribi Jaidi et Ivan Martin : Comment faire avancer le statut avanc ?

Mars 2010, Policy Brief n 43, FRIDE, Kristina Kausch, Morocco Advenced Status : Model or Muddle ?

Q U EST CE QUE LE M AROC PEUT ATTENDRE DU S TATUT A VANCE ?

DE REELLES AMBITIONS

Le SA rsulte de la volont du Maroc de se rapprocher de lUnion Europenne (UE), et du souhait de lUE de renforcer ses liens avec le Maroc. Dsirant marquer les esprits, le Maroc a souhait obtenir un statut spcial, signe de son implication dans son rapprochement avec lEurope. Il sagissait daller au-del de lAccord dAssociation bilatral de 1996, de construire une coopration plus troite encore. De son ct, lUE, travers sa nouvelle politique de voisinage, a choisit une stratgie de diffrenciation : chacun de ses partenaires a le choix dapprofondir ou 3 de limiter sa coopration avec lUE . Dans ce cadre, le Maroc serait donc le pays plus avanc dans lapprofondissement des liens avec lUE, et le SA concrtise cette ide. Le SA est dfini dans un Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatrales . Les ambitions prsentes dans ce document sont immenses. Au-del de la coopration conomique et commerciale, le SA traite dsormais galement des domaines stratgiques lis la scurit collective, la coopration rgionale, la rsolution des conflits, la bonne gouvernance, la lutte contre le terrorisme, la rgulation des flux migratoires, la promotion des droits de lhomme et la coopration en matire demploi et affaires sociales. Il stend de nouveaux domaines tels que la coopration nergtique, la recherche et linnovation, 4 lenvironnement et le dveloppement durable Des actions concrtes sont dtailles dans la suite du document. Les mesures phares concernent le rapprochement des cadres lgislatifs du Maroc et de lUE, par 5 ladoption progressive au Maroc de lacquis communautaire . Le Maroc devrait donc chercher dans le futur rapprocher son systme de lois de ceux des membres de lUE, afin de faciliter, voire tout simplement de rendre possible, les changes conomiques et humains entre les deux ensembles. Des propositions de coopration en matire dducation, denvironnement et de gestion de leau reprsentent de vraies innovations. La participation des socits civiles est galement recherche.

U N D OCUMENT

SYMBOLIQUE

Mais il faut prendre garde la nature de ce document conjoint. Le SA est avant tout une dclaration, une proclamation deux voix dune meilleure coopration future. La stratgie de cette politique a t prsente dans la Communication de la Commission Politique Europenne de Voisinage, Document dOrientation , 12 mai 2005, COM (2004) 373 4 Document conjoint, p. 1 5 Lexpression acquis communautaire dsigne lensemble des textes lgislatifs adopts par les institutions communautaires.
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En dautres termes, il ny a aucune disposition contraignante dans ce document. Le seul document qui rgisse les relations entre lUE et le Maroc est lAccord 6 dAssociation entr en vigueur en mars 2000 . Il prvoit la mise en place progressive dune zone de libre-change Maroc-UE dici 2012 et programme des rencontres entres ministres (Conseil dAssociation) et hauts fonctionnaires (Comits et Souscomits dAssociation) sur de nombreux sujets : conomie et commerce bien entendu, mais aussi dialogue politique, changes culturels, problmatiques sociales, etc. En fait, le SA de 2008 symbolise la volont commune de lUE et du Maroc de pousser encore plus loin cet Accord dAssociation. Ce statut rend galement perceptible le soutien de lUE aux rformes en cours au Maroc, la modernisation conomique et sociale du Royaume : le renforcement des relations bilatrales a pour ambition daccompagner la dynamique endogne que connat le Maroc et dacclrer le mouvement du partenariat Maroc-Union europenne. Sa 7 concrtisation sera mutuellement bnfique. Le SA reprsente donc effectivement un progrs supplmentaire dans la volont de cooprer.

Cependant le SA souffre de plusieurs faiblesses. Et en premier lieu, labsence de dfinition prcise de ce statut rend difficile son application. En effet, le Document conjoint procure un certain statut au Maroc, mais ce statut nest dfini nulle part, ni dans les traits europens, ni dans le droit driv europen, ni dans les documents du processus de Barcelone ni dans le document conjoint lui-mme ! Les engagements des deux parties ne sont pas clarifies, et les attentes vis--vis du SA dpendent donc de linterprtation quon en fait. Le caractre avanc du statut est donc difficilement perceptible, mais il nen reste pas moins attractif. En effet ce statut avanc attire les autres partenaires mditerranens de lUE, qui veulent aussi faire partie des bons lves. LEgypte, La Tunisie, la Jordanie et Isral ont galement mis le souhait dobtenir un statut 8 avanc . Mais fautes de conditions claires dobtention dun tel statut, lUE ne sait pas comment accder leur demande. La SA marocain semble donc tre un accord-test , une dclaration ad hoc qui a servi symboliser la volont commune de lUE et du Maroc de cooprer plus profondment. Mais lheure actuelle, le SA nest pas encore un instrument clair dans la politique de voisinage de lUE, tout comme il nest pas une assurance pour le Maroc que des ralisations et des actions concrtes dcoulent de ce statut. Les avances par rapport aux plans nationaux daction de la Politique Europenne de Voisinage (PEV) sont minimes, ce que constatent galement Jaidi et Martin : le Plan dAction de Voisinage adopt en 2005 contenait dj une offre trs semblable celle du Document conjoint sur le Statut Avanc. () au-del du label de Statut Avanc , loffre diffrentielle 9 par rapport la PEV est thre. Pour tirer avantage de ce nouveau statut, il faut

Accord d'association Maroc-Union Europenne, JOCE L. 70 du 18 mars 2000. Document conjoint, p. 1 8 Voir Khmaies Chammari Tunisie UE : confusions autour du statut avanc , e-Joussour, 16 juin 2010, http://www.e-joussour.net/fr/node/4484 9 Mars 2010, IEMED, p.24
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que le Maroc arrive concrtiser les diffrents engagements de lAccord dAssociation.

DES AVANCEES ENCORE LIMITEES

Les avances ralises dans le cadre de lAccord dAssociation ne sont pas ngligeables. Dans le rapport de suivi pour lanne 2009, les progrs rcemment 10 exposs sont mis en avant . Les ngociations sur les changes des produits agricoles et de la pche ont abouti en dcembre 2009, cest le deuxime grand accord commercial aprs celui concernant les changes des produits industriels. Par contre les accords sur les services ou sur ltablissement des personnes sont toujours en cours de ngociations. Mais les ralisations dans le champ social et humain nont pour linstant pas t la hauteur des ambitions du SA. Certes le Maroc a relanc la rforme du systme ducatif, a initi une rforme de la justice. Des progrs dans la coopration sont galement noter : le Maroc participe par exemple au Centre Nord/Sud du Conseil 11 de lEurope . Il en est le premier membre qui ne soit pas un pays europen. Le royaume participe aussi un certain nombre de programmes de coopration, comme le COST, programme de coopration internationale sur la recherche. Pourtant, les rformes du systme judiciaire ou de lducation, mme si elles bnficient dun soutien financier de la part de lUE, restent insuffisantes au vu des 12 exigences du SA. Les tensions au moment de laffaire Amanitou Hadar ont relanc le dbat sur le respect des droits de lHomme au Maroc. Les dmls entre presse et pouvoir nont pas contribu amliorer limage marocaine auprs des 13 responsables de lUE.

En outre, de nombreux points restent en suspens. Lassistance financire qui accompagne ce SA nest pas dfinie, ce qui rend peu lisible le montant futur des financements de lUE vers le Maroc long terme. Dans une des confrence quil a donne Rabat, M. Landaburu, reprsentant de lUE Rabat, a prcis avec honntet que lUE, dans la priode de crise conomique quelle traverse, naura de toute manire que peu de financement ajouter dans le cadre de ses partenariats

Document de travail accompagnant la Communication de la Commission au Parlement Europen et au Conseil, Dresser le Bilan de la politique europenne de voisinage (PEV), Rapport de Suivi Maroc, 12 mai 2010, SEC(2010) 521 11 Le Conseil de lEurope ne fait pas partie des institutions communautaires, mais possde de nombreux accords avec elles. Cest dans ce cadre que le Maroc participe dsormais aux travaux de ce Centre. 12 Amanitou Hadar est une militante sahraouie en faveur de lindpendance du Sahara occidental qui a t expulse du territoire marocain mi novembre 2009. Elle a entam une grve de la faim qui a dur un mois, avant que les autorits marocaines, sous la pression de la France notamment, ne la laisse rentrer Layoune 13 Voir ce sujet larticle dIsabelle Mandreau, Maroc : ombres sur les relations entre presse et pouvoir, Le Monde, 23 juin 2010, et larticle de Leila Slimani, La presse indpendante en crise, site jeuneafrique.com, 26 avril 2010.

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bilatraux et multilatraux Malgr cela, le Maroc restera pour les prochaines annes le plus grand bnficiaire des fonds de la politique de voisinage : le nouveau 15 Programme Indicatif National confirme le montant de 580,5 millions deuros allou au Maroc pour le soutien aux rformes du pays.

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Axe prioritaire du PIN Dveloppement des politiques sociales Modernisation conomique Appui institutionnel Bonne gouvernance et droits de lHomme Protection de lenvironnement

Montant allou (en millions deuros) 116 58 232 87 87

Source : Programme Indicatif National Maroc 2011-2013

C OMMENT METTRE A PROFIT LE S TATUT A VANCE ?

RENDRE POSSIBLE LA MISE EN UVRE DES ACCORDS

Les cooprations futures envisages dans le SA permettraient au Maroc dtre intgr aux politiques europennes et eu march intrieur. Le principe de tout 16 sauf les institutions , nonc par Romani Prodi, semble vraiment sappliquer dans le cadre du SA. Mais pour cela il faut que le Maroc, sil continue dans cette stratgie darrimage lUE, tente de satisfaire ses partenaires du Nord. Dans cette optique, deux stratgies sont envisageables. Premire stratgie possible : le Maroc joue la carte de la diffrenciation, cherche renforcer les relations bilatrales avec lUE, sans se proccuper outre mesure des ngociations parallles entre lUE et les autres partenaires euro-mditerranens. Dans ce cadre, le Maroc a un certain nombre defforts fournir.

Confrence Le statut avanc au Maroc Organise par lAssociation des Chercheurs en Sciences Economiques, Universit Mohammed V Rabat Agdal, 16 avril 2010 15 Programme Indicatif National 2011-2013, Maroc, juillet 2010 16 Selon ce principe, un pays qui ne peut tre membre de lUE peut malgr tout participer lensemble des politiques communautaires.

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Il faut surmonter les difficults pointes par les rapports de suivi de la Commission Europenne, notamment dans la lutte contre la corruption, la 17 situation des droits de lHomme, la rforme de la Justice. Il faut parvenir finaliser les ngociations avec lUE propos de deux accords : le premier porte la libralisation des changes de services et le second concerne les accords de radmission. Il faut disposer dans ladministration marocaine de personnes formes aux enjeux et aux outils des relations entre le Maroc et lUE. Un effort de formation doit tre poursuivi dans ce sens. Le PIN tien compte de cette exigence : le rapprochement de la lgislation marocaine avec lacquis communautaire, la modernisation de la gouvernance institutionnelle et le renforcement institutionnel dans le cadre de cette feuille de route vers le statut avanc ncessitent une augmentation considrable de lallocation 18 financire alloue la priorit Appui institutionnel . On remarque en effet dans le budget prvisionnel que ce domaine recevra entre 230 et 235 millions deuros daide de la part de lUE. Il faut mettre en place des organismes de pilotage et de suivi, ncessaires pour transformer les objectifs gnraux du SA en actions concrtes et valuables. M. Eneko Landaburu a insist sur ce point prcis dans une 19 confrence quil a donn au printemps 2010.

Soulignons que ces exigences se retrouvent dans les rapports de suivi et dans le nouveau PIN. Un des nouveaux programmes prsent dans le PIN sintitule justement Russir le Statut Avanc . Mais encore une fois la dfinition de ce programme reste vague, et les moyens mettre en uvre ne sont pas arrts : Le programme sera mis en uvre par l'utilisation de diffrentes modalits de soutien: appui sectoriel, assistance technique, renforcement des capacits, jumelage 20 institutionnel, subventions . De mme les indicateurs de performance ne sont pas dfinis, tant donn la faible avanc de la mise en uvre du SA. Lambition est donc toujours bien prsente, lapplication reste penser.

S TATUT A VANCE REGIONALE ?

CONTRE INTEGRATION

Cette stratgie de ngociation bilatrale est tout fait justifiable tant donnes les difficults rencontres par lUnion du Maghreb Arabe (UMA) et de lUnion pour la 21 Mditerrane (UpM) . Mais il est clair que le Maghreb aurait beaucoup gagner dune plus forte intgration rgionale pour peser davantage dans les ngociations internationales ce que M. Landaburu lui-mme reconnat volontiers. Car en tte-tte avec lUE, chacun des partenaires mditerranens ne pse finalement pas
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Rapport de suivi 2009 Programme Indicatif National, p. 11 19 Confrence Le statut avanc au Maroc Programme Indicatif National 2011-2013, p.20 Le sommet de lUpM a rcemment t report en raison de vives tensions dans le cadre du conflit isralo-palestinien.
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grand-chose. Cela conduit un vrai dsquilibre dans les ngociations, et des accords qui demandent davantage defforts aux pays partenaires qu lUE. Par exemple, dans le cadre des rcentes ngociations sur les accords de radmission entre le Maroc et lUE, les europens demandent au Maroc daccepter la radmission non seulement des clandestins marocains, mais aussi de tout 22 immigrant illgal qui serait pass par le territoire marocain . Certes lUE aide le 23 Maroc dans sa politique de gestion migratoire , travers le financement de programmes marocains. Mais avec un peu plus de poids, le Maroc aurait pu conditionner sa probable signature des accords pralables entre le royaume et les pays subsahariens. On peut lgitimement supposer que les PPM auraient eu plus de facilit faire valoir leur point de vue sils avaient ngoci de concert avec lUE (lEgypte notamment connat des problmatiques migratoires similaires). Mais se rapprocher de ses voisins, est-ce perdre les avantages que lon a obtenus avec lUE ? Plusieurs arguments peuvent tre mobiliss pour dmontrer que lintgration rgionale ne va pas lencontre des avantages que le Maroc tire du SA. Le premier est sans doute que, comme nous lavons expos plus tt, les avantages en question ne sont pas vraiment dcisifs. Le second rside dans le fait que, si plusieurs pays dsirent accder un statut avanc, cela semble signifier que ces mmes pays 24 dsirent aller dans le mme sens . Ils pourraient alors former un noyau qui attirerait les autres pays de la rgion dans une coopration approfondie avec lUE. Troisimement enfin, adopter une approche commune avec lUE (par exemple dans la gestion des flux migratoires, de la coopration maritime, du cadre gnral des changes commerciaux) nempche pas la poursuite de politique bilatrale diffrencie sur des sujets plus spcifiques chaque Etat.

C ONCLUSION
Indniablement la signature du SA a entrin la force des relations entre le Maroc et lUE. Grce ce document conjoint, les Etats europens et le Royaume sengagent dans une coopration moyen terme et estiment que leurs intrts passent par une plus forte coopration : mise en place dun espace de libre change, dialogue politique, social et culturel approfondi

Cet lment de ngociation est videmment trs mal peru au Maroc ; Voir par exemple larticle en ligne du journal Le Soir, Maroc-UE : des visas contre la radmission des Subsahariens , 14 mai 2010. http://www.lesoir-echos.com/2010/05/14/maroc-ue-des-visascontre-la-readmission-des-subsahariens/ 23 Ainsi lUE a accord 700 millions de dirhams (environ 67 millions deuros) au programme d'urgence de soutien au dveloppement institutionnel et la mise niveau de la stratgie migratoire prsent par le gouvernement marocain. De plus depuis 2007 lUE aide au contrle des frontires dans le cadre du programme-cadre "Solidarit et gestion des flux migratoires pour la priode 2007-2013" 24 LAlgrie volue dailleurs favorablement, ses relations avec lUE semblent sapaiser et aller dans le sens dun rapprochement mutuel : Ali Boukhlef, LAlgrie pour des relations quilibres avec lUnion Europenne , site Algrie 360, http://www.algerie360.com/algerie/lalgerie-pourdes-relations-equilibrees-avec-lunion-europeenne/

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Mais Il convient aussi de dcliner les priorits arrtes dans la feuille de route que constitue le document conjoint sur le statut avanc en actions concrtes peut-on 25 lire dans le nouveau PIN. La mise en uvre concrte de ces ambitions dpend sans doute en grande partie du Maroc. Les efforts fournir sont encore nombreux pour rpondre aux critres dEtat intgr au march intrieur de lespace europen. Il faut rendre lconomie marocaine comptitive pour que louverture la concurrence europenne ne soit 26 pas porteuse de plus de difficults que de bnfices . Il faut poursuivre les rformes de la gouvernance politique du Maroc. Le dveloppement futur du Maroc ncessite sans doute davoir des liens forts avec lUE. Mais pour pouvoir parler de deux partenaires vraiment gaux, le Maroc devra tre en parallle un moteur de lintgration rgionale sur la rive Sud de la Mditerrane. Et lUE devrait de son ct dfinir prcisment une politique avec les pays du Nord de lAfrique, une politique 27 qui serait plus lisible et moins incertaine que lUnion pour la Mditerrane .

Programme Indicatif National 2011 2013, p. 9 Voir par exemple une des dernires analyse de lInstitut Amadeus, Le Maghreb agricole , 21/06/2010, disponible en ligne. 27 LInstitut Amadeus sest galement intress au bilan de lUpM : Massimo Ronconi, Malgr les incertitudes, lUpM avance , Institut Amadeus, juillet 2010, disponible en ligne : http://amadeusonline.org/fr/publications/analyses/245-malgre-les-incertitudes-lupmavance.html
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1/Formaliser les engagements pris par les deux parties dans le cadre du Statut Avanc dans un nouvel instrument conventionnel bilatral tablissant le Statut Avanc comme un partenariat privilgi, spcifique et stratgique audel des dclarations dintention et des alas politiques du moment, avec des obligations et des engagements mutuels et un mcanisme de suivi 2/La rforme des institutions de la coopration constitue un pralable ncessaire lefficacit de la mise en oeuvre du Statut Avanc 3/Impulser la participation relle de la socit civile 4/ Constituer un Comit de suivi du Statut Avanc intgr par un nombre limit dexperts indpendants et reprsentants de la socit civile des deux parties 5/ Conclure laccord entres les gouvernements respectifs sur le Programme bilatral de coopration transfrontalire Espagne-Maroc avant juin 2010, pour viter la perte des fonds allous qui se driverait de la manque daccord. 6/ Ratifier dans les plus brefs dlais laccord sur la libralisation du commerce de produits agricoles, agricoles transforms et de la pche 7/ Dfinir un cadre conceptuel clair pour lassistance financire future de lUE au Maroc 8/laboration dun plan directeur pour lintgration des infrastructures marocaines dans les rseaux europens de transport 9/ Relancer le projet de lien fixe au dtroit de Gibraltar. 10/ tablir un fonds de promotion, financement et gestion des changes de toute sorte entre les socits du Maroc et des tats membres de lUE 11/ Sur la question de la mobilit des personnes, clarifier de faon explicite loffre de lUE en termes de mobilit en change de la signature de laccord de radmission des nationaux des pays tiers quelle exige
Synthse des propositions du document de lIEMED, auteurs Larabi Jadi, Ivan Martin