UNIVERSIDAD DE OTAVALO

ASIGNATURA: DERECHO ADMINISTRATIVO

COMPILACIN: AB. FRANKLIN O. PLAZAS A. MBA

UNIDAD TEMTICA 3 Introduccin

EL ACTO ADMINISTRATIVO

Este segmento, se circunscribe al anlisis del acto administrativo ecuatoriano en la legislacin y la jurisprudencia, en el contexto de la teora general del Derecho Administrativo, considerando referencias de tratadistas especializados que, como Agustn Gordillo, al respecto sealan que no debe concebirse la nocin del acto administrativo desde un punto de vista procesal exclusivamente1, aunque sea una verdad que la condicin procesal ejerce una gran influencia en el concepto de acto administrativo, de hecho, es muy cierto que los procedimientos y procesos administrativos estn determinados por la naturaleza de los actos que se impugnan. Por ejemplo, un principio elemental del procedimiento (en sede administrativa) y del proceso (en sede judicial) administrativo establece que no son impugnables los actos de mero tramite sin efectos obligatorios en una decisin final. Asimismo, los actos normativos o reglamentarios 2 tienen procedimientos y requisitos de impugnacin diferentes que los actos administrativos, aunque la doctrina y legislacin de algunos pases incluye los actos normativos o reglamentarios dentro de los actos administrativos. Esta breve introduccin se aade, para sealar que la distincin que cierta doctrina establece entre actos normativos y actos administrativos proviene de una tradicional clasificacin de los actos jurdicos de la funcin administrativa, pero por ahora solamente se cita estas referencias para llamar la atencin sobre una clsica discusin respecto del alcance del trmino de acto administrativo, que ha evolucionado hacia un enfoque ms
1

Gordillo, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 3. El acto administrativo. Fundacin de Derecho Administrativo.

Buenos Aires, 2000. p. I-4.

2

En este artculo se alude a los actos reglamentarios en un sentido amplio, como sinnimo de actos normativos. Pero hay

autores que utilizan el trmino reglamentario en un sentido estricto solamente, para designar a los actos normativos expedidos por el Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria, atribuida por la Constitucin. En todo case, hay que recordar que, aun desde esta limitada perspectiva, la Constitucin ecuatoriana tambin atribuye a otros rganos la expedicin de normas, generalmente obligatorias: al Directorio de1 Banco Central (Art. 268 de la Constitucin) y a la Contralora General de1 Estado (Art. 211 de la Constitucin). Adems, la Ley Suprema tambin faculta a los ministros de Estado a expedir las normas . . . que requiera la gestin ministerial (Art. 179 de la Constitucin). Asimismo, a base de lo determinado en la Ley de Contratacin Pblica, las instituciones del Estado dictan reglamentos para la organizacin del comit de contratacin (Art. 11 de la Ley de Contratacin Pblica).

restringido en la legislacin ecuatoriana, que contempla diferentes categoras para los actos administrativos y los actos normativos, pero que todava no se afianza suficientemente en la doctrina y jurisprudencia de nuestro pas. Intentaremos en consecuencia abordar este tema desde la perspectiva acadmica, que se desarrolla en las siguientes pginas. 3.1 Distincin entre hecho y acto administrativo Si como hemos sostenido a lo largo de los captulos anteriores, la administracin pblica es el conjunto de rganos administrativos que sirven al estado para el cumplimiento de funciones y actividades destinadas a la produccin de obras, bienes y servicios pblicos a la comunidad, en estas lneas, resulta importante hacer una distincin entre hechos y actos administrativos, segn que los efectos jurdicos se produzcan como resultado de la relacin entre administradores y administrados o al interior de la administracin, porque en ambos casos tienen los mismos principios jurdicos, de acuerdo al orden normativo que se produzca. Se puede advertir con claridad que la distincin entre hechos y actos opera cuando estos son realizados en ejercicio de la funcin administrativa, de tal modo que la primera gran clasificacin se menciona en funcin de que ambos conceptos se generen como actividades productoras o no de efectos jurdicos directos o indirectos, as, tendramos cuatro grandes sectores de la actividad administrativa: Hechos no jurdicos, hechos jurdicos, actos jurdicos y actos no jurdicos. Veamos en qu consisten cada uno de estos conceptos: a) Hechos no jurdicos.- Son todas las actuaciones materiales de la administracin que no produce un efecto jurdico directo. Ejemplos: El profesor que da su clase parado, sentado o que camina durante la misma; el agente de polica que lleva un expediente de la comisara al juzgado; el servidor que barre o sirve un caf, etc. b) Hechos jurdicos.- Son aquellas acciones que hacen nacer una responsabilidad posterior para el que ejecuta y para la administracin y por consecuencia genera efectos jurdicos indirectos que dan lugar a reclamos. Ejemplos: El que posee una posesin de un inmueble determinado tiempo, es un hecho que produce en efecto jurdico de que el bien sea adquirido por prescripcin; el polica que detiene a un conductor sin accin o decisin justificativa previa y se lleva el

automotor, y al hacerlo comete negligencia y choca el vehculo con un tercero, produce a travs de este hecho efectos jurdicos y nace el derecho incluso de indemnizacin al propietario. Hay hechos jurdicos voluntarios que no tienen la intencin de producir efectos jurdicos. Algunos de estos son hechos lcitos, como los cuasi- contratos (promesa de compra venta) y otros son los ilcitos, como los delitos y los cuasidelitos. c) Actos no jurdicos.Corresponden a decisiones de la administracin que no

producen efecto jurdico alguno. Ejemplo el caso de un asesor departamental que emite una opinin determinada en un informe. d) Actos jurdicos.- Son las decisiones, resoluciones, criterios, que al emitrselos, producen el nacimiento, modificacin o extincin de un derecho o un deber. Ejemplo la decisin de un tribunal examinador de dar por aprobada una materia. De lo expresado anteriormente, se puede determinar que existen dos aspectos fundamentales que caracterizan las actuaciones de la administracin: uno es, lo jurdico de los actos; y el otro, el aspecto tcnico que significa accin prctica y de realizacin concreta, para que el acto sea vlido en cuanto a su contenido y forma de la voluntad de la administracin, que como ya dijimos, se expresa a travs de una pluralidad de actos. Por ello, hay que distinguir claramente el acto administrativo del acto material de ejecucin del derecho. Como se dej ilustrado en el ejemplo de una orden de detencin de una persona, dispuesta por una autoridad, en ejercicio de una potestad legal, es un acto administrativo; la ejecucin de la misma orden por los agentes de polica es un acto material. Una resolucin, es un acto administrativo; la publicacin de su texto, es una operacin material. Antes de referirnos al acto administrativo, haremos una referencia conceptual, de lo que es el acto jurdico, es decir, las manifestaciones de voluntad unilateral y plurilateral de las personas naturales y jurdicas, con el objeto de producir efectos de derecho. Los actos jurdicos se clasifican desde diferentes puntos de vista:

a).

Segn su naturaleza y contenido, los actos jurdicos son: Acto Regla

Definido as por ser el creador de situaciones jurdicas generales caracterizadas por su impersonalidad, objetividad y originadas en las normas que regulan el derecho pblico y el derecho privado. Como por ejemplo en el derecho publico: La Constitucin, leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas municipales. En el derecho privado, los contratos de sociedad. Acto Subjetivo

Identificado como el creador de situaciones jurdicas individuales. Este acto subjetivo se traduce, en un conjunto de derechos y deberes reconocidos a favor de un individuo o de un determinado nmero de personas. Tales como los contratos administrativos, civiles, mercantiles; en el orden fiscal: la liquidacin de impuestos, la imposicin de multas. Acto condicin

Corresponde a la aplicacin de un individuo o una persona jurdica determinada, de una situacin general creada por la ley, pero bajo el cumplimiento previo o indispensable de condiciones tambin establecidas por el legislador. Como por ejemplo: el decreto de naturalizacin, el otorgamiento de una concesin de hidrocarburos, el nombramiento de un funcionario, la ley que autoriza la adopcin, o la venta de bienes de los menores de edad. Un ejemplo puede ser la expedicin de una ordenanza que regula la concesin de espacios pblicos, conforme lo manda la Ley de Rgimen Municipal3 Acto- Sentencia

Es la expresin de la voluntad por la cual agentes pblicos declaran con fuerza y verdad legal un hecho, o una situacin jurdica general o individual. Segn Toms Fernndez, se trata de un acto jurisdiccional que emana de un rgano del Estado, y ordinariamente los actos jurisdiccionales provienen de los tribunales que le dictan sentencias.

Gaceta Judicial. Ao CIV. Serie XVII. No. 12. Pgina 3764. Quito, 18 de marzo de 2003

b).

Segn su forma, los actos jurdicos se clasifican en: Unilaterales

Que son aquellos en los que intervienen una sola voluntad, como acontece en el caso de un testamento o el nombramiento de los ministros del despacho; y, Plurilaterales

En los cuales intervienen ms de una voluntad, como en los casos de matrimonio, las leyes los reglamentos y todos los contratos de derecho administrativo. Los actos jurdicos plurilaterales pueden ser: colectivos (la ley) y convencionales (contratos de compraventa). Segn esta clasificacin orgnica, los actos jurdicos son pblicos, porque provienen de los rganos del Estado, como las leyes, los decretos, las resoluciones, las sentencias, las ordenanzas, y los que generan en las entidades publicas. Cualquiera que sea su forma, la actividad administrativa se traduce en hechos y actos administrativos. Y Como hemos sostenido anteriormente, el hecho administrativo consiste en la ejecucin material y las decisiones, constituyen actos administrativos, por ejemplo la demolicin de un muro o de una casa; ordenada por autoridad administrativa por alguna razn de inters pblico; el retiro de los obstculos que se oponan al libre transito en una calle, etc. 3.2 Actos de Simple Administracin

Son toda declaracin unilateral interna o interorgnica, realizada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales de forma indirecta en vista de que solo afectan a los administrados a travs de los actos, reglamentos y hechos administrativos, dictados o ejecutados en su consecuencia4.

Art. 70 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva. Decreto Ejecutivo 2428, Registro Oficial 536 de 18 de Marzo del 2002.

3.3

Nocin del acto administrativo.

La nocin de acto jurdico est en ntima relacin con el derecho civil y el margen de aplicacin del derecho civil a la administracin pblica, como explica el tratadista Agustn Gordillo en su Tratado de Derecho Administrativo, pg. 20. Tomo 3, es cada vez ms reducido en el mundo moderno, por ejemplo la sistematizacin propia del derecho civil no explica ni ordena ninguno de los grandes problemas que preocupan al derecho administrativo, no tomo en cuenta como no puede ser de otro modo- la divisin de poderes y funciones, la estructura de la administracin pblica, la naturaleza del rgano actividad, que en cambio si es sistematizado y analizado por el derecho administrativo. El acto jurdico (que siempre produce efectos jurdicos), tiene por objeto la adquisicin, modificacin o extincin de derechos u obligaciones. El acto administrativo no es sino una de las especies del acto jurdico y tiene efectos jurdicos sobre el destinatario o administrado. La expresin "actos administrativos", abarca a los hechos que aparecen tanto en el derecho Pblico como en el derecho Privado, es decir, depender del rea donde se produzca. Para comprender mejor el concepto, Lino Fernndez dice: La expresin actos administrativos esta referida a la actividad del Estado que ejerce una de las funciones fundamentales como es la funcin administrativa, cuya manifestacin de voluntad se traduce a travs de un conjunto de actos de administracin, para alcanzar sus fines polticos jurdicos, econmicos y sociales. En sentido amplio el acto administrativo se aplica a toda clase de manifestaciones de la actividad de los sujetos de la administracin publica; y en el sentido estricto, comprende y abarca a las "Manifestaciones de la voluntad del Estado para crear efectos jurdicos", particularmente esta ultima, de significacin mas restringida y especifica, se constituye en el verdadero eje del derecho administrativo. Rafael Bielsa, al referirse al acto administrativo, seala que es la decisin general o especial de una autoridad administrativa, en el ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes, e intereses, de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. y su

Por todo lo expresado anteriormente, la institucin productora, del acto administrativo, en concepto del profesor Agustn Gordillo, es la funcin administrativa. En consecuencia, el acto administrativo lo definiramos como la declaracin de voluntad administrativa; es decir que es una decisin que toma un rgano de la Administracin Pblica y que tiene efectos jurdicos sobre el administrado. Para reafirmar lo sealado, apreciemos lo que al respecto menciona: El profesor Gastn Jeze, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Pars, en su obra Principios Generales del Derecho Administrativo, a fs. 15 y siguientes que dice: "Los actos jurdicos realizados por los individuos que desempean una gestin administrativa, erigida en servicio pblico propiamente dicho, son actos administrativos, es decir, actos jurdicos del derecho pblico". "La idea de que el servicio pblico implica necesariamente la aplicacin de los procedimientos del Derecho Pblico, de reglas jurdicas y de teoras especiales, ha impulsado a la jurisprudencia a hacer reconocer la competencia de los Tribunales Administrativos para entender en los litigios pecuniarios suscitados por el funcionamiento de los servicios pblicos".5 Como bien afirma el gran maestro francs Georges Vedael, una de las expresiones en la que menos acuerdo hay en cuanto a su alcance es la de "acto administrativo", pues mientras varios tratadistas lo limitan nicamente a las declaraciones unilaterales efectuadas en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales en forma directa, otros en el concepto incluyen tambin las decisiones de la administracin aunque no produzcan efectos jurdicos individuales en forma directa, y tambin hay quienes dentro de la concepcin del acto administrativo incluyen inclusive los reglamentos; de ah que el mencionado maestro francs prefiere utilizar la terminologa de "decisiones ejecutorias". En consecuencia, es evidente que no se opone a la normatividad jurdica el considerar que juntamente a los actos administrativos, segn la concepcin de nuestra legislacin positiva, tambin pueden ser objeto de las acciones contencioso administrativas las resoluciones de la administracin, que siendo de mero trmite deciden directa o indirecta el fondo del asunto de modo que pongan trmino a una reclamacin o hagan imposible su continuacin.6

GACETA JUDICIAL. Ao LXXIV. Serie XI. No. 9. Pg. 1282. Quito, 13 de Febrero de 1970

Gaceta Judicial. Ao CIV. Serie XVII. No. 12. Pgina 4063. Quito, 11 de diciembre de 2002

Eduardo Garca de Enterra, define

al acto administrativo como "...la declaracin de

voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administracin en ejercicio de una potestad..." explica que "Se trata, en primer trmino, de una declaracin intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales. Esto no obstante, por declaracin no ha de entenderse nicamente la que formalmente se presenta como tal o declaracin expresa, sino tambin la que se manifiesta a travs de comportamientos o conductas que revelan concluyentemente una posicin intelectual previa declaracin o acto tcito...".7 Los rganos pblicos en el ejercicio de sus atribuciones o potestades constitucionales o legales, en la esfera de su jurisdiccin y competencia ejecutan actos jurdicos de Derecho Pblico, o sea, actos administrativos.8 En consecuencia, el concepto de acto administrativo es uno de los ms importantes del Derecho pblico porque a travs de estos actos se manifiesta la voluntad de la funcin administrativa del Estado. Pero como se examina brevemente en este articulo, hay que coincidir con Laubadre cuando afirma que no es cierto que una nocin tan fundamental en Derecho Administrativo como es el acto administrativo tenga una definicin nica y cierta.9 Acto administrativo es una declaracin unilateral realizada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales en forma inmediata, afirma Gordillo10. En trminos casi iguales que Gordillo, siguiendo a Dromi,11 el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva define: Acto Administrativo, es toda declaracin unilateral efectuada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales de forma directa. La diferencia con la definicin de Gordillo estriba en que el Estatuto (ERJAFE) dice en forma directa, en vez de en forma inmediata. El uso del trmino directo es utilizado por Dromi en concordancia con Cassagne, 12 siguiendo
7 8 9

Gaceta Judicial. Ao CV. Serie XVII. No. 15. Pgina 5212. Quito, 17 de mayo de 2004 Canasi. Derecho Administrativo. Depalma. Buenos Aires, 1981. Vol. I. p. 265. Laubadre, Andree; Jean-Claude Venezia e Yves Guadement. LGDJ. Park, 1992. T.1, P 511. Gordillo. Ob. cit. p. IV-30. Dromi. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1997. p. 15. Cassagne, Juan Carlos. El Acto Administrativo. Buenos Aires, 1978. p. 107-108. En la sexta edicin n actualizada de su obra

10 11 12

sobre Derecho Administrativo CASSAGNE define el acto administrativo coma toda declaracin proveniente de un rgano estatal, emitida en ejercicio de la funcin materialmente administrativa y caracterizada por un rgimen exorbitante, que genera efectos jurdicos individuales directos con relacin a los administrados destinatarios del acto. Derecho Administrativo. AbeledoPerrot. Buenos Aires, 2000. Tomo TI, p. 47. Ver, en igual sentido Julio R. Comadira, Derecho Administrativo. Acto administrativo. Procedimiento administrativo. Otros estudios. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1996. p. 25. Propone respecto de terceros en vez de con relacin a los administrados destinatarios del acto, que tiene el merito de simplificar la oracin. En cambio, produce el efecto contrario su propuesta de referirse a un organ0 estatal, o un ente public0 no estatal, en vez de un rgano estatal, que parece mejor, de Cassagne.

unas pocas leyes de procedimiento administrativo de su pas, quien lo llama as porque los efectos jurdicos del acto administrativo son directos; surgen de l mismo, no estn subordinados a la emanacin de un acto posterior. 13 Los contrapone con actos que tienen, segn este autor, efecto jurdico indirecto o mediato, concluyendo ms adelante que estos otros actos (los que tienen efecto indirecto o mediato) no son actos administrativos por carecer de la sealada inmediatez. Pero es claro que indirecto no es sinnimo de mediato. Por tal razn, Diez, por ejemplo, prefiere definir estas caractersticas como efectos jurdicos directos e inmediatos y Escola las define mejor como efectos jurdicos subjetivos.14 Por ltimo, el proyecto de Tinajero, al referirse al acto administrativo tampoco utiliza el apelativo directo.15 Parece que todos estos trminos (directo e inmediato) se orientan a distinguir, por una parte el efecto individual de los actos administrativos sobre situaciones jurdicas subjetivas de los ciudadanos y, por otra parte, a distinguir los efectos de los actos administrativos de los efectos de los actos normativos o reglamentarios. No obstante, se podra observar que los actos normativos tambin producen efectos jurdicos individuales, aunque Sean de ndole general; y que tales actos normativos tambin se aplican a los individuos en forma directa e inmediata, es decir desde la fecha de su promulgacin, aunque sean desconocidos por sus destinatarios. El Estatuto citado manifiesta que los actos normativos producen sus efectos de forma directa (Art. 30). Esta ambigedad se resuelve en la definicin de acto administrativo que, para efectos de la demanda de inconstitucionalidad, contiene la Ley de Control Constitucional, que dice que .. se entender por acto administrativo las declaraciones que crean, modifican o extinguen situaciones jurdicas individuales, . . . (Art. 24 de la Ley de Control Constitucional). El concepto expresado en tal forma, debera complementarse con la referencia al rgano que realiza la declaracin y su competencia para expedir tal declaracin lo que hace una sentencia del extinguido Tribunal de lo Contencioso Administrativo:

13

Dorm. Ob. Cit. Pg. 23 Escola, Jorge Hctor. Compendio de Derecho Administrativo. Vol. I. p. 492. Tinajero Villamar, Francisco. Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos. Art. 8.- Son actos administrativos las

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declaraciones unilaterales de voluntad de los rganos pblicos, en ejercicio de funciones administrativas, declaraciones mediante las cuales persiguen el cumplimiento de sus finalidades pblicas y que crean vnculos jurdicos con los administrados o con otros rganos del poder poltico.

en el concepto ms simple, acto administrativo es el pronunciamiento de la autoridad competente, en el ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley..16 . As, combinando ambos criterios, el uno legal y el otro jurisprudencial, el acto administrativo es la declaracin de un rgano competente que crea, modifica o extingue una situacin jurdica individual.17 3.4 El acto administrativo en la Legislacin ecuatoriana

Para analizar en detalle los aspectos que aluden al tema del acto administrativo en nuestra legislacin, a continuacin se extraen ecuatoriano, en orden jerrquico: las principales referencias en el sistema jurdico

1)

Constitucin Poltica de la Repblica18

En dos artculos de la Carta Magna se aborda expresamente al acto administrativo: El Art. 196, seala que, los actos administrativos generados por cualquier autoridad de las otras funciones e instituciones del Estado, podrn ser impugnados ante los correspondientes rganos de la Funcin Judicial, en la forma que determina la ley. El numeral 2 del Art. 276, indica que le corresponde al Tribunal Constitucional Conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de los actos administrativos de toda autoridad publica. La declaratoria de inconstitucionalidad conlleva la revocatoria del acto, sin perjuicio de que el rgano administrativo adopte las medidas necesarias para preservar el respeto a las normas constitucionales. En otras partes de su texto, la Constitucin norma exclusivamente los actos, sean stos considerados o no como administrativos,19 como la referencia del Art. 120 que menciona que No habr dignatario, autoridad, funcionario, ni servidor pblico exento de

16

Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 2 Sala. Juicio N 1443: Consejo Provincial del Guayas. Sentencia N 49-85: 28-V-

85. En: Larrea Holgun, Juan y Efran Prez. Repertorio de Jurisprudencia. 1984-85. T. XXIX. Corporacin de Estudios y Publicaciones. Quito, 1989. p. 2. Se puede considerar redundante la referencia al ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley, porque precisamente por eso resulta competente un rgano o autoridad.
17

Para abarcar tambin los actos de mero reconocimiento de un status existente o de certificacin, se podra decir: que crea,

reconoce, modifica o extingue, o simplemente que produce efectos.

18 19

Decreto Legislativo, Registro Oficial 1 de 11 de Agosto de 1998, que expide la Constitucin. Ver los Artculos 20,22, 26, 95,97, 109,111, 130,8., 272,278. de la Constitucin

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responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones o, por sus omisiones. En este caso, el trmino actos comprende tanto los llamados actos y hechos administrativos, actos de la administracin, as como las vas de hecho de los rganos pblicos. Es preciso recordar que la Constitucin prevalece sobre cualquier otra norma legal. Las disposiciones de leyes orgnicas y ordinarias, decretos-leyes, decretos, estatutos, ordenanzas, reglamentos, resoluciones y otros actos de los poderes pblicos, debern mantener conformidad con sus disposiciones y no tendrn valor si, de algn modo, estuvieren en contradiccin con ella o alteraren sus prescripciones (Art. 272 CPE). 2) Ley de Control Constitucional ecuatoriana,

Con fines procedimentales y para los efectos de la demanda de inconstitucionalidad, dispone que se entender por acto administrativo las declaraciones que crean, modifican a extinguen situaciones jurdicas individuales, as como los de mero trmite que influyan en una decisin final20. 3) Ley de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativa

Dispone que el recurso de plena jurisdiccin o subjetivo ampara un derecho subjetivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no reconocido total o parcialmente por el acto administrativo de que se trate. 21 Como se vera ms adelante, una resolucin obligatoria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo amplia el concepto, extendiendo el recurso de plena jurisdiccin a lo que denomina actos administrativos generales. 4) Cdigo Tributario

Este cuerpo legal trata en unos pocos artculos sobre la forma y contenido de los actos administrativos tributarios, su presuncin de legitimidad y ejecutoriedad; define los actos firmes y los actos ejecutoriados, as como su forma de notificacin. 22 Se podra considerar que, a falta de otras disposiciones que expresamente normen estos temas especficos, sus disposiciones son aplicables a todos los actos administrativos y no solamente los tributarios.
20 21 22

Ley de Control Constitucional. R.O. 99,2 de julio de 1997. Art. 24. Ley 035CL, R.O. 338.18 de marzo de 1968; con reformas. Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa. Art. 3. Cdigo Tributario. Suplemento R.O. 958, 23 de diciembre de 1975, con reformas. Arts. 81 al 86.

11

5)

Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control

Dispone que la obligacin se genera y produce afectacin presupuestaria definitiva . . . cuando se reciban de terceros obras, bienes y servicios adquiridos por autoridad competente, mediante acto administrativo vlido, haya habido o no compromiso previo.23 6) Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa Privada.24 Contiene algunas disposiciones sobre el trmite del acto administrativo, principalmente el silencio administrativo, que establece una presuncin de acto administrativo favorable a la solicitud del ciudadano, la obligatoriedad de la motivacin y las formas de notificacin.

7)

Ley Orgnica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificacin y Homologacin de las Remuneraciones del Sector Pblico.25

Es la norma que regula el accionar del Servicio Civil y la Carrera Administrativa y que tiene por objetivo propender al desarrollo profesional y personal de los servidores pblicos, en bsqueda de lograr el permanente mejoramiento de la eficiencia, eficacia y productividad del Estado y sus Instituciones, establece en algunos acpites los alcances y limitaciones de los actos administrativos de los rganos de la administracin y los funcionarios que los ejercen, principalmente se refiere a los derechos y obligaciones de los empleados de la administracin y las instancia de revisin en sede administrativa y jurisdiccional en caso de actos administrativos impugnables.

8)
23 24

Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva26

DS 1429. R.O. 337,16 de mayo de 1977. Art. 57. R.O. 349 de13 1 de diciembre de 1993, con reformas Artculo innumerado que se aade despus de1 Art. 28 de la Ley de

Modernizacin: Art. 12, DL-2001-l. R.O. 144, de I8 de agosto de 2000.

25 26

Ley No. 17. RO/ Sup 184 de 6 de Octubre del 2003, ver Arts: 7,26 (h), 27, 44, 46, 47, 50, 51 y 98. Decreto Ejecutivo 1634. R-O.41 1, de 31 de marzo de 1994, con reformas esta disposicin se considera una ley delegada,

aunque hay autores ecuatorianos que consideran que el Estatuto tiene sustento constitucional en el Art. 171,9. de la Ley Suprema.

12

Esta normativa de tipo reglamentario autnomo, tiene su sustento constitucional en el Art. 171 de la Ley Suprema, que enumera las atribuciones y deberes del Presidente de la Repblica, en cuyo numeral 9, se lee: Dirigir la administracin pblica y expedir las normas necesarias para regular la integracin, organizacin y procedimientos de la Funcin Ejecutiva. La misma Ley de Modernizacin del Estado, confirma el papel del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva como principal instrumento jurdico que rige el acto administrativo en Ecuador,27 disponiendo su remisin al Estatuto, para todo lo atinente a la formulacin, extincin y reforma de los actos administrativos de las instituciones de la Funcin Ejecutiva. El Decreto Ejecutivo No. 1634 publicado en el Segundo Suplemento del Registro Oficial

No. 411 de 31 de marzo de 1994, con el que se expidi el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, ha sido objeto de varias modificaciones en diferentes perodos de gobierno, reglamentacin que instituye principalmente la el funcionamiento, el procedimiento administrativo comn y responsabilidad de los rganos y entidades estructura las general, sobre normas

que integran la Administracin Pblica

Central e Institucional que dependen de la Funcin Ejecutiva. Para los efectos de dicho estatuto, la Funcin Ejecutiva comprende: a) La Presidencia y la Vicepresidencia de la Repblica y los rganos dependientes o

adscritos a ellas; b) Los Ministerios de Estado y los rganos dependientes o adscritos a ellos; c) Las personas jurdicas del sector pblico adscritas a la Presidencia de la Repblica, a la Vicepresidencia de la Repblica o a los ministerios de Estado; y,

27

Art. que se aade despus del Art. 28 de la Ley de Modernizacin: La formacin, extincin y reforma de los actos

administrativos de las instituciones de la Funcin Ejecutiva, se regirn por las normas del Estatuto del Rgimen Jurdico de la Funcin Ejecutiva.

13

d) Las personas jurdicas del sector pblico autnomas cuyos rganos de direccin estn integrados en la mitad o ms por delegados o representantes de organismos, autoridades, funcionarios o servidores que integran la Administracin Pblica Central. Los rganos comprendidos en los literales a) y b) conforman la Administracin Pblica Central28, y las personas jurdicas del sector pblico sealadas en los dems literales conforman la Administracin Pblica Institucional de la Funcin Ejecutiva. De conformidad con lo dispuesto en el Art. 65 del Estatuto analizado, El Acto Administrativo, es toda declaracin unilateral efectuada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales de forma directa. En la legislacin ecuatoriana, a las regulaciones de la Junta Monetaria (actualmente Directorio del Banco Central), no se les asigna el carcter de actos legislativos, sino actos administrativos de carcter normativo, dictados en ejercicio de la potestad administrativa de categora reglamentaria y que como tales, en sus efectos, no pueden alterar lo que disponen las leyes o los tratados internacionales vigentes en el pas29, A partir de la vigencia de la Constitucin de 1979, la situacin de los organismos electorales cambi: aument enormemente el personal administrativo; adquirieron autonoma econmica y financiera a nivel legal y en consecuencia empezaron a producir actos administrativos, siendo as que la Contralora inici su labor de control sobre el manejo de los fondos, y los empleados protegidos por la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa acudieron a las instancias respectivas para exigir sus derechos, cuando estos fueron vulnerados por resolucin de los organismos electorales, y en todos estos casos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo se declar competente para conocer: ya las resoluciones de Contralora respecto del manejo de fondos electorales, ya las reclamaciones de los servicios afectados por resoluciones de los organismos electorales.30 5.1.5 Elementos del acto administrativo Los elementos intrnsecos del acto administrativo son: sujeto, objeto y causa.

28 29 30

Segn el Art. 3 Ibidem, tienen personalidad jurdica nica para el cumplimiento de sus fines. Gaceta Judicial. Ao XCVIII. Serie XVI. No. 11. Pg. 2976. Quito, 15 de mayo de 1998 Gaceta Judicial. Ao CIII. Serie XVII. No. 9. Pgina 2960 Quito, 23 de mayo de 2002

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El sujeto.

Es el agente productor o emisor del acto administrativo y siempre ser la administracin pblica, a travs de cualquiera de sus rganos, dicho de otra manera, todo acto administrativo emana de un rgano de la administracin pblica, dependiente del Estado; de un municipio u otra entidad publica. Este sujeto (rgano o autoridad) debe tener la necesaria (capacidad), facultad para adoptar y ejecutar la decisin correspondiente. El conjunto de atribuciones, potestades, facultades y obligaciones que un rgano puede y debe ejercer legtimamente, son conferidas por la Constitucin y dems leyes. Debe ser ejercida directa y exclusivamente. La facultad del sujeto est ligada a la competencia, que tiene un rgano para actuar, que a su vez se determina en razn del lugar, materia, tiempo y grado. El objeto.

El objeto comprende, las materias que necesariamente forman parte del acto y sirven para individualizarlo. El objeto no debe ser prohibido por orden normativo y forman parte de este elemento, la causa y el fin, expresado en otro sentido, el objeto es la materia o contenido del acto administrativo, es decir, la sustancia de que se ocupa, que debe ser cierto, licito y real, es decir identificable, verificable y enmarcado en la ley. Es en suma la resolucin adoptada por la Administracin Pblica en el caso concreto el efecto prctico que se pretende obtener con el acto. El objeto debe ser: Fsica y jurdicamente posible; es fsicamente inviable cuando es in rerum natura y

adems prohibido por la ley, que vuelve al acto administrativo inejecutable. Debe decidir todas las peticiones formuladas, pudiendo introducirse otras cosas no

solicitadas. Si la Administracin introduce una nueva cuestin, no puede resolver hasta tanto el administrado conteste por dicha cuestin ya que, en caso contrario, se estara violando el derecho de rplica. Las nuevas cuestiones introducidas por la Administracin no pueden afectar derechos adquiridos. La Causa

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Es el motivo particular que impulsa a la administracin a emitir un acto administrativo; en otros trminos es la motivacin, las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso justifica la existencia del acto administrativo, o sea, constituyen los fundamentos que amerizan su emisin. La falta de motivacin equivale a una falta de fundamentacin y puede afectar la validez del acto, ya que la Administracin Pblica no puede obrar arbitrariamente: sus decisiones deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto. Todo acto administrativo, necesariamente debe responder a un fin determinado, ya sea, de inters general y tambin a aquellos intereses a los que especficamente cada decisin debe estar dirigida. 3.5 Caractersticas y efectos de los actos administrativos Legalidad

Todos los actos administrativos tienen como nico origen la ley, pues conforme al principio, elevado en nuestro derecho positivo al rango de constitucional, las instituciones del Estado, sus organismos y dependencias y los funcionarios pblicos no podrn ejercer otras atribuciones que las consignadas en la Constitucin y en la Ley. Cualquier acto realizado fuera de la ley es un acto arbitrario y en consecuencia de nulidad absoluta. Acto administrativo Expreso

Significa que la declaracin de la administracin pblica manifiesta su voluntad de modo formal, directo, notificado y que exista la expresin concreta del objeto del acto. No obstante lo mencionado, la doctrina admite la existencia de actos administrativos tcitos, como se aprecia en la cita que sigue:

"La declaracin puede ser de voluntad, que ser lo normal, en las decisiones o resoluciones finales de los procedimientos, pero tambin de otros estados intelectuales: de juicio, de

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deseo, de conocimiento como es hoy pacficamente admitido en la teora general del acto administrativo." (Curso de Derecho Administrativo, Tomo 1, Editorial Civitas S.A. Madrid, 1997, pp. 526 y 537). Ismael Ferrando y Patricia R. Martnez, al referirse a los actos tcitos, manifiestan: "Como acto tcito: segn esta perspectiva, la administracin pblica puede manifestar su voluntad en forma expresa o tcita: Expresa, cuando mediante ella quede de manifiesto directa o concretamente el objeto del acto. Tcita o implcita, cuando de la declaracin se puede deducir inequvocamente, por va de interpretacin, el alcance de la voluntad de la Administracin Pblica." (Manual de Derecho Administrativo, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1996, p. 165). De estas enseanzas, fcilmente se concluye que para que exista acto administrativo no se requiere necesariamente que la declaracin de voluntad del administrador aparezca "materialmente" dicho de otro modo, conste en un documento; pueden existir actos administrativos que la doctrina los denomina tcitos , cuando del comportamiento, de la conducta, de la actitud, lleva, en forma inequvoca, a la conclusin de que un funcionario pblico ha hecho una declaracin de voluntad unilateral, que produce efectos jurdicos individuales y directos. En el caso sub judice el Tribunal de instancia, aplicando estos criterios doctrinarios y "analizando la prueba debidamente actuada" que no le corresponde revisar a esta Sala, "y de acuerdo con las reglas de la sana crtica..." ha llegado a la conviccin "...que los demandados separaron arbitrariamente del cargo que desempea en esa municipalidad el actor...".31
Estabilidad

Caracterstica de los actos administrativos que tiene que ver sobre todo con la naturaleza de los derechos adquiridos y con la presuncin de legalidad que los rodea, en virtud de la cual se considera que todo acto administrativo se legtimo en principio, porque emana de las potestades de orden pblico que tiene la administracin pblica que persigue el inters social, colectivo. Al igual que las leyes, los actos administrativos son estables, en el sentido de que forman parte del orden jurdico nacional y de las instituciones administrativas porque confieren derechos, establecen obligaciones y regulan la administracin pblica as como las relaciones entre sta y los administrados.

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Gaceta Judicial. Ao CV. Serie XVII. No. 15. Pgina 5212. Quito, 17 de mayo de 2004

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Impugnabilidad

La presuncin de legalidad es relativa, mientras no se demuestre su invalidez lo que implica que pueden ser impugnados por va administrativa o por la judicial. En sede administrativa a travs de recursos jerrquicos, de revisin y otros, y en segundo lugar mediante acciones judiciales de anulabilidad. Por va administrativa la impugnacin o inconveniencia tambin procede por inoportunidad o inconveniencia de los actos administrativos frente al bien comn y al orden pblico, pero por la va judicial esa accin solo procede por causas de ilegalidad. El Art. 38 de la Ley de Modernizacin dice a la letra; "Art. 38. PROCESOS. Los tribunales distritales de lo contencioso administrativo y fiscal, dentro de la esfera de su competencia, conocern y resolvern de todas las demandas y recurso derivados de actos, contratos y hechos que hayan sido expedidos, suscritos o producidos por el Estado y otras entidades del sector pblico.32 Aclaracin

Hay algunos actos administrativos que tienen dudas en su aplicacin o en su significado, el rgano que lo emiti debe hacer un acto aclaratorio, en los cuales los efectos se retrotraen a la fecha en que el primero se origino. Se dice que la modificacin o reforma de un acto administrativo consiste en la eliminacin o ampliacin de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mrito, oportunidad o consecuencia, o sea cuando es parcialmente contrario a la ley, inoportuno, inconveniente, a los intereses generales de la sociedad. La modificacin puede realizarla el rgano que dicto el acto o reformarse. Ejecutividad

Tiene que ver con la validez de los actos administrativos, es una propiedad de los actos en si mismos, es la obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad y deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificacin. Es una potestad que tiene el Estado, para el cumplimiento de sus fines. La administracin decide, ejecuta y sanciona en forma autnoma,
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Gaceta Judicial. Ao XCVIII. Serie XVI. No. 12. Pg. 3203. (Quito, 23 de junio de 1998)

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sin la intervencin de otros rganos. Esta caracterstica se expresa a travs de la decisin de acto administrativo que es la atribucin del ordenamiento jurdico, que en forma expresa o razonablemente implcita, reconoce a la autoridad con funciones administrativas para obtener el cumplimiento del acto. Ejecutoriedad

Es una consecuencia de su ejecutividad y se basa en la Constitucin Poltica de la Repblica, que ordena al Presidente, representante de la Funcin Ejecutiva, cumplir y hacer cumplir la norma suprema y las dems leyes, expidiendo los decretos y ordenes que estime convenientes para el normal desenvolvimiento de las actividades. La ejecutoriedad implica que la administracin pblica puede usar de la fuerza pblica, en caso necesario, para ejecutar sus actos, cuando encuentre oposicin o resistencia de hecho a los mismos. La diferencia entre ejecutividad y ejecutoriedad, radica en que la primera, como se haba anotado anteriormente, tiene que ver con la validez de los actos administrativos, en cambio, la ejecutoriedad est en estrecha relacin con su cumplimiento efectivo. La ejecutoriedad, puede ser de dos clases: Propia e impropia a).La ejecutoriedad propia, se presenta cuando la administracin Pblica ejecuta sus

actos, sin recurrir a la ayuda del rgano judicial, ni de ningn otro poder. Esto ocurre, en virtud de la presuncin de legalidad y de la ejecutividad de los actos administrativos. Para ello la administracin pblica aparece investida por el ordenamiento jurdico de los poderes necesarios para declarar por si misma, unilateralmente, su derecho y proceder a ejecutarlo de oficio y directamente por sus propios medios, sin intervencin de los tribunales. La ejecutoriedad propia puede considerarse como una manifestacin especial de la eficacia de los actos administrativos, en cuanto estos imponen deberes o restricciones a los administrados, que pueden ser realizados aun contra la voluntad de ellos, por medio de los rganos administrativos, de donde se desprende que esta ejecutoriedad es administrativa, que es por lo general la regla. Los medios de que se vale la administracin son coercitivos, en tanto se oponen la coercin para obligar al administrado a que cumpla el acto o que lo ejecute, pudiendo la administracin ejecutarlo por si misma en caso de incumplimiento del administrado remiso o

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cuando este se niegue a ejecutarlo. Estos medios son: ocupacin, ejecucin sobre bienes, ejecucin de oficio, coercin directa o coercin indirecta. Por principio, los actos administrativos deben cumplirse inmediatamente por la ejecutividad que les es inherente, y la impugnacin que se haga de ellos no suspende su ejecucin, salvo en los tres casos siguientes admitidos por la doctrina y la legislacin comparada: Por expresa disposicin de la ley. Por disposicin de la autoridad competente, tomada de oficio o a peticin de parte. Cuando la suspensin del acto no lesione el inters pblico y con su ejecucin pueden resultar perjuicios irreparables para los administrados. La suspensin de los actos administrativos por la va administrativa, suspensin ser

dispuesta de oficio por la mima administracin o a peticin de partes, tiene lugar cuando existen las causales previstas por el ordenamiento jurdico, debiendo la administracin mediante resolucin fundada proceder a la suspensin de la ejecucin. La doctrina tradicional, en esta materia afirma que la impugnacin de los actos administrativos no suspende, en principio, su ejecucin, siendo facultativa para la administracin pblica, suspenderlos. Pero la doctrina moderna apoyada por autores como Gordillo y Linales, sostiene que esa impugnacin suspende la ejecucin. De conformidad con la doctrina y con nuestro derecho positivo, los actos administrativos, entre ellos las Resoluciones, "gozarn de las presunciones de legitimidad y ejecutoriedad y estn llamados a cumplirse, pero sern ejecutivos desde que se encuentren en firme o se hallaren ejecutoriados", como dispone el Art. 82, inciso primero del Cdigo Tributario.- La calidad de firmes o ejecutoriados, de los actos administrativos, depende de las condiciones que establecen los Arts. 83 y 84 del Cdigo Tributario, el primero de los cuales define al acto firme, as: Art. 83. "Son actos administrativos firmes, aquellos respecto de los cuales no se hubiere presentado reclamo alguno, dentro del plazo que la Ley seala"; y, ejecutoriados aquellos actos que consisten en Resoluciones de la Administracin, dictados en reclamos tributarios, respecto de los vales no se hubiera interpuesto o no se hubiere previsto recurso ulterior, en la misma va administrativa". Un acto firme o ejecutoriado, tiene la condicin no solo de legitimidad y ejecutoriedad, sino que es ejecutivo y en consecuencia, est llamado a cumplirse. Por lo tanto y dada su naturaleza tiene carcter definitivo por lo que, salvo el

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recurso de revisin, no es susceptible de reclamo alguno posterior en la va administrativa ni en la jurisdiccional.33 b).La ejecutoriedad impropia

Es la negacin de la ejecutoriedad, ya que en tales casos el acto carece en sede administrativa de toda fuerza ejecutoria, debiendo acudirse al rgano judicial para obtener su cumplimiento. Esta tipologa de ejecutoriedad es la que se denomina judicial, que es de excepcin, ya que la norma es que se resuelva en sede administrativa. Suspensin por la vida jurisdiccional Tiene lugar cuando los particulares agraviados por el acto administrativo peticionan ante el rgano jurisdiccional para poder impedir su ejecucin. La decisin impugnada es sometida a la revisin del rgano judicial, quien podr suspender su ejecutoriedad. Por lo general, la legislacin comparada admite la suspensin por la vida jurisdiccional cuando el acto sea notoriamente irregular y que opera mediante las siguientes reglas: Que la suspensin sea necesaria para evitar un perjuicio notoriamente grave. Que la medida se solicite de modo expreso en el libelo de demanda o por escrito separado. Que la suspensin no est prohibida por la ley.

Alcance y contenido de la suspensin El ordenamiento jurdico puede arbitrar diversos sistemas de regulacin normativa sobre el alcance de la suspensin de la ejecucin de los actos administrativos, a saber: Suspensin por mandato expreso y concreto de la ley. Suspensin por mandato tcito y genrico de la ley. Suspensin en caso de ausencia de norma legal. Suspensin por decisin jurdica ante la ley inconstitucional.

Causas de la suspensin

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Gaceta Judicial. Ao CIII. Serie XVII. No. 10. Pgina 3331. Quito, 7 de noviembre de 2002

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La eficacia y ejecucin del acto quedarn suspendidas cuando lo exijan razones de inters pblico o para evitar perjuicios graves, o se invoque una legalidad manifiesta. Por lo tanto, las causas por las que procede la suspensin son: 3.6 Razones de inters pblico Perjuicios graves. Nulidad. Actos reglados y discrecionales

Caracterstica definida as, por ser los actos administrativos los que generan situaciones jurdicas generales identificadas por su impersonalidad y objetividad que se originan en las normas que regulan el derecho pblico. Por ejemplo los decretos, reglamentos y ordenanzas. Como bien aseveran, entre otros ilustres tratadistas, Georges Vedel y Eduardo Garca de Enterra, es imposible pensar que desaparezca del todo en la accin de la administracin la potestad discrecional, pues siempre habr, por reglado que sea el acto, un elemento discrecional al aplicar al caso concreto la normatividad existente. Es ms, la actividad administrativa se puede sostener, que no se podra realizar si el administrador no estuviera atribuido de las suficientes facultades para adoptar decisiones que la cambiante actividad a la que se halla sometida la administracin lo exige; sin embargo es de toda evidencia que el aumento de la actividad reglada en lo administrativo, que responde a la aplicacin del principio de legalidad, fundamento jurdico base del Estado de Derecho, constituye sin duda alguna un mejor nivel de perfeccionamiento del Estado, en tanto en cuanto se aumenta el campo de sus actividades que se hallan sujetas al control judicial. De all que la doctrina se ha preocupado en ir estudiando procedimientos que permitan el control de los elementos discrecionales de todo acto administrativo en pro de reducir el campo no sujeto a control jurisdiccional. Al respecto bien vale sealar que todos los actos administrativos tienen como nico origen la ley, pues conforme al principio, elevado en nuestro derecho positivo al rango de constitucional, las instituciones del Estado, sus organismos y dependencias y los funcionarios pblicos no podrn ejercer otras atribuciones que las consignadas en la Constitucin y en la Ley, por lo que en consecuencia cualquier acto realizado fuera de la ley es un acto arbitrario y en consecuencia de nulidad absoluta. Siendo la ley el nico origen de los actos administrativos, los autores estn de acuerdo en que por ms que existieran elementos discrecionales en cualquier acto, siempre en l se ha de encontrar por lo menos

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cuatro elementos reglados, los cuales son: ".. la existencia misma de la potestad, su extensin (que nunca podr ser absoluta, como ya sabemos), la competencia para actuarla, que se referir a un ente y -dentro de ste- a un rgano determinado y no a cualquiera, y, por ltimo el fin, porque todo poder es conferido por la ley como instrumento para la obtencin de una finalidad especfica, la cual estar normalmente implcita y se referir a un sector concreto de las necesidades generales, pero que en cualquier caso tendr que ser necesariamente una finalidad pblica." (Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, "Curso de Derecho Administrativo", Tomo I, Editorial Civitas, Madrid, 1997, p 446). Adems de estos cuatro elementos reglados que constarn en todo acto administrativo, en cada caso puede haber muchos otros segn sea mayor o menor el nivel de legislacin que para cada caso establezca el derecho positivo. El juez en todos los casos, de todos los actos administrativos sometidos a su consideracin, deber primero examinar si se han cumplido con los elementos reglados establecidos por la ley. Y en cuanto a los elementos discrecionales ser de su obligacin aplicar los mtodos para su control. Al respecto cabe sealar que las tcnicas de reduccin y control judicial de la discrecionalidad, que poco a poco ha venido elaborando la doctrina y consagrado la jurisprudencia, sobre todo del Consejo de Estado Francs y del Tribunal Supremo Espaol, que fueran magnficamente resumidas por Eduardo Garca de Enterra en su clebre conferencia dictada en la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Barcelona el 2 de marzo de 1962 y publicada en un opsculo intitulado: "La lucha contra las inmunidades del poder", el cual constituye un clsico y obligada referencia de la doctrina administrativa actual, son: 1) el control del fin y la desviacin de poder; 2) el control de los hechos determinantes; 3) el control de los conceptos jurdicos indeterminados; y, 4) el control de los principios generales de derecho. A estas tcnicas habra que aadir el originado en la jurisprudencia francesa actual consistente en el control del costo beneficio. nicamente cuando los elementos discrecionales pasan por los filtros de los mtodos antes sealados se puede sostener por parte del juez que el acto es legal. 3.7 Formalidades del acto administrativo

En materia de actos administrativos, cabe formular que la regla son las formalidades, en el sentido que ellas estn concebidas como garanta del ciudadano y como tales deben ser aplicadas e interpretadas34. No se trata de cuestiones de forma, sino de condiciones que deben ser ciump0lidas en resguardo de la legalidad, son resguardos que establece el derecho para evitar las decisiones irreflexivas, precipitadas, insuficientemente estudiadas 35.
34

Ello muestra una vez ms la ntima conexin entre acto y procedimiento administrativo que ha llevado a muchos autores a unir ambos temas en uno solo. Tratado de Derecho Administrativo. Agustn Gordillo. Tomo III. Pg. 351 35 JZE, Gastn. Los Principios Generales del Derecho Administrativo. T. III. Buenos Aires. 1949

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Sera un grave error que se pueda presumir el carcter accesorio de las formalidades. Ello est uniformemente establecido en le derecho francs desde el siglo XIX36 . De lo expuesto, se mencionan, las formalidades que deben registrarse para la validez del acto administrativo: El sealamiento del rgano y entidad de que emana el acto

Debe haber mencin expresa, que no quede duda en relacin a cul es el rgano (institucin) o autoridad que origina el acto administrativo. Ej. Ministerio de Educacin y Ministro del Ramo. Fundamentacin o motivacin

Mecanismo indispensable de contralor judicial y tutela de los derechos, hace falta que existan antecedentes, caminos seguidos que permitan establecer como han ido evolucionando la instrumentacin del procedimiento o proceso escrito de la declaracin, es indispensable su expresa, razonada y explcita de los fundamentos y tener prueba de ellos, su causa o sustento y finalidad, etc. Notificacin

Para nacer al mundo jurdico como tal, el acto debe darse a conocer al pblico o a las personas a quienes afecta, sin el cual no es apto para producir efectos jurdicos y mal puede ser llamado acto administrativo o norma jurdica. La forma escrita

La forma de documentar por antonomasia es, desde luego, la escrita, que constituye la regla general, aunque cabe advertir ab initio que as como ello pudo en la historia estar representado por piedras, tbulas, papiros, etc., para pasar posteriormente al papel, abarca cualquier soporte fsico que la tecnologa produzca evolutivamente con algn grado de certeza37.

36 37

Lo seala puntualizando que todos los autores concuerdan en exponer as la jurisprudencia. HOSTIOU, Ren. Pars. 1975. BIELSA, Rafael Antonio. Recuperacin de documentos jurdicos por medios automatizados. Miln. 1986

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Al expresarse por escrito el acto administrativo por medio de la escritura, permite fundamentar ms acabadamente la decisin y permite tambin valorar debidamente la legitimidad del acto, en el que debe encontrarse la certeza respecto al contenido y alcance de los deberes o derechos que de tales actos emanen. Fecha y lugar

La fecha es necesaria para determinar la competencia, ella es exigible, como lo es tambin en el caso de actos de cuerpos colegiados, para apreciar si se han cumplido los requisitos de qurum y sesin. Este dato resulta importante para determinar la invalidez del acto, cuando est ligado al ejercicio a disposiciones jurdicas. En cuanto al lugar, en cambio hay que sealar que no constituye un requisito de validez del acto. El ordenamiento jurdico no exige que los actos se realicen en un lugar determinado. Un funcionario puede adoptar un acuerdo en el edificio donde labore, o en cualquier otro lugar, pues carece de relevancia jurdica el sitio en el que se dicte el acto. No obstante lo expresado, existe una excepcin en materia de rganos colegiados, en los cuales suelen existir normas exigiendo que las sesiones se celebren en la sede del rgano o en caso de necesidad en lugar especialmente habilitado al efecto de la sesin, tal el caso de los municipios, conforme lo dispone la Ley Orgnica de Rgimen Municipal (Art. 109). 3.8 Extincin y vicios del acto administrativo

La extincin es la eliminacin o supresin de los efectos jurdicos del acto administrativo, puede ser por diversas causas, ya sea que requiera o no la emisin de un nuevo acto. Los actos administrativos se extinguen por: a. b. c. d. e. f. g. h. Cumplimiento del objeto. Imposibilidad jurdica de cumplimiento Expiracin del plazo. Acaecimiento de una condicin resolutoria. Renuncia. Rechazo. Revocacin. Caducidad.

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i.

Declaracin judicial de inexistencia o nulidad.

a).-

Cumplimiento del objeto

El acto se extingue cuando ha sido cumplido o por desaparicin del objeto. b). Imposibilidad fsica o jurdica de cumplir con el objeto del acto. Por muerte o desaparicin de la persona que otorg un derecho o impuso un deber, siempre que la ley determine que estos no son transferibles a sus herederos. Por falta de fundamento material que posibilite el cumplimiento del acto. Por falta de esencia jurdica o un cambio de la situacin jurdica de las cosas o personas a las cuales se diriga el acto. c).Expiracin del plazo

Es el cumplimiento del plazo establecido, transcurrido el mismo, el acto se extinguir. d).Acaecimiento de una condicin resolutoria

La doctrina admite la posibilidad de que un acto administrativo este sujeto a condicin resolutoria, no as a condicin suspensiva por la misma ndole del acto administrativo. Por eso en el caso de un acto sujeto a condicin resolutoria, cuando la condicin se cumple se extingue los efectos jurdicos y del mismo acto. e).Renuncia

Cuando el interesado manifiesta de forma expresa su voluntad de rechazar o abandonar los derechos que el acto le otorga y lo notifica a la autoridad. Se puede renunciar los actos que otorgan derechos en beneficio del interesado. Mientras que los actos que crean obligaciones no sean susceptibles de renuncia, pero lo principal del acto fuera la autorizacin de un derecho, aunque impusiera tambin alguna obligacin, seria

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viable la renuncia total, y si el acto, en la misma forma otorga derecho e impone obligaciones, puede ser susceptible de renuncia.

f).-

Rechazo

Cuando el interesado manifiesta expresamente su voluntad de no aceptar los derechos que el acto le da. El rechazo se rige por las normas de la renuncia, con la excepcin que sus efectos son retroactivos. g).Revocacin.

La revocacin es una declaracin unilateral de un rgano en ejercicio de la funcin administrativa por lo que se extingue, modifica o sustituye un acto administrativo por causas de ilegitimidad y de oportunidad. Se caracteriza jurdicamente porque se realiza a travs de un acto administrativo ya sea autnomo o independiente. Es una declaracin, de un rgano en funcin administrativa, generadora de efectos jurdicos directos e indirectos e inmediatos. El acto administrativo puede ser revocado por razones de ilegitimidad o mrito y oportunidad. La revocacin por razones de ilegitimidad, opera cuando el acto es anulable, es de carcter declarativo, es decir que produce efectos desde la fecha de emisin del acto revocado, se extinguen los efectos innovativos del acto cuando es nulo. La revocacin por razones de mritos es constitutiva, que tiene por objeto el nacimiento, modificacin o extincin de una situacin jurdica dada, a partir de la fecha de la revocacin. Por razones de oportunidad la revocacin del acto administrativo tiene a satisfacer las exigencias de inters pblico, procede a cualquier clase de acto administrativo, sea este reglado o discrecional. h).Caducidad

Es un modo de extincin del acto administrativo en razn del incumplimiento por el interesado de las obligaciones que este le impone. La posibilidad de declarar la caducidad

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es una competencia otorgada por la ley a la administracin pblica, para extinguir unilateralmente un acto administrativo, a titulo de sancin cuando hay culpa del administrador por el incumplimiento de las obligaciones que estaban a su cargo. Como requisitos de la caducidad del acto administrativo tenemos: Incumplimiento. Mora. Plazos vencidos

Los lmites que obran en la caducidad son: 3.9 Hechos de un comportamiento estatal. Derecho adquiridos Normas de trmite administrativo. Derechos de terceros. Nulidad del acto administrativo

La nulidad es consecuencia de un vicio en los elementos constitutivos del acto. En el derecho administrativo el particular o administrado slo puede pedir la nulidad si est legitimado, es decir solamente en los casos en que el acto afecte sus derechos subjetivos o intereses legtimos. Los actos administrativos son regulares o irregulares. Los regulares son anulables, es decir que si tienen vicios, stos son subsanables. Los irregulares son los que estn gravemente viciados y su nulidad es absoluta. Nulidad absoluta: Los vicios que tornan nulo, de nulidad absoluta a un acto administrativo, son: Error esencial: Cuando se excluye la voluntad de la Administracin (error en la persona, error en el objeto). Dolo: El dolo difiere del error en que es intencional. Para que el dolo ocasione la invalidez del acto administrativo debe ser grave y determinante de la accin del

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agente. Sea que el dolo fuera propio del agente o del administrado o de ambos, el acto administrativo resultar nulo de nulidad absoluta. La nulidad absoluta se aplica en las reglas siguientes: Puede ser declarado de oficio por el juez. Pueden solicitar que as se lo declare, todos los interesados, con excepcin del que ha realizado el acto conociendo o debiendo conocer al vicio que lo invalidaba. Puede pedir su declaracin del Ministerio Pblico. No es susceptible de confirmacin. La accin de nulidad es imprescriptible.

La nulidad relativa se aplica cuando: No puede ser declarada de oficio por el juez, sino a peticin de partes. No puede pedir su declaratoria el Ministerio Pblico. Puede ser confirmado por los interesados. La accin prescribe con el transcurso del tiempo.

La doctrina clasifica las nulidades en expresa o textuales y virtuales. Ambas nulidades deben ser declaradas formales por el rgano competente, y ese es un principio que se aplica en el derecho privado como en el derecho pblico. Tambin son nulos los actos administrativos por falta de competencia, en razn de materia o de territorio. Esos actos no pueden ser convalidados por prescripcin ni por ratificacin. Cuando la incompetencia es por grado, el acto puede ser convalidado por el rgano competente. Son tambin nulos los actos que contravienen una ley expresa, aunque no se trate de competencia ni de forma. "Son causas de nulidad de una resolucin o del procedimiento administrativo: b) La omisin o incumplimiento de las formalidades legales que se deben observar para dictar una resolucin o iniciar un procedimiento, de acuerdo con la ley cuya violacin se denuncia,

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siempre que la omisin o incumplimiento causen gravamen irreparable o influyan en la decisin".38

Actos anulables Son aquellos actos que nacen a la vida jurdica con partes de darles validez. Los actos anulables tienen validez mientras no se declaren judicialmente su nulidad, declaracin que cobra efecto retroactivamente desde el momento en que se pronuncia la sentencia respectiva. Pueden ser convalidados por el transcurso del tiempo, la accin prescribe en el plazo de 5 aos, solo puede ser de demanda por las personas perjudicadas. Saneamiento de los actos administrativos Cuando el defecto del acto administrativo da lugar a la sancin, en principio, de nulidad relativa, la administracin posee la facultad de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede revenir tanto de un comportamiento activo como de una emisin formal o de fondo respecto de uno o ms elementos del acto administrativo. La correccin del defecto que portaba el acto y su correlativa validez es lo que se designa generalmente en doctrina bajo el nombre de saneamiento o convalidacin. En el caso de actos administrativos con vicios leves, se procede a su modificacin para suprimir o corregir el vicio que lo afecta. El saneamiento del acto administrativo consiste en hacer desaparecer las causas del vicio del acto, es realizado por el rgano que lo emiti o sus superiores dependiendo este de la gravedad del vicio. vicios simultneos para su

cumplimiento, estos vicios son subsanables siempre y cuando exista la voluntad de las

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Gaceta Judicial. Ao CV. Serie XVII. No. 15. Pgina 5212. Quito, 17 de mayo de 2004

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La teora del saneamiento posee una importancia decisiva en el Estado contemporneo, dadas las tendencias actuales que conducen hacia la estabilidad, seguridad y certeza que todas las relaciones jurdicas como instrumento de solucin a los constantes conflictos que se generan entre la administracin y los administrados. Las especies de que se componen el gnero saneamiento son tradicionalmente:

Ratificacin

El administrativo viciado de incompetencia en razn del grado, puede ser ratificado por el rgano superior siempre que sean admisibles, en tal supuesto, la avocacin y la delegacin. Ello es lgico puesto que la entidad de los defectos de incompetencia en razn de la materia y del territorio (nulidad absoluta), torna absoluta la incompetencia. Es semejante a la aprobacin porque ambos son posteriores al acto, pero se diferencian porque la aprobacin se da a un proyecto de acto administrativo que aun no a producido efecto jurdico, pero que estaba viciado. La ratificacin es la confirmacin por el superior de un acto viciado por el rgano que lo dicte era incompetente en razn del grado. Resulta tambin importante la procedencia de la avocacin y de la delegacin para que le rgano superior puede revocar el acto por que si la avocacin no fuere procedente, el acto pertenecera a la competencia exclusiva del inferior; si la delegacin no fuera admisible la competencia correspondera exclusivamente al superior. La modificacin puede realizarse de oficio, por peticin e impugnacin del interesado. Tiene efectos retroactivos, considerndose que el acto modificado ha carecido de vicio. Confirmacin

Por confirmacin del acto se entiende aquella especie de saneamiento por la cual la administracin o el administrado proceden a subsanar el vicio que lo afectan. Por la actitud del concepto se trata de la especie mas importante del saneamiento del acto administrativo, y hasta casi podra sostenerse en el campo terico, que ella abarca todas las dems.

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Se pueden considerar que la ratificacin es un especie particularizada de confirmacin, ya que la principal diferencia existe entre ambos es que la confirmacin puede efectuarla cualquier rgano sea inferior o superior, mientras que la ratificacin debe ser realizada como por el rgano superior con competencia para dictar el acto.

Conversin

Consiste en el dictado de un nuevo acto administrativo a travs del cual se declara la voluntad de aprovechar los elementos validos que contena el acto viciado, integrndoles en otro acto distinto y extinguiendo los elementos y clusulas afectados de invalides (absoluta o relativa). Esta figura que aparece originalmente en el campo del derecho privado no tarda en extenderse al derecho administrativo donde si bien produce una fisura del principio que consagra la imposibilidad de subsanar un acto afectado de una invalidez originada, erigida en proteccin del orden pblico administrativo, tal como es la nulidad absoluta, no ocasiona la quiebra del sistema en virtud de aquella transformacin del acto que se hace aprovechando solo los elementos validos del mismo y si n violentar el orden pblico, importando siempre un carcter excepcional en la verdad y realidad. 3.10 Procedimiento administrativo

Es la parte del derecho administrativo que estudia las reglas y los principios que rigen para la intervencin de los interesados en la preparacin e impugnacin de la voluntad de la Administracin Se refiere, entonces, a las formalidades a las que deben sujetarse la Administracin y los administrados en el desarrollo de la funcin administrativa; estar formalidades aseguran la eficacia de la gestin de la Administracin y el respeto de los derechos e intereses de los administrados. Clasificacin de los procedimientos administrativos Tcnicos: Son los empleados por la Administracin para obtener y ordenar todo los datos y elementos de juicio necesarios para decidir sobre cuestiones que apunten al bien comn, no

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teniendo consecuencias jurdicas para el administrado (v.g.: construccin de una obra pblica, creacin o modificacin de servicios, etc.). De gestin: Contemplan la relacin jurdica entre la Administracin y el particular, quien busca el reconocimiento de un derecho o inters legtimo protegido administrativamente. Sancionatorios: Son los procedimientos disciplinarios que buscan limitar a los funcionarios de la Administracin, observando las extralimitaciones cometidas (sustanciando un sumario) y aplicando las sanciones correspondientes. Tambin son sancionatorios los procedimientos correctivos, es decir aquellos que se refieren a los particulares. Recursivos: Son procedimientos fundamentales para el control de la voluntad de la Administracin. Son los realizados por los particulares interesados para impugnar actos administrativos, con el objeto de obtener una decisin revocatoria o modificatoria de una decisin anterior. El recurso puede interponerse ante el mismo rgano cuyo acto administrativo se trata de impugnar o ante un rgano superior. Los procedimientos recursivos son aplicables en el mbito de la Administracin Pblica centralizada y descentralizada, con excepcin de las Fuerzas Armadas y de Seguridad. Principios del procedimiento administrativo Son un conjunto de garantas que permiten una eficaz labor de la Administracin y, a la vez, la seguridad jurdica del administrado, es decir, su posibilidad de presentar recursos y efectuar reclamaciones frente a los actos de la Administracin. Cualquier violacin a alguno de estos principios acarrea la nulidad del acto administrativo. Principios sustantivos: o de fondo. Legalidad: La Administracin debe someterse, dentro del procedimiento administrativo, al estricto cumplimiento de las normas jurdicas, respetando los derechos subjetivos administrativos que dichas normas confieren a los administrados. Igualdad: Consagra que todos los administrados en igual posicin tienen derecho a ser tratados de igual forma. Por tanto la Administracin no tiene facultades para otorgar privilegios o prerrogativas a los particulares ni para negar derechos arbitrariamente.

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Razonabilidad: o justicia. La decisin que pone fin al procedimiento administrativo, es decir el acto administrativo tiene que ser razonable, proporcional a la finalidad que se busca; no puede ser una decisin arbitraria. Es decir que el concepto de razonabilidad encierra la idea de sentido comn. Principios adjetivos: o de forma. Estos principios se relacionan con el derecho procesal; son de jerarqua legal y reglamentaria y contribuyen al respeto de los principio sustantivos. Informalismo a favor del administrado: Implica la posibilidad del administrado de excusarse en relacin con las exigencias formales no esenciales del procedimiento, las que pueden ser cumplidas con posterioridad. La informalidad es slo para el particular y no para la Administracin, la que no puede basarse en este principio para no cumplir con las facultades legales que le competen. Impulsin de oficio: La Administracin debe impulsar el expediente hasta su terminacin, efectuando todos los actos tendientes a la finalizacin del expediente, documento en el cual se cristaliza el procedimiento administrativo. Bsqueda de la verdad material: La Administracin no debe contentarse con lo aportado por el administrado, sino que debe actuar, aun de oficio, para obtener otras pruebas y para averiguar los hechos que hagan a la bsqueda de la verdad material u objetiva, ya que en materia de procedimiento administrativo la verdad material prima sobre la verdad formal. Otros principios: Gratuidad o economa procesal: Este principio es necesario para que el particular pueda intervenir en el procedimiento administrativo sin limitaciones de tipo econmico. Como consecuencia de este principio no existe condena en costas, ni es necesario abonar impuestos o tasas en caso de impugnaciones. Sencillez, rapidez y eficacia del procedimiento: Tiende a que la actuacin de la Administracin y la participacin de los particulares sea ms eficiente, por medio de la simplificacin de procedimientos, concentracin de elementos de juicio, eliminacin de plazos intiles, flexibilidad probatoria, etc. En definitiva este principio propugna un empleo racional de tiempo y medios.

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Bibliografa: La citada en captulos anteriores y las especficas que se incorporan en el documento

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