A POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS: EXPERINCIAS BRASILEIRAS NA ELABORAO DOS PLANOS DE GESTO INTEGRADA DE RESDUOS SLIDOS

The national policy on solid wastes: brazilian experience in developing integrated management plans for solid wastes

Wellington Cyro de Almeida Leitea*, rica Pugliesib, Marcus Cesar Avezum Alves de Castroc , Valdir Schalchd, Rodrigo Eduardo Crdobae
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Faculdade de Engenharia de Guaratinguet (FEG), Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho UNESP, Avenida Dr. Ariberto Pereira da Cunha, 333, CEP 12516-410, Departamento de Engenharia Civil, Guaratinguet SP. wcyro@uol.com.br
b

Centro de Cincias Biolgicas e da Sade (CCBS), Universidade Federal de So Carlos UFSCAR. Rodovia Washington Luiz, Km 235, CEP 13565-905, So Carlos - SP. epugliesi@gmail.com

Instituto de Geocincias e Cincias Exatas (IGCE), Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho UNESP. Av. 24-A, 1515, CEP 13506-900, Departamento de Geologia Aplicada, Rio Claro - SP. mccastro@rc.unesp.br
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Escola de Engenharia de So Carlos da Universidade de So Paulo EESC/USP Avenida Trabalhador Socarlense, 400, CEP 13566-590, Departamento de Hidrulica e Saneamento, So Carlos - SP. vschalch@sc.usp.br Ncleo de Estudos e Pesquisa em Resduos Slidos (NEPER), Escola de Engenharia de So Carlos da Universidade de So Paulo EESC/USP - Avenida Trabalhador Socarlense, 400, CEP 13566-590, Departamento de Hidrulica e Saneamento, So Carlos - SP. cordoba@usp.br *Autor para correspondncia: +55 16 8119 3087. wcyro@uol.com.br
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Palavras-chave: gesto integrada, planos municipais de resduos slidos, plano nacional de resduos slidos, Brasil Keywords: integrated management, solid waste plans, national solid waste plan. Brazil Ttulo abreviado: Plano de gesto de resduos no Brasil

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ABSTRACT In 2010, Decree 7404 regulated the National Policy of Solid Wastes establishing principles for to create an Interministerial Committee, composed of 12 ministries and coordinated by the Ministry of Environment for to develop and implement the National Solid Waste Plan. The preliminary version of National Plan is being analyzed in public audiences. In this context, the states and municipalities also should have finished their preliminary plans until august 2012. This paper aims to analyze the successes and difficulties, especially for municipalities to develop Integrated Management Plans. The initiatives adopted by the ministerial committee were tracked and analyzed by consultation the internet, official data, theses and national publications, and discussions were made with members of the Nucleus of Study and Research of Solid Wastes NEPER. The results allowed observing the fact that the quantitative goals of the plans to generate costs for companies. In this sense, the reverse logistics system, provided by law, involves the entire production chain and sectorial agreements. The absence of qualified technicians in developing plans in most of the 5565 Brazilian municipalities. Finally, the deficiency of quantitative and qualitative data of waste generated, preventing the fulfillment of the deadlines of the law.

RESUMO A poltica nacional de resduos slidos brasileira, foi criada pela Lei 12305/10 e regulamentada pelo decreto 7404/10, delegando a um Comit Interministerial, composto por 12 ministrios e coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente, a responsabilidade de elaborar e implementar o Plano Nacional de Resduos Slidos. A verso preliminar do Plano Nacional de Resduos Slidos est sendo discutida em audincias pblicas regionais e uma audincia pblica nacional. Os estados e municpios tambm iniciaram a elaborao de seus planos preliminares, que devero ser finalizados at o ms de agosto de 2012. Neste trabalho so relatados os acertos e as dificuldades, principalmente dos municpios, em elaborarem seus Planos de Gesto de Resduos. As iniciativas aprovadas pela comisso ministerial foram monitoradas e analisadas por meio de consultas na internet, dados oficiais, teses e publicaes nacionais, bem como foram realizadas discusses com membros do Ncleo de Estudo e Pesquisa de Resduos Slidos NEPER. Dentre os fatores identificados, ressalta-se o fato de as metas

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quantitativas dos Planos gerarem custos para as empresas, uma vez que o sistema de logstica reversa, previsto em lei, envolve toda a cadeia produtiva, alm dos acordos setoriais; ausncia de tcnicos habilitados em elaborarem planos na grande maioria dos 5565 municpios brasileiros, e ainda a deficincia dos dados quantitativos e qualitativos dos resduos gerados nesses municpios, inviabilizando o cumprimento dos prazos previstos em lei.

INTRODUO

Com a maior populao e extenso territorial da Amrica Latina, o Brasil detm uma economia em franca evoluo, passando, principalmente nos ltimos cinquenta anos, de uma fase essencialmente agrcola e fornecedora de matrias-primas, para uma fase de industrializao diversificada. Esse incremento na economia intensificou-se sobremaneira nos ltimos dez anos e atualmente o Brasil est prestes a ocupar a quinta posio entre as maiores economia do planeta.

Evidentemente, que este crescimento econmico, embora festejado, ainda no se fez acompanhar de um planejamento adequado capaz de amenizar a gritante desigualdade social, equacionar os problemas relativos habitao, transporte, sade e educao, passando pelos problemas ambientais no meio urbano, principalmente os relacionados aos recursos hdricos e a gesto dos resduos slidos. O Brasil em nada difere de outros pases do mundo, que nos ltimos trezentos anos conquistaram, cada um a sua maneira e intensidade, o desenvolvimento econmico, impondo srios prejuzos ao meio ambiente, muitos em carter irreversveis, devido ausncia de uma melhor tcnica disponvel e de recursos necessrios para san-los.Sem dvidas, este ser um dos temas mais polmicos da Rio+20, que acontecer no Brasil (cidade do Rio de janeiro), neste ano, 3

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que ao menos no campo da retrica, promete discusses acaloradas, centradas, em como reverter este quadro.

Este Trabalho foi elaborado, baseado no contedo do Plano Nacional de Resduos Slidos, Verso Preliminar para Consulta Pblica, procurando destacar seus principais aspectos positivos e as dificuldades que sero enfrentadas para a sua implementao.

MARCO TERICO

Conforme j destacava Leite (1997), at muito recentemente, a grande maioria dos 5.665 municpios brasileiros, no dispunha de modelo de gesto e de prticas adequadas para o gerenciamento dos resduos slidos, dando lugar a uma variedade de solues que, ainda nos dias atuais prevalecem e parece ser o grande complicador no processo decisrio das administraes pblicas e do setor privado. No Brasil, a titularidade dos servios que envolvem os resduos slidos domiciliares dos municpios que, com raras excees, ainda no dispem de polticas consistentes e nem de recursos suficientes para o gerenciamento correto desses resduos, o que acaba contribuindo para a ocorrncia de sobreposio de poderes, na rea, propiciando considerveis impactos ambientais de difceis solues, alm da pulverizao dos parcos recursos pblicos destinados ao setor. Em suma, o pas, em pleno incio do sculo 21 carecia de uma poltica destinada a facilitar a criao de um modelo de gesto integrada e compartilhada para os resduos slidos, envolvendo os trs nveis de governos (municipal, estadual e federal), enfatizando principalmente as diretrizes estratgicas, os arranjos institucionais, os aspectos legais e os mecanismos de

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financiamento e dotada de instrumentos facilitadores para a efetiva incluso e o controle social nas polticas pblicas relacionadas aos resduos.

Entretanto, a principal condio para a formulao e implantao deste modelo de gesto, no pas comeou a ser delineada no dia 07 de julho de 2010, quando, aps quase 20 anos de espera, foi aprovado, no Congresso Nacional Brasileiro, o Projeto de Lei. PL n0 203/91 que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos que foi sancionada pelo presidente da repblica como Lei Federal n0 12.305, em 02 de agosto de 2010 e regulamentada pelo Decreto Federal n0 7404 de 23 de dezembro de 2010.

A nova Lei, como formulada, o marco regulatrio no setor de resduos slidos no Brasil, integrando a Poltica Nacional do Meio Ambiente, articulando-se com a Lei Federal de Saneamento Bsico (Lei n0 11445/07), com desdobramentos nas Leis Federal de Consrcios Pblicos (Lei no 11107/05); de Parceria Pblico-Privada (Lei n0 11079/04); do Estatuto da Cidade (Lei n0 10257/01), e da Lei de Educao Ambiental (Lei n0 9795/99), entre outros textos afins.

Tambm se aplica aos resduos slidos as normas estabelecidas pelos rgos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS), do Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria (SUASA) e do Sistema Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (SINMETRO).

A nova Lei institui os princpios da gesto compartilhada dos resduos slidos, estabelece a obrigatoriedade da apresentao de planos plurianuais por parte dos entes federados, institui o sistema da logstica reversa e prioriza financiamentos para os

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municpios que se articularem em consrcios para resolverem problemas comuns na rea de resduos slidos, alm de estabelecer princpios, objetivos, diretrizes, metas e aes, tem ainda como objetivo, definir as bases para a elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos, articulado com os Planos Nacionais de Mudanas Climticas, de Recursos Hdricos, de Saneamento Bsico e de Produo e Consumo, de forma a compatilizar o crescimento econmico com o desenvolvimento sustentvel.

Para colocar a nova lei em prtica, o governo, atravs de um Comit Interministerial, formado por doze ministrios e coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente, apresentou, em setembro de 2011 uma verso preliminar desse plano, que foi objeto de discusso em 5 audincias Pblicas Regionais (norte, nordeste, centroeste, sudeste e sul), consolidadas por uma Audincia Pblica Nacional, em Braslia DF. O documento ficou ainda disponvel, para consulta pblica, na internet, para eventuais contribuies, at o ms de fevereiro deste ano.

METODOLOGIA

Para a elaborao deste trabalho, os autores buscaram informaes na Verso Preliminar, para a consulta pblica do Plano Nacional de Resduos Slidos, elaborado por uma Comisso Interministerial formada por doze ministrios e coordenadas pelo Ministrio do Meio Ambiente, alm de outras informaes disponibilizadas na internet pelo governo federal.

Atentos aos desdobramentos da nova Lei, que estabeleceu acertadamente, ao nosso ver,

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a formulaes desses planos, procuramos informaes,

junto aos municpios mais

avanados, em termos ambientais, quais eram a percepo de sua cpula dirigente sobre a elaborao local de tais planos.

Diante das respostas evasivas e ainda confusas de como elaborarem seus planos, resolvemos, enquanto Universidades pblicas envidar esforos em fazermos uma reviso crtica, informal no Plano Federal, resultando no trabalho que ora se apresenta.

RESULTADOS E DISCUSSES

Diagnstico da situao atual dos resduos slidos no Brasil

A verso preliminar do Plano Nacional de Resduos Slidos foi elaborada partindo de um diagnstico da situao atual dos resduos slidos de diversas naturezas, baseada em seus ciclos completos: gerao,coleta (regular e seletiva), tratamento e disposio final. Tambm foi alvo de ateno especial, no trabalho, o fluxo dos principais materiais reciclveis no Brasil.

As Tabelas 1, 2, 3 e 4 apresentam alguns dados gerais do Brasil e os nmeros relacionados aos resduos slidos, gerados nas regies 5 regies brasileiras (Figura 1): Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul.

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Fonte: Abrelpe, 2010 Figura 1. Mapa das regies brasileiras Figure 1. Map of the Brazilian regions

Tabela 1. Dados sobre o Brasil Table 1. Brazil information

rea Populao total (urbana + rural) Crescimento Demogrfico Estados Municpios 8 511 985 Km2 191 000 000 hab. 1.23 % ao ano 26 + DF 5 565 municpios

Fonte: IBGE, 2010

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Tabela 2. Produo diria de resduos slidos urbanos (RSU) no Brasil Table 2. Municipal solid wastes generation in Brazil
Regio Norte Nordeste Centro-oeste Sudeste Sul Total Populao urbana (hab) 11482246 38024507 11976679 74325454 22848997 158657883 RSU gerado (tn/dia) 12072 47665 13907 89460 19624 182728 ndice (kg/habitante/dia) 1.051 1.254 1.161 1.204 0.859 Mdia = 1.152

Fonte: Abrelpe, 2010

Tabela 3. Quantidade coletada de resduos de construo civil (RCC) no Brasil Table 3. Quantity collected construction and demolition wastes (C&D) in Brazil
Populao urbana (hab) 11482246 38024507 11976679 74325454 22848997 158657883 RCC coletado (tn/dia) 3405 15663 10997 46990 14389 91444 ndice (kg/habitante/dia) 0.297 0.412 0.918 0.632 0.630 Mdia = 0.576

Norte Nordeste Centro-oeste Sudeste Sul Total

Fonte: Abrelpe, 2010

Tabela 4. Quantidade coletada de Resduos de Servios de Sade (RSS) no Brasil Table 4. Quantity collected healthcare waste (HW) in Brazil

Regio Norte Nordeste Centro-oeste Sudeste Sul Total

Populao urbana (hab) 11482246 38024507 11976679 74325454 22848997 158657883

RSS coletado (tn/ano) 8.0 31.7 17.8 152.8 11.0 221.3

Fonte: Abrelpe, 2010

Outros tipos de resduos tambm foram levantados, como os industriais, os de 9

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transporte areo e aquavirio, os resduos de portos, aeroportos, de transporte rodoviris e ferrovirios, os resduos de minerao, agrosilvopastors (orgnicos e inorgnicos).

Foi j nesta fase que comearam a surgir as primeiras dificuldades, pois, devido ao prazo exguo (estabelecido pelo Decreto de Lei 7.404) para tratar de tema to complexo, tornou-se invivel a gerao de dados primrios, sendo portanto, o diagnstico apresentado, baseado, prioritariamente em dados existentes, que dada s suas fragilidades e inseguranas, (falta de informaes, distines metodolgicas locais e regionais, inexistncia de informaes, dados desencontrados) alguns desses dados foram at mesmo descartados, levando a comisso a concluir que urgente a gerao de dados primrios padronizados, com a abrangncia e periodicidade adequadas, de forma a atender s exigncias da nova Lei.

A logstica reversa

Trata-se de um dos principais instrumentos econmicos e social do Decreto 7404, sendo definido como um conjunto de aes, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituio dos resduos slidos ao setor empresarial, para o seu reaproveitamento nos ciclos produtivos, ou qualquer outra destinao adequada. uma ao a ser empreendida entre os geradores o poder pblico os fabricantes e os importadores. Para o seu bom funcionamento necessrios um ato contratual firmado entre o poder pblico os demais seguimentos j citados, para a implantao da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos.

Desta forma, sem este acordo prvio e o conhecimento da realidade local, regional e

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nacional, o planejamento de metas no sero eficientes, acarretando nus socioambientais sociedade e ao meio ambiente. Brasil (2011).

Os Catadores

No Brasil existem atualmente entre 400 e 600 mil catadores de materiais reciclveis e mais de 1000 organizaes coletivas der catadores, embora apenas 10% dos catadores participem dessas organizaes. O salrio dos catadores prximo do salrio mnimo (R$ 640.00) e a faixa de instruo est entre a 5o e 8o srie.

Visto como um ponto estratgico na poltica de resduos slidos, o governo vem, desde o ano de 2007 criando uma srie de medidas indutoras (leis, decretos e instruo normativas de fomento suas atividades), conforme resume a verso preliminar do plano nacional de resduos slidos.

As dificuldades enfrentadas no setor esto ainda na grande quantidade de catadores informais, alta rotatividade de suas atividades nas cooperativas, aliadas ao baixo nvel de instruo comumente observada entre os cooperados, embora reconheam, no pas a importncia de suas atividades. uma pea delicada na engrenagem da poltica nacional de resduos.

Cenrios Macro-Econmicos e Institucionais

At 2007, no Brasil considerava-se Saneamento Bsico apenas as atividades relacionadas ao fornecimento de gua dentro dos padres de potabilidade populao e

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coleta e afastamento, sem tratamento, dos esgotos sanitrios.

Com a aprovao da Lei Federal de Saneamento Bsico N O 11.445/07, as atividades de tratamento de esgotos sanitrios, todo o ciclo dos resduos slidos e as atividades relacionadas drenagem urbana, passaram a figurar neste ramo de atividade.

Portanto, necessariamente as atividades relacionadas aos resduos slidos, devem estar articuladas junto Lei Nacional de saneamento Bsico.

Neste sentido, o Brasil busca um novo entendimento em seu planejamento estratgico de desenvolvimento, estudando e construindo cenrios de curto, mdio e longos prazos, incluindo a questo dos resduos slidos, de forma a melhor gerenciar as incertezas e predizer o futuro.

Conforme Brasil (2009), entre os anos de 2009 e 2010, o Plano Nacional de Saneamento Bsico selecionou trs cenrios , 1,2 e 3. O cenrio 1 foi adotado como referncia para a poltica de Saneamento Bsico, no pas, no perodo de 2011 a 2030 e foi tambm adotado para discusso inicial do Plano Nacional de Resduos Slidos.

Neste cenrio, indica-se um futuro possvel e at mesmo desejvel para o desenvolvimento de planos, diretrizes estratgicas metas, investimentos e

procedimentos de carter poltico-institucinal, para se alcanar a meta almejada.

J os cenrios 2 e 3 so referncias para o planejamento, caso o monitoramento do cenrio 1 aponte desvios significativos, inerentes mudanas polticas, em nvel nacional ou internacional, durante a sua vigncia. 12

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A dificuldade a ser enfrentada, no trabalho com cenrios, so os mltiplos agentes gestores dos Planos Nacionais, que devero trabalhar articulados, citando-se aoo menos trs, Plano Nacional de Recursos Hdricos, Plano Nacional de Saneamento e Plano Nacional de Resduos Slidos, cujos agentes, embora hoje trabalham articulados, o gestor principal de cada plano respondem por ministrios diferentes, podendo gerar disputas por poder, com srios prejuzos sociais, ambientais e econmicos.

Diretrizes e Estratgias

Conforme consta da verso preliminar do Plano Nacional de Resduos Slidos, as diretrizes so as linhas norteadoras dos grandes temas enquanto, as estratgias referemse as formas ou os meios pelos quais as aes sero implementadas. Neste sentido, as Diretrizes e estratgias do plano, por enquanto referem-se ao atendimento de prazos legais, ao fortalecimento de polticas pblicas (implementao de coleta seletiva, logstica reversa, ciclo dos resduos, insero social dos catadores de resduos ao gerenciamento dos resduos slidos e as interfaces com os demais setores da economia brasileira).

Metas

As metas de curto, mdio e longo prazo tem uma periodicidade definidas de 4 em 4 anos, coincidindo com os prazos do Plano Plurianual da Unio, quando devero ser revistos os planos. Para o cumprimento das metas, fixadas para os resduos, foram fixados uma disponibilidade de recursos na ordem de R$ 9,2 bilhes, com aporte dos trs nveis de governo e da iniciativa privada. Alm desses recursos iniciais, outras

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aes so necessrias, como a capacitao institucional e capacitao para o endividamento.

Neste caso a grande dificuldade, novamente volta a ser o prazo, pois at 2012, as unidades da federao tero que concluir estudos de regionalizao, fato ainda desconhecido na maioria dos municpios brasileiros, embora sejam unanimes as opinies de especialistas sobre resduos, que essas regionalizaes aconteam de forma a se criarem os Consrcios Pblicos para a gesto e o gerenciamento dos resduos, que devero ser implantado at 2013, uma verdadeira utopia no que se refere ao tempo hbil para a que esses consrcios se viabilizem, pois, a pesada burocracia para se ter acesso aos recursos, principalmente da Unio, acabam por desabilitar a maioria das prefeituras, a maioria de cidades de pequeno porte, que dada s suas situaes de penria, no dispem de corpo tcnico capacitado para dar andamento em empreendimentos desta Monta.

CONCLUSO

No Brasil, embora os municpios tenham autonomia poltico-administrativa, devem, antes de agirem, observar os princpios e normas constitucionais e a legislao federal, estadual e municipal vigentes.

Face aos incontveis parmetros que devem ser observados para a elaborao de modelos de gesto de resduos e a implementao de programas para o seu gerenciamento, a ausncia de um marco regulatrio para o setor, vinha contribuindo de

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forma negativa para o equacionamento da problemtica dos resduos slidos, principalmente no meio urbano. A raridade de textos legais que se ocupavam do assunto, era superficial e no davam a devida segurana jurdica para a tomada firme de decises que o setor exigia.

Por outro lado, a questo tornava-se mais polmica quando tratava de disciplinar o tratamento e a disposio final dos resduos, uma vez que a competncia do Estado e do governo federal pode, freqentemente, prevalecer sobre a do municpio. Ao contrrio de outros temas ligados questo ambiental, como, por exemplo, os recursos hdricos, os resduos slidos ainda no estavam contemplados por uma disciplina normativa temtica, o que ainda tem gerado conflitos, principalmente nos campos de seu tratamento e de sua disposio final, colaborando para isso, entre outros, os seguintes motivos: Os municpios, principalmente os de mdios e pequenos portes no possuem, na sua maioria, sistemas de tratamento e disposio final de resduos adequados e com isso tornam-se poluidores e, no raramente, ao tentarem contornar o problema em seu territrio, tm encontrado resistncias do Estado e/ou do governo federal, no tocante ao licenciamento ambiental (conflito

intergovernamental vertical); Os municpios vizinhos tm dificuldades para encontrar locais adequados para a correta disposio de seus resduos, gerando problemas entre geradores e receptores (conflito intergovernamental horizontal) e A forma do consrcio intermunicipal para tratar as questes dos resduos, embora seja a tendncia natural, somente aps a aprovao das Leis Federais de Parceria Pblico-Privada n0 11079 em 2004 e de Consrcios Pblicos, n0

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11107, em 2005, que vem sendo possvel, embora de forma ainda tmida, consolidar essa forma de gesto compartilhada pois antes, era vetada a aplicao de recursos oramentrios de um municpio em outros municpios (conflito poltico).

Ainda contribui negativamente para o equacionamento do problema, o fato de que poucos municpios brasileiros dispem de textos legais sobre o assunto de forma a atender seus interesses especficos, enquanto outros, principalmente os municpios de pequenos portes nem mesmo se posicionam sobre o tema, o que tem tornado impraticvel uma soluo conjunta ou em escala. At recentemente, os poucos textos legais utilizados eram portarias e instrues baixadas pelo poder executivo, quase sempre inaplicveis devido falta de instrumentos e meios adequados ou de recursos que viabilizassem sua implementao.

Neste contexto se a nova Poltica Nacional de Resduos Slidos dota o pas de um aperfeioamento institucional valioso consagrando as tendncias atuais da gesto e do gerenciamento racional dos resduos slidos, com destaque especial para o princpio da responsabilidade compartilhada, envolvendo todos os setores da sociedade, em especial a iniciativa privada, que dever, conforme previsto em lei, adotar a prtica da logstica reversa, por outro lado os prazos para que as aes previstas em Lei aconteam, pode acabar por atropelar todo o processo, que enfrentou, muitas vezes por motivos fteis e forte ao de lobistas ficou na fila do Congresso aproximadamente 20 anos, antes de ser votado.

Neste sentido, vale a pena fazer reajustes adequados nos prazos para que as aes

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contidas no Plano Nacional de Resduos Slidos sejam cumpridas, capitaneadas por tcnicos experientes, o mais longe possvel da influncia, muitas vezes perniciosas ao pas, de polticos descompromissados com o desenvolvimento econmico e quem sabe, com o necessrio ganho ambiental.

AGRADECIMENTOS

FUNDUNESP Fundao para o Desenvolvimento da UNESP, pelo apoio na execuo deste trabalho e na viabilizao da participao neste congresso. Ao NEPER Ncleo de Estudo e Pesquisa em Resduos Slidos, pelo apoio e dados fornecidos para a elaborao deste trabalho.

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