Medio Ambiente y Regin: mbitos claves para la gestin democrtica de un desarrollo nacional sostenible

SANTIAGO TORRES
Consultor CEPAL/PNUMA

FEDERICO ARENAS
Centro de Investigacin y Planificacin del Medio Ambiente, CIPMA

Introduccin
La sociedad nacional se encuentra actualmente envuelta en un anlisis y discusin poltica de profundas proyecciones. Una cuestin sobre la cual existe consenso es la necesidad de volver a esquemas democrticos de funcionamiento. Postulamos que la problemtica ambiental se encuentra ubicada, necesariamente, entre los elementos relevantes que configuran o debieran configurar dicho anlisis y discusin. Uno de los elementos que apoyan esta afirmacin est dado por el hecho de que la transicin a la democracia se har en medio de las exigencias que plantea salir de la actual crisis que el pas enfrenta. (Sunkel, 0. 1985; CEPAL/PNUMA, 1985). Las formas que vayan adoptando los esquemas de utilizacin y aprovechamiento de los recursos naturales y la transformacin del medio ambiente en respuesta a la crisis, estn directa e ntimamente condicionadas por la evolucin del sistema econmico-productivo del pas la que, a su vez, se encuentra interdeterminada con la solucin poltico-institucional que adopte la transicin. La definicin de los roles del Estado y los agentes privados y las formas de reinAMB. y DES., VOL. I, N 3, Pgs. 173-183, octubre 1985

sercin activa de la poblacin hasta hoy marginada, en los procesos econmico y social que acompaan a aquel poltico, tendrn una influencia decisiva sobre la gestin de los recursos y el medio ambiente. Por otra parte, la evolucin que experimente dicha gestin constituye un factor determinante en las posibilidades de sustentar el proceso en su conjunto, al depender de tal gestin, entre otros factores, la posibilidad de atender las aspiraciones y expectativas de la nacin como un todo y de sus diferentes grupos y sectores sociales. Una gestin ineficaz que signifique el menosprecio y desconocimiento de recursos ambientales histricamente desaprovechados y el deterioro y destruccin de otros, conducir inevitablemente a magnificar los conflictos que caracterizarn al proceso de transicin democrtica, generando factores de inestabilidad. Se da, pues, una estrecha interdependencia entre la problemtica ambiental del desarrollo nacional y aquella problemtica poltica envuelta en el proceso de retorno a la democracia; interdependencia que, a nuestro juicio, queda claramente mediatizada por dos procesos claves: la participacin ciudadana en las decisiones fundamentales 173

que irn definiendo la evolucin de la sociedad nacional, particularmente en aqullas relativas al uso, aprovechamiento y distribucin de la base de recursos ambientales; y la descentralizacin territorial o regional de los esquemas decisionales que den operacionalidad a los postulados de participacin y de consideracin explcita de la dimensin ambiental en la gestin del desarrollo. Ahora bien, es posible constatar que a pesar de esta interdependencia la discusin poltica y la discusin ambiental se han movido por vas aparentemente paralelas. Por una parte, en la discusin poltica se ha explicitado muy poco la cuestin ambiental, ocupando esta ltima una posicin marginal en algunos planteamientos y estando completamente ausente en otros; por otra parte, al interior de la discusin ambiental tambin se aprecian referencias explcitas slo marginales respecto de la problemtica envuelta en el proceso de retorno a la democracia y de cmo la institucionalidad poltica futura influir en la gestin ambiental del proceso de desarrollo. Sin embargo, al revisar muchos de los planteamientos predominantes en una y otra esfera es posible constatar un nmero importante de convergencias que confirman la tesis de interdependencia sealada ms arriba y hacen recomendable, oportuno y relevante analizar y discutir tales convergencias ya que nos parece que ello contribuir a enriquecer mutuamente los plant e a m i e n t o s provenientes de ambos campos. Entre las muchas convergencias observadas, en el presente artculo nos concentraremos en aquellas que se dan en torno, precisamente, a los planteamientos de participacin y descentralizacin, utilizando la problemtica regional como hilo conductor central de nuestro anlisis.

nuestro juicio, un consenso bsico 1 que plantea la necesidad de recrear las condiciones de funcionamiento de la sociedad nacional. Nos interesa destacar particularmente los siguientes aspectos: El Estado debe recuperar su rol orientador y conductor de los procesos sociales y econmicos en representacin de los intereses generales de la sociedad y en garanta de la justicia en la distribucin de los frutos de la actividad social y econmica. Aun cuando los "proyectos finales" o "utopas" de las diferentes corrientes polticas presentan diferencias fundamentales, en un espectro que va desde esquemas socialistas hasta esquemas capitalistas, en las etapas ms inmediatas pueden encontrarse importantes coincidencias que permitiran alcanzar acuerdos bsicos en torno a cuestiones muy concretas y prcticas, que den estabilidad a la transicin democrtica. La magnitud de la crisis econmica obliga a alcanzar lo que se ha dado en llamar un "pacto social" amplio que posibilite la movilizacin efectiva de los recursos y capacidades nacionales actuales y potenciales. Dicha movilizacin debiera orientarse a la satisfaccin de necesidades bsicas de la poblacin que permita superar en el ms corto plazo posible las condiciones de miseria y pobreza absoluta. Tambin debe generar las divisas necesarias para hacer frente al servicio de la deuda externa repactada en condiciones compatibles con el logro de lo primero y que aseguren, por lo tanto, un mnimo de estabilidad al restablecimiento democrtico 2 . La gravedad de la situacin presente y las dificultades que se prevn para su solucin exigen una accin debidamente planificada, con objetivos claros para el sistema en su conjunto en el corto, mediano y largo plazo. Adicionalmente a aquello que en estas materias es propio de los sistemas de-

Convergencia de consensos polticos y ambientales

A partir de la situacin de crisis aguda generalizada que afecta al pas se ha producido, a 174

Vara un interesante conjunto de planteamientos en torno a esta cuestin y donde puede apreciarse la existencia de este consenso, vase CED, 1985. 2 Vase CED, op. cit., especialmente los artculos de Riesco, G., Martnez, G., Papi, M. y Lagos, R.

mocrticos representativos, se postula una participacin ms directa en los asuntos pblicos de los individuos, grupos de inters, asociaciones gremiales, sindicatos, agrupaciones de profesionales, organizaciones de pobladores y, en general, de las organizaciones intermedias de la comunidad. Por supuesto que estas exigencias sobrepasan la capacidad, de por s limitada, de los esquemas tecnoburocrticos de planificacin, tradicionales en nuestro pas. Es necesario imaginar esquemas esencialmente adaptativos que den lugar a la consideracin explcita de conflictos legtimos entre diferentes sectores de la comunidad, a la compatibilizacin de intereses divergentes, a la concertacin voluntaria de esfuerzos, a la negociacin de logros y beneficios diversos, etc. Por ltimo, y entre otras cosas, se acepta generalizadamente que lo anterior plantea la necesidad de generar una efectiva descentralizacin de las decisiones pblicas que permita y facilite los esfuezos de concertacin y cooperacin a todos los niveles y en todos los mbitos de la vida nacional (sectorial, poblacional, comunal, regional, laboral, etc.). De igual forma, se acepta la necesidad de alcanzar un grado importante de desconcentracin del poder econmico y poltico junto con una desconcentracin territorial ms o menos selectiva de inversiones y de poblacin. No cabe duda de que, entre los factores que han ido generando estos consensos en el plano poltico, las consideraciones ambientales han ocupado un espacio muy limitado. Con esta afirmacin no pretendemos sugerir que deba reivindicarse para dichas consideraciones una posicin ms importante en la argumentacin actual en pos de un retorno a la democracia. Sin embargo, podemos constatar que las discusiones que se han dado en el ltimo tiempo a nivel latinoamericano sobre la temtica ambiental, dejan entrever ciertos consensos bsicos respecto de una serie de cuestiones, los que son convergentes con aquellos que se dan en la discusin poltica. Tal como se ha sealado al comienzo, creemos que el anlisis de algunas de estas convergencias puede ayudar a enriquecer el debate tanto en

torno a los caminos concretos que podra tentarse en el proceso de redemocratizacin del pas, como en torno a lograr una gestin ambientalmente ms adecuada del proceso de desarrollo nacional. Intentaremos realizar dicho anlisis mediante la explicitacin de tres consensos bsicos que, a nuestro juicio, se pueden apreciar en la discusin ambiental. La preocupacin ambiental debiera trasladar el nfasis desde una actitud tradicionalmente "reactiva" y centrada en los impactos negativos que las acciones de desarrollo generan en el medio ambiente natural, hacia una actitud "propositiva" que promueva la movilizacin eficaz de la base de recursos ambientales en pos de un desarrollo basado en "lo propio" y ambientalmente sostenible en el largo plazo. Subyace en este planteamiento el reconocimiento que el estilo de desarrollo predominante en Amrica Latina en general y en nuestro pas en particular ha significado el intento de "reproducir" patrones de vida y consumo, tecnolgicos y de produccin, caractersticos de los pases industrializados. Acompaa a este intento una secuela casi inevitable de marginacin y miseria junto a la sobre-explotacin y depredacin de algunos recursos a la vez que el desconocimiento y subutilizacin de otros. La crisis actual, incluida la ambiental, no es coyuntural. Se trata de una crisis del propio estilo de desarrollo 3 . Salir de ella exigira iniciar una reformulacin de dicho estilo. Se postula como punto de partida para un "cambio de estilo" el centrarse en "lo propio": en las necesidades propias, en las capacidades propias y en los recursos propios 4 . Aqu se produce una clara convergencia con respecto a un conjunto de cuestiones vinculadas al proceso de redemocratizacin: la orientacin del desarrollo hacia las

Para un tratamiento a fondo de esta cuestin vase, entre otros, Sunkel, 0.1980; Sunkel, 0.1981; CEPAL/
PNUMA, 1982; CEPAL/PNUMA, 1983a; CEPAL/PNUMA, 1985.
4 Vase artculo de Sunkel, O. en este mismo nmero de Ambiente y Desarrollo.

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necesidades propias exige una especificacin lo ms clara e inequvoca posible de ellas. Esto, a su vez, requiere el establecimiento de mecanismos y procedimientos democrticos para alcanzar una jerarquizacin que reconozca las urgencias de las mayoras nacionales. Por otro lado, un estilo de desarrollo fundamentado en el aprovechamiento de las capacidades propias significa otorgar real importancia y formalizar el aprovechamiento de un conjunto de capacidades que van ms alla de las tradicionales; se trata de incorporar orgnicamente a los esfuerzos de desarrollo las capacidades de concertacin voluntaria, de cooperacin solidaria, de organizacin y autogestin, de resolucin colectiva y negociada de conflictos, etc., vigentes en todos los grupos sociales y, especialmente, en aquellos histricamente ms postergados. La contribucin de estas capacidades a elevar la calidad de vida de la comunidad se demuestra en numerosos ejemplos (CIPMA, 1985). La experiencia histrica en nuestro pas, incluyendo aquella de gobiernos democrticos de base popular, muestra resultados relativamente pobres respecto de una movilizacin estructurada y generalizada de estas capacidades. Bajo esquemas de gobiernos autoritarios ella se torna aun ms dificultosa. Por ltimo, sustentar el desarrollo en los recursos propios implica alcanzar un conocimiento profundo de ellos en una perspectiva dinmica que considere la percepcin que la poblacin nacional tiene de stos y supere la visin esttica de las ventajas comparativas "naturales". La movilizacin efectiva de tales recursos propios es una responsabilidad compartida entre los agentes privados y el Estado, donde este ltimo represente legtimamente los intereses actuales y futuros de la sociedad nacional en toda su heterogeneidad. Con todas sus imperfecciones, la experiencia histrica en nuestro pas y en Amrica latina ha demostrado que los sistemas democrticos son los que menos distorsiones generan en este sentido como producto de las presiones de grupos de inters particulares. 176

En segundo lugar, para generar un estilo de desarrollo ambientalmente sostenible en el largo plazo, la gestin del proceso debe hacerse planificadamente 5 . La argumentacin que sirve de soporte a este planteamiento no ser discutida aqu ya que ello nos alejara demasiado de nuestro propsito central. Interesa ms bien, destacar que este planteamiento esta ntimamente ligado con la idea de que para lograr una sustentabilidad ambiental del desarrollo, los sistemas de planificacin deben reconocer, no slo la heterogeneidad social, econmica y cultural de la sociedad nacional, sino tambin la enorme variabilidad y diversidad de ambientes naturales que constituyen la base de recursos para el desarrollo en general y una determinante clave de la calidad de vida de las comunidades locales directamente vinculadas a ellos. La convergencia entre este planteamiento y aquellos que, en materia de planificacin del desarrollo, surgen desde las "trincheras" propiamente polticas preocupadas del retorno a la democracia, se hace patente cuando entramos a analizar algunas caractersticas esenciales que deben tener los esquemas de planificacin, y que constituyen el tercer consenso bsico al que haremos referencia. El anlisis de este ltimo nos permite entrar de lleno en el tema especfico que nos hemos propuesto discutir: la cuestin de la participacin y de la descentralizacin. En el anlisis sobre las vas ms adecuadas para incorporar explcitamente la dimensin ambiental en la planificacin del desarrollo, se ha otorgado un lugar de privilegio al nivel regional. Varias son las razones "tcnicas" que se han esgrimido en su favor. Entre ellas destacan: la gran diversidad que caracteriza al medio ambiente nacional y que hace extraordinariamente difcil operacionalizar po-

5Vase Informes de los Talleres de Trabajo realizados bajo el auspicio del proyecto CEPAL/ILPES/PNUMA Incorporacin de la dimensin ambiental en los procesos de planificacin del desarrollo en Amrica latina y el Informe del Seminario Regional sobre este tema realizado en Buenos Aires, Junio 1985.

lticas globales al respecto; el mayor conocimiento prctico que se tiene en cada regin respecto de la propia base de recursos ambientales, su potencialidad y sus limitaciones; la mayor claridad con que puede apreciarse a nivel regional la estrecha interrelacin existente entre los diferentes sectores de actividad en que, tradicionalmente, se ha organizado la administracin pblica, as como los factores ambientales que contribuyen a tales interrelaciones; la mayor cercana que existe a este nivel entre los analistas, los servidores pblicos y los agentes bsicos del sistema econmico-productivo que constituyen los principales "manipuladores" del medio ambiente; la mejor comprensin que los factores anteriores permiten alcanzar respecto de la influencia que las particulares sub-culturas existentes en cada regin ejercen sobre las formas que adopta dicha manipulacin as como respecto de la percepcin que los diferentes grupos regionales tienen de los recursos ambientales y de sus problemas; y el rol que juega en el desarrollo regional la retencin de parte del excedente generado por la actividad productiva local y que se basa, en gran medida, en la explotacin de los recursos ambientales (Torres, S. 1984). Ahora bien, para que estas aparentes ventajas puedan hacerse efectivas se postula, entre otras cuestiones, la necesidad de impulsar dos procesos claves e ntimamente vinculados uno al otro: por una parte descentralizar significativa y realmente el poder de decisin y, por otra, dotar a los sistemas formalmente descentralizados de un carcter participativo donde las comunidades regionales y locales tengan una injerencia efectiva en la gestin del desarrollo.

pas desde el ao 1976, el proceso de toma de decisiones se ha concentrado ms que nunca en el Gobierno central; ello, gracias a una estructura de poder vertical y doblemente reforzada: la permanencia de las autoridades regionales y provinciales depende de la confianza poltica que tenga en ellas el poder central adems del hecho de que dichas autoridades son parte de la estructura jerrquico-militar (Santana, R. 1977). Esta verticalidad en la estructura de poder opera no slo a traves de los mecanismos formales sino que tambin se da en una serie de relaciones informales que neutralizan las posibilidades de un cierto manejo descentralizado de algunas decisiones pblicas, el que podra generarse por medio de mecanismos de coordinacin y cooperacin intersectorial e interinstitucional entre las diversas instancias de gobierno regional. Contribuye a reforzar an ms esta situacin el papel otorgado al mercado y, consecuentemente, el caracter subsidiario asumido por los esquemas de planificacin 6 . En relacin con esta cuestin cabe destacar la inadecuada consideracin que se ha dado tanto a la dimensin ambiental como a las expectativas y aspiraciones de las comunidades regionales en la decisin sobre las inversiones pblicas asociadas a proyectos de desarrollo regional. Ello, debido a que se confa exageradamente en instrumentos de evaluacin que jerarquizan dichos proyectos de acuerdo a criterios supuestamente "objetivos" (indicadores de las seales que entregan los mercados) y homogneos para todo el pas. Bajo el argumento de "necesaria neutralidad" de las acciones del Estado en el proceso de asignacin de recursos, se

El difcil equilibrio entre la autonoma regional y la coherencia nacional

Contrariamente a lo que podra haberse esperado, como consecuencia de la redefinicin poltico-administrativa aplicada en el

Es necesario destacar que ltimamente ha habido un reconocimiento oficial del exagerado rol atribuido al mercado como mecanismo de asignacin de recursos. "Hubo un perodo en que se centr demasiado la confianza de que el mercado todo lo resolva, y siendo el mercado un indicador tremendamente importante para obtener recursos, por s solo no es suficiente. Eso debilit las decisiones" (Urenda, Z., B. Presidente del Consejo Econmico y Social, El Mercurio, Santiago, 10 de julio de 1985).

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ha terminado por desconocer casi por completo la enorme diversidad ambiental e incluso cultural que caracteriza al sistema de regiones del pas. Con ello se tiende a desperdiciar el potencial de desarrollo existente en los complejos sistemas que conforman las particulares comunidades regionales y locales con sus respectivas bases de recursos ambientales. La poca transparencia de los mecanismos de negociacin disponibles vis vis del poder central, y que en su gran mayora son informales, y la ausencia casi absoluta de mecanismos formales de concertacin y representacin derivada de la falta de participacin real y efectiva de la comunidad en los asuntos de inters comn, agrava an ms esta situacin. Ahora bien, es claro que la nacin no es la simple suma de las trece Regiones que la componen. Ella y las Regiones constituyen un conjunto organizado y jerarquizado al interior del cual existen relaciones desde arriba hacia abajo y viceversa. Para que exista un mnimo de desacuerdo o disputas entre los diversos niveles de la jerarqua nacional es conveniente determinar los respectivos dominios de poder de la nacin y de las Regiones ya que tanto la autarqua regional como la centralizacin absoluta no son viables. Es necesario buscar una complementariedad entre la centralizacin y la descentralizacin, que asegure la reproduccin del sistema regional en el tiempo. Ello slo resultar de la puesta en marcha simultnea de tres principios bsicos: la interdependencia, la jerarquizacin de finalidades y las obligaciones mnimas (Passet, R. 1979). Por una parte hace falta impulsar una mayor riqueza de interacciones y una mayor diversidad y complejidad de canales de comunicacin entre la nacin y las regiones (interdependencia), ya que esto facilitar los futuros intentos de descentralizacin que, como hemos visto, se plantean como necesarios tanto desde el punto de vista de una gestin ambientalmente adecuada del proceso de desarrollo, como desde el punto de vista, ms amplio, de un retorno a la democracia en un proceso estable. 178

Por otra parte, la nacin con sus Regiones constituye un conjunto jerarquizado dotado de varios niveles de organizacin: en la parte superior se encuentra el centro de regulacin nacional que decide en funcin de los intereses generales y superiores de la nacin; en los niveles inferiores, sin perjuicio del inters por alcanzar objetivos nacionales, se produce un natural y particular inters en la mejora del nivel de vida de las comunidades local o regionalmente circunscritas. Por ltimo, es claro que la mejor forma de prevenir el establecimiento de relaciones perniciosas entre la regin y la nacin, es usando el mnimo de obligaciones permisibles. Esto slo ser posible si existe un consenso acerca del estilo de desarrollo buscado; consenso que se basar necesariamente en una interdependencia negociada y a la cual no puede llegarse sin que exista un grado significativo de participacin de toda la comunidad. Una interrogante que surge de inmediato se refiere al grado de descentralizacin conveniente. La respuesta, para que sea operacional, puede darse en trminos de qu es lo que se debe descentralizar o centralizar, y a qu niveles. Decisiones concernientes a actividades como la defensa nacional, la administracin de la justicia, las comunicaciones, etc., y al establecimiento de polticas como las de pleno empleo, de lucha contra la inflacin, de comercio internacional, de educacin y salud, deberan emanar de agentes centrales de decisin. Por el contrario, todas aquellas actividades que tienen una utilidad social especficamente regional como el transporte local, las acciones de desarrollo rural y urbano, el ordenamiento territorial intrarregional, la infraestructura y las prestaciones sociales, etc., deberan corresponder a un centro de decisin regional o local, aunque cuenten con el apoyo financiero del gobierno nacional. Ahora bien, por otra parte debe sealarse que las acciones sectoriales conllevan una especializacin regional que ejerce slo efectos parciales de crecimiento, sin que stos se propaguen al conjunto de las estructu-

ras de las regin 7 . Por esta razn, gran parte de las acciones inducidas desde el exterior tienden a ser poco eficaces. La integracin "desde abajo", en cambio, no slo permite actuar a los mecanismos de propagacin, sino que adems favorece la aparicin de los efectos de creatividad y la movilizacin de aquellas "capacidades propias" a las que nos referimos anteriormente. Vinculando estas cuestiones con aquella de la planificacin, caemos en cuenta de que el tema de la descentralizacin se asocia estrechamente con aquel de la democracia poltica. En este sentido se ha postulado que una planificacin regional descentralizada presupone un paradigma de planificacin diferente del tradicional, que vaya ms all de la mera cuestin de asignacin de recursos e incluya una importante funcin de "activacin social regional" fundamentada en la complejizacin de la estructura social regional a la que ya hemos hecho referencia. Esta complejizacin se dara mediante la creacin de organismos polticos de carcter legislativo, administrativo y consultivo y mediante la creacin de instituciones financieras regionales; tambin por medio de una amplia malla de organizaciones no gubernamentales que "constituyen el germen de una institucionalidad de base, paralela y complementaria a la institucionalidad jurdica formal" (Boisier, S., 1983)8.

racionalistas de desarrollo intentadas en Chile y en otros pases latinoamericanos por corrientes reformistas-desarrollistas, neoliberales y socialistas, las tesis democrticoparticipativas han ido ganando terreno, sobre la base de dos razones principales: "permitiran una adaptacin creativa respecto de las culturas populares y necesidades percibidas, de las formas de producir bienes, de proveer servicios, de armonizar la oferta y demanda en patrones de consumo que las sociedades puedan atender y de ofrecer actividades a toda la poblacin que sean significativas al mismo tiempo que generadoras de ingresos"; por otro lado, "generaran una r e s i s t e n c i a c r e a t i v a a la sobreestandarizacin, a la manipulacin, a la corrupcin y a la expoliacin en nombre del desarrollo" (Wolfe, M. 1984). Sin embargo, a nivel del "hombre de la calle", puede apreciarse un grado significativo y ms o menos generalizado de confusin frente a la necesidad, a veces ms sentida que racionalizada, de retorno a la democracia y frente a las formas que sta debe adoptar y a los mecanismos que debe contener. En gran parte dicha confusin se nutre del desprestigio indiscriminado que se ha intentado de los "polticos" y de la actividad poltica de la democracia de antao, de la vigencia tan prolongada de un sistema de gobierno autoritario desde el cual surgen, adems, propuestas democrticas bastante singulares, y de un grado ms o menos intenso de insatisfaccin respecto de los resultados que se recuerdan de los gobiernos democrticos chilenos y de los esquemas de decisin en torno a muchas cuestiones fundamentales, incluida la planificacin del desarrollo. Dentro de este cuadro nos atrevemos a postular que aunque la problemtica ambiental se refiere a viejos problemas, al integrarlos bajo un nuevo enfoque en una discusin que se hace pblica en nuestro pas recin en su etapa "pos-democrtica", podra representar un rea especialmente favorable para ensayar frmulas que permitan, una vez en la transicin, ir recreando nuestra democracia sobre bases participati179

La dimensin ambiental como factor de descentralizacin en un esquema democrtico-participativo

A partir de la constatacin del fracaso relativo de numerosas y plausibles estrategias

7 Los ejemplos de esto son numerosos. Ver la referencia que se hace al caso del complejo hidroelctrico Colbn-Machicura ejecutado en la VIl Regin, en el artculo de O. Sunkel en este mismo nmero. Entre los procesos con los que tiene que ver esta funcin de activacin social regional est aquel de "una posicin valrica y defensa activa del medio ambiente en su acepcin mas amplia" (Boisier, op. cit).

vas y descentralizadas, de un modo gradual pero progresivo. Varias son las razones que nos llevan a este planteamiento. Entre ellas pueden destacarse: Gran parte de la problemtica ambiental se vincula a problemas y situaciones concretas que dicen relacin con el acontecer cotidiano de grupos humanos ms o menos delimitados que mantienen, formal o informalmente, diversos grados de comunicacin e interaccin interna. Ello tiende a homogeneizar el grado de conocimiento y las percepciones que se tienen del problema, facilitando al mismo tiempo la participacin activa de los miembros del grupo en su discusin y en la bsqueda, planteamiento e implementacin de eventuales soluciones. Muchos d los problemas ambientales, ya sea que se trate de efectos negativos que determinadas acciones tienen sobre el medio ambiente relevante de una comunidad o de la necesidad de movilizar la base de recursos ambientales, facilitan la deteccin e identificacin de intereses divergentes o contrapuestos y de los grupos sociales en juego. Aun cuando ello conlleva el riesgo de generar disputas y odiosidades, no es menos cierto que facilita las negociaciones, el arbitraje y el logro de soluciones de compromiso; cuestiones, stas, que se encuentran en la base de un funcionamiento estable de los sistemas democrticos. A l tratarse de problemas especficos que exigen soluciones concretas y prcticas, aumentar el campo de accin del juego poltico democrtico alrededor de los efectos ms cercanos y tangibles de los problemas y conflictos existentes, tanto de los actores individuales como de las organizaciones intermedias y las colectividades polticas, mediante la influencia de sus bases. Ello tiende a facilitar la bsqueda de y la predisposicin para alcanzar acuerdos bsicos, no excluyentes, entre los diversos actores sociales. Se brinda as, mayor estabilidad al proceso democrtico y se valida el marco doctrinario y moral que la sociedad nacional haya adoptado mayoritariamente 180

por intermedio de los mecanismos de representacin poltica correspondientes. Por ltimo, se facilitara la integracin de grupos organizados que no constituyen partidos polticos a los procesos decisionales y de negociacin, permitiendo la participacin efectiva de individuos con motivaciones diversas o polticamente independientes de la estructura partidaria. Ello constituira, a su vez, una fuente de valiosa informacin para que los propios partidos polticos evalen su interpretacin de los intereses de la comunidad en general.

Hacia el planteamiento de algunas proposiciones concretas

A pesar de la convergencia que se aprecia en torno a la importancia de la participacin en la gestin ambiental del desarrollo en una sociedad democrtica, se puede apreciar tambin una insuficiencia en cuanto a la definicin de algunos mecanismos bsicos que permitan hacer efectiva dicha participacin. Sin otra pretensin que no sea la de estimular el debate en torno a esta ltima cuestin, en esta seccin se plantean una serie de proposiciones las que no suponen necesariamente la sustitucin de instancias y mecanismos de participacin, nuevos y antiguos, conocidos por los chilenos. Tampoco significa desconocer la necesidad que existe de modernizar, mejorar, o modificar dichas instancias y mecanismos a la luz de las actuales concepciones de las corrientes democrticas nacionales y de las caractersticas que vaya adoptando el proceso de transicin. En concordancia con la tesis de complejizacin de las estructuras sociales regionales, expuesta anteriormente, las proposiciones siguientes deben considerarse como complementarias y con el objeto de promover un proceso de participacin efectiva en un contexto de democratizacin estable de dichas estructuras.

a) Establecimiento del mecanismo de las "audiencias pblicas" abiertas frente a anteproyectos de determinadas inversiones pblicas y privadas. Aunque es prcticamente imposible definir "a priori" en forma exhaustiva el tipo de proyectos a ser sometidos a este mecanismo, creemos que los siguientes constituyen serios "candidatos": proyectos de mejoramiento comunitario que, por razones de financiamiento u otras, constituyen opciones excluyentes unos de otros; proyectos que impliquen el desplazamiento inevitable de poblaciones con la consecuente necesidad de reasentamiento y/o dispersin de comunidades; proyectos que, en su etapa de ejecucin, impliquen interrupcin o perturbacin de determinadas actividades comunitarias; proyectos que impliquen transformaciones ambientales generadoras de recursos cuya identificacin y movilizacin requiere de formas nuevas de organizacin social o del establecimiento de mecanismos de coordinacin y cooperacin entre formas existentes; etc.

Dado el carcter abierto y no discriminatorio que debieran tener estas audiencias, su implementacin tendra que darse desde el nivel local hasta el comunal, dependiendo de las caractersticas y magnitud de los proyectos la obligatoriedad de sus conclusiones depender de la forma que adopten las diferentes instancias de gobierno y gestin locales y comunales. En todo caso, debera tenerse especial cuidado de asegurar que este mecanismo no implique, por la accin de grupos particulares de inters y presin que distorsionen el sentido mismo de las audiencias, un entorpecimiento artificial y solapado de claros proyectos de desarrollo. Entre otras cuestiones, ello significa que habra que poner especial atencin a los procedimientos para su convocatoria y a las fuentes de financiamiento de los costos derivados de su operacin (los que deberan mantenerse en un mnimo). b) Establecimiento de "Cabildos Ambientales" con funciones esencialmente normativas y contra/oras. Frente a la gran diversidad ambiental que caracteriza a nuestro pas se hace necesario que exista un grado significativo de descentralizacin no slo en materias propiamente ejecutivas, sino tambin en la difcil tarea del establecimiento de normas. En este sentido, algunas de las funciones que podran tener estos Cabildos son: discutir y establecer (o proponer fundadamente al cuerpo legislativo nacional, segn sea el grado de descentralizacin que en estas materias contemple la futura institucionalidad legislativa) normas y reglamentaciones relativas al ordenamiento ambiental y territorial de la Jurisdiccin correspondiente, entre otras cuestiones; discutir y proponer a las instancias del ejecutivo que correspondan (incluidas las empresas autnomas del Estado), acciones y medidas relativas al aprovechamiento integrado con propsitos mltiples de bienes pblicos y obras de infraestructura emprendidas por el fisco ya sea con fondos locales o nacionales; 181

Este mecanismo de participacin permitira: una informacin amplia y completa a la comunidad involucrada, de las modificaciones proyectadas para su medio ambiente relevante; educar a la poblacin sobre ciertos aspectos particulares de su medio ambiente ms inmediato y sobre cmo diferentes acciones que se emprendan pueden afectarlo tanto positiva como negativamente, facilitando y promoviendo, al mismo tiempo, la participacin cuidadana en asuntos de inters comn; retroalimentar los ante-proyectos con las consideraciones de la comunidad involucrada, que pudiesen haberse ignorado o menospreciado en la fase de prediseo; etc.

determinar criterios para el arbitraje en materias tales como la compensacin por "economas externas positivas" de inversiones privadas, la generacin de efectos contaminantes sobre la atmsfera, cursos de agua, lagos y zonas costeras asociados a emisores o receptores no individualizables; ejercer una funcin contralora superior frente al cumplimiento de las normas establecidas y a la aplicacin de ellas por parte de las diferentes instancias del gobierno jurisdiccional correspondiente; etc.

Dadas las caractersticas de las tareas sealadas, la composicin de estos Cabildos tendra que combinar la representacin popular (con un sistema similar a aquel de los "regidores" de antao, democrticamente elegidos) y la participacin calificada segn una reglamentacin "ad hoc" de representaciones de organizaciones no gubernamentales intermedias de nivel regional. El mbito jurisdiccional de este mecanismo tendra que corresponder a la regin. Al igual que en el caso anterior, debera mantenerse los costos de operacin de esta instancia en el mnimo posible.

c) Formalizacin de "Talleres de Trabajo" en torno a procesos relevantes para el ambiente y el desarrollo regional o local. En la literatura relativa a las vas para incorporar la dimensin ambiental en la planificacin del desarrollo, se ha destacado que aquella de centrar las acciones en torno a determinados procesos relevantes, puede generar resultados promisorios 9 . Obviamente, los procesos especficos dependen de las caractersticas ambientales, de desarrollo relativo, culturales, etc., de cada regin. A modo de ejemplo, pueden mencionarse procesos tales como el desarrollo rural integrado, el aprovechamiento integral de

cuencas, procesos de contaminacin de sistemas hdricos complejos asociados al desarrollo de los sistemas urbano-regionales, etc. Se sugiere entonces, la formalizacin de talleres de trabajo que, centrados en algn proceso relevante, contemplen funciones diferenciadas (diagnstico, formulacin de acciones y proyectos de desarrollo, coordinacin e informacin, capacitacin, etc.) y una participacin selectiva de acuerdo con tales funciones, pero adecuadamente integrados en torno al proceso de planificacingestin-evaluacin global de tales procesos. Una cuestin interesante de sealar respecto de este tipo de mecanismos de participacin es que su estructuracin e implementacin deben ser altamente adaptativas, donde las diversas funciones abordadas no necesariamente tengan una secuencia cronolgica estricta, sino ms bien un ritmo tal que facilite procesos iterativos e interactivos en un contexto donde las acciones de planificacin, gestin, formulacin, ejecucin, evaluacin y control se dan en un "continuus" imposible de separar en la prctica. Otro aspecto importante de destacar respecto de estos talleres es su funcin pedaggica 10 no slo en relacin con los procesos especficos que aborden, sino tambin en cuanto a la interaccin y comunicacin social. Finalmente, no quisiramos concluir este artculo sin referirnos, muy brevemente, a otra cuestin que tiene que ver con la insercin de la problemtica ambiental en general en el proceso de democratizacin del pas: el eventual surgimiento de los llamados "partidos verdes". Al respecto, creemos que queda claro de la discusin anterior que la existencia de partidos polticos centrados en consideraciones puramente ambientales o, ms res-

9 Vase, entre otros, CEPAL/PNUMA, 1983b; Gligo, N., 1982; Torres, S., 1984.

10 Esto contribuira sin ms a la formacin de la tan reclamada conciencia ambiental. Ver Seccin Prensa y Seccin Temas en Debate, Ambiente y Desarrollo, Vol.

1, No. 2, CIPMA 1985.

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t r i n g i d a m e n t e , ecolgicas, no contribuira en nada a avanzar en la incorporacin explcita de la d i m e n s i n ambiental en la gestin democrtica del desarrollo nacional. Por el contrario, al aislar las cuestiones ambientales c o m o m o t i v o de accin poltica per se, los m o v i m i e n t o s polticos " v e r d e s " tienden a generar conceptualizaciones sectoriales de la temtica ambiental. La experiencia dem u e s t r a q u e estas l t i m a s t e r m i n a n por c o n f u n d i r y restar eficacia a la accin e m prendida en pos del propsito perseguido. C o m o estamos hablando de una sociedad democrtica, creemos que la nica forma de evitar el s u r g i m i e n t o y crecimiento de estos partidos verdes, es por la va de "teir con un poco de v e r d e " las concepciones globales de los partidos tradicionales, cuestin que por lo dems nos parece importante y necesaria en s m i s m a . Esperamos que estos planteamientos c o n t r i b u y a n , aunque sea en una pequea m e d i d a , a estimular la discusin de la temtica ambiental dentro de aquella, ms a m plia, referida al f u t u r o poltico de la sociedad nacional, tanto al interior de la estructura partidaria c o m o a nivel de la opinin pblica en general.

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