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Texto En la ciudad de Crdoba, a los 18 das del mes de mayo de mil novecientos noventa y nueve, siendo las se renen en audiencia pblica, los Sres. Vocales integrantes del Excmo. Tribunal Superior de Justicia en pleno, Dres. Domingo Juan Sesn, Adn Luis Ferrer, Berta Kaller Orchansky, Mara Esther Cafure de Battistelli, Ada Luca Tarditti, Hugo Alfredo Lafranconi y Luis Enrique Rubio, bajo la presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados: "MIRANDA, LILIANA Y OTROS C/ MUNICIPALIDAD DE CORDOBA - AMPARO - RECURSO DIRECTO" ("M" - 3/99), procediendo en primer lugar a fijar las siguientes cuestiones a resolver:-------------------------------------PRIMERA CUESTION: Es procedente el recurso directo.?.-----SEGUNDA CUESTION: Es procedente el recurso de inconstitucionalidad fundado en el art. 391 del C.P.C., ley 8.465?.---------------------------------------------------TERCERA CUESTION: Qu pronunciamiento corresponde?.------Conforme al sorteo que en este acto se realiza, los Sres. Vocales votan en el siguiente orden: Dres. Adn Luis Ferrer, Domingo Juan Sesn, Berta Kaller Orchansky, Mara Esther Cafure de Battistelli, Ada Luca Tarditti, Hugo Alfredo Lafranconi y Luis Enrique Rubio.------------------A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SR. VOCAL DR. ADAN LUIS FERRER, DIJO:---------------------------------------------- I. Los actores -mediante apoderados- interponen recurso directo en razn de que la Cmara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Cuarta Nominacin de esta ciudad les deneg el recurso de

inconstitucionalidad fundado en el art. 391 del C.P.C., Ley 8.465 (Auto Interlocutorio n 388 del 21 de diciembre de 1.998) oportunamente deducido contra la sentencia n 114 del 29 de septiembre de 1.998.-------- Compete al Tribunal Superior de Justicia, en pleno, el conocimiento del motivo del art. 391 del C.P.C. por estar relacionado con razones de orden constitucional.----------- II. Prima facie concurren las condiciones formales en cuya virtud la ley habilita esta etapa extraordinaria.----- III. La admisin de la queja impone la restitucin del depsito efectuado en cumplimiento con lo dispuesto por el art. 77 de la ley 8.583, que fuera condicin de su admisibilidad formal.------------------------------------- IV. Voto afirmativamente a la primera cuestin.------A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA LOS SRES. VOCALES DRES. DOMINGO JUAN SESIN, BERTA KALLER ORCHANSKY, MARIA ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI, AIDA LUCIA TARDITTI, HUGO ALFREDO LAFRANCONI Y LUIS ENRIQUE RUBIO, DIJERON:------------------ Adherimos a los fundamentos y conclusiones a que arriba el Sr. Vocal preopinante. Por ello, compartindolos, votamos en igual sentido a la primera cuestin planteada.--A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SR. VOCAL DR. ADAN LUIS FERRER, DIJO:---------------------------------------------- I. Atento la respuesta dada a la primera cuestin, corresponde declarar mal denegado el recurso de inconstitucionalidad fundado en el art. 391 del C.P.C., ley 8.465 y concederlo por esta va.-------------------------- II. Interpuesto el recurso de inconstitucionalidad en tiempo y forma (fs. 42/55), se corri traslado a la contraria (art. 386 C.P.C., Ley 8.465) el que fue evacuado a fs. 550/567, Cpo. III., expdte ppal.---------------------

III. Habiendo sido habilitada la instancia recursiva en esta Sede por el motivo del art. 391 del C.P.C., ley 8.465, corresponde conocer en el fondo de la impugnacin deducida (art. 407, primera parte, C.P.C.).--------------- IV. Los recurrentes censuran la resolucin de la Cmara a quo, revocatoria de la de primer grado que hizo lugar a la accin de amparo incoada en autos, declarando, en consecuencia, la inconstitucionalidad de los arts. 8 inc. "e" y 5 de la Ordenanza 9.297 en tanto requiere para la habilitacin de agencias de remises ser propietario o tener contrato para la prestacin del servicio en nmero mnimo de diez unidades, e impone el cupo de remis por cada cinco mil habitantes de la ciudad.------------------------- Sostienen que en autos se ha cuestionado la validez de la Ordenanza 9.297 en sus arts. 5 y 8 inc. "e" de la Municipalidad de Crdoba, bajo la pretensin de ser contraria a la Constitucin, tanto de la Provincia como de la Constitucin Nacional, lo cual torna procedente, en lo formal, a la impugnacin articulada.----------------------- Invocan la inconstitucionalidad de las mencionadas normas, sosteniendo que la demandada, so pretexto de ejercer su poder de polica, ha desconocido derechos y garantas constitucionales que si bien pueden ser objeto de reglamentacin, tal reglamentacin no puede llegar a su desconocimiento, en violacin a los arts. 14 y 28 C.N.----- Aducen que se trata, en el caso, de la prestacin de un servicio en zonas donde el transporte pblico es nulo o de muy escasa frecuencia, por lo que los vecinos han optado por su utilizacin. Que la arbitraria limitacin (falta de razonabilidad) del art. 5 de la Ord. 9.297 establece que en la ciudad de Crdoba slo pueden ser habilitados 242 vehculos, lo que a todas

luces resulta insuficiente, demostrndolo la prctica en tanto los vecinos optan por la agencia del actor, ya que ella dispone de autos al instante y presta un excelente servicio. Que esa limitacin, conjuntamente con la exigencia de ser propietario de diez remises para obtener habilitacin como agencia (clara alusin al art. 8 de la Ordenanza mencionada), violenta el art. 28 C.N., en funcin del art. 14 mentado, en tanto no existe razn alguna que la justifique. Expresan que ninguna razn se ha dado de los motivos que explican el establecimiento de los lmites a los derechos de los ciudadanos, ni cmo por su intermedio se cumplen objetivos superiores.----------------------------------------------- Alegan que asimismo se est violando el art. 10 de la Constitucin Provincial, ya que el mismo garantiza la iniciativa privada y toda actividad econmica lcita.------ Denuncian que la Ordenanza violenta asimismo al art. 67 de la C. Prov. al favorecer los monopolios desde que el sistema de "cupos", esto es, la limitacin de existencia de los remises a un nmero no superior a 240 (art. 5 de la Ord.) es protectora del monopolio que se ha formado, en tanto elude posibilidad de que se constituyan agencias y compitan con las ya establecidas. Igual reflexin -agregan- cabe respecto de la exigencia de propiedad de 10 remises con habilitacin, ya que las agencias existentes monopolizan la totalidad de los remises habilitados, lo que obviamente impide al actor la satisfaccin de ese absurdo requisito, todo ello en violacin tambin a lo dispuesto por el Decreto del P.E.N. Nro. 2.284/91, de desregulacin econmica.------------------------------------------------ Invocan el art. 6 punto 1 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales aprobado por la

Asamblea General de la Organizacin de Naciones Unidas, ratificado por Ley 23.313 y de jerarqua constitucional en virtud del art. 75, inc.22 C.N. que expresamente consagra el derecho del actor a trabajar en la modalidad en que lo est haciendo, y protege el derecho de las personas con quienes el actor ha suscripto los contratos de locacin de servicios que exige la Ordenanza del rubro. Se quiebra el principio de supremaca constitucional -concluyen- al no respetarse los compromisos internacionales de la Nacin, en desconocimiento de los ms elementales derechos constitucionales de los actores.-------------------------- Se quejan de lo afirmado en el pronunciamiento, en el sentido de que la Comuna ha realizado algn tipo de estudio tcnico a los fines de arribar a la "decisin poltica" de imponer ese odioso cupo. Respaldan tal cuestionamiento diciendo que al tiempo de contestar agravios acompaaron el Decreto 1.394 de fecha 1.08.94 (que veta los artculos declarados inconstitucionales por el aquo y que fueran promulgados por insistencia del H. Consejo Deliberante) en que el propio Departamento Ejecutivo de la demandada afirma la falta de justificacin del establecimiento de un cupo para los remises. La falta de estudio previo sobre el punto mencionado -afirman- mengua la supuesta presuncin de legitimidad que poseen las normas en cuestin y, consecuentemente su constitucionalidad.-------------------- Se agravian adems porque la Cmara a quo ha entendido que la determinacin de un cupo escapa a la revisin judicial por tratarse de una cuestin poltica, ajena a la revisin de los magistrados. Critican tal aserto, diciendo que lo atinente a la revisin de la "razonabilidad" de las reglamentaciones (restricciones) de los derechos

constitucionales, es facultad exclusiva, en caso concreto, del Poder Judicial, y que las cuestiones polticas son aquellas que hacen a las facultades privativas de los poderes polticos (oportunidad, justicia, motivos, bondad), pero que ello est lejos de la reglamentacin de los derechos esenciales que la Constitucin reconoce a los ciudadanos como son los de trabajar y de ejercer industria lcita. Desde otro costado -prosiguen- el razonamiento del Tribunal deviene errado, pues ello es vlido como principio y nada ms, desde que no todas las cuestiones polticas son irrevisables sino slo aquellas cuestiones polticas no revisables.------------------------------------------------ Sostienen que es el Estado quien impone la restriccin y, por tanto, sobre quien pesa la carga de la prueba de que tal restriccin es razonable y necesaria a fin de la obtencin de los fines esenciales del mismo Estado y para el ejercicio de los derechos constitucionales de los ciudadanos.------------------------------------------------ Agregan -entre diversas consideraciones- que, en consecuencia, y ante la falta absoluta de estudios y/o razones para la imposicin de esos cupos -de conocimiento inalcanzable para los actores-, no cabe arribar a otra conclusin de que la alteracin a los derechos constitucionales de los actores es irrazonable y que ha sido dictada en violacin al art. 28 de la C.N.------------ En la presentacin directa ante esta Sede -con distinta representacin letrada- se agravian de la resolucin que deniega la casacin, fundada en la inadmisibilidad formal de la impugnacin incoada, conforme al art. 384 del C.P.C.------------------------------------ Aducen -sintetizando los agravios expuestos- que el argumento dado por el Tribunal a quo que sostiene la posibilidad de

"otro juicio sobre el mismo objeto", carece de razonabilidad. Afirman entre diversas objeciones- que en el caso en anlisis surge inequvoca el impedimento de parte de sus instituyentes de acceder con alguna posibilidad a otra clase de proceso. Que si as ocurriera, la proteccin perseguida a travs del amparo, resultara ilusoria y abstracta, desde que se consumara la lesin denunciada, causando un agravio de imposible reparacin ulterior.-------------------------------------------------Agregan que, en los presentes autos, se integran dos elementos comprensivos de la sentencia definitiva dictada por el Tribunal a quo, cual es el relativo a la posibilidad de un juicio sobre el mismo objeto por la exigencia de un mayor debate y el relacionado con el agravio de imposible o dificultosa reparacin ulterior. Alegan en sustento de tal afirmacin, que lo resuelto por la Cmara a quo, dej sin chances la pretensin de tutela por ellos ejercida, como la posibilidad de promover una accin por el mismo objeto, al haberse examinado todos los elementos que componan el objeto de la litis, adjudicando validez y legitimidad al acto administrativo parcialmente impugnado -la Ordenanza 9.297- en la sentencia casada.----------------------------Hacen reserva del caso federal.----------------------- V. Como cuestin inicial corresponde el primer anlisis de admisibilidad formal de la va articulada, a fin de verificar su viabilidad de conformidad a las prescripciones contenidas en los arts. 384 y 385 del C.P.C., Ley 8.465. En ese orden, se advierte que el recurso interpuesto se fundamenta en causa legal (art. 385 C.P.C., Ley 8.465) y la resolucin recada debe ser equiparada a sentencia definitiva (art. 384 C.P.C., id.).-- Este Tribunal Superior de Justicia, en pleno, a travs de la Secretara

Penal, revisando la jurisprudencia discrepante en orden a la admisibilidad de los recursos extraordinarios locales en la accin de amparo, sostuvo que la interpretacin armnica de los arts. 13 y 15 de la Ley 4.915, suministra la base normativa que permite conceptuar como sentencia definitiva a la resolucin judicial que declara la existencia o inexistencia de una lesin, restriccin, alteracin o amenazas arbitraria o manifiestamente ilegal de un derecho o garanta constitucional.-------------------------------------------- En sentido concordante, existe un slido apoyo en la doctrina, que le reconoce tal carcter a la sentencia que se pronuncia sustancialmente sobre el fondo del amparo, poniendo fin a la accin por cuanto hace cosa juzgada material (vid. Morello, Augusto, "La sentencia que acuerda el amparo es definitiva", J.A. 1.967. IV,3 Secc. provincial; Bidart Campos, Germn J., "Rgimen legal y jurisprudencial del amparo", p. 222 y sigtes., Edit. Ediar 1.968, 416 y sigtes. Sagus, Nstor Pedro, "Derecho Procesal Constitucional - Accin de Amparo", p. 323 y sigtes., Ed. La Roca, Buenos Aires, 1.987; autor y op. cit., p. 335 y sigtes).------------------------------------ Si por el contrario, la sentencia que puso fin al proceso de amparo no se pronuncia sobre el fondo de la litis, sino que slo se limita al rechazo in lmine de la demanda (art. 3, Ley 4.915, anlogo al art. 3 Ley 16.986) o bien rechaza la accin con fundamento en la inexistencia de los presupuestos procesales, o por ausencia de las condiciones propias de la accin, el decisorio que as lo resuelva hace cosa juzgada formal y, en principio, no reviste el carcter de sentencia definitiva, impugnable por la va de los remedios extraordinarios locales. (Cfr. T.S.J., Sec. Penal, diciembre 5-997).-------

--------------- En el caso, sin bien el Tribunal a quo rechaza la accin de amparo por inexistencia de los presupuestos procesales como condicin de admisibilidad formal de la accin impetrada, sin pronunciarse, en rigor, sobre el fondo de la litis, lo cierto es que, existe en la resolucin impugnada pronunciamiento sobre aspectos constitucionales estrechamente vinculados con la cuestin sustancial, base de la accin impetrada. Ello y la gravedad institucional y trascendencia social que, en el caso, comporta la materia debatida, deroga el principio general establecido ut supra para la procedencia o habilitacin de esta fase extraordinaria.---------------------------------- VI. Prosiguiendo en la verificacin de control de los requisitos de admisibilidad formal, se advierte en la presentacin directa efectuada ante esta Sede, incumplida parcialmente la exigencia contenida en el art. 402 del C.P.C., Ley 8.465.----------------------------------------- Dentro del actual marco normativo -Ley 8.465- se destacan, por sus consecuencias, ciertos requisitos que funcionan como condicionantes para la admisibilidad formal de esta impugnacin, materia en la que est interesado el orden pblico.--------------------------------------------- De tal modo, la queja ante este Tribunal debe ser presentada en tiempo propio, debiendo el recurrente constitur domicilio, acompaar copia simple, suscripta por el abogado, de la resolucin recurrida, de la interposicin del recurso y en su caso de la contestacin, de la denegacin, e indicar las fechas en que qued notificada la resolucin recurrida, en que se interpuso el recurso y en que qued notificada la resolucin denegatoria (art. 402 C.P.C.), como requisitos de admisibilidad formal.---------- No se puede acceder a la habilitacin de

esta fase extraordinaria cuando la inobservancia de las exigencias legales de interposicin del medio de impugnacin necesariamente conduce a la declaracin de su inadmisibilidad (arg. arts. 404, 355 primer prrafo, C.P.C.).--------------------------------------------------- En autos, el recurrente no satisfizo los requisitos sealados precedentemente, al no acompaar copia de la contestacin del recurso de casacin, siendo que de las constancias de la causa surge que la demandada evacu el traslado a fs. 550/567, Cpo. III. de los autos principales.----------------------------------------------- El defecto de presentacin conspira contra su viabilidad, al no cumplimentar los recaudos legales exigidos por la ley adjetiva, para la presentacin directa. Sin embargo como ya se destacara con anterioridad, la gravedad institucional y trascendencia social que comporta la materia debatida, justifica, en el caso, prescindir del valladar formal aludido.---------------------------------- VII. Continuando con el anlisis formal de la materia trada a conocimiento de este Tribunal, previo ingresar al examen de fondo, es menester efectuar algunas precisiones en orden a los requisitos de admisibilidad que condicionan la procedencia de la accin de amparo.--------------------- Como ya lo destacara este Tribunal Superior de Justicia, en pleno, a travs de la Sala Laboral, tal anlisis debe efectuarse en el marco del nuevo art. 43 de la Constitucin Nacional, de vigencia operativa para todos los jueces nacionales y provinciales, el cual perfila con un matiz diferencial esta va procesal de carcter iuspublicista, destinada a la tutela de los derechos y garantas fundamentales.----------------------------------- Dicho precepto no obsta a la vigencia de las normas reglamentarias anteriores, en tanto

stas no se opongan a la letra, a su espritu o resulten incompatibles con el remedio judicial institudo en el citado precepto constitucional, como un instrumento gil, eficaz y expeditivo para asegurar la vigencia cierta de los derechos constitucionales.-----------------------------------------En esta orientacin es dable puntualizar que la accin de amparo es un proceso autnomo, caracterizado como un va procesal "expedita y rpida", condicionada -entre otros recaudos- a que "...no exista otro medio judicial ms idneo..." (art. 43 Const. Nac.).-------------------------Si bien es cierto que, an hoy, conforme un criterio de interpretacin literal del nuevo art. 43 de la Carta Magna, no debiera sostenerse como requisito de procedencia la "inexistencia" de una va idnea para la tutela del derecho que se invoca conculcado, sin embargo, no cabe admitirlo cuando esa proteccin es susceptible de ser obtenida a travs de otro procedimiento administrativo o jurisdiccional que, frente a las particularidades del caso, se presente como "el ms idneo". La invocacin y acreditacin de tales extremos, es por tanto de inexcusable observancia por parte de quien acude a esta va.----------Desde que todo derecho subjetivo tiene sustento en una norma constitucional y para su restablecimiento frente a una lesin o amenaza, existe una va procesal establecida, resulta claro que el amparo no ser admisible por la sola invocacin del derecho lesionado, pero tampoco desestimado por la sola existencia de acciones o recursos comunes. Su procedencia transita por el estrecho carril de aquellos casos en que a la "arbitrariedad e ilegalidad manifiesta" (art. 1 Ley 4.915) se suma la excepcional ineficacia de las vas reparadoras ordinarias (art. 2 inc. a, ib.) (T.S.J., Sala Civil, "Egea,

Andrs (H) y Otros c/ Egea Hnos. S.A. - Amparo - Recurso Directo", Sent. N 51, del 6-10-97).------ En coincidencia con destacada doctrina, este Tribunal ha puesto de manifiesto que desde sus orgenes jurisprudenciales (casos "Siri" y "Kot") se ha reconocido como condicin de admisibilidad del amparo, la existencia de un "dao grave e irreparable que se causara remitiendo el examen de la cuestin a los procedimientos ordinarios" (Orgaz, Alfredo, "El Recurso de Amparo", Bs. As. 1.961, pg. 58, N 23) exigencia que est receptada, precisamente, en el art. 2 inc. a) de la Ley 4.915.---------------------- Si bien la Corte ha declarado que la alegada existencia de otras vas procesales aptas que haran improcedente el amparo "...no es postulable en abstracto sino que depende -en cada caso- de la situacin concreta del demandante..." (C.S.J.N., "Video Club Dreams c. Instituto Nacional de Cinematografa" del 06-06-95, Rev. L.L. 1.995D, pg. 243 y ss.), ha subrayado tambin que "la existencia de vas legales para la proteccin del derecho supuestamente vulnerado, excluye el procedimiento excepcional del amparo. A los jueces no les est permitido prescindir de los procedimientos previstos por la ley y reemplazarlos por otros, fundndose para ello en el mero juicio desfavorable que pueda merecerles la falta de celeridad de aqullos" (Fallos: 249-565); "el perjuicio que pueda ocasionar el empleo de aquellos procedimientos no es sino la demora a que debe verse sometida toda persona que reclama ante la justicia el reconocimiento de los derechos que se atribuye" (Fallos: 252-154), (T.S.J., Sala Civil, "Spinelli, Renato O. y Otros c/ Banco de la Provincia de Crdoba Accin de Amparo - Recurso de Revisin", Sent. N 52 del 04-07-96).--

---------------------------------------- En esta tesitura advertimos que para que fuese procedente el amparo, sera menester invocar y probar circunstancias de excepcin que, en el caso particular, hagan que la demora propia de las vas ordinarias cause un gravamen excepcional, tal que justifique prescindir de las etapas procesales habituales, como nico medio de evitar la consumacin de una injusticia que constituye el fundamento de la accin. Ese extremo no ha sido acreditado en autos.-- El art. 43 de la Constitucin Nacional reformada en 1.994, en tanto prev como condicionamiento del amparo la inexistencia de "otro medio judicial ms idneo", no deroga el art. 2 inc. a) de la Ley 4.915, ni hace que la accin de amparo deje de ser una accin subsidiaria, viable slo ante la inexistencia de otra va que posibilite el adecuado resguardo del derecho invocado. Al respecto se ha dicho que "incurren en un grave error quienes interpretan, a raz de la reforma constitucional, que el amparo se ha constituido en un medio procedimental ordinario, pues contina siendo un remedio extraordinario y por ende excepcional" (Cm. Nac. Cont. Adm. Federal, Sala 5a., 13/11/95, reseado en J.A. N 6.030 del 26/3/97, pg. 32, N 17).---------------- Si por "medio judicial ms idneo" se entendiese todo aqul que asegura al amparista una ms pronta solucin del litigio, es obvio que toda pretensin con sustento constitucional -y todas lo tienen- resultara admisible por la va de amparo, con la consecuente ordinarizacin de un procedimiento postulado como de excepcin. Va judicial "ms idnea", en los trminos del art. 43 de la Const. Nacional, es la adecuada a la naturaleza de la cuestin planteada conforme al rgimen procesal

vigente, con lo cual el amparo queda reservado a los supuestos en que exista arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y, adems, las vas ordinarias carezcan de idoneidad para otorgar al justiciable una tutela judicial efectiva del derecho invocado.------------------------------------------------- Esta ha sido, en cierta manera, la posicin asumida por destacada doctrina cuando afirma que "La accin de amparo contina siendo un remedio judicial subsidiario pese al hecho de que una interpretacin crudamente literal del art. 43 de la Constitucin Nacional puede inducir a una conclusin diversa y conducir a aquella a la categora de un instituto excluyente de todo el ordenamiento procesal ordinario" ( Palacio, Lino E. y Quevedo Mendoza, Efran, "Conclusiones del IX Congreso Nacional de Derecho Procesal Comisin de Derecho Procesal Constitucional y Administrativo", Corrientes, agosto 6, 7 y 8 de 1.997).---- En este orden de conceptos cabe reparar, adems, que la procedencia del amparo est condicionada a que el acto u omisin impugnado, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, el derecho o garanta constitucional, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, la que debe presentarse como algo palmario, ostensible, patente, claro o inequvoco, es decir visible al examen jurdico ms superficial (Palacio, Lino Enrique, "La pretensin de amparo en la reforma constitucional de 1.994", L.L. 1.995-D, Sec. Doctrina, pg. 1.238).---------- La calificacin de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, que a veces en la doctrina y en la jurisprudencia es reemplazada por la de ilegitimidad, revela que el acto lesivo debe mostrar fehacientemente, en su primera apariencia, la violacin grosera y ostensiblemente visible del derecho subjetivo de

quien promueve el amparo (Bidart Campos, Germn J., "El control de constitucionalidad en el juicio de amparo y la arbitrariedad o ilegalidad del acto lesivo", J.J. 1.969, T. 2, pg. 169 y ss.).--------------------------------------- Asimismo, la accin de amparo presupone la existencia de un derecho o garanta incontrovertido, cierto. Este extremo no se halla sujeto a un amplio debate o prueba sino a la mera verificacin de la conducta u omisin lesiva y el agravio consiguiente.------------------------------------- Sobre el particular, resulta particularmente ilustrativa la doctrina elaborada por la C.S.J.N., que en su calidad de intrprete ltimo de la Ley Fundamental de la Nacin, en pacfica jurisprudencia ha resuelto que la accin de amparo es inadmisible cuando no media arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y la determinacin de la eventual invalidez del acto requiere una mayor amplitud de debate y prueba, requisitos cuya demostracin es imprescindible para la procedencia de aqulla (Fallos 275:320; 296:527; 302:1440; 305:1878; 306:788).----------- La Corte ha sealado que este criterio "...no ha variado con la sancin del nuevo art. 43 de la Constitucin Nacional pues reproduce en lo que aqu importa- el citado art. 1 de la ley reglamentaria, imponiendo idnticos requisitos para su procedencia..." (C.S.J.N., 1012-96, "Servotrom S.A. c. Metrovas S.A. y Otros", Supl. de Jurisprudencia de Derecho Administrativo", L.L. Bs. As. 25-08-97, pg. 4 y ss.).-------------------------------------- Por consiguiente, se frustra la procedencia del amparo cuando la arbitrariedad o ilegalidad que se invoca, no surge con total nitidez, resultando por tanto ajenos a esta accin todas aquellas cuestiones que sean opinables o bien, requieran de un mayor debate y aporte probatorio, excediendo por tanto las

posibilidades cognocitivas propias de esta accin (art. 2 inc. "d", Ley 4.915). La accin de amparo no tiene por finalidad facultar a los jueces a sustituir los trmites y procesos ordinarios, en tanto no se verifiquen los recaudos condicionantes para su procedencia.---------------------------------------------- Tales extremos tampoco se encuentran reunidos, segn se ha visto en el caso que nos ocupa, desde que la arbitrariedad e ilegalidad del acto que se denuncia, no aparece de modo manifiesto a los fines de habilitar la excepcional va del amparo.------------------------------- Como ya lo sealara la Cmara a quo con fundamentos inobjetables, la determinacin reglamentaria de las condiciones que son exigidas para el otorgamiento del permiso municipal con la finalidad de la explotacin del servicio de remises, tanto como la determinacin de la correccin existente en torno a la establecida relacin nmero de habitantes cantidad de remises, en cuya funcin se fija el cupo mximo de permisos otorgables, son cuestiones que, independientemente de su naturaleza poltica, que las torna restrictivamente judiciables, se encuentran cargadas de un anlisis de coyuntura y de innegable complejidad tcnica que queda indisponible y oculto en el marco del debate que permite la accin de amparo.--------------------------------------------------- Sobre este ltimo aspecto he sostenido en anterior pronunciamiento que, por el esquema residual y sumario que caracteriza la accin de amparo, dicha va queda excluda cuando, para el juzgamiento de invalidez del acto, se presenta una complejidad fctica, normativa o axiolgica que supera su estrecho lmite de desenvolvimiento.--------- Precisamente, como la cuestin trada a juzgamiento gira en torno a la interpretacin opinable

de una previsin legal que requiere de un amplio debate e investigacin, queda entorpecida la viabilidad del amparo, ya que lo contrario importara perfilarlo como instrumento hbil para eludir el procedimiento ordinario.------------------------- Lo expuesto desplaza la consideracin del tema a travs del presente instrumento excepcional, a lo que se agrega la existencia de otras vas procesales aptas para el reclamo del derecho pretendido, conforme las razones ya expresadas; la simple alusin de los amparistas en punto a la incompatibilidad de los procedimientos ordinarios (por su lentitud o dilacin) con las violaciones denunciadas, resulta una tesis insostenible para justificar la prescindencia de los carriles ordinarios y as legitimar esta va.------------------------------------------------- VIII. Lo expuesto sella, sin ms, la suerte del recurso de inconstitucionalidad. Sin embargo, la naturaleza de la accin impetrada y la trascendencia que la misma ha despertado en el nimo de los justiciables, impone efectuar algunas reflexiones sobre los fundamentos de carcter sustancial que respaldan la solucin dada a la materia debatida.------------------------------------------------- En ese marco se extraen de la resolucin impugnada tres puntos bsicos que definen la controversia, en lo sustancial, y sobre cuyos aspectos ha de centralizarse el anlisis de la presente cuestin constitucional. Tales son el poder de polica ejercido por la Municipalidad a travs de la legislacin y reglamentacin del servicio de transporte de remises, y, consecuente a ello, el carcter de servicio pblico atribudo a dicha actividad. En ltimo lugar, el control judicial de constitucionalidad de las leyes, en el caso, de la Ordenanza Municipal 9.297 cuestionada en autos, y la posibilidad o no de los

jueces de decidir acerca del acierto o la oportunidad de las medidas polticas del gobierno, como principio rector del sistema republicano.-------------------------------------- El primero de los aspectos sealados ha sido tratado por el Tribunal a quo, con fundamentos inobjetables. En efecto, la Cmara a quo ha encuadrado la reglamentacin establecida por la Municipalidad a travs de la Ordenanza 9.297, cuya constitucionalidad se discute, como potestad del municipio de legislar y reglamentar determinadas actividades en las que estn involucrados el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales de los habitantes.------------------------ No existen dudas que la premisa fijada por el Tribunal deviene indiscutible. Linares Quintana define al poder de polica como "la potestad jurdica en cuya virtud el Estado, con el fin de asegurar la libertad, la convivencia armnica, la seguridad, el orden pblico, la moralidad, la salud y el bienestar general de los habitantes, impone, por medio de la ley y de conformidad con los principios constitucionales, limitaciones razonables al ejercicio de los derechos individuales, a los que no puede alterar ni destrur, y si bien incumbe la apreciacin y la valoracin de los fines y la eleccin de los medios, corresponde en definitiva al Poder Judicial decidir si las limitaciones encuadran o no en el marco de la Constitucin, salvaguardando los derechos individuales (Linares Quintana, Segundo V., Tratado de la ciencia del derecho constitucional, Plus Ultra, Bs. As., segunda edicin, t. IV., p. 154).--------------------------------------------- La conceptualizacin del poder de polica en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha sufrido variantes a lo largo del tiempo, pasando de un

concepto restringido de dicho poder, limitado a proveer lo conveniente a la moralidad, seguridad y salubridad pblica, a un concepto ms amplio, tendiente a aceptar limitaciones a la libertad, reglamentando el ejercicio de los derechos individuales como necesidad derivada de la convivencia social, hasta la convalidacin de limitaciones impuestas en aras a la proteccin de los intereses econmicos. De tal suerte, el poder de polica en el concepto del ms alto Tribunal consiste ya no slo en asegurar o defender el bienestar general, sino que agrega en su rbita el de promover los intereses econmicos de la colectividad, estableciendo como lmite de la potestad reglamentaria el principio de razonabilidad receptado en el art. 28 de la C.N. Se advierte as, a travs de numerosos pronunciamientos, que la C.S. ha reconocido la facultad del Estado de intervenir, por va de reglamentacin, en el ejercicio de ciertas industrias y actividades a efectos de restringirlo o encauzarlo en la medida que lo exijan la defensa y el afianzamiento de la salud, la moral y el orden pblico, como as tambin, cuando estn en juego intereses econmicos vitales. (Fallos 136:161; 7:150; 199:483; 247:128).-------------------------------------------------- En ese lineamiento se admite sin lugar a dudas que las prescripciones contenidas en los arts. 5 y 8 inc. "e" de la Ordenanza 9.297 que requieren para la habilitacin de agencias de remises ser propietario o tener contrato para la prestacin del servicio en nmero mnimo de diez unidades, e impone el cupo de un remis por cada cinco mil habitantes de la ciudad, ha sido dictada por la autoridad de aplicacin en ejercicio exclusivo de su poder reglamentario, en uso del cual se han establecido los lmites al ejercicio de los derechos de que se trata,

de conformidad a los arts. 14 y 19 de la C.N.----------------- De lo expuesto, no se observa ilegalidad manifiesta en las restricciones que agravian a los recurrentes, desde que aqullas tienen sustento normativo en una ordenanza municipal que ha sido sancionada por el rgano legislativo correspondiente y cuya validez no ha sido el motivo de discusin. Es de destacar, aunque huelgue hacerlo, que la Constitucin de Crdoba admite que algunos municipios se dicten su propia carta y se rijan por ella (art. 180), sin perjuicio de contemplar para los dems la aplicacin de una ley orgnica sancionada por la Legislatura provincial (art. 184), que actualmente es la 8.102. Dicha Ley Orgnica Municipal dispone en el cap. V del tt. III, que la organizacin de los servicios pblicos municipales se efectuar mediante Ordenanzas (art. 100), correspondindole tambin al Concejo Deliberante sancionar las dems normas complementarias necesarias para el funcionamiento de dichos servicios, siendo el Departamento Ejecutivo el encargado de su aplicacin (art. 107). Adems se le confiere a la Municipalidad todo lo referido a la direccin tcnica, al control de los servicios, facultndola a impartir las instrucciones pertinentes que tiendan a su mejor organizacin y funcionamiento. A esos fines, tambin se le permite -entre otras cosasdisponer la modificacin, supresin o ampliacin de la prestacin del servicio, sin alterar la ecuacin econmico-financiera, teniendo en cuenta el inters de la comunidad (art. 101 de la Ley 8.102 cit.).---------------------------------------------------- Se advierte as una clara subordinacin entre la reglamentacin contenida en la Ordenanza 9.297 cuestionada en autos y el espritu de la ley que la motiva (Ley

Orgnica Municipal 8.102), de las que puede extraerse sin dificultad alguna la correspondencia legal existente entre ambas.---------------------------------------------------- En efecto, de dicha comparacin no se desprende que el contenido de las reglamentaciones en cuestin, haya desnaturalizado o alterado la finalidad perseguida por el legislador que, en lo esencial, no es ms que la proteccin del inters colectivo, mediante la organizacin del servicio pblico respectivo, conforme al art. 75 de la Constitucin Provincial (art. 100, Ley 8.102).------------ En ese anlisis y sin perjuicio de la calidad de servicio pblico que deba atriburse a la actividad que motivara la discusin planteada por el presente -aspecto que ha de analizarse a continuacin-, tampoco se advierte en la disposicin cuestionada arbitrariedad manifiesta que demuestre una lesin o alteracin de los derechos constitucionales que invocan los amparistas.--------------- La falta de pruebas en el proceso de que se trata, tendientes a demostrar que las restricciones impuestas por dicha Ordenanza a la actividad realizada por los prestatarios, devienen desproporcionadas e irrazonables o caprichosas, impidindoles su derecho a trabajar, apareja la imposibilidad de controlar el principio de razonabilidad contenido en la norma cuestionada, de conformidad a los arts. 14, 28 y 86 inc. 2 de la Constitucin Nacional.----- Planteada la cuestin en tales trminos, debe presumirse la razonabilidad de la norma en discusin; si reglamentar un derecho significa disponer la manera cmo ese derecho ha de ser ejercido, el proceso axiolgico de la regulacin establecida, en el caso, para la prestacin de un servicio pblico de transporte como el que se trata, slo puede buscarse -ante la falta de

material probatorio sobre su irrazonabilidad- en el propsito que subyace de la norma cuestionada en cuya materia se encuentra involucrada la satisfaccin de intereses sociales o de inters general y que, en la contradiccin, deben prevalecer por sobre los intereses individuales.----------- IX. Ahora bien, en orden al carcter de servicio pblico que se atribuye a la actividad desarrollada por los recurrentes y sobre cuya premisa encuentra legitimidad el poder de polica ejercido por el municipio-, los fundamentos dados en la resolucin impugnada devienen inobjetables. El Tribunal a quo ha definido al servicio pblico como toda actividad y servicio que, por tener como finalidad la satisfaccin de necesidades pblicas o colectivas que se conciben indispensables para la vida de la comunidad, como son las comunicaciones, transportes, salubridad, justicia, son desarrolladas o controladas por la administracin pblica. De all es que se infiere -con acierto manifiesto- que el servicio de remises es una forma del transporte pblico que, por participar de muchos de los caracteres propios del servicio pblico de taxmetros, incide de manera cierta e inocultable en la ecuacin econmico financiera del transporte colectivo de pasajeros y de all, sin duda alguna, la imposicin de la reglamentacin que se ha dispuesto en consecuencia.-------- La denominacin dada por la Cmara a quo de "servicio pblico", como la comparacin que se realiza en relacin a la actividad desarrollada por los impugnantes, resulta correcta en mi opinin, al margen, claro est, de la opinabilidad que la cuestin pueda suscitar no slo en el nimo de los impugnantes sino en la doctrina en general.-- En efecto, se ha dicho que el concepto de servicio pblico, adems de no haberse

perfilado ni siquiera sumariamente por la legislacin, constituye uno de los ms imprecisos dentro del derecho pblico, pudiendo afirmarse que los conceptos de servicio pblico son tantos como autores se han ocupado del mismo. De all que no existan verdaderas definiciones legales de lo que debe entenderse por tales, habindose sealado, a lo sumo, algunas de sus notas caracterizantes o de sus elementos constitutivos, o puntualizado algunas indicaciones a su respecto, ms bien negativas que positivas, y que buscan afirmar la nocin ms por exclusin que por formulacin.------------------------- As, luego de repasar las distintas definiciones sostenidas por la doctrina en torno a la nocin conceptual de servicio pblico, se extrae la existencia de dos criterios diferentes para su formulacin: un criterio orgnico o formal, y un criterio funcional, sustancial o material. Para el criterio orgnico o formal, lo que caracteriza al servicio pblico es la calidad del ente o persona que lo realiza o presta, o, ms bien, la existencia de cierta organizacin, configurada de manera dada, para llevarlo a cabo, pero sobre la base de que esa actividad de prestacin es siempre cumplida por la administracin pblica, directamente por s misma, o indirectamente por medio de concesionarios por ella controlados. Para el criterio funcional, sustancial o material, en cambio, no debe atenderse, para caracterizar al servicio pblico, a la calidad de la persona o ente que lo presta, sino ms bien a la ndole de la necesidad que por ese medio se procura satisfacer, la cual debe ser una necesidad de inters general o pblico, y da lugar a que se constituya ese servicio.(Escola, Tratado de los Contratos Administrativos, T. II, Parte Especial, pg. 8, Ed. Depalma).---------------

En ese marco parte de la doctrina distingue la existencia de servicios pblicos propios, de la de otros servicios pblicos a los cuales se designa como impropios, destacando que si bien esta distincin ha sido atacada y criticada por entenderse que en realidad todos los servicios pblicos son propios, lo cierto es que la diferencia tiene sustento, en cuanto atiende a que los servicios pblicos propios son aquellos que presta o debe prestar el Estado directamente o por medio de un concesionario, mientras que los impropios son aquellos que si bien tienden tambin a la satisfaccin de necesidades colectivas, no son prestados directamente por el Estado ni por sus concesionarios, sino que los llevan a cabo ciertos particulares, a su iniciativa, pero bajo el control y regulacin de la administracin pblica.------------------- La distincin, como se advierte, tiene verdadera importancia, ya que contribuye a deslindar dos situaciones que, teniendo rasgos comunes entre ellos la satisfaccin de necesidades colectivas-, son diferentes, marcando una presencia distinta del Estado, ms activa y directa en un caso, ms pasiva y mediata en el otro, asegurada esa accin o prestacin por el poder de polica (Escola, obra cit. y en igual sentido, Bielsa, Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1.964, t. I, ps. 457 y ss.).------------------------ De lo expuesto se siguen los inconvenientes que existen en la formulacin de una nocin conceptual de lo que debe entenderse por "servicio pblico"; al efecto, Escola en la obra mencionada, con cita de Brandao Cavalcanti -y a cuyos lineamientos adhiero-, destaca la dificultad que existe en concretarla, afirmando que la idea de servicio pblico no puede estar comprendida en una frmula apriorsticamente trazada, pues depende de diversas circunstancias. Y

aade que lo esencial, en el servicio pblico, es el rgimen jurdico a que obedece, la parte que tiene el Estado en su reglamentacin y en su control, los beneficios o privilegios a que d lugar y el inters colectivo que con l se piensa servir. (Escola, Tratado de los Contratos Administrativos, T. II, Parte Especial, Ed. Depalma, pgs. 4/5).-------------------------------------- Finalmente, siguiendo el principio segn el cual el servicio pblico est siempre destinado a satisfacer un inters pblico, siendo sta la razn y el motivo de su creacin como tal, se ha sealado que ese inters no slo puede ser atendido por una actividad de prestacin llevada a cabo directa o indirectamente por la administracin pblica, sino que existen otras actividades, orientadas a ese mismo fin, que aun cuando no son ejecutadas por la administracin sino por los particulares, aparecen con un carcter suficientemente claro de inters general, y que a pesar de no haber sido erigidas en un servicio pblico, concebido como tal, quedan en una zona intermedia entre la actividad pblica y la actividad privada pura y simple, dando lugar a que la administracin cumpla sobre ellas una accin de regulacin y control: son los servicios pblicos virtuales, que algunos autores asimilan o aproximan a la idea de los servicios pblicos impropios, y que otros niegan, por inconveniente y peligrosa (Escola, id.).------- Dentro de ese contexto no puede negarse -pese al empeo puesto por los impugnantes- la calidad de servicio pblico que ostenta la actividad de transporte de remises puesta a consideracin.----------------------------------- Los caracteres comunes que dicha actividad presenta en relacin a lo que estrictamente o en sentido propio debe entenderse por "servicio pblico", en orden a la generalidad,

uniformidad, continuidad, regularidad y subordinacin al control del poder administrador, se presenta, en el caso particular, como una realidad insoslayable e ineludible dentro de la teora general formulada. Dicho de otro modo, tal actividad participa, sin dudas y al margen de las diferencias expuestas, de los elementos esenciales de la nocin de servicio pblico -aqu receptada-, tales como: a) satisfaccin de una necesidad colectiva de gran inters social, mediante prestaciones dirigidas directamente a los integrantes de la colectividad; b) regulacin de esa actividad, constitutiva del servicio, por normas de derecho pblico, sin perjuicio de aplicar las normas de derecho privado, en los casos excepcionales en que expresamente el derecho positivo lo establezca, o cuando se proceda conforme a los principios generales; c) intervencin estatal necesaria, para asegurar por las vas que sean convenientes el correcto cumplimiento de los servicios. (Sayagus Laso, Tratado de derecho administrativo, Montevideo, 1.959, t. I, p. 64, nota 4, citado por Escola en la obra mencionada).------------------ Finalmente, como corolario de lo expuesto y en respuesta a las aseveraciones formuladas por los presentantes para quienes las restricciones impuestas por la Ordenanza municipal, protege el monopolio existente, en tanto elude posibilidad a que se constituyan agencias y compitan con las ya establecidas en desmedro de la iniciativa de la actividad privada, es de destacar que si bien es cierto que hoy en la Argentina por el proceso privatizador se ha transferido al sector privado la prestacin de determinados servicios pblicos, con lo que el Estado abandona su papel de empresario prestador y aparece el particular servidor, que asume con un doble rol

lo estrictamente privado (el beneficio) y lo pblico (satisfaccin del inters pblico), tambin lo es que la objecin de los recurrentes juega, en el caso particular, de un modo contrario al razonamiento por ellos efectuado, dado que en el caso de los servicios pblicos prestados por terceros, el Estado acenta sus potestades de direccin y control, aun cuando se persigan objetivos de desregulacin e instalacin de mecanismos (Los Servicios Pblicos, Rgimen Jurdico Actual, Sarmiento Garca, Patricia Raquel Martnez y Otros, pg. 123, Ed. Depalma, Bs. As. 1.994).-------------------------------------------- Lo sealado, en consecuencia, impone el rechazo del agravio sobre el punto subexmine.------------------------- X. Resta por analizar el tercero de los aspectos mencionados atinente a la posibilidad de controlar judicialmente la razonabilidad de las reglamentaciones a los derechos constitucionales impuestas por las leyes -en el caso, restricciones impuestas por una Ordenanza municipal-, o si, dada la vinculacin que, en la especie, dichas restricciones presentan con las denominadas "cuestiones polticas", aquellas quedan excludas del control constitucional.------------------------------------ El tema bajo anlisis fue motivo de pronunciamiento por este Tribunal Superior de Justicia, en pleno, con motivo del planteo de inconstitucionalidad de la ley de consolidacin N 8.250 (sent. N 136/98, voto del Dr. Sesn, conceptos ya vertidos en su obra "Administracin Pblica, Actividad reglada, discrecional y tcnica", Ed. Depalma. 1994, pgs. 287 y ss.).-------------------------- El planteo de inconstitucionalidad aludido condujo a incursionar a priori en las premisas liminares del ordenamiento jurdico como fundamento de la nueva legislacin tendiente a regular la

conducta administrativa, concretamente, al sustento de legalidad o esencia en el que se hallan coordinadas las normas fundantes, que rigen en definitiva todo caso administrativo y judicial.------------ El art. 174 de la reciente Constitucin de Crdoba incorpora expresamente este criterio al imponer como obligacin de quien ejerce la funcin administrativa de sujetarse al "orden jurdico", siguiendo la tendencia de las modernas Constituciones extranjeras (arts. 20 Ley Fundamental de Bonn, 97 Const. Italiana, 9.2 y 103.1 Const. Espaola).------------------------------------------------ La importancia creciente que adquiere el concepto y alcance de "ordenamiento" ha dejado de dar prioridad slo a la relacin norma jurdica-situacin fctica, para comprender a la totalidad del sistema y sus principios inmanentes.----------------------------------------------- La revisin crtica del positivismo por obra de BOBBIO (Teora de la norma jurdica, Turn, 1.958, p. 101 y ss.) propone la metodologa neoempirista y su aplicacin a la praxis jurisprudencial; concibe la amplitud del orden jurdico, atribuyndole funciones sancionatorias al igual que al precepto legal aislado. En definitiva, se le reconoce mayor efectividad y aplicacin directa a la realidad.------------------------------------------------- Como es fcil advertir, no se trata slo de un mero prurito formal, sino que en sentido material o sustantivo las consecuencias jurdicas son diferentes. La estrategia o metodologa judicial no debe construir su silogismo lgico jurdico en base al precepto aislado de la norma especfica sino de la amplia adecuacin a la unicidad del orden jurdico.-------------------------------------------------Es que el principio de legalidad comporta un axioma de derecho en virtud del cual la norma emitida por una jerarqua piramidal superior

prevalece respecto de la norma inferior generada como consecuencia de la aplicacin de aqulla (LINARES, Fundamentos del Derecho Administrativo, p. 343 y ss.; KELSEN, Teora Pura del derecho, 2 ed. alemana, p. 232 y ss.).------------------------------------ Es la Constitucin quien establece y delimita la organizacin administrativa del Estado, los derechos y deberes fundamentales como los objetivos que se imponen para satisfacer los intereses de la comunidad. De all devienen las reglas supremas que la organizacin administrativa debe respetar, como la unidad del ordenamiento jurdico, caracterizado por su relacin internormativa jerrquica.--------------------------------- La Constitucin Argentina en sus arts. 1, 28 y 31 consagra su primaca jerrquica siguiendo el modelo americano. Idntico criterio recepta la nueva Constitucin de Crdoba en el art. 161, en concordancia con el art. 174 referido supra y 165 inc. 2. Tngase presente que la Constitucin Norteamericana de 1.787, establece en su art. 7, seccin 2, la supremaca de la misma, confiando a la Justicia el cometido de resguardar su validez superior con relacin a las leyes que de ella deriven.------------------ Son los jueces, entonces, quienes tienen la atribucin-deber de analizar la adecuacin positiva o negativa de la norma aplicable a la luz de lo reglado por la Constitucin.------------------------------------------ Siguiendo en esa temtica, se puntualiz que en el estado de derecho se debe buscar el equilibrio aristotlico entre lo que puede y no puede controlar el juez, enmarcados en nuestra realidad constitucional y sin caer en la utpica concepcin de hacer justiciable la totalidad de la actividad estatal, ya que ha menester respetar dentro de sus lmites la "zona de reserva" de los otros poderes del Estado.----

------------------------------------------------ El exceso de control corre el riesgo de paralizar la actividad administrativa, empero el escaso control tambin es pernicioso para el estado de derecho y la garanta de los administrados.----------------------------------------- Es sumamente discutido en el marco del derecho pblico el real alcance de la revisin judicial de materias vinculadas con cuestiones polticas, de gobierno o institucionales, excluyndose generalmente el control judicial en sus aspectos primordiales.--------------------- Ahora bien, la cuestin debe ser analizada segn los distintos aspectos que comprenda la situacin particular planteada en cada caso.------------------------------------ a) El control judicial del presupuesto fctico -que genere, en el caso puntual, agravio constitucional- es hoy una realidad indiscutible, desde la incipiente jurisprudencia del Consejo de Estado Francs sobre la "exactitud material de los hechos", o su "constatacin" como lo denomina la doctrina italiana. Parece claro que si verificar implica comprobar, acreditar, demostrar que los hechos invocados condicen con la realidad, esto de por s trasunta un juicio intelectivo que excluye toda valoracin discrecional. Importa la existencia o inexistencia de un hecho, la verdad o falsedad de una afirmacin. De all se deduce que El Consejo de Estado Francs ha sealado reiteradamente que si bien este organismo "no puede apreciar la oportunidad de las medidas sujetas a control mediante el recurso de exceso de poder, le corresponde verificar la materialidad de los hechos que han motivado estas medidas" (Caso "Gerard", Rev. Der. Pbl. p. 453).---- En definitiva es perfectamente controlable por el juez la real existencia de la situacin fctica planteada.------ b) Distinta es la situacin

relacionada con la apreciacin de los hechos mezclada generalmente con la eleccin de la conducta a seguir, ya que tal aspecto entra dentro de la oportunidad, mrito o conveniencia donde la valoracin poltico discrecional es indudable. Tal aspecto no es objeto de control para la jurisprudencia del Consejo de Estado Francs (BONNARD, R., "Le pouvoir discretionnaire de autorites administratives et le recours pour exces de pouvoir", Revue du Droit Public, p. 271).-----------------Se trata de una ponderacin a realizar dentro de un marco de posibilidades. Consecuentemente, analizando en esa lnea el caso particular, la reglamentacin dispuesta por una Ordenanza Municipal que impone restricciones para la habilitacin de agencias de remises, en ejercicio directo del poder de polica, no es objeto de revisin judicial las conductas operativas establecidas por el legislador para regular el funcionamiento del servicio de transporte, siempre claro est que se respete el lmite externo de la juridicidad (incluso que no aparezcan desmedidos en funcin con la naturaleza de la situacin planteada y la finalidad que se pretende).----------------------------------------- El control del juez termina al comprobar que se ha elegido una alternativa entre varias igualmente vlidas para el derecho, no pudiendo revisar ni sustituir el ncleo poltico discrecional interno, esto es, el por qu de un remedio en lugar del otro. Tales aspectos entran dentro del mbito de reserva del "legislador" o del "administrador" en su caso.--------------------------------------------------- c. Otros aspectos, en cambio, vinculados ya sea con el fundamento jurdico de la restriccin impuesta, la competencia, forma y fin, como la razonabilidad de la medida dispuesta, son plenamente controlables judicialmente porque

entran dentro del bloque vinculado o reglado expresa o implcitamente por la juridicidad.----------------------- El uso de la discrecionalidad en el marco de la juridicidad, implica en su operatividad una serie de momentos de libre valoracin y eleccin, entremezclados por elementos fuertemente reglados por el ordenamiento. El anlisis de la orientacin poltico administrativa, la apreciacin de las circunstancias, la individualizacin de los variados intereses en juego, su comparacin valorativa en funcin con el inters pblico especfico, la determinacin del momento decisivo de lo discrecional que se traduce en la eleccin de la alternativa que el rgano competente considera ms conveniente, constituyen diferentes etapas por las cuales atraviesa la modalidad discrecional. Para que ellas impliquen un actuar conforme a derecho, el ter procedimental referido debe ser lgico, coherente, imparcial y trasuntar valoraciones razonables, sobre la base de una correcta verificacin de los presupuestos fcticos acaecidos.-------------------------- El control judicial de este proceso decisional debe profundizar con energa los elementos de algn modo vinculados por la juridicidad, y respetar con prudencia la libre determinacin administrativa (ponderacin comparativa de intereses, libre eleccin y estimacin).---------------- El juez no slo controla los lmites externos relacionados con las reglas formales (competencia, forma, procedimiento, etc.), sino que tambin fiscaliza algunas fases del decisorio interno, como la logicidad, razonabilidad, coherencia, concordancia, paridad de tratamiento, buena fe. Es decir que la labor del juez abarca dos perspectivas diferentes, en relacin con la formacin de la decisin y algunos aspectos sustantivos.--- Se

pretende, en definitiva, que los actos sobre los cuales recae el control muestren congruencia entre lo que en verdad se ha resuelto y la realidad, proporcionalidad de los medios empleados, y sea medianamente razonable y equitativo (del voto del Dr. Sesn en la resolucin mencionada).----------------------------------------------- d. Resulta claro de lo manifestado, que la pretensin de los recurrentes de contralor constitucional de la Ordenanza en cuestin, podra, con los lmites fijados, encontrar acogida ante esta Sede; como ya se estableciera ut supra, no puede sostenerse -como regla general- que como consecuencia de la naturaleza del acto llamado de gobierno o poltico, esta categora de actos sea "no justiciable". Tal afirmacin sera arbitraria y equivocada.-------------- En el caso particular, la naturaleza poltica que las restricciones impuestas por la Ordenanza respectiva, pueda entraar, no es la causa determinante, en la especie, de la imposibilidad de revisin judicial de la razonabilidad de las mismas, y consecuentemente de su control constitucional.------------------------------------------- Como ya se estableciera, bajo el anlisis formal efectuado ab inicio en la presente accin de amparo, la verificacin de la razonabilidad o irrazonabilidad de las medidas reglamentarias, exigidas a los fines del otorgamiento del permiso municipal para la explotacin del servicio de remises de que se trata, requiere del anlisis de ciertas cuestiones, como determinar -entre otros aspectos- si es correcta la relacin que se establece entre el nmero de habitantes y la cantidad de remises, como la exigencia de propiedad de determinada cantidad de mviles, en cuya virtud se fija el cupo mximo de permisos otorgables, y, consecuente a ello, si tales

restricciones son fruto de un acto de autoridad o se ajustan a los lmites impuestos por la Constitucin al ejercicio de los derechos individuales, en resguardo del inters general de la comunidad (arts. 14, 28 y ss de la C.N.).--------------- La falta absoluta de prueba y debate sobre tales aspectos, cargados de una indiscutible complejidad fctica, normativa o axiolgica -ya destacada con anterioridad-, apareja la imposibilidad material de controlar la supuesta arbitrariedad y consecuente inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal impugnada.----------------------------- Para que proceda el control de razonabilidad en relacin al poder de polica -en cuyo ejercicio se ha dictado la reglamentacin cuestionada- se deber tener en cuenta el fin pblico perseguido con la reglamentacin, las circunstancias justificantes, la adecuacin del medio empleado al fin propuesto como la ausencia de inequidad manifiesta. Es claro que los dos ltimos aspectos se encuentran impregnados de presupuestos fcticos, cuya evaluacin no puede ser llevada a cabo sin una adecuada actividad probatoria que acredite la existencia o inexistencia de los hechos que se controviertan.----------- Planteada la demanda y el recurso en los trminos descriptos, la cuestin se presenta, en el caso, en abstracto, esto es, como una mera disconformidad con la decisin adoptada por el poder municipal. En tal sentido, desde sus inicios nuestro ms alto tribunal ha recogido dicho precepto afirmando que "es esencia del Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derechos", ya que no le corresponde a los jueces "hacer declaraciones generales o abstractas" (ver Fallos 2:254; 5:316; 193:524; 304:759; 311:787, entre otros).------------------------------------ En el orden federal, se ha sostenido

igualmente, como consecuencia de tal criterio, que la accin de amparo al requerir para su procedencia la presencia de un acto u omisin que lesione, restrinja, altere o amenace derechos reconocidos por la Constitucin, un tratado o una ley, no hace ms que exigir la existencia de una causa o cuestin justiciable. Ello a fin de permitir el ejercicio por parte del Poder Judicial de realizar el control de constitucionalidad, legalidad y legitimidad sobre los actos emanados de los dems poderes del Estado. Este control de constitucionalidad, legalidad y legitimidad encuentra como lmite las razones de mrito, oportunidad y conveniencia que han guiado a los rganos polticos legislativo y ejecutivo, para su dictado. Por ende, aquellos procesos iniciados con la nica finalidad de conseguir un pronunciamiento judicial acerca de la constitucionalidad de normas o decisiones polticas dictadas por los dems poderes del Estado, carecen de controversia real y en consecuencia resultan inoperantes para provocar la apertura de la jurisdiccin, (Cmara Federal, Sala "A", Crdoba, Autos: Abella, Miguel Angel c/ Estado Nacional (M.E.O.S.P.) - Amparo - Ley 16.986, Sent. N 136, 28/8/98), publicada en Revista Foro de Crdoba Ao IX - N 49 - 1.998, pgs. 144/151).------------------------------------------------- La C.S.J.N., ha dicho en fallos recientes que "...Para determinar si existe una "causa justicial" que habilite la jurisdiccin de los tribunales, deben examinarse las cuestiones propuestas y decidir si ellas se ubican dentro de las facultades otorgadas con exclusividad a alguno de los poderes pblicos y si han sido ejercitadas dentro de los lmites que la Constitucin le impone, constituyendo ello un delicado ejercicio de interpretacin constitucional

y una responsabilidad de la Corte como ltimo intrprete de la Constitucin (Rev. La Ley, 10/6/98, C.S., 7/5/98, "Defensor del Pueblo de la Nacin c/ Poder Ejecutivo", sum. 3, p. 1); y que "Si el control de legalidad administrativa y el control de constitucionalidad que compete a los jueces en ejercicio del poder jurisdiccional, no comprende la facultad de sustitur a la Administracin en la determinacin de las polticas o en la apreciacin de los criterios de oportunidad, menos an puede aceptarse la intervencin judicial pretendida por los demandantes con respecto a la fijacin o aprobacin de tarifas por la prestacin de servicios y que sta se realice desnaturalizando el limitado marco del amparo...Todo lo relativo al ejercicio de las facultades privativas de los rganos de gobierno, queda en principio, excludo de la revisin judicial. Ello no obsta a que planteado un caso concreto -una causa en los trminos del art. 116 de la C.N., se despliegue con todo vigor el ejercicio del control constitucional de la razonabilidad de las leyes y de los actos administrativos..." (ver L.L. 10/6/98, C.S., 7/5/98, en "Prodelco c/ Poder Ejecutivo Nacional", sum. 4 y 5, ps. 6/7), (jurisprudencia citada en el fallo de la Cmara Federal mencionado).--------------------------------------- XI. La invocacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales, y Culturales (aprobado por Resolucin 2.000 de la Asamblea General de la Organizacin de Naciones Unidas, ratificado por Ley 23.313), de jerarqua constitucional en virtud del art. 75 inc. 22 de la C.N., hecho valer por los recurrentes en defensa de sus derechos, no altera las conclusiones expuestas.---------------------- Ello as pues ese orden normativo establece las pautas de una regla marco, que no consagra

un derecho absoluto e ilimitado sino que debe ser desarrollado adecuadamente por las legislaciones internas; situacin analga a la que postula el art. 14 de la C.N. que encuentra su descripcin reglamentaria en las normas infraconstitucionales. Ello armoniza con lo preceptuado tanto por el art. 4 del Pacto Internacional de derechos econmicos, como con el art. 28 de la C.N.----------------------------------------------- Habindose establecido, en el caso, la legalidad de la Ordenanza 9.297, como as tambin su presuncin de razonabilidad, en los trminos expuestos, no existe contradiccin de esta Ordenanza con lo dispuesto en los Pactos Internacionales y dems disposiciones constitucionales invocadas.-------------------------------- Atento las consideraciones expuestas, voto por la negativa.-------------------------------------------------A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA LOS SRES. VOCALES DRES. DOMINGO JUAN SESIN, BERTA KALLER ORCHANSKY, AIDA LUCIA TARDITTI, MARIA ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI, HUGO ALFREDO LAFRANCONI Y LUIS ENRIQUE RUBIO, DIJERON:------------------ Adherimos a los trminos de la solucin que propicia el seor Vocal Dr. Adn Luis Ferrer.---------------------- As votamos.------------------------------------------A LA TERCERA CUESTION PLANTEADA EL SR. VOCAL DR. ADAN LUIS FERRER, DIJO:---------------------------------------------- I. Por los motivos expuestos al contestar la primera cuestin, corresponde declarar mal denegado el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por los actores, debiendo reintegrarse el depsito efectuado en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 77 de la Ley 8.583.------------------ II. Rechazar el recurso de inconstitucionalidad fundado en el art. 391 del C.P.C., ley 8.465.---------

----- III. Costas a la vencida, a cuyo fin corresponde fijar la pertinente regulacin de honorarios del Dr. Gustavo Adolfo Quiles, en el treinta y cinco por ciento (35 %) del mnimo de la escala prevista en el art. 34 de la ley 8.226 (arts. 90, 36 y 37 de la ley citada). No corresponde, en esta oportunidad, estimar honorarios de los letrados de la parte actora (art. 25, ley cit.).-------------------------- As voto.--------------------------------------------A LA TERCERA CUESTION PLANTEADA LOS SRES. VOCALES DRES. DOMINGO JUAN SESIN, BERTA KALLER ORCHANSKY, MARIA ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI, AIDA LUCIA TARDITTI, HUGO ALFREDO LAFRANCONI Y LUIS ENRIQUE RUBIO, DIJERON:------------------ Votamos en igual sentido que el Sr. Vocal preopinante, por haber expresado el mismo la conclusin que se desprende lgicamente de los fundamentos vertidos en respuesta a la segunda cuestin planteada, compartindola ntegramente.--- Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, el Excmo. Tribunal Superior de Justicia, en pleno, RESUELVE:------------------------------------------------- I. Declarar mal denegado el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por los actores y, consecuentemente, reintegrar el depsito efectuado con motivo del recurso directo articulado ante esta Sede, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 77 de la Ley 8.583.---------------------------------------------------- II. Rechazar el recurso de inconstitucionalidad fundado en el art. 391 del C.P.C., ley 8.465.------------- III. Costas a la vencida. Fijar en el treinta y cinco por ciento (35 %) del mnimo de la escala prevista en el art. 34 de la ley 8.226, los honorarios del Dr. Gustavo Adolfo Quiles (arts. 90, 36 y 37, ley citada). No estimar, en esta oportunidad, los honorarios de los letrados de la

parte actora (art. 25, ley cit.).------------------------- Protocolcese e incorprese copia.-

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