GOBERNANZA TERRITORIAL Y PRINCIPIO DE NO REGRESIN AMBIENTAL Mario Pea Chacn1 "Slo cabe progresar cuando se piensa en grande, slo

es posible avanzar cuando se mira lejos"

Jos Ortega y Gasset

La gestin del territorio se ha caracterizado por ser ineficiente como consecuencia de la ausencia o insuficiencia de polticas y planes integrales, lo cual se ve reflejado en un marco normativo diverso, disperso y fragmentado el cual brinda competencias a mltiples instituciones centralizadas y descentralizadas del Estado que actan de forma descoordinada, y donde aspectos fundamentales como la gestin riesgo, cambio climtico, y los enfoques de gnero y derechos humanos, no han sido an internalizados. Aunado a lo anterior, en los ltimos aos se ha promulgado y modificado normativa e instrumentos de ordenamiento territorial que pueden calificarse como regresivos a la luz del principio de prohibicin de retroceso del derecho ambiental, siendo que mucha de esta normativa ha sido declarada inconstitucional o ilegal en las jurisdicciones constitucional y contenciosa administrativa respectivamente, tal y como se desarrollar ms adelante. Por los factores antes descritos, resulta imposible en la actualidad hablar de una buena gobernanza territorial en Costa Rica, situacin que se pretende revertir por medio de la implementacin de una nueva Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial, un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, un Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial y un Sistema de Indicadores de Seguimiento y Evaluacin. I. Ordenamiento Territorial

1. La nueva Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial Por medio del Decreto Ejecutivo 37623- PLAN-MINAET-MIVAH publicado en el Diario Oficial La Gaceta nmero 89 del 10 de mayo de 2013 se oficializ la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial 2012-2040 (PNOT), cuyo objetivo principal es procurar que el desarrollo humano de la poblacin se logre de forma equilibrada, equitativa y competitiva en el territorio nacional, mediante la correcta gestin de los asentamientos humanos y el aprovechamiento responsable y sostenible de los recursos naturales, con el fin de contar con un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado para las presentes y futuras generaciones. Los ejes estructurales que componen la PNOT son tres: calidad del hbitat, proteccin y manejo ambiental y competitividad territorial, cada uno de ellos define una serie de
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Profesor de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica y de las Maestras de Derecho Ambiental y Derecho Pblico Comparado Franco-latinoamericano del Sistema de Estudios de Posgrados de la Universidad de Costa Rica. Miembro de la Comisin de Derecho Ambiental de la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (UICN). mariopenachacon@gmail.com

metas a corto, mediano y largo plazo en diferentes mbitos de la gestin territorial, as como una serie de metas pas. El eje denominado calidad del hbitat, hace nfasis al derecho que tiene la poblacin costarricense a vivir en asentamientos humanos que provean funciones residenciales, productivas y de servicios en un entorno seguro y libre de riesgo, en el marco de la promocin de ciudades compactas y sostenibles. El eje proteccin y manejo ambiental busca impulsar el desarrollo nacional de forma sostenible, de manera que se protejan los recursos naturales, la diversidad biolgica del pas y el patrimonio natural y paisajstico. El ltimo de los ejes, denominado competitividad territorial, recalca la necesidad de que exista norma urbanstica a escala local, regional y nacional, que esta normativa sea gil y actualizada y que cuente con los instrumentos y mecanismos de gestin que permitan efectivas transformaciones en nuestras ciudades. La PNOT hace nfasis en la puesta en prctica y ejecucin de Planes de Ordenamiento Territorial (POTs), como aquellos instrumentos de planificacin por excelencia, los cuales se manejarn a escala nacional, regional y local y sern realizados e implementados por las instituciones que determine la normativa vigente. Complementando la PNOT, est el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PLANOT), el cual definir las acciones estratgicas, programas y proyectos que debern ser incluidos en la matriz del Sector Ordenamiento Territorial y Vivienda, o en su defecto, en la matriz del sector afn a la accin estratgica a ser incorporada. El PLANOT tendr un horizonte de cuatro aos, realizndose su revisin y actualizacin en funcin del avance de las metas estipuladas en cada eje de la PNOT. Para efectos de coordinacin, se instaura el Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial (SNOT), el cual tiene como rgano de direccionamiento poltico al Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial, encargado de la implementacin y gestin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial y que procurar el fortalecimiento de la labor municipal para la consecucin de las metas a nivel regional y local. El Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) fungir como cabeza del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y como organismo de soporte tcnico para dicho Consejo. El Ministro de Vivienda y Asentamientos ser el encargado de convocar y dirigir las sesiones del consejo en estrecha coordinacin con MIDEPLAN. Los siguientes jerarcas formarn el Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial: Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) Ministro de Planificacin y Poltica Econmica (MIDEPLAN) Ministro de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones (MINAET) Ministro de Agricultura y Ganadera (MAG)

 Ministro de Obras Pblicas y Transportes (MOPT) Ministro de Descentralizacin y Desarrollo Local Ministro de Hacienda (MH) Adems, sern parte del consejo los presidentes ejecutivos de las siguientes instituciones: Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)

Comisin Nacional de Emergencias (CNE) Instituto Costarricense de Turismo (ICT) Instituto de Fomento y Asesora Municipal (IFAM) Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) Instituto Geogrfico Nacional (IGN) Instituto Nacional de Desarrollo Rural (IDA/INDER)

Registro Nacional (RN) Instituto Nacional de Innovacin y Transferencia en Tecnologa Agropecuaria (INTA) Servicio Nacional de Aguas Subterrneas, Riego y Avenamientos (SENARA) Federaciones Municipales y cualquier ente intermunicipal creado para la planificacin regional. Con el objetivo de medir el impacto de la PNOT y dar seguimiento a eventuales transformaciones territoriales, ambientales y sociales, se implementar el Sistema de Indicadores de Seguimiento y Evaluacin de la PNOT (SISE-PNOT). Este instrumento permitir compilar y analizar indicadores actualizados de las diferentes reas temticas que abarca la PNOT. El SISE-PNOT se basa en las metas de los diferentes ejes de la PNOT, partiendo de una lnea base diagnstico, para despus dar el seguimiento de los cambios en la realidad punto de partida de la poltica. A la vez, este sistema permitir a las Instituciones del sector, dar seguimiento a sus propias acciones, de tal forma que puedan ir verificando el grado de cumpliendo de las metas que establece la PNOT. La Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial representa un giro de ciento ochenta grados en la gestin del territorio que pretende conducir al pas hacia una buena, eficiente y real gobernanza territorial.

2. Marco legal e institucional Costa Rica cuenta con un marco normativo en materia de ordenamiento territorial que puede calificarse de diverso, disperso y fragmentado, el cual brinda competencias directas e indirectas, a distintas instituciones centralizadas y descentralizadas del Estado, en diferentes escalas de planificacin, que ha tenido como consecuencia una gestin descoordinada e ineficiente del territorio, con las repercusiones sociales, ambientales y econmicos que ello implica.2 Este marco normativo es el reflejo tanto de diferentes visiones de planificacin como de distintas circunstancias y necesidades histricas. ASTORGA GATGENS3 divide la historia del ordenamiento territorial en dos fases separadas por la promulgacin de la Ley Orgnica del Ambiente del ao 1995. La primera de ellas, previa a 1995, se caracteriz por ser una fase exclusivamente urbana que sigui los lineamientos establecidos en la Ley de Planificacin Urbana de 1968.4 A criterio del citado autor, durante 35 aos el ordenamiento urbano avanz relativamente poco, al punto que el rea cubierta con planes reguladores cantonales totales o parciales y costeros, no super el 10% del territorio nacional. El Plan Nacional de Desarrollo Urbano ordenado por la Ley de Planificacin Urbana nunca fue elaborado y el nico Plan Regional, el Plan GAM de 1982, no tuvo seguimiento y fue irrespetado

Conforme a lo sealado anteriormente, el INVU tiene amplias competencias en materia de planificacin urbana, lo cual no ha cumplido a cabalidad. Esta situacin de incumplimiento ya ha sido sealada por la Contralora General de la Repblica en los informes N 94/99 y N 8/2001, en donde se seal que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo no haba obtenido resultados satisfactorios en el ejercicio de las competencias que la ley le encarga en materia de planificacin urbana. En general, se observa que la escasa eficacia de la gestin de la planificacin urbana, obedece a la poca capacidad del INVU para dar respuesta a los problemas derivados del desarrollo urbano. Contralora General de la Repblica Evaluacin de la gestin del desarrollo urbano en Costa Rica, Informe DFOE SM 11/2003. // El Tribunal Constitucional ha reconocido las carencias y defectos de la planificacin urbanstica local al estimar lo siguiente: V.- () no cabe duda de que el fenmeno social que presenta la concentracin masiva de personas que se instalan y realizan distintas actividades en determinadas reas geogrficas sobre todo en el rea urbana, est creando desde hace dcadas problemas jurdicos que afectan al mbito privado y al mbito pblico. Lleva razn la Defensora al indicar que el problema que presenta el incremento de actividades de manera desordenada no ha sido atacado por una poltica urbanstica suficiente, que incluya las previsiones de proteccin y planificacin segn la zona a regular. Tal falta de planificacin ha producido concentracin y confusin entre las zonas industriales con las comerciales y, a su vez, con las residenciales, generando no slo problemas de trfico y de polucin sino tambin de contaminacin acstica. No obstante es innegable existe una imperfecta planificacin urbana en nuestro pas cuya carencia normativa puede generar efectos negativos en el ambiente y salud de la poblacin () Voto constitucional nmero 16777-05 de las 16:54 hrs. de 30 de noviembre de 2005. 3 Astorga Gatgens, Allan, Ordenamiento Territorial en Costa Rica 2010, ponencia para el XVII Informe del Estado de la Nacin, disponible en: http://www.estadonacion.or.cr/biblioteca-virtual/costa-rica/estadode-la-nacion/ponencias/1060-informe-xvii-ordenamiento-territorial 4 Adems de la Ley de Planificacin Urbana de 1968, es posible ubicar en esta primera fase del desarrollo normativo del ordenamiento territorial a la Ley de Aguas de 1942, Ley de la Zona Martimo Terrestre de 1977. Reglamento de Construcciones de 1980 y Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones de 1982.

en muchos aspectos,5 lo que ha convertido a la Gran rea Metropolitana del Valle Central (GAM) en una ciudad catica, desarticulada y disfuncional. A partir de 1995, y como consecuencia de los acuerdos de Ro 1992, son promulgadas a una serie de normas ambientales que tienen un vnculo directo con el ordenamiento del territorio y que, junto con resoluciones vinculantes de la Sala Constitucional,6 cambian de forma sustancial el tipo de ordenamiento de uso del suelo en el pas, teniendo como consecuencia la evolucin de un ordenamiento meramente urbano hacia un ordenamiento territorial que ordena la integracin de las variables social, ambiental y econmica propias del desarrollo sostenible.7 Por ello, a partir de la Ley Orgnica del Ambiente, es posible hablar, al menos en un plano terico, de ordenamiento territorial integral, donde los instrumentos o herramientas de planificacin territorial deben incorporar la variable socio-ambiental, que incluye entre otros, la proteccin de los bosques, zona martimo-terrestre, reas silvestres protegidas, reas de proteccin del recurso hdrico, reas de recarga y descarga acufera, biodiversidad, recursos naturales, suelo, as como la gestin de riesgo. A nivel institucional, fue hasta el ao 2010 por medio del decreto ejecutivo nmero 001-MIDEPLAN que el Poder Ejecutivo estableci formalmente un Sector del Ordenamiento Territorial y Vivienda8 disponiendo como su ente rector9 al Ministerio
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El Plan GAM fue instaurado mediante el Decreto Ejecutivo No 13583- VAH-OFIPLAN del 3 de mayo de 1982; no obstante el mismo responde a un modelo formal y conceptual tpico que no es concordante con la realidad de hoy y que por falta de continuidad no ha producido la racionalidad y la eficiencia esperada. Una muestra de ello es que slo catorce planes reguladores cantonales de los treinta y uno que conforman la GAM, han sido elaborados, siendo en unos casos, planes obsoletos e inconsistentes, y en otros casos ni siquiera se han puesto en prctica. Esta situacin ha contribuido al deterioro de la calidad de vida de la poblacin y de una creciente ineficiencia del sistema urbano de la GAM, situacin que ya ha sido puesta de manifiesto por la Secretara del PNDU, como son por ejemplo, el mal manejo de los desechos slidos y lquidos, contaminacin de los ros y del aire, empresas e industrias ambientalmente no sanas, altos niveles de ruido, contaminacin de acuferos, construccin e impermeabilizacin de zonas de recarga. Contralora General de la Repblica Evaluacin de la gestin del desarrollo urbano en Costa Rica. Informe DFOE SM 11/2003. 6 En especial el voto constitucional 1220-2002 de la Sala Constitucional que ordena incorporar la variable ambiental a los instrumentos y herramientas de ordenamiento territorial. 7 Debe, igualmente, distinguirse entre los conceptos de ordenacin del territorio y ordenacin urbana, siendo que el primero tiene una perspectiva ms integral, por cuanto, incluye la regulacin del espacio fsico, suelo o territorio en su totalidad no solo de las ciudades- para un desarrollo equilibrado y la organizacin fsica del espacio, en tanto que el segundo comprende la normacin del hecho ciudad ncleo poblacional-. La ordenacin del territorio tiene una dimensin claramente global o supralocal nacional-, por lo que debe estar en manos del Estado o de los entes descentralizados funcionalmente especializados en materia de desarrollo territorial, siendo que las municipalidades deben participar activamente cooperar y coordinar voluntariamente- en su elaboracin y ejecucin. Esa ordenacin del territorio local permitir articular la ordenacin territorial local, sectorial y regional y abordar los problemas de carcter supra-municipal. Jinesta Lobo, Ernesto, Planificacin Urbanstica local en la jurisprudencia constitucional, ponencia presentada en el Congreso Internacional de Derecho Urbanstico, Universidad de Guadalajara, Mxico, 2008.
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Al amparo del Sistema Nacional de Planificacin, en el Decreto Ejecutivo N 36646-MP-PLAN, publicado en La Gaceta N 137 del 15 de julio del 2011, que reforma el decreto ejecutivo N 34582 Reglamento Orgnico del Poder Ejecutivo se estableci el Sector de Ordenamiento Territorial y Vivienda, el cual est bajo la rectora del Ministro de Vivienda y Asentamientos Humano. 9 Entindase por rectora la potestad que tiene el Presidente de la Repblica conjuntamente con el ministro del ramo para definir y conducir las estrategias y las polticas pblicas de cada sector y asegurarse que

de Vivienda y Asentamientos Humanos. El Sector de Ordenamiento Territorial y Vivienda se encuentra integrado adems por las siguientes instituciones centralizadas y descentralizadas: Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), Comisin Nacional de Emergencias (CNE), Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), Instituto de Fomento y Asesora Municipal (IFAM), Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN), Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG), Instituto Nacional de Innovacin y Transferencia en Tecnologa Agropecuaria (INTA), Ministerio de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones (MINAET), del Sistema Nacional de reas de Conservacin (SINAC) y la Secretara Tcnica Nacional Ambiental (SETENA). A nivel constitucional, el artculo 168 divide el territorio nacional para efectos polticoadministrativos en provincias, cantones y distritos. Por su parte, el numeral 169 otorga la potestad de administracin de los bienes y servicios locales a las municipalidades, las cuales constituyen los primeros entes de administracin territorial por excelencia. 10 Al mismo tiempo, la Constitucin Poltica en su artculo 50, reconoce el derecho de los habitantes del pas de contar con un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado as como el deber del Estado de garantizar, defender y velar por ese derecho. La Ley de Planificacin Urbana nmero 4240 de 1968 fij las bases para el ordenamiento y la planificacin del territorio limitado a una perspectiva meramente urbana.11 Esta norma define los lineamientos generales para la elaboracin del Plan

stas sean cumplidas. Para lograr esto, el Poder Ejecutivo deber coordinar, dar seguimiento y evaluar los resultados de las diferentes actividades que realicen las instituciones de cada sector para ejecutar las polticas pblicas sectoriales. En determinadas materias de especial inters para el Estado, como salud, educacin y seguridad pblica, la rectora del Poder Ejecutivo, como forma de accin estatal, puede extenderse al mbito privado de conformidad con la ley. Artculo 4 del Reglamento Orgnico del Poder Ejecutivo, decreto ejecutivo N 34582. 10 () I.- DE LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN RAZN DE LA MATERIA (CONCEPTO DE "LO LOCAL"). Por disposicin constitucional expresa -artculo 169-, hay una asignacin de funciones o atribuciones en favor de los gobiernos locales en razn de la materia a " lo local", sea, "la administracin de los servicios e intereses" de la localidad a la que est circunscrita () De manera que sus potestades son genricas, en tanto no hay una enumeracin detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciacin del mbito de su competencia () por voluntad expresa de nuestra Carta Fundamental, se asigna una competencia especfica a los gobiernos locales, atribucin que adems es exclusiva de stos; es decir, se trata de una competencia originaria de la municipalidad y slo mediante una ley de nacionalizacin o de regionalizacin es que puede ser desplazada, total o parcialmente. En este orden de ideas, no debe dejarse de lado la problemtica institucional, en tanto debe determinarse para que la transferencia del caso proceda, si la municipalidad est o no en capacidad real y tcnica para cumplir con los servicios pblicos que le competen, prefirindose el traslado del servicio a instituciones de carcter regional o nacional; y asimismo, cuando el problema desborda la circunscripcin territorial a la que estn supeditados los gobiernos locales, es que puede trasladarse esa competencia a las instituciones del Estado nacionales o regionales correspondientes; en ambos supuestos, se insiste, se requiere de una ley de nacionalizacin o de regionalizacin, segn sea el caso. Voto constitucional nmero. 5445-99 de las 14:30 hrs. de 14 de julio de 1999 11 La Ley define la Planificacin Urbana como el proceso continuo e integral de anlisis y formulacin de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad.

Nacional de Desarrollo Urbano,12 Planes Regionales y Planes Reguladores 13 Cantonales, con la finalidad de promover la expansin ordenada de los centros urbanos, el equilibrio entre las zonas urbanas y rurales y el desarrollo urbano eficiente. Adems confiere competencias especficas y en diferentes escalas, en el campo de la planificacin urbana, al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), a la Oficina de Planificacin Nacional (actual Ministerio de Planificacin -MIDEPLAN-) y a las municipalidades a travs de los planes reguladores.14 De conformidad con la Ley de Planificacin Urbana y la jurisprudencia constitucional, las funciones que requiere la planificacin urbana nacional o regional son potestad del Estado costarricense. De esta forma, el voto constitucional 6706-93 dispuso que los rganos con competencias nacionales en materia de ordenamiento territorial son la Direccin de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica, en la medida que son los encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, por medio del cual, se fijan las polticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las reas urbanas. En el Voto 4205-96, la Sala Constitucional precis que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano debe ser elaborado y puesto en prctica por el Gobierno Central con la intervencin directa de las municipalidades, y en voto 11397-03 indic que los lineamientos o polticas generales sobre crecimiento y desarrollo urbano contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, slo son aplicables y obligatorios en aquellas localidades que carecen de plan regulador. Por su parte, la Direccin de Urbanismo del INVU es el rgano asesor de las municipalidades para preparar, aplicar y modificar los planes reguladores locales y sus respectivos reglamentos. En el voto 4205-96, la Sala Constitucional le reconoci al INVU adems, una competencia residual para dictar normas urbansticas ante la ausencia de reglamentos y planes reguladores emitidos a nivel local por parte de los entes municipales, fundando esta competencia residual en la necesidad de evitar un vaco jurdico que puede provocar un serio perjuicio de la seguridad jurdica.15
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La Ley de Planificacin urbana define Plan Nacional de Desarrollo Urbano como el conjunto de mapas, grficos y documentos, que describen la poltica general de distribucin demogrfica y usos de la tierra, fomento de la produccin, prioridades de desarrollo fsico, urbano-regional y coordinacin de las inversiones pblicas de inters nacional. 13 Plan Regulador segn la Ley de Planificacin Urbana es el instrumento de planificacin local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, grfico o suplemento, la poltica de desarrollo y los planes para distribucin de la poblacin, usos de la tierra, vas de circulacin, servicios pblicos, facilidades comunales, y construccin, conservacin y rehabilitacin de reas urbanas. 14 A travs del artculo 15, la Ley de Planificacin Urbana reconoce la competencia y autoridad otorgada por el numeral 169 constitucional a los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los lmites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondr lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las reas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinando rgimen contralor. 15 Jinesta Lobo, Ernesto, Planificacin Urbanstica local en la jurisprudencia constitucional, ponencia presentada en el Congreso Internacional de Derecho Urbanstico, Universidad de Guadalajara, Mxico, 2008.

Cabe destacar a la vez, que la misma Sala Constitucional tambin ha reconocido competencias nacionales relacionados con el ordenamiento territorial a otros rganos y entes tales como SETENA en materia de integracin de la variable ambiental a planes reguladores,16 al INVU tratndose de vivienda de inters social17 y al Poder Ejecutivo18 para reglamentar la publicidad exterior en la red vial nacional nacionales.19 A nivel local, el criterio reiterado de la Sala Constitucional20 ha sido que la potestad de planificacin urbana, a travs de los planes reguladores, conferida a los municipios dentro de sus lmites territoriales, encuadra dentro del concepto de intereses locales a que hace alusin el artculo 169 constitucional, competencia a la vez reconocida expresamente por la Ley de Planificacin Urbana en los artculos 1521 y 194.22 De esta forma, es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificacin urbana local por medio de la promulgacin de los respectivos reglamentos -planes reguladores-, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institucin encargada de la planificacin urbana a nivel nacional () Voto 4205-96 de las 14:33 hrs. de 20 de agosto de 1996. Por lo que la titularidad primaria en materia de planificacin urbana corresponde a la municipalidades Voto No. 532-I-96 de las 14:06 hrs. de 28 de noviembre de 1996, considerando II.

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Voto constitucional 6346-06 y el artculo 67 del Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004 17 Voto constitucional 467-99 de las 14:39 hrs. de 26 de enero de 1999. 18 Voto constitucional 2127-03 de las 13:37 hrs. de 14 de marzo de 2003, considerando IV. 19 Jinesta Lobo, Ernesto, Planificacin Urbanstica local en la jurisprudencia constitucional, ponencia presentada en el Congreso Internacional de Derecho Urbanstico, Universidad de Guadalajara, Mxico, 2008. 20 IV).- Los artculos 15 y 19 de la Ley de Planificacin Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que nicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los lmites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificacin urbana local es una funcin inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitucin, y estando fijados los lmites del ejercicio de esa atribucin en la Ley de Planificacin Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilizacin de los suelos y garantizar as un desarrollo racional y armnico tanto de los centros urbanos como de los comerciales, industriales, deportivos, etc.Voto constitucional 6706-93 21 Conforme al precepto del artculo 169 de la Constitucin Poltica, reconocese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los lmites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondr lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las reas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado rgimen contralor Artculo 15 Ley de Planificacin Urbana 22 Cada Municipalidad emitir y promulgar las reglas procesales nece sarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la proteccin de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad Artculo 194 Ley de Planificacin Urbana.

La jurisprudencia constitucional ha reconocido una competencia local o municipal exclusiva y excluyente en materia de planificacin urbanstica, y nicamente en casos muy calificados y singulares faculta a otros rganos o entes nacionales suplan la ausencia local de una ordenacin urbanstica.23 Al efecto puede citarse el voto 4205-96 de las 14:33 hrs. de 20 de agosto de 1996 que consider: siendo atribucin exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la ordenacin urbanstica, y slo de manera excepcional y residual, en ausencia de regulacin dictada al efecto por las municipalidades, es que el INVU tiene asignada la tarea de proponer planes reguladores, pero a reserva de que sean previamente aprobados por el ente local; de manera que las disposiciones que al efecto dicte esta institucin autnoma en lo que se refiere a planificacin urbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las competencias municipales.24 Del artculo 170 de la Constitucin Poltica se deriva el deber de coordinacin entre las municipalidades y las dems instituciones del Estado, dado el carcter concurrente o coincidente de los intereses locales y nacionales, y todo ello dentro del ms estricto marco de los principios de legalidad, de igualdad y de absoluto respeto al principio de la autonoma municipal.25 Por su parte, la Ley sobre la Zona Martimo Terrestre nmero 6043 de 1977 define los lineamientos para la planificacin y manejo del territorio comprendido en los 200 metros desde la lnea de pleamar, a lo largo de la franja costera. Por su objeto puede tenerse como una ley de ordenamiento territorial referida a un espacio geogrfico especfico: el litoral costero y reas adyacentes.26 Como instrumento de administracin de la Zona Martimo Terrestre (ZMT) se establece el Plan Regulador Costero. Esta ley le confiere competencias especficas en materia de ordenamiento costero al Instituto Costarricense de Turismo (ICT), al INVU y a las municipalidades.

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El INVU puede dictar, en la materia que nos ocupa, normas reguladoras sobre el uso del suelo. Ello no implica sin embargo, que la planificacin urbana deje de ser competencia de los gobiernos locales. Efectivamente, las disposiciones dictadas por el INVU, en lo que a la planificacin urbana se refiere y las que impongan limitaciones a la propiedad, deben siempre considerarse transitorias y en defecto del uso de las competencias municipales. Este es el sentido del Artculo Transitorio II; es decir, a proveer un mnimo de regulacin en esa materia, hasta tanto las Municipalidades aprueben sus propias normas de planificacin, desarrollo y ejecucin de los planes urbanos. En otras palabras, la existencia de normativa ajena a la competencia municipal, no puede sustituir la naturaleza municipal que define la propia Constitucin Poltica. Voto constitucional nmero 5305-93 de las 10:06 hrs. de 22 de octubre de 1993. 24 Al respecto puede tambin consultarse los votos constitucionales 532-96 y 6346-06. 25 As, las relaciones de las municipalidades con los otros entes pblicos, slo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinacin, con exclusin de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonoma, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinacin sin su voluntad o contra ella; pero que s admite la necesaria subordinacin de estos entes al Estado y en inters de ste (a travs de la "tutela administrativa" del Estado, y especficamente, en la funcin de control la legalidad que a ste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector). Voto constitucional 5445-99 de las 14:30 hrs. de 14 de julio de 1999. 26 Al respecto puede consultarse la Opinin Jurdica nmero 096-J-2005 del 14 de julio de 2005, Procuradura General de la Repblica.

La Ley Orgnica del Ambiente (LOA) nmero 7554 de 1995 representa un parte aguas en la legislacin territorial, debido a que establece una serie de principios y lineamientos generales que buscan lograr un ordenamiento territorial integral. La LOA lleg a complementar la Ley de Planificacin Urbana, estableciendo una poltica concreta en materia de ordenamiento territorial contenida en su artculo 28: lograr la armona entre el mayor bienestar de la poblacin, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservacin del ambiente. ASTORGA GATGENS27 afirma que esta ley es slo el principio de un proceso que puede resumirse como el de la consideracin del tema ambiental en el ordenamiento del territorio, haciendo que este deje de ser slo urbano, para transformarse en un elemento ms integral. Esta ley le confiere competencias en mareria de ordenamiento territorial al Poder Ejecutivo, a travs del Ministerio de Ambiente y Energa (MINAE), a la Secretara Tcnica Ambiental (SETENA), al Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) y las municipalidades.28
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Astorga Gatgens, Allan, Ordenamiento Territorial en Costa Rica 2010, ponencia para el XVII Informe del Estado de la Nacin, disponible en: http://www.estadonacion.or.cr/biblioteca-virtual/costa-rica/estadode-la-nacion/ponencias/1060-informe-xvii-ordenamiento-territorial 28 De conformidad con el artculo 28 de la Ley Orgnica del Ambiente es () funcin del Estado, las municipalidades y los dems entes pblicos, definir y ejecutar polticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades econmicas y sociales de la poblacin, as como el desarrollo fsico-espacial, con el fin de lograr la armona entre el mayor bienestar de la poblacin, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservacin del ambiente. Segn el artculo 29 de la Ley Orgnica del Ambiente para () el ordenamiento territorial en materia de desarrollo sostenible, se considerarn los siguientes fines: a) Ubicar, en forma ptima, dentro del territorio nacional las actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso pblico y recreativo, las redes de comunicacin y transporte, las reas silvestres y otras obras vitales de infraestructura, como unidades energticas y distritos de riego y avenamiento. b) Servir de gua para el uso sostenible de los elementos del ambiente. c) Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del pas. d) Promover la participacin activa de los habitantes y la sociedad organizada, en la elaboracin y la aplicacin de los planes de ordenamiento territorial y en los planes reguladores de las ciudades, para lograr el uso sostenible de los recursos naturales. De acuerdo con el artculo 30 de la Ley Orgnica del Ambiente para () el ordenamiento del territorio nacional, se considerarn, entre otros, los siguientes criterios: a) El respeto por las caractersticas culturales, histricas y sociales de las poblaciones humanas involucradas y su distribucin actual sobre el territorio. b) Las proyecciones de poblacin y recursos. c) Las caractersticas de cada ecosistema. d) Los recursos naturales, renovables y no renovables, las actividades econmicas predominantes, la capacidad de uso de los suelos y la zonificacin por productos y actividades agropecuarias, en razn de consideraciones ecolgicas y productivas. e) El efecto de las actividades humanas y los fenmenos naturales sobre el ambiente. f) El equilibrio que necesariamente debe existir entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales.

Es a partir de la promulgacin de la Ley Orgnica del Ambiente que da inicio el proceso de codificacin ambiental, cuyo resultado es un conjunto de leyes especficas en diferentes mbitos de la gestin ambiental. Entre ellas se encuentra la Ley Forestal nmero 7575 de 1996, cuyo objetivo es velar por la conservacin, proteccin y administracin de los bosques naturales, y por la produccin, aprovechamiento, industrializacin y fomento de los recursos forestales del pas, destinados a ese fin. Esta ley define la rectora del MINAE en materia forestal, establece la divisin del pas en regiones forestales y posee alcances en materia de ordenamiento y planificacin del territorio que repercuten en las competencias municipales en la materia. De esta forma, las limitaciones al derecho de propiedad derivadas de los conceptos jurdicos bosque y terrenos con aptitud forestal, la prohibicin expresa de cambio de uso de suelo en terrenos cubiertos por bosque, el establecimiento de reas de proteccin del recurso hdrico y los lineamientos sobre reas de recarga acufera, entre otros, deben ser tomados en consideracin por los entes municipales a la hora de ordenar sus respectivos territorios por medio de planes reguladores. La Ley de Uso, Manejo y Conservacin de Suelo nmero 7779 de 1998 tiene como fin fundamental proteger, conservar y mejorar los suelos en gestin integrada y sostenible con los dems recursos naturales. Esta ley establece competencias y responsabilidades conjuntas para el MINAE y el MAG, siendo este ltimo el ente rector en la materia. La norma determina la necesidad de construir planes nacionales para la gestin de manejo, proteccin y conservacin del suelo. A partir del Plan Nacional se deben elaborar planes de manejo por cuencas o subcuencas hidrolgicas que sern dirigidos y aprobados por el Comit por rea de manejo, conservacin y recuperacin de suelos, 29 creados en el artculo 34 de la ley, en coordinacin con los Consejos Regionales Ambientales, siendo su elaboracin tcnica competencia del Ministerio de Agricultura y Ganadera. En el numeral 20 se seala que para las reas crticas reconocidas, tanto pblicas como privadas, los dueos de los terrenos debern aplicar forzosamente todas las medidas y prcticas que conlleven la recuperacin del suelo y preservacin del ambiente en general. La Ley de Biodiversidad nmero 7788 de 1998 tiene como fin la conservacin, uso sostenible y distribucin justa y equitativa de los beneficios derivados de la biodiversidad. Reconoce expresamente la funcin ambiental que deben cumplir las propiedades inmuebles, le otorga una serie de responsabilidades a los entes municipales en materia de planes reguladores los cuales deben considerar en su elaboracin,
g) La diversidad del paisaje. h) La infraestructura existente.
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Dentro de las funciones de los Comits se encuentra la de dirigir el proceso de elaboracin de los planes de manejo, conservacin y recuperacin de suelos del rea respectiva y aprobarlos finalmente, y la de emitir criterio tcnico sobre los planes reguladores, antes de que sean oficializados por la municipalidad respectiva.

aprobacin e implementacin, la conservacin de la biodiversidad y su empleo sostenible, lineamientos que a la vez debe seguir el Sistema Nacional de reas de Conservacin a la hora de implementar planes de manejo de las distintas reas silvestres protegidas. Por lo anterior, el tema biodiversidad debe ser considerado de forma efectiva tanto en los planes reguladores municipales como en los planes de manejo de reas protegidas. La Ley Nacional de Emergencias y Prevencin del Riesgo nmero 8488 de 2006 ordena la elaboracin de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo y el Plan Nacional de Gestin del Riesgo, como ejes transversales en la labor del Estado costarricense. Adems cres el Sistema Nacional para la Gestin del Riesgo como una instancia multiinstitucional en todas las escalas del Estado costarricense, estableciendo a la Comisin Nacional de Emergencias (CNE) como su ente rector. Cabe destacar que de conformidad con su artculo 8, las municipalidades, en su rol de responsables de las tareas de planificacin, a la hora de elaborar los respectivos planes reguladores, deben tomar en cuenta las orientaciones sealadas en el Plan Nacional de Gestin del Riesgo. Al formular y elaborar planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial, estos rganos y entes deben considerar el componente de prevencin y mitigacin del riesgo. La Ley Indgena de Costa Rica nmero 6172 de 1977 delimita los territorios indgenas del pas y reconoce el derecho de los pueblos originarios en la administracin plena de sus territorios, lo cual incluye la planificacin y ordenamiento territorial. Este aspecto cobra especial relevancia considerando el hecho que aproximadamente el 6% del territorio nacional es territorio indgena. Por ello, es fundamental consolidar y fortalecer el derecho de los pueblos originarios a desarrollarse con autonoma, ejerciendo su derecho a poseer, explotar, controlar y utilizar sus tierras, haciendo uso de sus recursos naturales y conservando su cultura, identidad histrica y modo de vida. El Cdigo Municipal, Ley nmero 7794 de 1998, establece que la jurisdiccin territorial de la municipalidad es el cantn respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal. El gobierno y la administracin de los intereses y servicios cantonales se encuentra a cargo del gobierno municipal, tal y como lo dispone el numeral 169 constitucional. Por ltimo, la recientemente promulgada Ley de Transformacin del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), ley nmero 9036 del ao 2012, desarrolla un marco institucional para el desarrollo rural sostenible del pas que permite la formulacin, planificacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las polticas de Estado en esta materia, adems de la identificacin y legitimacin de los territorios rurales. Incorpora un concepto de desarrollo integral para las zonas rurales del pas, y otorga al INDER la potestad de formular planes de desarrollo rural territorial, en participacin conjunta con los actores rurales, tanto pblicos como privados. 3. Marco conceptual

Para FARINS DAS la gobernanza territorial se entiende como una prctica/proceso de organizacin de las mltiples relaciones que caracterizan las interacciones entre actores e intereses diversos presentes en el territorio. El resultado de esta organizacin es la elaboracin de una visin territorial compartida, sustentada en la identificacin y valorizacin del capital territorial, necesaria para conseguir la cohesin territorial sostenible a los diferentes niveles, desde el local al supranacional. Dicho de otro modo, la gobernanza territorial es una pre-condicin para la cohesin territorial, mediante la participacin de los distintos actores (pblicos, privados, tercer sector) que operan a las diferentes escalas. Por tanto, el reto principal para una buena gobernanza territorial sera generar las condiciones ms favorables para poder desarrollar acciones territoriales conjuntas que permitan conseguir dicho objetivo.30 Por su parte, ordenamiento territorial (OT)31 es la expresin espacial de las polticas sociales, ambientales y econmicas. Es tambin un ejercicio administrativo y una poltica de Estado, basada en la toma de decisiones coordinadas y articuladas, con el fin de garantizar un desarrollo adecuado de los asentamientos humanos, la gestin integral de los recursos naturales y el desarrollo econmico en el territorio.32 Coincidimos con ASTORGA GATGENS cuando afirma que el Ordenamiento Territorial es un proceso, cuya finalidad es establecer y promover el uso sostenible de los espacios geogrficos.33 La Procuradura General de la Repblica por medio de su opinin jurdica nmero 096J-200534 refirindose a la planificacin y ordenacin del territorio dispuso: La planificacin del territorio es un instrumento al servicio de la ordenacin territorial la que tiene como objeto los distintos usos del suelo que coexisten en un determinado territorio. Ordenar el territorio significa asignar usos especficos y diferenciados al suelo a partir de la desagregacin existente de un determinado territorio (provincias,
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Farins Das, Joaqun, Gobernanza Territorial para el desarrollo sostenible: estado de la gestin y agenda, disponible en: http://rigoberto.uv.es/jspui/bitstream/10550/2108/1/2.%20Bolet%C3%ADn%20de%20la%20Asociaci%C 3%B3n%20de%20Ge%C3%B3grafos%20Espa%C3%B1oles,%2046%20(2008)%20Das%C3%AD.pdf 31 Bsicamente, ordenar un territorio, significa identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en ese territorio de acuerdo con ciertos criterios y prioridades, cabra hablar, por tanto, de ordenacin de las actividades humanas en un territorio organizado para acogerlas, expresin que dara una idea ms precisa de tal significado, y es equivalente a ordenacin de los usos del suelo que se usa en sentido similar-, en cuanto stos y aquellas estn biunvocamente correlacionados La ordenacin del territorio puede interpretarse como la proyeccin en el espacio de las polticas econmica, social, cultural y ambiental de una sociedad, y el sistema territorial, como el resultado de aquellas Gmez, D., Ordenacin Territorial. Ediciones Mundi-Prensa, Editorial Agrcola Espaola S.A. Madrid. 32 Definicin contenida en la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) 2012-2014, oficializada por medio del decreto ejecutivo nmero 37623-PLAN-MINAET-MIVAH publicado en el Diario Oficial La Gaceta nmero 89 del 10 de mayo de 2013. 33 Astorga Gatgens, Allan, Ordenamiento Territorial en Costa Rica 2010, ponencia para el XVII Informe del Estado de la Nacin, disponible en: http://www.estadonacion.or.cr/biblioteca-virtual/costa-rica/estadode-la-nacion/ponencias/1060-informe-xvii-ordenamiento-territorial 34 Emitido el 14 de julio de 2005.

cantones, distritos) en donde los usos los imponen las distintas actividades llevadas a cabo por el ser humano: industriales, agrarias, de servicios, etc. Esta determinacin del uso del suelo necesariamente implica la regulacin de las actividades humanas y la de los sujetos que realizan dichas actividades. Como prctica poltica, pero sobre todo como tcnica administrativa, la ordenacin del territorio es, por las implicaciones de su objeto (la determinacin del uso del suelo) una funcin pblica atribuida a las distintas administraciones (central y descentralizada) que implica el ejercicio de potestades tpicamente administrativas, aunque incluye aquellas de naturaleza normativa ejercidas por la administracin pblica, como es la potestad reglamentaria en el marco de la potestad de planificacin. Lo anterior significa que si la ordenacin del territorio es un funcin pblica, la planificacin territorial, adems de ser uno de sus principales instrumentos o medios para llevarla a cabo, o precisamente por ello es, en s misma, el ejercicio de una potestad pblica: la de planificar, pero en relacin con el uso del suelo. Adems de lo dicho, es importante tener presente que en esta relacin entre ordenacin del territorio y planificacin territorial pueden haber dos acepciones bsicas acerca de la planificacin territorial: una segn la cual la planificacin relevante para el ordenamiento territorial es nicamente la planificacin fsica; y otra, ms amplia, de conformidad con la cual interesa toda planificacin (la econmica, por ejemplo) con incidencia territorial (ver, en tal sentido, PUJADAS, Rom y FONT, Jaume, Ordenacin y planificacin territorial, 1998, p.21). En todo caso, cualquiera que sea la acepcin asumida por un determinado derecho positivo, estos, por lo general, relacionan la planificacin territorial con la planificacin en otros mbitos, principalmente el econmico. Esto suele ser as porque la ordenacin territorial como prctica poltica (o poltica pblica) tiene como objetivo o fin propiciar el desarrollo regional sostenible y equilibrado. El ordenamiento jurdico costarricense no tiene una ley general sobre ordenamiento territorial. Tiene leyes sectoriales en las que se establecen disposiciones sobre uso del suelo o se regula algn tipo especfico de planificacin territorial, as como algunas disposiciones generales sobre ordenamiento territorial, pero en leyes cuyo objeto no es este. Este ltimo es el caso de la ley orgnica del ambiente (LOA) nmero 7554 de 4 de octubre de 1995, la cual dedica su captulo VI a tema del ordenamiento territorial con normas de carcter general. Merece la pena sealar que esta ley establece en su artculo 28 que el ordenamiento territorial es una funcin pblica. Dispone este numeral: "ARTICULO 28.-Polticas del ordenamiento territorial. Es funcin del Estado, las municipalidades y los dems entes pblicos, definir y ejecutar polticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los

asentamientos humanos y las actividades econmicas y sociales de la poblacin, as como el desarrollo fsico-espacial, con el fin de lograr la armona entre el mayor bienestar de la poblacin, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservacin del ambiente." Adems, la LOA establece cuales son los fines que se persiguen con el ordenamiento territorial (artculo 29) y los criterios que lo guan (artculo 30). La ley de planificacin urbana (LPU) nmero 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, regula un tipo especfico de planificacin territorial: la planificacin urbana. Un ejemplo de una ley sectorial que regula lo relacionado con el uso del suelo y que, en ese tanto, es una ley sobre ordenamiento territorial en el mbito especfico de los espacios rurales, lo constituye la ley de uso, manejo y conservacin de suelos nmero 7779 de 30 de abril de 1998. Esta ley, adems, establece un tipo especfico de planificacin territorial: los planes de manejo, conservacin y recuperacin de suelos. Finalmente, otro ejemplo, de obvia importancia para esta consulta, es la ley sobre la zona martimo-terrestre (LZMT) nmero 6043 de 2 de marzo de 1977, que por su objeto puede tenerse como una ley de ordenamiento territorial referida a un espacio geogrfico especfico: el litoral costero y reas adyacentes. El instrumento aqu sera el llamado plan regulador costero. Por su parte, el Reglamento General de Procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental35 define el concepto de Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT) de la siguiente forma: Consiste en el inventario, diagnstico y definicin de las condiciones naturales del ambiente de un espacio geogrfico dado, con el fin de establecer las limitantes de uso y sus condiciones de aptitud para el desarrollo de determinadas actividades humanas. En trminos prcticos el OAT significa analizar todo el conjunto de variables que conforman un ambiente dado y definir en funcin de su anlisis integral, una distribucin o divisin de ese espacio geogrfico en funcin de las aptitudes naturales del mismo y de sus limitantes al desarrollo de actividades, obras o proyectos. La Ley Orgnica del Ambiente, en su captulo VI, puntualiza la importancia del ordenamiento del territorio en el alcance de los siguientes fines: Ubicar de forma ptima, dentro del territorio nacional, las actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso pblico y recreativo, las redes de comunicacin y transporte, las reas silvestres y otras obras vitales de infraestructura, como unidades energticas y distritos de riego y avenamiento. Servir de gua para el uso sostenible de los elementos del ambiente.
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Decreto Ejecutivo Nmero 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC del 28 de junio del 2004.

 Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del pas. Promover la participacin activa de los habitantes y la sociedad organizada en la elaboracin y aplicacin de los planes de ordenamiento territorial y en los planes reguladores de las ciudades. Del mismo modo, esta ley determina los siguientes criterios para el ordenamiento del territorio nacional: El respeto por las caractersticas culturales, histricas y sociales de las poblaciones humanas involucradas y su distribucin actual sobre el territorio. Las proyecciones de poblacin y recursos. Las caractersticas de cada ecosistema.

Los recursos naturales, renovables y no renovables, las actividades econmicas predominantes, la capacidad de uso de los suelos y la zonificacin por productos y actividades agropecuarias, en razn de consideraciones ecolgicas y productivas. El efecto de las actividades humanas y los fenmenos naturales sobre el ambiente. El equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales. La diversidad del paisaje. La infraestructura existente.

De esta forma, el ordenamiento territorial se concibe como una funcin inherente del Estado, el cual, a travs de las instituciones estipuladas para ese fin, tiene como funcin definir y ejecutar polticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a promover el bien comn y la proteccin del ambiente sobre intereses particulares. Estas potestades del Estado tienen un carcter indelegable e intransferible, y tienen su fundamento en las leyes y normativas relacionadas con la defensa de asuntos de inters nacional, tales como la justicia social, el ambiente y el bienestar social de los habitantes. As pues, el ordenamiento del territorio se concibe como una necesidad y a la vez una herramienta idnea para mejorar la calidad de vida de los habitantes del pas, a travs de la promocin de asentamientos humanos poli funcionales en los cuales sea posible el acceso a la vivienda, los servicios (equipamientos bsicos y servicios eco sistmicos) y a las funciones productivas, que permitan un desarrollo social competitivo en el territorio.36 El ordenamiento territorial debe procurar que el desarrollo humano de la poblacin se logre de forma equilibrada, equitativa y competitiva en el territorio nacional, mediante
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Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) 2012-2014, oficializada por medio del decreto ejecutivo nmero 37623-PLAN-MINAET-MIVAH publicado en el Diario Oficial La Gaceta nmero 89 del 10 de mayo de 2013.

la correcta gestin de los asentamientos humanos y el aprovechamiento responsable y sostenible de los recursos naturales, con el fin de contar con un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado para las presentes y futuras generaciones. El Estado debe garantizar el derecho a la participacin ciudadana, promoviendo la vinculacin activa de los individuos y las comunidades en los procesos de desarrollo local, regional y nacional, y acogiendo, cuando sea conveniente al inters social, las propuestas de las comunidades y de los individuos para resolver los problemas enfrentados por el ordenamiento territorial. Por ello el ciudadano tiene derecho a participar, ser escuchado y que su opinin sea tomada en cuenta en los procesos de ordenamiento territorial.37 4. Instrumentos de Planificacin Territorial Tal y como lo expone la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial 2012-2040,38 los Planes de Ordenamiento Territorial (POTs) son los instrumentos de planificacin por excelencia. Su implementacin es a escala nacional, regional y local por medio de las instituciones competentes en la materia entre las cuales debe existir una coordinacin estrecha. Las municipalidades son las encargadas de planificar las reas urbanas y rurales a escala local, que no se encuentren bajo algn rgimen especial de suelo. Para estos fines regirn los lineamientos de la Ley de Planificacin Urbana y la Ley de Manejo y Conservacin de Suelos, siempre que se haya realizado la introduccin de la variable ambiental. El ordenamiento del territorio municipal debe realizarse tomando en consideracin las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; atendiendo las condiciones de diversidad tnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia. Lo ideal es que los POTs trasciendan la mera zonificacin del uso del suelo, para convertirse en instrumentos de desarrollo de las principales estructuras de inters local y regional, tales como la estructura ambiental, vivienda, infraestructura, redes, transporte pblico, estructura socio econmica, entre otras. A nivel local, los POTs estn ligados estrictamente a los Planes de Desarrollo Municipal. A nivel regional, los POTs deben definir las estructuras de desarrollo a ser consideradas por las municipalidades, a travs de lineamientos de prioridad e inters nacional. Estas estructuras sern determinadas segn los fines establecidos en el artculo 29 de la Ley

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La Sala Constitucional ha concebido el derecho de participacin ciudadana en un doble sentido, el derecho a la informacin relativa a los proyectos ambientales, y la garanta efectiva de participacin en la toma de decisiones, sobre todo sealando las audiencias pblicas que establece la ley. Entre otros consultar voto constitucional: 2006-12159.
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Oficializada por medio del decreto ejecutivo nmero 37623-PLAN-MINAET-MIVAH publicado en el Diario Oficial La Gaceta nmero 89 del 10 de mayo de 2013.

Orgnica del Ambiente: ubicar, en forma ptima, dentro del territorio nacional las actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso pblico y recreativo, las redes de comunicacin y transporte, las reas silvestres y otras obras vitales de infraestructura, como unidades energticas y distritos de riego y avenamiento. Los objetivos de desarrollo regional establecidos por los POTs, debern obedecer a las polticas nacionales de largo plazo oficializadas y en seguimiento por MIDEPLAN. Por lo tanto, los POTs debern incorporar, segn su pertinencia, las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos de la PNOT. En los POTs, se dar especial atencin a la determinacin y ubicacin de zonas de riesgo no aptas para la localizacin de asentamientos humanos, ya sea por vulnerabilidad y amenaza ambiental, o por salubridad. En trminos generales, los POTs deben desarrollar la planificacin estratgica de la totalidad del territorio urbano y rural que les corresponda ordenar, y deben respetar los lineamientos para cada rgimen especial del suelo, segn se detalla a continuacin: En las reas costeras regir la normativa establecida en la Ley de la Zona Martimo Terrestre y la legislacin urbana que se le vincula a este rgimen especial de suelo. Los POTs costeros debern tener como sustento, conceptual y estratgico, el plan de desarrollo cantonal y el plan de ordenamiento territorial local. En las reas declaradas en alguna categora de rgimen de proteccin del suelo, regirn los lineamientos de la Ley de Uso, Manejo y Conservacin de Suelos, administrada por el MAG. En las reas silvestres protegidas y de patrimonio natural del Estado, cualquiera que sea su categora, establecidas por la legislacin vigente al amparo de la Ley Orgnica del Ambiente y la Ley de Biodiversidad, y bajo la administracin del SINAC, regirn los lineamientos establecidos en dichas leyes y otras relacionadas. En los territorios indgenas regir la Ley Indgena de Costa Rica. Dichos territorios estarn bajo la administracin de las comunidades indgenas, las cuales debern participar activamente en la formulacin de los planes de ordenamiento territorial local o regional, de sus respectivos territorios. En los territorios rurales, regir la normativa del INDER, la cual tendr un papel preponderante en cuanto a la formulacin de los planes de desarrollo rural territorial, en atencin al captulo 13 de la Ley N 9036. Por su parte, La Ley de Planificacin Urbana define al Plan Nacional de Desarrollo Urbano como el conjunto de mapas, grficos y documentos, que describen la poltica general de distribucin demogrfica y usos de la tierra, fomento de la produccin, prioridades de desarrollo fsico, urbano-regional y coordinacin de las inversiones pblicas de inters nacional. Tanto el Plan Nacional como el Regional deben definir la poltica y los lineamientos nacionales o regionales de uso del suelo y de orientacin de

las inversiones, y no circunscribirse a establecer zonificaciones especficas y usos del suelo que es alcance de las municipalidades.39 El artculo 3 de la Ley de Planificacin, dispone que los elementos necesarios que debe contener el Plan Nacional de Desarrollo Urbano son: a) La poltica de desarrollo que tienda a cumplir las principales finalidades, requerimientos y recomendaciones, sobre el crecimiento y desarrollo de las reas urbanas; b) El factor de poblacin, con las proyecciones de su crecimiento y distribucin, a nivel nacional, regional y urbano, incluyendo normas recomendables sobre densidad; c) El uso de la tierra con planes sobre la extensin y forma de aprovechamiento de las porciones requeridas para el crecimiento urbano; d) El desarrollo industrial con indicacin de los sitios apropiados para efectuarlos en las reas urbanas; e) La vivienda y la renovacin urbana, con exposicin de las necesidades, metas y programas para una y otra lnea de operacin; f) Los servicios pblicos, para analizar y ubicar en forma general los proyectos sobre transportes, comunicaciones, electrificacin, abastecimiento de agua, drenajes pluviales y sanitarios, instalaciones educativas y asistenciales, y todos los dems que por su funcin, tamao, extensin, situacin legal u otra causa, deban incluirse dentro del referido Plan; y g) La recreacin fsica y cultural, que propicie la conservacin y el disfrute racional de los recursos naturales, de las reservas forestales, de la vida silvestre y de los lugares escnicos y sitios o edificios de inters histrico o arqueolgico. Plan Regulador,segn la Ley de Planificacin Urbana, es el instrumento de planificacin local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, grfico o suplemento, la poltica de desarrollo y los planes para distribucin de la poblacin, usos de la tierra, vas de circulacin, servicios pblicos, facilidades comunales, y construccin, conservacin y rehabilitacin de reas urbanas.40
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Astorga Gatgens, Allan, Ordenamiento Territorial en Costa Rica 2010, ponencia para el XVII Informe del Estado de la Nacin, disponible en: http://www.estadonacion.or.cr/biblioteca-virtual/costa-rica/estadode-la-nacion/ponencias/1060-informe-xvii-ordenamiento-territorial 40 El artculo 16 de la Ley de Planificacin Urbana, establecen los elementos mnimos que debe incluir un Plan Regulador, entre ellos: a) La poltica de desarrollo, con enunciacin de los principios y normas en que se fundamenta, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del rea a planificar, b) El estudio de la poblacin, que incluir proyecciones hacia el futuro crecimiento demogrfico, su distribucin y normas recomendables sobre densidad; c) El uso de la tierra que muestre la situacin y distribucin de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educacin, recreacin, fines pblicos y cualquier otro destino pertinente; d) El estudio de la circulacin, por medio del cual se seale, en forma general, la localizacin de las vas pblicas principales y de las rutas y terminales del transporte; e) Los servicios comunales, para indicar ubicacin y tamao de las reas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados pblicos y cualquier otro similar,

La jurisprudencia constitucional ha entendido por plan regulador: mecanismos amplios de planificacin por medio de los cuales, los gobiernos locales deciden acerca del mejor uso que debe ser dado a la tierra, as como al diseo de los servicios pblicos, vas locales de comunicacin, vivienda y renovacin urbana, entre otros. En tal sentido, estos planes constituyen mecanismos de poltica municipal que permiten planificar el tipo de desarrollo que se desea para cada cantn, en atencin de los derechos e intereses de sus habitantes y de los valores de rango constitucional que informan toda actuacin pblica Voto nmero 9120-07. La Sala Constitucional en el voto nmero 13330-06 estim que los planes reguladores locales por su contenido, eficacia y obligatoriedad general, son verdaderas normas jurdicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripcin territorial del respectivo cantn. Es importante recalcar que en ese mismo voto y con el fin de reforzar la legitimidad de los planes reguladores, el Tribunal Constitucional seal que el procedimiento de formacin de tales instrumentos es democrtico y participativo, dada la intervencin de los muncipes o vecinos del cantn en su elaboracin, requirindose la celebracin de una audiencia oral y pblica con la poblacin que tenga inters en la regulacin. Planes reguladores costeros son una modalidad de planes de ordenamiento territorial de mbito local limitados a un espacio geogrfico especfico, el litoral costero y sus reas adyacentes. El numeral 26 de la Ley de la Zona Martimo Terrestre establece la potestad para planificar el territorio en la zona martimo-terrestre como funcin administrativa. Este artculo seala que, como parte del Plan Nacional de Desarrollo Turstico, el Instituto Costarricense de Turismos (ICT) y la Oficina de Planificacin, hoy Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (MIDEPLAN), deben elaborar un plan general de uso de la tierra en la zona martimo-terrestre. En principio, las municipalidades son competentes para elaborar los planes reguladores costeros y aprobarlos entendiendo por tal aprobacin su adopcin como norma con efectos jurdicos. En estos casos, la aprobacin por parte del ICT y el INVU equivale a un visto bueno en el proceso de elaboracin del plan mediante el cual estos institutos controlan y fiscalizan que el plan sea conforme con la planificacin ms general que llevan a cabo aquellos.41
f) Los servicios pblicos, con anlisis y ubicacin en forma general, de los sistemas e instalaciones principales de caeras, alcantarillados sanitarios y pluviales, recoleccin, disposicin de basuras, y cualquier otro de anloga importancia; y g) La vivienda y renovacin urbana con exposicin de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las reas que deben ser sometidas a conservacin, rehabilitacin y remodelamiento.

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Tal y como lo seala la Opinin Jurdica 096-J-2005 de la PGR, las municipalidades pueden solicitar al ICT o al INVU la elaboracin de planes reguladores costeros como una forma de apoyo institucional. Es lo que establece el artculo 38, prrafo segundo, de la LZMT, as como el numeral 17 de su reglamento. Esta elaboracin del plan por el ICT, a instancias de una municipalidad, en las zonas declaradas de inters turstico, a la vez que solventa una carencia de las municipalidades, permite al ICT ejercer el control y la

Tratndose de reas silvestres protegidas bajo las categoras de manejo Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Refugios de Vida Silvestre, tal y como lo prev el numeral 37 de la Ley Orgnica del Ambiente, mientras sus terrenos no sean expropiados, y con el fin de lograr el desarrollo sostenible de estas reas y permitir a sus propietarios el usos de sus terrenos, mediante el decreto ejecutivo nmero 29393, se puso en vigencia el Plan de Ordenamiento Ambiental, que precisamente regula las actividades que se efecten en fincas de dominio privado incluidas dentro de estas tres categorias especfcas de reas silvestres protegidas. La ley de Uso, Manejo y Conservacin de Suelos determina la necesidad de construir planes nacionales para la gestin de manejo, proteccin y conservacin del suelo. A partir del Plan Nacional se deben elaborar planes de manejo por cuencas o subcuencas hidrolgicas dirigidos y aprobados por el Comit creado por rea de manejo, conservacin y recuperacin de suelos en coordinacin con los Consejos Regionales Ambientales. Por ltimo, la Ley de Transformacin del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) incorpora el concepto de desarrollo integral para las zonas rurales del pas, y otorga al INDER la potestad de formular planes de desarrollo rural territorial, en participacin conjunta con los actores rurales, tanto pblicos como privados. II. Principio de no regresin o de prohibicin de retroceso ambiental.

1. Aspectos generales En otros trabajos acadmicos hemos expuesto que el principio de no regresin o de prohibicin de retroceso dispone que la normativa y la jurisprudencia no deberan ser revisadas si esto implicare retroceder respecto a los niveles de proteccin ambiental alcanzados con anterioridad.42 Su finalidad es evitar la supresin normativa o la

fiscalizacin de la zona martimo-terrestre para lograr la coordinacin necesaria a fin de que la planificacin local responda a los lineamientos de la planificacin territorial, sea regional o nacional. Lo cual se agrega a lo que establecen los ya citados artculos 38 de la LZMT y 17 de su reglamento, en el sentido de que los planes de desarrollo urbano o turstico (planes reguladores costeros), deben contar con la aprobacin del ICT y del INVU.
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Para mayor informacin puede consultarse los ensayos acadmicos de este mismo autor denominados: Principio de no regresin ambiental a la luz de la jurisprudencia constitucional costarricense, en la Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales, nmero 3, febrero 2012, Argentina, accesible en: http://www.ijeditores.com.ar/index.php?ididioma=1&idcontenido=2&idpublicacion=19&view=1; La Ley Orgnica del Ambiente y el Principio de No Regresin, en Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales, nmero 7, febrero 2013, accesible en: http://www.ijeditores.com.ar/articulos.php?idarticulo=64177&print=2; Los principios de objetivacin de la tutela ambiental, irreductibilidad de espacios sometidos a rgimen especial de proteccin y su relacin con la prohibicin de retroceso, en Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales, nmero 7, febrero 2013, accesible en: http://www.ijeditores.com.ar/articulos.php?idarticulo=64426&print=2 y El CAFTA-DR y la prohibicin de retroceso ambiental en Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y

reduccin de sus exigencias por intereses contrarios que no logren demostrar ser jurdicamente superiores al inters pblico ambiental, e implica necesariamente una obligacin negativa de no hacer, por lo que el nivel de proteccin ambiental ya alcanzado debe ser respetado, no disminuido, sino ms bien incrementado. La principal obligacin que conlleva su correcta aplicacin es la de no retroceder; no afectar los umbrales y estndares de proteccin ambiental ya adquiridos; no derogar, modificar, relajar ni flexibilizar la normativa vigente en la medida que esto conlleve disminuir, menoscabar o de cualquier forma afectar negativamente el nivel actual de proteccin; no vulnerar el derecho de las futuras generaciones a gozar de un ambiente sano y ecolgicamente ecolgico, ni disminuir el patrimonio a transmitir a las generaciones futuras como garanta de progreso. Por ello, la prohibicin de regresividad funciona como una garanta sustantiva que protege a los titulares de derechos frente a normas o polticas regresivas, vedando al Estado el dar un paso hacia atrs.43 Debido al carcter finalista del derecho ambiental y siendo sus objetivos la tutela de la vida, la salud y el equilibrio ecolgico a travs de normas jurdicas que busquen aumentar la biodiversidad y disminuir la contaminacin, ste nicamente podr ser eficaz cuando las modificaciones que le afecten conlleven un medio ambiente mejor y no peor que el anterior, por tanto, cualquier retroceso sera inmoral. En contraste, su contracara el principio de progresin o progresividad, conlleva siempre una obligacin positiva de hacer que se traduce en progreso o mejora continua en las condiciones de existencia. Aqu el imperativo manda hacer, el Estado debe moverse hacia delante y generar progresivamente la ampliacin de la cobertura y proteccin ambiental mediante medidas graduales y escalonados cuando puedan verse afectados otros derechos fundamentales. De esta forma, mientras que el principio de no regresin reconoce un nivel mnimo44 de proteccin ambiental que debe respetarse, el de progresin busca la evolucin sostenida de la normativa ambiental. Por ello, este principio no se opone a la idea de evolucin clsica ni a la mutabilidad propia del derecho (modificacin permanente e inevitable) a raz de que no existe ningn derecho que sea inmutable o eterno. El derecho siempre
Recursos Naturales, nmero 7, febrero http://www.ijeditores.com.ar/articulos.php?idarticulo=64426&print=2
43

2013,

accesible

en:

Berros, Mara Valeria y Sbresso Luciana, Primeras seales sobre el principio de no regresin en materia ambiental en Argentina. Un estado de la cuestin, 2011.
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La idea de mnimo pone de manifiesto una de las cuestiones ms complejas que podra postu larse en torno a la no regresin, que es la determinacin del volumen de transferencia hacia las generaciones futuras. Su delimitacin podra oscilar entre la mantencin de un mnimo existencial de todo aquello que fuera posible segn un juicio de razonabilidad o la consolidacin de un mximo a transferir, lo cual da cuenta del riesgo que se corre al consolidar un idea de mnimo en lugar de mximo a transferir, lo que podra traducirse en trminos de un esfuerzo mnimo o mximo en relacin con el porv enir Berros, Mara Valera, Construyendo el principio de no regresin en el Derecho argentino 2011.

debe evolucionar por medio de procesos de modificacin y derogacin legislativos, reglamentarios e incluso jurisprudenciales. A lo que s se opone el derecho ambiental a partir de la puesta en prctica del principio de no regresividad es a cambios en el bloque de legalidad y jurisprudencial que tengan como finalidad la eliminacin o disminucin del nivel de proteccin ya alcanzado a favor de intereses no ambientales. Al estado actual de su desarrollo es posible deducir su contenido, alcances y limitaciones acudiendo al Derecho Internacional Ambiental, Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Derecho Internacional regulador del Libre Comercio y las Inversiones, as como a la Constitucin Poltica y el derecho interno, y en especial, a la jurisprudencia emanada de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Cabe sustentar la idea de la no regresin ambiental basado en los principios rectores del derecho ambiental plasmados tanto en instrumentos internacionales de declaraciones de principios como en los convenios ambientales vinculantes. Los principios de desarrollo sostenible, prevencin y precaucin complementan al principio de no regresin en la medida que buscan adelantarse al dao ambiental y as evitar situaciones irreversibles, incluso en aquellos supuestos donde no existe an plena certeza cientfica. Tambin se puede fundamentar su existencia y contenido sustentado en los tratados y convenios internacionales vigentes y suscritos por Costa Rica,45 en razn que en general todos buscan procurar un alto nivel de proteccin ambiental, mejorar el medio ambiente, aumentar la biodiversidad, proteger los recursos naturales biticos y abiticos, y por supuesto, acabar, disminuir y aplacar la contaminacin y la degradacin ambiental Por su parte, el Captulo 17 del CAFTA-DR46 busca que los pases suscriptores logren altos niveles de proteccin ambiental estableciendo medidas de proteccin reforzadas o salvaguardias, bajo la premisa proteger ms y contaminar menos obligando a los Estados Parte a aplicar de manera sostenida y recurrente su propia legislacin ambiental, prohibiendo expresamente una rebaja en los umbrales de proteccin. De esta forma, es posible extraer de las obligaciones derivadas del Captulo 17 del CAFTADR una prohibicin manifiesta de regresin de carcter restringida, ya que la misma se encuentra supeditada a la limitada definicin de legislacin ambiental y al animus o intencin de incentivar el comercio entre las Partes del Tratado o a la intencin de otorgar un incentivo para el establecimiento, expansin o retencin de una inversin en el territorio.
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Costa Rica ha suscrito un elenco altsimo de convenios ambientales donde destacan el Convenio Diversidad Biolgica, Convenio Marco de Cambio Climtico, Convenio para la Proteccin de la Capa de Ozono, Convenio sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminacin, Convencin para la Proteccin de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escnicas naturales de los pases de Amrica, Convenio CITES sobre Comercio Internacional de Flora y Fauna Silvestre, Convencin Ramsar sobre Humedales de Importancia Internacional, y a nivel regional: Convenio sobre Cambios Climticos, Convenio para la Conservacin de la Biodiversidad y Proteccin de reas Silvestres Protegidas en Amrica Central, Acuerdo Regional sobre Movimiento Transfronterizos de Desechos Peligrosos, Convenio Regional para el Manejo y Conservacin de los Ecosistemas Forestales y el desarrollo de Plantaciones Forestales. 46 Ratificado por Ley N 8622 del 21 de noviembre de 2007

Debe tomarse en cuenta que, tratndose el derecho a gozar de un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado de un derecho humano recocido en instrumentos internacionales, se beneficia de sus teoras previamente existentes que tienen por objetivo aumentar su eficacia, por ello la obligacin de progresividad o de avance continuo de los derechos humanos se traduce jurdicamente en una prohibicin de regresin que permea al derecho ambiental. Ahora bien, a pesar de que el reconocimiento del principio de no regresin es de muy reciente data, y an no se encuentra plasmado de forma clara y expresa a nivel de la legislacin interna, es posible plasmar su existencia y reconocimiento mediante una interpretacin sistemtica, material y evolutiva de la normativa contenida dentro de la Ley Orgnica del Ambiente, Ley de Biodiversidad, Ley de Conservacin de Vida Silvestre, Ley de Uso Manejo y Conservacin de Suelos as como de otras normativas ambientales de igual rango e incluso inferior, derivndolo de los principios rectores del derecho ambiental, as como del carcter finalista, de la prohibicin de reduccin de reas silvestres protegidas y por supuesto, de la obligacin de proteccin de los espacios naturales y ecosistemas relevantes. A nivel jurisprudencial, la Sala Constitucional ha venido reconociendo la gradualidad, progresividad y eventualmente, el sostenimiento de los derechos humanos, la cual a todas luces, impide todo gnero de medidas regresivas sobre lo ya alcanzado que supongan un retroceso en su tutela y efectividad a travs de disposiciones legales o administrativas carentes de motivacin tcnica y cientfica suficiente.47 A raz de los privilegios constitucionales de rigidez, intangibilidad y reserva de ley resultara imposible e impensable la derogacin o modificacin regresiva del contenido del derecho fundamental a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado consagrado en el numeral 50 de la Constitucin Poltica, sin embargo s es factible que se susciten regresiones a dicho derecho fundamental a raz de omisiones al deber de desarrollar va legal o reglamentaria normas ambientales que tornen ineficaz dicho derecho.48 La obligacin estatal de garantizar, defender y preservar este derecho contenida en la Constitucin Poltica es creciente, gradual y progresiva en procura siempre de mejores y ms adecuadas instancias de proteccin teniendo como norte lograr su mayor eficacia, exigencias que por ende se oponen a cualquier idea de regresin.49 Vale resaltar que, fundamentado tanto en el artculo 50 constitucional, como en el principio precautorio (parmetro y condicionante de constitucionalidad) la Sala Constitucional mediante un primer precedente jurisprudencial, reconoci el carcter progresivo del derecho fundamental al ambiente y su consecuente no regresividad, al

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Al respecto pueden consultarse los votos constitucionales: 3825-2001, 1378-2007, 11515-2002, 24432003, 11882-2004, 10553-2009, 13641-2011, 14467-2010, 6329-2011 y 1985-2011. 48 Puede consultarse los votos constitucionales: 1109-2006, 0878-2000, 2771-2003, 8065-2009, 116962008. 49 Ver resoluciones de la Sala Constitucional: 644-1999.

resolver una consulta de constitucionalidad respecto al proyecto de modificacin de la Ley de Concesiones y Operacin de Marinas Tursticas.50

2. Cundo una norma puede catalogarse regresiva y por ende violatoria del principio de no regresin? Una norma podr ser catalogada de regresiva cuando su grado de efectividad resulte menor al ya alcanzado previamente, en la medida que limite, restrinja o reduzca la extensin o el sentido de un derecho o le imponga condiciones que con anterioridad no deba sortear. La nueva norma jurdica no debe ni puede empeorar la situacin del derecho vigente, desde el punto de vista del alcance y amplitud. Tambin es posible encontrar regresiones por omisin que se plasman cuando el Poder Legislativo o bien el Poder Ejecutivo omiten desarrollar, va legal o reglamentaria, normas ambientales tornando ineficaz dicha derecho. A la vez, la ineficacia a raz del incumplimiento sostenido y recurrente en la aplicacin del derecho ambiental, por si misma, constituye una regresin. De esta forma, y a manera de ejemplos, la reduccin territorial o el cambio/rebaja de categora de manejo de un rea Silvestre Protegida, la introduccin de mnimos de tolerancia ms elevados o variacin de estndares y umbrales ambientales sin sustento tcnico-cientfico que lo justifique, o bien, la omisin al deber de desarrollar va legal o reglamentaria normas ambientales, as como la falta de aplicacin sostenida y recurrente de la legislacin ambiental, constituyen violaciones al principio de no regresin. 3. Lmites y excepciones permitidas al principio de no regresin. Si bien la principal obligacin que conlleva la correcta aplicacin del principio de no regresin es la de no retroceder, no afectar el nivel de proteccin ambiental adquirido y no derogar o modificar normativa vigente siempre que esto pueda afectar, disminuir o menoscabar el nivel actual de proteccin, bajo ciertas circunstancias, condiciones y excepciones, actos que podran calificarse a priori como regresiones ambientales resultaran lcitos. En primera instancia el principio de no regresin no es ilimitado ni irrestricto. Al igual que como sucede con el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, se encuentra condicionado por los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, as como por las reglas unvocas de la ciencia, tcnica, conveniencia y la lgica. A la vez, la actuacin del Estado en esta materia se ve limitada por el deber de garantizar, defender y preservar este derecho, por los principio de desarrollo sostenible

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Voto constitucional 18702-2010.

y uso racional, precautorio o evitacin prudente y por la vinculatoriedad de la normativa ambiental.51 Como lo seala CABRERA MEDAGLIA,52 la Sala Constitucional ha sido conteste que con respecto a la materia ambiental se debe de acreditar con estudios tcnicos la toma de decisiones, tanto en relacin con actos admnistrativos individuales como de disposiciones de carcter general, de donde se deriva la exigencia de la vinculacin a la ciencia y a la tcnica, con lo cual se condiciona la discrecionalidad de la Administracin. A la vez, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, sera posible la existencia de regresiones ambientales de carcter temporal, como podran ser la inaplicacin de normas o relajacin de umbrales de proteccin, bajo las siguientes condiciones:53 Debe tratarse de situaciones excepcionales justificadas en un estado de urgencia, emergencia o necesidad, Las medidas adoptadas deben ser transitorias, tener como propsito el bien comn y ser justas, razonables proporcionadas, Subsiste la obligacin de aplicar todas normas ambientales no relacionadas con la atencin de la emergencia, Las actuaciones de la administracin deben orientarse a mitigar y eventualmente compensar cualquier posible impacto ambiental ocasionado.

Sobre este tipo de situaciones excepcionales en materia ambiental ha sostenido la Sala: Slo el estado de necesidad declarado excepciona el cumplimiento de las normas ambientales: El estado de emergencia es fuente de Derecho, que conlleva, en algunos casos, un desplazamiento, y en otros un acrecentamiento de competencias pblicas, precisamente con la finalidad de que pueda hacerle frente a la situacin excepcional que se presente ("necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmocin interna o calamidad pblica"); de manera que se faculta al Poder Ejecutivo excepcionar los normales procedimientos de sus actividades o trmites, previndose para tales casos, procedimientos excepcionales, ms expeditos y simplificados. Se trata, por definicin, de situaciones transitorias y que son urgentes en las que se hace necesario mantener la continuidad de los servicios pblicos, de manera que se permite a la Administracin improvisar una autoridad para el servicio de los intereses
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Al respecto puede consultarse el voto constitucional 2006-17126. Cabrera Medaglia, Jorge, Temas de Biodiversidad, Propiedad Intelectual y Biotecnologa, Editorial Jurdica Continental, 2010 53 Al respecto puede consultarse el artculo de Cabrera Medaglia, Jorge, Corte Centroamericana, las emergencias y el derecho, disponible en: http://www.nacion.com/2012-02-08/Opinion/CorteCentroamericana--las-emergencias-y-el-derecho.aspx

generales que no pueden ser sacrificados a un prurito legalista (...).Votos 2003-06322 y 2012-3266.

4. Prohibicin de retroceso y su relacin respecto a los principios de objetivacin de la tutela ambiental e irreductibilidad de espacios sometidos a regmenes especiales de proteccin. Los principios de objetivacin de la tutela ambiental, irreductibilidad de ecosistemas relevantes y no regresin son autnomos e independientes, presentando cada uno de ellos su propia naturaleza, contenido, alcances, fundamentos, limitaciones y restricciones. Sin embargo, poseen y comparten reas de confluencia o zonas comunes, que hacen posible su interdependencia e incluso su coexistencia. El principio general de objetivacin de la tutela ambiental, tambin llamado principio de vinculacin a la ciencia y a la tcnica, o bien, principio de razonabilidad en relacin con el derecho ambiental, ha sido reconocido y desarrollado ampliamente en la ltima dcada por parte de la jurisprudencia constitucional costarricense, y consiste bsicamente en la obligacin de acreditar, mediante estudios tcnicos y cientficos, la toma decisiones en materia ambiental, ya sea en relacin con actos administrativos individuales o disposiciones de carcter general, tanto legales como reglamentarias,54 reforzando con ello el deber de contar siempre y en toda situacin en donde pueda resultar afectado el ambiente, con estudios tcnicos y cientficos serios, exhaustivos y comprehensivos que garanticen el menor impacto ambiental posible. De esta forma, todas aquellas decisiones administrativas, que puedan tener incidencia en el ambiente, requieren de un sustento tcnico y cientfico que les de respaldo, y en tal condicin queda limitada y condicionada la discrecionalidad de la Administracin en su actuacin,55 discrecionalidad que encuentra asidero jurdico en los artculos 16 y 160 de la Ley General de Administracin Pblica. Se trata ni ms ni menos de la aplicacin del principio constitucional de razonabilidad al derecho ambiental, obligando a que los actos y las normas que se dicten respecto a esta materia, estn debidamente motivados en estudios tcnicos serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que as lo estableciere de manera expresa.56 Por ello, toda actuacin en materia ambiental, as como toda normativa, no puede desvincularse, bajo ninguna circunstancia, de este principio sin incurrir en un vicio de inconstitucionalidad por violacin al criterio de razonabilidad, o bien, de ilegalidad por infringir las reglas unvocas de la ciencia y la tcnica.

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Votos constitucionales: 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007, 3684-2009, 075-2010, 21258-2010, entre otros. 55 Votos constitucionales: 14293-2005, 11562-2006, 17126-2006 y 11562-2006. 56 Votos constitucionales: 7294-1998, 2988-1999, 1963-2012.

ntimamente relacionado con el principio de objetivacin de la tutela ambiental se encuentra el principio de irreductibilidad de espacios sometidos a rgimen especial de proteccin ambiental, que tiene como finalidad impedir la reduccin, disminucin, desafectacin, exclusin, segregacin y limitacin de los espacios naturales pblicos y privados sometidos a rgimen especial de proteccin debido a su fragilidad, vulnerabilidad y/o importancia ecosistmica, entre ellos es posible reconocer: bosques ubicados en terrenos privados, humedales (manglares), reas silvestres protegidas (ASP), territorios indgenas, as como todos aquellos terrenos que forman parte del Patrimonio Natural del Estado (PNE) y por supuesto, el anillo de contencin del Gran rea Metropolitana (GAM). Los principios de no regresin, objetivacin e irreductibilidad poseen un carcter finalista, buscan satisfacer el inters pblico mediante la proteccin del medio ambiente, y encuentran sustento jurdico tanto a nivel de la Constitucin Poltica, del derecho internacional, de la normativa de carcter legal y reglamentaria, as como de la jurisprudencia constitucional, contenciosa administrativa y penal. Los principios de objetivacin y no regresin sobrepasan al derecho ambiental, siendo posible encontrarlos, en el primer caso impregnando el entero ordenamiento jurdico por medio del criterio de razonabilidad, y en el segundo relacionado no slo a normas jurdicas, sino tambin a polticas y jurisprudencia, puede hallarse incluso en todos aquellos derechos denominados prestacionales. Por su parte, el principio de irreductibilidad es ms restringido que los dos anteriores, encontrndose limitado y supeditado nicamente a espacios naturales y ecosistemas jurdicamente relevantes. La objetivacin del principio constitucional de razonabilidad permea al entero ordenamiento jurdico, a lo cual no escapa el derecho ambiental y sus principios rectores de prevencin, precaucin, contaminador-pagador, reparacin in natura, y por supuesto, de irreductibilidad de espacios sometidos a rgimen especial de proteccin y prohibicin de retroceso. De esta forma, toda actuacin en materia ambiental, as como toda normativa, no pueden desvincularse, bajo ninguna circunstancia, de este principio sin incurrir en un vicio de inconstitucionalidad por violacin al criterio de razonabilidad, o bien, de ilegalidad por infringir las reglas unvocas de la ciencia y la tcnica. Por ello, el principio de objetivacin de la tutela ambiental acta como una especie de requisito sine qua non de ciertas regresin ambientales, en la medida que podra catalogarse de regresivas todas aquellas polticas, normas o jurisprudencia que no se fundamenten ni sustenten en las reglas unvocas de la ciencia y la tcnica, y que adems tengan como consecuencia el deterioro o puesta en peligro del medio ambiente. De esta forma el principio de objetivacin actuara como un condicionante del principio de no regresin, el cual como se manifest anteriormente, no es ilimitado ni irrestricto, y se encuentra limitado adems por el deber estatal de garantizar, defender y preservar el ambiente; por los principio de desarrollo sostenible y uso racional; precautorio o evitacin prudente y por la vinculatoriedad de la normativa ambiental.

En virtud de la existencia de cierto tipos o clases de regresiones no vinculadas al principio de objetivacin, tales como la omisin al deber de desarrollar va legal o reglamentaria normas ambientales, as como la falta de aplicacin sostenida y recurrente de la legislacin ambiental, se concluye que no necesariamente toda violacin al principio de no regresin implica, a la vez, violacin al principio de objetivacin de la tutela ambiental, pero si existen algunos tipos de regresiones (las ms comunes) que concomitantemente vulneran el principio de objetivacin. De igual forma, no toda vulneracin al principio de objetivacin conlleva violacin al principio de prohibicin de retroceso, debido a que sera posible que se diera el supuesto, a ttulo de ejemplo, donde por medio una norma jurdica se aumenten los niveles o estndares de proteccin ambiental hacindolos ms estrictos, pero que estos no se ajusten a los criterios de la ciencia y la tcnica. En esta situacin, se violentara y vulnerara el principio de objetivacin de la razonabilidad, pero no as el de prohibicin de retroceso, en la medida que no tendra como consecuencia el deterioro o puesta en peligro del bien jurdico tutelado ambiente. El principio de objetivacin de la tutela ambiental tambin acta como excepcin al principio de irreductibilidad de ecosistemas relevantes. De esta forma, slo es posible el cambio de uso de suelo en bosque o terrenos con aptitud forestal ubicados en terrenos privados, en los supuestos previstos en los incisos a, b, c y d del numeral 19 de la Ley Forestal, y siempre y cuando su corta sea limitada, razonable y proporcional, no exista afectacin sensible de los recursos, se resguarden los ecosistemas frgiles, se respete y adapte el paisaje, no implique devastacin de la cobertura boscosa ni se modifique de manera negativa ni grave el medio natural. Tratndose de los dems espacios naturales sometidos a rgimen especial de proteccin y cobijados por el principio de irreductibilidad, existen ciertas excepciones que permiten su reduccin, disminucin, desafectacin, exclusin, segregacin, y limitacin; siempre y cuando stas se realicen por ley y cuenten con estudios tcnicos y cientficos que demuestren su no deterioro o no puesta en peligro. De lo anteriormente expuesto se deduce la existencia de un vnculo directo o conexidad entre los principios irreductibilidad y objetivacin de la tutela ambiental, a los cuales debe agregrseles adems, los principios de reserva de ley, preventivo, precautorio, reparacin in natura y prohibicin de retroceso. Si bien existe conexidad entre los principios de objetivacin e irreductibilidad, no toda violacin que sufra el primero de ellos implicara per se vulneracin del segundo, ya que podra darse el supuesto donde se modifiquen estndares o umbrales de contaminacin sin sujecin a las reglas de la ciencia y la tcnica, y por tanto se quiebre el criterio de razonabilidad, sin que esto implique impacto alguna de las reas fsicas donde se asientan espacios naturales sometidos a rgimen especial de proteccin, y que por tanto, se est frente a una violacin al principio de objetivacin, pero no as al de irreductibilidad.

A contrario sensu, al ser los estudios tcnicos y cientficos un condicionante que permite, bajo ciertas circunstancias, la reduccin, disminucin, desafectacin, exclusin, segregacin, y limitacin de espacios naturales relevantes, podramos concluir que siempre que ocurra una violacin al principio de irreductibilidad por la ausencia de dichos estudios, a la vez se estara vulnerando las reglas de la razonabilidad, ciencia y tcnica, y por tanto, del principio de objetivacin. Por ltimo, tambin sera posible afirmar que toda violacin al principio de irreductibilidad de ecosistemas frgiles, adems de vulnerar el principio de objetivacin como se acaba de mencionar, implica a la vez una regresin ambiental, ya que se estara disminuyendo el nivel actual de proteccin en menoscabo de las presentes y futuras generaciones, pero no toda violacin al principio no regresin conlleva rompimiento del principio de irreductibilidad, ya que este ltimo se encuentra nicamente supeditado a la reduccin territorial de espacios naturales relevantes, mientras que el principio de prohibicin de retroceso es ms amplio y no slo incluye regresiones en espacios naturales, sino que tambin en todo tipo de polticas, normas e incluso en la jurisprudencia ambiental.

III.

Ordenamiento territorial y principio de no regresin

El derecho ambiental, como parte de los Derechos Humanos de la tercera generacin, posee un carcter transversal. Esto implica que sus valores, principios y normas, contenidos tanto en instrumentos internacionales como en la legislacin interna, nutren e impregnan el entero ordenamiento jurdico, llegando a influir en muchas de las ramas de las Ciencias Jurdicas a la que, por supuesto, no escapa el derecho urbanstico y la normativa que regula el ordenamiento territorial integral. Muestra de lo anterior es la obligacin de incorporar la variable ambiental a los planes de ordenamiento territorial ordenada por la Sala Constitucional a partir del voto nmero 2002-1220,57 as como la promulgacin de los Decretos Ejecutivos nmero 31849 Reglamento General de Procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental58 y

debe ser requisito fundamental que, obviamente, no atenta contra el principio constitucional de la autonoma municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artculo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regmenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta disposicin establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades pblicas y ello incluye, sin duda a las Municipalidades que no estn exentas de la aplicacin de la norma constitucional y de su legislacin de desarrollo. Voto constitucional 2002-1220 del 6 de febrero de 2002. // En las sentencia 17388-07, 13028-2006, 9765-05, entre otras, la Sala Constitucional ha obligado a las Municipalidades a incorporar la variable ambiental, mediante (EIA y EAE), de previo a la aprobacin de Planes Reguladores.
57 58

Artculo 67. Integracin de la variable ambiental en los Planes Reguladores. Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificacin Urbana y por la Ley de la Zona Martima Terrestre,

32967 Manual de Evaluacin de Impacto Ambiental referente al Procedimiento Tcnico de introduccin de la variable ambiental en Planes Reguladores u otra planificacin de uso de suelo.59 Muchas son las normas jurdicas que regulan el ordenamiento del territorio que podran calificarse de regresivas a la luz del principio de prohibicin de retroceso del derecho ambiental. Lo anterior tiene como consecuencias su declaratoria real o potencial de inconstitucionalidad o de ilegalidad, ya sea en la jurisdiccin constitucional o en la contencioso administrativa. A continuacin se expondrn algunos casos de situaciones relacionadas con ordenamiento ambiental que violentaron o violentan, entre otros, el principio de no regresin. 1. Decretos Ejecutivos nmero 29415, 33757 y 35748 que modificaron el anillo de contencin urbana del Gran rea Metropolitana (GAM) El Gran rea Metropolitana posee una extensin del 3.8% del territorio nacional albergando aproximadamente al 60% de la poblacin nacional, tratndose, por tanto, de una zona de especial importancia desde una perspectiva econmica, social y ambiental. Con el fin de ordenar territorialmente el GAM, el Poder Ejecutivo puso en ejecucin el Plan GAM instaurado mediante el Decreto Ejecutivo No 13583- VAH-OFIPLAN del 3 de mayo de 1982, el cual impuso un cinturn de contencin urbana, tambin denominado cinturn verde, por medio del cual, el desarrollo urbano fuera de ese anillo poda darse en las cabeceras de distrito, mientras que el resto del territorio localizado fuera del anillo, debera mantenerse inclume para proteccin. A pesar de la prohibicin expresa de desarrollar terrenos fuera del citado anillo de contencin, tal y como lo afirma ASTORGA GATGENS,60 las reas urbanas se derramaron fuera del cinturn sin ningn orden y planificacin, ello a pesar que en el territorio ubicado dentro del anillo existen reas con potencial de desarrollo urbano. Se estima que las reas urbanizadas fuera de la GAM alcanzan una superficie de 102 Km2, quedando claro que el Plan GAM de 1982, no fue respetado, y ms bien, fue objeto de un desarrollo urbano catico y desarticulado.

o cualquier otro instrumento de planificacin del uso del suelo o del territorio, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, debern cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estar sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobacin por las autoridades respectivas. Artculo 1. - En toda planificacin de uso de suelo que se desarrolle en el pas, incluyendo los planes reguladores cantonales o locales, pblicos o privados, en los que se planifique el desarrollo de actividades, obras o proyectos que pudiesen generar efectos en el ambiente, deber integrarse la variable ambiental de acuerdo con el Procedimiento para la Introduccin de la variable ambiental en los planes Reguladores u otra Planificacin de uso del suelo que se establece en el Anexo 1 del presente decreto. Este procedimiento deber ser aplicado en forma obligatoria para aquella planificacin de uso del suelo que se elabore a partir del momento de la publicacin del presente decreto.
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Astorga Gatgens, Allan, Ordenamiento Territorial en Costa Rica 2010, ponencia para el XVII Informe del Estado de la Nacin, disponible en: http://www.estadonacion.or.cr/biblioteca-virtual/costa-rica/estadode-la-nacion/ponencias/1060-informe-xvii-ordenamiento-territorial

El que se haya dado una expansin urbana desordenada fuera del anillo de contencin, no slo tiene implicaciones serias desde el punto de vista urbano en el sentido de contar con una metrpoli coherente y articulada. El asunto se complica en la medida de que esa expansin urbana, fuera del anillo, gener que en muchos casos, se ocuparan terrenos no aptos y con serias limitantes tcnicas, incluso de muy alta vulnerabilidad a amenazas naturales como deslizamientos, inundaciones, amenaza volcnica y fallas geolgicas activas, entre otros aspectos.61 A pesar de lo anterior, desde el ao 2001 y hasta la fecha, el Poder Ejecutivo emiti tres decretos ejecutivos, a travs de los cuales, intent ampliar el anillo de contencin urbana contemplado en el Plan GAM, desafectando reas que formaban parte del mismo, permitiendo con ello nuevos usos de suelo, incluyendo su desarrollo inmobiliario. Se trata de los decretos 29415-MP-MIVAH-MINAE del 28 de marzo del 2001, 33757-MP-MIVAH-MINAE del 11 de abril del 2007 y 35748-MP-MINAETMIVAH del 8 de enero del 2010. La Sala Constitucional declar la inconstitucionalidad de los citados decretos ejecutivos en virtud de la ausencia de estudios tcnicos en los dos primeros casos, y de evaluacin de impacto ambiental (EIA) en relacin al decreto ejecutivo nmero 35748, dejando inclume el rea original prevista para el anillo de contencin, salvo por los derechos adquiridos de buena fe durante la vigencia de los decretos, tema controversial merecedor de un posterior anlisis. Al efecto en el voto 2009-3684 la Sala Constitucional dispuso: la Administracin Pblica no tiene un margen de discrecionalidad para disponer de reas de la Zona Especial de Proteccin, sin que se encuentre asistida de criterios cientficos y tcnicos que respaldan esa decisin Un anlisis particular de cada proyecto habitacional, por medio de un control ordinario de toda construccin urbanstica por parte del gobierno local, no garantiza el riguroso estndar establecido en la Constitucin Poltica y los instrumentos internacionales invocados Como se ha indicado en otras oportunidades, el Estado debe tener una visin amplia y clara del impacto de sus decisiones, particularmente sobre las reas que regulan sus disposiciones, para evitar la degradacin ambiental. De ah que, ningn ente puede concederse licencias para modificar las exigencias de los estudios respectivos, en perjuicio de la proteccin que se debe al ambiente... Ahora bien, es posible someter los decretos bajo estudio a la luz de los principios de objetivacin de la tutela ambiental, irreductibilidad de espacios sometidos a rgimen especial de proteccin y por supuesto, al principio de no regresin. De esta forma, ante la ausencia de estudios tcnicos que los justifiquen y de evaluacin de impacto ambiental exigida tanto a nivel jurisprudencial como normativo, violentaron los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, as como las reglas
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Astorga Gatgens, Allan, Ordenamiento Territorial en Costa Rica 2010, ponencia para el XVII Informe del Estado de la Nacin, disponible en: http://www.estadonacion.or.cr/biblioteca-virtual/costa-rica/estadode-la-nacion/ponencias/1060-informe-xvii-ordenamiento-territorial

unvocas de la ciencia y de la tcnica, y con ello, el principio constitucional de objetivacin de la tutela ambiental. A la vez, tratndose la GAM y en especial, su cinturn de contencin, de una zona sometida a un rgimen especial de proteccin debido a su fragilidad, vulnerabilidad e importancia ambiental, al modificarse su extensin, amplindose sin estudios tcnicos justificativos ni evaluacin de impacto ambiental, se vulner el principio de irreductibilidad de espacios sometidos a rgimen especial. Tratndose de modificaciones normativas al Decreto Ejecutivo 13583- VAH-OFIPLAN del 3 de mayo de 1982 que intentaron disminuir su nivel de proteccin, sin criterio tcnico ni cientfico, ampliando el cinturn de contencin urbana, y por tanto retrocediendo respecto al nivel de proteccin alcanzado con anterioridad, nos encontramos frente a una flagrante violacin al principio de no regresin del derecho ambiental, en la medida que el grado de efectividad y proteccin resultante de las modificaciones realizadas resultaron menores al nivel alcanzado previamente. A todas luces, los tres decretos bajo estudio empeoraron la situacin ambiental de la reglamentacin del decreto ejecutivo 13583, disminuyendo sus niveles de proteccin desde el punto de vista de su alcance y amplitud. 2. Decreto Ejecutivo 34456 del 09 de abril de 2008, Metodologa y Directrices Generales para el Ordenamiento Territorial de la Regin Chorotega y Plan Urbano-territorial de la Regin Chorotega El decreto bajo estudio parte de la idea de que la marca turstica de nuestro pas ha trado consecuencias negativas tales como la masificacin, densificacin y altura de las construcciones en los espacios tursticos, que atentan contra la calidad de vida y la calidad de los productos y servicios tursticos, al darse una gran presin por el uso del suelo, demanda de servicios y contaminacin visual que atenta contra la belleza escnica (artculo 71 LOA). El Plan Urbano-Territorial de la Regin Chorotega se dict ante la ausencia de planes reguladores, y segn se expone en el mismo, debe ser tomado en consideracin como etapa inicial en la formulacin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano en esa regin. El plan pretende cumplir el objetivo del ordenamiento territorial con las Municipalidades, instituciones y sectores de la sociedad civil, orientando el desarrollo y crecimiento urbano de la regin en forma ordenada y coordinada con el desarrollo rural y turstico, as como las reas de conservacin y proteccin ambiental. En su artculo 2, establece la obligacin de la Direccin de Urbanismo del INVU de elaborar el Plan Regional Urbano de la Regin Chorotega, y en el numeral 3 excluye de su regulacin las construcciones en reas especiales de proteccin. Se le otorga una vigencia de 4 aos y se excluye su aplicacin en zonas litorales declaradas como ciudades.

El Plan fija objetivos especficos de coordinacin, geopolticos, ambientales, de infraestructura y de gestin, buscando: Desarrollar instrumentos de administracin regional para la gestin, financiacin y control urbanstico. Se contemplan como directrices generales y especficas sobre integracin geopoltica y sobre las cuencas y el recurso hdrico, generales de proteccin del suelo agro-silvopastoril y forestal, generales y de proteccin de las reas de conservacin especial, generales y especiales sobre recursos energticos, especiales sobre zonas de riesgo y emergencia, generales y particulares sobre el sistema de ciudades, el suelo urbano, de potencialidad urbana y urbano rural, generales de ordenamiento de zonas especiales como la zona martimo terrestre, fronterizas, de oportunidad y de reservas indgenas; especiales sobre turismo como actividad econmica y uso del suelo, costero y rural. Como puede observarse las directrices son muy amplias, pero lo cierto es que en el desarrollo por zonas (pblica, restringida, martima terrestre, reas privadas) se establecen parmetros de regulacin bsicamente residencial, edificaciones tursticas de hospedaje, comercio y servicios, e industrias, con una regulacin especial de viviendas de inters social, para permitir el arraigo de los pobladores rurales y su integracin a los encadenamientos productivos.62 El Plan Chorotega fue impugnado de inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional, la cual mediante el voto 8645-2010, declar con lugar la accin debido a que el mismo no haba sido sometido, previo a su promulgacin, a una evaluacin de impacto ambiental y por tanto, por carecer de viabilidad ambiental. La sentencia dispuso que los funcionarios ministeriales estaban en la obligacin de gestionar ante la SETENA la respectiva viabilidad o permiso ambiental del plan antes de publicarlo, pues la obligacin de llevar estos instrumentos de planificacin territorial a la SETENA es ineludible. Por lo anterior, el Decreto en mencin transgredi las reglas unvocas de la ciencia y la tcnica, al no haber sido sometido a una evaluacin ambiental ante el rgano competente al efecto, y por tanto, vulner el principio de objetivacin de la tutela ambiental. A la vez, por la misma razn, violent el principio de no regresin o prohibicin de retroceso, al tratar de regresar a etapas regulatorias anteriores cuando no era una obligacion someter los planes de ordenamiento territorial a evaluacin ambiental.

3. Planes Reguladores de los cantones de Esparza, San Isidro de Heredia, San Rafael de Oreamuno y Escaz. Planes Reguladores Costeros de Playa Uvita y Playa Ballena (ampliacin Playa Arco).
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Jinesta Lobo, Ernesto, Planificacin Urbanstica local en la jurisprudencia constitucional, ponencia presentada en el Congreso Internacional de Derecho Urbanstico, Universidad de Guadalajara, Mxico, 2008.

Todos los planes regulares mencionados fueron declarados inconstitucionales al haber sido promulgados sin contar previamente con viabilidad ambiental extendida por la Secretara Tcnica Nacional Ambiental.63 En todos los casos y como regla general, el Tribunal Constitucional orden a las respectivas municipalidades, gestionar ante la SETENA la viabilidad ambiental, por tratarse de una obligacin ineludible en instrumentos de planificacin territorial. Lo anterior corrobora que desde hace muchos aos, la Sala Constitucional mantiene una lnea jurisprudencial que obliga a todo tipo de disposicin relativa a ordenamiento territorial a integrar el factor ambiental, con fundamento en el artculo 50 constitucional y el principio precautorio. SAGOT RODRIGUEZ64 seala que "hoy en da, situaciones como las comentadas supra, estaran impregnadas no slo con la violacin al principio precautorio, sino que tambin con el tinte claro e inobjetable de transgresiones al principio de no regresin. Podramos incluso - con base a lo anterior - atrevernos a decir que el principio de no regresin siempre va aparejado, cual siams, a varios otros principios del derecho del desarrollo sustentable, pero fundamentalmente para los casos citados, hablamos del principio precautorio, que nos evoca la idea de que antes de otorgar un permiso, siempre se debe verificar previamente los efectos ambientales de ese actuar".

4. Planes Reguladores Costeros de Osa: Punta Ventanas y Playa Ballena (ampliacin sobre Playa Arco) En los ltimos aos, la Pennsula de Osa ha sido objeto de una incorrecta planificacin urbana provocada por los pocos controles por parte de la Municipalidad y dems entes con competencias en ordenamiento territorial, razn por la cual, ha sido evidente y notorio que se han estado produciendo daos ambientales, tanto en la denominada Fila Costea como especficamente en la Zona Martimo Terrestre del cantn de Osa, la cual ha sido explotada sin planificacin, vigilancia ni orden a vista y paciencia del ente Municipal. Dentro de las irregularidades detectadas se encuentran las siguientes:65 Fueron otorgados visados municipales sin contar con la autorizacin previa del ICT e INVU. La mayora de los planes reguladores costeros no tomaron en cuenta criterios tcnicos sobre el tipo de suelos.
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Sentencias constitucionales: 11862-08. 13028-06 6346-06. 9765-05, 17388-07 2010-12458, respectivamente. 64 Sagot Rodrguez, Alvaro, El principio de no regresin en materia ambiental: anlisis de dos casos de directrices transgresoras, en obra colectiva El principio de no Regresin en el derecho comparado latinoamericano, pendiente de publicacin, disponible en: http://www.actualidadjuridicaambiental.com/?p=9262 65 Informacin extrada de: http://www.elfinancierocr.com/accesolibre/2008/septiembre/14/685const.pdf

 El 16% de la Zona Martimo Terrestre cuenta con planes reguladores (16 playas) 14 de esos planes reguladores fueron elaborados y financiados por iniciativa privada, lo cual segn pronunciamientos reiterados de la Procuradura General de la Republica, es ilegal. Se han otorgado concesiones a personas del mismo ncleo familiar o diferentes personas jurdicas con los mismos representantes. Existen construccin de obras no aprobadas por la Municipalidad. Hay construcciones en zonas de proteccin de quebradas. Se da un mal uso de zona pblica (permiso de uso a falta de concesin) Hay Planes Reguladores en ciertas zonas costeras pero el uso no coincide con la zonificacin. Falta de cobro de canon por uso de Zona Martimo Terrestre. Mala gestin Municipal. Falta de registro claro de concesiones A raz de lo anterior, la Contralora General de la Republica (CGR) demand, mediante proceso contencioso administrativo de tramite preferente, al Instituto Costarricense de Turismo, al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y a la Municipalidad de Osa, con el fin de anular los planes reguladores de Playa Ventanas y Playa Ballena, as como de las concesiones otorgadas irregularmente en sitios que forman parte del Patrimonio Natural del Estado. Mediante la sentencia 780-2012 de las 10 horas 30 minutos del 9 de mayo del 2012, el Tribunal Contencioso Administrativo homolog acuerdo conciliatorio para el caso del plan regulador costero de Punta Ventana, el cual pasamos a describir. Las partes que realizaron el acuerdo conciliatorio fueron: la Contralora General de la Republica; el Estado representado por la Procuradura General de la Republica; el Instituto Costarricense de Turismo (ICT); el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU); la Municipalidad de Osa; as como dos sociedades annimas. El conflicto en trminos generales se dio pues las sociedades demandadas en el proceso, adquirieron concesiones en reas que son Patrimonio Natural del Estado (PNE). El acuerdo consisti basicamente en: La declaracin de un, nulidad absoluta del Plan Regulador del Sector Costero de Punta Ventas de Osa, as como de las actuaciones conexas por parte del ICT, el INVU y la Municipalidad de Osa. La nulidad de todas las conductas administrativas que permitieron las construcciones en esos terrenos que son PNE, que son las siguientes: - Acuerdos del Concejo Municipal de Osa, as como un oficio del Acalde de dicho ente municipal. - Acuerdo de la Junta Directiva del ICT.

- Diversos actos administrativos de la Direccin de Urbanismo del INVU, que permitieron las construcciones. La Municipalidad de Osa, declara la nulidad absoluta de las concesiones otorgadas a ambas sociedades annimas por acuerdo municipal. Incluso este aspecto se ampla pues el Tribunal dispuso que: La presente declaratoria de nulidad comprende las conductas administrativas que sirvieron de fundamento a ese otorgamiento y las que se hayan dictado con posterioridad. Entre esas conductas, en concreto, se orde al Registro Pblico de Bienes Inmuebles, Divisin Catastral, cancelar la inscripcin de los planos catastrados de las sociedades. Ambas sociedades (demandadas) manifiestan su conformidad con la declaratoria de nulidad de las conductas administrativas () y, por ende, renunciaron a cualquier reclamo y cobro de daos y/o perjuicios, y cualquier otro extremo ante la declaratoria de nulidad de todas las conductas administrativas () Ambas sociedades se comprometieron en desocupar la totalidad de la zona martimo terrestre de Punta Ventas de Osa, dentro del plazo de tres meses, contados a partir de la homologacin del presente acuerdo conciliatorio, plazo dentro del cual debern retirar, bajo su costo, toda la infraestructura existente en dicho sitio, bajo la fiscalizacin del rea de Conservacin de Osa (ACOSA), que rendir informes mensuales al Juez Ejecutor. La actora renuncia al cobro de daos y perjuicios contra las sociedades demandadas. Debido a la solicitud de homologacin del acuerdo conciliatorio, solicitan el archivo del proceso sin especial condena en costas.

De igual forma, en el proceso contencioso administrativo relativo al Plan Regulador Costero de Playa Banderas y su ampliacin a Playa Arco, la demanda culmin con un acuerdo conciliatorio publicado en La Gaceta del 20 de octubre de 2010, por medio del cual se anul la ampliacin del plan regulador costero, as como las concesiones otorgadas bajo su amparo. Ahora bien, al analizar ambos planes reguladores, se llega a la conclusin que en ambos casos, se violent el principio de objetivacin de la tutela ambiental. En el caso especfico del plan regulador de Punta Ventanas, al promulgarse careciendo de viabilidad ambiental, se violentaron las reglas de la ciencia y la tcnica, y por supuesto, el principio precautorio, y el de prohibicin de retroceso ambiental. A la vez, en ambos planes reguladores se concesionaron territorios que forman parte del Patrimonio Natural del Estado. Esta situacin acarrea la prdida de competencia de la municipalidad de Osa, tanto para dictar planes reguladores costeros como para otorgar concesiones a particulares con fundamento en dichos planes, vulnerndose con ello adems el principio de legalidad, en la medida que la competencia sobre dichos terrenos

corresponde al Estado por medio del Sistema Nacional de reas de Conservacin, segn lo ha expuesto reiteradamente la Procuradura General de la Repblica, la Contralora General y la Sala Constitucional. Al haberse retrocedido a etapas regulatorias anteriores, cuando no era obligatorio someter los planes de ordenamiento territorial a evaluacin ambiental, y donde la administracin de las zonas boscosas en la zona martimo terrestre estaba en manos de las municipalidades, se violent ineludiblemente el principio de no regresin. 5. Plan Regulador del Valle de Orosi en Cartago Mediante la sentencia nmero 2003-06324 del 4 de julio del 2003, la Sala Constitucional orden al gobierno local del cantn de Paraso de Cartago, dictar un plan regulador con el fin de garantizar las bellezas escnicas del Valle de Orosi, como parte de derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, reconocido en el numeral 50 constitucional. En lo que interesa, dispuso: A los gobiernos locales se les ha reconocido una amplia competencia para emitir los planes de ocupacin del territorio, tanto los planes de ordenamiento territorial como planes reguladores de las ciudades, estos son instrumentos vitales para lograr el uso sostenible de los recursos naturales, incluso el de las bellezas escnicas, as que, sin perjuicio de la obligacin que tiene la Municipalidad de Paraso de emitir un plan general de ordenamiento territorial y un plan regulador, deber emitir dentro del trmino de dieciocho meses contado a partir de la notificacin de esta sentencia un plan regulador que garantice la belleza escnica del valle de Orosi. La Municipalidad de Paraso, al no emitir un plan general de ordenamiento territorial para el valle de Orosi, permiti que se rompiera la armona paisajstica de la zona. Por ello, incurri en una violacin al principio de no regresin en su modalidad por omisin, tomando en cuenta que un plan regulador, tal y como lo expuesto en reiteradas ocasiones el Tribunal Constitucional, constituye una norma jurdica o ley en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripcin territorial del respectivo cantn. 6. Decreto Ejecutivo 34303-MP-MIVAH, Reduccin de la zona de proteccin de Hatillo.

Por medio del Decreto Ejecutivo 34303-MP-MIVAH, publicado en la Gaceta nmero 31 del 13-01-2002, se oficializ un cambio de uso de suelo del 70% de la zona de reserva creada para fines de proteccin ambiental y esparcimiento recreacional de los habitantes del distrito capitalino de Hatillo. Dicho decreto ejecutivo fue objeto de una accin de inconstitucionalidad, por medio de la cual se adujo violacin al principio de participacin ciudadana en materia ambiental, por haber sido promulgado sin consulta previa a la comunidad afectada, y a la vez, por

vulnerar el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, al carecer de estudios tcnicos que justificaran dicha modificacin, la cual tuvo como consecuencia la disminucin de las zonas de proteccin ambiental y esparcimiento recreacional. A travs del voto 18298-2012, la Sala Constitucional declar la inconstitucionalidad del citado decreto por la ausencia de estudios tcnicos que justificaran las modificaciones operadas en los usos de suelo. De lo anteriormente expuesto es fcil concluir que el decreto impugnado y declarado inconstitucional viol el principio de objetivacin de la tutela ambiental, al no ajustarse a las reglas unvocas de la ciencia y la tcnica, as como el principio de irreductibilidad de espacios sometidos a rgimen especial de proteccin, en este caso, debido a la modificacin y disminucin de las zonas de proteccin ambiental y esparcimiento recreacional. Tampoco cabe duda que el decreto bajo estudio viol el principio de no regresin, al disminuir el grado de proteccin ambiental que anteriormente gozaba la zona sin contar con criterio tcnico ni cientfico que le diera sustento, retrocediendo con ello respecto al nivel de proteccin alcanzada con anterioridad, en la medida que con la modificacin operada, el grado de efectividad y proteccin resultaron inferiores respecto al nivel alcanzado con la norma que fue objeto de la modificacin. 7. Plan Reguladores Costeros del Cantn de Carrillo-Guanacaste y Plan Regulador Costero Parcial de Puerto Jimnez Golfito-Puntarenas. Ambos planes reguladores costeros se encuentran actualmente impugnados de inconstitucionalidad por no contemplar la variable ambiental exigida por el principio precautorio, tal y como lo ha exigido de manera sostenida y recurrente la jurisprudencia constitucional, permitiendo otorgar concesiones a inversionistas en una seccin de la zona martimo terrestre de alta fragilidad ambiental. Asimismo, los impugnantes indican que ambos planes carecen de estudios tcnicos que justifiquen la zonificacin aprobada, comprometiendo de esta forma sitios de humedal, paisaje natural y rural, as como especies de fauna internacionalmente protegidas (tortuga baula en el caso del plan regulador costero de Carrillo). Tratndose el Plan Regulador Costero de Puerto Jimnez se seala que resulta gravoso que una empresa privada haya elaborado y pagado la normativa en cuestin, pudiendo beneficiarse del mismo para desarrollo de sus proyectos tursticos, sin contar de previo con una evaluacin ambiental por parte de SETENA. Asimismo, consideran que al carecer de tal evaluacin preliminar las comunidades involucradas no tuvieron realmente la oportunidad de una participacin debidamente informada. Coincidimos plenamente con el planteamiento y las razones de inconstitucionalidad planteadas por los recurrentes, y sera de esperar su anulacin por parte de la Sala Constitucional al amparo del derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado.

Ambos planes reguladores costeros violentan los principios: precautorio, objetivacin de la tutela ambiental y no regresin, al carecer de sustento tcnico y cientfico que los justifiquen y respalden, poniendo con ello en peligro ecosistemas relevantes, as como especies de fauna internacionalmente protegidas.

IV. Los derechos adquiridos de buena fe y sus implicaciones ambientales Como bien lo afirma FERNNDEZ FERNNDEZ,66el control a posteriori del principio de no regresin ambiental no es una garanta de respeto al derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado consagrado en el artculo 50 de la Constitucin Poltica. Lo anterior debido al alcance que se le ha dado en la prctica a la no afectacin a derechos adquiridos de buena fe que regulan tanto el prrafo primero del artculo 91 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional, como el numeral 130 inciso e) del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo. Esta no afectacin de derechos adquiridos de buena fe es generalmente interpretada en la prctica, por municipalidades y otras entidades gubernamentales, como una incolumidad de las autorizaciones administrativas otorgadas con base en la normativa declarada inconstitucional o ilegal. Como consecuencia de lo anterior, la regla es que estas entidades omiten iniciar de oficio los respectivos procesos de lesividad con el fin de anular las autorizaciones que fueron otorgadas durante la vigencia de la normativa que posteriormente fue declarada inconstitucional o ilegal. Como se ha expuesto a lo largo de este trabajo, si bien la gran mayora de la normativa que califica como violatoria del principio de no regresin ha sido declarada inconstitucional o ilegal, lo cierto del caso es que en la prctica y durante el periodo en que estuvieron vigentes, fueron otorgados permisos y licencias en zonas de riesgo no aptas para la localizacin de asentamientos humanos, ya sea por vulnerabilidad y amenaza ambiental, o por salubridad. Es importante considerar que la Ley de Jurisdiccin Constitucional y el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo facultan graduar y dimensionar en el tiempo, espacio y materia, el efecto retroactivo de las sentencias anulatorias de derechos, pudindose dictar las reglas que sean necesarias para evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz social. A raz de lo anterior, FERNNDEZ FERNNDEZ67 expone que tratndose de materia ambiental, de la cual dependen directamente la vida y a la salud de las personas, se hace imperioso que, tanto en la jurisdiccin constitucional como en la contenciosa administrativa, se dimensionen los efectos de sus sentencias, indicando qu es lo que puede considerarse como un derecho
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Fernndez Fernndez, Edgar, Reflexiones sobre el principio de no regresin ambiental en el derecho costarricense, en obra colectiva El principio de no Regresin en el derecho comparado latinoamericano, pendiente de publicacin. 67 Fernndez Fernndez, Edgar, Reflexiones sobre el principio de no regresin ambiental en el derecho costarricense, en obra colectiva El principio de no Regresin en el derecho comparado latinoamericano, pendiente de publicacin.

adquirido de buena fe, y adems, ordenando a la o las Administraciones que hayan otorgado autorizaciones con base en la normativa declarada inconstitucional o ilegal, el inicio de los procedimientos correspondientes para anular dichas autorizaciones, todo sin perjuicio de las indemnizaciones que en derecho correspondan.

A manera de conclusin, si bien Costa Rica est an lejos de alcanzar una buena gobernanza territorial que permita que el desarrollo humano de la poblacin se logre de forma equilibrada, equitativa y competitiva en su territorio, mediante la correcta gestin de los asentamientos humanos y el aprovechamiento responsable y sostenible de los recursos naturales para las presentes y futuras generaciones, lo cierto del caso es que, la reciente promulgacin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial se vislumbra como un primer gran paso que podra permitirnos alcanzarla a mediano y largo plazo.

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