ALTERNATIVAS PARA A UNIVERSALIZAO DAS TELECOMUNICAES NO BRASIL

Jos de Sousa Paz Filho

Junho/2009

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ESTUDO

ALTERNATIVAS PARA A UNIVERSALIZAO DAS TELECOMUNICAES NO BRASIL

Jos de Sousa Paz Filho
Consultor Legislativo da rea XIV Comunicao Social, Informtica, Telecomunicaes, Sistema Postal, Cincia e Tecnologia

ESTUDO
JUNHO/2009

Cmara dos Deputados Praa 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF

SUMRIO

1. Introduo..................................................................................................................................................3 2. Regime pblico x Regime privado..........................................................................................................3 3. Alternativas para a universalizao dos servios de telecomunicaes.............................................5 3.1 Competio na prestao do servio de banda larga nos grandes centros.................................5 3.2 Universalizao da banda larga nas regies de baixa atratividade econmica............................9 3.2.1 Redesenho do conceito de STFC para incluso da banda larga..........................................10 3.2.1.1 Superao de desafios.........................................................................................................12 3.2.2 Participao direta do Poder Pblico na prestao do servio............................................14 3.2.3 Uso do FUST para a prestao do servio de banda larga ..................................................15 3.2.4 Criao de novo servio em regime pblico ..........................................................................15 4. Concluses ...............................................................................................................................................17

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ALTERNATIVAS PARA A UNIVERSALIZAO DAS TELECOMUNICAES NO BRASIL

Jos de Sousa Paz Filho

1. INTRODUO O modelo de prestao de servios de telecomunicaes estabelecido pela LGT foi erguido sobre os pilares da universalizao, competio e continuidade do STFC2. Porm, o mercado de telecomunicaes no possui hoje os mesmos contornos que exibia h mais de uma dcada, poca em que a Lei Geral foi promulgada. Atualmente, a importncia da telefonia fixa est sendo paulatinamente reduzida, enquanto servios como a telefonia celular, a banda larga e a televiso por assinatura vm experimentando expressivo crescimento.
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As estatsticas setoriais comprovam essa realidade: enquanto o STFC encontra-se estagnado em cerca de 40 milhes de assinantes ativos j h alguns anos3, em 2009 o SMP4 atingiu a marca das 150 milhes de linhas5 e a banda larga e a TV por assinatura alcanam, a cada ano, ndices de penetrao mais significativos6. Cientes dessa tendncia, as concessionrias de telefonia tm procurado novos nichos de mercados, de modo a compensar as receitas declinantes do STFC. 2. REGIME PBLICO X REGIME PRIVADO Ao confrontar-se os resultados econmicos dos principais servios de telecomunicaes com seus respectivos regimes jurdicos de prestao, poder-se-ia chegar concluso de que o sucesso do SMP, da banda larga e da televiso por assinatura estaria vinculado aos instrumentos normativos que regem tais servios. Pelo fato de no estarem submetidos a obrigaes de universalizao e continuidade, intrnsecas ao STFC prestado em regime pblico, as
Lei Geral de Telecomunicaes Lei n 9.472, de 16 de julho de 1997. Servio Telefnico Fixo Comutado. 3 O nmero de acessos em servio de telefonia fixa no quarto trimestre de 2007 era 39,4 milhes (Fonte: Anatel). 4 Servio Mvel Pessoal. 5 O nmero de assinantes de telefonia mvel em abril de 2009 era de 154,6 milhes (Fonte: Anatel). 6 Enquanto a TV por assinatura possua, em maro de 2009, 6,61 milhes de assinantes, a banda larga atingiu a marca de 10,04 milhes de conexes no primeiro semestre de 2008. Fontes: Anatel e Barmetro Cisco de Banda Larga, respectivamente. 3
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operadoras dos servios privados teriam encontrado as condies ideais para o pleno desenvolvimento. Mais do que isso, os servios privados teriam assumido, de alguma forma, os mais importantes encargos impostos s concessionrias do STFC a universalizao e a continuidade. Isso porque, da maneira como foi concebida pela LGT, a prestao de servios em regime privado no implica necessariamente o abandono de obrigaes desse gnero. Quanto universalizao7, os resultados do leilo da terceira gerao da telefonia mvel teriam demonstrado ser possvel encontrar um balano equilibrado entre regulao e liberdade de mercado, entre cumprimento de obrigaes e atrao de investimentos, haja vista que, em 2010, o servio mvel j dever estar disponvel em todos os municpios do Pas. Nos grandes centros, a continuidade do SMP estaria assegurada pela competio entre as operadoras. Nessas localidades, no haveria motivo para que o assinante tivesse receio em relao sade econmica de sua prestadora, pois, caso ela viesse a encerrar suas atividades, haveria outra companhia disposta a acolh-lo como cliente. Enfim, a continuidade estaria garantida pela coexistncia de atores regulados em concorrncia. Porm, a tese de que a democratizao das telecomunicaes estaria vinculada prestao de servios em regime privado comea a cair por terra ao observarmos o cenrio das localidades mais remotas do Pas, onde no h atratividade comercial que justifique o estabelecimento de concorrncia. Os servios de telecomunicaes s alcanam tais regies por mera intervenincia do Poder Pblico, seja pelo cumprimento de metas de universalizao do STFC, seja pela imposio de metas de cobertura da telefonia celular. E qual a lio disso tudo? que o sucesso da disseminao do acesso no est necessariamente no regime de prestao do servio pblico ou privado, mas na existncia de concorrncia efetiva. Porm, a competio, embora desejada tanto pelos governos quanto pelos consumidores, no algo que o Poder Pblico tenha condies de impor diretamente ao mercado. O estabelecimento da concorrncia depende, dentre outros fatores, da densidade populacional da localidade e da prpria renda da populao. Diante desse quadro, vislumbramos dois cenrios absolutamente distintos para as telecomunicaes do Pas. Por um lado, h os grandes centros urbanos, onde a principal funo das autoridades institudas consiste no fortalecimento de instrumentos que estimulem a criao de um ambiente verdadeiramente regulado e concorrencial.

A rigor, o conceito de universalizao previsto pela LGT aplica-se apenas a servios prestados em regime pblico, ou seja, o STFC operado pelas concessionrias de telefonia. Para os servios prestados em regime privado, o conceito mais apropriado seria o de cobertura total. 4

Pelo outro, existem as localidades pobres, despovoadas e remotas, onde a ao firme e direta do Poder Pblico demandada. Cabe salientar que essa no uma realidade exclusivamente brasileira. O presidente norte-americano Barack Obama anunciou h alguns meses a execuo de um plano de mais de sete bilhes de dlares para universalizar o acesso a servios de alta velocidade, com nfase no atendimento das zonas rurais do pas. Em iniciativa igualmente recente, a Austrlia est em vias de estabelecer parceria pblico-privada com participao majoritria do governo para a construo de uma rede de banda larga para cobrir cerca de noventa por cento das residncias do pas, com custo estimado de trinta bilhes de dlares. Apresentadas essas consideraes iniciais, a seguir tentaremos apontar alguns caminhos para a reestruturao do modelo de universalizao das telecomunicaes adotado pelo Pas. 3. ALTERNATIVAS PARA A UNIVERSALIZAO DOS SERVIOS DE TELECOMUNICAES Ao tratar da democratizao do acesso s telecomunicaes, o primeiro desafio que se impe a correta delimitao dos servios que devem ser universalizados. Embora essa questo possa remeter a anlises mais acuradas, de forma superficial, j h praticamente consenso de que a banda larga o servio ou ao menos um dos servios que deve merecer considerao especial do Poder Pblico. E por que universalizar a banda larga? Simplesmente porque ela nico servio verdadeiramente convergente, podendo abarcar comunicao de voz, audiovisual, dados e qualquer outro tipo de contedo. Nesse sentido, abordaremos alguns instrumentos de estmulo universalizao do acesso ao servio de banda larga tanto nos grandes centros urbanos quanto em regies de baixa densidade populacional. 3.1 Competio na prestao do servio de banda larga nos grandes centros At bem pouco tempo atrs, parecia evidente que o regime pblico seria o mais razovel para estimular a promoo da universalizao das telecomunicaes no Pas. Mas a inegvel constatao do sucesso da Internet, cuja natureza essencialmente desregulada, e principalmente do SMP causaram estremecimento nesse paradigma. Mesmo sem estar submetido a obrigaes explcitas de continuidade e universalizao, o SMP est sendo responsvel pela verdadeira democratizao da comunicao de voz no Pas, sobretudo aps a obrigatoriedade da instalao do servio em todos os municpios. Obviamente no se pode omitir que muito desse sucesso oriundo do valor das tarifas de interconexo e da popularizao dos aparelhos pr-pagos, que pouco originam
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ligaes. Porm, inconteste que o carter de maior liberdade conferido ao servio contribuiu em muito para a sua disseminao. As operadoras, por sua vez, mesmo sem contar com a expressa garantia da manuteno do equilbrio econmico-financeiro de seus termos de autorizao e sem estar submetidas a regime tarifrio, tambm desfrutam das vantagens desse mercado. A Anatel, por seu turno, conta com mais flexibilidade para alterar as condies de prestao do servio, sob determinados limites. E o custo regulatrio mais reduzido, pois a agncia no precisa estabelecer controles rgidos sobre a reversibilidade de bens e outras questes espinhosas intrnsecas ao regime pblico. No entanto, talvez o principal fator de sucesso do SMP se deva concorrncia entre as operadoras, que tende a tornar os preos mais acessveis e elevar a qualidade dos servios, contribuindo tambm para a diminuio do nus administrativo da Agncia. E a competio torna-se mais fcil quando h imposio de regras isonmicas para as operadoras, o que no ocorre quando h prestadoras operando em regime pblico e privado, ao mesmo tempo8, como o caso do STFC. Para o estabelecimento de um modelo realmente concorrencial para a banda larga nos grandes centros, possvel vislumbrar duas alternativas, no excludentes entre si. A primeira delas consiste na competio inter-redes, algo que j vem sendo introduzido no mercado ao longo dos ltimos anos, sobretudo nas regies mais densas e com populao de alto poder aquisitivo. A oferta de servios conjugados televiso por assinatura, banda larga e telefonia fixa pelas operadoras de TV a cabo, principalmente, tem proporcionado ambientes relativamente competitivos nessas localidades. Em complemento, o desenvolvimento de novas solues tecnolgicas, como o PLC9 e as tecnologias de comunicao sem fio, pode ser apontado como mais um elemento relevante para o acirramento da competio na banda larga. A concorrncia pode tambm se estabelecer intrarredes, sobretudo pelo compartilhamento das infraestruturas das concessionrias do STFC. Porm, a no implementao do modelo de custos tornou praticamente impossvel o uso do recurso da desagregao de redes como elemento de estmulo competio, previsto no art. 155 da LGT10. O resultado dessa situao que, para efeitos prticos, a competio intrarrede inexiste.

Segundo a LGT, as prestadoras em regime pblico esto submetidas a condies regulatrias distintas em relao s que operam em regime privado. Dentre elas, esto: a) cumprimento de obrigaes de universalizao e continuidade (art. 79); regulao tarifria (art. 103); equilbrio econmico-financeiro do contrato (art. 108, 4); reversibilidade de bens Unio (art. 100); prestao do servio mediante concesso ou permisso (arts. 83 e 118); exclusividade para receber recursos do FUST (art. 79, 2); concesso de at vinte anos, prorrogvel uma vez (art. 99); sujeio interveno da Unio (art. 108); exigncia de processo licitatrio (arts. 88 e 119). 9 Power Line Communication. 10 Art. 155 da LGT: Para desenvolver a competio, as empresas prestadoras de servios de telecomunicaes de interesse coletivo devero, nos casos e condies fixados pela Agncia, disponibilizar suas redes a outras prestadoras de servios de telecomunicaes de interesse coletivo. 6
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O problema da falta de competio intrarredes na oferta de banda larga poderia ter sido evitado se o art. 86 da LGT tivesse sido rigorosamente cumprido desde a privatizao do sistema Telebrs. Esse dispositivo estabelece que A concesso somente poder ser outorgada a empresa constituda segundo as leis brasileiras, com sede e administrao no Pas, criada para explorar exclusivamente os servios de telecomunicaes objeto da concesso (grifo nosso). Portanto, em tese, a prestao do servio de banda larga diretamente pelas concessionrias do STFC expressamente vedada pela LGT. Como a Lei Geral no admite a existncia de concessionrias multisservio, para operar o servio, elas deveriam criar subsidirias. Estas, por seu turno, deveriam solicitar a desagregao das redes das concessionrias para prestar o servio de banda larga. Essa sistemtica permitiria que os preos reais de uso das redes das concessionrias pudessem ser conhecidos e aferidos pelo regulador, bem como ofertados de forma isonmica aos demais agentes de mercado, em benefcio do cumprimento do disposto no art. 155 da LGT. Isso teria estimulado o compartilhamento de redes e, consequentemente, a competio intrarrede tanto no STFC quanto no servio de banda larga. Em complemento, essa sistemtica facilitaria sensivelmente a fiscalizao do 2 do art. 103 da LGT, que veda a prtica de subsdios cruzados entre modalidades de servios. Em no havendo uma rgida e eficaz separao entre as contas dos servios prestados em regime pblico e privado, torna-se muito difcil para o regulador e para a prpria sociedade aferirem se as receitas provenientes do STFC estariam sendo indevidamente empregadas para financiar a construo e operao de redes privadas de banda larga. Assim, a obrigatoriedade da prestao exclusiva do STFC pela concessionria asseguraria adequado controle estatal sobre o servio, particularmente no que diz respeito modicidade tarifria, ao controle dos bens reversveis Unio e preservao do equilbrio econmico-financeiro dos contratos. Em suma, o art. 86 justifica-se plenamente porque impe tratamento diferenciado ao servio prestado em regime pblico, em conformidade com o esprito da legislao. Prova disso que a prpria Exposio de Motivos do projeto de lei que originou a LGT, elaborada pelo ento Ministro das Comunicaes, Srgio Motta, assinalou que Tratando-se de uma relao trilateral entre concedente, concessionrio e usurio exigente de determinao precisa dos direitos e deveres de todas as partes, bem como de fiscalizao eficaz, cada modalidade de servio dever ser objeto de outorga distinta (art. 79), atribuda a empresa brasileira constituda segundo as leis brasileiras, com sede e administrao no Pas. Isso, no entanto, infelizmente no ocorreu, visto que o servio de banda larga vem sendo prestado diretamente pelas concessionrias do STFC, e no por meio de subsidirias, conforme determina o art. 86. Isso decorreu sobretudo em virtude de uma interpretao errnea, em nosso entendimento, por parte da Anatel, do art. 207 da LGT (grifos nossos):
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Art. 207. No prazo mximo de sessenta dias a contar da publicao desta Lei, as atuais prestadoras do servio telefnico fixo comutado destinado ao uso do pblico em geral, inclusive as referidas no art. 187 desta Lei, bem como do servio dos troncos e suas conexes internacionais, devero pleitear a celebrao de contrato de concesso, que ser efetivada em at vinte e quatro meses a contar da publicao desta Lei. 1 A concesso, cujo objeto ser determinado em funo do plano geral de outorgas, ser feita a ttulo gratuito, com termo final fixado para o dia 31 de dezembro de 2005, assegurado o direito prorrogao nica por vinte anos, a ttulo oneroso, desde que observado o disposto no Ttulo II do Livro III desta Lei. 2 prestadora que no atender ao disposto no caput deste artigo aplicar-seo as seguintes disposies: I - se concessionria, continuar sujeita ao contrato de concesso atualmente em vigor, o qual no poder ser transferido ou prorrogado; II - se no for concessionria, o seu direito explorao do servio extinguir-se em 31 de dezembro de 1999. 3 Em relao aos demais servios prestados pelas entidades a que se refere o caput, sero expedidas as respectivas autorizaes ou, se for o caso, concesses, observado o disposto neste artigo, no que couber, e no art. 208 desta Lei. Em nosso ponto de vista, a Agncia teria privilegiado a leitura isolada de parte do 3 do art. 207, em desconsiderao ao restante do dispositivo. Isso porque o 3 de fato assegurou s novas controladoras das empresas do antigo sistema Telebrs o direito de herdar a prestao do servio de banda larga, mas jamais diretamente pela prpria concessionria. O prprio 3 faz a ressalva de que esse direito est condicionado observao do disposto neste artigo, no que couber. E o 1 do mesmo artigo determina que, para ter direito concesso, o Ttulo II do Livro III da LGT deve ser obrigatoriamente cumprido. E o art. 86 est inserido exatamente no referido Ttulo. Portanto, parece ter havido evidente descumprimento da legislao, pois as concessionrias deveriam ter sido obrigadas a constituir subsidirias para prestar o servio de banda larga. A interpretao dada pela Agncia, que inclusive est em descompasso com o inciso II do art. 3 da LGT11, acabou por favorecer a criao de condies para o estabelecimento de monoplio no acesso s infraestruturas destinadas originalmente para o STFC por potenciais prestadoras dos servios de banda larga e de telefonia fixa.

O Poder Pblico tem o dever de ... adotar medidas que promovam a competio e a diversidade dos servios, incrementem sua oferta e propiciem padres de qualidade compatveis com a exigncia dos usurios (grifos nossos). 8
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 por esse motivo que, nos ltimos anos, proliferaram notcias na mdia criticando a postura da Anatel em relao a essa deciso12. Nesse mesmo contexto, cabe ressaltar ainda a recente ao impetrada pela Associao Brasileira dos Provedores de Internet e Operadores de Comunicao de Dados Multimdia Abramulti para suspender a prestao do servio de banda larga pelas concessionrias13. Segundo a entidade, alm do valor exorbitante dos preos praticados por estas empresas para a oferta de enlaces para provedores de Internet e de Servios de Comunicao Multimdia SCM, h grande disparidade regional nos preos ofertados, pois, enquanto o enlace de 1 Mbps custa cerca de mil reais em So Paulo, no Amap esse valor atinge patamar cinco vezes superior. Fundamentada nesses argumentos e nas disposies da LGT, a Abramulti assinala que as concessionrias devem ser obrigadas a criar subsidirias para a prestao do servio, bem como desagregar suas redes a preos isonmicos tanto para suas subsidirias quanto para as demais interessadas. Contra a Abramulti, entretanto, pesa a inrcia de ter agido somente mais de dez anos aps a deciso da Anatel de autorizar a prestao do servio de banda larga diretamente pelas concessionrias. Esse argumento, embora no legitime a conduta da Agncia, seguramente d menos flego ao convencimento do Poder Judicirio sobre a premncia da imposio de medidas imediatas pela Anatel contra a interpretao adotada na dcada passada. 3.2 Universalizao da banda larga nas regies de baixa atratividade econmica A licitao da terceira gerao de telefonia mvel tem sido sucessivamente aclamada como exemplo de sucesso na execuo de polticas pblicas de popularizao das tecnologias da informao e comunicao, haja vista os expressivos resultados econmicos14 e sociais15 alcanados. No obstante o inconteste xito desse processo, talvez tenha faltado ao modelo adotado para o leilo a obrigatoriedade da oferta de banda larga no servio mvel em todos os municpios atendidos pelos vencedores do certame, ou ao menos em grande parte dessas localidades16. Decerto essa exigncia teria comprometido sensivelmente o montante
http://www.observatoriodaimprensa.com.br/artigos/eno200120041.htm; http://www.wirelessbrasil.org/bloco/2008/mai_07.html. 13 http://www.convergenciadigital.com.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=18640&sid=4. 14 O leilo das frequncias da terceira gerao de telefonia mvel arrecadou 5,3 bilhes de reais, em dezembro de 2007. 15 Conforme mencionado anteriormente, os vencedores da licitao esto obrigados a estender a oferta do servio mvel de voz a todos os municpios brasileiros at 2010. 16 Embora os vencedores do leilo sejam obrigadas a ofertar o servio de voz em todos os municpios do Pas, o mesmo no ocorre para a banda larga mvel. At 2010, todas as capitais e as cidades com mais de 500 mil habitantes tero cobertura total (por definio, cobertura total corresponde a 80% da rea urbana) para servios de banda larga mvel. At 2012, todos os municpios com mais de 200 mil habitantes devero estar cobertos pela banda larga sem fio. At 2013, 50% dos municpios com populao entre 30 mil e 100 mil habitantes e 100% daqueles acima desta faixa estaro aptos a utilizar esses servios. At 2016, pelo menos 60% dos municpios com menos de 30 mil habitantes tero a tecnologia disponvel. Ao todo, cerca de 3.800 municpios brasileiros sero atendidos com os servios de banda larga sem fio. Informao disponvel no stio da Anatel (http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalNoticias.do?acao=carregaNoticia&codigo=15177). 9
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dos valores arrecadados no leilo, mas provavelmente teria causado um efeito positivo sobre o mercado de telecomunicaes como um todo. Isso porque, nas regies pouco atrativas para as operadoras, a nica rede de telecomunicaes com capacidade de oferta de banda larga que chega hoje casa do cidado a da concessionria de telefonia fixa17. A chegada da rede de telefonia mvel de terceira gerao nessas localidades seria a oportunidade da universalizao da oferta do servio de banda larga e, talvez, do estabelecimento da competio entre redes em todo o Pas. Da mesma forma, o Brasil tambm perdeu uma grande oportunidade de acelerar a universalizao da banda larga durante o processo de fuso das concessionrias Oi e Brasil Telecom. Como contrapartida para o negcio, que envolveu a alterao do Plano Geral de Outorgas, o Poder Pblico poderia ter negociado de forma mais ousada a imposio de metas de instalao de infraestrutura de oferta de banda larga. Essa medida seria particularmente relevante se considerarmos que a operadora resultante passou a atuar como concessionria do STFC em todos os Estados do Pas, excetuando-se So Paulo, onde, devido s caractersticas geoeconmicas, as dificuldades para interiorizao do servio de banda larga so menos expressivas do que nas demais unidades da Federao. Uma vez perdidas essas oportunidades, no so muitos os instrumentos disposio do Poder Pblico para impor obrigaes de universalizao da banda larga, principalmente porque hoje esse servio prestado exclusivamente em regime privado. E quanto ao estabelecimento da concorrncia no servio em regies de baixa atratividade econmica, a perspectiva praticamente nula, ao menos em curto prazo. No obstante, tentaremos mostrar a seguir que ainda restam algumas alternativas para alcanar o objetivo de democratizar o acesso banda larga. 3.2.1 Redesenho do conceito de STFC para incluso da banda larga Para assegurar a prestao da banda larga em regies remotas, de baixa densidade demogrfica ou habitadas por populaes de baixo poder aquisitivo, o Poder Pblico pode lanar mo de um recurso j bem conhecido no ordenamento jurdico das telecomunicaes brasileiras: o regime pblico. A proposta baseia-se na alterao do conceito do STFC, hoje considerado um servio de voz e outros sinais at 64 Kbps18, de modo a incluir nele a banda
Com o desenvolvimento da tecnologia PLC (Power Line Communication), que se baseia no uso das redes eltricas para transmisso de dados, essa realidade pode ser alterada. No entanto, para que as redes das concessionrias de energia possam se consolidar como concorrentes no mercado de banda larga, ainda so necessrios aperfeioamentos a essa tecnologia. 18 Definio de processos de telefonia, segundo o disposto no art. 3, inciso XVIII, do Regulamento do STFC (Anexo Resoluo n 426, de 9 de dezembro de 2003, da Anatel): aqueles que permitem a comunicao entre pontos fixos determinados, de voz e outros sinais, utilizando tcnica de transmisso nos modos 3,1 kHz-voz ou 7 kHz-udio ou at 64 kbit/s irrestrito, por meio e fio, radioeletricidade, meios pticos ou qualquer outro processo eletromagntico. 10
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larga. A taxa mxima de transmisso poderia ser fixada, a ttulo de ilustrao, em 2 Mbps, limite este que permaneceria inalterado at a prxima reviso dos contratos de telefonia. O valor a ser cobrado pela banda larga faria parte da cesta de servios do STFC, assim como o fazem hoje o valor da assinatura bsica e do minuto da ligao. Essa mudana conceitual poderia causar impactos relevantes sobre a oferta do servio de banda larga medida que proporcionaria ao Poder Pblico a possibilidade da imposio de metas de universalizao s concessionrias. Alm disso, as redes de suporte banda larga passariam a ser, inequivocamente, reversveis Unio. Essa alterao esbarra em evidentes dificuldades jurdicas, haja vista tratar-se de assunto sujeito a um difcil clculo de equivalncia financeira entre o custo da nova obrigao imposta s concessionrias locais e os benefcios a serem atribudos a elas, de modo a assegurar a manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos contratos. Porm, a recente negociao da troca de metas de Postos de Servios de Telecomunicaes PSTs por backhaul comprovou que possvel encontrar solues para impasses como esse, desde que o Estado disponha de contrapartidas a oferecer s concessionrias. Mas o que o Poder Pblico teria a oferecer s operadoras em retorno universalizao da banda larga? Em princpio, possvel vislumbrar pelo menos quatro elementos. O primeiro deles seria a revogao dos dispositivos da Lei do Cabo e dos contratos do STFC que restringem a prestao do servio de TV a cabo pelas concessionrias. O mercado de televiso por assinatura encontra-se em franca expanso19 e as concessionrias tm demonstrado grande interesse em prestar o servio, sobretudo nos grandes centros, onde sua presena vedada por determinaes regulamentares e contratuais. O segundo elemento de atratividade seria a eliminao do artigo 86 da LGT, dispositivo que probe a prestao de servios diversos do STFC pelas concessionrias, e que tem causado prejuzos competitivos relevantes para essas operadoras. O terceiro seria a habilitao da participao das concessionrias no leilo das frequncias de 2,5 GHz com reduo das restries impostas a elas, desde que houvesse compromisso para cumprimento de obrigaes de universalizao da banda larga, inclusive com a utilizao das novas tecnologias disponveis. O mecanismo seria semelhante ao que foi adotado recentemente no leilo das frequencias de terceira gerao da telefonia mvel, quando a prestao do servio em grandes centros urbanos foi condicionada extenso da cobertura da telefonia celular a todos os municpios do Pas. E o quarto instrumento seria a flexibilizao de dispositivos dos Planos Gerais de Metas de Qualidade e Universalizao. Com o acirramento da concorrncia nos grandes centros, possvel fazer ajustes nessas metas de maneira a reduzir os encargos impostos s concessionrias, o que abriria espao para a imposio de novas obrigaes.
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De janeiro a maro de 2009, o servio registrou aumento de 4,25% do nmero de assinantes, segundo a Anatel. 11

 importante considerar que a prpria LGT, em seu art. 108, j prev que mudanas na legislao e na regulamentao que venham a afetar o equilbrio econmicofinanceiro das concessionrias devem ensejar compensaes s operadoras20. exatamente por esse motivo que a maioria das propostas debatidas com o objetivo de ampliar os direitos do consumidor do STFC no prosperaram. Isso ocorreu, por exemplo, na recente discusso sobre a reduo da assinatura bsica do STFC. A ideia, na presente proposta, seria fazer uso do art. 108 da LGT, de maneira que, a cada benefcio concedido s operadoras, seria exigida uma contrapartida economicamente equivalente. O somatrio dessas medidas contribuiria para a consecuo do objetivo final, que seria a universalizao da banda larga. Assim, o que se prope no se trata de inovao jurdica, mas de uma mera aplicao de mecanismos j existentes e que j foram utilizados pelo Poder Pblico em passado recente. 3.2.1.1 Superao de desafios O primeiro problema a ser enfrentado na implementao da proposta de alterao do conceito do STFC consistiria em assegurar que o potenciais benefcios da medida alcanassem efetivamente o usurio. Isso porque, embora o regime pblico tenha sido concebido em grande parte para garantir a disseminao do acesso ao STFC, em muitas oportunidades ele acabou se revertendo em instrumento para salvaguardar os interesses das prprias operadoras. A anlise da questo tarifria ilustra bem esse problema. Em ambientes onde a competio j est minimamente estabelecida, a fixao de tarifa benfica para o assinante, pois serve como um balizador para os preos cobrados no mercado. Nas regies onde no h concorrncia, ocorre justamente o contrrio, pois a tarifa se comporta como garantia de receita mnima para o operadora. Essa poltica, alm de preservar a manuteno da tarifa em patamar elevado, ainda contribui para eximir a concessionria da responsabilidade de participar de debates desgastantes sobre reajustes, haja vista que a prpria regulamentao assegura esse direito a ela, com base nos indexadores estabelecidos. Atualmente, at mesmo as concessionrias concordam que o valor de mais de quarenta reais cobrado pela assinatura bsica do STFC excessivo. Tanto assim que, nos centros onde j h concorrncia nesse mercado, pelo mesmo valor de assinatura bsica,
20 Art. 108. Os mecanismos para reajuste e reviso das tarifas sero previstos nos contratos de concesso, observando-se, no que couber, a legislao especfica. 1 A reduo ou o desconto de tarifas no ensejar reviso tarifria. 2 Sero compartilhados com os usurios, nos termos regulados pela Agncia, os ganhos econmicos decorrentes da modernizao, expanso ou racionalizao dos servios, bem como de novas receitas alternativas. 3 Sero transferidos integralmente aos usurios os ganhos econmicos que no decorram diretamente da eficincia empresarial, em casos como os de diminuio de tributos ou encargos legais e de novas regras sobre os servios. 4 A onerao causada por novas regras sobre os servios, pela lea econmica extraordinria, bem como pelo aumento dos encargos legais ou tributos, salvo o imposto sobre a renda, implicar a reviso do contrato. 12

muitos usurios j contam com diversos benefcios adicionais, como a ampliao dos minutos franqueados e a prestao gratuita de servios de valor adicionado, como identificador de chamadas. A questo do chamado equilbrio econmico-financeiro dos contratos parece-nos ainda mais distorcida em favor das operadoras. Durante todo o perodo psprivatizao, qualquer proposta de alterao nas regras de prestao do STFC em favor do usurio ou de reduo no valor das tarifas foi demonizada como um risco quebra de contratos e um ataque segurana regulatria. No entanto, os ganhos de produtividade e os ganhos de escopo oriundos da convergncia de redes21 no causaram impacto significativo sobre a reduo das tarifas, uma vez que os valores estabelecidos para o chamado fator de produtividade sempre foram fixados em patamares irrisrios. Nesse clculo, podemos mencionar ainda os ganhos auferidos e no contabilizados pelas concessionrias ao longo dos anos em que o compartilhamento de redes e a portabilidade numrica j deveriam estar em operao mas no haviam sido devidamente regulamentados pela Agncia22. E, por fim, no h como desconsiderar os ganhos advindos do no cumprimento do art. 86 da LGT na prestao do servio de banda larga, que gerou economias tributrias milionrias para as operadoras desde o processo de desestatizao. Em relao reversibilidade de bens outro potencial benefcio para os usurios decorrente do regime pblico , tudo indica existir tendncia ao sucateamento da rede ao final do perodo da concesso, conforme temos observado na recente discusso sobre o backhaul. Diante de todos esses argumentos, o caminho para tornar a banda larga um servio prestado em regime pblico no parece trivial. Como se no bastasse a enorme resistncia das concessionrias em pactuar a transformao do conceito do STFC, o Poder Pblico teria ainda a tarefa herclea de fazer com que no se repetissem com o novo servio os mesmos problemas relacionados com a fixao de tarifas, reversibilidade de bens e compartilhamento de meios que perseguiram o STFC ao longo de todo o perodo psprivatizao. No haver sentido na prestao da banda larga em regime pblico caso a tarifa seja fixada em valores inacessveis populao, assim como ocorreu com a assinatura bsica de telefonia fixa. Por isso, seria necessrio que a Agncia inclusse, no sistema de alocao de contas estabelecido pela Resoluo n 396, de 32 de maro de 200523, instrumentos prticos que permitissem a aferio mais precisa dos custos do servio, reduzindo, assim, a assimetria de informaes entre concessionrias e regulador. No entanto, para efeitos prticos, o modelo de custos para o STFC ainda no saiu do papel.
Exemplificando, a expanso da banda larga foi viabilizada, em grande parcela, pelo uso de parte da infraestrutura construda originalmente para o STFC. 22 A desagregao de redes est prevista em lei desde a criao da LGT, enquanto a portabilidade j tinha previso regulamentar desde a aprovao do regulamento mais recente do STFC, em 2003. 23 Resoluo que Aprova o Regulamento de Separao e Alocao de Contas. 13
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Os ltimos acontecimentos do margem a pouco otimismo em relao superao desses desafios. Dentre eles, possvel mencionar a divulgao, pela Anatel, do novo valor de referncia da Explorao Industrial de Linha Dedicada EILD para detentores de poder de mercado significativo, que serve de indicativo de mercado e para resoluo de conflitos pela comisso de arbitragem da Agncia. De acordo com a tabela divulgada pela Anatel, o valor do servio de 2 Mbps foi fixado em patamar desproporcionalmente elevado, podendo variar entre R$ 2.350,89 e R$ 7.688,0524. 3.2.2 Participao direta do Poder Pblico na prestao do servio Uma medida alternativa (e no excludente em relao proposta anteriormente apresentada) para a universalizao da banda larga consiste no estabelecimento de instrumentos legais e regulamentares que facilitem a oferta gratuita ou a preos mdicos do servio pelas prefeituras, estados ou pela prpria Unio, principalmente para usurios carentes. A medida coaduna-se com instrumentos que j vm sendo empregados por pases notadamente liberais, como os Estados Unidos e a Austrlia, mas que no abriram mo de eleger a banda larga como prioridade de suas polticas pblicas. O surgimento de uma nova rede concorrente ajudar a reduzir o valor do preo cobrado dos assinantes pelas concessionrias e demais prestadoras em regime privado, contribuindo, assim, para a disseminao do servio. A ttulo de ilustrao, essa iniciativa poderia ser implementada mediante a criao e/ou a reestruturao de empresas estatais para oferta de infraestrutura, que fariam uso das redes pblicas de telecomunicaes que hoje se encontram ociosas. Ademais, a simples ameaa da entrada de competidores estatais no mercado pode ser capaz de acelerar o entendimento entre governos e empresas. Conforme assinala o secretrio de logstica e tecnologia da informao do Ministrio do Planejamento, Rogrio Santanna: toda vez que a fnix da Telebrs bate as asas, o governo tem mais facilidade de negociar com as empresas monopolsticas. Elas se assustam com a possvel concorrncia de uma rede prpria do governo, e da baixam o preo25. A experincia recente do setor financeiro, quando o governo revelou inteno de reduzir o spread bancrio mediante ao dos bancos oficiais no mercado, demonstra que esse pode ser um caminho a ser seguido pelas autoridades institudas, uma vez que o setor privado, por si s, no est sendo capaz de permitir a consecuo das polticas pblicas planejadas, especialmente o cumprimento do princpio da modicidade tarifria.

Depois da grande polmica surgida em torno do assunto, a deciso de reajustar os valores de referncia da EILD foi revogada pela Agncia em 08/05/09. No obstante a anulao do aumento de 13,46% sobre a tabela, os valores praticados continuam elevados. 25 O Estado de So Paulo, edio de 8 de abril de 2009. 14
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Nesse contexto, cabe a observao de que a prestao do servio por entes federativos j uma realidade hoje. Porm, as restries legais e regulatrias a que esto submetidas as prefeituras para oferta da banda larga so to expressivas que causam desestmulo a iniciativas nesse sentido. Por esse motivo, importante aperfeioar o marco legal com o objetivo de eliminar os obstculos existentes26. Cumpre ressaltar que a proposta de oferta de banda larga pelo Poder Pblico no implica a transferncia integral da prestao do servio para o Estado, mas a oferta de solues alternativas ao cidado. A deteno exclusiva da explorao da infraestrutura de redes de telecomunicaes pelo Poder Pblico apenas transferiria o que hoje praticamente um monoplio privado para as mos dos governos. Embora hoje o Pas tenha conscincia sobre os malefcios do monoplio privado, as lies do passado tambm j foram capazes de revelar as mazelas do monoplio estatal, sobretudo o risco de uso poltico das empresas prestadoras de servios pblicos. 3.2.3 Uso do FUST para a prestao do servio de banda larga Outra medida alternativa para promover a democratizao no acesso banda larga seria a alterao da legislao vigente com o intuito de permitir o uso de recursos do FUST27 para prestao de servios privados de telecomunicaes, em especial a banda larga fixa e mvel, em regies de baixa atratividade econmica. Essa proposta Projeto de Lei n 1.481, de 2007 j vem sendo discutida no Congresso Nacional, tendo sido aprovada pelo Senado Federal; atualmente, encontra-se aguardando deliberao do Plenrio da Cmara dos Deputados. 3.2.4 Criao de novo servio em regime pblico possvel imaginar ainda uma soluo de universalizao da banda larga baseada na instituio de um novo servio de telecomunicaes em regime pblico. A ideia resgata o projeto de criao do Servio de Comunicaes Digitais SCD, que esteve em gestao na Anatel principalmente poca da deciso do Tribunal de Contas da Unio acerca da polmica que se criou em torno da licitao do FUST destinada a prover incluso digital para escolas, bibliotecas e hospitais, entre outras entidades28. Porm, diferentemente do modelo que foi desenhado naquela oportunidade, possvel imaginar a criao de um servio de abrangncia geogrfica limitada s
Em 21 de maro de 2007, o Conselho Diretor da Anatel firmou entendimento de que as prefeituras podem prestar indiretamente o Servio de Comunicao Multimdia e/ou diretamente o Servio de Rede Privado, submodalidade do Servio Limitado Privado, de interesse restrito, cuja oferta gratuita para seus usurios (fonte: Anatel). Portanto, de forma direta, as prefeituras no podem auferir receitas pela oferta de servios de telecomunicaes a seus muncipes. 27 Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes, institudo pela Lei n 9.998, de 17 de agosto de 2000. 28 Acrdo n 1.107/2003, do Tribunal de Contas da Unio, emitido mediante consulta do Ministrio das Comunicaes ao rgo. 15
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reas do territrio brasileiro em que a banda larga ainda no est disponvel. Para tanto, seria necessrio alterar a a Lei Geral de Telecomunicaes com o objetivo de legalizar a instituio de servio em regime pblico com cobertura limitada, desde que destinado a atender necessidades de populaes carentes e regies remotas, por exemplo. No fundo, a ideia proposta apenas reconhece a existncia de dois cenrios completamente distintos no mercado brasileiro de telecomunicaes, para, a partir da, buscar solues diferenciadas para cada um deles. Assim, enquanto nos grandes centros as metas de universalizao seriam flexibilizadas, nas localidades pobres e remotas, a ao estatal seria mais acentuada. A iniciativa seria financiada principalmente pelo uso de recursos de FUST, cuja arrecadao anual mdia de 770 milhes de reais, aproximadamente. Seriam abertas licitaes cujos editais determinariam a obrigatoriedade da cobrana de tarifas mdicas, calculadas com base no custo de prestao do servio. O edital tambm estabeleceria critrios de reajuste de maneira a impor que os fatores de produtividade fixados de fato refletissem os benefcios econmicos proporcionados pelo desenvolvimento tecnolgico. Ademais, a exemplo do que j vem ocorrendo recentemente em alguns processos licitatrios para explorao de rodovias federais, a seleo das vencedoras do certame poderia ser realizada com base no critrio do menor valor fixado para tarifa. A ideia que no seja replicada para a banda larga a mesma realidade que at hoje acompanha o STFC, cujas concessionrias foram capazes de universalizar a oferta do servio, mas no o acesso a ele. No intuito de tornar o servio acessvel s populaes carentes, seria necessrio estabelecer parcerias com os governos estaduais para reduo do ICMS do novo servio, a exemplo do que So Paulo, Par e o Distrito Federal j esto praticando em relao banda larga de baixo custo. A Unio, por sua vez, poderia contribuir com a iniciativa proposta mediante a reduo dos valores das taxas de fiscalizao do servio (Fistel). Alm disso, no modelo proposto, a prestao do servio poderia se dar por meio de qualquer tecnologia. Assim, para facilitar o atendimento a regies remotas, poderiam ser reservadas freqncias na faixa de 450 MHz, propcias a comunicaes de longo alcance. Um clculo rpido permite aferir a exequibilidade da proposta apresentada. Segundo dados da 3 Pesquisa Sobre Uso das Tecnologias da Informao e da Comunicao no Brasil a TIC Domiclios 2007 , apresentada pelo Ncleo de Informao e Coordenao do Ponto BR NIC.br29, o servio de banda larga ofertado em 50% dos 56,4 milhes domiclios do Pas30, no obstante apenas 15,94% das residncias acessem efetivamente o

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http://www.nic.br/imprensa/clipping/2008/midia067.htm. Fonte: PNAD 2007. 16

servio31. Sendo assim, ainda no h oferta de banda larga hoje para aproximadamente 28 milhes de domiclios brasileiros, embora haja a tendncia de que esse nmero venha a cair rapidamente, em funo do aumento da penetrao da terceira gerao de telefonia mvel. Suponhamos, ento, que, a partir da implementao do modelo do custos e da adoo de medidas de reduo da carga tributria sobre o servio, seja possvel fixar a tarifa de banda larga no patamar de vinte reais mensais. Imaginemos ainda que, desse montante, quinze reais sejam pagos pelo usurio32, e que os cinco reais restantes sejam financiados com verbas do FUST. Considerando uma arrecadao anual de 800 milhes de reais para o fundo, seria possvel atender 13,4 milhes de domiclios com o uso desses recursos. Considerando ainda que o governo federal, em parceira com estados e municpios, aporte recursos diretos para disponibilizar o servio no restante dos domiclios no atendidos (14,6 milhes), a cobertura total da banda larga estaria assegurada. Alternativamente, os resultados desejados poderiam ser alcanados mediante a contratao de servios privados de telecomunicaes pelo Poder Pblico, inclusive com o uso de recursos do FUST, caso o Projeto de Lei n 1.481, de 2007, seja transformado em lei. Porm, a explorao em regime privado da banda larga em regies de baixa atratividade econmica poderia causar a descontinuidade na prestao do servio ao final dos perodos contratuais, em prejuzo da populao. Portanto, a aplicao do regime pblico nos parece mais adequado nessas circunstncias. 4. CONCLUSES A longo prazo, possvel que a evoluo das tecnologias, sobretudo as mveis, venham causar o barateamento das infraestruturas de acesso banda larga at mesmo em regies de baixa atratividade comercial. Nesta situao, haver espao para alcanarmos um estgio regulatrio mais avanado, em que o regime pblico possa ser suprimido, dando vez a um mercado competitivo e mais levemente regulado, com o estabelecimento de um ambiente em que haja equilbrio mais justo entre os interesses das operadoras privadas e os anseios da sociedade brasileira. No entanto, em futuro mais imediato, ainda impossvel vislumbrar esse cenrio. Por essa razo, apresentamos neste trabalho algumas alternativas para a democratizao do acesso banda larga no Pas. A primeira delas, baseada na alterao do conceito do STFC de maneira a englobar o servio de banda larga, inegavelmente de difcil implementao, pois
Informao disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/folha/informatica/ult124u536326.shtml, tendo como referncia o 11 relatrio Barmetro Cisco da Banda Larga. 32 Considerando que o ARPU (receita mdia mensal por usurio) do celular no Brasil em 2008 era de 15,7 dlares mensais (fonte: site Teleco - http://www.teleco.com.br/comentario/com266.asp), parece ser razovel imaginar que o usurio do servio de banda larga ter capacidade de pagamento de 15 reais mensais pela banda larga. 17
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demandaria uma negociao desgastante com as concessionrias de telefonia fixa. Outra soluo apontada, calcada na criao de novo servio em regime pblico com cobertura limitada a regies carentes e remotas, tambm envolveria grande polmica. A favor do consumidor, porm, h o fato de que existem contrapartidas relevantes a oferecer s empresas. E, caso o somatrio econmico dessas contrapartidas no seja suficiente para atender as necessidades globais de universalizao do acesso ao servio, o complemento dos recursos tecnolgicos e financeiros necessrios pode ser obtido mediante solues alternativas, como a prestao direta do servio pelos governos das trs esferas federativas e a destinao de verbas do FUST. Na implementao de qualquer dos modelos propostos, um dos maiores obstculos residir na calibrao de um valor justo para a tarifa de banda larga, bem como na definio precisa dos bens reversveis Unio, para que no sejam replicadas no novo ambiente as experincias negativas observadas com o STFC. Para tanto, imprescindvel a adoo de medidas regulatrias que permitam a fixao de tarifas em patamares orientados a custo. Porm, o que talvez seja mais problemtico em relao s solues apontadas que elas demandariam grande disposio dos governos e da prpria sociedade civil. Isso porque as alternativas propostas envolveriam no somente mudanas de ordem regulamentar e legal, mas tambm um enorme esforo poltico, altura da importncia que o assunto merece. No por acaso naes como os Estados Unidos e a Austrlia elegeram recentemente a universalizao do acesso banda larga como poltica pblica de primeira grandeza. No obstante a resistncia das concessionrias implantao das medidas propostas, experincias anteriores no cenrio poltico nacional j demonstraram por inmeras vezes que, quando h vontade poltica, possvel romper barreiras aparentemente intransponveis. Porm, o caso da morosidade na liberao dos recursos do FUST no deixa margem a otimismo exagerado de que haja disposio suficiente das autoridades institudas. Embora os sucessivos governos tenham publicamente reconhecido a essencialidade da universalizao das telecomunicaes para o desenvolvimento do Pas, na prtica, o assunto at hoje parece no ter sensibilizado efetivamente as esferas polticas mais elevadas. Nada leva a crer que, com a banda larga, a realidade ser diferente.

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