Discricionariedade Policial e a Aplicao Seletiva da Lei na Democracia1

Jacqueline Muniz
Grupo de Estudos Estratgicos GEE Universidade Candido Mendes - UCAM

ndice
Introduo.....................................................................................2 Discricionariedade como Prxis Policial ..............................................3 A Aplicao Seletiva da Lei e suas falsas questes ..............................9 Condicionantes da deciso policial de aplicao seletiva da lei ............12 Decisionismo e violaes do mandato policial ...................................17 Modelos Policiais de Aplicao Seletiva da Lei...................................18 Implicaes .................................................................................22 Referncias Bibliogrficas ..............................................................27

1 Artigo elaborado para o Curso de Gesto Organizacional em Segurana Pblica e Justia Criminal do NEVUSP, cuja verso publicada constitui a Aula 5: Tendncias contemporneas na rea da segurana pblica do projeto de Curso distncia.

Resumo2
O exerccio da discricionariedade na atuao policial em uma sociedade democrtica suscita diversas questes, estimulando propostas de reformas nas polcias e, ao mesmo, causando polmica entre estudiosos e profissionais da rea. O presente artigo tem como ponto central a discusso do selective enforcement, isto , a aplicao seletiva da lei pela polcia, a partir de um dilogo com Carl B. Klockars. Para tanto, apresenta a discricionariedade como prxis policial apreciando seus diversos aspectos. Situa as objees que so feitas prtica do selective enforcement, analisando os fatores que condicionam a deciso policial de aplicao seletiva da lei. Por fim, descreve e analisa os modelos mais usuais adotados pelas polcias para lidar com a discricionariedade (mscara da plena aplicao da lei, modelo de construo de regras pblicas e modelo profissional verdadeiro) e suas implicaes.

Introduo
Como prevenir as oportunidades de violao, discriminao e favoritismo na ao da polcia? Em que medida o exerccio da discricionariedade policial conduz a cristalizao destas prticas abusivas? De que modo enfrentar a tnue e sutil fronteira entre o arbtrio e a arbitrariedade nas atividades policiais? Pode a polcia prescindir do recurso s decises discricionrias? Eis aqui algumas das questes mais desafiadoras para o exerccio do policiamento pblico em sociedades democrticas. Por um lado, elas tm motivado o desenvolvimento de diversas agendas de reforma nas polcias. Por outro, tm dividido a opinio de policiais, polticos, estudiosos e cidados quanto possibilidade destas agendas responderem de forma factvel e conseqente democratizao das prticas policiais. O problema de fundo que estimula indagaes anima os debates e informa propostas de interveno antigo, porm continua a gerar controvrsias. Refiro-me ao entendimento do que vem a ser a discricionariedade na ao policial e, por conseguinte, a compreenso
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Artigo publicado na Revista Ultima Ratio, Ano 2, nmero 2, Ed. Lumen Jris, 2008, pp:97-122.

de sua pertinncia e propriedade no estado democrtico de direito. O propsito deste texto , justamente, situar esta questo em um dos seus aspectos mais significativos e sensveis: a deciso policial do selective enforcement, ou melhor, a aplicao seletiva da legislao realizada pela polcia3. Para tanto, tomar como fio condutor o dilogo com as consideraes elaboradas por Carl B. Klockars no captulo Selective Enforcement, do seu livro intitulado The Idea of Police4.

Discricionariedade como Prxis Policial

Uma das vises mais problemticas e, ao mesmo tempo, uma das mais corriqueiras que se tem sobre as instituies policiais a de que elas fazem cumprir a lei. Nada mais enganoso e inconsistente com a realidade das polcias. Apesar de caracterizar-se como um consenso e revestir-se de uma roupagem legalista, esta viso oculta os elementos que conformam a polcia como um instrumento de coero sob consentimento social subordinado ao imprio da lei (Bittner, 1990; Muniz e Proena Jr, 2006c). Ela mascara, particularmente, o recurso fundamental discricionariedade nos processos de tomada de deciso5. De fato, a imagem corrente de que a polcia est, a todo tempo, aplicando a legislao de forma literal e automtica, sobretudo nas atividades de controle do crime, compromete o entendimento da natureza da ao policial nas sociedades democrticas. Ela alimenta a fantasia de que uma polcia democrtica, subordinada a um Estado de
Para os propsitos deste texto, a expresso Selective Enforcement empregada por Klockars (1985) traduzida como imposio ou aplicao seletiva da lei. 4 Utiliza-se, aqui, a publicao original que data de 1985, conforme mencionado ao longo do artigo. 5 Em seu artigo Florence Nightingale in Pursuit of Willie Sutton - A Theory of the Police, publicado originalmente em 1974, Bittner estabelece, de forma inaugural, as bases conceituais rumo a uma teoria de polcia. Inspirado nas descobertas de Skolnick sobre a relao da polcia com a lei criminal, publicadas em 1966, qualifica a specific nature of police competence no contexto dos instrumentos de controle e regulao social. esta competncia especfica, ou melhor, o mandato autorizativo do uso da fora e a ameaa do seu emprego que, segundo o autor, permite compreender a discricionariedade na ao policial e, por sua vez, na aplicao da lei. Em seus prprios termos: [...] Finally, in the majority of cases in which the law is invoked, the decision to invoke it is not based on considerations of legality. Instead, policemen use the provisions of the law as a recourse for handling problems of all sorts, of which no mention is made in the formal charge (Bittner, 1990:246). [] I now wish suggest that the specific competence of the police is wholly contained in their capacity for decisive action. More specifically, that the feature of decisiveness derives from the authority to overpower opposition in the then-and-there of the situation of action. The policemen, and the policemen alone, is equipped, entitled, and required to deal with every exigency in which force may have used, to meet it (Bittner, 1990:256).
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Direito, poderia exercer o seu mandato legal e legtimo, subtrada da capacidade de escolher, por exemplo, o curso de ao mais adequado diante de cada evento na qual chamada a intervir. Ela fomenta, portanto, a iluso de que uma polcia cidad corresponderia a agir em situaes de emergncia, em contextos que trazem elementos de incerteza, risco e perigo, ressentindo-se de algum espao de autonomia e liberdade para decidir qual alternativa mais apropriada de atuao6. Esta viso legalista fracassa em termos explicativos porque orienta-se pela proposio inobservvel na vida social de que a lei inventa o mundo. Sucumbe em termos instrumentais uma vez que no reconhece o grande espao discricional existente na prxis policial, o qual molda a conduta profissional dos policiais mais do que as normas legais (Klockars, 1985:92). Diante da impossibilidade real de poder se antecipar a qualquer elemento de singularidade, contingncia, acaso ou surpresa intrnsecos s demandas dos cidados, a oportunidade mesma da interveno policial se d exatamente pela tomada de decises discricionrias7. Delas se extrai um acervo de conhecimentos, um saber prtico, um fazer policial. Revela-se uma prxis que orienta a rotina policial e evidencia que o conjunto de leis existentes uma entre outras referncias relevantes a serem consideradas no processo decisrio. Estas decises, por sua vez, resultam da convergncia entre os determinantes polticos, legais, normativos e tcnicos que informam o mandato policial e as exigncias contextuais e idiossincrticas oriundas de cada situao particular. Delas se extrai um acervo de conhecimentos, um saber prtico, uma prxis que orienta o comportamento policial, no qual o conjunto de leis existentes uma entre outras referncias relevantes a serem consideradas (Muniz, 1999). A discricionariedade emerge assim como um aspecto essencial do trabalho policial. Na lngua portuguesa o termo discricionariedade
As categorias polcia cidad e segurana cidad tm aparecido de forma sistemtica tanto na produo cientfica, quanto nos textos que apresentam e apreciam polticas pblicas nos pases latinos. Ainda que seu contedo possa, num recorte conceitual mais rigoroso, soar como um trusmo, seu emprego pretende ressaltar as contextualizaes histricas das democracias latinas emergentes e demarcar politicamente uma mudana paradigmtica em favor de uma perspectiva democrtica do policiamento pblico. Sobre as perspectivas de uma segurana cidad, ver: Frhling (2001), Vanderschueren (2004) e Escobar (2005). 7 Uma discusso acerca dos elementos que conformam a natureza do trabalho policial, sua caracterizao cultural e o recurso s decises discricionrias pode ser encontrada em Bittner (1990), Reiner (1992), Skolnick (1994), Lima (1995) e Muniz (1999).
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reporta-se natureza ou qualidade de um ato sem condies ou restries que se exerce com discrio, isto , que se executa com discernimento, sensatez, prudncia, reserva e, at mesmo, de maneira sigilosa. Na ordem do senso comum refere-se, ao mesmo tempo, ao exerccio do arbtrio e a sua converso em aes arbitrrias, indesejveis. Mas como se pode definir police discretion ou a discricionariedade policial? Apesar de enfatizar a contribuio inaugural de Joseph Goldstein sobre o tema em seu artigo Police Discretion not to invoke the Criminal Process: Low Visibility Decisions in the Administration of Justice, escrito em 1960, Klockars toma de emprstimo a proposio de Davis Culp Kenneth elaborada em seu livro Discretionary Justice, publicado em 1969. Compreende que a conceituao proposta por Kenneth se sustenta por ser a mais bem conhecida e mais amplamente aceita nos crculos acadmicos. A police officer or police agency may be said to exercise discretion whenever effective limits on his, her, or its power leave the officer or agency free to make choices among possible courses of action or inaction. (Kenneth, Davis Culp apud Klockars, 1985:93).8 H ao menos trs elementos importantes na definio acima que valem pena serem enfatizados. O primeiro deles reporta-se ao sujeito da deciso. A discricionariedade apresentada como uma capacidade que exercida tanto por policiais individualmente, quanto pela organizao policial. Trata-se de um aspecto importante, ainda que parea bvio, porque permite compreender que o recurso discricionariedade no se restringe s escolhas que policiais fazem nas ruas no curso do seu trabalho dirio.
Traduo livre: Pode-se dizer que um policial ou que a polcia usam a discricionariedade sempre que limites efetivos ao seu poder deixam o policial ou a polcia livre para fazer escolhas entre possveis rotas de ao ou inao. (Kenneth, Davis Culp apud Klockars, 1985:93).
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Assim como os agentes da ponta da linha, as agncias policiais esto, diariamente, tomando importantes decises discricionrias quando decidem aonde alocar pessoal; o que deve ser ensinado nas academias policiais; qual a prioridade no atendimento s emergncias; quando recompensar ou punir policiais; como encaminhar as reclamaes dos cidados, etc. Todas estas e muitas outras decises da administrao policial tanto afetam as atividades e atitudes dos policiais nas ruas, quanto podem interferir na qualidade de vida dos cidados. O segundo aspecto da definio de Davis, to importante quanto o primeiro, refere-se natureza da autonomia decisria que a ao discricionria encerra. Uma deciso policial caracterizada como discricionria quando os policiais ou a polcia detm o poder de execut-la. Isto no significa afirmar que a deciso policial discricionria no seria influenciada por outros poderes ou foras exteriores polcia. Significa somente que, dentro dos prvios limites normativos, polticos e tcnicos estabelecidos, uma deciso policial discricionria quando se qualifica como uma espcie de ltima deciso que se sustenta e se afirma mesmo diante de oposies. Isto quer dizer que uma deciso discricionria admite a existncia de cursos de ao alternativos e contrrios ao escolhido, igualmente possveis de serem adotados9. O terceiro aspecto de fundamental relevncia para a compreenso adequada do processo decisrio policial. Ele aborda duas possibilidades lgicas de desdobramento da deciso discricionria que expressam o agir ou no agir numa determinada situao. O reconhecimento da inao como uma alternativa decisria possvel e vlida da polcia, permite melhor circunscrever a realidade do decisionismo policial, sobretudo em termos de publicidade, visibilidade e oportunidade de controle (Muniz e Proena Jr, 2006c; 2006d, 2007). A partir das reflexes e descries sobre a realidade do trabalho policial elaboradas por Joseph Goldstein (1960), Herman Goldstein (1977), Carl Klockars (1985), Egon Bittner (1990), Jerome H.
Klockars (1985:119) cita na nota 1 do seu captulo Selective Enforcement as consideraes de Albert J. Reiss sobre a natureza da discrionariedade policial. Reiss enfatiza que uma deciso discricional no apenas porque se tem o poder de tom-la, mas principalmente porque este tipo de deciso no est aberta a reviso legal ou prtica em tempo real. Como tambm salientaram e Bittner (1990), Skolnick (1994) e Muniz e Proena Jr (2006) as decises policiais discricionrias, em sua maioria, so apenas revistas pelos prprios policiais.
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Skolnick (1992), e Walker (1993)10, pode-se constatar que no universo das prticas policiais, poucas so as decises discricionrias que so anunciadas publicamente como resultado de uma poltica adotada por uma determinada organizao policial. A maioria das decises policiais tem como encaminhamento ora no fazer nada em termos legais ou normativos, ora nada fazer como resultado de falhas ao se considerar modos alternativos de fazer alguma coisa sem aplicao da legislao (Skolnick,1994; Muniz, 1999; Muniz e Proena Jr, 2006). Tanto num caso como noutro tem-se um tipo de inao em relao aos procedimentos formais e normativos estabelecidos. Estas decises que resultam em alguma forma de no agir possuem baixa visibilidade. So por vezes intencionalmente ocultadas do pblico e, por conseguinte, mais difceis de influenciar ou controlar (Goldstein,1977; Klockars, 1985). o caso, por exemplo, da deciso policial de no deter uma pessoa. Neste tipo de deciso discricionria a oportunidade de reviso e reverso a posteriori remota ou quase inexistente. Em verdade, ela caracteriza-se por construir uma espcie de no-evento, de no-fato j que dele no resulta nenhum desdobramento burocrtico, expediente formal ou resultado tangvel (pessoas presas, objetos apreendidos, registros, etc.) que possam alimentar a linha de produo do sistema de justia criminal (Muniz, 1999; Muniz e Proena Jr, 2006). claro que o recurso discricionariedade e o seu emprego ordinrio no so expedientes exclusivos das polcias. Ao contrrio, se fazem presentes em outras atividades profissionais. Para executarem o seu trabalho, professores, advogados, engenheiros, cientistas, magistrados, bombeiros, etc., tambm desfrutam de uma significativa margem de liberdade decisria, cujo repertrio de escolhas de cursos possveis inclui alternativas coercitivas de ao. Mdicos e enfermeiros, por exemplo, fazem uso em suas rotinas profissionais de recursos coercitivos, incluindo o uso potencial e concreto de fora, para obter obedincias de seus pacientes mais relutantes a certos tratamentos ou intervenes cirrgicas reconhecidas como indispensveis sua sade. Contudo, no caso destes atores, observa-se
Uma vez considerando a data da primeira publicao, tem-se a seguinte ordem de produo cientfica: Joseph Goldstein (1960), Jerome H. Skolnick [1966]/(1994), Egon Bittner [1970 e 1974]/(1990) e Herman Goldstein (1977), Carl Klockars (1985) e Samuel Walker (1993). As datas originais constituem uma referncia indispensvel, seja porque permite acompanhar o desenvolvimento das reflexes de um autor, seja para circunscrever uma determinada rea de conhecimento, o estgio e o estado de sua arte.
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uma maior aceitao pblica quanto ao uso da discricionariedade. Esta aceitao parece se ancorar no fato de que nestas profisses a utilizao de recursos coercitivos suplementar, perifrica, e tende a ser menos visvel, pouco explcita e mais indireta. A isto se acresce a percepo social de que o arbtrio, ou melhor, a deciso discricionria aqui estaria mais protegida de excessos e arroubos, porque seu emprego seria a expresso do bem comum e seus resultados naturalmente benficos. O mesmo no ocorre com o meio de fora policial, cujas atividades interferem de forma direta e indireta na liberdade das pessoas. A funo social da polcia de construir alternativas de obedincia s leis sob consentimento, enfim, de gerar controle e coero pactuados socialmente, suscita percepes contraditrias quanto ao seu papel (Muniz e Proena Jr, 2007). Tm-se tanto caracterizaes morais da polcia com vis positivo como a primeira linha de defesa da sociedade, quanto as que soam negativas como o brao armado do estado que limpa a sujeira social. A viso de que os policiais possuem bem mais poderes do que os cidados que policiam, permite uma leitura da discricionariedade como um expressivo acrscimo de poder policial. Num jogo de relaes j pontuadas pela assimetria, este suposto poder a mais pode ser percebido como um sobrepeso que faria a balana pender ainda mais para o lado daqueles agentes que controlam, coagem e custodiam. Aos olhos do senso comum, a desproporo de recursos mais palpvel nas interaes entre policiais e cidados do que nas relaes de poder estabelecidas entre outros profissionais e o seu pblico. Diante dessa evidncia razovel supor que o decisionismo policial possa vir a ser objeto de uma espcie de desconfiana coletiva prvia. E isto de tal forma que a discricionariedade policial pode ser apreendida como algo que se suspeita por antecipao, requerendo uma vigilncia redobrada dos que policiam e uma dvida estruturante por parte dos cidados policiados11. Em parte por conta desse tipo de suspeita, muitas polcias e policiais tentam minimizar e at mesmo negar seus poderes discricionrios, especialmente o selective enforcement ou a aplicao
11 Para uma apreciao da suspeita como um aspecto translocal da cultura policial ver: Reiner (1992), Lima (1995) e Muniz (1999).

seletiva da lei. Conforme ressalta Klockars (1985:94), os polticos, por diversas motivaes, tendem a seguir pelo mesmo caminho, tratando a polcia como se ela tivesse muito pouco ou quase nenhuma autonomia decisria no emprego da legislao. Os cidados, de um modo geral, reforariam tambm este mesmo coro endossando a viso de que o papel da polcia seria mesmo fazer cumprir a lei tal como foi escrita. O que disso se afasta, por exemplo, o real cotidiano do trabalho policial, pode vir a ser recebido paradoxalmente com receio e, at mesmo, como um possvel desvio de conduta. Mas, primeira vista, policiais, polticos e cidados tm boas razes para estabelecerem uma compreenso ambgua e, em boa medida, uma leitura negativa do recurso discricionrio particularmente quando ele resulta na aplicao seletiva da lei (Klockars, 1985:94,95).

A Aplicao Seletiva da Lei e suas falsas questes

Dentre as questes que estimulam o no reconhecimento da propriedade e pertinncia do selective enforcement realizado pela polcia, destaca-se a proposio de Estatutos de Plena Aplicao da Lei. sabido que a maioria dos Estados possui algum dispositivo legal que estabelece que as polcias devam aplicar todas as leis de forma plena e integral. bvio que este tipo de normatividade no se mostra factvel na vida real. Todavia, ela converte claramente a aplicao de todas as leis relacionadas incolumidade e segurana das pessoas e do patrimnio, em uma efetiva obrigao ou um dever da polcia. Sob este ngulo, a aplicao seletiva da lei seria apreciada como um ato extralegal ou mais propriamente ilegal (Klockars,1985). E isto de tal maneira que toda ao policial estaria, no limite, condenada clandestinidade e a debilidade de seus procedimentos pela necessidade operacional da violao da lei para poder cumpri-la12. Isto ocorre, sobretudo, no Brasil, onde o ato policial discricional tende a ser interpretado juridicamente como prevaricao. Ou seja, a deciso policial discricionria pode ser tipificada como um crime perpetrado por um funcionrio pblico, e que consiste em retardar ou deixar de praticar, indebitamente, ato de ofcio, ou em pratic-lo contra disposio legal expressa, para satisfao de interesse ou sentimento pessoal. Note-se que a perspectiva de um enquadramento a priori do
12 As tenses existentes entre lei e ordem expressas no trabalho policial so exploradas por Skolnick (1994), Lima (1994) e Muniz (1999).

ato discricional como uma possvel prevaricao pode conduzir ora a paralisia decisria policial, ora a um acordo tcito na polcia de sustentao dos necessrios procedimentos policiais de aplicao seletiva da lei numa ordem de total informalidade e baixa institucionalizao. O que certamente amplia os nveis de incerteza, impreciso e insegurana do policial na tomada de deciso e, por conseguinte, a imprevisibilidade dos resultados de sua ao (Muniz, 1999; Muniz e Proena Jr, 2006b). Diante de uma espcie de insegurana jurdica, os policiais, interessados em sobreviver nas suas organizaes, podem sensatamente optar por alternativas de ao consideradas mais prudentes em relao s possveis interpretaes do texto legal. Mesmo que estas aes sejam sabidamente insuficientes e insatisfatrias para os prprios propsitos legais. Estas seriam traduzidas, por exemplo, na escolha por fazer o que se deve e menos o que se pode luz das referncias legais. Um outro argumento aparentemente impeditivo para o reconhecimento da ao discricionria na aplicao das leis assenta-se sobre certa interpretao do princpio da Separao dos Poderes (Klockars, 1985). A aplicao seletiva da lei que, como vimos, inclui a deciso policial de nada fazer em termos legais, costuma ser interpretada ao p da letra como uma violao do princpio constitucional da separao dos poderes. freqentemente apreendida como uma deliberada usurpao da competncia do poder legislativo. Para os que acreditam num enquadramento purista e funcionalista da norma jurdica e dos seus propsitos na sustentao da ordem social, o recurso discricionariedade em sua aplicao seria a priori uma perverso. Isto porque outorgaria polcia a perigosa condio de formulador sem mandato. Porque permitia polcia ultrapassar a sua imaginria funo natural de reproduzir fielmente o que foi aprovado pelos legisladores, deixando o caminho aberto para atuaes arbitrrias e discriminatrias. Nesta forma de entendimento, a aplicao seletiva da lei pela polcia , de modo enganoso, configurada como uma anormalidade a ser combatida. Tem-se a fantasia jurdica de que o texto legal literal, auto-evidente, exato e suficientemente pleno a ponto de prever e prover a complexidade do real. Isto, certamente, conduz ocultao das necessrias interpretaes que tornam este mesmo texto legal possvel, til e capaz de ser empreendido.

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Por fim, as objees discricionariedade policial tambm encontram solo frtil na leitura simplria de que a produo de enforcement livre da tirania do governante, da opresso por policiais, e sem apropriao particularista por grupos de poder, seria sustentada por um Governo de Leis em oposio a um Governo de Homens. Sob esta angulao, a aplicao seletiva da lei corresponderia, no estado democrtico de direito, indesejada prevalncia das vontades particulares dos indivduos sobre o interesse pblico expresso, por exemplo, nos princpios da imparcialidade, equidade e universalidade garantidos pela lei. Em outras palavras, a discricionariedade policial no uso do aparato legal levaria inevitavelmente a arbitrariedade, ao favoritismo, a segregao e a impunidade, explicitando os riscos de um governo de homens. Salta aos olhos a fragilidade desta argumentao que se encontra amparada em uma falsa questo. Os fatos histricos demonstram que um governo de leis no melhor que um governo de homens, assim como este ltimo no uma alternativa superior ao primeiro. Como enfatiza Klockars, nas sociedades democrticas um bom governo depende de leis e homens para sustentar o enforcement sem opresso e ingerncias privadas. V-se que as objees aplicao seletiva da lei pela polcia so insuficientes em termos de consistncia, persuaso e aplicabilidade. Isto porque elas convergem para uma meta impossvel de ser concretamente atingida: a supresso da discricionariedade da deciso policial, especialmente diante do emprego da norma legal, como uma sada para se conter os efeitos perversos da ao de polcia. Uma vez compreendendo o carter irreal e ingnuo da referida meta, resta admitir que os esforos de democratizao das prticas policiais e, por sua vez, as iniciativas de controle dos abusos de poder, devem reconhecer e considerar a discricionariedade como um atributo da praxis da profisso policial. A redefinio do problema exige a identificao do seu ponto verdadeiramente controverso: a deciso policial de no prender algum quando se tem a legitimidade, as evidncias e os amparos legais para realizar a priso. Nos prprios termos de Klockars (1985:96), [] the real controversy over selective enforcement is about police decisions not to arrest when they have every right and all the legal evidence necessary to do so. Este tipo de deciso, ainda que controversa, pode se mostrar a mais sensata, mais adequada e superior para a poltica

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pblica de policiamento, a sustentao do consentimento social, a crena nas leis e no sistema de justia criminal. Tal constatao convida a uma apreciao das principais variveis que informam a deciso de no prender, assim como outras decises discricionrias de aplicao seletiva da lei.

Condicionantes da deciso policial de aplicao seletiva da lei

H cinco condicionantes fundamentais que constrangem as decises policiais quando do exerccio de imposio da lei, e que contextualizam a sua aplicao seletiva (Klockars, 1985:96-104). Temse i) a extrapolao da lei; ii) o propsito da lei, iii) as prioridades na aplicao das leis; iv) o problema das leis ruins; e v) o poder discricionrio dos cidados. Estas variveis se combinam das mais variadas formas de modo a compor um quadro de ponderaes para a deciso policial no tocante a aplicao da lei. De um modo geral, as leis trazem a propriedade de ultrapassar seus fins. A extrapolao dos textos legais ou a sua expressiva latitude, caracterizada como the overreach of the law, responde a uma dupla impossibilidade diante dos casos concretos. De um lado, a impossibilidade de se antever todas as ocasies possveis de violao que poderiam ser contempladas por uma determinada definio legal. De outro, a impossibilidade do texto legal se antecipar a todas as isenes ou excees possveis extradas dos eventos reais. Uma vez que as leis trazem a virtualidade de fiscalizar ou punir mais do que o seu prprio intento, tem-se no processo interpretativo uma busca pelo que seria o mais adequado ou razovel para uma determinada situao. Este processo se concretiza na aplicao seletiva da lei ou no selective enforcement. Conforme revela Klockars (1985:98), [...] police exercise discretion in the selective enforcement of all of these and every other law because it is in the very nature of all law to criminalize more than it intends13

13 Traduo livre: [] polcia usa a discricionariedade na aplicao seletiva de todas essas e de algumas outras leis porque faz parte da prpria natureza de todas as leis criminalizar mais do que pretendem

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Alm de existir porque as leis superestimam sua extenso e intensidade, a deciso policial discricionria apresenta-se como um recurso necessrio porque o propsito das leis pode, em determinadas circunstncias, vir a ser amplamente atendido pela sua no imposio. Por meio da aplicao seletiva da lei a finalidade estabelecida no texto legal atingida sem que a severidade ou as sanes previstas sejam efetivamente acionadas. Estas sanes podem, em certas situaes, at mesmo serem caracterizadas como excessivas ou desnecessrias, vindo a comprometer os resultados esperados pela lei. V-se que o propsito da lei e, por conseguinte, a oportunidade do seu atendimento, apresenta-se como uma importante varivel a ser ponderada na deciso policial. Neste caso fica explcito que o problema da polcia no apenas ser capaz de identificar quando e como a no imposio da lei pode ser a melhor alternativa, mas tambm evitar ser enrolada pelos demandantes enquanto toma sua deciso (Klockars, 1985:100). Em adio aos excessos da lei e a oportunidade de melhor servi-la com a sua no imposio, a deciso policial discricionria tambm pondera a poltica de policiamento e as prioridades da justia criminal. Isto se d principalmente em razo do carter finito dos recursos policiais. O atendimento as prioridades estabelecidas exige distribuio e mobilizao diferenciadas do efetivo policial no apenas no tempo e no espao, mas ainda em relao s transgresses lei consideradas mais relevantes. Neste sentido, a escolha por impor certos tipos de normas e procedimentos legais, tais como as relacionadas ao homicdio, roubo, seqestro, drogas e estupro, significa uma menor disponibilidade de recursos para o policiamento criminal relativo a outras violaes. Assim, a necessidade de conciliar as prioridades traadas, as rotinas de atendimento e as demandas emergenciais, a polcia se beneficia da deciso discricionria de aplicao seletiva da lei, como uma forma concreta de poder responder ao seu mandato. A quarta varivel a ser considerada refere-se existncia de leis ruins ou inconsistentes (Klockars, 1985:100-101). O modo como elas so elaboradas um dos aspectos que contextualiza sua falibilidade, incoerncia e, em alguns casos, inviabilidade. Por vezes as leis criminais so concebidas e colocadas na ordem do dia ora para atender a interesses particulares, ora para responder a uma crise, escndalo ou tragdia que mobilizam o sentimento popular.

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A forte repercusso nos meios de comunicao sempre aumenta a presso sobre os legisladores para que faam alguma coisa o quanto antes, se possvel uma resposta severa aos reclames dos formadores de opinio. Contudo, nem sempre estas respostas normativas, construdas no calor dos acontecimentos e orientadas por ondas de apetite punitivo, atendem de forma qualificada e adequada s razes de sua elaborao. Tem-se, com isso, a fabricao de textos legais que se contradizem ou se anulam juridicamente, revelando sua fragilidade nas inmeras ambigidades e imprecises identificadas. Mas preciso ir alm desta considerao inicial. Em verdade, o real descompasso entre a temporalidade dos processos e dinmicas que conformam as transformaes sociais e a temporalidade da sua traduo legal quando possvel, faz com que muitos instrumentos normativos caduquem e sejam gradativamente percebidos como algo irreal, ultrapassado e incuo. Neste caso, a distncia estrutural entre os atos vividos e os fatos jurdicos pode se tornar insustentvel em termos instrumentais, caracterizando estes ltimos como fsseis ou sobrevivncias do passado. fato que isto vai desacreditando determinados construtos legais e reduzindo o interesse pblico na sua aplicao. Tudo isto dificulta ou mesmo torna inexeqvel a aplicao de certas leis conforme foram concebidas. Como os eventos se do na ordem do vivido, a despeito da existncia ou no da melhor forma jurdica capaz de conform-los, os profissionais do sistema de segurana pblica e justia criminal, em especial o(a) policial, tendem a buscar contornos e adaptaes para sustentar os efeitos desejados das normas. Isto, evidentemente, torna-se possvel pelo exerccio da deciso discricionria. A quinta e ltima varivel que contextualiza a deciso policial de aplicao seletiva da lei a mais importante. Refere-se discricionariedade dos cidados (Klockars, 1985:102-103). Por um lado, ela se manifesta na deciso de acionar ou no a polcia e dar preferncia a certos tipos de conduo policial em detrimento de outros. Por outro, ela expressa a priorizao de determinadas normas legais que devem, segundo os cidados, ser fiscalizadas e impostas. De fato, o arbtrio dos cidados, assentado em um determinado imaginrio

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social sobre a construo da ordem, suas formas de transgresso, seus mecanismos de controle e punio, impe vrios nveis de filtragem que impactam as decises discricionrias policiais (Muniz e Proena Jr, 2007). o caso das presses dos cidados por certas formas de policiamento ou pela imposio ou no de uma determinada lei. Isto induz a uma redefinio do trabalho policial para equacionar as exigncias extradas das demandas dos cidados com outras prioridades retiradas das polticas de policiamento e da justia criminal. Pode-se melhor compreender o nvel de influncia que a discricionariedade dos cidados exerce sobre o trabalho policial ao se verificar que a polcia , em essncia, um meio de fora reativo14. Suas aes so provocadas pelos mais distintos atores sociais. Sob este ponto de vista, as organizaes policiais seguem sendo reativas: seja prevenindo, dissuadindo ou reprimindo; seja realizando atividades rotineiras ou operaes especiais; seja se antecipando a ou intervindo na emergncia dos eventos; seja quando toma a iniciativa de agir antes, durante ou depois da ocorrncia de um fato no qual entende que deve atuar. A natureza provocada do policiamento se explicita na evidncia emprica de que na grande maioria dos casos no a polcia quem escolhe a situao que vai intervir. A deciso quanto necessidade da participao policial , na maior parte das vezes, tomada antes pelo cidado solicitante. Conforme conceituou Bittner (1990: 251), a polcia chamada naqueles tipos de eventos que os cidados consideram que [...] something-that-ought-not-to-be-happening-and-about-whichsomebody-had-better-do-something-now.. Isto torna a polcia em boa medida dependente da deciso discricionria dos indivduos de comunicar ou no autoridade policial uma situao, ainda que esta seja violenta, gere insegurana ou tenha implicaes criminais (Bittner,1990, Muniz 1999, Muniz e Proena Jr, 2007). A caracterstica reativa da polcia reflete uma cauo derivada do seu mandato no estado democrtico de direito que merece ser
A essncia reativa ou defensiva da polcia pode ser compreendida em termos das condicionantes polticas que conformam o seu mandato no estado democrtico de direito. Neste sentido, ela no se confunde, num recorte operacional, com as estratgicas e tticas que podem expressar ora reatividade, ora proatividade em funo das necessidades de policiamento. Ver Muniz e Proena Jr, 2007.
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ressaltado mais uma vez: produzir alternativas pacficas de obedincia s leis sob assentimento da sociedade, isto , promover controle e coero sem opresso por seus executores e a sujeio a grupos de poder ou interesses particulares (Muniz e Proena Jr, 2007). Disto se conclui que a polcia, um meio de fora para propsitos civis ou da cidadania, no pode ser provocativa, impertinente, invasiva, inoportuna e inapropriada diante das liberdades e garantias individuais e coletivas. No limite, tal postura e a sua reincidncia no tempo conduzem perda gradual da legitimidade do mandato policial. Isto vai calcificando incapacidades, incompetncias e anomalias at o limite da total descrena pblica evidenciada na percepo coletiva da irrelevncia e inutilidade do recurso policial15. importante assinalar que a influncia da discricionariedade dos cidados no se encerra quando da mobilizao e empenho dos recursos policiais. Como possvel supor, ela exercida na prpria conduo da ocorrncia. No jogo interativo entre policiais e cidados, as relaes existentes entre os envolvidos, suas verses, justificativas e atitudes diante da polcia so levadas em conta tanto quanto as percepes dos policiais acerca da natureza do problema em questo, suas circunstncias, gravidade, relevncia, enquadramento jurdico, etc. E no poderia ser diferente, uma vez que a construo de alternativas policiais adequadas aos casos concretos torna-se possvel somente pela considerao dos seus fatores contextuais. Num recorte sociolgico, v-se que a deciso discricionria de imposio seletiva da lei caracteriza-se como o resultado de realidades sociais em negociao, nas quais se confrontam representaes, identidades, expectativas, papis e condutas sociais. Trata-se de uma deciso constituda em uma dinmica assimtrica que conjuga, em algum nvel, o arbtrio exercido por policiais e cidados. Ainda que menos determinante o arbtrio dos cidados afeta, portanto, a deciso policial de aplicar, como aplicar ou no aplicar a lei. A discricionariedade dos cidados , pois, fundamental para melhor compreender a natureza do decisionismo policial e suas possveis externalidades. Percebe-se com isso que as decises policiais abusivas, violentas e desrespeitosas podem, por exemplo, encontrar
Muniz e Proena Jr (2006), luz da construo terica de Bittner, exploram as complexas relaes entre consentimento social, confiana pblica na polcia e oportunidade e propriedade da ao policial.
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estmulo e reforo entre os prprios cidados demandantes dos servios policiais. Elas podem vir a ser o resultado desejado mesmo que no explicitado. O risco deste tipo de apoio ou demanda mais expressivo quando a abordagem policial envolve indivduos (cidados e policiais) percebidos como socialmente desiguais em virtude de suas diferenas em relao classe social, status, gnero, raa, orientao sexual ou estilo de vida. Neste caso, a oportunidade da instrumentao dos preconceitos favorece a perverso do arbtrio policial em arbitrariedades, revelando que as intenes dos cidados podem ser to intolerantes e discriminatrias quanto s dos policiais.

Decisionismo e violaes do mandato policial

Foram apresentados acima os principais componentes que caracterizam a discricionariedade e sua dimenso imprescindvel para o exerccio da profisso policial no estado democrtico de direito. Tal apreciao suficiente para marcar o carter ilusrio e frustrante de qualquer proposta que busque aprimorar o controle da ao de polcia pela supresso do decisionismo policial, cuja expresso mais contundente o selective enforcement. Afinal, as oportunidades de abusos de poder ou de prticas policiais arbitrrias no resultam naturalmente da existncia do recurso discricionrio, em especial da aplicao seletiva da lei, ainda que dele se beneficiem. As violaes podem ocorrer em quaisquer contexto de decises policiais, sejam aquelas mais imediatamente percebidas como discricionrias ou no. Para tanto, basta que as escolhas efetuadas pelos policiais estejam ancoradas em vises preconceituosas e segregadoras, sejam orientadas por polticas excludentes ou motivadas por interesses escusos de indivduos ou grupos de policiais. Desse modo, uma suposta retrao da aplicao seletiva da lei no necessariamente se faria acompanhar de uma reduo dos efeitos discriminatrios oriundos da ao policial. Pode-se supor exatamente o inverso: a imposio da lei mais estrita, automtica e menos discricionria poderia tambm ampliar os impactos negativos da ao policial sobre as camadas sociais menos favorecidas como os pobres e afro-descendentes que demandam com maior regularidade os servios policiais (Klockars, 1985:106). Isto porque ela se beneficiaria da natureza extrapoladora do texto legal, indo alm de sua razoabilidade com o objetivo discriminatrio de incriminar grupos sociais. Tudo isso
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revestido com uma atraente fundamentao legalista. Sob a alegao de uma imposio mais rigorosa da lei tem-se, paradoxalmente, a possibilidade de se constituir e enraizar um campo de vigilncia que operaria como uma verdadeira malha fina contra os segmentos com menor capital social e poltico.

Modelos Policiais de Aplicao Seletiva da Lei

Uma vez assumindo que a aplicao seletiva da lei parte indissocivel do trabalho policial, torna-se possvel enfrentar o problema do controle da ao policial em um recorte mais realista (Klockars, 1985: 106). Torna-se possvel responder de maneira substantiva e crtica como qualificar e aprimorar o processo decisrio policial? Como encorajar a polcia a fazer uso oportuno, pertinente, adequado e responsivo do recurso discricionrio de aplicao seletiva da lei? Klockars identifica trs modelos distintos de enfrentamento destas questes que gravitam nas discusses sobre reforma policial. Estes modelos assimilados em maior ou menor grau pelas polcias so caracterizados pelo autor como: i) a mscara da plena aplicao da lei; ii) a construo de regras pblicas de aplicao seletiva da lei; e iii) o modelo profissional (policial) verdadeiro. O modelo de sustentao de uma fachada de plena aplicao da lei, admite que o trabalho real da polcia altamente discricionrio e apresenta como resposta mais adequada questo nada fazer, ou melhor, ocultar esta caracterstica aos olhos dos cidados. Para os defensores da mscara do full enforcement (a mscara da plena aplicao da lei) a revelao pblica da extenso da discricionariedade policial seria contraproducente para as finalidades democrticas do policiamento. Por um lado, porque comprometeria a imagem de imparcialidade e objetividade da polcia, motivando desconfianas e ressentimentos entre os cidados. Por outro, porque uma poltica explcita de aplicao seletiva da lei tornaria a polcia um alvo fcil para grupos de interesse e, por sua vez, um instrumento aberto a toda sorte de presses polticas e de apropriaes privadas (Klockars, 1985:107). A segunda proposta, sada das consideraes de Kenneth Culp Davis, The Public Rulemaking Model, tem como fundamento a construo de regras pblicas para a aplicao seletiva da lei exercida pela polcia. Este modelo reconhece que as polticas policiais de
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selective enforcement estruturam a rotina policial, a despeito de serem ou no reconhecidas como polticas propriamente ditas (Klockars, 1985:108). De fato, elas atravessam o trabalho da polcia mesmo quando so concebidas e pactuadas de maneira informal e implcita. Elas orientam a rotina ainda que no sejam do pleno conhecimento do topo da administrao e variem conforme as unidades operacionais e grupos de policiais. Com base nesta constatao, Davis prope que as polticas policiais de selective enforcement, devam se tornar pblicas, configurando-se como o resultado de uma formulao a vrias mos. Em outras palavras, elas deveriam ser submetidas s crticas e recomendaes dos cidados, polticos, setores organizados da sociedade civil, etc. Uma vez legitimada e amplamente divulgada, esta poltica passaria a servir como um guia institucional para a construo de decises policiais discricionrias relativas s leis. Do ponto de vista de Davis, fazer da imposio seletiva da lei uma poltica pblica aberta participao e ao conhecimento do pblico traria trs virtudes que induziriam ao seu contnuo aprimoramento. A primeira delas que os critrios que orientam as decises discricionrias avanariam da base para o topo da polcia; isto , eles ficariam menos entregues s consideraes ad hoc dos policiais da ponta da linha e mais sob o controle da administrao policial. A segunda que as polticas implcitas seriam gradualmente minimizadas ou eliminadas por no serem submetidas ao escrutnio pblico. A terceira virtude que as regras de selective enforcement, uma vez pblicas, estariam mais sujeitas s avaliaes externas, enfim, ao controle social. Em adio a estes benefcios, Davis acrescenta que um processo aberto de construo da poltica de aplicao seletiva da lei tambm educaria os cidados e os prprios policiais quanto funo essencial da polcia nas sociedades democrticas. Ensinaria aos policiais e cidados que a polcia menos uma agncia de imposio da lei e mais uma agncia de regulao social, cujas decises discricionrias constituem uma parte essencial do seu trabalho. A terceira resposta questo sobre como lidar com as decises discricionrias de aplicao seletiva da lei, refere-se constituio de um verdadeiro modelo profissional para as polcias que no se confunda ou se restrinja padronizao e normatizao dos procedimentos policiais. A pertinncia de um modelo verdadeiramente

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profissional, defendido por Klockars (1985:113-116), tem como alicerce o reconhecimento da polcia como uma profisso de fato e de direito. Assim, o acrscimo do qualificativo verdadeiro de fundamental importncia na argumentao do autor. Enfatiza a necessidade de ir alm da estruturao da polcia como uma burocracia moderna, cujos esforos marcaram o chamado modelo profissional desenvolvido na segunda metade do sculo passado16. Inspirado nas descobertas de Skolnick (1969) sobre a natureza do trabalho policial e no marco terico dos estudos de polcia estabelecido por Bittner (1990), Klockars prope o novo profissionalismo policial. Seu ponto principal a caracterizao da polcia como uma atividade profissional que, enquanto tal, deve desfrutar de um acervo especializado de conhecimentos, tcnicas e prticas que fazem uso da reflexo cientfica tais como a medicina, a engenharia, o magistrio, etc. Neste sentido, o aprimoramento do selective enforcement, assim como de outras questes estruturais que informam o lugar de polcia, no pode prescindir de uma abordagem que considere os saberes tcnicos policiais e que, com isso, seja capaz de subsidiar a tomada qualificada de deciso (Muniz, 1999, Muniz e Proena Jr 2006c, 2007). O recorte tcnico do modelo verdadeiramente profissional permite uma abordagem da aplicao seletiva da lei que concilia, de forma crtica, as duas propostas anteriormente tratadas: a Mask of Full Enforcement e o Public Rulemaking Model. Em relao proposta de sustentao de uma mask of full enforcement, afirma que algumas, porm no todas, as decises de aplicao seletiva da lei, devem ser ocultadas do pblico. Estas decises seriam aquelas que se configuram como reservas ou segredos profissionais que responderiam a uma necessidade tcnica e prtica do trabalho policial. Sob este enfoque, o anncio pblico de determinadas decises de selective enforcement poderia estimular os cidados a violarem determinadas leis, desacreditar a funo reguladora da polcia ou mesmo ser interpretado como um endosso policial a certas prticas ilegais. Veja que a explicitao da deciso policial discricionria de no deter quem ultrapassa o limite de velocidade estabelecido pode, por exemplo, motivar a sua violao deliberada pela certeza coletiva da ausncia de
Para uma descrio dos processos de mudanas nas organizaes policiais e a emergncia do chamado modelo profissional, consulte Fyfe (1997).
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alguma sano. Da mesma forma, a divulgao de que, por razes estratgicas e tticas, a polcia no ir se ocupar prioritariamente do consumo varejista de drogas, pode no s motivar a proliferao desta prtica, como tambm aparentar conivncia com atividades criminosas. Problemas similares podem vir a ocorrer se a administrao policial torna pblica a deciso de suspender a investigao e dar outros encaminhamentos aos casos de roubo que no apresentem pelo menos um fator de resoluo que permita a identificao de suspeitos e a formao da autoria em bases legais. Nestes casos, como em tantos outros do cotidiano policial, tem-se a necessidade profissional da manuteno de uma mscara de aplicao plena da lei, a qual visa atender prioridades e racionalizar os recursos de policiamento para produzir os melhores resultados17. Assim como o Public Rulemaking Model, a perspectiva de um modelo verdadeiramente profissional reconhece a existncia de polticas de aplicao seletiva da lei desenvolvidas pelas polcias de maneira mais ou menos informal, e considera a necessidade de aprimor-las e de emprest-las algum nvel de institucionalizao. Contudo, como insiste Klockars, distingue-se do modelo de construo de regras pblicas de aplicao seletiva da lei em alguns pontos importantes. Ao evidenciar a impossibilidade concreta de que todas as regras de selective enforcement sejam pblicas, argumenta que a formulao destas regras deve se apoiar principalmente na expertise profissional e nos resultados de pesquisas sobre as polcias. Isto significa dizer que muito do contedo das polticas de imposio seletiva da lei ultrapassa o escopo de interveno e do saber especializado acessvel aos cidados, e pode aproveitar os avanos obtidos pelo conhecimento produzido pelas polcias e pela cincia. Pode, portanto, fazer uso da capacidade
Note-se que o imperativo do segredo profissional pode ser observado em outras atividades de regulao, como o caso das agncias do fisco. Como ressalta Klockars (1985), estas agncias divulgam uma poltica de full enforcement embora suas prticas de fiscalizao estejam orientadas por critrios profissionais de selective enforcement que so, por razes bvias, mantidos como segredos profissionais. Exigncias anlogas tambm se fazem presentes no exerccio de outras prticas profissionais como a pesquisa cientfica e a medicina. Nestas reas, parte dos procedimentos adotados e dos seus critrios de escolha no est aberta ao monitoramento da sociedade, posto que sua submisso validao pblica compromete a prpria construo de resultados de interesse social.
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acumulada de predio deste saber de modo a orientar de forma mais racional e qualificada as atividades de policiamento. Como se sabe, os estudos inaugurais feitos em 1970 sobre o impacto do patrulhamento motorizado na preveno de crimes, sobre a influncia do tempo de resposta s emergncias na deteno de suspeitos e dos expedientes de investigao na elucidao de crimes, contriburam para mudanas significativas nas rotinas policiais18. Embasado por estes e outros resultados, Klockars afirma que a utilizao do acervo disponvel de descobertas cientficas e de boas prticas policiais permite a elaborao de regras policiais a partir de fundamentos e diagnsticos tcnicos que independem e so anteriores sua formulao pblica. Um outro ponto de distino entre a perspectiva profissional encampada por Klockars e o modelo de regras pblicas sugerido por Davis, refere-se ao montante de discricionariedade que seria deixado nas mos dos policiais da ponta linha. Ambas as propostas admitem que os policiais que trabalham nas ruas necessitam dispor de algum nvel de poder discricionrio, no qual se inclui a aplicao seletiva da lei. Contudo, o Public Rulemaking Model, conforme j evidenciado, pretende que a extenso deste poder seja a menor possvel na base da polcia e mais ampliada entre os policiais administradores. Em contraste com esta posio o modelo verdadeiramente profissional sustenta que a natureza do trabalho policial exige que os policiais que fazem policiamento desfrutem de amplos poderes discricionrios para que possam executar suas atividades de forma apropriada. Disto resulta que a oportunidade de controle no uso destes poderes feito pela administrao policial resulta menos da sua extenso e mais do estabelecimento de bases tcnicas tanto para a definio de critrios vlidos de atuao, quanto para o processo de aprendizado continuado dos policiais (Klockars, 1985:110).

Implicaes
Klockars ressalta que as trs alternativas apresentadas de aprimoramento do selective enforcement trazem, ao mesmo tempo, uma viso do que seria uma boa polcia e uma concepo das relaes
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Para uma sucinta descrio das pesquisas e descobertas que, no final do sculo passado, redefiniram as discusses no campo dos estudos de polcia e as prticas de policiamento ver: Bayley (1994; 1998 e 2001).

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de autoridade e poder que deveriam existir entre policiais e cidados nas sociedades democrticas. Cada modelo de aplicao seletiva da lei incorpora tanto uma perspectiva moral do lugar de polcia, quanto um entendimento poltico dos seus relacionamentos no estado democrtico de direito. Assim, a escolha por algum modelo significa, em ltima instncia, a adeso a uma determinada perspectiva moral e poltica acerca da polcia e da suas formas de atuao. Neste sentido, parece oportuno situar algumas questes associadas a estes modelos que parecem mais relevantes para o debate (moral e poltico) sobre os rumos da reforma policial. primeira vista, o modelo da mscara da plena aplicao da lei parece conceder polcia mais poder para controlar ao discricional de selective enforcement do que as outras duas propostas. Entretanto, esta promessa no se cumpre na realidade. Ao negar a existncia das prticas discricionrias de imposio seletiva da lei, a administrao policial limita ou mesmo impede a constituio de uma poltica detalhada que a permitiria, de fato, ter um efetivo controle sobre estas decises. Observa-se que na pretenso de proteger a polcia das influncias indevidas de polticos, grupos de poder, etc., o modelo The Mask of Full Enforcement compromete o processo decisrio nas atividades de policiamento colocando-o numa espcie de dimenso informal e, at mesmo, clandestina de atuao. Com isso, ironicamente, favorece a manipulao poltica, a negociao privada e na instrumentao de interesses particulares nos procedimentos discricionrios de aplicao da lei. Pois, o vcuo deixado pela ausncia de diretrizes institucionais que norteiem a tomada de deciso policial tende a expor a polcia s presses e jogos de influncia, possibilitando ingerncias do topo at a base da organizao policial (Muniz e Proena Jr 2006b). O modelo de construo de regras pblicas aparece, inicialmente, como a proposta mais aberta e democrtica, uma vez que prope uma dinmica pblica e amplamente participativa para a formulao da poltica de selective enforcement. Contudo, o Public Rulemaking Model pode levar a resultados contrrios, ao desconsiderar os impactos coercitivos negativos da explicitao integral da poltica de aplicao seletiva da lei. A iluso da possibilidade de uma total transparncia das regras de selective enforcement e de uma

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submisso integral destas regras aprovao social produz efeitos perversos e crticos. Abre espao para uma regrao desigual e discriminatria do recurso discricional, sustentada por grupos sociais com maior visibilidade social, capacidade de organizao e presso polticas, desqualificando o prprio expediente participativo. Constitui srios obstculos ao discricionria orientada pelos princpios democrticos do policiamento, porque tambm permite o aparelhamento poltico, engessa o processo decisrio policial, induzindo a polcia a refugar as alternativas mais qualificadas de ao que contrariem os interesses de uma maioria influente. Fragiliza a expertise e a habilidade tcnica da polcia para impor ou no a lei, sobretudo em reas controversas que oferecem resistncias morais substantivas e so marcadas por fortes dissensos polticos como a violncia domstica, o uso de drogas, a prostituio, o jogo, etc. A isto se soma a meta enganosa de buscar promover o controle da ao policial pela expectativa de concentrao do poder discricionrio na administrao policial responsvel por implementar a poltica de selective enforcement. Aqui, o insucesso evidente, pois o exerccio do mandato policial, ou melhor, a natureza do trabalho policial no estado democrtico de direito revela que o poder discricional de aplicao seletiva da lei radicalmente descentralizado, largamente controlado pelos policiais da ponta da linha, e agudamente influenciado pela discricionariedade dos cidados. Isto o mesmo que dizer que nas sociedades democrticas [...] much of the actual work of enforcing the law or deciding not to enforce it involves acting on an intuitive grasp of situation and its participants. It may be that this crucial dimension of police discretion cannot be expressed in an administrative policy, any more than a physicians diagnostic or therapeutic discretionary judgment can be reduced to the pages of a medical text book (Klockars, 1985:113). O modelo profissional verdadeiro aposta em um processo de profissionalizao da ocupao policial como uma resposta consistente realidade do trabalho do trabalho da polcia nas sociedades democrticas. A partir de um enfoque crtico apoiado por um acervo que se pretende de base tcnica e cientfica, The True Professional Model apresenta uma resposta que concilia as virtudes j apreciadas dos modelos anteriores. Diante da propriedade de uma poltica de aplicao seletiva da lei, reitera a relevncia de sua existncia, desde

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que salvaguardando as reservas ou os sigilos profissionais da publicidade e do julgamento pblico. Esclarece, ainda, que a oportunidade de expedientes efetivos de controle interno das decises policiais discricionrias deve refletir a dinmica mesma de construo destas decises. Neste sentido, afirma ser mais frutfero reconhecer a necessidade de amplos poderes discricionrios ao nvel da rua. E, com isso, investir de forma mais significativa na formao educacional dos policiais, de modo a qualific-los continuamente para a tomada de deciso, particularmente o selective enforcement. Os pontos mais controversos deste modelo incidem, exatamente, sobre alguns aspectos associados elevao do perfil de entrada e de sada do processo formativo proposto para os policiais. O primeiro ponto que as polcias, assim como as foras armadas, tm servido como um importante espao de mobilidade e ascenso social para os segmentos sociais menos favorecidos. A possibilidade de subir o nvel de educao formal dos candidatos, um requisito para a profissionalizao policial, alteraria esta dinmica, uma vez que reduziria as chances dos indivduos com escolaridade mais baixa ingressarem na polcia. Por outro lado, a exigncia de um alto perfil educacional dissociada de uma elevao do padro salarial da polcia, tende a reduzir, no curto prazo, o universo de candidatos interessados em buscar a carreira policial. O segundo ponto que a constituio de um programa de ensino de alto nvel para as polcias exige oramentos mais generosos e investimentos significativos, de forma a sustentar a qualidade de um processo formativo em moldes efetivamente profissionais. Requer, por sua vez, forte empenho poltico e expressivo interesse social para se mobilizar os recursos, garanti-los e mesmo disput-los com outras reas estratgicas de maior prestgio pblico como a sade, a educao, a assistncia social, etc. O ltimo ponto a gerar controvrsias polticas refere-se ao que deva ser tomado como o currculo policial profissional. Os enfoques normativo-legal, humanista-reflexivo, administrativo-gerencial e operativo-instrumental costumam ser apresentados pelos seus proponentes muito mais como perspectivas concorrentes, do que como

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contedos complementares que possam compor uma estrutura formativa coerente e adequada s necessidades de uma carreira policial em todos os seus nveis. Que possam atender s exigncias de um meio de fora que opera como uma agncia de controle e regulao social. Como prprio de reas acadmicas emergentes, e em processo de disputa e legitimao cientficas, observa-se um acesso ainda restrito (aos) e uma baixa circulao dos conhecimentos produzidos no campo dos Estudos de Polcia. Isto, evidentemente, dificulta a constituio de um consenso acadmico mnimo capaz de subsidiar o debate pblico sobre os rumos do profissionalismo policial, que se coloque aqum e alm de modismos e propostas de ocasio. De fato, a perspectiva de se estruturar um fio condutor do processo educacional nas polcias, por meio da conciliao dos atributos universais e especficos do real trabalho policial, tem-se restringido a uma dimenso quase que integramente experimental entre ns. Os esforos nesta direo, mesmo que potencialmente frutferos, permanecem como realidades pontuais, fragmentrias e descontnuas, ao sabor da alternncia de poder, da convenincia poltica dos governantes ou da agenda mais ou menos corporativa das organizaes do sistema de segurana pblica. Salvo as excees, estes esforos tm encontrado fortes resistncias internas e externas s polcias. Eles ainda no foram enraizados como um importante passo na ambicionada reforma policial. Enfim, ainda no foram caracterizados como parte de uma poltica pblica de democratizao da segurana. Tudo isso, claro, compromete um enquadramento responsivo, factvel e cientificamente embasado da desejada profissionalizao das polcias. A esta altura, mais do que evidente que qualquer perspectiva que vise democratizar as prticas policiais e enfrentar as suas externalidades; ou melhor, que ambicione aprimorar o processo policial discricionrio, condio para o exerccio do mandato policial, no pode prescindir de uma abordagem que considere, de fato, o que a polcia foi, o que ela tem sido, o que faz, os seus atributos e a sua razo de ser nas sociedades livres. Isto significa ultrapassar o perigoso caminho do imediatismo ingnuo e do confinamento intencional a leituras do tipo circunstancial ou conjuntural. Resistir fabricao de respostas (qualquer resposta) sadas da urgncia de crises ou escndalos. Superar o conservadorismo empiricista expresso, por um

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lado, no percurso fcil e defensivo de seguir de uma iniciativa a outra adiando ou dispensando a reflexo. E por outro, na postura conformista de buscar preencher a ausncia de instrumentos efetivos de avaliao e accountability, com o endosso a prticas e experimentos sustentado to somente por juzos morais, crendices e convices polticas. Isto significa, enfim, dar um passo a frente do pragmatismo irrefletido e das boas intenes, em favor de um entendimento estrutural que se beneficie da produo cientfica e dos saberes constitudos pelas polcias. Uma abordagem sistmica e contextual dos problemas que seja capaz de distinguir os espantalhos, os falsos problemas das reais questes que estruturam e desafiam o provimento de segurana pblica nas democracias contemporneas.

Referncias Bibliogrficas
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