36 Encontro Anual da ANPOCS GT 29 Polticas Pblicas Polticas em rede: uma anlise comparativa das interdependncias entre o Programa de Aquisio

o de Alimentos e as redes associativas no Rio Grande do Sul e na Bahia Marcelo Kunrath Silva (PPGS/UFRGS) Claudia Job Schmitt (CPDA/UFRRJ)

Polticas em rede: uma anlise comparativa das interdependncias entre o Programa de Aquisio de Alimentos e as redes associativas no Rio Grande do Sul e na Bahia Marcelo Kunrath Silva (PPGS/UFRGS) Claudia Job Schmitt (CPDA/UFRRJ)

Introduo

A redemocratizao brasileira teve como uma de suas caractersticas mais marcantes um intenso processo de institucionalizao das organizaes sociais. A face mais pesquisada deste processo tem sido a proliferao de diversos tipos de fruns participativos (conselhos de polticas e programas; comits gestores; oramentos participativos etc.), nos diferentes nveis e setores do Estado brasileiro, conformando um amplo espao de atuao institucional para organizaes e movimentos sociais (ABERS, 2010; ABRAMOVAY, 2001; AVRITZER e NAVARRO, 2003; BAIOCCHI, HELLER e SILVA, 2008 e 2011; CRTES, 2009; DAGNINO, 2002; LUBAMBO, COLHO e MELO, 2005; SANTOS, 2002; SCHNEIDER, SILVA e MARQUES, 2004). Outra face deste processo de institucionalizao, que, no entanto, no tem recebido a mesma ateno dos pesquisadores, a crescente incorporao de organizaes sociais na implementao de polticas e programas governamentais. Observa-se, desde a segunda metade da dcada de 1990, um aumento progressivo no nmero de polticas e programas cujo desenho de operacionalizao envolve parcerias ou convnios com organizaes da sociedade civil. A criao de novas figuras jurdicas, como as Organizaes Sociais (OSs Lei 9.637/1998) e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs - Lei 9.790/1999), assim como o crescente volume de recursos pblicos transferidos para tais organizaes1 so indicativos da importncia deste processo, cujos efeitos, especialmente

Segundo dados do Portal da Transparncia (http://www.portaldatransparencia.gov.br/), entre os anos de 2004 e 2011, o volume absoluto das despesas do Governo Federal com entidades sem fins lucrativos teve a seguinte evoluo: de R$ 1.923.784.323,61 em 2004 para R$ 4.394.470.273,54 em 2011 nas transferncias (um crescimento de 228,43%) e de R$ 3.095.468.237,75 em 2004 para R$ 4.813.093.366,67 em 2011 nos gastos diretos (um crescimento de 155,49%). No entanto, apesar do crescimento em termos dos valores absolutos anuais, a despesa com este tipo de favorecido teve um decrscimo relativo no perodo, passando de 1,82% em

para as organizaes sociais, ainda no foram analisados com a devida profundidade. Em particular, observam-se limites na construo de modelos analticos que sejam capazes de apreender a complexidade de novas configuraes nas relaes entre Estado e sociedade civil que esto sendo constitudas atravs do envolvimento das organizaes sociais na implementao de polticas pblicas e, mais especificamente, como estas novas configuraes redefinem a organizao e atuao dos atores da sociedade civil. Assim, o objetivo deste trabalho , atravs de uma pesquisa sobre a participao de organizaes sociais na implementao do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) nos estados no Rio Grande do Sul e na Bahia, analisar as interdependncias entre a conformao e atuao das organizaes sociais e as alteraes no ambiente poltico-institucional no qual se inserem tais organizaes a partir da introduo do PAA. O PAA do Governo Federal, iniciado em 2003 como parte integrante do Programa Fome Zero, coloca-se como um objeto particularmente frtil para a anlise destas novas configuraes, na medida em que seu processo de operacionalizao, sobretudo em algumas de suas modalidades, envolve e, de fato, depende da participao de organizaes sociais em diversas fases do Programa: na proposio e gesto dos projetos; no fornecimento dos alimentos atravs de agricultores familiares associados; na distribuio dos alimentos s populaes em situao de insegurana alimentar. O PAA possui diversas modalidades de implementao, mas o presente artigo focaliza, sobretudo, uma delas, a Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea (ou CPR Doao), em seus dois formatos de implementao, a saber: atravs de convnios estabelecidos pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) com governos estaduais e municipais 2, ou por meio de projetos ou propostas de participao construdas pelas prprias organizaes e apresentadas pelas associaes e cooperativas Companhia Nacional de
2004 para 1,66% em 2011 no volume total de despesas com transferncias e de 0,42% em 2004 para 0,37% em 2011 no volume total de gastos diretos. 2 Cabe observar, aqui, que at 2011 as parcerias estabelecidas pelo Governo Federal com rgos da administrao pblica estadual, municipal ou do Distrito Federal, visando a execuo do PAA, eram formalizadas atravs de convnios. A Lei 12.512, de outubro de 2011, autorizou a celebrao de Termos de Adeso ao Programa, dispensando a celebrao de convnios com a Unio e simplificando o acesso dos agentes governamentais a esses recursos. Trata-se de uma mudana recente, cujas implicaes na implementao do Programa e em suas dinmicas de interao com as organizaes sociais ainda no foram devidamente avaliadas e que extrapolam o horizonte temporal de realizao da pesquisa. Ver: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12512.htm. Acesso em: agosto de 2012.

Abastecimento (CONAB). O trabalho buscou analisar como diferenas na forma de implantao do Programa repercutem sobre as organizaes sociais envolvidas. Alm disto, a pesquisa que fundamenta este artigo desenvolve uma comparao entre a implementao do PAA nos estados da Bahia e do Rio Grande do Sul. A escolha destes estados se deve, de um lado, ao fato de serem estados nos quais a agricultura familiar possui uma forte presena econmica e social. Ao mesmo tempo, a anlise dos dados nacionais referentes execuo do programa revelou que estas unidades federativas concentraram, entre 2003 e 2010, uma parcela expressiva dos projetos e recursos do PAA3. De outro lado, Bahia e Rio Grande do Sul, apresentam trajetrias associativas bastante distintas, possibilitando analisar como diferenas na configurao das redes associativas incidem sobre o processo de operacionalizao do Programa 4. Assim, o estudo comparativo de casos e formatos de implementao teve como finalidade apreender campos de relaes e trajetrias de mudana, a partir de sua lgica interna, observando o modo como distintas formas de execuo do PAA influenciam as organizaes da sociedade civil e seu campo de relaes em contextos polticos, sociais, institucionais e organizativos especficos. O presente artigo analisa, ento, como um Programa que objetiva a criao de um mercado institucional para a compra de alimentos da agricultura familiar e a distribuio destes para populaes em situao de insegurana alimentar, em seu processo de implementao atravs de organizaes sociais, em distintos contextos, altera o ambiente de ao destas organizaes. Partiu-se da hiptese de que as mudanas geradas pela participao das organizaes na implementao do PAA5 se centrariam em trs dimenses
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No Balano de Avaliao da Execuo do Programa de Aquisio de Alimentos referente ao perodo 20032010, o Rio Grande do Sul aparece como segundo colocado em termos do montante total de recursos investidos na implementao do Programa, nas suas diferentes modalidades. A Bahia ocupa a quinta posio no ranking geral, ficando em terceiro lugar se considerarmos o valor aplicado na execuo das operaes de Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea (BRASIL, 2010). 4 Um dos focos da pesquisa que fundamenta este artigo a anlise sobre as formas de apropriao do PAA em distintos contextos associativos e por distintas organizaes sociais, levando a formatos de implementao do Programa bastante diferenciados. Tal aspecto, no entanto, no ser explorado de forma aprofundada no mbito deste trabalho. 5 De fato, conforme ser observado no decorrer deste trabalho, questionvel (e, talvez, inadequado) focar a anlise das mudanas organizacionais como relacionadas a uma poltica pblica especfica, uma vez que a pesquisa emprica indica um intenso envolvimento das organizaes pesquisadas com diversas polticas pblicas. Neste sentido, seria mais correto pensar as mudanas nos processos organizativos observadas na pesquisa como parte de uma reconfigurao muito mais ampla das relaes entre organizaes sociais e polticas pblicas, que transcendem e englobam o caso de um Programa especfico como o PAA.

centrais do processo organizativo: na insero/posio relacional das organizaes sociais; na capacidade de mobilizao de recursos por parte desses atores e em seus repertrios de ao. Ao mesmo tempo, evitando uma abordagem unidirecional das relaes entre as dinmicas organizativas e as polticas pblicas, sustenta-se o argumento de que diferenas de objetivos, estratgias, capacidades e recursos das organizaes geram apropriaes bastante diferenciadas do Programa e, assim, fazem com que aquelas mudanas apresentem grandes variaes. O PAA e seu desenho de implementao O Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), institudo pelo artigo 19 de Lei 10.696, de 2 de julho de 2003, surgiu, historicamente, como uma ao estruturante do Programa Fome Zero, tendo por objetivo vincular o apoio agricultura familiar, a formao de estoques estratgicos e o atendimento pessoas em situao de insegurana alimentar. Em termos prticos, o programa disponibiliza, atravs de diferentes mecanismos, alimentos adquiridos pelo Governo Federal, para o consumo de populaes atendidas por programas sociais de carter governamental e no governamental. O ambiente de criao deste instrumento de poltica pblica foi fortemente marcado pelo processo de mobilizao social e de construo poltico-institucional que deu origem ao Fome Zero (GRISA et al, 2011; SCHMITT, 2005; TAKAGI, 2006). A experincia social materializada na criao do Programa encontra, no entanto, suas razes em uma trajetria histrica de mais largo prazo de construo da fome e da segurana alimentar e nutricional como problemas pblicos no Brasil6. Como destaca Mller (2007), a rede de agentes polticos diretamente envolvidos na formulao e institucionalizao do PAA como instrumento de poltica pblica, embora fosse composta por atores de diversas origens7, abrigava em sua estrutura, pessoas com forte ligao com os movimentos sociais, ligaes estas construdas ao longo de sua trajetria, em alguns casos, atravs de um envolvimento mais direto com os movimentos, mas, tambm,
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Sobre esse tema ver: Pessanha (2004), FROZZI e GALEAZZI (2004) e TAKAGI (2006). A autora descreve as origens dos integrantes da rede com base em quatro categorias: academia, partido, movimento e burocracia. Mller chama ateno, tambm, para o fato de que vrias dessas pessoas possuam dupla vinculao, podendo estar ligadas, por exemplo, a uma trajetria acadmica mas tendo, tambm, uma presena no partido. (Mller, 2007, p.103).

por intermdio de partidos polticos, sobretudo do Partido dos Trabalhadores (PT). A autora chama ateno, tambm, para o fato de que alguns desses atores haviam participado, direta ou indiretamente, de experincias inovadoras de abastecimento desenvolvidas por governos populares, em nvel municipal ou estadual (Mller, 2007). As cadeias de mediaes que ligam os movimentos sociais ao processo de criao do programa so, no entanto, bastante complexas. Segundo Mller, os movimentos sociais no possuam, pelo menos em um primeiro momento, uma ideia formada sobre a compra dos alimentos da agricultura familiar e demoraram, em alguma medida, a assimilar a novidade (Mller, 2007, p. 85-86). As reivindicaes dessas organizaes concentravam-se, desde o Governo de Transio8, sobretudo, na ampliao do acesso ao crdito9, entretanto:
...embora os membros designados para representarem os movimentos nas discusses sobre o PAA tenham tido pouca participao na construo do programa, os membros centrais da rede esto imbudos dos conhecimentos e necessidades dos movimentos, fato que decorre de que suas trajetrias esto ligadas s organizaes de agricultores, embora estejam diferenciados destas ltimas. Estes atores centrais atuam como uma espcie de mediadores, trazendo para as discusses aquilo que apenas mais tarde os movimentos tornaro como uma reivindicao. (Mller, 2007, p. 108)

Em trabalho recente, que busca analisar o processo de produo e institucionalizao de ideias nas polticas para a agricultura familiar no Brasil, Grisa (2012) chama ateno para a presena de diferentes fruns de produo de ideias que tiveram influncia na construo do referencial de poltica pblica que orienta o PAA. A anlise construda pela autora, baseada em uma abordagem cognitiva de anlise de polticas pblicas, identifica, no caso do PAA, o envolvimento de cinco diferentes fruns de produo de ideias: o frum da segurana alimentar e nutricional, o frum cientfico, o frum da comunicao poltica, o frum agroecolgico e o frum da agricultura familiar. O trabalho chama ateno para a importante participao, no processo de formulao do programa, do frum da segurana alimentar e nutricional, constitudo por atores e organizaes da sociedade civil que discutem a temtica da segurana alimentar e
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Nos ltimos meses do Governo Fernando Henrique Cardoso foi organizado o chamado Governo de Transio, reunindo gestores e quadros polticos da equipe do governo FHC e da futura equipe do Governo Lula, como forma de preparar a entrada da nova administrao. 9 Importante lembrar, no entanto, que no caso dos movimentos de luta pela terra, as reivindicaes tinham como eixo principal a reforma agrria.

nutricional. Destaca, tambm, o crescente interesse das organizaes da agricultura familiar pelo PAA, medida que o Programa se expandia e mostrava seus resultados, identificando, alm disso, a influncia de concepes produzidas no mbito do frum agroecolgico, sobretudo na conformao de alguns mecanismos do Programa, como o pagamento de um preo diferenciado para produtos orgnicos ou agroecolgicos e a compra e doao de sementes crioulas ou localmente adaptadas. O referencial de poltica pblica com base no qual se estrutura o PAA foi influenciado, portanto, por ideias produzidas em diferentes espaos, materializando-se em um desenho de implementao que foi construdo atravs de uma srie de mediaes e trocas polticas. Esse processo imprimiu caractersticas prprias ao arranjo institucional do Programa e conformao de seus mecanismos. Uma das caractersticas marcantes do desenho de operacionalizao desta poltica pblica o fato de que o Programa, atravs de suas distintas modalidades, possibilita uma grande diversidade de aplicaes, traduzindo-se, em seu processo de implementao, em arranjos institucionais e modos de execuo bastante distintos. Como instrumento de poltica pblica, o PAA opera, simultaneamente, atravs de uma dinmica descendente, com definio de regras e mecanismos de operacionalizao do programa na esfera federal, e de uma dinmica ascendente, uma vez que a demanda de acesso ao Programa construda por atores governamentais e no governamentais com atuao em mbito estadual, territorial ou municipal, que se engajam de forma direta ou indireta na construo desses arranjos. O Programa coordenado por um Grupo Gestor do qual participam os seguintes ministrios: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Ministrio da Fazenda (MF), Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) - sobretudo atravs da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Ministrio da Educao (MEC). O PAA conta, atualmente, com quatro modalidades distintas de operacionalizao incluindo: (i) Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea ou CPR Doao; (ii) Formao de Estoque pela Agricultura Familiar (CPR Estoque); (iii) Compra Direta da Agricultura Familiar (CDAF) e (iv) Incentivo Produo e Consumo do Leite (IPCL ou 7

PAA Leite). Esses diferentes mecanismos funcionam como uma espcie de caixa de ferramentas possibilitando a aquisio de uma grande diversidade de produtos alimentcios. Como j foi observado anteriormente, este trabalho de pesquisa dedicou-se, fundamentalmente, ao estudo do mecanismo de Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea, considerando dois caminhos distintos de implementao: os convnios estabelecidos pelo MDS com o poder pblico municipal e as operaes formalizadas pela CONAB diretamente com as organizaes sociais. O instrumento CPR Doao tem como participantes, de um lado, os agricultores familiares enquadrados no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) 10, caracterizados como fornecedores e, de outro, instituies governamentais ou no governamentais que atendam a populaes em situao de insegurana alimentar e nutricional. Os produtos adquiridos atravs desse mecanismo (produtos in natura, industrializados/processados/beneficiados ou produtos orgnicos ou agroecolgicos) so vendidos para o poder pblico atravs de organizaes formais constitudas por agricultores familiares (associaes ou cooperativas), em um teto mximo atualmente estabelecido como sendo de R$ 4.500,00 por agricultor. O trabalho de investigao envolveu, em um primeiro nvel, a estruturao de uma base de dados referente implementao do Programa de Aquisio de Alimentos no Rio Grande do Sul e na Bahia, o que s foi possvel em funo do apoio da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) e da SESAN (MDS). Estas informaes foram sistematizadas em um conjunto diversificado de tabelas e mapas, que permitiram equipe construir uma viso de conjunto acerca do processo de implementao das modalidades do programa estudadas. Buscou-se, alm disso, mapear a diversidade de redes sociais envolvidas na operacionalizao do programa nos estados pesquisados. Foram realizadas, com esse objetivo, entrevistas com diferentes atores incluindo gestores pblicos, profissionais que atuaram em atividades ligadas ao programa como consultores, dirigentes de associaes e
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Inclusive:povos e Comunidades Tradicionais qualificados de acordo com o Decreto n. 6.040, de 07/02/2007 extrativistas, quilombolas, famlias atingidas por barragens, trabalhadores rurais (definidos de acordo com a Portaria MDA n. 47, de 26/11/08), comunidades indgenas e agricultores familiares em condies especiais (autorizados pela Conab). Ver: COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMETNO CONAB.Ttulo 30 Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea CPR Doao. Comunicado Conab/MOC n o 003 de 17/02/2010. Em: http://www.conab.gov.br/conabweb/moc.php. Consultado em: maio de 2010.

cooperativas, representantes de ONGs e dirigentes dos movimentos sociais. Os caminhos percorridos pelo PAA em seu processo de implantao nesses dois estados motivaram a utilizao de metodologias um pouco distintas nesta etapa do trabalho de campo. No caso do Rio Grande do Sul, a presena de atores estaduais, ligados, sobretudo aos movimentos sociais, na disseminao do Programa muito mais ntida, possibilitando, portanto a identificao de pessoas-chave a serem entrevistada na qualidade de atores estaduais relevantes. No caso da Bahia o padro de disseminao do programa mostrou-se mais difuso, com significativas variaes em termos regionais, o que levou a equipe a concentrar esforos principalmente em duas regies: o Sul da Bahia (incluindo os Territrios Litoral Sul e Baixo Sul) e a regio Sisaleira, no deixando de considerar agentes que, a exemplo do Conselho Estadual de Segurana Alimentar e Nutricional da Bahia, influenciaram, de forma significativa, os caminhos percorridos pelo PAA em sua implementao neste estado. Foram realizados, ainda, quatro estudos de caso, que possibilitaram a comparao entre formatos distintos de execuo do mecanismo analisado. Tomou-se com objeto de estudo os projetos desenvolvidos pelos governos municipais de Caxias do Sul (RS) e Itabuna (BA) e dois outros projetos desenvolvidos pelas organizaes sociais atravs de parcerias estabelecidas atravs da CONAB. Representando esse segundo formato de execuo foram analisados os projetos desenvolvidos pela Cooperativa Mista de Produo e Comercializao Camponesas do Rio Grande do Sul (CPC) - em parceria com o Sindicato dos Metalrgicos de Canoas e diferentes organizaes catlicas - e a experincia da Associao Comunitria Bastianense, situada no municpio de Retirolndia. O trabalho desenvolvido por esta ltima associao foi analisado considerando sua insero em uma rede mais ampla de organizaes engajadas na disseminao e execuo de diferentes projetos do PAA na Regio Sisaleira, e que conta com o apoio do Movimento de Organizao Comunitria (MOC). Este artigo tem como foco uma anlise mais geral das relaes estabelecidas entre o PAA e as organizaes sociais envolvidas na implementao do Programa nos dois estados. No apresentaremos, portanto, uma comparao mais detalhada dos estudos de caso realizados. A anlise do banco de dados da CONAB nos permitiu caracterizar, com algum nvel de detalhamento, o universo de organizaes sociais que acessam o Programa atravs de 9

operaes formalizadas diretamente com o Governo Federal (via CONAB), nos estados pesquisados. No perodo analisado, ou seja, de 2003 a 2010, o PAA mobilizou, nessas duas UFs, em operaes de Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea, 368 organizaes - 245 na Bahia e 123 no Rio Grande do Sul. Considerando ambos os estados, possvel constatar que 87% das organizaes proponentes cadastradas no sistema informatizado da CONAB (98% na Bahia e 78% no Rio Grande do Sul) acessaram o PAA (CPR Doao) por um perodo de at trs anos. O percentual de organizaes que acessaram este instrumento de poltica pblica por um perodo mais longo (de 4 a 6 anos) maior no Rio Grande do Sul (27 organizaes, 22% do total) do que na Bahia (22 organizaes, 8% do total), tanto em termos absolutos como em termos relativos. Chamam ateno, ainda, as diferenas existentes no que tange ao formato jurdico das organizaes de agricultores envolvidas na implementao do Programa na modalidade CPR Doao, com uma presena mais forte, na Bahia, das associaes de produtores, enquanto que no Rio Grande do Sul este mesmo tipo de operao realizado preponderantemente por cooperativas. Essa diferena de perfil pode ser atribuda, pelo menos em parte, a variaes existentes nas tradies associativas das diferentes regies do pas, com a forte presena, desde as primeiras dcadas do sculo passado, de organizaes cooperativistas no Sul do Brasil. Cabe considerar, tambm, o fato de que em alguns estados, como o Rio Grande do Sul, as restries impostas figura jurdica associao na comercializao de seus produtos so mais estritas. Tal fato decorre de interpretaes feitas pelos rgos estaduais em relao ao Cdigo Civil de 2002, que impe restries ao exerccio de atividades econmicas por entidades consideradas sem fins lucrativos. Outro ponto a ser mencionado, diz respeito abrangncia geogrfica dos projetos. Na Bahia, 63% das organizaes proponentes envolviam, entre 2003 e 2010, um nico municpio em seus projetos. No Rio Grande do Sul esse percentual cai para 53%, sendo que 16% das organizaes (contra 10% da Bahia) atuavam em projetos envolvendo mais de quatro municpios. A anlise dos dados referentes s organizaes que consomem os produtos doados pelo PAA atravs de operaes de Compra com Doao Simultnea operacionalizadas pela CONAB, revelou uma grande diversidade de organizaes e instituies conectadas a esses 10

circuitos

de

distribuio

de

alimentos.

Em

torno

de

6.000

diferentes

instituies/organizaes - 3.500 na Bahia (distribudas por 190 municpios diferentes) e 2.500 no Rio Grande do Sul (em 177 municpios diferentes) - receberam doaes de alimentos atravs do mecanismo de CPR Doao. entre 2005 e 201011. Um nmero elevado, que refora nossa percepo sobre a riqueza do tecido associativo potencializado atravs do Programa. Cabe mencionar, por fim, o nmero de convnios firmados pelo MDS com governos municipais nos dois estados. Entre 2004 e 2010 foram firmados 39 convnios na Bahia e 28 no Rio Grande do Sul, com 6.605 agricultores atendidos pelo PAA na Bahia e 3.561 no Rio Grande do Sul.

Referencial Terico: analisando as interdependncias entre processos organizativos e polticas pblicas Um dos obstculos para a construo de modelos de anlise adequados investigao das interdependncias entre organizaes sociais e polticas pblicas est relacionado ao predomnio de referenciais tericos sobre os processos organizativos que adotam abordagens no-relacionais e, assim, so pouco adequados para a apreenso e anlise das complexas interaes estabelecidas entre organizaes sociais e agentes e instituies poltico-administrativas (SILVA, 2006). Tais abordagens tiveram centralidade na literatura brasileira de movimentos sociais da dcada de 1980 (CARDOSO, 1994; SILVA e RIBEIRO, 1985), que tinha como ponto de partida uma contraposio entre autonomia e institucionalizao12. Esta abordagem dicotmica tendeu a reproduzir-se no modelo de interpretao predominante na literatura da sociedade civil no Brasil, nos anos 1990, que partia da defesa normativa da independncia da sociedade civil emergente dos processos autnomos de organizao no mundo da vida, sempre confrontados com o risco de
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Perodo para o qual foi possvel obter dados sobre as organizaes beneficiadas pela distribuio dos alimentos. 12 Uma das poucas e qualificadas excees a esta contraposio encontra-se em Boschi (1987), que destaca a centralidade das instituies na estruturao do contexto no qual se constituem e atuam as organizaes e movimentos sociais. Conforme o autor, As instituies organizam a experincia diria dos indivduos, dando forma aos ressentimentos e definindo as demandas e metas de ao. Tambm so um determinante implcito das formas eventualmente assumidas pelo protesto, no sentido de que a vida institucional que agrega e dispersa as pessoas(1987, p.19).

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colonizao pelo sistema poltico-administrativo (AVRITZER, 1994; COSTA, 1994, 1997)13. Mesmo reconhecendo a eventual utilidade analtica de referenciais tericos baseados em uma abordagem no-relacional para contextos autoritrios/totalitrios, nos quais as organizaes e movimentos sociais tendem efetivamente a apresentar uma posio de externalidade e antagonismo ao Estado, tais referenciais tendem a ser pouco adequados para abordar contextos democrticos e, particularmente, contextos marcados por uma crescente permeabilidade do Estado s organizaes e movimentos sociais, como o caso do Brasil ps-redemocratizao14. Assim, focalizando nosso objeto de pesquisa, torna-se necessrio buscar novos referenciais tericos para abordar as interdependncias e interseces que caracterizam as relaes entre organizaes sociais e Estado na operacionalizao do Programa de Aquisio de Alimentos, possibilitando identificar e analisar os efeitos da participao no Programa na organizao e atuao dos atores da sociedade civil. Revisando literaturas recentes que abordam os processos organizativos societrios a partir de distintos recortes literaturas da sociedade civil, do associativismo, dos movimentos sociais e das organizaes podem ser identificadas diversas abordagens que se contrapem dicotomia identificada anteriormente e oferecem recursos analticos frteis para o tratamento de nosso objeto de pesquisa. Fazendo um balano sobre a literatura da sociedade civil, Chandhoke (2007, p.613) destaca uma transformao importante:
quando os tericos trouxeram a sociedade civil de volta, este campo veio a ser crescentemente conceituado sem referncia ao Estado. Agora, qualquer pesquisador reconhecido sabe que a sociedade civil s pode ser conceituada em relao ao Estado e vice versa. A desconexo do Estado e da sociedade empobreceu grandemente nosso entendimento de ambos conceitos.

Assim,

no campo de estudos sobre sociedade civil, trabalhos recentes

(ROSEMBLUM e LESCH, 2011) tm enfatizado a crescente dificuldade no estabelecimento de fronteiras claras entre a sociedade civil e o Estado/governo em funo do aumento da importncia do segundo no financiamento das organizaes sociais, assim como pela
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Esta abordagem caracteriza a literatura sobre sociedade civil de inspirao habermasiana em mbito internacional. Para uma anlise crtica desta literatura, ver Rosemblum e Lesch (2011). 14 Para uma discusso sobre permeabilidade do Estado, ver Marques (1999; 2000; 2003) e Mller; Silva; Schneider (2007).

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expanso de parcerias e convnios nos quais as organizaes sociais passam a assumir responsabilidades na implementao de programas e polticas pblicas. Diagnstico semelhante pode ser encontrado na pesquisa de Theda Skocpol (2003) sobre a constituio do universo associativo norte-americano e suas transformaes na direo de formas gerenciais de organizao a partir da dcada de 1960. Para Skocpol, tais transformaes esto relacionadas a diversos processos sociais, culturais e polticos, entre os quais se destacam mudanas institucionais que ampliaram significativamente as possibilidades de contratao de organizaes sociais para a prestao de servios pblicos e, conseqentemente, criaram oportunidades de acesso a recursos governamentais por parte destas organizaes. Processo similar pode ser observado no caso brasileiro, em particular nas iniciativas que compunham o projeto de reforma do Estado implementado durante a presidncia de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), que tinha como um de seus pilares centrais a introduo de mudanas legais (corporificadas nas leis das OSs e OSCIPs, referidas anteriormente) e na administrao pblica (como a constituio de programas e polticas a serem implementados atravs de organizaes sociais) que oportunizassem novas formas de contratao e financiamento pblico para estas entidades (BRESSER PEREIRA, WILHEIM e SOLA, 1999). Tal processo tem continuidade nas duas gestes de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), na qual o Programa de Aquisio de Alimentos construdo e implementado. Um dos argumentos centrais deste trabalho que este crescente envolvimento das organizaes sociais brasileiras na produo e/ou implementao de polticas e programas governamentais vem conformando um novo padro de relaes entre setores da sociedade civil e o Estado, com importantes implicaes tanto para os primeiros quanto para o segundo. No entanto, ao contrrio da interpretao que tende a identificar estas mudanas apenas como uma estratgia de reduo e, no limite, desmantelamento do Estado (geralmente qualificada de neoliberal), adota-se aqui a perspectiva de Giugni e Passy (1998, p.82) que vem este processo como sendo simultaneamente bottom-up e top-down, ou seja, resultante de intencionalidades e iniciativas de atores da sociedade e do Estado.

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O resultado destas mudanas a emergncia e difuso de um padro de relaes de cooperao (que no exclui necessariamente o conflito) entre Estado e organizaes da sociedade civil que, segundo Giugni e Passy (1998, p.86), pode assumir trs formas:
o Estado pode recorrer aos atores no institucionais no sentido de obter informaes que podem ajud-lo a tomar certas decises ou a implementlas. Aqui a colaborao toma a forma de consulta. () Uma colaborao mais profunda ocorre quando o movimento se torna parte das estruturas encarregadas de tomar ou implementar a deciso. Neste caso, ns observamos a integrao dos movimentos em grupos de discusso, comits, grupos de trabalho ou agncias governamentais. () Finalmente, uma cooperao ainda mais profunda implica a delegao de certas tarefas, isto , a transferncia de responsabilidades do Estado para os movimentos no nvel operacional. Isto ocorre acima de tudo na fase da implementao de polticas, que em certas reas esto se tornando crescentemente complexas e difceis para serem suportadas apenas pelas estruturas do Estado.

No caso do Programa de Aquisio Alimentos, observa-se a presena destas trs formas de cooperao entre organizaes sociais e Estado, com destaque para a delegao que, especialmente nos casos dos projetos cujos proponentes so as organizaes sociais, implica significativa transferncia de responsabilidades para entidades associativas, em boa parte dos casos associaes e cooperativas, que passam a coordenar a execuo do Programa em seu contexto de atuao. . Uma das vertentes analticas que oferece recursos tericos teis para analisar como e por que estas mudanas nas relaes entre Estado e organizaes/movimentos sociais (materializadas em legislaes e polticas pblicas) incidem sobre os atores da sociedade civil encontra-se no campo de estudos sobre movimentos sociais e, em particular, na abordagem do Modelo do Processo Poltico ( Political Process Model - PPM), desenvolvida nos anos 1970 (McADAM, 1997) e que, mais recentemente, deu origem abordagem da Contentious Politics (McADAM, TARROW e TILLY, 2001; TILLY e TARROW, 2007). Partindo do pressuposto de que a formao e a atuao dos movimentos sociais no podem ser explicadas sem a apreenso de um contexto poltico-institucional que define as oportunidades e restries conjunturalmente disponveis para o agir coletivo, desenvolveu-se uma ampla literatura que buscou definir de forma mais precisa as diferentes dimenses do contexto poltico-institucional que seriam analiticamente relevantes para a conformao

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daquela estrutura de oportunidades (BROCKETT, 1991; McADAM, 1999; TARROW, 2009; TILLY, 2006; TILLY e TARROW, 2007). Um dos argumentos importantes desta literatura para a presente anlise refere-se interdependncia que trabalhos recentes (GOLDSTONE, 2003; TILLY, 2006) estabelecem entre regimes polticos e repertrios de ao coletiva que so definidos por Tarrow (2009, p.51) como as maneiras atravs das quais as pessoas agem juntas em busca de interesses compartilhados15. Segundo Charles Tilly (2006), cada regime poltico diferencia as formas de organizao e atuao dos atores sociais 16 em trs tipos: prescritas/estimuladas, toleradas e proibidas. Tal diferenciao incide diretamente sobre os custos, riscos e resultados da adoo de diferentes formas organizativas, condicionando a conformao do tecido associativo. Argumentos similares ressaltando a interdependncia entre processos organizativos e contexto/ambiente poltico-institucional podem ser observados no campo de estudos de organizaes, particularmente nas vertentes neoinstitucionalista e da ecologia de organizaes. A primeira vertente, de acordo com Campbell (2005, p.65-66), enfatiza que
estar inserido em distintos milleus institucionais pode ter um efeito profundo no desenvolvimento de organizaes e movimentos. Estes insights podem ser organizados ao longo das linhas sugeridas pela distino de Richard Scott (...) entre as dimenses regulatria, normativa e cognitiva das instituies. Estruturas cognitivas limitam o mbito de prticas que lderes de organizaes (...) e movimentos sociais (...) podem imaginar. Uma vez imaginadas, estruturas normativas limitam o que considerado prtica aceitvel ou apropriada para organizaes (...) e movimentos (...). Finalmente, estruturas regulatrias, particularmente as polticas, (...) limitam o mbito de prticas que os atores podem desenvolver e institucionalizar nas organizaes (...) e movimentos.

No caso da ecologia de organizaes, o foco central entender a distribuio das organizaes em diferentes condies ambientais e as limitaes que diferentes ambientes colocam para as estruturas organizacionais (HANNAN e FREEMAN, 1977, p.936). Para esta vertente, organizaes dependem da existncia de condies ambientais que lhes
15

Para uma anlise da trajetria do conceito de repertrio ao longo da obra de Charles Tilly, ver Alonso (2012). 16 Na verdade, o autor focaliza os repertrios de ao coletiva contestatria. No entanto, parece pertinente expandir a interdependncia para as diferentes formas de organizao social, contestatrias ou no, buscando uma aproximao entre os campos de estudos de movimentos sociais e de organizaes conforme proposto em Davis et alii (2005).

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propiciem as condies e os recursos necessrios para sua sobrevivncia (CAMPBELL, 2005; HANNAN e CARROLL, 1992; McADAM e SCOTT, 2005) e, nas sociedades contemporneas, as instituies do Estado tm centralidade na conformao destas condies e no acesso queles recursos. Como salientam Hannan e Freeman (1977, p.944945),
O papel cada vez mais importante do Estado na regulao das prticas econmicas e sociais proporciona numerosas oportunidades para analisar o impacto de mudanas nas estruturas de constrangimentos sobre a diversidade das formas organizativas. Considere o impacto de leis de licenciamento, salrio mnimo, sade, legislao de segurana, ao afirmativa e outras regulaes na ao das organizaes. Quando tais regulaes so aplicadas a todo espectro de organizaes em amplas reas de atividades elas inegavelmente alteram a distribuio das organizaes.

No entanto, autores da ecologia organizacional (HANNAN e FREEMAN, 1977) salientam que as possibilidades de adaptao das organizaes s variaes nas condies ambientais so constrangidas por inrcias estruturais, s quais limitam as mudanas que as organizaes podem fazer na busca de adaptao. Entre os fatores internos s organizaes que geram inrcia estrutural, os autores destacam (HANNAN e FREEMAN, 1977, p.931): os investimentos e acmulos feitos no passado, que podem no ser transferveis s novas funes demandadas pela adaptao; os limites de informao dos dirigentes das organizaes sobre as mudanas nas condies ambientais/oportunidades; a configurao poltica interna da organizao, que pode gerar significativas resistncias s mudanas por parte daqueles que perdem poder ou discordam das novas formas de organizao e/ou atuao; as caractersticas institucionais (cognitivas, normativas e regulatrias) sedimentadas na trajetria da organizao. Assim, as respostas das organizaes em termos de adaptao s mudanas ambientais e/ou s oportunidades polticas trazidas pela introduo de polticas pblicas no so mecnicas nem homogneas. Ao contrrio, elas dependem de caractersticas particulares de cada entidade, as quais estabelecem o seu grau de inrcia estrutural. Tais caractersticas vo definir a forma, a intensidade, a temporalidade e, no limite, a prpria possibilidade de adaptao.

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A partir destes argumentos, pode-se interpretar a crescente insero das organizaes sociais na elaborao, gesto e/ou implementao de polticas pblicas como um processo que estimula e, no limite, prescreve determinados padres de organizao e atuao para os atores da sociedade civil que pretendem acessar aquelas polticas e seus respectivos recursos/benefcios. Esta centralidade das polticas pblicas na configurao das relaes entre Estado e sociedade civil (e, como desdobramento, na configurao do Estado e da sociedade civil) destacada por Banaszak (2005) no seu estudo sobre as interseces entre Estado e movimentos sociais. Segundo a autora, as polticas pblicas
explicam muitas das contnuas mudanas nas interseces entre Estado movimento, que por sua vez podem afetar a escolha de tticas, o tipo de resultados ou a mobilizao e desmobilizao do movimento. A formao, modificao ou eliminao de polticas pblicas particulares muda a organizao do governo, desloca pessoas para dentro e para fora das instituies e cria uma rede de regras e normas de operao que determina o funcionamento do Estado.(2005, p.170)

Tais efeitos das polticas pblicas sobre as formas de organizao e atuao das organizaes sociais tendem a ganhar mais destaque no contexto de crescente envolvimento destas na implementao de polticas. Retomando as idias de Campbell (2005, p.65-66) citados anteriormente, pode-se argumentar que as polticas pblicas conformam campos de ao que transcendem as fronteiras do Estado, instituindo elementos cognitivos, normativos e regulatrios que condicionam o campo do pensvel, desejvel e possvel para as organizaes sociais que neles pretendem inserir-se. Em sntese, a anlise desenvolvida neste relatrio parte do argumento de que a introduo de polticas pblicas (particularmente aquelas cujo formato de implementao delegam significativas responsabilidades para as organizaes sociais, como o caso do PAA) produz, em maior ou menor grau, alteraes nas condies ambientais e/ou nas oportunidades de atuao confrontadas pelas organizaes sociais. Tais alteraes oportunizam, suportam e, no limite, induzem a adoo de determinadas formas de organizao e ao (e, em contrapartida, dificultam e restringem a adoo de outras), as quais se colocam como condio para o acesso poltica e s suas retribuies materiais e simblicas. Como resposta a estas alteraes de ambiente e/ou de oportunidades, as organizaes tendem a passar por processos de adaptao que, por sua vez, so dependentes 17

de caractersticas organizativas que definem a inrcia estrutural e, assim, as condies de possibilidade de adaptao de cada entidade quelas mudanas ambientais. Aproximando estes argumentos gerais do objeto emprico em foco, coloca-se a necessidade de definir quais dimenses dos processos organizativos seriam afetadas pelas mudanas geradas a partir do envolvimento das organizaes sociais na implementao do Programa de Aquisio de Alimentos em seus distintos formatos de execuo, cm destaque, nesse caso, para o mecanismo de Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea. Neste projeto, so abordadas trs dimenses que, hipoteticamente, sofreriam mudanas com aquele envolvimento: a insero relacional; a mobilizao de recursos; os repertrios ou quadros de organizao e ao. Uma linha importante de investigao na agenda atual da rea de estudos sobre polticas pblicas no Brasil tem se dedicado a analisar as interdependncias entre determinados programas e polticas governamentais e o tecido relacional da sociedade e/ou das redes de polticas pblicas (MARQUES, 2000 e 2003; PAVEZ, 2005). Seja analisando os laos inter-pessoais, seja investigando as relaes entre organizaes e/ou instituies governamentais, estudos tm destacado os efeitos que programas e polticas pblicas (e suas mudanas) geram em termos da reconfigurao dos vnculos entre os atores envolvidos. No caso especfico do PAA, duas mudanas significativas podem ser hipoteticamente esperadas em termos relacionais. Em primeiro lugar, na rede de relaes das organizaes envolvidas, com a ampliao e/ou diversificao dos atores sociais e governamentais com os quais aquelas organizaes estabelecem relaes. Na medida em que a operacionalizao do Programa demanda uma interao constante entre as organizaes e os agentes governamentais envolvidos, provvel que se constituam ou reforcem vnculos entre tais atores, reconfigurando as redes relacionais dos mesmos. Neste caso, o PAA poderia estar atuando como um mecanismo de gerao de capital social no sentido de Putnam (1996); ou seja, gerando vnculos e confiana que podem permitir o desenvolvimento de prticas cooperativas entre os atores no somente no mbito do Programa, mas para alm deste. Em segundo lugar, o PAA tambm pode estar gerando uma alterao da posio dos atores envolvidos, especialmente as organizaes sociais, na redes das polticas pblicas. Na medida em que, em funo da delegao para as organizaes sociais de grande parte das 18

atividades de operacionalizao, estas passam a ocupar uma posio de mediadores entre suas bases/pblicos e os recursos/benefcios do Programa, provvel que se observe uma mudana significativa no papel e na importncia das organizaes junto a estas bases/pblicos. Neste caso, o PAA pode se constituir em um instrumento de gerao de capital social no sentido definido por Burt (2005); ou seja, de ganhos associados ocupao de uma posio de conector (broker) entre os atores de uma rede. A segunda dimenso de anlise a mobilizao de recursos tem sido pouco explorada nas pesquisas brasileiras dedicadas ao estudo das organizaes e movimentos sociais. Partindo de um argumento central nos estudos organizacionais (HANNAN e CARROLL, 1992; JENKINS, 1994; McADAM, 2005; McCARTHY e ZALD, 1987), que enfatiza que processos organizativos implicam custos e que, para sua continuidade ao longo do tempo, as organizaes necessitam criar mecanismos de captao e utilizao eficaz de recursos (financeiros, materiais, humanos, conhecimento etc.), coloca-se a hiptese de que alteraes nas fontes e nos volumes de recursos que as organizaes podem acessar tenderiam a gerar efeitos mais ou menos significativos na atuao das mesmas. Especificamente em relao ao PAA, pode-se identificar que est em jogo o acesso a dois tipos de recursos: primeiramente, o controle pelas organizaes e/ou pelos agricultores familiares de uma fatia do mercado institucional e dos recursos a ele destinados; em segundo lugar, a capacidade de disponibilizar alimentos s organizaes e/ou populaes beneficirias do Programa. Trata-se, neste ltimo caso, de um recurso material com forte apelo simblico. Neste contexto, dois resultados podem ser destacados. De um lado, a possibilidade de acesso a recursos financeiros ou aos prprios alimentos pode gerar

alteraes nas relaes externas das organizaes, diminuindo a dependncia em relao a outras fontes de financiamento e/ou fortalecendo-as frente a outros atores (econmicos, sociais ou governamentais), tanto em termos polticos como do ponto de vista material. As mediaes envolvidas no acesso a este instrumento de poltica pblica podem, tambm, reforar ou fragilizar vnculos de lealdade poltica ou solidariedade. De outro lado, o acesso aos recursos do PAA tambm pode ser fonte de mudanas nas relaes internas das organizaes. A possibilidade de oferecer respostas concretas (materiais e/ou financeiras) aos pblicos/constituintes das organizaes tende a gerar um 19

significativo fortalecimento e legitimao de suas lideranas e, de forma mais geral, da alternativa organizativa que elas propiciam. Como contrapartida, no entanto, a insero no PAA pode gerar uma dependncia das organizaes em relao aos recursos do Programa, colocando-as em uma situao de risco em um eventual cenrio de descontinuidade do mesmo. As prprias mudanas organizacionais necessrias para acessar e gerenciar o Programa acabam ampliando este risco. Conforme Giugni e Passy (1998, p.102), o envolvimento em relaes de cooperao com o Estado, especialmente nos casos em que envolve delegao,
pressupe a existncia de organizaes de movimentos sociais bem estruturadas e competentes, mas, por outro lado, isto induz concentrao e acumulao dos recursos do movimento. Engajar-se em interaes colaborativas com o Estado altamente exigente em termos de recursos (...). Ento, os movimentos que entram em uma relao colaborativa com o Estado tendem a tornar-se maiores, mais profissionalizados e mais burocratizados.

Por fim, em relao terceira dimenso os repertrios ou quadros de organizao e ao , de acordo com o pressuposto da interdependncia entre processos organizativos e configurao poltico-institucional/condies ambientais referidos anteriormente, adota-se o argumento de que as formas de estruturao e atuao das organizaes sociais tendem a responder s condies ambientais e oportunidades que cada contexto institucional define. Ou seja, diferentes contextos tendem a produzir distintas oportunidades e condicionamentos para os processos organizativos, estimulando-os ou obstaculizando-os ao definirem seus custos, riscos e eficcia. Articulando esta argumentao com o objeto em foco, observa-se que o PAA, na medida em que estabelece determinados enquadramentos para a contratao dos projetos, promovendo, ao mesmo tempo, novas oportunidades de interao, acaba reforando determinadas prticas e estratgias de organizao e ao em detrimento de outras. A implementao do Programa passa a gerar novas demandas, alterando agendas, imprimindo um novo ritmo de trabalho s organizaes, forando adaptaes. No caso dos movimentos sociais, novos perfis de militncia passam a ser valorizados, tensionando hierarquias e gerando, eventualmente, conflitos internos. A atuao enquanto mediadoras, seja no campo da comercializao seja na distribuio dos alimentos, torna-se um foco central da 20

interveno das organizaes, produzindo novos vnculos, valores, prticas e, no limite, novas estruturas organizativas. De outro lado, especificamente no caso dos agricultores, o mercado institucional criado pelo Programa estabelece uma srie de condicionalidades legais e organizativas para que as organizaes possam acess-lo e/ou nele permanecerem. As oportunidades de

estabelecimento de parcerias com o Estado, atravs da proposio de projetos no mbito do PAA, tm como contrapartida a necessidade de adequao das organizaes complexa e mutante estrutura de normas e leis que normatizam essas relaes. Alm disto, a insero no mercado institucional estabelece responsabilidades s organizaes em termos que prazos de entrega, qualidade dos produtos, periodicidade de oferta, planejamento de produo, logstica de coleta e entrega dos produtos, entre outros aspectos, que tendem a ter implicaes significativas para a estruturao e atuao das mesmas. O PAA no RS O processo de implantao no PAA no Rio Grande do Sul se baseia em uma rede bastante articulada de atores na sociedade civil e no Estado (e, por vezes, transitando entre estes espaos sociais) vinculados direta ou indiretamente agricultura familiar, que comea a se constituir entre o final da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980. Esta rede conecta organizaes sindicais, movimentos sociais, ONGs, grupos de agroecologia, cooperativas, associaes, instituies de crdito, militantes partidrios, pesquisadores, agentes pblicos, entre outros atores. A introduo e expanso do Programa no estado ir, em grande medida, se estruturar a partir dos atores e relaes que compem esta rede. A importncia desta rede se expressa claramente no processo difuso do Programa no estado, o qual segue, em grande medida, a distribuio geogrfica das organizaes e movimentos da agricultura familiar/agroecologia. Assim, a implementao do PAA vai iniciar e, posteriormente, difundir-se centralmente naquelas regies do estado nas quais se observa uma presena mais consolidada daquelas organizaes e movimentos17, que progressivamente se mobilizam para participarem do Programa 18.
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As principais organizaes envolvidas neste processo so: a Federao dos Trabalhadores da Agricultura Familiar (FETRAF); o Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) e o Movimento dos Trabalhadores

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A centralidade das organizaes ligadas agricultura familiar na conformao do PAA no Rio Grande do Sul no significa que, eventualmente, no houve organizaes urbanas com protagonismo neste processo. Ao contrrio, h casos 19 em que a iniciativa de proposio e execuo dos projetos esteve a cargo de organizaes urbanas. Tais casos, no entanto, constituram uma exceo, indicando a presena de um padro organizativo entre as entidades beneficirias, na sua grande maioria entidades assistenciais, que as fragiliza no sentido de adotarem uma posio mais propositiva na implementao desta poltica pblica. As informaes coletadas permitem identificar que a participao no PAA tende a gerar efeitos, que podem variar em grau e/ou contedo, para todas as organizaes sociais envolvidas. Em outras palavras, o PAA20 institui mudanas significativas no ambiente no qual se constituem e atuam estas organizaes, alterando vnculos e posies, oportunizando o acesso a recursos diversos e, ao mesmo tempo, demandando transformaes organizativas significativas para operacionalizao do Programa. Em particular, o enquadramento das organizaes como executores da poltica pblica as coloca sob a necessidade de adequao a um conjunto de regulaes e normativas institudas, as quais tm incidncia direta sobre a estruturao e atuao cotidiana das mesmas. As mudanas organizativas observadas, no entanto, no podem ser vistas como respostas mecnicas e homogneas s mudanas nas condies e oportunidades trazidas pelo PAA, mas dependem tambm das capacidades e intencionalidades das organizaes envolvidas, que estabelecem um maior ou menor grau de inrcia estrutural. A partir da pesquisa realizada, podem ser destacados cinco conjuntos de mudanas que esto relacionadas reconfigurao das relaes entre Estado e organizaes sociais que

Rurais Sem Terra (MST). Alm disto, destaca-se a atuao da rede estruturada em torno do Centro de Apoio ao Pequeno Agricultor (CAPA), que teve um papel central na implementao do PAA na Regio Sul do estado. 18 importante observar, no entanto, que nem todo universo associativo relacionado agricultura familiar se envolveu no PAA. Um campo importante de atores deste universo, estruturado em torno da Federao dos Trabalhadores da Agricultura (FETAG), no participa do Programa. 19 Esta situao ilustrada por um dos estudos de caso realizados na pesquisa (um projeto de PAA no municpio de Canoas/RS), mas que no ser analisado neste trabalho devido ao limite de pginas estabelecidos pelas regras de formatao. 20 Conforme j comentado anteriormente, problemtico tratar o PAA isoladamente em relao a diversas outras polticas pblicas direcionadas s organizaes sociais (em especial, quelas da agricultura familiar, mas no apenas a estas). Como ser observado na anlise, a combinao entre estas diversas polticas que produz as mudanas nas condies ambientais e nas oportunidades de atuao, induzindo transformaes mais ou menos significativas na atuao cotidiana das organizaes.

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o PAA, enquanto parte de um contexto mais amplo de envolvimento das organizaes sociais na implementao de polticas pblicas, tende a produzir. O primeiro conjunto de mudanas se refere relao das organizaes sociais com as polticas pblicas. Conforme salientado acima, o PAA integra um amplo conjunto de polticas pblicas em setores to diversos como reforma agrria, crdito agrcola, segurana alimentar, assistncia social, formao profissional, habitao, sade, educao, entre outros, que, na sua articulao, vm reconfigurando o ambiente de atuao das organizaes sociais no Brasil nas ltimas dcadas. O impacto sobre as organizaes mais intenso e direto pelo fato de que boa parte destas polticas se caracteriza pela delegao de parcela mais ou menos significativa de sua implementao para aquelas organizaes. Assim, se na dcada de 1980 as polticas pblicas eram um objeto de reivindicao das organizaes, na dcada de 1990 e, especialmente, na dcada de 2000, a implementao de polticas pblicas se torna crescentemente um campo de atuao para tais organizaes (e, em alguns casos, se torna o campo prioritrio de atuao). Esta dinmica pode ser claramente identificada na pesquisa realizada. Diversos entrevistados salientam, de um lado, a centralidade que as polticas pblicas tm ocupado na atuao das organizaes, ressaltando o carter estratgico que estas assumiram na reproduo das organizaes e/ou na consecuo de seus objetivos. De outro lado, observase o esforo das organizaes no sentido de jogar entre as opes que a diversidade de polticas e programas disponveis traz, verificando-se iniciativas de composio entre diferentes polticas e, tambm, deslocamentos entre as mesmas ao longo do tempo. No entanto, observa-se que no so apenas as polticas em si que se alteram no perodo, mas tambm, em certos casos, as interpretaes dos atores sobre o seu significado. Na pesquisa realizada foi possvel identificar trs padres interpretativos presentes entre as organizaes envolvidas no PAA. Primeiramente, h uma interpretao do Programa apenas como uma fonte a mais de recursos para potencializar aquilo que elas j faziam tradicionalmente. Ou seja, o Programa visto como um instrumento de qualificao de uma prtica que, entretanto, mantm-se inalterada na sua natureza. O segundo padro interpretativo possvel de ser delimitado aquele no qual as polticas pblicas passam a se constituir como um elemento norteador e, no limite, um fim em si para a atuao das 23

organizaes envolvidas. Por fim, um terceiro padro interpretativo sobre as polticas pblicas como o PAA aquele que identifica nestas polticas um meio para o fortalecimento organizativo e, a partir deste, a capacitao para a busca de objetivos organizacionais mais amplos que a operacionalizao de polticas e programas governamentais. O segundo conjunto de mudanas se refere ao processo de criao,

regularizao/formalizao ou ativao de organizaes induzido pelo PAA. Diversos entrevistados salientaram que a necessidade de organizao para participao no Programa resultou, em alguns casos, na criao de cooperativas e associaes, particularmente entre os agricultores. Diversas organizaes tiveram que regularizar sua situao frente ao Estado, quitando dvidas ou atualizando sua documentao, tornando-se, com isso, formalmente aptas a participar do PAA. Outras entidades, ainda, embora estivessem legalmente constitudas como organizaes, estavam praticamente inativas, voltando atividade em funo de seu envolvimento na execuo do Programa. No Rio Grande do Sul, em

particular, o formato organizativo privilegiado pelos agricultores familiares foi a cooperativa. Alm da tradio de cooperativismo no estado, tal preferncia pode ser em parte explicada por decises dos gestores do Programa no estado que acabaram restringindo as possibilidades de participao para outros formatos organizativos, reforando a presena das cooperativas de agricultores neste mercado institucional. Um aspecto importante destacado pelos entrevistados a considervel dependncia de parte das organizaes envolvidas operacionalizao do PAA em relao aos recursos obtidos no mercado institucional criado pelo Programa, dependncia essa que no se traduz, necessariamente, em uma dependncia dos agricultores vinculados a essas associaes e cooperativas em relao ao mercado institucional. O terceiro conjunto de mudanas tambm se refere a mudanas organizacionais, mas focaliza as transformaes nas estruturas e prticas das organizaes relacionadas participao no PAA. De um lado, entrevistados destacaram a importncia do Programa com fonte de recursos para a estruturao das organizaes, possibilitando ampliar e/ou qualificar a atuao das mesmas. De outro lado, conforme identificado por Rosemblum e Lesch (2011) e Skocpol (2003) anteriormente, a insero das organizaes sociais na execuo de polticas pblicas 24

tende a gerar mudanas mais ou menos profundas em suas rotinas de funcionamento, demandando a adoo de novos procedimentos, o domnio de novas competncias e a submisso a novas regulamentaes. Tais mudanas so claramente identificadas no caso do PAA. Os entrevistados salientam a importncia que passam a ter instrumentos e competncias de gesto para que as organizaes tenham eficcia e eficincia na operacionalizao do Programa. Profissionalizao, planejamento, controle, prestao de contas, informatizao, entre vrios outros aspectos, passam a ser temas e preocupaes cotidianas dos membros das organizaes envolvidas na execuo do PAA. As dificuldades de adaptao a estas novas exigncias em termos de gesto foram, em muitos casos, um obstculo para ingresso e/ou permanncia de organizaes na operacionalizao do PAA, indicando os limites de uma abordagem meramente voluntarista do processo de adaptao s mudanas ambientais, que condicionado pelas caractersticas institucionais constitudas ao longo da trajetria das organizaes. As mudanas em termos de procedimentos e competncias organizacionais induzidas/demandadas pelo PAA acabam sendo geradoras, por sua vez, de mudanas de perfil e, especialmente, de critrios de valorizao dos membros das organizaes. Em um contexto no qual h uma grande escassez de indivduos dotados das competncias que passam a ser necessrias para a operacionalizao do Programa, observa-se uma crescente importncia daqueles poucos indivduos que dominam os recursos e habilidades de gesto necessrios para atuar de forma eficaz neste novo ambiente. Os casos analisados demonstram, ao mesmo tempo, que o envolvimento com o Programa acaba gerando uma srie de dinmicas de aprendizado que acabam ampliando essas competncias em um processo que encontra suporte no apenas no ambiente interno das organizaes, mas nas redes de relaes nas quais elas se encontram inseridas. Esse conjunto de mudanas, que implica alteraes na atuao e nas relaes de poder intra-organizacionais, , obviamente, gerador de resistncias e, no limite de conflitos abertos. Particularmente no caso daquelas organizaes que tm uma trajetria vinculada e identificada com prticas contestatrias, como no caso do MST e do MPA, tais mudanas tendem a ser fontes de conflitos intra-organizacionais mais ou menos profundos.

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Um quarto grupo de mudanas se refere s transformaes geradas pela participao no PAA na rede relacional das organizaes envolvidas. Primeiramente, esta participao possibilitou a ampliao e diversificao da rede de relaes das organizaes. Neste sentido, uma das novidades do Programa foi propiciar a constituio de relaes entre as organizaes dos agricultores que produzem os alimentos e as organizaes sociais que distribuem estes alimentos para as populaes em situao de insegurana alimentar. Outro aspecto que constitui esta ampliao e diversificao das redes de relaes das organizaes a relao com instituies e agentes governamentais. Na medida em que as organizaes se inserem na execuo de um Programa governamental, observa-se a constituio ou intensificao de vnculos com diferentes instituies e agentes de distintos nveis e setores de governo que, de alguma forma, participam do processo de implementao do Programa. Esta ampliao e diversificao das redes relacionais, mesmo que limitadas por diversos fatores (com destaque para as divises e disputas poltico-partidrias), gerou ganhos efetivos para as organizaes em termos de acesso a informaes, conhecimentos, cooperao e oportunidades, podendo ser conceituada como um processo de gerao de capital social no sentido de Putnam (1996). Uma segunda mudana em termos relacionais se refere a uma alterao da posio das organizaes sociais na rede de atores da poltica pblica. Na medida em que o PAA, assim como vrias outras polticas que envolvem a participao de organizaes sociais, se caracteriza pela delegao de significativas responsabilidades da implementao para as organizaes, observa-se que entre estas responsabilidades est a definio dos pblicos que tero acesso ao Programa, uma vez que este no capaz de abranger o universo dos potenciais beneficirios. Ou seja, tanto na definio dos agricultores que acessaro o mercado institucional quanto na definio das populaes beneficirias dos alimentos h uma margem de manobra mais ou menos ampla para a escolha das organizaes. Desta forma, as organizaes passam a assumir, de um lado, um papel central enquanto mediadoras entre os pblicos e o Programa; de outro lado, mais do que simplesmente mediar, observa-se que estas organizaes passam tambm a ter um significativo poder de deciso sobre quais pblicos tero acesso ao Programa. Esta possibilidade de controlar o acesso a determinadas polticas pblicas constitui um capital 26

social no sentido definido por Burt (2005); ou seja: O ganho gerado pela localizao de uma pessoa [ou, no caso, organizao] numa estrutura de relaes (p.4). Por fim, o quinto conjunto de mudanas, em direta relao com o anterior, se refere s transformaes das organizaes envolvidas com seus pblicos/constituintes. A possibilidade de controlar o acesso ao Programa e, assim, passar a ser visto como o ator, mesmo que parcialmente, responsvel por oportunizar aquele acesso, tende a significar um expressivo fortalecimento das organizaes junto aos seus pblicos/constituintes. As entrevistas mostram claramente o esforo de diversas organizaes, particularmente aquelas marcadas por um perfil mais contestatrio, de articular o atendimento de interesses e carncias (imediatos e materiais) de seus pblicos/constituintes com processos de formao, organizao e mobilizao poltica dos mesmos. Mais especificamente, em alguns depoimentos se observa um esforo deliberado dos movimentos envolvidos na operacionalizao do Programa em evitar uma separao entre a organizao poltica e a organizao que opera o PAA, buscando articular estas dimenses interdependentes no sentido do seu mtuo fortalecimento.

O PAA na Bahia Na Bahia, a exemplo do que foi constatado no Rio Grande do Sul, a anlise das relaes estabelecidas entre o Estado e as organizaes da sociedade civil envolvidas na execuo do PAA nos permitiu perceber a emergncia de novas dinmicas relacionais envolvendo estes dois polos. Neste estado, o processo de disseminao do Programa avana, tambm, a partir de uma rede de relaes pr-existente envolvendo movimentos sociais, ONGs, associaes, cooperativas, gestores pblicos e tcnicos com atuao em instituies governamentais e no governamentais. Na etapa inicial de implementao do Programa o Governo do Estado da Bahia encontrava-se nas mos de partidos de oposio ao Governo Lula. Mesmo assim, o Programa Fome Zero conseguiu encontrar algum espao de ressonncia, no apenas na sociedade civil, mas, tambm, no Governo Estadual de oposio. Em 2003 foi criada a Comisso de Mobilizao Estadual do Fome Zero Bahia (COMER), com participao de um nmero bastante significativo de entidades. Estavam presentes nesse espao de articulao a 27

ABONG NE2, a Coordenadoria Ecumnica de Servio (CESE), a Articulao no Semirido da Bahia, a Federao das Associaes dos Bairros, a Unio Nacional de Luta pela Moradia Popular, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, a Associao Cultural de Preservao do Patrimnio Bant (ACBANTU), a Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado da Bahia (FETAG BA), a Unio de Negro pela Igualdade (UNEGRO), a CARITAS Regional e Frum Estadual de Agricultura Familiar entre outras (Zimmermann, 2010). Verifica-se, portanto, uma presena forte de ONGs e dos movimentos sociais. Como resultado desse processo de mobilizao, que envolveu seminrios, articulaes com o CONSEA Nacional, interlocues com o Governo Estadual, foi criado o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional da Bahia, em maio de 2003. Como foi observado em entrevista por um dos integrantes da Comisso COMER e do CONSEA: A nossa capacidade de mobilizao em torno do Programa (PAA), ela teve uma relao muito forte com esse poder de convocao do Fome Zero. Eu me lembro daquele perodo, das plenrias que a gente fazia com mais de duzentas pessoas de todo o estado... Tudo aquilo ajudou a criar um clima mais favorvel para que a gente pudesse avanar na articulao do Programa.. E os movimentos sociais vieram... Alguns com mais fora com o MST, outros com um pouco menos de fora... O CONSEA se tornou um espao importante de articulao do Programa no estado, disseminando informaes sobre a existncia desse novo instrumento de poltica pblica e fomentando o dilogo com os rgos responsveis pela sua implementao, em diferentes nveis. interessante observar, entretanto, que, ao contrrio do que ocorreu no Rio Grande do Sul, na Bahia o Programa ir avanar, sobretudo, atravs de articulaes regionalmente enraizadas e no atravs de uma ao estadualizada dos movimentos sociais. Isso se explica, em certa medida, pelas prprias dimenses territoriais do estado, onde as grandes distncias e as profundas diferenas existentes entre as regies parecem ter reforado, historicamente, estratgias mais regionais de atuao. Ao mesmo tempo, verifica-se a estruturao, com apoio da CONAB, a partir de 2005, de uma rede de comercializao criada com o objetivo de difundir e propor politicas pblicas de comercializao favorveis agricultura familiar e agroextrativismo, especialmente as de mercado institucional, como PAA e PNAE, na busca de viabilizar outras formas de mercado para a produo familiar e 28

agroecolgica21. A Rede de Produo e Comercializao da Agricultura Familiar e do Agroextrativismo no Estado da Bahia contou com o apoio de um projeto de cooperao estabelecido entre a CONAB e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), chegando a atuar em 13 diferentes territrios, integrando associaes, cooperativas, movimentos sociais, ONGs, rgos governamentais (municipais, estaduais e federais), conselhos e redes. Em que pese os inmeros obstculos enfrentados em sua atuao, no h dvida de que a existncia desta Rede contribuiu, de forma bastante significativa, na disseminao do PAA em diferentes regies da Bahia. Esse breve relato j nos permite identificar dois elementos importantes no que se refere ao campo de relaes que se organiza no entorno do PAA na Bahia. Verifica-se, em primeiro lugar, um movimento de reduo das distncias entre diferentes escalas de interveno, propiciado, de um lado, pela estruturao do CONSEA como instncia de formulao, monitoramento e controle social das polticas de segurana alimentar e nutricional e, de outro, pela constituio da Rede de Comercializao, de carter fortemente operacional. Verifica-se, no entanto, nesse perodo inicial, um envolvimento bastante tmido do Governo Estadual no processo de implementao do programa, quadro que ir se transformar, consideravelmente, com a eleio de Jaques Wagner, do Partido dos Trabalhadores, que se tornou governador em 2006. O envolvimento do novo governo baiano com o PAA ir se traduzir, por exemplo, na celebrao de um convnio de cooperao com o MDS gestionado pela Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate Pobreza e em diferentes tipos de apoio s organizaes da sociedade civil envolvidas na execuo do Programa atravs de projetos estabelecidos diretamente com o Governo Federal. No caso da Bahia o PAA ir estimular, a exemplo do que ocorreu no Rio Grande do Sul, um movimento de ativao, sobretudo de associaes de produtores, que embora existissem como pessoa jurdicas, estavam enfraquecidas em sua atuao. Com observou uma de nossa entrevistadas, gestora pblica: Haviam muitas organizaes que estavam adormecidas, talvez esse nem seja o termo apropriado. Muitas associaes que estavam cansadas
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Rede de Produo e Comercializao da Agricultura Familiar e do Agroextrativismo no Estado da Bahia. 3 o Seminrio Nacional do PAA. Braslia, 24 a 26 de novembro de 2010.

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de sofrer e a paradas. Por exemplo, quem estava com seus documentos irregulares, porque pararam de tomar qualquer iniciativa. A certido venceu, o CPF no cadastrou. Eles estavam desestimulados, mas muitas organizaes estavam a. Obviamente tinham aquelas mais organizadas (...) no eram muitas tambm no, mas eram algumas. Mas tinham algumas organizaes que iniciaram, tinham toda uma discusso, mas eles no tinham objetivos. Eles no sabiam porque eles existiam. Eles achavam que no tinham nada o que fazer. Saber o qu? A gente t aqui por qu? Para acessar a Pronaf? A gente no pode mais acessar a Pronaf porque estamos devendo, e acessar a Pronaf pra qu?

O PAA representou, portanto, um estmulo para a revitalizao desse associativismo. Foi possvel identificar, tambm, nas regies onde realizamos levantamentos de dados de campo, a construo de esquemas de disseminao de informaes e apoio mtuo entre organizaes. Na Regio Sisaleira, organizaes como o Movimento de Organizao Comunitria (MOC) e a Associao de Desenvolvimento Sustentvel e Solidrio da Regio Sisaleira (APAEB) passaram a estimular associaes de produtores j existentes na regio para que pudessem acessar o Programa. No Territrio do Baixo Sul, organizaes como o Servio de Assessoria Organizaes Populares Rurais (SASOP) e a Agncia de Agronegcios e Comercializao da Agricultura Familiar do Baixo Sul (AACAF), com participao no Colegiado Territorial, passaram a desenvolver diversas atividades de articulao poltica e disseminao do Programa nesses municpios. Existe, portanto, no caso da Bahia, uma estreita imbricao entre fruns participativos, iniciativas de articulao em rede contando, inclusive, com apoio governamental e processos de mobilizao da sociedade civil que contrasta, no entanto, com a frgil articulao institucional do PAA com outros instrumentos de ao governamental, exigindo, da parte das organizaes, constantes esforos na busca de coeso em suas relaes com as polticas pblicas, em seu esforo por integrar distintas aes e programas. A exemplo do que foi verificado no caso do Rio Grande do Sul, o PAA fomentou, ainda, uma srie de dinmicas de aprendizagem, no apenas no campo poltico, mas envolvendo tambm em um amplo repertrio de temas relacionados comercializao. A disseminao desses conhecimentos tcnicos ainda se caracteriza, no entanto, pela existncia de fortes assimetrias. Foi possvel perceber que algumas organizaes dominam, 30

hoje, com grande desenvoltura os mecanismos do PAA e sua forma de operacionalizao, mas uma parcela significativa dessas entidades, sobretudo as organizaes pequenas, de abrangncia local, ainda dependem, em muitos casos, da ao de mediadores externos na elaborao dos projetos e gesto do processo de comercializao, particularmente nas questes fiscais e nas rotinas de prestao de contas. No caso do PAA municipal, as aes da Prefeitura acabam suprindo capacidades que poderiam ser desenvolvidas no mbito das prprias organizaes desde que as mesmas pudessem contar com apoios mais sistemticos.

Consideraes finais

Este exerccio de anlise das relaes Estado-sociedade civil tomando como porta de entrada o Programa de Aquisio de Alimentos, nos permitiu prospectar as

interdependncias estabelecidas entre o Estado e as organizaes da sociedade civil na implementao de polticas pblicas. Um primeiro elemento a ser observado que o envolvimento da sociedade civil na operacionalizao de programas e aes governamentais no exclui, no caso estudado, mas complementa, a presena desses atores sociais nos espaos de formulao, monitoramento e controle social dessas polticas. No caso do PAA, a atuao dessas organizaes como mediadoras da ao governamental no as transforma em meras executoras de objetivos e metas traados pelo governo, excluindo de sua atuao repertrios de ao voltados mobilizao, articulao poltica ou a reivindicao. O que se percebe uma complexificao desses repertrios, que passam a exigir presena em diferentes arenas e a demandar esforos significativos na busca de coeso. No caso

estudado, transformaes importantes ocorrem, tambm, no ambiente interno das organizaes que se tornam executoras do PAA, alterando rotinas de funcionamento, exigindo a implementao de novos procedimentos, o domnio de competncias e a internalizao de novos regulamentos. Em muitos casos, essa nova estruturao tensiona projetos ou hierarquias anteriormente estabelecidas. Ao mesmo tempo, ao tornarem-se mediadoras do PAA, e, tambm, em muitos casos, de outras polticas pblicas, as organizaes em questo tendem a se fortalecer diante de seu pblico, assumindo, porm o nus de responder pela execuo das polticas e seus resultados. Percebe-se, no caso das 31

organizaes envolvidas na implementao do PAA uma ampliao de seus repertrios e quadros de ao, considerando no apenas a sua insero na esfera poltica, mas, tambm, a sua atuao na rea de mercado. Os impactos desse conjunto de transformaes so, ao que tudo indica bastante diferenciados variando de acordo com o perfil das organizaes e dos arranjos institucionais de implementao do Programa, heterogeneidade esta que possibilitada pelo prprio desenho de implementao desta poltica.

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