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Promocin de la Universalidad del Derecho a la Identidad en Amrica latina Cumplimiento de los estndares de la OEA y mejores prcticas Informe Comparativo de los Pases Estudiados 2011

rea Construccin de Ciudadana Fundacin Poder Ciudadano Coordinacin: Mara Batch Equipo de trabajo: Karina Kalpschtrej, Lucas Luna Buenos Aires, Marzo 2011

Poder Ciudadano es una organizacin sin fines de lucro, fundada en 1989 cuya misin es de promover la participacin ciudadana, la transparencia y el acceso a la informacin pblica para fortalecer las instituciones de la democracia a travs de la accin colectiva. Fundacin Poder Ciudadano Piedras 547 - C1 070 AAK Buenos Aires www.poderciudadano.org Este informe ha sido posible gracias al apoyo de la National Endowment for Democracy.

Introduccin...............................................................................................................................5 Modelos organizacionales existentes y sus principales desafos .........................................6 Principales desafos y respuestas brindadas por los Estados .........................................6 Articulacin, coordinacin e interconexin entre dependencias involucradas .................7 Multiplicidad vs. Estandarizacin de procedimientos y costos........................................12 Incorporacin de tecnologa .............................................................................................13 Relacin con la Poblacin ..................................................................................................17 Canales de acceso y consulta.........................................................................................17 Articulacin con OSC ......................................................................................................18 Universalizacin y accesibilidad del registro civil y Derecho a la Identidad.......................21 Barreras geogrficas e inaccesibilidad..................................................................................22 Unidades mviles ...............................................................................................................23 Campaas de Inscripcin y cedulacin...............................................................................25 Servicio de inscripcin y/o cedulacin en centros educativos .............................................25 Servicio de inscripcin y/o documentacin en Hospitales ...................................................26 Barreras econmicas ..............................................................................................................26 Barreras econmicas en materia de inscripcin de nacimientos ....................................26 Barreras econmicas en materia de documentacin obligatoria .........................................27 Costos directos ...............................................................................................................27 Costos indirectos ............................................................................................................28 Medidas tendientes a eliminar las barreras econmicas .................................................28 Barreras legales y/o administrativas......................................................................................29 Los plazos y su incidencia en el subregistro .......................................................................29 La posibilidad de inscripcin dentro de hospitales / centros de salud..............................30 La va judicial en los procesos de registro de nacimientos..................................................31 Requisitos legales y/o administrativos como barrera al ejercicio del Derecho a la Identidad ...........................................................................................................................................32 Registro de Nacimiento...................................................................................................32 Falta de documento de los padres...............................................................................32 Nacionalidad de los padres .........................................................................................33 Emisin del Documento ..................................................................................................33 Comentarios y Conclusiones Finales ....................................................................................35

Introduccin El reconocimiento y garanta de la identidad civil por parte de los Estados, a travs de la inscripcin de nacimiento y el acceso a documentacin que acredite identidad, son instrumentos fundamentales para el pleno ejercicio de derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales, cualquiera sea el territorio que se habite de manera permanente o transitoria. Los sistemas de identificacin en Amrica latina se encuentran en proceso de cambio y han postulado de manera unnime asegurar la universalidad de acceso a la identidad civil para sus habitantes. No obstante sto, los desafos a enfrentar an son importantes y la deuda con las poblaciones en situacin de vulnerabilidad, muy grande. Pueblos originarios, mujeres, nios, nias y adolescentes en situacin de pobreza, desplazamiento o movilidad, habitantes de zonas rurales o afectados por catstrofes naturales, adultos mayores, personas con capacidades diferentes y con identidades de gnero no heterosexuales, demandan a los Estados acciones urgentes para el reconocimiento de sus derechos generales, iniciando con el acceso a la identidad civil que es llave de acceso a otros derechos bsicos. El presente documento se desarrolla en el marco de la segunda etapa del proyecto Promocin de la Universalidad del Derecho a la Identidad en Amrica latina. Cumplimiento de los estndares de la OEA y mejores prcticas implementado desde la Fundacin Poder Ciudadano con el apoyo financiero del National Endowment for Democracy. Este estudio comparativo es el resultado final de las investigaciones parciales realizadas durante el segundo semestre de 2010 en Colombia, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Este esfuerzo regional cont con la colaboracin de expertos en cada uno de los nueve pases y fue coordinado desde la Fundacin Poder Ciudadano, por el rea de Construccin de Ciudadana. Poder Ciudadano encara nuevamente este tipo de indagacin en el entendimiento de que se requiere que los Estados latinoamericanos asuman un compromiso real en la construccin de sociedades justas y equitativas basadas en los principios de justicia e inclusin social con la participacin de todos y todas. Estas sociedades sern lejanas en su realidad y sustentabilidad cada vez que los habitantes de la regin no puedan ejercer de manera plena su Derecho a la Identidad.

Modelos organizacionales existentes y sus principales desafos En Amrica Latina existen diversos modelos organizacionales que tienen a su cargo el sistema de identificacin de personas, que incluyen tanto la inscripcin de nacimiento como la emisin de la documentacin legal obligatoria. Una clasificacin posible dentro de los modelos organizacionales, permite distinguir dos categoras segn el nmero de organismos involucrados en el proceso de identificacin civil: Aquellos en los cuales un solo organismo tiene a su cargo la inscripcin de

nacimientos con la expedicin del acta correspondiente que se constituye como base de la identidad- as como tambin la emisin del documento o cdula de identificacin civil. Aquellos en los cuales la inscripcin de nacimientos se encuentra en cabeza de un

organismo distinto del que emite el documento o cdula. En los trminos del estudio cuyos resultados se estn comparando, los pases participantes en esta segunda etapa, se pueden clasificar segn el siguiente esquema: Modelos Organizacionales Con un organismo Colombia Guatemala Honduras Con dos organismos Mxico Panam Paraguay Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Cuadro 1: Modelos Organizacionales

Principales desafos y respuestas brindadas por los Estados Frente a los principales desafos que implica la eleccin de uno u otro modelo organizacional, a continuacin se describirn las principales acciones y polticas desarrolladas por los Estados en razn de promover mejoras dentro de sus respectivos sistemas. Como se seal en el estudio anterior, los pases que tienen su sistema de identificacin basado en un solo organismo se caracterizan por presentar, comparativamente, esquemas simplificados de trmites para el 6

registro de los hechos vitales en general, pero especialmente, para la adquisicin de la identidad legal. Esto es posible, en la mayor parte de los casos, porque cuentan con bases de datos que permiten centralizar en archivos unificados, todos los hechos vitales de la poblacin. Sin embargo, es de resaltar que los organismos nicos no garantizan de por s la eficiencia en la cobertura territorial y poblacional, ya que, en muchos casos, sus principales limitaciones se encuentran, justamente, en su incapacidad financiera y operativa para cubrir la extensin de los territorios con iguales servicios para toda la poblacin, cualquiera sea su localizacin. Los sistemas bicfalos o de mltiples organismos tienen sus principales desafos en las dinmicas de articulacin y coordinacin interinstitucional, en las diversas formas en que cada uno despliega su cobertura y tipo de servicio brindado. Los casos de Mxico y Paraguay mostrarn a modo de ejemplo dichos desafos y la complejidad de la situacin, sobre todo para los grupos en situacin de vulnerabilidad. Ahora bien, como se ver ms abajo, algunos de los pases abordados en la presente etapa del estudio, muestran claramente que no hay una relacin necesaria entre centralizacin de los procesos de identificacin y eficiencia en la cobertura del sistema, y que sistemas de organismos mltiples pueden desempear sus funciones llegando a la cobertura universal como es el caso de Uruguay o tener altos niveles de cobertura como Panam -.

Articulacin, coordinacin e interconexin entre dependencias involucradas Colombia, Guatemala y Honduras son los pases que en esta etapa del estudio, se caracterizan por contar con sistemas de identificacin centralizados, funcionando en una sola institucin. Los mismos presentan diversos niveles de consolidacin organizacional asociados, de manera fundamental, a la antigedad de sus estructuras. En Colombia, la Registradura Nacional de Estado Civil fue creada en 1948 y cont con una consultora de diseo organizacional a cargo de una Misin Tcnica Canadiense que posibilit la construccin planificada de sus procesos y estructuras internas. En 1997, inici su modernizacin tecnolgica, que en la actualidad incluye la inscripcin en lnea y la interconexin de sus oficinas en tiempo real va Internet telefnica y magntica cuando la Web no est disponible por cuestiones geogrficas. Diferente nivel de consolidacin institucional presentan los sistemas de Guatemala y Honduras, donde la centralizacin del registro de hechos vitales es de data ms reciente. En Guatemala, la transferencia de funciones registrales desde los municipios hacia la figura del Registro Nacional 7

de las Personas RENAP - se realiz recin en 2005. Este proceso dej a la vista el impacto del largo conflicto interno del pas entre otros factores en el acceso a la identidad civil: 1.5 millones de partidas de nacimiento deben ser repuestas por encontrarse viciadas o destruidas fsicamente junto con una indeterminada cantidad de poblacin que cuenta con Cdula de Vecindad1 sin tener inscripcin de nacimiento. Si bien puede indicarse que el proceso de centralizacin est completo, la celeridad de su implementacin es una de sus principales debilidades, ya que la brecha a saldar para corregir los errores histricos y dotar a la poblacin de una identidad legal fehaciente lo que requiere no slo de fondos para su financiamiento, sino de ajustes en los procesos y capacitacin integral del personal -, se encuentra an lejos de ser totalmente cubierta. Los expertos sealan que las debilidades del sistema aumentan toda vez que no existe una poltica nacional de Registro que d marco a este proceso de saneamiento identificatorio.2. Como se ver ms adelante por ejemplo en el caso de Mxico - este tipo de ausencia afecta de igual manera a los sistemas dobles. Si se considera el proceso en Honduras, el Registro Nacional de las Personas RNP fue creado en 1983 y recin desde 2004 es una institucin autnoma de las instancias electorales de las que dependi originariamente y que subordinaban los objetivos vinculados con la identidad legal a las temticas electorales. Si bien el sistema tiene una cobertura territorial importante llegando al 90% de la poblacin -, el proceso de implementacin de la nueva cdula de identidad ha puesto de manifiesto la debilidad del RNP en trminos presupuestarios junto con la ausencia an de automatizacin y ajustes de los procesos registrales, lo que implica para la poblacin, demoras en las tramitaciones y un desfasaje importante en trminos de la actualizacin de la documentacin vigente. A pesar de tener instituciones nicas y procesos centralizados, en estos pases los niveles de subregistro - si bien en promedio son semejantes al resto de la regin -, presentan desniveles importantes que ponen en cuestin la relacin directa entre centralizacin de instituciones y eficacia de la cobertura en trminos de registro de nacimiento e identificacin. En Guatemala se estima un subregistro de entre un 10% - segn datos oficiales del 2007 - hasta un 15% estimado por UNICEF3 -. En este marco resulta llamativo el ascenso de estos guarismos en poblaciones que se encuentran a cargo del propio Estado: 31.4% de subregistro entre nios y adolescentes en Hogares de Proteccin del Estado y 47.2% de subregistro en infancia con discapacidad mental tambin atendida por el Estado.4. En Colombia si bien en promedio nacional
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Previo al traspaso de funciones al RENAP cada uno de los 333 municipios guatemaltecos tena potestad para emitir una Cdula de Vecindad, con costos mnimos que oficiaba de documento que acreditaba identidad. 2 Cf. Informe Parcial Guatemala. http://www.identidadyderechos.org/informespdf/informe_guatemala.pdf 3 dem. Pgina 13. 4 dem.

el subregistro de nacimiento alcanzara el 7.2%, en las zonas rurales puede llegar al 16%. Entre poblaciones en situacin de desplazamiento, si bien los niveles de inscripcin de nacimiento son ms altos que el promedio nacional 97.7% -, son importantes los porcentajes de indocumentacin que pueden trepar hasta un 37% indocumentacin de 7 a 17 aos y un 30% en adultos.5 La presente indagacin sobre los sistemas de identificacin conformados por dos organismos diferenciados en relacin a la cadena identificatoria, ha puesto de manifiesto que el eje analtico debe focalizarse en la eficiencia con la que dichos rganos estatales desarrollan sus funciones. Los sistemas bicfalos que formaron parte del presente estudio pueden ordenarse en un gradiente que va desde la cobertura universal en materia de inscripcin de nacimiento e identificacin como es el caso de la Repblica Oriental del Uruguay - hasta la problemtica construccin de un sistema de identificacin nacional que se articule con los niveles subnacionales responsables de la inscripcin de nacimiento, en un contexto donde el subregistro puede alcanzar, en algunos casos, a casi la mitad de la poblacin como es la situacin en Mxico6 . El sistema uruguayo de identificacin legal involucra a la Direccin General del Registro de Estado Civil, dependiente del Ministerio de Educacin y a la Direccin Nacional de Identificacin Civil, dependiente del Ministerio del Interior. Si bien la cadena identificatoria est unificada alrededor de un nmero nico asociado a cada persona inscripta que es utilizado por ambos sistemas, entre ellos no existe interconexin institucional ni de tipo electrnica en la actualidad, salvo en lo vinculado con el programa de certificado de nacidos vivos. Los soportes se mantienen en papel de manera primordial y se encuentra en proceso su digitalizacin siendo an todos los trmites personales y presenciales. Estas caractersticas, sin embargo, no son negativas respecto a la universalidad de la cobertura: en territorio uruguayo el subregistro y la indocumentacin son casi inexistentes, con guarismos puramente marginales propios de situaciones muy puntuales. Otro sistema doble con alto nivel de cobertura es el caso de Panam: el subregistro promedio nacional ronda entre el 5% y el 6%, aunque pueda ser ms alto si se considera que el 8% de los nacimientos ocurre fuera del sistema hospitalario. El sistema de identificacin est estructurado en dos dependencias Direccin Nacional de Registro Civil y Direccin General de Cedulacin bajo la rbita del Tribunal Electoral de Panam7. La principal virtud del sistema panameo se
Cf. Informe Parcial Colombia. http://www.identidadyderechos.org/informespdf/informe_colombia.pdf Pgina 10. 6 Los detalles de este sistema y sus principales desafos, se analizarn en el apartado siguiente. 7 Cabe sealar que el sistema se completa con la Direccin Nacional de Organizacin Electoral, con la
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vincula con la utilizacin de una base de datos unificada y digitalizada desde el ao 1999, que permite a las dos instituciones funcionar como si fueran una sola. En una situacin intermedia respecto a su efectividad est el caso de Repblica Dominicana que presenta importantes niveles de subregistro e indocumentacin segn datos del ao 2006, el 22% de los nios y nias entre 0 y 5 aos de edad, no tienen un acta de nacimiento, mientras que un 11.9% de la poblacin dominicana est indocumentada8 -. En esta situacin inciden no slo la vulnerabilidad econmica y social de los sectores de menores ingresos, sino tambin una consideracin negativa arraigada respecto a la cultura registral, que vincula este derecho slo a las clases acomodadas y con altos niveles de educacin, socavando una perspectiva de derechos en el acceso a la identidad legal dominicana para el resto de la poblacin9. El sistema de identificacin est conformado por la Direccin Nacional del Registro Civil y por la Direccin Nacional de Cedulacin, ambas dependientes de la Junta Central Electoral y se encuentra desde el ao 2006 en un importante proceso de modernizacin que implica un rediseo institucional y cuenta con un fuerte apoyo de la cooperacin internacional para reducir el subregistro y la indocumentacin, a travs de programas como la Unidad Central de Declaraciones Tardas que se analizar ms adelante-, entre otras reformas legales y administrativas. Paraguay se perfila como un sistema que presenta los obstculos paradigmticos vinculados a la multiplicidad de organismos intervinientes en el acceso a la identidad legal. El sistema est conformado por el Registro del Estado Civil dependiente del Ministerio de Justicia y Trabajo, y el Departamento de Identificaciones de la Polica Nacional bajo la rbita del Ministerio del Interior. En relacin con el funcionamiento del sistema se detectan dos lneas de problemas principales: la centralizacin de los procesos en cada uno de los organismos a pesar de estar presentes en las cabeceras departamentales, dificulta y retrasa el acceso a la identidad legal para la poblacin paraguaya en general y de manera especial para los pueblos originarios siendo un pas con ms de 20 etnias indgenas habitando el territorio nios y nias en situacin de calle y adultos mayores. En otra lnea, la desarticulacin institucional carga de barreras el acceso a la Cdula de Identidad, toda vez que, a pesar de legalmente demandar requisitos mnimos, en la prctica el Departamento de Identificaciones requiere certificados extras que resultan disuasores para la realizacin del trmite10. A esta situacin se suma el hecho de que el Registro Civil se encuentra intervenido desde el ao 2009 por investigaciones sobre actos de corrupcin tanto a nivel Central
que se trabaja de manera conjunta como se ver ms abajo. 8 Cf. Informe Parcial Repblica Dominicana. http://www.identidadyderechos.org/informespdf/informe_dominicana.pdf Pgina 13. 9 Ibdem. Pgina 11. 10 Se solicitan de manera extra, fotocopia del acta de registro de nacimiento - y si no se tiene la copia, se debe ir a buscarla al pueblo donde naci -, fotocopia del certificado de nacido vivo, certificado de nacimiento original del interesado, comparecencia del menor, certificado de vida y residencia, fotocopia de las cdulas de los padres, con la firma del oficial del registro.

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como departamental. El caso de Mxico ser abordado en el punto siguiente por presentar caractersticas particulares respecto, no slo a la cantidad de organismos involucrados, sino tambin al incipiente y complejo nivel de desarrollo de un embrionario sistema federal de identificacin. Un apartado especial es el referido a los niveles de autonoma en el desarrollo de sus procesos en los sistemas de identificacin dependientes orgnicamente de las autoridades electorales en cada pas. Esta dependencia institucional no es negativa en s misma, pero debe estar enmarcada por importantes niveles de transparencia en los procesos que implican, ya que, como se vio de manera paradigmtica en el trabajo anterior para el caso de Nicaragua, esta vinculacin institucional puede derivar en el desvo de las finalidades de los sistemas de identificacin y quedar atrapados en las dinmicas poltico electorales. En este estudio, sobre un total de 9 (nueve) sistemas analizados, 3 (tres) se encuentran directamente en la rbita de autoridades electorales: Repblica Dominicana, Venezuela y Panam. El caso de Colombia es particular dentro de este espectro, en tanto, siendo el organismo a cargo de la identificacin legal de las personas, de carcter autnomo e independiente, el mismo tiene a su cargo la organizacin de los procesos electorales. En Repblica Dominicana, donde el sistema depende de la Junta Central Electoral JCE - se desarroll durante 2007, un diagnstico institucional para definir las lneas estratgicas del Registro Civil e Identidad Ciudadana11. Dicha evaluacin detect la flagrante existencia de falsificaciones de Actas y Cdulas de Identidad y Electorales, debidas a la falta de supervisin. El sistema dominicano se encuentra en pleno proceso de modernizacin con el objetivo puntual de superar este tipo de debilidades institucionales y abonar a la transparencia de la articulacin entre identificacin y procesos electorales. En Venezuela, el Registro Civil depende directamente del Consejo Nacional Electoral CNE -, mientras que el SAIME Servicio Administrativo de Identificacin y Extranjera - , depende del Poder Ejecutivo y ambos del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia - MPPRIJ -. La Ley Orgnica del Registro Civil LORC - plantea en su Art. 51, que la Oficina Nacional de Registro Civil estar en interconexin con la Oficina Nacional de Supervisin del Registro Civil e Identificacin y con la Oficina Nacional de Registro Electoral a fin de que todo dato que ingrese al Registro Civil, que pueda integrar, afectar o modificar al Registro Electoral, sea incorporado automticamente en los archivos de la Oficina Nacional de Registro Electoral.12
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Cf. Informe Parcial Dominicana. Op. Cit. Pgina 12. Cf. http://www.cne.gob.ve/registrocivil/index.php/documento/12

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En los informes relevados, no se explicitan los mecanismos puntuales de dicha interconexin pautada por ley. A pesar de esta diferencia de dependencia orgnica, la cdula de identidad es requerida en los procesos electorales venezolanos, toda vez que es fuente de acreditacin de identidad. Las mesas electorales cuentan con identificadores de huellas dactilares conectadas con las bases de datos del Consejo Nacional Electoral. Para el caso panameo, el sistema de identificacin depende de manera directa del Tribunal Electoral de Panam TEP -, y explcitamente se refuerzan las campaas de documentacin en perodos preelectorales por medio del Plan de Giras Conjuntas. Estas actividades apuntan especialmente a las localidades donde el subregistro y la indocumentacin son ms altos debido a las barreras geogrficas, econmicas y culturales. Entre las incumbencias de la Registradura Nacional del Estado Civil de Colombia se encuentra, de manera directa garantizar la organizacin y transparencia del proceso electoral, la oportunidad y confiabilidad de los escrutinios y resultados electorales"13. En ese sentido, no slo dirige el proceso electoral y constituye el Censo Electoral, sino que tiene a su cargo el desarrollo de las estadsticas vinculadas a los resultados obtenidos por candidatos y partidos. La Registradura se encuentra desplegando el proceso de inscripcin de cdulas en todo el territorio colombiano con el fin de constituir el Censo Electoral que habilite a ejercer su voto a los colombianos para las elecciones del 2011.

Multiplicidad vs. Estandarizacin de procedimientos y costos Como se sealara ms arriba, el caso de Mxico merece una mencin especial, en tanto su sistema de identificacin actual presenta las complejidades asociadas a las estructuras donde una de las funciones se encuentra en cabeza de los estados federados, mientras que el nivel nacional presenta una dinmica de desarrollo diferente de la verificada en el resto de los pases aqu abordados. El registro del nacimiento en el territorio mexicano es competencia del instituto del Registro Civil dependiente de la jurisdiccin de cada una de las 32 entidades federativas y el gobierno territorial del Distrito Federal, por lo que sus procedimientos y dinmicas son exclusivos de cada Estado Federativo. Incluso, sus funciones pueden estar derivadas en los municipios, en algunos casos puntuales. Esto hace que existan, para el registro de nacimientos, 5.101 oficialas de Registro Civil en todo el territorio mexicano. A esta complejidad, se suma que coexistan innumerable cantidad de requisitos que cada uno de los
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Cf. Informe Parcial Colombia. Op. Cit. Pgina 28

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Estados Federativos demanda para realizar la inscripcin de nacimiento14. A esta dispersin al inicio de la cadena identificatoria y sus consecuencias niveles de subregistro de nacimiento reportados que pueden oscilar entre el 15% y el 70% segn sea el Estado15 - se suma el reconocimiento oficial de una profusin de medios para acreditar identidad16 en paralelo con la existencia de la Clave nica de Registro de Poblacin CURP que, desde el ao 1996, funciona como instrumento identificatorio individual para los habitantes de Mxico, ya sean nacionales o extranjeros. En la actualidad, a nivel del Estado Nacional mexicano, la problemtica de la dispersin identificatoria est siendo abordada fundamentalmente a travs de dos lneas de accin: por un lado, el Programa de Modernizacin del Registro Civil que, como objetivo principal tiene el seguimiento de una agenda legislativa que armonice las disparidades en las 32 entidades federativas. Asimismo, en el Programa se inscriben una serie de esfuerzos presupuestales y de poltica pblica que apoya a los estados para que modernicen sus registros civiles, lo que se realiza por medio de incentivos econmicos frente a la incorporacin de ciertos estndares.17. Es de destacar que slo 16 Estados relacionan las actas de nacimiento con la CURP mientras que, como resultado de este Programa, 24 Estados han adoptado en un 100% el formato nico de certificado de nacimiento, que abarca al 82% de las Oficialas de Registro Civil. La otra lnea de intervencin federal, puso en marcha la implementacin de la Cdula de Identidad Personal CIP desde 2011, en cumplimiento con lo dispuesto por la Ley General de Poblacin-. Dicha legislacin establece el Registro Nacional de Poblacin con el objeto de registrar a cada una de las personas que integran el pas, con los datos que permitan certificar y acreditar fehacientemente su identidad. En la actualidad, el debate sobre su implementacin para 25 millones de nios y nias en territorio mexicano, es objeto de controversias pblicas por parte de diferentes actores polticos y de la sociedad civil.18

Incorporacin de tecnologa Uno de los ejes en los que el Programa de Universalizacin de la Identidad Civil en las

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Cf Informe Parcial Mxico. http://www.identidadyderechos.org/informespdf/informe_mexico.pdf Pginas 14 y 15. 15 Ibdem. Pgina 9. 16 Cf. http://renapo.gob.mx/RENAPO/catalogo.html 17 Cf. Informe Parcial Mxico. Op. Cit. Pgina 29. 18 http://www.identidadyderechos.org/foro/viewtopic.php?f=39&t=1150 http://www.identidadyderechos.org/foro/viewtopic.php?f=39&t=685 http://www.identidadyderechos.org/foro/viewtopic.php?f=39&t=1636&p=1885&hilit=corte#p1885

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Amricas de la OEA PUICA - pone especial nfasis para alcanzar la universalidad de la identificacin civil, es en el apoyo a procesos de modernizacin e incorporacin de tecnologas y sistemas informticos en los organismos identificatorios con especial foco en los Registros Civiles . Desde el PUICA se entiende que estos avances son instrumentos bsicos para desmontar las barreras que impiden a numerosos grupos en todo el continente, el acceso a la identidad legal19. En ese sentido, los hallazgos durante esta etapa del estudio, pueden analizarse en tres niveles: a) Los procesos de modernizacin va la digitalizacin de archivos, capturas

electrnicas de datos y la posibilidad de interconexin entre organismos, ya sea el sistema nico o mltiple. Estos procesos, que se encuentran en marcha en todos los sistemas con diferentes niveles de avance, abarcan desde la digitalizacin de los archivos histricos, la reposicin de faltantes, la rectificacin de errores, hasta el inicio de la captura digital directa de datos biomtricos. Los sistemas de identificacin de Colombia y Panam son los que iniciaron su modernizacin va digitalizacin ms tempranamente del grupo aqu analizado 1997 y 1999 respectivamente -. En ambos casos, todo el procesamiento de la informacin, ya sea histrica como actual es electrnica. Como ya se indic, el caso de Panam es destacable en tanto son dos los organismos intervinientes, por lo que la informacin es compartida en una base de datos nica. En los dos pases, la interconexin entre las oficinas encargadas de las tareas de registro y documentacin se realiza por diferentes vas, incluso en las zonas ms alejadas se trabaja con conexin satelital. Con diferentes inicios y niveles de avances Repblica Dominicana en 2002, Honduras 2004, Paraguay 2006, Guatemala en 2008 - el resto de los pases analizados se encuentra en pleno proceso de incorporacin de tecnologa informtica para el procesamiento de sus archivos y nuevos ingresos. En Guatemala, la implementacin est casi finalizada y cuenta con la interconexin casi total de las 375 oficinas del RENAP, en las que ya es posible la captura digital de datos. En Paraguay la incorporacin de tecnologa electrnica ha sido bastante dificultosa: con apoyo de la cooperacin internacional BID y OEA se han digitalizado 7 de 9 millones de partidas de nacimiento, pero slo se han informatizado 1.7 millones de actas debido a la falta de personal20. Paralelamente, el Departamento de Identificaciones de la Polica Nacional paraguaya, encargada de la emisin de la Cdula de Identidad, desde 2009 puede realizar la captura digital
http://www.oas.org/sap/espanol/cpo_modernizacion_puica.asp Cf. Informe Parcial Paraguay. http://www.identidadyderechos.org/informespdf/informe_paraguay.pdf Pgina 27.
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de datos, lo que fue posible por el apoyo financiero de USAID21. El caso de Honduras presenta la peculiaridad de tener informatizadas e interconectadas slo 44 de 298 oficinas aunque las mismas cubren el 80% del territorio, razn por la cual el sistema sigue trabajando de manera mixta, digital y soporte papel para el registro de hechos vitales y cedulaciones correspondientes. La comunicacin con las oficinas restantes se realiza va telefnica, por fax o por correo, aunque existen, por las caractersticas geogrficas del pas, oficinas que no cuentan con ningn tipo de conexin, las que se ubican justamente en las zonas donde el subregistro y la indocumentacin son los ms altos en el pas. Los ltimos pases en desplegar procesos de digitalizacin e informatizacin de sus archivos y procesos son Uruguay y Venezuela. En Uruguay desde el 2003 se cuenta con ndices digitalizados de los registros de nacimiento. La Direccin Nacional de Identificacin Civil a partir de un prstamo no reintegrable del BID, informatiz todas sus oficinas, proceso que en la actualidad transita por la etapa de capacitacin del personal para su implementacin total. Asimismo, el Ministerio del Interior incorpor el Sistema AFIS, para la bsqueda automatizada y centralizada de impresiones digitales para suplantar el uso manual que se realiza a la fecha. Venezuela ha autorizado por ley la incorporacin de la digitalizacin para los Registro Civiles recin en 2010, mientras que el proceso se inici en el SAIME con su creacin en 2009. Finalmente, en Mxico, 2.384 Oficialas de Registro Civil se encuentran automatizadas en tanto que la tramitacin de la CIP es totalmente electrnica dadas las caractersticas tcnicas de dicho proyecto. b) La incorporacin de medidas de seguridad en certificados de nacimiento y

documentos que acreditan identidad civil. La problemtica de la falsificacin de datos y documentacin es enfrentada en la mayor parte de los sistemas a partir de la incorporacin de medidas de seguridad en los certificados y credenciales emitidas por los organismos estatales de identificacin. En este sentido, se repite la tendencia general a la incorporacin de mayores medidas de seguridad en las cdulas y documentos de identidad que en los certificados emitidos por la inscripcin de nacimiento, a pesar de la importancia que tiene contar con seguridad en el primer eslabn de la cadena identificatoria para el resto del proceso de adquisicin de identidad civil. En ese sentido, los pases que han avanzado en el aseguramiento de la fidelidad de las actas de nacimiento emitidas han sido Guatemala holograma, microimpresin, tinta invisible, marca de agua y firma electrnica - , Honduras cdigo de barras, marca de agua, cdigo encriptado y
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Ibdem. Pgina 30.

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tinta fluorescente y Repblica Dominicana sello hologrfico, marca de agua, pre numeracin con control centralizado de su emisin. La diversidad de situaciones puede observarse en la siguiente comparacin: mientras que en Venezuela, se incorpora la huella del pulgar derecho en el acta de nacimiento, el sistema paraguayo slo certifica la autenticidad del acta, va las estampillas, sellos y firmas de los funcionarios del Registro Civil. En relacin con los carn de identidad o cdulas emitidas en los pases abordados en este estudio, la tendencia a la incorporacin de datos biomtricos se ha verificado tanto en el caso de Colombia nueva cdula amarilla que bajo parmetros del sistema AFIS encripta datos biomtricos en cdigo de barras , Repblica Dominicana y Panam combinando reconocimiento de huellas dactilares con reconocimiento facial en cdigo de barras .22 En esta lnea de desarrollo se inserta tambin la reciente emisin de la CIP para menores en Mxico. Parte del debate pblico sobre este documento se ha vinculado con la pertinencia de la incorporacin de informacin biomtrica de avanzada para el continente, ya que en el mismo se codifica informacin sobre las 10 huellas dactilares y fotografa del iris de ambos ojos, adems de la fotografa de los nios y nias. Mientras para algunas posiciones este nivel de detalle en los datos es un exceso y puede constituir un riesgo para la infancia, la trazabilidad de la filiacin que permite para evitar el trfico de nios, nias y adolescentes as como tambin la supresin de identidad, son los argumentos principales sostenidos por sus defensores. Lo que el debate pone de manifiesto es la necesidad de contar con sistemas de resguardo de informacin seguros, como tambin con altos niveles de transparencia en los procesos de control sobre ese cmulo de informacin generada. c) La utilizacin de la tecnologa para los canales de comunicacin y contacto con la

poblacin. La realizacin de los trmites referidos a la identidad legal conlleva para toda la poblacin, disposicin de tiempo y erogaciones monetarias que no todos los grupos sociales pueden enfrentar de igual manera y con similares recursos. Considerando estas diferencias, la apertura de los sistemas de identificacin a nuevas vas de contacto con la poblacin en cada pas, tambin se constituye en herramienta para la reduccin del subregistro y la indocumentacin. En este sentido, la existencia de pginas Web no es medida suficiente, siendo preciso el desarrollo estratgico de mltiples vas de comunicacin y contacto con la poblacin, lo que a su vez conlleva la planificacin de su uso en funcin de las diversas condiciones especficas en las que
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En el caso de Panam, la incorporacin se ha resuelto en 2010, con la utilizacin del sistema ABIS (Automatic Biometric Identification System) aunque se utilice el diseo de cdula de 2003.

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se encuentran las personas a ser atendidas.

Relacin con la Poblacin Canales de acceso y consulta En relacin con los canales de acceso y consulta, los casos de Colombia, Honduras, Panam, Venezuela y Paraguay, presentan caractersticas similares, sobre todo al disponer de pginas web que slo presentan informacin sobre requisitos y lugares de realizacin de trmites, sin haber desarrollado an, servicios en lnea para el registro de hechos vitales o identificatorios. La Registradura Nacional de Estado Civil de Colombia, dispone, aparte de un nmero telefnico gratuito y cuenta especialmente desde la implementacin de la nueva cdula de identidad, con un Grupo de Elite dedicado exclusivamente a la atencin de poblacin con problemas en su cdula, equipo que ha atendido a ms de 50.000 consultas en el perodo de su desarrollo. En el caso del RNP de Honduras no se dispone de la posibilidad de tramitaciones en lnea ya que por Ley se establece que los trmites y su seguimiento deben realizarse personalmente o por medio de representantes debidamente autorizados. De todas formas, en este caso, se provee la posibilidad de descarga de algunos documentos y formularios, al igual que Venezuela. En este ltimo caso, tambin el SAIME dispone de un nmero gratuito para la comunicacin con la poblacin. El Tribunal Electoral de Panam, aparte del contacto telefnico, ofrece un Servicio de Verificacin de Identidad SVI - para las instituciones gubernamentales, la banca y las empresas comerciales. El mismo hace posible la verificacin de la identidad de una persona de manera electrnica, evitando la obligacin de presentar fotocopias o copias autenticadas de la cdula de identidad para la realizacin de determinadas gestiones. La finalidad de este servicio est orientada a combatir el fraude de identidad y el trfico internacional de nacionalidades. El caso de menor desarrollo de instrumentos alternativos para la consulta de la poblacin es el de Paraguay: slo se dispone de la va presencial o telefnica en el caso del Registro Civil, siendo este ltimo canal con cargo para la persona consultante. En trminos de la comunicacin con la poblacin, el Registro Civil no cuenta con recursos humanos, ni financieros necesarios como para tener al menos una Secretara de Prensa que informe a la ciudadana sobre campaas o novedades del sistema.23. Si bien los dos organismos involucrados en la identificacin cuentan con pgina web propia en el caso de la Polica Nacional y como link en el Ministerio de Justicia y Trabajo para el Registro Civil ambas son meramente informativas. El Registro Civil uruguayo no cuenta con web propia aunque puede
23

Cf. Informe Parcial Paraguay. Op. Cit. Pgina 30.

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accederse a cierta informacin va el Portal del Estado Uruguayo mientras que, por su parte, la Direccin Nacional de Identificacin Civil, s tiene pgina propia y ofrece un servicio de solicitud de audiencia para la tramitacin de la Cdula que puede realizarse por Internet, incluso abonando el costo de la misma por medios electrnicos de dbito24. Mientras el Registro Civil ofrece una lnea telefnica para realizar consultas fuera de la Web, el mismo no parece existir en la Direccin Nacional de Identificacin Civil. Los sistemas que cuentan con servicios en lnea son los de Guatemala, Repblica Dominicana y Mxico. El RENAP de Guatemala dispone de un call center especializado y permite realizar o iniciar trmites va web, como por ejemplo la consulta de libro, folio y partida de nacimiento, solicitud de certificaciones, y verificacin de estado de documento notarial. En el caso de Repblica Dominicana, la pgina de la Junta Central Electoral ofrece el servicio de solicitud de actas de nacimiento va Internet. En Mxico, a nivel del gobierno federal, la pgina del Registro Nacional de Poblacin RENAPO - proporciona informacin sobre la propia Ley Nacional de Poblacin, sobre la nueva CIP y permite la consulta de la CURP. Asimismo, reenva a los portales electrnicos de los 33 registros civiles estaduales. Es en el nivel de los Registros Civiles donde aparecen las novedades respecto al uso de medios electrnicos para la realizacin de trmites registrales, aunque con heterogeneidad de situaciones, tal como se seal anteriormente. En 12 (doce) estados es posible solicitar actas de nacimiento en lnea25, y en 20 (veinte) se han instalado Cajeros Automticos de Expedicin de Actas26. Este ltimo avance debe ser objeto de anlisis a partir de informacin que permita evaluar los resultados de esta implementacin en trminos de cantidad de emisiones o relacin de los usuarios con el servicio. Como seala el informe de referencia existe un alto nivel de preocupacin referido a las medidas de control, seguridad y proteccin del derecho a la identidad en el uso de este medio de tramitacin. En general tambin es posible la trazabilidad va Web de tramitaciones realizadas Articulacin con OSC Tal como se verificara en el estudio anterior, el actual relevamiento repite el escenario que se denomin bifronte respecto a la articulacin entre los sistemas de identificacin y las organizaciones de la sociedad civil. El mismo se refiere a la escasez de instrumentos y
Cabe sealar que para este trmite es preciso contar con los medios de pago disponibles en la pgina. De no tener disponibilidad sobre ellos se seala que no se puede continuar el trmite por esa va y debe realizarse de manera presencia. 25 Son los Estados de Nuevo Len, Chihuahua, Tamaulipas, Sonora, Puebla, Zacatecas, DF, Hidalgo, Mxico, Aguas Calientes, Baja California y Jalisco. 26 Son los Estados de Durango, Baja California Sur, Hidalgo, Sinaloa, Puebla, Sonora, Tlaxcala, Aguascalientes, Nuevo Len, Colima, San Luis Potos, Nayarit, Tamaulipas, Campeche, Zacatecas, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Veracruz, Coahuila, Yucatn.
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experiencias para su desarrollo, en contraposicin con las declaraciones favorables frente a esa articulacin, tanto de funcionarios como de expertos en materia de derecho a la identidad. No obstante, en aquellos pases en los que se han desarrollado experiencias especficas generalmente financiadas por la cooperacin internacional y, desarrolladas operativamente, por sus delegaciones a nivel nacional27 las mismas han sido exitosas aunque discontinuas en el tiempo y en su sustentabilidad posterior. Un dato no menor en todos los informes de esta etapa es que dichas experiencias son resaltadas como buenas prcticas dentro de los sistemas analizados. De igual manera, la presencia generalizada de la cooperacin internacional habla tanto de las carencias de los sistemas de identificacin para su desarrollo y modernizacin autnomos, as como de la necesidad de fortalecer y promover a las OSC para que apunten sus acciones hacia la problemtica del subregistro y la indocumentacin a nivel local.28 De las acciones reseadas por los expertos locales, cabe destacar cuatro lneas de articulacin con OSC y de incidencia, a saber:

Campaas de registro y Cedulacin directas Guatemala Repblica Dominicana Honduras Colombia

Campaas de Sensibilizacin

Incidencia en el plano legislativo

Desarrollo y fortalecimiento de sistemas de identificacin

Repblica Dominicana Honduras Paraguay

Paraguay Uruguay

Honduras

Cuadro 2: Lneas de articulacin entre los sistemas de identificacin y las OSC En relacin al despliegue de campaas de registro y cedulacin, Guatemala desarroll experiencias con apoyo del BID durante los aos 2003 y 2005, en articulacin con la Fundacin Guillermo Toriello y la Asociacin Nosotras las Mujeres, en la que se apunt a la cedulacin de mujeres indgenas, alcanzando a 7.000 casos. Como resultado de esa cooperacin, qued equipado de manera permanente el registro mvil utilizado. En la misma lnea, con apoyo de UNICEF y desde la Secretara de Obra Social de la Presidencia, se desarrollaron campaas de
A modo de ejemplo http://www.oas.org/sap/espanol/cpo_modernizacion_puica_projects.asp Los pases que no refirieron la existencia de experiencias de articulacin con organizaciones de la sociedad civil para el enfrentamiento del subregistro y la indocumentacin fueron Panam, Venezuela y Mxico. En los dos ltimos casos, no hay referencias en los informes aqu informados; mientras que en el caso de Panam, los funcionarios consultados sealan la ausencia de experiencias y demandas desde las OSC al respecto.
28 27

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cedulacin para mujeres en general. En Repblica Dominicana, donde hay una importante cantidad de organizaciones trabajando el tema del derecho a la identidad29, el Banco Mundial apoy el desarrollo de la Unidad Central de Declaraciones Tardas30, programa que articula de manera integral su funcionamiento con OSC locales y organizaciones de base. Asimismo, la Junta Central Electoral, la Secretara de Educacin, con apoyo del PNUD, despleg una campaa de entrega de actas de nacimiento a 17.983 nios y nias de escuelas pblicas que no contaban con dicha certificacin. En Honduras, con apoyo de UNICEF, se han implementado campaas de registro y cedulacin con brigadas mviles en municipios fronterizos con especial foco en la situacin de los pueblos originarios. En la experiencia colombiana, se describe la realizacin de campaas especiales para poblaciones desplazadas por la violencia, pueblos originarios y pobladores de zonas de difcil acceso en alianza con el ACNUR, UNICEF, OIM, para la realizacin jornadas de identificacin, que incluyen descuentos o eximicin de pagos en los costos asociados a la obtencin de documentos. Como ejemplos del desarrollo de campaas de sensibilizacin con apoyo de organizaciones internacionales puede sealarse el trabajo de Plan Internacional en Repblica Dominicana, donde se desplegaron, sobre todo en la regin sureste y sur, campaas de promocin y motivacin sobre la importancia del Registro Civil y su funcin. En Honduras, el desarrollo de campaas de difusin y sensibilizacin para el desarrollo de una cultura registral fuerte cont con el apoyo de UNICEF, apuntando tanto a la poblacin en general por medio de campaas mediticas y programas de radio especficos sobre la temtica as como a la capacitacin y orientacin de funcionarios de los Registros Civiles. En Paraguay, las organizaciones de la sociedad civil que trabajan por los derechos de los nios, nias y adolescentes son las que, por lo general, incorporan en sus lneas de accin, campaas tendientes a promover el derecho a la identidad - como es el caso de la Mesa Interinstitucional por la Identidad que trabaja vinculada con Coordinadora por los Derechos de la Infancia y la Adolescencia CDIA - que aglutina a la mayora de las organizaciones de la sociedad civil con enfoque en niez -. En este pas cabe destacar centralmente el trabajo conjunto de Plan Internacional y UNICEF en el programa de capacitacin de parteras empricas orientado al registro de los nios y nias nacidos fuera del sistema hospitalario, de manera tal que los documentos producidos en ese acto fueran vlidos.

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Cf. Informe Parcial Repblica Dominicana. Op. Cit. Pgina 43. Sus caractersticas se detallarn ms abajo.

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En lo que hace a experiencias de incidencia en el plano legislativo pueden considerarse las acciones descritas para los casos de Paraguay y Uruguay. En el primero, hacia 2006, Plan Paraguay encabez una campaa para modificar la ley que exiga el certificado de nacido vivo para las inscripciones de nacimiento, lo que dio lugar a la promulgacin de la Ley N 3.156 que posibilita la inscripcin de nios y nias con la presencia de dos testigos, para suplir la inexistencia del certificado de nacido vivo. En la Repblica Oriental del Uruguay, el foco de la incidencia de diversas OSC se desarroll en temas de identidad de gnero, dando lugar a la promocin y promulgacin en el 2009 de la Ley N 18.620 de derecho a la identidad de gnero y sexo registral.31 En Honduras, la cooperacin internacional apoy fuertemente el desarrollo y fortalecimiento del RNP, con soporte de la OEA en la informatizacin de las bases de datos histricas y la digitalizacin de la captura, as como en el equipamiento pertinente de oficinas de registro y del BID para el desarrollo de la estrategias de Comunicacin y Sensibilizacin sobre el Registro Civil en la regin, y con apoyo para la red de conectividad de los Registros Civiles ubicados en municipios . Universalizacin y accesibilidad del registro civil y Derecho a la Identidad Como se researa en el estudio anterior, el acceso universal al registro de nacimiento y documentacin presupone la ausencia de requisitos que faciliten a una persona ejercer plenamente su derecho a la identidad.32 Los parmetros para evaluar el cumplimiento de las obligaciones de los Estados respecto al acceso universal de los habitantes al sistema de inscripcin y/o documentacin, deben considerar las dimensiones geogrficas, econmicas, legales o administrativas; las barreras que los requisitos demandados puedan plantear a las diferentes poblaciones, as como las acciones encaradas por los gobiernos tendientes a solucionar dichas dificultades. En primer lugar, debe sealarse que la diferenciacin entre barreras geogrficas y barreras econmicas es una distincin puramente analtica tanto en sus manifestaciones directas como indirectas toda vez que en la prctica ambas producen sinergia negativa, siendo los principales factores que inciden en el subregistro de nacimiento y en la indocumentacin en todo el continente.

Cf. Informe Parcial Uruguay http://www.identidadyderechos.org/informespdf/informe_uruguay.pdf . Pgina 37. 32 Cf. Informe Comparativo de los Pases Estudiados, http://www.identidadyderechos.org/pdf/Documento_Comparativo.pdf Pgina 12.

31

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Barreras geogrficas e inaccesibilidad 33 Al igual que en el estudio anterior, en cada uno de los pases indagados, las condiciones geogrficas y la distribucin de las oficinas de los sistemas de identificacin se relacionan de manera compleja, generando espacios en los que la cobertura no permite hablar de universalidad en el acceso al derecho a la identidad legal. Si bien en todos los casos, la distribucin de las delegaciones sigue la lnea de las principales unidades subnacionales provincias, departamentos, estados y en algunos casos, ms all de las cabeceras de departamento, aparecen oficinas en gobiernos de tercer nivel municipios, alcaldas, etc. es tambin coincidente la superposicin entre zonas de difcil acceso o alejadas de los grandes centros urbanos con el aumento geomtrico de los niveles de subregistro e indocumentacin y la disminucin de oficinas accesibles. En ese sentido, la lgica de distribucin territorial de las oficinas suele seguir el siguiente patrn: mayor cantidad de oficinas en zonas ms densamente pobladas sobre todo en las capitales y menor cantidad slo en cabeceras en zonas menor densidad de poblacin. Otra coincidencia que afecta esta asociacin es que, en la generalidad de los casos, dichas zonas estn habitadas por pueblos originarios y se solapan con el aumento de los ndices de pobreza y la ruralidad, lo que refuerza la exclusin de los grupos que se encuentran en situaciones socioeconmicas ms depreciadas. As, pertenecer a pueblos originarios, ser mujer, nio, nia y pobre y habitar en el campo, va de la mano de la ausencia de identidad legal, sobre todo a nivel de la inscripcin de nacimiento y de all, al acceso a los servicios ofrecidos por los propios Estados. Dentro de esta situacin comn a los pases bajo estudio caben destacar dos elementos singulares ms: en el caso colombiano, a la descripcin anterior se suman motivos de inseguridad, en particular en aquellas poblaciones que viven en las riberas de ros de los departamentos ms alejados, o en zonas que, adems de ser de muy difcil acceso, tienen presencia de grupos armados ilegales - guerrillas como las FARC, el ELN o grupos paramilitares -. Estos elementos aumentan los desincentivos para el registro de nacimiento y la identificacin ya que el traslado se vuelve, para algunas familias, riesgoso en s mismo para su seguridad personal. El otro elemento singular se verifica en el informe de Panam aunque es generalizable a toda la regin centroamericana : la poca de lluvias se constituye como una barrera importante para el cumplimiento del registro de hechos vitales. En ese sentido, las propias campaas del TEP se focalizan en pocas secas, durante los meses de febrero y mayo. El siguiente cuadro muestra medidas adoptadas para encarar esta problemtica en cada uno
33

Para una definicin ampliada de accesibilidad geogrfica consultar, dem.

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de los pases relevados en la presente etapa de estudio: PAISES Unidades mviles Campaas de inscripcin y/o cedulacin ambulantes Servicio de inscripcin y/o cedulacin en escuelas Servicio de inscripcin y/o cedulacin en hospitales / centros de Colombia Guatemala Honduras Mxico Panam Paraguay Repblica Dominicana X X X36 X X X X X X X X X X X X salud X34
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X X X

Uruguay X X X37 Venezuela X X X X Cuadro 3: Herramientas adoptadas por los Estados relacionadas con los problemas de accesibilidad geogrfica Unidades mviles: Frente a las distancias y zonas de difcil acceso, la mayor parte de los sistemas relevados cuenta con Unidades Mviles con la nica excepcin del caso de Guatemala -. Su uso como herramienta de reduccin del subregistro y la indocumentacin puede describirse de manera diferencial, a saber: Uso de unidades mviles en el marco de programas integrales especficos

destinados a esta tarea: Colombia y Repblica Dominicana, Venezuela, Mxico. Uso de unidades mviles como herramienta en situaciones puntuales de la poblacin

o de las necesidades del sistema: Honduras, Panam, Paraguay, Uruguay. En Colombia, la Unidad de Atencin a Poblacin Vulnerable - UDAPV - fue creada en 2004 para el desarrollo de campaas especficas focalizadas en la cobertura a comunidades en riesgo de desplazamiento, confinadas y retornadas; personas en situaciones de emergencia, ubicados en
Funciona por convenios entre la Registradura y determinados hospitales y centros de salud. Se encuentra en proyecto de desarrollo un plan piloto para establecer oficinas auxiliares en los hospitales nacionales. Cf. Informe Parcial Guatemala. Op. Cit. Pgina 16. 36 En este caso se hace referencia al nivel nacional y a las acciones desarrolladas desde el RENAPO SEGOB. La cantidad de Estados impide registrar la existencia o no en cada uno de ellos de este tipo de servicio. Lo mismo aplica para el resto de los tems. 37 Slo se informa de la existencia de Registro Civil en el Hospital Peditrico Pereira Rossell de Montevideo. Cf. Informe Parcial Uruguay. Op. Cit.
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zonas alejadas del pas, con especial nfasis en nias, nios, mujeres, grupos tnicos y afrocolombianos. La UDAPV trabaja con siete unidades mviles, dotadas de comunicacin satelital, PC, impresoras, planta elctrica y sistema digital de fotografa, que funcionan como Registraduras Mviles y pueden entregar de manera inmediata actas de nacimiento, tarjetas de identidad y cdulas de ciudadana en el lugar donde se encuentren las personas en situacin de vulnerabilidad. Su trabajo 2009 2010 atendi en 55 jornadas a 252.443 personas. Otro programa especfico es la Unidad Central de Declaraciones Tardas UCDT - que, desde 2008, se desarrolla en Repblica Dominicana con financiamiento del Banco Mundial. Las diez unidades mviles con que cuenta el programa trabajan en todo el territorio dominicano en operativos que destacan por el papel predominante que tiene para su implementacin, la articulacin con organizaciones locales y de base. La misma es apoyada por una profusin de folletos y merchandising vinculados con las acciones de la UCDT en cada comunidad. Sus metas para el subregistro proponen atender a 17.000 nios y nias sin registro de nacimiento, mientras que, en materia de documentacin, pretende alcanzar a 146.000 dominicanos y dominicanas. Venezuela ha creado el programa Misin Identidad que cuenta con 200 mviles de cedulacin organizados en nueve rutas, poniendo en marcha operativos no slo en municipios y localidades que as lo soliciten38, sino tambin en sectores productivos como pueden ser empresas en el marco de la Ruta de Identidad para el Trabajador. La Ruta de Identidad Solidaria, que consiste en llevar las jornadas de cedulacin a las clnicas, albergues y hospitales donde hay personas con discapacidad, permiti atender a 40.202 personas refugiadas en 576 albergues de todo el pas. Durante 2010, Misin Identidad, ha atendido a 436.573 usuarios. La experiencia de nivel nacional en Mxico con el desarrollo de la CIP39, se basa fundamentalmente en el desarrollo de la campaa de cedulacin a menores con la implementacin de mdulos presentes en escuelas de educacin bsica aparte de su desarrollo en Registros Civiles -. Las unidades mviles se encuentran conectadas con la base del Registro de Menores de Edad, componente del Registro Nacional de Poblacin organizado por el Servicio Nacional de Identificacin Personal SNIP - del RENAPO. En relacin con la existencia de unidades mviles para situaciones especiales, puede sealarse su presencia en Honduras, donde se las utiliza especficamente en zonas de mayor subregistro, o el caso de Panam, donde se prestan servicios a domicilio, en escuelas, en el caso de problemas de salud o para poblacin mayor. En Paraguay, el Registro Civil est desarrollando este tipo de
La solicitud de los operativos por parte de las autoridades locales debe contemplar beneficiar a un mnimo de 350 personas, donde haya 70 nios cedulados por primera vez y el resto en duplicados. 39 Se aplica inicialmente los Estados de Baja California, Guanajuato y Colima.
38

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herramienta desde tiempos recientes para zonas alejadas, mientras que es un programa permanente para el Departamento de Identificaciones de la Polica Nacional. En Uruguay, la Direccin Nacional de Identificacin Civil cuenta con un servicio de equipo mvil para aquellos casos de imposibilidad psquica o fsica debidamente justificados, mediante la presentacin de certificados mdicos. De manera peridica, tambin se instalan las unidades mviles en diferentes localidades y parajes del interior del pas. Campaas de Inscripcin y cedulacin: en casi todos los pases existen campaas de este tipo. Colombia, aparte de la experiencia sealada, cuenta con la Oficina de Atencin para el Discapacitado OPADI - desde 1997, que se especializa en poblaciones con capacidades especiales y posibilita su acceso a la identidad legal, as como tambin desarrolla de manera permanente campaas especiales en centros comerciales, plazas de mercado, universidades, empresas pblicas y privadas, ancianatos y hospitales, entre otros. De igual manera, en Panam, existen los Planes de Giras Conjuntas desarrolladas por los dos organismos identificatorios dependientes del TEP. Repblica Dominicana ha desplegado operativos de registro de nacimiento en el marco de la campaa Cruzada Nacional para la erradicacin del subregistro que conlleva Operativos de Registros de Nacimientos en coordinacin con actores sociales de las comunidades. En esos casos, el personal de las oficialas se moviliza a las comunidades a levantar el registro de nacimiento. Si bien en Uruguay la incidencia del subregistro y la indocumentacin son casi nulos, se desarrolla de manera permanente el Plan Nacional de la Direccin Nacional de Identificacin Civil. En Venezuela, a la ya descripta Misin Identidad y sus rutas, se suman a las Jornadas Especiales de Inscripcin efectuadas por el Registro Civil, que durante 2010, con 162 operativos, realizaron 4.053 inscripciones de nacimiento.40 Servicio de inscripcin y/o cedulacin en centros educativos: slo cuatro pases dan cuentas explcitas de articulacin entre los sistemas de identificacin y el sector educativo nacional. En Panam se desarrollan campaas en escuelas, sobre todo en zonas alejadas orientadas a la deteccin de nios y nias sin registro de nacimiento. En Paraguay, se ha implementado desde 2009 el Registro Infantil Escolar que realiza inscripciones y cedulaciones en escuelas y funciona bajo la rbita de la Secretara de la Niez y la Adolescencia, articulando acciones con los organismos de identificacin, a travs de la Mesa Nacional de Identidad. En el marco de las acciones de la UCDT dominicana, se han inscripto 7.000 nios y nias detectados en centros educativos. En Venezuela, una de las rutas especficas de Misin Identidad se denomina Ruta Identidad Escolar, en la que se reporta haber cedulado a ms de 700.000 nios, nias y adolescentes de 3.885 planteles educativos de todo el pas.
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http://www.cne.gob.ve/registrocivil/index.php/gestion_registro_civil_2010_resultados

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Servicio de inscripcin y/o documentacin en Hospitales: siendo la accin ms importante a desarrollar en trminos del combate al subregistro de nacimiento, este instrumento no se encuentra referido en los informes de Guatemala aunque como ya se seal, existe un proyecto preliminar en este sentido -, en Honduras y no se cuenta con informacin verificada de su existencia en el caso de Mxico. En Colombia, el sistema depende de Convenios especficos desarrollados con hospitales y centros de salud desde la Registradura. En Uruguay, su existencia se da en el Hospital Peditrico Pereira Rossell de Montevideo. Los pases que s cuentan con este servicio de manera orgnica son los siguientes: Panam: la Direccin Nacional del Registro Civil dispone de oficiales de inscripcin en los principales hospitales y clnicas de atencin mdica del pas, resaltando que en 16 (diecisis) de 22 (veintids) instalaciones hospitalarias a nivel nacional, las inscripciones se realizan directamente en lnea con el sistema central de cmputo del TEP. Repblica Dominicana: se crearon las Delegaciones de Registro Civil que operan en los hospitales pblicos del pas. En la actualidad, el sistema est formado por 52 (cincuenta y dos) delegaciones ubicadas en los Hospitales Pblicos identificados con el mayor flujo de parturientas y en 30 (treinta) oficinas se opera de manera automatizada.41 Venezuela: las oficinas ubicadas en centros de salud son consideradas oficinas fijas de funcionamiento regular.

Barreras econmicas Barreras econmicas en materia de inscripcin de nacimientos El registro de nacimiento se realiza de manera gratuita en todos los casos estudiados con excepcin de Guatemala donde se exige el pago del Boleto de Ornato42 para la inscripcin oportuna y en algunos Estados mexicanos. Mxico es el nico pas en el que se ha registrado la existencia de costos directos sobre la inscripcin de nacimiento como por ejemplo, en los Estados de Coahuila y Durango explcitamente se cobra por la tramitacin -. Este tipo de barreras explica los altos niveles de subregistro mexicanos ya reseados en este informe, pero no describe la totalidad de las vulneraciones de derechos que implica dicha imposicin. Como
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Cf. Informe Parcial Repblica Dominicana. Op. Cit. Pgina 16. El boleto de ornato es un tributo municipal destinado a recaudar fondos para contribuir al ornato de las ciudades y que tiene una tabla de costos variable en el pas. Los costos ms elevados son en la Ciudad Capital y es referente a los ingresos de las personas que deben pagar dicho tributo, dividindose en valor de arbitrio de base y multas. Cf. Informe Parcial Guatemala. Op. Cit. Pgina 18.

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seala el propio programa del Registro Nacional de Menores, una de las consecuencias ms ominosas del no registro de nacimientos es la posibilidad del trfico de nios y nias y la suplantacin de identidad, lo que vuelve a la infancia ms vulnerable frente a las redes de trfico de personas que tienen importante presencia en territorio mexicano. La gratuidad explcita se rastre en el Distrito Federal, Chihuahua, Estado de Mxico y Tlaxcala. En los casos de inscripcin tarda, aparecen costos directos explcitos: en Colombia con el requisito del tipo de grupo sanguneo que debe abonarse en efectores de salud; en Honduras con los costos vinculados a la certificacin de partidas de los padres y en Panam con la posibilidad de requerir prcticas como el estudios de ADN en casos de demostracin de filiacin

Barreras econmicas en materia de documentacin obligatoria En cuanto a la emisin del documento, deben ser analizados tanto los costos directos (valor del trmite del documento) como los indirectos (aquellos asociados al trmite para su obtencin). PAISES Colombia Guatemala Honduras Mxico Panam Paraguay Repblica Dominicana Uruguay Venezuela * Sin informacin *** Sin informacin Cuadro 4: Gastos incurridos y posibilidad de exencin en la emisin del documento obligatorio Costos directos: en los sistemas de Guatemala y Uruguay, el primer documento tiene costos directos. En el caso de Guatemala el mismo asciende a U$S 1043; mientras que en Uruguay es de U$S 6 en caso de trmite comn y U$S 13 si es trmite urgente.44. En Guatemala, slo es gratuito el trmite de cambio de la Cdula de Vecindad por el Documento Personal de
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PRIMER DOCUMENTO COSTOS INDIRECTOS ARANCELADO X X X X(**) X

POSIBILIDAD DE EXENCION X X X (***) X

X (*)

** Tasas y timbres para naturalizados y extranjeros

Salario mnimo nacional: U$S 244.16. Salario mnimo nacional: U$S 450.

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Identificacin DPI -. Si bien la obtencin de la Cdula de Vecindad tampoco era gratuita entre U$S 0.6 y U$S1.5 - los actuales costos para obtener el DPI se constituyen como prohibitivos en muchas comunidades en situacin de extrema pobreza. En el resto de los pases estudiados en la presente etapa, el acceso al primer documento es gratuito en todos los casos, lo que incluye el proyecto mexicano, la CIP para menores. Costos indirectos: se relev la existencia de costos indirectos en Colombia, Guatemala y Paraguay. Nuevamente, la situacin ms gravosa se verifica en Guatemala, donde aparte del costo directo para la obtencin del DPI, deben considerarse erogaciones para la tasa Boleto de Ornato y para las copias certificadas demandas en la tramitacin del DPI, cuyo costo oscila entre U$S 0.35 a U$S 1.80 para guatemaltecos naturales y de U$S1.80 a U$S 11,80 para guatemaltecos naturalizados. En Colombia, deben presentarse para la tramitacin de la cdula certificados de tipo sanguneo45 y tres fotos, que estn a cargo de los interesados. En Paraguay, la tramitacin de la cdula requiere de copias de la inscripcin de nacimiento autenticadas por el Registro Civil. Los datos disponibles sealan que esa expedicin, por cada copia completa, alcanza el valor de U$S 1.0646. En la Repblica Oriental del Uruguay en principio no se verifican costos extra fijos asociados con los requisitos solicitados. No obstante, es posible la solicitud de presentacin de testimonios de partidas, documentacin traducida, lo que podra implicar costos. Medidas tendientes a eliminar las barreras econmicas: en 4 (cuatro) de los pases relevados existen mecanismos legales o administrativos de exencin de pago de tasas y multas referidos a la tramitacin en los sistemas de identificacin. En Guatemala, el artculo 51 de la Ley del RENAP establece que el Directorio de la institucin puede autorizar la expedicin gratuita del DPI para grupos sociales que no poseen capacidad econmica suficiente. En el caso de certificaciones, el Directorio puede autorizar las tarifas a costos simblicos.47. En Uruguay, la legislacin prev la posibilidad de exencin del pago de las tasas correspondientes para personas nacidas en los hospitales pblicos dentro del territorio nacional; personas en situacin de pobreza48 que tramiten por primera vez o renueven su documento de identidad. Por otro lado el Decreto Ley N 14.762, establece exencin para escolares dependientes del Consejo de Educacin Primaria y a nios y adolescentes que dependen del Instituto del Nio y
En Panam el mismo requisito puede tramitarse de manera gratuita en centros de salud pblicos sealando que es a fines identificatorios o suplirse con la presentacin de la licencia de conductor. 46 Salario mnimo nacional: U$S 300. 47 De hecho, con el apoyo de OEA se realiz una campaa mvil de registro y sensibilizacin, en la cual, de julio 2008 a febrero 2009, se realizaron ms de 250 inscripciones extemporneas, en las que el Directorio estableci como multa el valor simblico de Q. 0.25. 48 La comprobacin de dicha situacin pasa por el escrutinio de sendas instituciones y siempre puede ser revisada por Direccin Nacional de Identificacin Civil. Cf. Informe Parcial Uruguay. Op. Cit. Pginas 30 y 31.
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Adolescente del Uruguay quienes debern presentar un informe del Director del Centro Educativo a tales efectos. En Colombia, la UDAPV es la encargada de la gestin de documentacin para poblaciones vulnerables y est autorizada a realizar las tramitaciones sin costo para los interesados. De igual manera tiene firmados convenios con unidades del sistema carcelario para aplicar el mismo tipo de exencin. En Panam, la eximicin de pagos por duplicados puede ser requerida quedando sujeta a la evaluacin de las autoridades identificatorias nacional o regionales, segn corresponda.

Barreras legales y/o administrativas Los plazos y su incidencia en el subregistro La existencia de rangos diversos en los plazos para la inscripcin oportuna de nacimiento sigue ilustrando el debate acerca de cmo encarar la problemtica del subregistro al inicio de la cadena documentaria. Como se presentara en la etapa anterior, cualquiera sea la posicin, existen argumentos atendibles tanto a favor como en contra de la extensin y/o reduccin de los plazos. El horizonte de la discusin sobre estos rangos tiene como elementos intervinientes por un lado, el aumento de las posibilidades de la realizacin de estos trmites indispensables para los grupos vulnerables, y por el otro, la consideracin sobre la posibilidad que la amplitud de plazos abre para el acaecer de delitos asociados con la identidad - robo de nios y nias y el trfico de personas en general, situacin acuciante en diversos pases latinoamericanos -. El debate est abierto y cada sistema, como se ver ms abajo, encara la situacin de manera diferente. El siguiente cuadro muestra los plazos para efectuar la inscripcin de nacimientos en forma oportuna, tarda y judicial en el grupo de pases objeto de la presente comparacin. INSCRIPCIN OPORTUNA Hasta 30 das Hasta 30 das INSCRIPCIN JUDICIAL NO SI Extempornea en jurisdiccin voluntaria Hasta 360 das En trminos generales es hasta 180 das Ms de 360 das Ms de 180 das y hasta 18 aos o judicial SI (**)

PAISES Colombia

INSCRIPCIN TARDA Ms de 30 das Ms de 30 das (*)

Guatemala

Honduras Mxico**49

Para una idea ms acabada de la dispersin de criterios y requisitos, Cf. Informe Parcial Mxico. Op. Cit. Pginas 14 y 15.

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Hasta 180 das con asistencia mdica Panam Hasta 720 das sin asistencia mdica Pueblos originarios: sin lmites Paraguay Hasta 30 das en la Capital Hasta 60 das en el Interior Ms de 30 das en la Capital Ms de 60 das en el Interior Ms de 18 aos: Declaracin personal Repblica Dominicana Hasta 60 das en zonas urbanas Hasta 90 das en zonas rurales Ms de 60 das en zonas urbanas Ms de 90 das en zonas rurales Hasta 12 aos De 13 a 16 aos Ms de 16 aos(***) SI Slo para reconocimientos de filiacin, hijos extramatrimoniales y expsitos SI Slo para casos especiales solicitados por Consejo Nacional de Niez cuando los padres estn inhabilitados para hacerlo Uruguay Venezuela Hasta 10 das 1 da Hasta 90 das donde no haya Registro Civil o en caso de parto extra * Se cobran timbres y hospitalario multas ** Ver detalle en apartado siguiente sobre inscripciones judiciales ***Desde 12 aos con requisitos especiales Cuadro 5: Plazos para la inscripcin de nacimientos La posibilidad de inscripcin dentro de hospitales / centros de salud: como se describiera ms arriba en este informe, Colombia, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela cuentan con este servicio fundamental para el inicio de la cadena identificatoria, aunque con diferentes niveles de extensin y cobertura. En ese sentido, cabe destacar la 30 Ms de 10 das Ms de 90 das NO SI Si se realiza despus de los 18 aos. Ms de 720 das SI Slo para nios y nias expsitos

experiencia panamea en la que, a fin de garantizar el inters superior del recin nacido mediante la inscripcin oportuna del nacimiento, las instituciones de salud y el personal mdico o profesional involucrado en el alumbramiento est obligado a expedir el parte clnico de nacimiento mximo dos das despus de acontecido el hecho -, haciendo constar la fecha en que ocurri, el sexo del nacido y las generales de la madre. Si transcurren 6 meses del nacimiento ocurrido con asistencia profesional y no se efecta la declaracin para la inscripcin correspondiente, las Direcciones Regionales proceden a realizar la inscripcin de oficio, con base en los datos que constan en el parte clnico de nacimiento. En esta lnea, tambin son remarcables los esfuerzos por parte de los sistemas de identificacin y de los programas estatales para el reconocimiento oficial de los partos extra hospitalarios. Si bien no son mayoritarios considerando a la poblacin en general de cada pas, s son los que priman entre grupos en situacin de vulnerabilidad. Las medidas que se identificaron en algunos de los 9 pases aqu indagados son las siguientes: Inscripcin con el testimonio de testigos: Panam, Honduras, Paraguay, Venezuela. Inscripcin bajo declaracin jurada para Pueblos Originarios: Panam, Paraguay. Reconocimiento de comadronas o parteras empricas: Guatemala, Honduras,

Paraguay, Venezuela. Programas especiales de facilitacin para poblaciones en situacin de

vulnerabilidad: Colombia, Repblica Dominicana, Venezuela.

La va judicial en los procesos de registro de nacimientos La existencia de procedimientos judiciales para la realizacin de la inscripcin de nacimiento, se verific en los sistemas aqu evaluados primordialmente en situaciones de excepcin: como es el caso de Panam, Paraguay y Repblica Dominicana, donde existe el procedimiento para el caso de nios y nias expsitos. En Paraguay a esta situacin se suman los casos de reconocimiento de filiacin. En Venezuela y Guatemala persiste el procedimiento cuando los plazos de la inscripcin tarda administrativa estn superados. Finalmente, la profusin de situaciones en Mxico hace casi imposible determinar exhaustivamente su existencia, la que puede ejemplificarse paradigmticamente con los casos del Estado de Morelos, donde la modalidad de inscripcin tarda exige obligatoriamente Carta de Informacin Testimonial signada por un juez; o en el caso del Estado de Aguascalientes donde hay inscripcin judicial 31

desde los 17 aos. Este mecanismo sigue siendo un factor interviniente en el subregistro que los sistemas deberan eliminar para suplantarlos por procesos administrativos corrientes.

Requisitos legales y/o administrativos como barrera al ejercicio del Derecho a la Identidad Registro de Nacimiento La gratuidad o la disponibilidad geogrfica para realizar tramitaciones son condiciones necesarias pero no suficientes a la hora de garantizar la universalidad del acceso a la identidad legal. Por tratarse de procesos burocrticos, en muchos casos, los requisitos administrativos que se demandan a la poblacin terminan conformando la ltima barrera para el ejercicio del derecho a la identidad de las personas que habitan un territorio. Si bien los procedimientos tienen su base en el marco legal vigente, en muchas oportunidades y esto se refleja en la mayor parte de los informes los mismos proceden de la superposicin histrica de normativas, donde falta de manera visible, una mirada integral y desde una perspectiva de derechos sobre la identidad legal. De all que en muchas oportunidades, los requisitos administrativos contradigan incluso los compromisos internacionales asumidos por los Estados al refrendar Tratados sobre el derecho a la identidad. Los siguientes elementos son, ilustrativos de esta situacin paradojal. Falta de documento de los padres: en Colombia, Guatemala y Venezuela explcitamente los nios y nias recin nacidos cuyos padres estn indocumentados, no pueden ser inscriptos porque los procedimientos administrativos demandan que los padres estn fehaciente y legalmente identificados. En Colombia y Venezuela, este impedimento puede ser superado al habilitarse a otros parientes directos que s posean documentacin, as como tambin a profesionales de la salud o funcionarios pblicos locales, para que realicen la inscripcin de nacimiento en cuestin. La situacin presenta alguna variante en el caso de Repblica Dominicana: si bien es obligatoria la documentacin para los padres, pueden inscribirse nios y nias cuyas madres declaren perdida su cdula siempre que la misma haya sido tramitada. En el otro extremo de posibilidades se encuentra la situacin en Honduras y Uruguay. En Honduras, la Ley de Registro Nacional de Personas establece que por ningn motivo se denegar o dejar en suspenso la inscripcin del nacimiento por lo que en su reglamentacin se seala que cuando el padre o la madre que comparece no estn inscritos en el Registro Civil, podrn inscribir el nacimiento del hijo ocurrido en territorio nacional, lo que aplica al caso del padre y la madre sin documentos y al caso de los padres en situacin de movilidad y sin documentacin. En la Repblica Oriental del Uruguay, desde siempre las inscripciones fueron 32

por declaracin, motivo por el cual las personas solan concurrir a efectuar el acto de inscripcin acompaadas por dos testigos, este requisito ha sido eliminado como obligacin desde la instauracin del Certificado Obsttrico de Nacimiento. Si la persona est indocumentada igualmente se efecta la inscripcin por declaracin. Como se indic ms arriba, en el caso de Panam, rige el principio legal y administrativo de inters superior del nio por lo que se lo inscribe a partir de prueba fehaciente de nacimiento en territorio panameo y con la comprobacin de encontrarse en trmite la documentacin de los padres. Este ltimo requisito tambin aplica en el caso de Paraguay. Nacionalidad de los padres: en trminos generales, la condicin de migracin de los padres, si no est legalmente asentada frente a los organismos pertinentes, es uno de los principales impedimentos para el acceso a la identidad civil para los nios y nias nacidos en los territorios nacionales, siendo ste uno de los temas ms lgidos en la temtica del derecho a la identidad, a pesar de que casi todos los regmenes legales se sustentan en el principio de ius soli. Una situacin novedosa en este sentido la plantea el Estado de Chiapas en Mxico, donde los nios y las nias pueden ser inscriptos como chiapanecos ms all de la condicin de permanencia que tengan sus padres frente al Estado local. En el caso de Repblica Dominicana, el reconocimiento del ius soli no se correlaciona directamente con los procedimientos administrativos que posibiliten el acceso a nios y nias nacidos en territorio dominicano a dicha identidad civil cuando sus padres son considerados no residentes. En ese sentido, el pas ha desarrollado una estrategia intermedia, como es el Libro de Registro de Nacimiento de Nio/a de madre extranjera no residente, una base especial para estos casos que implica que los Oficiales del Estado Civil, una vez que reciben la constancia de nacimiento que debe otorgarse en todos los casos - , instrumentan dos certificaciones de nacimiento: una de las cuales se entregar a los padres y la otra ser enviada a la embajada pertinente a travs de la Secretara de Estado de Relaciones Exteriores50 para que se realicen las acciones necesarias de inscripcin consular para estos menores.

Emisin del Documento En todos los pases, la emisin de documentos y cdulas de identidad requiere de la presentacin de los registros de nacimiento correspondientes hayan sido stos, oportunos, tardos o judiciales aunque la obligatoriedad casi siempre est asociada a la mayora de edad y a la posterior capacidad de ejercer, sobre todo, derechos polticos. En este sentido, cabe

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Cf. Informe Parcial Repblica Dominicana. Op. Cit. Pginas 23 y 24.

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sealar las peculiaridades que al respecto de la documentacin genera la existencia de cdulas o tarjetas para menores de 18 aos. La existencia de documentacin especfica para menores de 18 aos pudo verificarse en Guatemala, Panam, Repblica Dominicana y Mxico. En el caso de Honduras, si bien su implementacin est contemplada en la Ley Registro Nacional de las Personas para las personas mayores de 12 aos y menores de 18 aos, la misma es una disposicin que no se cumple en el pas, ya que la Oficina de Registro no emite estos documentos. En Panam, la cdula juvenil es gratuita para menores de 12 aos y luego paga hasta la mayora de edad.51. El desarrollo del sistema federal de documentacin en Mxico inicia justamente con el Registro Nacional de Menores. En Repblica Dominicana, un diagnstico de situacin seala que, dentro del 11.9% de la poblacin dominicana que est indocumentada, el 80% de los que tienen entre 16 y 17 aos no tienen documento, lo cual indica un bajo conocimiento por parte de la poblacin respecto de la existencia de la cdula de menor, o bien un comportamiento que tiende a evitar un costo mayor por tramitar dos documentos en un plazo corto de tiempo (dos aos).En trminos generales, lo afirmado para el caso dominicano es aplicable a todos los sistemas que cuentan con documentacin transitoria no obligatoria. Slo en Colombia se registr la obligatoriedad de la tarjeta de identidad, para la poblacin de 7 a 17 aos, y la misma tiene costos indirectos asociados.

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El Proyecto de Ley que est preparando el TEP y que prximamente presentar a la Asamblea Nacional con base en la iniciativa legislativa que posee por disposicin constitucional, establece la expedicin de un documento de identificacin de manera obligatoria para los menores de edad, a partir de los 12 aos.

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Comentarios y Conclusiones Finales Como puede observarse en el recorrido del anlisis comparativo de los 9 pases comprendidos en esta segunda etapa del proyecto Promocin de la Universalidad del Derecho a la Identidad en Amrica latina, puede afirmarse que, con ciertas particularidades referidas a legislaciones locales y mejoras en cuanto a la accesibilidad, se mantienen los mismos parmetros de los pases estudiados en la etapa anterior. Sin embargo, vale la pena destacar algunos rasgos distintivos: Continan de manera ms o menos secuenciales las acciones tendientes a la digitalizacin de los sistemas documentarios, a suprimir las barreras de todo tipo y a marchar hacia sistemas ms eficientes, tanto se trate de uno o dos organismos de los cuales dependan la emisin y tramitacin de los documentos que acrediten identidad. Y esto es una buena noticia. La mayora de la poblacin en Amrica latina sigue, sin embargo, pensando que la documentacin debe obtenerla slo para cumplir con una obligacin exigible desde el Estado. No existe nfasis integral, desde el desarrollo mismo de las campaas de sensibilizacin y de informacin, sobre la necesidad de la conformacin de una cultura registral a partir de la cual, las sociedades incorporan a los documentos identificatorios en cualquiera de sus formas como un derecho y una herramienta de acceso a derechos. Si bien esa cultura registral es muy incipiente, s existen los reclamos ciudadanos frente a la deuda registral que tienen los estados, sobre todo para con los grupos en situacin de vulnerabilidad. Esos reclamos hablan ya de un sujeto que se siente responsable para luchar por sus reivindicaciones cvicas, sociales, culturales que le aseguren una calidad de vida mejor. El cumplimiento de la meta de la OEA para el 2015, asegurar la universalidad, accesibilidad y de ser posible gratuidad del registro del nacimiento, a travs del cual se asegura el derecho a la identidad, con nfasis en las personas en situacin de pobreza y vulnerabilidad, depende fundamentalmente de los Estados y de los funcionarios pero esto no es suficiente: se requieren comunidades que luchen por la inclusin documentaria y de ese modo puedan ser parte de la integracin a un marco de derechos del que todos y todas son titulares. 35