DESC+A y derecho a la vivienda / Graciela Dede

Hablando de derechos | DESC+A

Charlas de formacin en derechos humanos

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Charlas de formacin en derechos humanos

DESC+A y derecho a la vivienda

Sistema de proteccin de Derechos Humanos Distincin entre derechos y necesidad Las polticas pblicas con enfoque de derecho El derecho humano a la vivienda adecuada Tres obligaciones del estado referidos al derecho a la vivienda Polticas de vivienda y violaciones ms frecuentes Matriz de estndares de DDHH para polticas pblicas

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Graciela Dede
MINISTERIO DE EDUCACIN Y CULTURA (MEC) Graciela es arquitecta, con postgrado internacional de especializacin en Polticas Pblicas y Derechos Humanos, en Derecho a la Vivienda. Es consultora internacional y trabaj en la Oficina del Alto Comisionado para los DDHH en el equipo de los Relatores Especiales de N.U. Ha trabajado en proyectos de organizaciones de la sociedad civil. Actualmente, asiste algunas instituciones como consultora y es asesora de la Direccin Nacional de DDHH del Ministerio de Educacin y Cultura de Uruguay.

Montevideo, octubre de 2011 Ministerio de Desarrollo Social

Avda. 18 de Julio 1453 Telfono: (598) 2400 03 02 interno 1190 CP. 11200. Montevideo, Uruguay pgainza@mides.gub.uy www.mides.gub.uy Diseo y armado: Unidad de Informacin y Comunicacin
ISBN 978-9974-8327- 7-0

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Charlas de formacin en derechos humanos

1. Qu es la perspectiva en derechos humanos? Fernando Willat 2. Por qu DESC+A? Ivahanna Larrosa 3. Por qu la necesidad de un Plan Nacional contra la Discriminacin? Mauricio Coitio 4. Por qu legislar desde derechos humanos? Margarita Percovich 5. Presupuesto basado en derechos Mariana Labastie 6. DESC+A y derecho a la vivenda Graciela Dede 7. Polticas pblicas y diversidad sexual Diego Sempol

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Dignidad y derechos

Los programas sociales son instrumentos de avance hacia el horizonte tico-poltico que proponen los derechos humanos. Se trata de la igualdad y la libertad de las personas. Uruguay inici con la Reforma Social un proceso de transformacin destinado a impulsar la perspectiva de derechos humanos, inclusin e integracin social. Es central, entonces, que el Estado se oriente por el primero de los derechos: el de la igualdad y la no discriminacin. Esto implica la voluntad expresa de revertir situaciones de desigualdades injustas -intolerables- por razones de gnero, orientacin sexual, generacin y etnia/raza, entre otras. No basta con buenos diseos de poltica pblica. Debemos, como servidores pblicos, sensibilizarnos en la temtica. Por tal razn la Direccin Nacional de Poltica Social inici un ciclo de charlas de capacitacin y formacin cuyos contenidos compartimos en estas publicaciones. Les proponemos sumarse a su lectura y, a travs de ella, a nuestro trabajo por hacer efectivo el artculo primero de la Declara-

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cin Universal de Derechos Humanos: Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como estn de razn y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.
Andrs Scagliola Director Nacional de Poltica Social

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Presentacin

El enfoque de derechos humanos provee a la poltica de un marco normativo claro, as como de principios y criterios orientadores para la accin. Actuar de acuerdo a este enfoque permite establecer reglas y procedimientos claros, limitando el margen de discrecionalidad de la accin estatal y sobre todo de sus funcionarios, al tiempo que contribuye a trazar planes de accin integrales, orientados con criterios de justicia y equidad. Mediante estrategias y acciones de provisin, subsidio y regulacin de bienes y servicios sociales, el Estado debe erigirse como garante de los derechos de toda la ciudadana. Y cuando hablamos de ciudadana lo hacemos en un sentido amplio que incluye a todas las personas viviendo en el territorio nacional, independientemente de su situacin administrativa regular o no. Para la construccin de poltica social desde esta nueva perspectiva es necesario sensibilizarnos y educarnos en igualdad y no discriminacin, esto exige de un gran esfuerzo de revisin de las prcticas y polticas estatales. Corresponde preguntarse en qu medida y de qu maneras las propias prcticas del Estado repro-

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ducen pautas sistmicas de discriminacin, y as tomar medidas correctivas a partir de las respuestas generadas. Es en este marco que realizamos estas instancias de formacin y las y los convocamos a la reflexin.

Patricia Gainza Responsable del Departamento de Perspectivas Tranversales Direccin Nacional de Poltica Social

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Presentacin del Departamento de Perspectivas Transversales / DNPS

La Divisin de Investigacin y Perspectivas Transversales de la Direccin Nacional de Poltica Social fue creada en marzo de 2010 y tiene como objetivo mejorar la calidad de las polticas pblicas sociales a travs de la investigacin y el conocimiento sobre la realidad en la que se pretende operar y las distintas tcnicas posibles para ello. Incidir en el diseo de la poltica social desde una perspectiva de derechos humanos, en el sentido de incorporar crecientemente el conocimiento acadmico del objeto a los procesos de diseo e implementacin. Asimismo, tiene como objetivo la transversalizacin en el diseo e implementacin de la poltica social las perspectivas de derechos humanos, igualdad y no discriminacin, gnero, generaciones y etnia/raza. El Departamento de Investigacin y Propuestas tiene como objetivo especfico apoyar la investigacin y generacin de propuestas para mejorar la calidad de las polticas sociales, promover nuevas lneas de investigacin que den sustento acadmico al diseo de la poltica social, desarrollar protocolos de diseo de programas

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sociales del Mides y fortalecer el conocimiento de la oferta de programas sociales del Estado uruguayo. El Departamento de Perspectivas Transversales tiene como objetivo transversalizar la perspectiva de derechos humanos, igualdad y no discriminacin, as como las dimensiones de gnero, generaciones y etnia/raza, en las polticas sociales, con nfasis en los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales, apuntando a la generacin de indicadores de progreso y promoviendo la participacin de la sociedad civil en el diseo de polticas. Las lneas de accin desarrolladas por el Departamento de Perspectivas Transversales son las siguientes: Coordinacin general de las actividades enfocadas en derechos humanos y derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) de la Direccin Nacional de Poltica Social. Produccin de documentos y debates sobre la temtica derechos humanos y Derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) aplicados a las polticas sociales. Creacin de lineamientos para la formacin interna del personal del MIDES en temas de derechos humanos y DESC. Elaboracin de insumos sobre derechos humanos y DESC para el diseo de las polticas sociales. Coordinacin y articulacin con otros organismos de gobierno en temas de derechos humanos y DESC.

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Coordinacin y articulacin con instancias de la sociedad civil para el desarrollo de estrategias particulares a grupos vulnerables como poblacin trans, inmigrantes y retornados, afrodescendientes, mujeres rurales, personas viviendo con VIH. Asesoramiento y articulacin con otras instancias del Ministerio en la elaboracin de nuevos sistemas de diseo y evaluacin de polticas sociales desde una perspectiva de derechos humanos.

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Los derechos humanos (DDHH), y el derecho a una vivienda adecuada y a un territorio, han sido el fruto de luchas y reclamos de garantas sociales, civiles y polticas.1 El derecho a la vivienda fue consagrado en la Constitucin uruguaya mucho antes de la redaccin de los tratados internacionales y las observaciones generales realizadas por el Comit de los Derechos Econmicos Sociales y Culturales de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU). En el Artculo 45 de la Constitucin de la Repblica se consagra que Todo habitante de la Repblica tiene derecho a gozar de vivienda decorosa. La ley propender a asegurar la vivienda higinica y econmica, facilitando su adquisicin y estimulando la inversin de capitales privados para ese fin. Por su parte, Uruguay tambin es Estado Parte del Pacto Internacional del Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC)2 que consagra el derecho a la vivienda como componente de una vida digna. Al ser parte, Uruguay se comprometi a velar

1. Gerardo Pisarello profundiza en la distincin entre las necesidades y derechos y el marco jurdico en su libro Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin, Observatorio DESC, ICARIA, Barcelona Espaa 2003. 2. Adoptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General en su resolucin 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con el artculo 27.

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por la realizacin de los DESC de todos los habitantes en el territorio nacional, as como a tener una legislacin nacional acorde con los compromisos y obligaciones que de este Pacto se desprenden. En este sentido, el Estado ha contrado una responsabilidad jurdica que implica respetar, proteger y realizar esos derechos, en el marco de condiciones que le imponen las limitaciones de recursos, los antecedentes histricos y las caractersticas del entorno natural.3 Resulta interesante para nuestro anlisis introducir la definicin del derecho a la vivienda realizada por el Relator de Naciones Unidas para la vivienda adecuada4: El derecho a la vivienda adecuada es un concepto que va ms all del mero hecho de contar con un techo y cuatro paredes. Es el derecho de todo hombre, mujer, joven y nio/a a acceder y mantener un hogar y una comunidad seguros en que puedan vivir en paz y dignidad. 5

Distincin entre un derecho y una necesidad

el enfoque de derechos implica la distincin entre el concepto de derecho humano y el de necesidad bsica. Mientras que las necesidades no tienen valor de obligacin y no se pueden demandar su cumplimiento por parte del Estado,
3. PNUD Uso de indicadores para exigir responsabilidad en materia de derechos humanos Captulo III en Informe sobre Desarrollo Humano: Derechos Humanos y Desarrollo Humano, Naciones Unidas. 2000. 4. Mayor informacin disponible en http://www2.ohchr.org/english/issues/housing/index.htm 5. Definicin realizada por el ex Relator Especial de la ONU sobre el derecho a la vivienda adecuada Sr. Miloon Kothari.

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los DDHH constituyen una base para la dignidad humana, tienen una base legal y exigible a nivel local e internacional. Mientras los DDHH se relacionan con el SER, y las necesidades se relacionan con el TENER, y esto implica un marco temporal acotado y no necesariamente sustentable en el tiempo. El enfoque de derechos no concierne a un gobierno especfico o a una corriente poltica sino que configura una obligacin por parte del Estado de garantizar la dignidad humana. En este sentido el aparato del Estado tiene las competencias, posibilidades y mandato de implementar polticas y programas para garantizar la calidad de vida de los habitantes. Para garantizar el cumplimiento y el goce efectivo, deber al menos, implementar medidas de control de cumplimiento de las normativas que los amparan y de promocin e informacin de las mismas por parte de diferentes actores. Desde el momento que los Estados contraen la obligacin del cumplimiento de los DDHH, deben implementarse medidas para crear las garantas necesarias y stas se harn en el marco de un mandato pblico, con fondos pblicos (an proviniendo de la cooperacin). Estas polticas pueden diferir en trminos de tiempo y sistematizacin, pero en cualquier caso estas medidas quedan inscriptas en la rbita de lo que llamamos poltica pblica.

Las polticas pblicas con enfoque de derechos humanos

los DDHH son universales y deben ser reconocidos y garantizados para todos y todas. Sin embargo, tienen caractersticas particulares para su rea-

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Principio de no Discriminacin Garantas de igualdad de acceso a bienes fundamentales. El Estado debe generar las reglas y garantas necesarias para que en sus prcticas y en las medidas que adopte, no se vulnere el derecho de ningn individuo o grupo de personas. Tambin debe proteger frente a las prcticas discriminatorias arraigadas en la sociedad. Atencin prioritaria a quienes padecen mayores limitaciones en el acceso.

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lizacin: los nios y nias tienen derechos especficos, existen derechos determinados para las mujeres as como existen formas en que los derechos se deben realizar para que ciertos colectivos de la sociedad o minoras. De igual forma, las polticas pblicas debern entender las particularidades y los elementos especficos que componen estos derechos y tomar las medidas para generar garantas de manera adecuada. Las polticas pblicas no son neutras; todas las polticas tienen objetivos, poblaciones meta y tambin formas de entender la realidad, metodologas para la elaboracin, implementacin y en ciertos casos evaluacin. Dicho esto, podemos establecer que las polticas, de manera ms o menos explcita se basan en ideologas y por lo tanto una poltica no puede entenderse como objetiva. Algunos aportes fundamentales que caracterizan el enfoque de derechos en las polticas pblicas: Contribuye al fortalecimiento de la ciudadana y de la democracia amplia y representativa. El enfoque tradicional de las polticas pblicas ha estado vinculado con un sistema fraccionado y aislado donde por un lado, tomadores de decisiones disean polticas y programas destinados a alcanzar objetivos; y por otro lado, el grupo meta o beneficiario que recibe las prestaciones. Incluir el enfoque de DDHH desde el diseo de polticas pblicas implica, entre otras muchas dimensiones, poder virar del concepto de beneficiario hacia el concepto de sujeto de derecho que desde su experiencia de vida puede aportar en la discusin sobre cules son los elementos fundamentales que debe alcanzar dicha poltica. Algunos autores afirman que el enfoque de derechos aplicados a la poltica

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pblica implica adems una interlocucin permanente con los diferentes actores sociales, pues es all donde se visibilizan las violaciones y se buscan conjuntamente soluciones adecuadas a las mismas. Otro valor agregado de este enfoque es que la mayora de modelos o tipologas de anlisis de polticas pblicas se fundamentan en la idea de que el objetivo de las polticas es la resolucin de problemas. Por el contrario, una poltica pblica que parta del reconocimiento de que los beneficiarios tienen conocimiento (ya que viven la situacin anterior y presente), y capacidades y potencialidades para resolver sus problemas, a pesar de encontrarse en situacin de debilidad manifiesta, considera que los problemas son resueltos por los actores sociales mediante el desarrollo de estrategias de gestin de sus conflictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje y participacin. Disear y ejecutar poltica pblica es entonces construir una nueva representacin de los problemas, partiendo de la percepcin de los afectados e instaurando condiciones, sociopolticas, socioeconmicas, y socioculturales, para el tratamiento de dichos problemas se estructuran as la accin de respuesta que corresponde al Estado y se identifica el papel que debe cumplir el conjunto de la sociedad, con miras a aportar en su solucin.6

6. Defensora del Pueblo de Bogot, Evaluacin de la poltica pblica en procesos de restablecimiento de la poblacin desplazada desde un enfoque de derechos humanos. Harvey Danilo Surez, Colombia, 2003.

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El derecho humano a la vivienda adecuada

al comenzar nuestro dilogo, compartimos entre todas y todos algunos de los elementos que parecen sustanciales para que se pueda considerar una vivienda digna: Estar integrada a un entorno y hbitat. La intimidad del hogar. Bao y cocina, como lugares de infraestructura que estn contemplados, con una calidad mnima. El tema de seguridad personal, proteccin a la interna y contra factores externos. La identidad vinculada al lugar donde se vive, como un factor importante a la hora de construir subjetividad. Acceso a servicios. Que la vivienda no est aislada, que est dentro de un contexto. La propiedad como un bien estable y propio. Gastos soportables, que se pueda pagar a fin de cada mes. Estos elementos, que parecen de sentido comn, forman parte de lo que se ha dado a conocer como los componentes sustantivos del derecho a la vivienda adecuada, es decir lo bsico e impostergable para que una casa sea una vivienda adecuada, ms all de cuatro paredes y un techo. Esta perspectiva tambin es relevante a la hora de entender que la vivienda va ms all de la consideracin de la vivienda particular, y en ciertos casos debe contemplar la existencia de

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vivienda en comunidades. Estos conceptos son desarrollados en 1991 por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la ONU:7 Seguridad de la tenencia: implica el control de lo que sucede con la vivienda, no implica la propiedad de la misma, implica distintas modalidades, como de uso y goce. Es un aspecto clave para todos los habitantes especialmente para las mujeres; Disponibilidad de servicios e infraestructura: se relaciona con los servicios para la vivienda y tambin la infraestructura bsica del hbitat o entorno; Asequibilidad: se relaciona con los gastos soportables para que no se vea comprometido el acceso a la vivienda; Habitabilidad: se relaciona con las condiciones fsicas, estructurales y de seguridad; Ubicacin: se relaciona con el lugar donde se emplaza, de tal manera que no impida el desarrollo de otros componentes de los DDHH: por ejemplo la proximidad a los lugares de trabajo, las condiciones ambientales adecuadas: sin contaminacin o zonas de riesgo; Adecuacin cultural: una vivienda adecuada debe permitir la expresin de la identidad cultural de sus habitantes, desde el empleo de los materiales adecuados hasta la distribucin espacial que respete y favorezca la realizacin de las costumbres, ritos y actividades segn la organizacin social.
7. Las observaciones generales son documentos adoptados por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales que ayudan a dilucidar el contenido y alcance de las clusulas del PIDESC. El objetivo es aclarar las reas sustantivas del Pacto y las obligaciones de los Estados con el fin de facilitar el cumplimiento del mismo. A un nivel ms prctico, las observaciones generales tambin establecen qu informacin debera ser incluida en los informes de los Estados parte en relacin a los artculos del Pacto.

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Existen asimismo otras dimensiones que se relacionan y que deben considerarse en el acceso a la vivienda adecuada8 como el Acceso a agua potable; acceso a saneamiento; durabilidad de la unidad habitacional y rea suficiente para vivir y esto se relaciona directamente con las polticas y programas de vivienda digna. Analizando ms en profundidad estas caractersticas, encontramos que la seguridad de tenencia es la forma en que la persona que accede y permanece en esa vivienda, siente que tiene una seguridad de poder permanecer en ese lugar sin medidas arbitrarias y sin que lo desalojen9, que la echen, que le expropien, etctera. Sin duda esto puede incluir temas de propiedad, de uso y goce, de alquiler, pero lo que tiene que haber detrs es un marco jurdico y una seguridad para que no existan medidas arbitrarias. Un ejemplo recurrente hoy en da, es cmo la realizacin de mega eventos o grandes proyectos impacta en la vivienda y el cumplimiento del derecho. Cuando se remodelan reas enteras de una ciudad, se cambia, se renueva y se transforma en un parque o se instalan infraestructuras. Estos fenmenos se pueden apreciar en los juegos olmpicos de Beijing 2008 y en Barcelona 1992 para los Juegos Olmpicos, cuando se realiz una reforma urbana. En esta ocasin se aprovech para mejorar condiciones de salubridad, el casco antiguo era muy denso y se decidi expropiar y sacar a la gente. La mayora de estas personas no tuvo una compensacin adecuada pero sobre todo, no tuvieron consultas previas o derecho a opinar sobre el tema. Otro

8. ONU-HABITAT, http://www.unhabitat.org/programmes/guo/documents/EGM final report 4 Dec 02.pdf 9. El Comit DESC tambin elabor una observacin sobre los desalojos forzosos y la vivienda adecuada.

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tema importante es la construccin de carreteras y represas ya que generan un impacto ambiental y social en lugares donde no estaba previsto. Por ejemplo, en Uruguay pareci normal que para hacer la represa de Salto Grande se desalojara poblacin para que se inundara el lago. La obra que tena inters nacional justificaba las consecuencias y no existi un proceso participativo de toma de decisiones. Los factores de desarrollo pueden afectar de manera relevante al derecho a la vivienda. Uno de los puntos importantes a recordar es que la seguridad de la tenencia no implica posesin, implica seguridad y permanencia en un lugar. Esto es interesante, porque en las polticas pblicas de vivienda muchas veces la tenencia de la vivienda para la familia se les da a las mujeres. En este caso se puede debatir si esto no significa estigmatizar de alguna manera el rol de la mujer con respecto a ser la guardiana de la casa o del espacio vivienda o si lo que se est haciendo es oficializar lo que en los hechos los roles marcan: que la mujer es quien asegura la vivienda para la familia (estadsticamente las mujeres empean mucho menos las viviendas, hipotecan menos, juegan menos o apuestan menos con la vivienda). Otros de los componentes es la habitabilidad, que es fundamental e implica buenas condiciones de habitacin en trminos fsicos de la vivienda, de espacio e intimidad. Los grupos familiares difieren en su composicin y por ende debe poder darse respuestas diferentes. Por otro lado, la habitabilidad en trminos de confort, se relaciona con la adecuacin cultural, no es lo mismo pensar en viviendas para indgenas del Amazonas que para habitantes urbanos de Mon-

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tevideo o vivienda social en el norte de Canad; las necesidades edilicias y de infraestructura son diferentes y este fenmeno no slo se da por la diversidad entre los pases sino tambin entre las regiones de un mismo pas. La adecuacin cultural tiene que ver tanto con lo edilicio y con lo habitable, as como con la forma de vivir la vivienda, de generar el espacio domstico y de producir la vivienda como el espacio de reproduccin social. Hacer planes de vivienda implica tener participacin de los usuarios y pensar en la forma en que se usa la vivienda. Esto va de la mano con la forma en que las personas se ganan su sustento, si las actividades econmicas implican espacios particulares en su vivienda; de las caractersticas de la sociedad en que viven y sobre todo, cmo desarrollan sus actividades tanto a nivel personal como comunitario. Es por eso que el derecho a una vivienda adecuada se debe enfocar desde una perspectiva integral de los DDHH. El tema de la indivisibilidad de los derechos se hace carne en el tema de la vivienda ya que esta es un espacio mucho ms complejo y rico que un mero techo. La vivienda incluye el espacio que brinda refugio, y es una barrera a agentes naturales, es un espacio donde se preserva las condiciones de salud humana, se reproduce la vida social y cultural, y donde se deben encontrar condiciones de seguridad, tanto de factores externos como tambin dentro del espacio domstico. Confluyen en la vivienda el ejercicio de varios derechos: el derecho a la salud, a la autodeterminacin y preservacin cultural (permitiendo vivir a las poblaciones segn usos y costumbres), el derecho a vivir libre de miedo y violencia, etc.

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Las obligaciones del Estado frente al derecho a la vivienda adecuada

Segn la interpretacin ms clsica de los DDHH, el Estado tiene la obligacin de respetar, proteger y promover el derecho a la vivienda. Esto proviene del sistema universal de proteccin de los DDHH que reconoce a los Estados como los garantes fundamentales y responsables de la realizacin de los derechos. La responsabilidad final de toda violacin (por accin u omisin) recae en los Estados, comprendiendo por Estado, al actor institucional en todas sus dimensiones y sectores, que sobrepasa la accin de un gobierno puntual o en ejercicio. La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos ha proporcionado una gua sobre el contenido de cada una de las obligaciones del Estado en materia del derecho a la vivienda: Obligacin de respetar: La obligacin de respetar requiere que los Estados se abstengan de una injerencia directa o indirecta en el disfrute del derecho a una vivienda adecuada. Por ejemplo, los Estados deben abstenerse de efectuar desalojos forzosos y demoler viviendas; de denegar la seguridad de tenencia a determinados grupos; de imponer prcticas discriminatorias que limiten el acceso de la mujer y su control sobre la vivienda, la tierra y el patrimonio; de transgredir el derecho a la privacidad y la proteccin del hogar; de denegar la restitucin de la vivienda, la tierra y el patrimonio a determinados grupos; y de contaminar los recursos hdricos.

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Obligacin de proteger: La obligacin de proteger exige que los Estados impidan la injerencia de terceros en el derecho a una vivienda adecuada. Los Estados deben adoptar legislacin u otras medidas para cerciorarse de que los actores privados verbigracia, los propietarios de viviendas, los promotores inmobiliarios, los propietarios de tierras y las empresas cumplan las normas de derechos humanos relativas al derecho a una vivienda adecuada. Los Estados deben, por ejemplo, reglamentar los mercados de la vivienda y los arrendamientos de manera de promover y proteger el derecho a una vivienda adecuada; garantizar que los bancos y las instituciones financieras concedan financiacin para la vivienda sin discriminacin; asegurar que el suministro privado de agua, saneamiento y otros servicios bsicos conexos no ponga en peligro su disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad; velar por que esos servicios no sean suspendidos arbitraria e ilegalmente por terceros; prevenir las prcticas discriminatorias en materia de herencia que afectan el acceso de la mujer y su control sobre la vivienda, la tierra y el patrimonio; asegurar que los propietarios de viviendas no discriminen contra determinados grupos; velar por que los actores privados no lleven a cabo desalojos forzosos. Obligacin de realizar: La obligacin de realizar comporta la exigencia de que los Estados adopten las medidas legislativas, administrativas, presupuestarias, judiciales, de promocin y de otro tipo que sean apropiadas para la realizacin plena del derecho a una vivienda adecuada. Los Estados deben, por ejemplo, adoptar una poltica o un plan de vivienda nacional que: defina los objetivos de desarrollo del sector de la vivienda, centrndose en los grupos desfavorecidos y marginados; determine los

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Planes de accin El Estado debe elaborar polticas y definir prioridades compatibles con los compromisos asumidos a nivel del Derecho Internacional relativos a los Derechos Humanos y correlacionados con los diagnsticos definidos, adoptando planes de accin con metas y plazos concretos.

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recursos disponibles para lograr esos objetivos; describa el modo ms econmico de utilizarlos; exponga las responsabilidades y plazos para la aplicacin de las medidas necesarias; d seguimiento a los resultados; y asegure recursos adecuados para los casos de violaciones. De conformidad con la obligacin de realizar, los Estados tambin deben, progresivamente y en la medida que se lo permitan los recursos de que disponen, prevenir y solucionar la carencia de vivienda; proporcionar la infraestructura fsica necesaria para que la vivienda sea considerada adecuada (este requisito abarca la adopcin de medidas para asegurar el acceso universal y no discriminatorio a la electricidad, el agua potable, un saneamiento adecuado, la recogida de basuras y otros servicios esenciales); y asegurar, especialmente por medio de subsidios y otras medidas, una vivienda adecuada a las personas o grupos que, por motivos fuera de su control, no pueden disfrutar del derecho a una vivienda adecuada. Asimismo, en el caso de las polticas pblicas, es necesario contar con vas para ejercer los derechos, garantas de exigibilidad de los mismos a travs de vas tanto judiciales como administrativas. Es decir que cuando una persona se sienta agraviada, omitida, ignorada discriminada, etc., por una accin llevada a cabo a travs de una poltica pblica, es decir accin del Estado, tenga su espacio a nivel de la administracin o de la justicia donde plantear su queja o comenzar una querella.10
10. Abramovich Victor y Courtis Christian: Los derechos sociales como derechos exigibles, Editorial Trotta, Madrid 2002; y Plataforma Interamericana de Derechos Humanos y Desarrollo, Para exigir nuestros derechos, Manual de exigibilidad de los DESC, Bogot 2004.

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Las polticas de vivienda y las violaciones ms frecuentes

En lo que refiere a los contextos urbanos, las ciudades se han vuelto muy caras tanto para los individuos como para el Estado, los alquileres aumentan y en la mayora de los pases no existen polticas de regulacin de los mismos. En el caso de Uruguay, el precio ha sido liberado al mercado y no existe proteccin de los inquilinos luego del vencimiento de los contratos. De esta manera, una vez finalizado el mismo, si el precio de alquileres de una zona aumenta, sin importar los lazos sociales, laborales, o de otra ndole que pueda tener un habitante, su lugar de residencia quedar supeditado a la capacidad de pago del alquiler. La especulacin inmobiliaria es otro tema que impacta fuertemente en la realizacin del derecho a la vivienda ya que altera el precio de la misma principalmente a travs de la alteracin del precio del suelo, y de esta forma dificulta el acceso a la vivienda de muchas personas, o tambin implica un desembolso mayor en gastos para la vivienda que puede poner en riesgo la satisfaccin de otros derechos. Un caso frecuente que ha demostrado aumentar la especulacin en el precio del suelo lo constituye la rehabilitacin y revitalizacin de algunas zonas urbanas con valores histricos, patrimoniales, geogrficos, etc. Estas polticas son a menudo implementadas por los gobiernos locales o municipalidades y frecuentemente acarrean desplazamientos de habitantes que no pueden soportar los gastos de las zonas remozadas. A este proceso se le ha llamado de diversas maneras como ser mobbing o gentrificacin, donde reas que eran habitadas por clase media mixta pasan a ser habitadas por clases media/alta.

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Los asentamientos de las ciudades de Amrica Latina se han conformado en parte con habitantes que antes vivan en las zonas cntricas que con la suba de precios, no pudieron afrontar gastos y resolvieron su vivienda de otra manera, o personas que emigraron de sus ciudades en bsqueda de mejores condiciones de vida. Es corriente encontrar que las mrgenes de los ros, las laderas de cerros con peligros de derrumbe y las tierras pblicas pasan a ser la nica opcin de asentamiento para algunos habitantes. En este caso, el hbitat es completamente inadecuado; por lo general, la habitabilidad de las viviendas es inaceptable y el hbitat en que se asientan tantas miles de familias es sumamente riesgoso. Sin embargo, estos grupos no cuentan con alternativas puesto que el acceso a la tierra donde vivir es un tema muy complejo, en ciudades donde el libre mercado fija valores y por ende genera fracturas y segregacin urbana. La situacin de las personas sin techo es una flagrante violacin del derecho a la vivienda as como otra serie de DDHH. A menudo vivir en la calle es el resultado de una serie de hechos en la vida de los individuos donde sobre todo han carecido de los apoyos necesarios y a tiempo, de redes sociales de contencin y de alternativas de albergue. Este tema genera polmicas a travs del mundo entero, y los pases desarrollados estn viviendo este flagelo de una manera que no se hubiera previsto aos atrs. La falta de adecuacin o de caractersticas a medida de los programas de vivienda son de las barreras ms frecuentemente encontradas, en el ejercicio del derecho a la vivienda, cuando analizamos estas polticas. Otra barrera es que los programas se realizan sin consultar a los habitantes y sin la participacin,

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informacin y consiguiente educacin de los mismos. Los mismos tienen altas posibilidades de fracasar en alguna de sus etapas, ya sea en la implementacin o en el uso, lo que afecta directamente el alcance de los objetivos propuestos.

Matriz de estndares de DDHH para polticas pblicas

El acceso a la vivienda, entendido como derecho humano, constituye una herramienta clave para la construccin de dignidad humana partiendo de la premisa bsica de que todos los DDHH son indivisibles y existe una interrelacin de los mismos. Por lo tanto, para abordar las polticas pblicas desde el enfoque de DDHH, es necesario considerar estos derechos desde el momento de su diseo y gestacin. Esta mirada debe considerar elementos fundamentales e intrnsecos a los DDHH. Investigadores relevantes en el rea de poltica pblica y DDHH han definido algunos estndares bsicos que deben ser tomados en cuenta. Las diferentes dimensiones11 que deberan regir las polticas de vivienda con enfoque de derechos: a) Una dimensin operacional y conceptual de estndares que deben ser tenidos en cuenta: Universalidad en el acceso al derecho: que todos y todas tienen el mismo
11. Hemos denominado dimensiones ya que son diferentes caractersticas dentro de un sistema, pero todas ellas estn relacionadas y no existe jerarqua entre ellas. Si una dimensin no es tomada en cuenta, entonces afectar de manera ms o menos directa la otra dimensin.

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derecho sin importar sexo, edad, origen, ingreso, o nacionalidad. Por lo que el Estado debe garantizar que el derecho a la vivienda sea ejercido por igual. Dicho esto, debe aclararse que existen sin dudas, algunos grupos en situacin ms vulnerables a los que el Estado debe asistir prioritariamente, sin embargo, deben existir medidas y mecanismos para que todos los grupos, poblaciones y comunidades ejerzan el derecho. Igualdad y no discriminacin. Al entender que las polticas no son neutras, se entiende que deben existir alternativas viables y diversas para todas las personas sin discriminacin de ningn tipo. b) Una segunda dimensin para estas polticas implica el respeto de los contenidos mnimos del derecho:

los contenidos mnimos de los derechos, valores morales compartidos por el colectivo: que establece la pauta bsica para el cumplimento de los mismos e indica las obligaciones (como se detalla en este artculo) implementar los mbitos legales para exigir el cumplimiento de las obligaciones legales: espacios de reclamo pero tambin de monitoreo y vigilancia, ya sean stos mecanismos judiciales o administrativos y en el caso de las polticas pblicas deben existir los mecanismos necesarios para que los individuos que perciben que su derecho a la vivienda est siendo violado, puedan recurrir. (No necesariamente tienen que ser instrumentos jurdicos dirimidos por los jueces, pueden ser medidas administrativas o de reclamo que permitan depositar quejas o pedidos). concebir a los individuos a quien se dirigen la polticas como sujetos de derechos capaces de participar y tomar decisiones en los procesos puesto que sern ellos los primeros afectados e implicados por estas polticas.

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Participacin En los momentos de elaboracin de diagnsticos, de definicin de planes de accin, en el monitoreo y en la evaluacin de las polticas tienen que existir instancias de participacin de la ciudadana. Las opiniones planteadas en las instancias consultivas deben ser tomadas en cuenta. La decisin en ltima instancia contina siendo una prerrogativa del Estado pero el Estado debe informar sobre lo planteado en las instancias de participacin y de qu modo fue considerado.

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c) La dimensin de los tratados internacionales: la mxima asignacin de los recursos disponibles la proteccin de los sectores ms vulnerables y la no discriminacin el cumplimento de los derechos de manera progresiva y sin regresividad la generacin, socializacin y sistematizacin de informacin12 Este ltimo punto es crucial a la hora de monitorear el cumplimento de las obligaciones del Estado y la vigilancia de los DESC. De hecho es fundamental poder contar con diagnsticos y situaciones de punto de partida para poder evaluar el progreso en el goce de los derechos, y sobre todo el impacto (deseado o indeseado) que las polticas tienen en la vida de los individuos. d) La participacin. Es una cuarta dimensin que debera cruzar todas las instancias del proceso de elaboracin e implementacin. La participacin de los individuos involucrados en la toma de decisiones: las poblaciones meta de las polticas es fundamental en el proceso, tanto para difundir informacin como en lo que compete a la opinin de los receptores, constituyendo un insumo fundamental en el diseo de polticas y programas sociales.

Algunas reflexiones

A la luz de lo anteriormente planteado, resta preguntarse si se estn generando polticas que respeten cabalmente el contenido del derecho a la vivienda y sus componentes.
12. El Comit del PIDESC ha impuesto sistemticamente en sus recomendaciones y observaciones a diferentes Estados el deber de relevar informacin y garantizar el acceso a ella en diversas materias.

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Igualmente, existen los espacios de participacin dentro de las comunidades legitima y efectiva? Es decir, que exista una participacin representativa de los involucrados (con especial hincapi en los mecanismos para que se realice dicha participacin) y que la misma sea tomada en cuenta, tenga frutos y se incorpore a la hora del diseo, implementacin y evaluacin de las polticas. Algunos autores incluso plantean la necesidad de incorporar al concepto de ciudadana, el concepto de condiciones para el ejercicio de capacidades y la participacin. La participacin efectiva de los protagonistas legitima las polticas y permite que stos las adopten y las hagan propias. Otra pregunta que surge es existen polticas diversas que puedan dar diferentes alternativas segn las diferentes situaciones para que todas y todos accedan a la vivienda? Se est considerando a todas y todos los habitantes? Cmo se soluciona la tensin que se genera por la focalizacin debido a las prioridades planteadas? Existe capacidad desde el Estado para atender de manera eficaz a los grupos de individuos que no renen las condiciones para acceder a las polticas prioritarias? Teniendo en cuenta el espacio domstico de la vivienda, y el rol de las mujeres en la reproduccin sexual del trabajo otras interrogantes que surgen son, cules son las conexiones con la violencia domstica? Cmo se aborda el acceso a la vivienda y las polticas contra la violencia hacia las mujeres? En Uruguay existen instrumentos para poder llevar adelante polticas de vivienda con enfoque de derechos. Los grupos, y el nivel organizativo del movimiento

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cooperativo significan un elemento fundamental para generar demanda en trminos de derecho a la vivienda y no como asistencialismo. El Plan Quinquenal de vivienda 2010-2015 constituye un marco de accin importante a este respecto.13 Asimismo, la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible que Uruguay aprob en 2008 brinda instrumentos para poder hacer un reparto de cargas y beneficios. Esta ley no est reglamentada y se est utilizando de una manera un tanto sui gneris por diferentes gobiernos departamentales. Tiene que ver con los procesos de descentralizacin y la generacin de plusvalas urbanas que se pueden empezar a generar, con dinero o con retribuciones, devolviendo parte de la ganancia a la sociedad, al barrio donde se implantan o a otros barrios. Afortunadamente, tambin existen buenas prcticas en materia de vivienda: existe un caso excelente en Salto donde se realoj un asentamiento irregular que iba a ser desalojado de un terreno privado en 2008. Originariamente la Intendencia de Salto entregaba chapas y palos para que cada familia se hiciera un rancho donde pudiera. En el ao 2007 haba que hacer un realojo de esta gente y empezaron a ver qu posibilidades tenan. La Intendencia negoci con el Programa de Integracin de Asentamientos Irregulares (PIAI) y empezaron a utilizar el Programa como posibilidad para la generacin de infraestructura y pago de tcnicos. Empezaron a hacer un pool de polticas compartidas, integra-

13. Mayor informacin disponible en: http://www.mvotma.gub.uy/dinavi/datos/la_dinavi/PlanQuinquenal2005-2009.pdf

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ron diferentes polticas y se arm un colectivo de personas que adoptaron parte del sistema cooperativo. El realojo se realiz a ciento cincuenta metros de donde vivan originalmente, en un terreno pblico, (la primera etapa de cuarenta viviendas y una de ochenta viviendas, que no eran necesariamente realojos, sino que podan venir de otras partes). Tambin integraron listas de personas que estaban inscriptas para vivienda social en la Intendencia, empezaron a hacer todo un trabajo colectivo donde estaban los realojados y los posibles realojados que tenan que trabajar veinte horas semanales con algunos reglamentos nuevos, por ejemplo, no poda haber trabajo infantil, pero s de mayores de 14 aos, entendiendo que los familiares no tenan la capacidad de mandar a otro adulto, a veces eran mujeres con cinco hijos. Se dise la vivienda de forma participativa en la medida de lo posible. Se integr dinero de la Intendencia de Salto y de otras partes, se integr trabajo del Ministerio de Defensa al que le aseguraron cuatro viviendas contra el uso de mquinas y de personal y se comenz a generar una poltica de vivienda integradora tambin con los militares. Se coordinaron las polticas sociales con ose y con ute para tener tarifas sociales y pensar en programas progresivos, con posibilidad de subsidio cuando hubiera una justificacin de falta de ingreso. Se necesitaba asegurar una forma de ingreso mnima formal o informal y empezaron a trabajar, en un ao hicieron cuarenta viviendas donde los realojados hacan los bloques para las viviendas, todos trabajaron con una tecnologa muy simple y comenz a desarrollarse el trabajo comunitario, trabajando tambin con los asistentes sociales, donde saltaban los conflictos y los problemas. El obrador, donde se hacan los bloques, pas a ser espacio comunitario que complementa-

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ba, que alimentaba los temas para los talleres, porque adems de las veinte horas semanales se les pidi tantas horas de talleres. Los asistentes sociales hacan talleres los sbados, con juegos, y a travs de esos talleres lograron hacer un reglamento de convivencia, porque muchos de ellos eran hurgadores. Se logr conseguir otro predio para que los caballos, los carros y otras actividades, para evitar as que la clasificacin entrara a las viviendas. Se trabaj tambin otra etapa de la vivienda, se definieron elementos de las casas: inicialmente el plano era abierto, no tena dormitorios, slo bao y cocina y una estufa a lea. Lo que plantearon fue que la estufa a lea fuera elevada, porque as cuando se quedaban sin plata para el gas podan usar la estufa como cocina. Se pensaron las viviendas de acuerdo a las necesidades de cada familia.

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a los grupos de individuos que no renen las condiciones para acceder a las polticas prioritarias? Teniendo en cuenta el espacio domstico de la vivienda, y el rol de las mujeres en la reproduccin sexual del trabajo otras interrogantes que surgen son, cules son las conexiones con la violencia domstica? Cmo se aborda el acceso a la vivienda y las polticas contra la violencia hacia las mujeres? En Uruguay existen instrumentos para poder llevar adelante polticas de vivienda con enfoque de derechos. Los grupos, y el nivel organizativo del movimiento cooperativo significan un elemento fundamental para generar demanda en trminos de derecho a la vivienda y no como asistencialismo. El Plan Quinquenal de vivienda 2010-2015 constituye un marco de accin importante a este respecto.13 Asimismo, la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible que Uruguay aprob en 2008 brinda instrumentos para poder hacer un reparto de cargas y beneficios. Esta ley no est reglamentada y se est utilizando de una manera un tanto sui gneris por diferentes gobiernos departamentales. Tiene que ver con los procesos de descentralizacin y la generacin de plusvalas urbanas que se pueden empezar a generar, con dinero o con retribuciones, devolviendo parte de la ganancia a la sociedad, al barrio donde se implantan o a otros barrios.

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Afortunadamente, tambin existen buenas prcticas en materia de vivienda: existe un caso excelente en Salto donde se realoj un asentamiento irregular que iba a ser desalojado de un terreno privado en 2008. Originariamente la

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