ESCRITURA PUBLICA - Definicin; requisito ad sustantiam actus y ad probationem El artculo 13 del Decreto 960 de 1970 establece que La escritura

pblica es el instrumento que contiene declaraciones en actos jurdicos, emitidas ante el notario, con los requisitos previstos en la ley y que se incorpora al protocolo; y como tal, es decir, como instrumento, tiene el carcter de requisito ad substantiam actus y ad probationem. El primero est consagrado en el artculo 12 ibdem en tanto dispone que Debern celebrarse por escritura pblica todos los actos y contratos de disposicin o gravamen de bienes inmuebles, y en general aquellos para los cuales la ley exija esta solemnidad, de suerte que en esos casos viene a ser una solemnidad del respectivo acto, un requisito ad solemnitatem, por ende necesario para que el acto jurdico se perfeccione o nazca a la vida jurdica. DECLARACIONES QUE DEBEN CONSTAR EN ESCRITURA PUBLICA - Actos y contratos de disposicin o gravamen de inmuebles / ESCRITURA PUBLICA - Declaraciones que deben constar en este instrumento; eficacia entre las partes, sus causahabientes y terceros En sentencia de 18 de abril de 1996(expediente nm. 6788, Seccin Segunda, consejera ponente doctor Carlos Arturo Orjuela Gngora), la Seccin Segunda de esta Sala, dice que La ley ha definido cuales declaraciones de voluntad deben constar en instrumento pblico, tambin llamado escritura publica, como requisito ad substantiam actus y ad probationem "que contiene declaraciones en actos jurdicos, emitidos ante el notario, con los requisitos previstos en la ley y que se incorpora al protocolo", tales como los actos y contratos de disposicin o gravamen de bienes inmuebles por lo cual ha regulado su proceso de perfeccionamiento, que consta de las etapas de recepcin, extensin, otorgamiento y autorizacin (artculo 13, D.L. 960 de 1970). Adems, sirve como elemento ad probationem, tanto en los casos de actos jurdicos que lo requieren como solemnidad, como en todos los dems casos en los que se acude a ese instrumento con el fin de dejar constancia formal y protocolizada de la existencia o celebracin de los mismos. Al punto, la Seccin Cuarta de esta Sala advierte que el inciso 2 del artculo 264 del Cdigo de Procedimiento Civil dice que que las declaraciones que consignen los interesados en escritura pblica, tienen eficacia plena entre estos y sus causahabientes, tanto en lo dispositivo del acto o contrato, como en lo meramente enunciativo del mismo directamente relacionado con lo dispositivo; pero que en relacin con terceros, se deben apreciar tales declaraciones conforme a las reglas de la sana crtica. Esto significa que, referente a los terceros, las manifestaciones o declaraciones de las partes, en el acto o contrato, no hacen plena prueba contra aquellos "per se", sino que se deben estudiar por el juez en el contexto de los dems elementos circunstanciales y pruebas de que tenga conocimiento y formen su convencimiento y adicionalmente, ratificarse y apreciarse como la prueba de testigos, pues el artculo 277 ibdem solo atribuye a las mismas el carcter de testimonios sujetos a ratificacin. NOTA DE RELATORIA: SE cita Sentencia de 10 de abril de 1997, expediente 8154, Seccin Cuarta, consejera ponente doctora Consuelo Sarri Olcos. ESCRITURA PUBLICA - No es acto administrativo per se pero su contenido puede ser demandado ante esta jurisdiccin si es acto o contrato Resumiendo el punto, en palabras de la Seccin Quinta de esta Corporacin, cabe decir: Entonces, la escritura pblica constituye una solemnidad que permite demostrar el contenido preciso de la declaracin de voluntades unilaterales o multilaterales dirigidos a constituir o declarar derechos y obligaciones. En otras

palabras, la escritura pblica es el documento que protocoliza la manifestacin de voluntad, pero no es la voluntad misma de los otorgantes. Por contraste, se infiere que la escritura pblica no es en s misma un acto administrativo, luego no es susceptible de ser impugnada ante la jurisdiccin contencioso administrativa. Lo que s puede ser enjuiciado ante esta jurisdiccin es su contenido siempre y cuando ste consista en un acto administrativo o un contrato estatal, dicho de otra forma, que la declaracin que contenga y que mediante ella ha sido protocolizada constituya un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en la que intervenga una entidad estatal. NOTA DE RELATORIA: Sentencia de 26 de abril de 2004, expediente ACU-0057, consejero ponente doctor Daro Quinez Pinilla. DECLARACION PROTOCOLIZADA EN ESCRITURA PUBLICA - Requisitos para que constituya acto administrativo / ACTO ADMINISTRATIVO Requisitos Dicho documento ciertamente contiene una declaracin unilateral de una autoridad administrativa, por cuanto eman nicamente de l, pero esa sola circunstancia no es suficiente para que tal declaracin adquiera el carcter de acto administrativo, pues adems de dicha unilateralidad en la declaracin, es de la esencia del acto administrativo, adems, que la misma produzca efectos jurdicos directos, sea creando, modificando, extinguiendo o afectando directamente de cualquier otra forma una situacin jurdica, de suerte que por s misma y una vez en firme sea vinculante tanto para los administrados como para la Administracin, y que sea expedida en ejercicio de la funcin administrativa, que es la regla general, o excepcionalmente cuando siendo expedida en ejercicio de una funcin que no es administrativa, la Constitucin Poltica o la ley, la haga susceptible de control por la jurisdiccin contencioso administrativa. De suerte que para que un acto jurdico constituya acto administrativo debe consistir en una i) declaracin unilateral, ii) que se expida en ejercicio de la funcin administrativa, que lo puede ser por una autoridad estatal de cualquier de sus ramas u organismos, o incluso por entidades privadas en virtud de autorizacin legal, a menos que por norma especial de orden Constitucional o legal dicha declaracin, no siendo expedida en ejercicio de funcin administrativa sea demandable en accin contencioso administrativa y iii), que ella produzca efectos jurdicos por s misma, de manera directa sobre el asunto o la situacin jurdica de que se trate y, por ende, vinculante. DECLARACION EN ESCRITURA PUBLICA - No es acto administrativo al no tener efectos jurdicos sobre titulares de derechos sobre inmueble En el presente caso, la escritura impugnada no fue expedida en ejercicio de funcin administrativa alguna, ni lo que en ella se dice o declara unilateralmente por el Alcalde del municipio de Tuta tiene efectos jurdicos directos sobre el asunto de que ella trata, no es vinculante respecto de persona alguna. En cuanto al efecto jurdico es claro que no se evidencia que dicha declaracin hubiere modificado de manera directa la situacin jurdica concerniente al inmueble respectivo ni a la escritura pblica objeto de la aclaracin que aqulla persigue, o que lo declarado sea vinculante o imperativo de manera directa e inmediata para alguien, como lo son aquellos actos unilaterales de autoridades administrativas que afectan directamente a los titulares de derechos sobre inmuebles, que pasan a ser ejecutorios desde su firmeza, y que se registran previa protocolizacin mediante escritura pblica o incluso de manera directa en algunos casos, pero para su efectividad en cuanto a la situacin jurdica que se ha creado, modificado o extinguido, y para que opere respecto de terceros.

ESCRITURA PUBLICA UNILATERAL ACLARATORIA - Correccin de errores manifiestos en comprobantes o en ttulos antecedentes El artculo 103, inciso segundo, del Decreto 960 de 1970, dispone que el actual titular del derecho de que se trate, puede otorgar individual o unilateralmente una escritura aclaratoria cuando se cometiere error en la nomenclatura, denominacin o descripcin de un inmueble o en la cita de su cdula o registro catastral...,si de los comprobantes allegados a la escritura en que se cometi el error y de los ttulos antecedentes apareciere l de manifiesto. De igual modo se proceder si el error se cometiere en relacin con los nombres o apellidos de alguno de los otorgantes, considerando los documentos de identificacin anotados en el mismo instrumento. En esa forma tambin puede procederse cuando segn el artculo 104 ibdem se deba corregir el error en la cita de los ttulos antecedentes y sus inscripciones en el registro, si fuere posible establecerlo con precisin mediante certificado actual del registrador y este se protocoliza. ESCRITURA PUBLICA - Inscripcin de ttulos admisibles o con falsa tradicin / FALSA TRADICION - Inscripcin y modo de subsanarlas / ESCRITURA PUBLICA DE ACLARACION - No implica disposicin de derecho / ACLARACION DE ESCRITURA PUBLICA - No implica disposicin de derecho En ese orden se tiene que el artculo 24 del Decreto 1250 de 1970 establece que hecha la radicacin, el documento pasar a la seccin jurdica de la oficina para su examen y calificacin (subrayas de la Sala ), mientras que el artculo 37 del mismo decreto seala que Si la inscripcin del ttulo no fuera legalmente admisible, as se indicar en la columna sexta del Libro radicador, se dejar copia del ttulo en el archivo de la oficina y el ejemplar correspondiente se devolver al interesado bajo recibo, mientras que el artculo 7 bdem, en cuanto a la destinacin de la sexta columna, dice que es para la inscripcin de ttulos que conlleven la llamada falsa tradicin, tales como la enajenacin de cosa ajena o la transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio. De suerte que si una escritura es inscrita en la columna que corresponde a los efectos que pretende el otorgante a pesar de adolecer de los defectos sealados para la columna sexta, o similares, dicha inscripcin puede ser subsanada mediante los mecanismos antes mencionados, es decir actuando en sede administrativa o en sede jurisdiccional sobre el acto de registro. De modo que la sola declaracin del titular del derecho protocolizada mediante escritura pblica a guisa de aclaracin o correccin de errores, no tiene legalmente la aptitud de afectar directamente la situacin jurdica del acto o negocio objeto de la aclaracin, de all que la Sala, en sentencia de 24 de septiembre de 1998 diga que es preciso tener en cuenta que, de una parte, el registro de una escritura pblica de aclaracin no implica disposicin de un derecho. ACTO DE REGISTRO - Acto administrativo independiente del contenido del instrumento registrado; va gubernativa y va contenciosa Adems, cualquier efecto que pueda tener respecto de terceros depende de que las autoridades accedan a su registro, en la medida en que se ajuste a las limitaciones y requerimientos formales sealados en la ley, caso en el cual el control de esos efectos puede hacerse en principio a partir del enjuiciamiento del acto de registro respectivo, ese s, acto administrativo en todos los casos e independientemente del contenido del instrumento registrado, toda vez que el registro debe estar acorde con el fin legal y los presupuestos o circunstancias de ley que hacen viable su registro y por ende su efectividad, como fue el caso examinado en la sentencia precitada, en la cual se concluy que ...de los

documentos obrantes en el proceso, que tambin obraron en la va gubernativa, se puede establecer fcilmente que se trat de un error en el nmero de la inscripcin en el registro del ttulo antecedente,.... De modo que si la aclaracin que se persiga llegare a exceder el alcance que le permite la ley, ste slo podra materializarse en la medida en que pese a ello su respectiva escritura pblica se inscriba incorrectamente en la Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos, ante la cual el afectado podr solicitar las correcciones que considere necesarias y, si es del caso, agotar la va gubernativa, as como a falta de satisfaccin de sus pretensiones, acudir a la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, o directamente a la de simple nulidad segn el artculo 84 del C.C.A. en tanto prev que tambin se puede pedir la nulidad de dichos actos. DECLARACION UNILATERAL DE ALCALDE EN ESCRITURA PUBLICA - No es acto administrativo / EXCEPCION DE FALTA DE JURISDICCION - Remisin a la jurisdiccin ordinaria civil En este caso, los efectos de la pretendida aclaracin y, en especial, el alinderamiento que motu proprio e individualmente hace el Alcalde dependen de la inscripcin de la escritura en la respectiva oficina de registro de instrumentos pblicos, como se hizo en este caso, evento en el cual, lo que viene a constituir acto administrativo es el correspondiente acto de registro, el cual no fue demandado, sino que el actor se limit a pedir, como pretensin consecuencial de la nulidad de la escritura pblica, que se ordenara su cancelacin; de all que no hubiera formulado cargos especficos contra el mismo ni vinculado a la Oficina de Registro respectiva, que en caso de demanda contra actos suyos debe serlo como parte demandada. De modo que se est sencillamente ante una declaracin de una autoridad administrativa que ha sido protocolizada mediante escritura pblica, cuya calificacin en relacin con el fin que persigue le correspondi hacer a la Oficina de Registro para determinar si es admisible o no su inscripcin y la columna que le corresponde para su anotacin, de suerte que si esa calificacin es errnea y por ende se produjo una anotacin incorrecta, la misma Oficina, de oficio o a solicitud de los afectados o interesados, puede hacer las correcciones del caso en los trminos sealados en el artculo 35 del Decreto 1250 de 1970 y, de manera subsidiaria, las puede ordenar la jurisdiccin contenciosa administrativa mediante la accin de nulidad en virtud del artculo 84 del C.C.A. en tanto prev que tambin se puede pedir la nulidad de dichos actos, o de nulidad y restablecimiento del derecho, segn sea posible el restablecimiento del derecho y/o indemnizacin de perjuicios por la lesin de un derecho amparado en una norma jurdica, respectivamente. En sntesis, la declaracin unilateral dada por el Alcalde de Tuta, Boyac, protocolizada mediante la escritura pblica 43 de 23 de febrero de 1999 de la Notara nica del municipio de Toca, no constituye acto administrativo, luego no es susceptible de demanda ante esta jurisdiccin en punto a procurar su nulidad. De lo antes expuesto se deduce que esta accin no debi tramitarse ya que no es posible examinar el fondo del asunto por cuanto se est ante falta de jurisdiccin por tratarse de un acto no susceptible de accin ante esta jurisdiccin, de all que la Sala - de oficio - ha de declarar probada la correspondiente excepcin, en orden a lo cual revocar la sentencia apelada, como en efecto lo har en la parte resolutiva de esta providencia, pero en obedecimiento del artculo 143, inciso 4, del C.C.A., dispondr que el Tribunal remita el expediente a la jurisdiccin civil ordinaria, para lo de su competencia, por cuanto tratndose de un asunto de derecho privado es la competente para conocer del mismo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN PRIMERA Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA Bogot, D. C., Treinta y uno (31) de marzo del ao dos mil cinco (2005) Radicacin nmero: 11001-03-24-000-1999-02477-01 Actor: JOSE NOEL RAMREZ BECERRA Demandado: MUNICIPIO DE TUTA

Referencia: APELACIN SENTENCIA

La Sala decide el recurso de apelacin que interpuso la entidad demandada, el municipio de Tuta, Boyac, contra la sentencia de 3 de abril de 2003, del Tribunal Administrativo de Boyac, por medio de la cual declar la nulidad de una escritura pblica otorgada por el Alcalde de ese municipio. I. ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA El ciudadano Jos Noel Ramrez Becerra, mediante apoderado y sin precisar la clase de accin incoada, present demanda ante el Tribunal Administrativo de Boyac para que accediera a las siguientes 1.1. Las pretensiones Primera: Que declare la nulidad absoluta de la escritura pblica num. 43 de 23 de febrero de 1999, de la Notara nica de Toca, Boyac; Segunda: Que, en consecuencia, ordene la inscripcin de la nulidad, al margen, de la escritura indicada, en el libro correspondiente de esa notara; Tercera: De igual forma, ordnase la cancelacin del registro de dicha escritura en la Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos de Tunja, matrcula inmobiliaria nm. 070-119553; y Cuarta: Que condene al municipio a pagar las costas del proceso.

1.2. Los hechos Los hechos de la demanda se resumen en que el municipio de Tuta, Boyac, dej de registrar oportunamente la escritura pblica nm. 184 de 14 de diciembre de 1969, de la Notara de Toca, en la que la seora Helena Becerra de Ramrez y Fruto Ramrez Camargo dicen transferirle por ese instrumento a ttulo de venta el derecho de dominio y la posesin que ejercen sobre un globo de terreno de 426 metros cuadrados y que adquirieron por escritura pblica 1126 de la Notara Primera de Tunja, de la cual dice el actor que no contiene propiedad alguna de cuerpo cierto, ni sobre derechos y acciones de Fruto Ramrez Camargo, sino que mediante ella Helena Becerra Ramrez slo adquiri los derechos y acciones que le correspondan o podan corresponderle en la sucesin de su padre legtimo Pedro Cano y los que le compr a Abigail Cano. Por lo tanto no podan vender cuerpo cierto en esa rea y la escritura Nm. 184 de 14 de diciembre de 1969 careca de validez debido a la falta de tradicin. En el entre tanto, la misma Helena Becerra de Ramrez le vendi al actor el derecho de dominio y posesin que ella tena, entre otros, sobre la totalidad del predio La Cruz, mediante la escritura pblica 1398 de 4 de octubre de 1974, de la Notara Primera de Tunja, la cual afirma el segundo que no tiene excepcin alguna ni dice nada de que una parte de ese predio hubiera sido vendido con anterioridad al municipio de Tuta. Por ello el actor demand al municipio de Tuta por ocupar el referido predio La Cruz. Para lograr el registro de la escritura 184 en cita, el Alcalde del Municipio resolvi por su cuenta y riesgo, hacer la presunta escritura de aclaracin nm. 43 de 23 de febrero de 1999 de la Notara nica de Toca, en la cual alindera el predio La Cruz, de mayor extensin, y protocoliza las escrituras 184 de 1969, sin registrar, y 1126 de 1946, que slo comprende derechos y acciones. La escritura 43 en mencin fue registrada con matrcula inmobiliaria nueva y sin hacer referencia alguna a la matrcula inmobiliaria que corresponde al predio de la Cruz, siendo que en este caso no procede la correccin autorizada en el artculo 103 del Decreto 960 de 1970 por cuanto no hay error de los sealados en esa normas, ni aclara ni adiciona nada, de all que el Alcalde procedi arbitrariamente, de manera individual, a alinderar el predio general La Cruz y mont una maniobra para conseguir el registro de la escritura 184 de 1969.

1. 3. Las normas violadas y el concepto de la violacin Seala como normas violadas los artculos 6 y 29 de la Constitucin Poltica; y 102 y 103 del Decreto 960 de 1970, por razones que se resumen en que el Alcalde en este caso se extralimit en sus funciones y viol el debido proceso por haber actuado sin la asistencia de todas las personas que intervinieron en el otorgamiento de la escritura aclarada o corregida, pues slo obr l, y no se cumplieron los requisitos y supuestos sealados en los artculos 102 y 103 en cita. II. LA CONTESTACIN DE LA DEMANDA La demanda fue contestada por el Municipio en el sentido de alegar inexistencia de acto administrativo, por cuanto no hay decisin alguna contenida en la escritura acusada, y la caducidad de la accin, sin precisar porqu. III. LA SENTENCIA APELADA El a quo concluy que la escritura acusada constituye acto administrativo por cuanto contiene la manifestacin de la voluntad unilateral del Alcalde de Tuta, revestidad de presuncin de legalidad y de ejecutividad de all que acogiendo la sentencia C-426 de 2002, proceda la accin de nulidad contra la misma, y al encontrar que dicha escritura pblica se refiere a un bien diferente del adquirido mediante la escritura 184 y cuyos linderos coinciden con el del actor, y que por ello no poda acudir ante el Notario y menos sin la comparecencia de todos los otorgantes de sta, incurri en violacin del artculo 49 del decreto 2148 de 1983, por consiguiente declar la nulidad de dicha escritura, ordena la inscripcin de la parte resolutiva de la demanda y oficiar al Notario nico de Toca, la cancelacin del registro de la escritura anulada y compulsar copia de lo actuado a la procuradura regional de Boyac a fin de que investigue las presuntas irregularidades en que incurri el entonces Alcalde de Tuta, Gustavo Emilio Cely Fonseca, el Notario nico de Toca y el Registrador de Instrumentos Pblico de Tunja, Carlos Julio Rojas Crdenas. IV. EL RECURSO DE APELACIN El apoderado del municipio manifiesta que la aclaracin y adicin de una escritura no constituye un acto administrativo, a menos que contenga una decisin del

Estado, pero que en este caso no se evidencia decisin alguna del Alcalde del municipio de Tuta al limitarse a ratificar el instrumento de alinderamiento en su calidad de propietario y as legalizar la matrcula inmobiliaria. Por lo tanto se incurre en un error tcnico al pretender demandar un acto administrativo inexistente. Insiste en la caducidad de cualquier pretensin econmica del accionante, porque en este caso tiene plena vigencia la teora de los fines y motivos, pues en el fondo persigue obtener efectos patrimoniales, y sin embargo el a quo subsana la inercia del actor que debiendo demandar en accin de nulidad y restablecimiento del derecho, lo hizo extemporneamente y obtiene el mismo resultado, pues la sentencia produjo efectos econmicos a pesar de ello. Por lo anterior solicita que se revoque la sentencia apelada y se nieguen las splicas de la demanda y declara probada la excepcin de caducidad de la accin. V. ALEGATOS DE CONCLUSIN El apoderado del demandante afirma que la sentencia apelada se cie estrictamente a la ley procesal y sustantiva, que la accin incoada es de simple nulidad de manera clara e inconfundible, la cual puede intentarse en cualquier tiempo, por lo tanto no hay lugar a la caducidad, y reitera que el Alcalde del municipio demandado actu de manera fraudulenta y sin las formalidades que se exigen para otorgar una escritura, adems de que era imposible aclarar la escritura 184 de 14 de diciembre de 1999, por cuanto los seores Fruto Ramrez Camargo y Helena Becerra de Ramrez fallecieron hace muchos aos, y el predio La Cruz fue legalmente vendido a su poderdante. Agrega que dicha escritura nunca se pudo registrar por ser nula en s, ya que los vendedores tenan solamente derechos y acciones y sin embargo vendieron cuerpo cierto. Por lo dems reitera lo expuesto en los hechos y cargos de la demanda, con base en los cuales solicita que se mantenga la sentencia impugnada, incluyendo su punto cuarto. . IV. CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO El Ministerio Pblico guard silencio en esta oportunidad.

V. CONSIDERACIONES 1. El acto acusado Se pide la nulidad absoluta de la escritura pblica num. 43 de 23 de febrero de 1999, de la Notara nica de Toca, cuyo otorgante es el municipio de Tuta, Boyac, representado por su alcalde de la poca, contentiva de un acto de correccin de escritura pblica en el sentido, segn se transcribe palabra por palabra, de que dicho municipio como titular actual de los derechos adquiridos en la escritura 184 mencionada anteriormente procede a alinderar el predio en general as: Por el PIE, paredes al medio, con Jos del Carmen Espitia y Adolfo Hernndez; por el COSTADO DERECHO, paredes y calle al medio, con de Carlos Gonzlez; CABECERA, paredes al medio, con de herederos de Jess Cipagauta; y por el COSTADO IZQUIERDO, paredes al medio con de Fruto Ramrez y encierra. Que-------CUARTO.- Que en consecuencia de lo anteriormente expuesto procede a ACLARAR Y ADICIONAR, la escritura 184 de fecha 14 de Diciembre de 1.969 de la Notara nica de Toca, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 113 del decreto 960 de 1.970 del C.C. la cual no se ha registrado. Para que se proceda al correspondiente registro--------- Como consecuencia de esa anulacin solicita el actor que se ordene la inscripcin de la nulidad, al margen, de la escritura indicada, en el libro correspondiente de esa notara, y la cancelacin del registro de dicha escritura en la Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos de Tunja, matrcula inmobiliaria nm. 070-119553. 2. Cuestin previa

2.1. Lo primero a definir, antes de cualquier consideracin, es el carcter del acto demandado, en punto a precisar si es o no acto administrativo, pues de ello depende la competencia de esta jurisdiccin y la procedibilidad de alguna de las acciones de que son susceptibles los actos administrativos ante la misma. Sobre el particular se debe distinguir entre la escritura pblica y las declaraciones que mediante ella se protocolizan. 2.1.1. Carcter jurdico de la escritura pblica

El artculo 13 del Decreto 960 de 1970 establece que La escritura pblica es el instrumento que contiene declaraciones en actos jurdicos, emitidas ante el notario, con los requisitos previstos en la ley y que se incorpora al protocolo ; y como tal, es decir, como instrumento, tiene el carcter de requisito ad substantiam actus y ad probationem. El primero est consagrado en el artculo 12 ibdem en tanto dispone que Debern celebrarse por escritura pblica todos los actos y contratos de disposicin o gravamen de bienes inmuebles, y en general aquellos para los cuales la ley exija esta solemnidad, de suerte que en esos casos viene a ser una solemnidad del respectivo acto, un requisito ad solemnitatem, por ende necesario para que el acto jurdico se perfeccione o nazca a la vida jurdica. En sentencia de 18 de abril de 1996, la Seccin Segunda de esta Sala, dice que La ley ha definido cuales declaraciones de voluntad deben constar en instrumento pblico, tambin llamado escritura publica, como requisito ad substantiam actus y ad probationem "que contiene declaraciones en actos jurdicos, emitidos ante el notario, con los requisitos previstos en la ley y que se incorpora al protocolo", tales como los actos y contratos de disposicin o gravamen de bienes inmuebles por lo cual ha regulado su proceso de perfeccionamiento, que consta de las etapas de recepcin, extensin, otorgamiento y autorizacin (artculo 13, D.L. 960 de 1970).1 Adems, sirve como elemento ad probationem, tanto en los casos de actos jurdicos que lo requieren como solemnidad, como en todos los dems casos en los que se acude a ese instrumento con el fin de dejar constancia formal y protocolizada de la existencia o celebracin de los mismos. Al punto, la Seccin Cuarta de esta Sala advierte que el inciso 2 del artculo 264 del Cdigo de Procedimiento Civil dice que que las declaraciones que consignen los interesados en escritura pblica, tienen eficacia plena entre estos y sus causahabientes, tanto en lo dispositivo del acto o contrato, como en lo meramente enunciativo del mismo directamente relacionado con lo dispositivo; pero que en relacin con terceros, se deben apreciar tales declaraciones conforme a las reglas de la sana crtica. Esto significa que, referente a los terceros, las
Sentencia de 18 de abril de 1996, expediente nm. 6788, Seccin Segunda, consejera ponente doctor Carlos Arturo Orjuela Gngora.
1

manifestaciones o declaraciones de las partes, en el acto o contrato, no hacen plena prueba contra aquellos "per se", sino que se deben estudiar por el juez en el contexto de los dems elementos circunstanciales y pruebas de que tenga conocimiento y formen su convencimiento y adicionalmente, ratificarse y apreciarse como la prueba de testigos, pues el artculo 277 ibdem solo atribuye a las mismas el carcter de testimonios sujetos a ratificacin2. Resumiendo el punto, en palabras de la Seccin Quinta de esta Corporacin, cabe decir: Entonces, la escritura pblica constituye una solemnidad que permite demostrar el contenido preciso de la declaracin de voluntades unilaterales o multilaterales dirigidos a constituir o declarar derechos y obligaciones. En otras palabras, la escritura pblica es el documento que protocoliza la manifestacin de voluntad, pero no es la voluntad misma de los otorgantes. 3 Por contraste, se infiere que la escritura pblica no es en s misma un acto administrativo, luego no es susceptible de ser impugnada ante la jurisdiccin contencioso administrativa. Lo que s puede ser enjuiciado ante esta jurisdiccin es su contenido siempre y cuando ste consista en un acto administrativo o un contrato estatal, dicho de otra forma, que la declaracin que contenga y que mediante ella ha sido protocolizada constituya un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en la que intervenga una entidad estatal. Por lo tanto, descartado lo anterior, el punto en el presente caso se reconduce a establecer si la declaracin del Alcalde de Tuta, Boyac, protocolizada mediante la escritura 043 de 1999 objeto de este proceso constituye o no acto administrativo. 2.1.2. Carcter de la declaracin protocolizada mediante la escritura demandada Dicho documento ciertamente contiene una declaracin unilateral de una autoridad administrativa, por cuanto eman nicamente de l, pero esa sola circunstancia no es suficiente para que tal declaracin adquiera el carcter de acto administrativo, pues adems de dicha unilateralidad en la declaracin, es de la esencia del acto administrativo, adems, que la misma produzca efectos jurdicos directos, sea creando, modificando, extinguiendo o afectando directamente de cualquier otra
Sentencia de 10 de abril de 1997, expediente nm. 8154, Seccin Cuarta, consejera ponente doctora Consuelo Sarri Olcos. 3 Sentencia de 26 de abril de 2004, expediente nm. ACU-0057, consejero ponente doctor Daro Quinez Pinilla.
2

forma una situacin jurdica, de suerte que por s misma y una vez en firme sea vinculante tanto para los administrados como para la Administracin, y que sea expedida en ejercicio de la funcin administrativa, que es la regla general, o excepcionalmente cuando siendo expedida en ejercicio de una funcin que no es administrativa, la Constitucin Poltica o la ley, la haga susceptible de control por la jurisdiccin contencioso administrativa. De suerte que para que un acto jurdico constituya acto administrativo debe consistir en una i) declaracin unilateral, ii) que se expida en ejercicio de la funcin administrativa, que lo puede ser por una autoridad estatal de cualquier de sus ramas u organismos, o incluso por entidades privadas en virtud de autorizacin legal, a menos que por norma especial de orden Constitucional o legal dicha declaracin, no siendo expedida en ejercicio de funcin administrativa sea demandable en accin contencioso administrativa y iii), que ella produzca efectos jurdicos por s misma, de manera directa sobre el asunto o la situacin jurdica de que se trate y, por ende, vinculante. La presuncin de legalidad y la ejecutividad, que el a quo aduce como supuestos o elementos determinantes del acto administrativo, no son tales sino aspectos que se predican del mismo, es decir, se refieren al cmo de ste y a su mbito operativo, de all que se identifiquen como caractersticas o atributos y requisitos de eficacia del acto administrativo, en tanto que los aspectos que determinan su naturaleza jurdica o carcter de tal corresponden al qu, a su mbito sustantivo. Los primeros no son exclusivos del acto administrativo, pues la presuncin de legalidad se predica igualmente de otras manifestaciones jurdicas estatales, v. gr. las operaciones administrativas; y la ejecutividad, consistente en la obligatoriedad de lo que se dispone o dice en la declaracin de que se trate, igualmente se predica de las leyes y los actos jurisdiccionales, que per se son obligatorios y vinculantes. En el presente caso, la escritura impugnada no fue expedida en ejercicio de funcin administrativa alguna, ni lo que en ella se dice o declara unilateralmente por el Alcalde del municipio de Tuta tiene efectos jurdicos directos sobre el asunto de que ella trata, no es vinculante respecto de persona alguna. En cuanto al efecto jurdico es claro que no se evidencia que dicha declaracin hubiere modificado de manera directa la situacin jurdica concerniente al inmueble respectivo ni a la escritura pblica objeto de la aclaracin que aqulla persigue, o que lo declarado sea vinculante o imperativo de manera directa e inmediata para alguien, como lo son aquellos actos unilaterales de autoridades administrativas que

afectan directamente a los titulares de derechos sobre inmuebles, que pasan a ser ejecutorios desde su firmeza, y que se registran previa protocolizacin mediante escritura pblica o incluso de manera directa en algunos casos, pero para su efectividad en cuanto a la situacin jurdica que se ha creado, modificado o extinguido, y para que opere respecto de terceros. El artculo 103, inciso segundo, del Decreto 960 de 1970, dispone que el actual titular del derecho de que se trate, puede otorgar individual o unilateralmente una escritura aclaratoria cuando se cometiere error en la nomenclatura, denominacin o descripcin de un inmueble o en la cita de su cdula o registro catastral...,si de los comprobantes allegados a la escritura en que se cometi el error y de los ttulos antecedentes apareciere l de manifiesto. De igual modo se proceder si el error se cometiere en relacin con los nombres o apellidos de alguno de los otorgantes, considerando los documentos de identificacin anotados en el mismo instrumento. En esa forma tambin puede procederse cuando segn el artculo 104 ibdem se deba corregir el error en la cita de los ttulos antecedentes y sus inscripciones en el registro, si fuere posible establecerlo con precisin mediante certificado actual del registrador y este se protocoliza. En ese orden se tiene que el artculo 24 del Decreto 1250 de 1970 establece que hecha la radicacin, el documento pasar a la seccin jurdica de la oficina para su examen y calificacin (subrayas de la Sala ), mientras que el artculo 37 del mismo decreto seala que Si la inscripcin del ttulo no fuera legalmente admisible, as se indicar en la columna sexta del Libro radicador, se dejar copia del ttulo en el archivo de la oficina y el ejemplar correspondiente se devolver al interesado bajo recibo, mientras que el artculo 7 bdem, en cuanto a la destinacin de la sexta columna, dice que es para la inscripcin de ttulos que conlleven la llamada falsa tradicin, tales como la enajenacin de cosa ajena o la transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio. De suerte que si una escritura es inscrita en la columna que corresponde a los efectos que pretende el otorgante a pesar de adolecer de los defectos sealados para la columna sexta, o similares, dicha inscripcin puede ser subsanada mediante los mecanismos antes mencionados, es decir actuando en sede administrativa o en sede jurisdiccional sobre el acto de registro.

De modo que la sola declaracin del titular del derecho protocolizada mediante escritura pblica a guisa de aclaracin o correccin de errores, no tiene legalmente la aptitud de afectar directamente la situacin jurdica del acto o negocio objeto de la aclaracin, de all que la Sala, en sentencia de 24 de septiembre de 1998 diga que es preciso tener en cuenta que, de una parte, el registro de una escritura pblica de aclaracin no implica disposicin de un derecho4. Adems, cualquier efecto que pueda tener respecto de terceros depende de que las autoridades accedan a su registro, en la medida en que se ajuste a las limitaciones y requerimientos formales sealados en la ley, caso en el cual el control de esos efectos puede hacerse en principio a partir del enjuiciamiento del acto de registro respectivo, ese s, acto administrativo en todos los casos e independientemente del contenido del instrumento registrado, toda vez que el registro debe estar acorde con el fin legal y los presupuestos o circunstancias de ley que hacen viable su registro y por ende su efectividad, como fue el caso examinado en la sentencia precitada, en la cual se concluy que ...de los documentos obrantes en el proceso, que tambin obraron en la va gubernativa, se puede establecer fcilmente que se trat de un error en el nmero de la inscripcin en el registro del ttulo antecedente, ... . De modo que si la aclaracin que se persiga llegare a exceder el alcance que le permite la ley, ste slo podra materializarse en la medida en que pese a ello su respectiva escritura pblica se inscriba incorrectamente en la Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos, ante la cual el afectado podr solicitar las correcciones que considere necesarias y, si es del caso, agotar la va gubernativa, as como a falta de satisfaccin de sus pretensiones, acudir a la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, o directamente a la de simple nulidad segn el artculo 84 del C.C.A. en tanto prev que tambin se puede pedir la nulidad de dichos actos. En este caso, los efectos de la pretendida aclaracin y, en especial, el alinderamiento que motu proprio e individualmente hace el Alcalde dependen de la inscripcin de la escritura en la respectiva oficina de registro de instrumentos pblicos, como se hizo en este caso, evento en el cual, lo que viene a constituir acto administrativo es el correspondiente acto de registro, el cual no fue demandado,
Sentencia de 19 de noviembre de 1999, expediente nm. 4815, Seccin Primera, consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muoz.
4

sino que el actor se limit a pedir, como pretensin consecuencial de la nulidad de la escritura pblica, que se ordenara su cancelacin; de all que no hubiera formulado cargos especficos contra el mismo ni vinculado a la Oficina de Registro respectiva, que en caso de demanda contra actos suyos debe serlo como parte demandada. De modo que se est sencillamente ante una declaracin de una autoridad administrativa que ha sido protocolizada mediante escritura pblica, cuya calificacin en relacin con el fin que persigue le correspondi hacer a la Oficina de Registro para determinar si es admisible o no su inscripcin y la columna que le corresponde para su anotacin, de suerte que si esa calificacin es errnea y por ende se produjo una anotacin incorrecta, la misma Oficina, de oficio o a solicitud de los afectados o interesados, puede hacer las correcciones del caso en los trminos sealados en el artculo 35 del Decreto 1250 de 1970 y, de manera subsidiaria, las puede ordenar la jurisdiccin contenciosa administrativa mediante la accin de nulidad en virtud del artculo 84 del C.C.A. en tanto prev que tambin se puede pedir la nulidad de dichos actos, o de nulidad y restablecimiento del derecho, segn sea posible el restablecimiento del derecho y/o indemnizacin de perjuicios por la lesin de un derecho amparado en una norma jurdica, respectivamente. En sntesis, la declaracin unilateral dada por el Alcalde de Tuta, Boyac, protocolizada mediante la escritura pblica 43 de 23 de febrero de 1999 de la Notara nica del municipio de Toca, no constituye acto administrativo, luego no es susceptible de demanda ante esta jurisdiccin en punto a procurar su nulidad. 3. Conclusin De lo antes expuesto se deduce que esta accin no debi tramitarse ya que no es posible examinar el fondo del asunto por cuanto se est ante falta de jurisdiccin por tratarse de un acto no susceptible de accin ante esta jurisdiccin, de all que la Sala - de oficio - ha de declarar probada la correspondiente excepcin, en orden a lo cual revocar la sentencia apelada, como en efecto lo har en la parte resolutiva de esta providencia, pero en obedecimiento del artculo 143, inciso 4, del C.C.A., dispondr que el Tribunal remita el expediente a la jurisdiccin civil ordinaria, para lo de su competencia, por cuanto tratndose de un asunto de derecho privado es la competente para conocer del mismo.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la Ley, FALLA Primero.- REVOCASE el fallo apelado y, en su lugar, DECLARASE probada oficiosamente la excepcin de falta de jurisdiccin, e INHIBESE para decidir el fondo de las pretensiones de la demanda. Segundo.- ORDENASE al Tribunal Administrativo de Boyac que remita el expediente a la jurisdiccin civil ordinaria, para lo de su cargo. Tercero.- En firme esta decisin y previas las anotaciones de rigor, devulvase el expediente al Tribunal de origen.

Cpiese, notifquese, comunquese y cmplase

La anterior providencia fue leda, discutida y aprobada por la Sala en su sesin de treinta y uno de marzo del 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO