Fernando Rosas*

AnliseSocial,vol.XXIX(128), 1994 (4.), 871-887

Estado Novo e desenvolvimento econmico (anos 30 e 40): uma industrializao sem reforma agrria

1. AS OPORTUNIDADES DE UM PAS PERIFRICO... Independentemente das opes tericas que se tomem acerca da possvel eficcia bloqueadora das situaes de dependncia econmica dos pases da periferia europeia relativamente ao centro desenvolvido, parece ser empiricamente demonstrvel que as situaes de crise econmica internacional crises espontneas do ciclo econmico ou crises econmicas originadas pelos grandes conflitos poltico-militares mundiais se encontram associadas, na Europa de fins do sculo xix e da primeira metade do sculo xx, a fenmenos ou tentativas de arranque auto-sustentado e industrializante por parte das economias perifricas1. O caso portugus parece ser disso ilustrativo. A relativa animao industrial da ltima dcada do sculo xix, o pequeno surto industrial subsequente ao primeiro ps-guerra, a ofensiva doutrinria industrialista e algum dinamismo industrializante que se sucede depresso de 1929, nos anos 30, ou os sucessos tericos e depois, em parte, prticos das teses de fomento industrial de Ferreira Dias, nos anos 40, so difceis de entender fora dos contextos de corte relativo das relaes econmicas externas tradicionais originados pelas crises internacionais ou pelas guerras mundiais. A crise de 1929, para nos reportarmos ao perodo cronolgico objecto deste trabalho, viu nascer, tendo como pano de fundo o I Congresso dos Engenheiros (1931), a Grande Exposio da Indstria Portuguesa (1932) e o I Congresso da Indstria, com que aquela culminou, em 1933, a primeira teorizao moderna da industrializao portuguesa, assente na hidroelectricidade, tendencialmente de mercado interno, substitutiva de importaes, proteccionista, repousando nas indstrias bsicas e na explorao das matrias-primas nacionais e coloniais, racionalizada pela cartelizao, pela concentrao ou pelo monoplio. Ferreira Dias desenvolveria essas ideias, que sistematizaria, mais tarde, durante a nova
* Faculdade de Cincias Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa. 1 Cf. Fernando Rosas, O pensamento reformista agrrio no sculo xx em Portugal, in Actas do Encontro Ibrico de Histria do Pensamento Econmico em Portugal, ed. CISEP, Lisboa, 1992,

pp, 357 e segs.

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Fernando Rosas conjuntura favorvel da Segunda Guerra Mundial, nas suas Leis n.os 2002 (electrificao nacional, 1944) e 2005 (fomento e reorganizao industrial, 1945), vindo a sintetizar tal pensamento na bblia dos industrialistas portugueses que haveria de ser a Linha de Rumo (1945). O espao aberto pela grande depresso com a retraco da oferta externa e as acrescidas dificuldades econmicas e financeiras de importaes no se limitaria a criar uma oportunidade prtica, uma necessidade que era um estmulo imediato produo industrial substitutiva de importaes. Gerou, com isso, uma doutrina sobre o desenvolvimento econmico assente no fomento industrial, na indstria-locomotiva da modernizao2 e, consequentemente, na negao do dogma do pas essencialmente agrcola. Mais: criou os idelogos dessa doutrinao desenvolvimentista, os engenheiros, verdadeiros intelectuais orgnicos de uma burguesia industrial economicamente dbil, socialmente timorata e reverenciai e empresarialmente primitiva3. O cerco econmico originado pelo segundo conflito mundial, por seu turno, haveria de conduzir os industrialistas ao poder, mais sob a presso imediata das terrveis contingncias originadas pela guerra e pelo bloqueio econmico do que por clara opo industrialista por parte de Salazar4. As condies de carncia generalizada de bens normalmente importados levaram o governo a aceitar que Rafael Duque, ministro da Economia desde 1940, trouxesse o engenheiro Ferreira Dias para subsecretrio de Estado da Indstria. Chamado em nome da incontornvel necessidade de fomentar a produo daquilo que ao pas faltava, Ferreira Dias daria a essa tarefa o significado de uma verdadeira mudana de rumo na estratgia de desenvolvimento do pas. Isto , conceberia a industrializao, no como um expediente conjuntural, como um incidente fruto das horas de dificuldades, mas como uma reaco herica de um povo que procura refazer-se de longa e triste decadncia5. Basta atentar na literatura econmica dos anos 30 e 40 para se ter a noo de que os industrialistas tiveram plena conscincia das potencialidades das conjunturas abertas pela crise de 1929 ou pelos estrangulamentos da guerra mundial. E que tentaram aproveit-las. S isso explica a quase euforia com que so saudados os efeitos da depresso de 1929 nas pginas do rgo da Associao Industrial Portuguesa e noutro publicismo similar. A crise era a voz do destino que vinha evidenciar o tremendo erro do exclusivismo agrcola e fazia soar a hora da indstria: A Indstria Portuguesa [...] abre os olhos Nao, aponta-lhe o Futuro e marca-lhe com segurana e firmeza o caminho a trilhar. Sentiam os industrialistas que
2 Cf. J. M. Brando de Brito, Corporativismo e Industrializao: Elementos para o Estudo do Condicionamento Industrial, ed. D. Quixote, Lisboa, 1989, pp. 343 e segs. 3 Cf., sobre o problema dos engenheiros, J. M. Brando de Brito, Os engenheiros e o pensamento econmico do Estado Novo, in Actas do Encontro Ibrico de Histria do Pensamento Econmico em Portugal, ed. CISEP, Lisboa, 1992, pp. 211 e segs. 4 Fernando Rosas, Portugal entre a Paz e a Guerra (1939-1945), ed. Estampa, Lisboa, 1990, pp. 193 e segs. 5 J. Ferreira Dias, Discurso de 21/12/1943 in Boletim da Direco-Geral da Indstria, n. 329,

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p. 181.

Estado Novo e desenvolvimento econmico era chegado o momento de pr perante a Nao o problema industrial6. E ensaiam, no primeiro grande frum da indstria portuguesa, em 1933, a formulao de um programa consentneo com tal objectivo7. Por seu turno, Ferreira Dias saudaria a guerra como a minha aliada nesta campanha de mostrar aos portugueses o caminho da indstria8, logrando fazer aprovar, contras ventos e mars de uma feroz oposio ruralista conservadora, as medidas que corporizariam a primeira definio oficial de uma poltica de industrializao na vigncia do Estado Novo. Poderia dizer-se que na primeira metade dos anos 30 e durante a Segunda Guerra Mundial e o imediato ps-guerra a burguesia industrial portuguesa teve o espao indispensvel para ocupar o mercado nacional, deixado livre pela concorrncia de mercadorias e capitais estrangeiros, e os seus idelogos lograram gizar, ou ir gizando, uma estratgia e uma poltica econmicas que consideraram adequadas ao prosseguimento desse objectivo. Isto , houve a oportunidade, houve a conscincia da sua existncia, e tentou-se agarr-la. Com que resultados? 2. ... E CAPACIDADE DE AS APROVEITAR O exame dos consabidamente pouco fiveis indicadores estatsticos relacionados com a produo industrial parece, com pouca margem para dvida, no autorizar que se fale em nada de parecido com um arranque industrial entre o incio dos anos 30 e o fim da Segunda Guerra Mundial. certo, igualmente, no ser curial falar de estagnao das actividades industriais. Ao findar o segundo conflito mundial, o essencial do pequeno ncleo dos sectores mais modernos da indstria portuguesa tinha nascido sombra do aproveitamento possvel das sucessivas conjunturas internacionais propcias, desde certas qumicas da CUF ou de empresas belgas e francesas e algumas metalrgicas modernas (finais do sculo xix, incios do sculo xx), passando pelos cimentos Sommer (no primeiro ps-guerra), at indstria de material elctrico ou refinao de petrleo na segunda metade dos anos 30. Os ndices de produo industrial disponveis registam, alis, entre 1939 e 1945 um crescimento regular (uma taxa de crescimento mdio anual de cerca de 5%) tanto no rescaldo da depresso internacional como nas difceis condies do conflito mundial. A evoluo da formao bruta do capital fixo na indstria, apesar dos parnteses constitudos pelos anos de maior impacto da crise de 1929 (entre 1930 e 1932) seguidos de uma clara recuperao e pelas novas quebras originadas pelo cerco econmico da guerra (entre 1931 e 1944), manteve a sua tendncia ascensional (v. grfico i). um perodo, tambm, tanto nos anos 30 como nos anos 40, quer de efectiva criao de novas indstrias (v. quadro ), quer de aprovao de outras, cujo arranque real ficaria, sobretudo durante a guerra, muito aqum da lista das
6 7

Indstria Portuguesa, Outubro de 1932, pp. 63 a 74. Cf. Fernando Rosas, O Estado Novo nos Anos Trinta, ed. Estampa, Lisboa, 1986, pp. 185 e segs.

J, Ferreira Dias, Linha de Rumo, 1945, p. 170.

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Fernando Rosas actividades efectivamente licenciadas num ambiente de claro fomento do lanamento de novas iniciativas industriais (v. quadro 11). Diga-se, de passagem, que o fim dos anos 30 e os anos do conflito mundial, pelo menos no tocante ao nmero de pedidos e a uma certa facilitao do licenciamento
Formao bruta de capital fixo da indstria transformadora portuguesa (a preos constantes de 1963) Em milhares de contos
[GRFICO I]

600500 400300200100.

1928

1930

1932

1934

1936

1938

1940

1942

1944

1946

Fonte: Vasco Oliveira e Anbal Santos, O Capital Fixo na Indstria Portuguesa, (1947-1974), GEBEI, Lisboa, 1977, p. 57. Novas indstrias lanadas nos anos 30
[QUADRO I] Novas indstrias Empresas

Transformadora

Fibrocimento Lmpadas e motores elctricos . . . Pilhas elctricas Baquelite Fabrico mecnico de vidro Refinao de petrleo Amido cido clordrico e silicato de sdio Ao em forno elctrico Bicicletas Ferro e cimento em forno rotativo .

Lusalite ENAE (a) Tudor SIPE (b) Covina SACOR Amidex (c) Soda Pvoa (d) . . CUF (e) Vilarinho e Moura Cimentos Tejo . . .

1933 1933 1936 1936 1936 1938 1939 1939 1939 1939 1940

(a) Empresa Nacional de Aparelhagem Elctrica. (b) Sociedade Industrial de Produtos Elctricos, de J. B. Corsino. Inicia a produo de artigos de baquelite para material elctrico. (c) Produo de amido a partir do milho e da mandioca. (d) A Soda Pvoa era uma empresa mais antiga, que em 1934 foi adquirida pela companhia belga Solvey, iniciando em 1939 a produo dos produtos referidos. ((?) Estas duas tentativas de incio de produo siderrgica no consubstanciam, como se sabe, o arranque desta indstria, que teria de esperar pelos anos 60. Citam-se a ttulo de experincias oriundas de dois grandes grupos industriais, o segundo dos quais viria a lanar a Siderurgia Nacional. O ferro e o cimento, no segundo caso, eram produzidos, segundo o mtodo Basset, em fornos rotativos para o cimento portland.

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Fonte: Fernando Rosas, 1994, p. 82.

Estado Novo e desenvolvimento econmico

Principais novas indstrias concessionadas ou autorizadas durante a Segunda Guerra Mundial
[QUADRO II] Sectores Concessionrios Data

Metalurgia e metalomecnica Folha-de-flandres (a) Treflaria Refinaria de metais Metalurgia do cobre (a) Metalurgia do estanho e do ouro . . . Metalurgia do tungstnio Laminagem do zinco Laminagem de ferro Fabrico de tubos de ao (a) Fundio de chumbo Mquinas de costura Motocicletas Material elctrico: Condutores elctricos Telefone Pneus e cmaras-de-ar Txteis e peles Fiao de linho . . Seda artificial Oleados e pergamides Coiro artificial Alimentares: Hidrogenao de leos Aproveitamento de cetceos Margarina Qumicas: Sulfato de amnia (a) Cianamida clcica (a) Tanimo Corantes: Cloratos Destilao de madeiras Sulftos de sdio, de clcio e de potssio Regenerao e destilao de leos lubrificantes Celulose e pasta mecnica . . .

Companhia Portuguesa de Fornos Elctricos - CUF Companhia Portuguesa de Siderurgia . . Companhia Portuguesa de Treflaria Proveniente Refinarias Metalrgicas Portuguesas . . . Companhia Portuguesa do Cobre - CUF. Sociedade d'Electrochimie [...] d'Ugine. Companhia Portuguesa de Tungstnio . . Cie. Royalle Asturienne des Mines . . . Companhia Portuguesa de Laminagem . A. J. Oliveira & Filhos Proveniente Oliva . . . Vilarinho & Moura, L.da

1942 1942 1942 1943 1942 1942 1943 1944 1942

Fbrica Nacional de Condutores Elctricos MABOR 1940 1943

I I I

li

Amonaco Portugus, Unio Fabril de Azoto CUF e Sociedade Portuguesa de Azoto . Companhia Portuguesa de Fornos Elctricos - CUF

1941 e 1942 1942

Sociedade Agrcola e Industrial de Produtos Qumicos 1941 Companhia Portuguesa de Celulose. 1942

(a) Indstrias base da Lei n. 2005.

Fonte: Rosas, 1990, p. 378.

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Fernando Rosas de novas fbricas, parecem ser marcados por alguma reanimao da iniciativa

empresarial, ainda que maioritariamente relacionada com actividades industriais j

existentes. Basta atentar no facto de entre 1939 e 1945 se registar a concesso de 5090 licenas para a constituio de novas fbricas (v. quadro m). Sabendo-se que muitos desses licenciamentos se no traduziram, por circunstncias vrias, em efectivas aberturas de novos estabelecimentos, nem por isso o volume de pedidos e de autorizaes deixou de ilustrar um clima aparentemente propcio ao investimento industrial, gerado pelas sucessivas conjunturas da poca: aproveitamento das condies favorveis a um desenvolvimento industrial autrcico na sequncia da depresso de 1929; novas oportunidades surgidas para as exportaes de matrias-primas, bens alimentares e outros artefactos variados com a destruio da economia espanhola por virtude da guerra civil (1936-1939); convite substituio de importaes no espao aberto pelo bloqueio econmico da guerra. O relativo aumento da populao activa industrial (indstrias extractiva e transformadora, transportes e energia) entre 1930 e 1950 (de 21,8% para 27,8%) parece confirmar tal realidade.
Novas indstrias autorizadas ao abrigo da lei do condicionamento industrial
[QUADRO III] Ramos de indstria

Alimentares Serrao e trabalho de madeira Cortia e derivados Pelaria e curtumes Qumicas vrias Explosivos Txteis Algodo Lanifcios Malhas Outras Cordoaria Metalurgia Metalomecnica Construo naval Material elctrico Cimento, cal e gesso Cermica Grficas do livro Chapelaria Sapataria Vidraria Serrao e trabalho de pedra Ourivesaria Papel Outros Total

83 52 90 16 32 6

54 56 56 27 28 5

59 137 59 21 41

70 71 14 12 54

29 72 14 10 39

36 111 17 13 46

84 225 53 22 58

415 724 303 121 298 11

18 38 14 15

11 7 9 9 1 14

23 5 13 20

4 23 9 15

2 12 3 27 1 23 50 2 8 4 22 16

2 26 9 42 2 18 87 1 4 26 34 10

7 24 13 36 2 90 273 2 11 35 161 39 5 4 19 14 4 81 1 262

67 133 70 164 7 442 737 7 53 113 657 178 4 13 29 73 44 15 412 5 090

61 96 5 22 204 38 1 3 5 14 16 4

9 12 114 15 3 4 5 9 3 22 512

1 179 115 1 10 73 16 30
1 1 16 3 1 47 862

57 68 1 6 8 49 30 1 5 6 2 1 69 755

1 95

1 54 557

875

438

876

Fonte: Dirio do Governo, 1939-1975.

Estado Novo e desenvolvimento econmico Mas os mesmos indicadores, tanto quantitativa como qualitativamente, mostram estar-se longe de um surto industrial transformador das realidades econmicas e sociais e dos equilbrios estruturantes da sociedade portuguesa de ento. Em 1953 a participao da indstria, transportes e energia no PIB ainda no ultrapassara os 40% (37% em 1938); a populao activa industrial, em 1950, ficava-se pelos 28%, e ser preciso esperar pelo desenrolar dos anos 50 para se atingirem taxas mdias de crescimento da indstria da ordem dos 7,4% ao ano. Isto , em termos de tecido industrial, ainda estava por lanar o essencial dos grandes projectos hidroelctricos e das indstrias bsicas (celulose, pasta de papel, metalomecnica pesada, siderurgia, adubos azotados, etc), que s arrancariam nos finais da dcada de 40 e incios de 50 ou at mais tarde. Os cimentos, a construo naval, alguns subsectores modernos das qumicas os adubos fosfatados, os cidos, o gs de cidade e, especialmente, a refinao do petrleo, que se inicia em 1940 e certas empresas metalomecnicas de bens de equipamento ou de consumo9 eram, ainda no final dos anos 40, ilhas num oceano industrial marcado pelo peso das indstrias tradicionais ou das actividades familiares/artesanais, pela decrepitude do equipamento, pela mais que rudimentar formao tcnico-profissional do geral dos quadros e da mo-de-obra, pela baixssima produtividade e por uma dimenso mdia exgua (51% das unidades industriais recenseadas em 1937-1939 teriam, em mdia, menos de 20 operrios)10. Dir-se-ia que as conjunturas potencialmente favorveis dos anos 30 e do conflito mundial tinham originado algum crescimento e diversificao industrial e, seguramente, a prosperidade de significativos sectores do grande, do mdio e at do pequeno patronato da indstria. Mas fora uma prosperidade sem modernizao tcnico-econmica sustentada e generalizada do aparelho produtivo e do tecido social ligado s actividades industriais ou aos sectores primrios e dos servios, para alm de um certo nmero de casos pontuais. Essa distncia entre prosperidade e modernizao industrial (no duplo sentido que a esta atribua Ferreira Dias: lanamento das indstrias bsicas e reorganizao/concentrao do aparelho industrial existente) acentuar-se-ia particularmente durante a guerra e no ps-guerra, dadas as bvias dificuldades criadas importao de combustveis (e outras matrias-primas) e de mquinas. Mas tratava-se de uma separao (acumulao de capital-investimento produtivo) que preexistia s condies do conflito e se manter depois dele. sabido que a industrializao dos anos 50 e 60 nunca dispensar uma forte e constante interveno do Estado, directa e indirectamente, a nvel de financiamentos e de mltiplas proteces econmicas e polticas a todos os nveis. Ora um tal retraimento do investimento privado na industrializao no parece ser explicvel nem pelas carncias de capital, quer entesourado no pas, quer exportado (tanto antes como durante a guerra o capital no faltava, designadamente nas camadas superiores da burguesia fundiria e da de comrcio internacional e colonial), nem sequer pela ausncia de estmulos oficiais. Desde o incio
9

F. Rosas, 1986, pp. 210 e segs.

10

Cf, F, Rosas, ibid., pp. 210 e 211.

877

Fernando Rosas dos anos 30 que o governo baixa as taxas de juro; cria, a partir da Caixa Geral de Depsitos, o crdito pblico indstria; impe e garante salrios baixos; assegura a defesa aduaneira dos mercados nacional e colonial, ou intervm para apoiar certas exportaes industriais (conservas de peixe, cortia em obra, resinosos). O prprio condicionamento industrial e a cartelizao corporativa, mais do que causas de estagnao que, em parte, tambm so , devem entender-se como tentativas de remdio para a subsistncia de actividades excedentrias num mundo industrial objectivamente exguo, mas, mesmo assim endemicamente ferido pelo sobreequipameno e pela sobreproduo. Na realidade, o entendimento das dificuldades do desenvolvimento industrial neste perodo no parece que possa ser buscado principalmente ao nvel das polticas que o Estado, melhor ou pior, foi definindo para as indstrias. Quando muito, poderia procurar-se uma explicao no tanto no que o Estado fez relativamente indstria, mas no que ele, por razes vrias, deixou de fazer relativamente agricultura. E ao nvel desta relao estrutural indstria-agricultura que me parece existir um caminho explicativo frutuoso para o relativo subaproveitamento das conjunturas externas favorveis por parte da indstria portuguesa. Isto , para a sua relativa incapacidade essencial de potenciar as circunstncias no sentido de uma verdadeira transformao qualitativa. Parece existir, efectivamente, algo de estrutural, de prvio s conjunturas e s polticas conjunturais, a condicionar a eficcia destas lgicas de actuao dos agentes econmicos. Havendo condies propcias, havendo capital, havendo uma estratgia e havendo apoio do Estado, por que que a indstria no deu o salto nos anos 30 ou 40? Procurarei discutir brevemente esta questo, tentando abordar, sucessivamente, os factores externos e internos condicionadores de uma possvel resposta. 3. O PAPEL DA DEPENDNCIA EXTERNA A economia portuguesa at aos anos 30 deste sculo, apesar de relativamente aberta ao centro europeu e Gr-Bretanha em particular, apesar de ter uma exportao bastante especializada e regionalmente concentrada nesse mesmo pas, no conheceu uma reaco dinmica e modernizadora fruto desse tipo de relao e de contacto (em termos do crescimento do produto e da sua capitao, de um desenvolvimento sustentado da indstria, de uma alterao das estruturas agrrias, etc), como se poderia admitir luz das teses neolivre-cambistas de alguns autores da nova histria econmica11. Pelo contrrio: Portugal parece concretizar, pelo menos em parte, um caso de verificao dos efeitos myrdalianos12 produzidos pela sua estrutura de comrcio externo.
11 Cf. L. Prados de la Escosura y Vera Zamagni (eds.), El Desarrollo Econmico en Ia Europa deli Sur, Espana y Itlia en Perspectiva Histrica, Alianza Ed., s. d. (1992). n Cf. Yrdah, 1956.

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Estado Novo e desenvolvimento econmico Em primeiro lugar, porque a progressiva desvalorizao das relaes de troca e a falta de elasticidade dos mercados compradores das nossas principais exportaes tradicionais impediram o crescimento, a diversificao e qualquer teoricamente admissvel impacte modernizador da base exportadora portuguesa. Jaime Reis13 procurou mesmo demonstrar que, ainda que tal no acontecesse, os modelos de especializao possveis na exportao (cortia, conservas de peixe) dificilmente poderiam colocar a economia nacional numa posio de take-off Admite este autor que nos vinhos tal modelo pudesse resultar se existissem condies externas e internas suplementares, quer de tipo conjuntural, quer de ndole estrutural, que se no verificaram. Mas , apesar de tudo, uma hiptese de concretizao duvidosa, se se introduzir nesta anlise a considerao fundamental da natureza da base social dos interesses exportadores: uma conexo de interesses agrrios e de import-export que fugiam, geralmente, ao investimento industrial dos seus rendimentos. No s devido a ele ser arriscado e pouco rentvel, mas porque qualquer ensaio de substituio de importaes ameaava a base econmica do seu processo de acumulao e reproduo e, por isso mesmo, tendia a contrariar a lgica do seu comportamento econmico. Nesse sentido se poder dizer que a estrutura do comrcio externo portugus desenvolveu um complexo de interesses que vivia da subsistncia dessa situao e se constituiu historicamente como um elemento da resistncia econmica, social e poltica sua alterao. Em segundo lugar, porque, no tocante s importaes, os produtos das indstrias dos pases centrais logravam atravs da aco dos interesses importadores fazer uma concorrncia com efeitos bloqueadores no crescimento das indstrias locais de substituio de importaes, no obstante o crescimento regular dos direitos alfandegrios e, sobretudo, apesar da verificao de conjunturas fortemente limitativas das possibilidades financeiras ou at fsicas de importar bens e capitais (a ruptura financeira e cambial de 1890-1891, a situao de guerra internacional em 1914-1918 ou, j no perodo que nos interessa, os efeitos da grande depresso de 1929 nas trocas externas). certo que, pelo menos at aos anos 30, h que relativizar a eficcia protectora da pauta aduaneira: a inflao dos anos 20 diminuiu o valor real dos direitos de importao (maioritariamente funo do peso e no do valor das mercadorias) e sabido que a pauta obedecia ainda, largamente, a critrios mais fiscais do que de proteco econmica. Sendo que, mesmo nestes casos, havia uma selectividade ditada, em parte, pela capacidade de presso poltica dos interesses em causa, deixando por vezes desprotegidos sectores estratgicos, como o metalrgico. Mantm-se, contudo, o problema da substancial ineficcia das conjunturas naturalmente proteccionistas em suscitar verdadeiros processos sustentados de substituio de importaes at ao segundo ps-guerra, no obstante, como vimos, os impulsos industrializantes por elas originados com maior ou menor
13

Jaime Reis, O Atraso Econmico Portugus em Perspectiva Comparada, working paper

n. 20, Faculdade de Economia da Universidade Nova de Lisboa, 1984, pp. 7 a 28.

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Fernando Rosas amplitude. Dir-se-ia que, mesmo beneficiando de medidas administrativas ou de conjunturas de proteco, faltavam economia portuguesa condies internas para delas aproveitar plena e sustentadamente. No logrando substituir parte dos bens essenciais de que carecia, ou s muito limitadamente, no podia deixar de continuar a import-los, apesar do proteccionismo crescente, e essa importao seguia dificultando a implantao de empresas nacionais. Era uma espcie de ciclo vicioso que parecia no depender tanto da dependncia externa como de razes internas que a alimentavam. H que atentar, igualmente, noutro tipo de efeitos desta estrutura do comrcio externo que vulnerabilizavam a economia portuguesa. Por um lado, um dfice crnico e estrutural da balana comercial, que tornava o equilbrio da balana de pagamentos dependente das remessas dos emigrantes, dos rditos dos capitais aplicados no estrangeiro e de outros invisveis correntes isto , que o tornavam perigosamente vulnervel s condies externas que afectam tais fluxos de capitais. Por tal porta chegaro os efeitos da crise de 1929. Por outro, dado o papel equilibrante vital das exportaes e a sua concentrao no mercado britnico, esta situao gerava uma quase inelutvel subordinao cambial s flutuaes da libra, em si mesma reprotutora dos desequilbrios existentes. Foi o que aconteceu em Setembro de 1931, quando, escassos meses aps ter aderido ao padro-ouro, o governo portugus se viu obrigado a acompanhar a desvalorizao da libra. Em terceiro lugar, merece referncia aquilo que parece ser um desvio aos tpicos efeitos myrdalianos da estrutura do comrcio externo portugus: ao longo dos finais do sculo xix e dos primeiros 30 anos do sculo xx verificou-se um investimento directo de capitais oriundos do centro especialmente britnicos, mas tambm belgas e franceses com algum significado quantitativo e qualitativo14. Na realidade, uma parte impossvel de precisar (por falta e qualquer informao discriminadora), mas seguramente importante, a avaliar pelo tipo de actividades, dirigiu-se a sectores de interesse estratgico e no s: transportes (urbano e ferrovirio), telefones, telecomunicaes, qumicas, cimentos, produo e distribuio de energia elctrica, explorao mineira, indstrias de bens de consumo, etc. Seguramente que a maioria de tais investimentos ter tido um papel positivo em termos de emprego industrial, expanso urbana, fomento de novas actividades, transferncias de tecnologia, etc. Ainda que no esteja calculado o seu impacte, bvio, no entanto, que foram por si s incapazes de gerar um efeito multiplicador continuado. Provavelmente porque foram quantitativamente insuficientes. Mas no s: muitos industriais ao longo do perodo continuaro a queixar-se de que tais actividades se traduziam mais em novas encomendas e firmas estrangeiras do que num estmulo indstria nacional, peada por tal concorrncia. S que o problema no parece derivar da presena de capital estrangeiro em si mesma, mas de incapacidades prprias da indstria portuguesa em satisfazer a procura de bens sofisticados que essas novas actividades implicavam, pelo menos em condies concorrenciais de qualidade
880
u

Cf. F. Rosas, 1986, pp. 58 e segs.

Estado Novo e desenvolvimento econmico e preos. No de crer que os pragmticos empresrios britnicos ou belgas fossem comprar mais caro aos seus pases de origem, tendo escolha idntica, com menores custos, no mercado portugus. Uma vez mais, eram as condies internas da indstria portuguesa a sua limitada diversificao, as suas insuficincias em capital, em know-how, etc. que a impediam, mesmo beneficiando de forte proteco aduaneira, de aproveitar essas oportunidades, repercutindo-as intersectorialmente por todo o tecido econmico. De uma forma geral, parece poder reter-se a seguinte ideia bsica: os efeitos bloqueadores da dependncia econmica externa actuavam atravs das debilidades estruturais internas da economia portuguesa. Dito de outra forma, esse tipo de relao econmica externa produzia efeitos bloqueadores, sobretudo atravs dos estrangulamentos econmicos internos sociedade portuguesa da poca. De tal forma que, mesmo em condies de rarefaco da concorrncia externa ou de estmulo ao investimento produtivo, subsistiam as dificuldades de arranque. A dependncia seguramente contribua para as manter, mas s por si no as explicava, tanto assim que em vrios pases de potencial e estrutura comercial externa idnticos o take-off foi possvel. Mesmo no caso portugus, em conjunturas favorveis, sempre que se reuniram poltica e economicamente condies de iniciativa, capital, tecnologia e mercado para lanar indstrias substitutivas de importaes adubos fosfatados, cimentos , a presso dos interesses externos e do import-export pde ser desafiada com xito. Ela era, em certas circunstncias, um obstculo vencvel: as condies internas ao lanamento no s de iniciativas isoladas, mas de um processo de industrializao sustentado, que faltavam. Parece ser nelas, mais do que na dependncia em si prpria, que se deve buscar o n do problema. Que tipos de condicionalismos internos eram esses? 4. A DERROTA DO REFORMISMO AGRRIO Da recente revalorizao das explicaes relativas aos insucessos da industrializao portuguesa assentes no desfavor das condies naturais (solo e subsolo pobres, clima adverso, pas naturalmente pobre)15 decorre uma espcie de discurso fatalista sobre o atraso econmico, de sobredeterminao dos factores naturais e de evacuao das condicionantes scio-econmicas, polticas e culturais isto , histricas que parece, creio eu, resultar algo simplista. Sendo os factores naturais indiscutivelmente de considerar, restaria saber, tambm neste caso, por que que pases com semelhantes adversidades puderam super-las e iniciar processos de modernizao e crescimento. Depois, difcil aceitar o peso determinante dos desfavores naturais quando ao longo da primeira metade do sculo xx as riquezas potenciais do pas o aproveitamento dos rios, a explorao de certos minrios, as condies propcias frmula da agricultura
15

Jaime Reis, 1984, pp, 7 a 28.

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Fernando Rosas portuguesa, isto , sua modernizao cultural e fundiria no s estavam

quase totalmente por explorar, como at por conhecer.

Ao longo dos anos 30 e 40, o argumento da pobreza natural alis repetidamente glosado pelo conservadorismo ruralista em contraposio com o voluntarismo iluminista, estatista e autoritrio dos industrialistas , sobretudo, uma postura ideolgica de oposio mudana, em geral, e modernizao da estrutura fundiria e cultural da agricultura, em particular: naturalmente agrcola e naturalmente pobre... O desfavor das condies naturais foi erguido em dogma bloqueador do prprio estudo das condies naturais e da sua possvel alterao. S na primeira metade dos anos 40, j sob o impulso de Ferreira Dias, se iniciam os estudos coerentes das potencialidades do subsolo ou das correntes dos rios. E o seu aproveitamento sistemtico comear quase uma dcada depois. Um atraso que acentuou a posio da economia portuguesa como uma late comer da industrializao, e em que as resistncias ideolgicas e sociais tero sido bem mais importantes do que a relativa insipincia das condies naturais em si mesmas. Porque, naturalmente, o momento do seu aproveitamento teria sido decisivo para a respectiva optimizao em termos da rentabilizao e da eficcia dos seus efeitos multiplicadores. Dentro de certos limites, a pobreza natural tambm uma realidade temporal, isto , historicamente relativa. Dependendo, como creio que o demonstra o caso portugus, tanto de critrios scio-polticos de avaliao historicamente determinados como de conjunturas, tambm variveis, de possvel alterao com sucesso econmico. No Portugal da primeira metade do sculo xx, mais do que a pobreza natural, ter vencido o conservadorismo poltico, econmico e social, que a usava como ideologia de resistncia e que fez gorar todos os momenta decisivos de alterao estrutural modernizadora em termos do prprio desenvolvimento do capitalismo. Por outro lado, evidente que problemas como os dfices de capital humano e de tecnologia ou a estreiteza do mercado interno para o arranque industrial, jogavam um papel essencial. Mas essas parecem ser questes em grande medida derivadas de outra mais bsica e decisiva: a questo da terra, ou seja, o impasse agrcola, a ausncia de reforma agrria. A este propsito, no me parece essencial, para os efeitos deste trabalho, saber qual o modelo concreto de modernizao agrcola e fundiria que poderia ter contribudo para mudar os destinos da industrializao portuguesa de entre os que foram sendo propostos, desde Oliveira Martins, pelas diferentes escolas de matriz neofsiocrtica16. Interessa sim constatar, enquanto resultado global, que a agricultura portuguesa nunca se constituiria, ao longo de todo o perodo do Estado Novo, como decisivo e indispensvel factor apoiante da industrializao em termos de mo-de-obra ou de mercado abastecedor e comprador.
16 Cf. F. Rosas, Rafael Duque e a poltica agrria do Estado Novo, in Anlise Social, n.os 111 e 113,1991, pp. 771 e segs., e Luciano do Amaral, O Pas que Ns Perdemos: Poltica Agrria, Grupos de Presso e Evoluo da Agricultura Portuguesa entre 1950 e 1973, Lisboa, 1993 (dactilografado).

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Estado Novo e desenvolvimento econmico A resistncia social e poltica modernizao da agricultura inviabilizou a criao das condies indispensveis a um verdadeiro processo de industrializao, a uma rpida urbanizao e reduo/especializao do papel da agricultura portuguesa. A perpetuao da velha estrutura fundiria e produtiva prolongada, como poltica ou como realidade de facto, no Estado Novo condicionaria duradouramente o futuro econmico do pas: marcou o ritmo e os vcios de uma industrializao com um mercado diminuto e que buscou na omnmoda proteco do Estado as condies da sua viabilizao; privou a indstria portuguesa, durante muito tempo, das provveis vantagens de uma verdadeira integrao nos mercados da Europa desenvolvida e manteve, por isso mesmo, como inelutveis, vulnerabilidades e dependncias debilitantes, mas possivelmente superveis. 5. EM JEITO DE CONCLUSO: UMA INDUSTRIALIZAO SEM REFORMA AGRRIA Assim sendo, as caractersticas da estrutura industrial portuguesa nos anos 30 e 40, o perfil scio-econmico dos seus empresrios, o tipo de operrio que nela trabalha e as condies em que vive, s so entendveis se atentarmos, ainda que brevemente, nos circunstancialismos em que se desenvolvera a indstria nacional desde os comeos do sculo. Antes de mais, a lenta industrializao do pas fizera-se et pour cause sem o apoio essencial de uma reforma agrria, como bem salientou M. Halpern Pereira17. Esse parece ser um ponto de partida bsico para entender a debilidade industrial do Portugal da primeira metade do sculo xx. Para este late comer das industrializaes europeias, as sucessivas e crescentes proteces aduaneiras aos mercados nacional e colonial de que a indstria crescentemente beneficiara desde o ltimo quartel do sculo xix, muito particularmente desde a pauta de Oliveira Martins (1892), no tinham sido suficientes para o arranque auto-sustentado do processo de industrializao. certo que a concorrncia de manufacturas e bens de equipamento estrangeiros, fomentada por um sistema de trocas desigual, pela forte influncia da burguesia local de import-export e at, como vimos, por um sistema de proteco aduaneira orientado mais por critrios fiscais do que de estmulo industrializao, tudo isso acentuava as vulnerabilidades do tecido industrial e dificultava qualquer ensaio de substituio de importaes. Mas, ao contrrio do que sugere Sacuntala de Miranda18, nem o problema seria essencialmente esse, nem a soluo parecia residir principalmente ainda que isso fosse importante no reforo da interveno protectora e fomentadora do Estado. E o facto que mesmo nas conjunturas propcias, em que abrandava a concorrncia de capitais e mercadorias
17 M. Halpern Pereira, Poltica e Economia Portugal nos Sculos XIX e XX, ed. Livros Horizonte, Lisboa, 1979, pp. 31 e segs. 18 Sacuntala de Miranda, Portugal e Crculo Vicioso da Dependncia (1890-1930), ed. Teorema, 1991, pp. 23 e 27.

Fernando Rosas estrangeiros e se reforava a proteco do Estado, a indstria no teve foras e

condies internas para aproveitar plenamente essas oportunidades, isto , para

um verdadeiro arranque, substituindo este por pequenos e titubeantes avanos. E isso porque lhe faltava algo que tinha a ver no s com condies externas favorveis naturalmente importantes , mas com a situao estrutural da economia do pas. Era atravs deste tipo de debilidades internas que agiam os condicionalismos bloqueadores de carcter externo. Isto , estando reunidas as condies estruturais, internas economia portuguesa, para a industrializao, esta poderia ter avanado, semelhana de outras da Europa, mesmo contra as presses decorrentes da dependncia externa. Mas, sem as primeiras existirem, mesmo quando os bloqueios externos se reduziam conjunturalmente, ao crescimento industrial faltava o motor interno essencial. Ou seja: faltava um mercado nacional viabilizador do arranque, faltavam consumidores e faltava tudo o mais que em termos de modernizao tecnolgica, cultura empresarial, formao profissional, produtividade e capacidade concorrencial disso, em larga medida, derivava. Em resumo, as condies de base que s a reforma agrria podia fornecer a um crescimento industrial sustentado e vivel. Poder-se-ia argumentar que o papel do mercado interno poderia ter sido substitudo, como noutros casos europeus, pelo do mercado externo. Mas a indstria nacional no tinha, partida, condies de competitividade internacional, se se considerarem os elevados custos das matrias-primas importadas, a obsolescncia do seu equipamento, os baixssimos nveis de produtividade que registava e o leque limitado de produtos (alis, tecnologicamente rudimentares) que tinha para oferecer, sem falar nas condies de recesso geral dos mercados externos na conjuntura de crise dos anos 30. E como melhorar tudo isso e competir no exterior sem a viabilizao prvia conferida pela existncia de um mercado interno suficientemente amplo? Nestes termos, durante a primeira metade do sculo xx, a indstria foi-se desenvolvendo apesar de no existir uma numerosa e prspera classe mdia rural capaz de funcionar como principal pilar da procura sustentadora das indstrias de bens intermdios ou de equipamento, ou uma populao rural com poder de compra para viabilizar as indstrias de bens e consumo gerais, ou uma produo agrcola apta em termos culturais, de produtividade e de preos a sustentar o desenvolvimento industrial. E desta fraqueza essencial decorriam todas as outras: a) Uma industrializao por surtos, dependente dos espaos abertos pelas grandes crises mundiais, como foi caracterstica de vrias economias perifricas, mas sem capacidade de plenamente os aproveitar para um crescimento sustentado. Na realidade, pode-se considerar que a indstria portuguesa cresceu, at ao final dos anos 40, como que por sacudidelas, sombra dos efeitos internos de quatro grandes momentos internacionalmente favorveis substituio das importaes: a crise geral e nacional de 1890-1891; a Primeira Guerra Mundial e o imediato ps-guerra; a grande depresso de 1929, e a Segunda Guerra Mundial. Em todos estes

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Estado Novo e desenvolvimento econmico casos, e ainda que obedecendo a razes e a mecanismos distintos, a retraco do investimento externo, o abrandamento ou desaparecimento da concorrncia ou do abastecimento estrangeiro e a impossibilidade material ou financeira de importar vo criar as condies e a necessidade de um fomento industrial substitutivo das importaes; b) Um tecido industrial dominado por empresas descapitalizadas, subdimensionadas, de tecnologia rudimentar e com ndices geralmente muito baixos de produo e de produtividade, em que os sectores de ponta, at aos anos 30, esto quase todos nas mos do capital estrangeiro (transportes urbanos e ferrovirios, telefones, telgrafos, electricidade, gs, construo naval, etc); c) Uma indstria que se desenvolve, desde sempre, sombra de uma multiforme e vital dependncia do Estado, determinada pelas histricas dificuldades estruturais de crescer por si prpria. O Estado protege e garante o mercado nacional e colonial; regula, condiciona ou elimina a concorrncia intra e intersectorial pelo condicionamento industrial, pela cartelizao gremial corporativa, pelas concesses ou concentraes administrativas, pela arbitragem equilibrante dos organismos de coordenao econmica; fomenta a busca e garante a defesa dos mercados externos; assegura a paz social e os baixos custos da fora de trabalho atravs da interveno moderadora contra os excessos patronais, atravs do espartilho dos sindicatos nacionais ou da aco das polcias; financia, tabela preos, distribui matrias-primas, fixa quotas de produo o Estado a proteco, o rbitro, a polcia, o banqueiro omnipresente como autoridade supletiva das debilidades endmicas da indstria e dos industriais, substituindo-se s suas carncias de capital, de conhecimentos, de tecnologia e at de imaginao e iniciativas criadoras. Esta subalternidade gentica da indstria nacional face ao poder poltico, drasticamente acentuada com o intervencionismo do Estado Novo, marcar duradouramente ideologias, mentalidades e prticas industriais em Portugal; d) Uma industrializao historicamente assente na sobreexplorao da fora de trabalho, em grande medida semicamponesa, com largo peso de mulheres e crianas, analfabeta, sem formao tcnica de qualquer espcie e privada de liberdade de associao e expresso sindicais. Salrios baixssimos e longas jornadas de trabalho, conjugados com as vrias modalidades de proteccionismo estatal, foram viabilizando a maioria das empresas dos sectores industriais tradicionais. De uma forma geral, eram escassas as preocupaes patronais com o investimento tecnolgico, a formao do pessoal ou a adopo de esquemas assistenciais, uma vez que se sobrevivia e at se prosperava ao abrigo da concorrncia e da reivindicao e custa de um operariado que, em boa parte, ia buscar terra o complemento do salrio que o empresrio no pagava. Ironias da nossa histria industrial: alguns dos seus sectores tradicionais de maior peso

mantinham-se sombra dos modos de produo pr-capitalistas na

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Fernando Rosas agricultura, isto , contribuam para a reproduo do conservadorismo rural e para o bloqueio da reforma agrria, da qual dependia, em ltima anlise, o arranque industrializante do pas; ) Uma burguesia industrial que era a expresso scio-econmica, ideolgica e cultural deste tipo de realidades estruturais. Na realidade, no custa a crer que a burguesia industrial portuguesa dos anos 30 e 40 fosse largamente dominada por uma infantaria empresarial de p-fresco, fruto mais ou menos recente das conjunturas favorveis industrializao, de escassos cabedais investir na indstria continua a ser uma aventura arriscada para os detentores de capital e ainda menos aptides tcnico-cientficas, a grande distncia de algo parecido com uma cultura empresarial ou mesmo de cultura em geral. De chapu na mo perante o Estado, do qual, como vimos, tudo ou quase tudo depende, com um medo congnito do risco um certo vrus de prudncia anda no sangue desta raa como o sal na gua19 , da concorrncia ou da agitao social, o bisonho industrial mdio dos anos 30, fruto tpico da sobreproteco estatal e da sobreexplorao do trabalho assalariado, mesmo quando prosperou, no sente a necessidade do investimento, da modernizao ou da formao do pessoal. Sem o acicate da concorrncia ou da reivindicao operria, sabe que pode aplicar tranquilamente os seus lucros, quando chegam para tanto, a imitar as classes ricas tradicionais: comprando quintas, gastando em luxo ostentatrio, adquirindo ttulos e outros valores na bolsa de Londres, comprando prdios de rendimento no Brasil ou em Lisboa. Era a nao industrialmente ablica que o voluntarismo autoritrio de Ferreira Dias tentava sacudir nos anos 40 e qual contrapunha os exemplos a seguir dos bem sucedidos, mas demasiado raros, capites da indstria: Alfredo da Silva, Henrique Sommer, Narciso Ferreira ou Duarte Ferreira. Esse tipo de condicionalismo iria marcar o processo de industrializao iniciado a partir dos anos 50. Os grandes empreendimentos hidroelctricos e industriais ento lanados viveriam de situaes monopolsticas ou oligopolsticas directamente concedidas ou indirectamente garantidas pelo Estado e ao abrigo das variadas proteces antes referidas. Quando, a partir dos anos 60, a incontornvel hora da integrao europeia deixou de poder ser adiada, a economia industrial portuguesa apresentar-se-ia nos mercados progressivamente liberalizados de uma forma s aparentemente paradoxal: com indstrias tradicionais obsoletas ou outras mais recentes de capital estrangeiro, s concorrenciais por virtude dos baixos custos de mo-de-obra. A breve trecho, como se viria a constatar mais recentemente, os sectores estratgicos, em larga medida criados e mantidos administrativamente, no teriam capacidade de subsistncia em mercado aberto. Como no haveriam de ter os sectores tradicionais essencialmente assentes na fora de trabalho barata.
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J. Ferreira Dias, 1945, p. 207.

Estado Novo e desenvolvimento econmico Em fundo silenciosa e imutvel, a terra. Me mtica da riqueza, da segurana e da perenidade das coisas, mas tambm factor real de perpetuao de bloqueios decisivos industrializao e modernizao econmica do pas. Na realidade, as leis do mercado haveriam de mostrar-se pouco sensveis aos valores ideolgicos do bucolismo ruralista, ao que ele conservou e ao que ele impediu de crescer.

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