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Peresidencialismo y Parlamentarismo en Argentina

Eduardo Duhalde

Sumario: I. Introduccin. II. Crticas al presidencialismo. III. Presidencialismo y parlamentarismo. IV. Nuestro presidencialismo. V. Diferencias de nuestro presidencialismo con el norteamericano. VI. La reforma de 1994. VII. Balance crtico. VIII. Conclusin.

I.

Introduccin

La deformacin que padece nuestro sistema institucional con motivo de la gran concentracin de poderes que se ha operado en el Poder Ejecutivo Nacional, en los ltimos tiempos, ha hecho que algunas personalidades; como el ex presidente Eduardo Duhalde y Eugenio Zaffaroni, no cuando fue constituyente en 1994 sino ahora que es juez dela Corte Suprema, propongan mutar nuestra forma de gobierno presidencialista por otra parlamentaria.

En el Consejo de Consolidacin dela Democracia, el presidente Ral Ricardo Alfonsn y uno de sus principales asesores Carlos Santiago Nino, ya haban propuesto antes de la reforma constitucional de 1994 una atenuacin del presidencialismo y el iniciar un camino hacia un sistema mixto. Alguna de estas propuestas las hizo incorporar Alfonsn en el Ncleo de coincidencia bsicas del Pacto de Olivos a fines de 1993 y, ms tarde, en la reforma constitucional de 1994.

Resulta curioso que las propuestas de modificacin constitucional del presidencialismo, que se han hecho y se hacen en nuestro pas y en otros del continente, se han encaminado ms a adoptar instituciones de sistemas parlamentarios, vigentes en regmenes monrquicos o postmonrquicos europeos; que a volver a los postulados y las experiencias, del funcionamiento institucional, dela Constitucin Norteamericana, que fue el modelo de la nuestra de 1853 y de la casi totalidad de las del continente americano, y que es la ms antigua del mundo, ya que rige los destino del pas del norte desde 1789.

Nuestro punto de partida en este debate sern las necesidades que impulsaron a establecer las instituciones de nuestro rgimen poltico, y las que nos mueven a proponer correcciones en su funcionamiento o reformas en su diseo. La comparacin con las instituciones o los sistemas poltico-constitucionales, de otros pases, lejanos o cercanos al nuestro; o la experiencia de su funcionamiento, sern una referencia secundaria en este anlisis.

II. Crticas al presidencialismo

El primer punto del Pacto de Olivos, firmado por Carlos Sal Menem y Ral Alfonsn (14 de noviembre de 1993), que dio lugar a la reformala Constitucinde 1994, fue La atenuacin del sistema presidencialista por medio de la incorporacin de un Jefe de Gabinete o Ministro Coordinador, con responsabilidades frente al Presidente y al Congreso; con lo que se pretendi cambiar la forma de gobierno presidencialista, basada en la divisin de poderes, por un sistema mixto, semipresidencialista o semiparlamentario.

Alfonsn, apoyado en dictmenes del Consejo de Consolidacin de la Democracia, que cre cuando fue presidente, fue quin propuso esta idea, y en apoyo de la misma expres que haba que lograr la eliminacin del sistema hiperpresidencialista, que era necesario terminar con el presidencialismo y pasar a un sistema mixto, que el presidencialismo()impeda la canalizacin orgnica de las consecuentes tensiones y provocaba la bsqueda de soluciones al margen de las instituciones, como bien lo conocamos. Deca, adems que en un sistema parlamentario mixto () las soluciones, aunque lleguen a resultar traumticas, no implican una lesin constitucional, porque las dificultades pueden superarse con la cada del primer ministro y de su gabinete, tanto por decisin del presidente como del Congreso. Achacaba al presidencialismo que al impedir soluciones en el marco institucional y facilitar la recurrencia al golpismo, haba generado un peligroso acostumbramiento a una creciente proclividad a la accin directa, a la ajuricidad y a la violencia. Agregaba que El semipresidencialismo () induce actitudes conciliatorias, ya que facilita una tendencia a repartir el poder(), con el objeto de formar el gobierno y sostenerlo, lo que permite a los partidos que no triunfaron a conservar una influencia ms o menos notoria en la toma de decisiones() el sistema tiene suficiente flexibilidad como para tornarse ms presidencialista o parlamentarista, segn que el presidente rena o no la mayora en el Congreso, pero en ambas circunstancias protege el normal funcionamiento de las instituciones. Un sistema mixto estimula y a veces determina la constitucin de alianzas, que siempre se conforman con la debida transparencia, preservando las individualidades partidarias y excusando cualquier reparo de legitimidad o de carcter tico, puesto que los acuerdos resultan de la naturaleza del sistema.

Carlos Nino, su mentor, sostendra ms adelante, que La adopcin de un sistema mixto de gobierno, que permita que la Cmara de Diputados intervenga en la formacin del gobierno y en un control ms estrecho de su ejercicio entre otras reforma constitucionales de menor urgencia ()- pueda permitir superar las caractersticas del todo-o-nada que tiene la competencia poltica y sincronizar` con ms fidelidad esa formacin y ejercicio del gobierno con el resultado de la deliberacin colectiva.

Eduardo Duhalde, siendo presidente y despus de serlo, afirma, tambin, que habra que atenuar el presidencialismo y adoptar un sistema parlamentarista, como el de los pases europeos.

Esta idea de abandonar el presidencialismo ha tenido importantes adeptos, no slo en Argentina sino tambin en Latinoamrica, despus que se restablecieron los sistemas democrticosconstitucionales y se terminaran las dictaduras militares. Incluso, desde fuera del continente, hubo quienes alentaban cambios en nuestras constituciones en este sentido. () El debate sobre el presidencialismo fue iniciado por la conviccin de que las disposiciones institucionales tienen un impacto autnomo sobre la poltica y que la eleccin de un sistema presidencialista, parlamentario o de algn otro tipo es de importancia fundamental, La contribucin decisiva que promovi buena parte del debate subsiguiente fue el ensayo seminal de Juan Linz, Democracia presidencial o parlamentaria: hay alguna diferencia?. Originalmente escrito en 1984, el texto argumentaba que los sistemas presidencialistas son poco favorables a la construccin de democracias estables.

Esto abri un debate en muchos pases de la regin, donde muchas veces las visiones partidistas eclipsaban a las cientficas. Antonio Mara Hernndez recuerda las opiniones de Juan J. Linz, Arturo Valenzuela y Alfred C. Stepan () acerca de los problemas de gobernabilidad que atribuyeron al presidencialismo, agravados por un sistema electoral proporcional para el poder legislativo, lo que requera segn estos autores, un cambio hacia el gobierno parlamentario, para hacer ms estables los sistemas polticos democrticos. Sin embargo, como lo indica Zovatto, este trnsito no se produjo, como se resolvi especialmente en el referndum convocado al respecto en Brasil en 1993. Slo se introdujeron algunas instituciones de tipo semiparlamentarias o semipresidencialistas como la censura de ministros o la posibilidad de disolver el Parlamento como respuesta a esta medida, como lo hicieron las Constituciones uruguaya de 1966, guatemalteca de 1985, colombiana de 1991, peruana de 1993, argentina de 1994, ecuatoriana de 1998 y venezolana de 1999.

Dieter Nohlen deca que haba que ()adecuar los sistemas presidenciales latinoamericanos mediante la delegacin de las funciones del presidente en un primer ministro, quin tendra las facultades siguientes: a) Ser el jefe de gobierno por delegacin presidencial, fundamentalmente en lo que se refiere a la coordinacin del gabinete y de la administracin del Estado; en consecuencia, el presidente asumira funciones de jefe de Estado, en donde jugara un rol para buscar acuerdos polticos y sociales por encima de las diferencias de las fuerzas polticas. b) Ser enlace y negociador entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo con el fin de superar las diferencias entre el partido del presidente y el de la oposicin. c) Proteger del desgaste poltico cotidiano al presidente para evitar que sea el responsable de toda poltica y los problemas del Estado.

Mario Bunge acaba de sostener que el presidencialismo es un cncer que tiende a la metstasis en toda la sociedad. Habiendo fracasado desde su origen, en 1776, es hora de reemplazarlo por el parlamentarismo, el que invita a intensificar la participacin, que es el carozo de la democracia autntica. Adems, divide menos y cuesta mucho menos. Aliente el parlamentarismo y ahrrese unos pesos (La Nacin 22 de julio de 2009)

En la ola reeleccionista que campea, en estos tiempos, por Latinoamrica no faltan quienes proponen el parlamentarismo, con la oculta o manifiesta intencin, de conseguir la reeleccin. Este ao el presidente de Nicaragua, Daniel Ortega, ha dicho: Ahora que estamos de regreso en el Gobierno, si las condiciones lo permiten (de reformar la Constitucin), s, volvera a correr para presidente () Y si no estn presentes (las limitaciones en la Constitucin), entonces estara bien actuando como primer ministro y luego volver a correr para presidente, aadi el lder sandinista. Expres, adems, que en una posible reforma constitucional estableceran la figura de democracia directa, que consiste, dijo, en otorgarle el ejercicio del poder al pueblo. Indic que el rgimen de democracia directa conllevara, sin embargo, a acabar con el rgimen presidencialista y establecer el rgimen parlamentario.

III. Presidencialismo y parlamentarismo

Los sistemas parlamentaristas, son la ltima etapa de la evolucin de los regmenes monrquicos, y se formaron, en base al modelo del gobierno Ingls. En los mismos hay un Parlamento, bicameral (como en el Reino Unido o de Espaa) o unicameral (comola Kneseten Israel), elegido por el pueblo (en Gran Bretaa es electiva slola Cmarade los Comunes, no la de los Lores), que designa un jefe de gobierno y su gabinete, a propuesta del jefe de Estado, que, en algunos pases, es un rey y, en otros, un presidente (como en Italia o Alemania). La investidura del jefe de gobierno propuesto y su consejo de ministros debe ser votada por la mayora del parlamento (en Gran Bretaa slo dela Cmarade los Comunes) y su permanencia depender del xito que tenga en los votos de confianza, que el primer ministro pide a las cmaras cuando tiene que tomar decisiones importantes, o los votos de censura, que propone la oposicin, al Parlamento, que si son aprobados obligan a renunciar gobierno y el jefe de Estado debe proponer al rgano legislativo a otro jefe de gobierno. Si fracasa esta y otras propuestas, por no tener mayora en el parlamento, puede el jefe de estado disolverlo y llamar a nueva eleccin

El sistema presidencialista, adoptado por nuestra Constitucin, y que Woodrow Wilson llam con ms propiedad gobierno congresional , es el diseado porla Constitucin Norteamericana en 1787, donde hay una bien delimitada divisin de poderes; con un Congreso, ocupado principalmente de legislar, denominado Poder Legislativo; un Poder Ejecutivo unipersonal, a cargo de un Presidente, que dirige el gobierno y la administracin del Estado; y los tribunales de justicia, el Poder Judicial, dedicado a resolver los conflictos que se suscitan al aplicar la ley, e interpretar su alcance.

El Congreso, que enla Cmarade Diputados y en el Senado representan al cuerpo electoral y a las provincias, que votan a sus integrantes, controla al Presidente, que es al mismo tiempo jefe de gobierno y jefe de estado; y los jueces tienen tambin a su cargo el control de la supremaca de la constitucin sobre las leyes y los actos que dictan los tres poderes del Estado. Los jefes de los partidos polticos tienen ms poder en los sistemas parlamentarista, porque en ellos acuerdan la designacin de los ministros, que en los presidencialistas, donde los congresistas no dependen

tanto de los partidos, como de los bloques legislativos y, cuando no hay listas sbana, del inters de sus votantes.

Las constituciones de los pases de Amrica han adoptaron el presidencialismo, con excepcin de las de Canad y algunos estados del Caribe, que por haber sido colonias de pases europeos mantienen el parlamentarismo, y los intentos de sustituirlos por formas presidencialistas fueron muy pocas o fracasaron rotundamente.

Diego Valads ha dicho que Los elementos comunes que pueden apuntarse como comunes a los pases latinoamericanos y que contribuyeron al desarrollo del poder presidencial durante el siglo XIX con: 1 Tradicin indgena; (virtualmente inexistente en los pases llamados ahora del cono sur); 2 Afirmacin del poder nacional; 3 Tendencias federalistas y centralista; 4 Poder de la Iglesia; 5 Sistemas electorales; 6 Organizacin social; 7 Responsabilidad poltica del Ejecutivo; 8 Presiones externas; 9 Inestabilidad institucional; 10 Incultura poltica.

Csar Enrique Romero deca que Entre los factores que inciden en el desmesurado crecimiento del Poder Ejecutivo () pueden () anotarse los siguientes: a) frecuencia de los estados de emergencia. b) facultades militares; c) la conduccin de las relaciones internacionales; d) poltica y planes de progreso econmico y social; e) direccin burocrtica; f) delegacin de funciones legislativas; g) crisis del parlamento y de los partidos polticos; h) centralizacin de los estados (decadencia del federalismo); e) lucha contra los grupos de presin; j) liderazgo y jefatura del estado; k) progreso tcnico y cientfico; l) masificacin e industrializacin de la sociedad actual; ll) funcionamiento del Estado moderno (planificacin).

En Brasil, durante la monarqua y bajo la vigencia dela Constitucinsemiabsolutista de 1824, se experiment el parlamentarismo, entre 1838 y 1889; y luego, entre 1961 y 1963, por la enmienda constitucional aprobada durante la crisis que sigui a la renuncia del Presidente Janio Cuadros.

En Chile en 1891 hastala Constitucinde 1925 hubo otra experiencia frustrada de parlamentarismo, pero, como en el caso anterior, se volvi al presidencialismo.

Marcial Rodrguez Saldaa tiene dicho que: En Amrica Latina existen regmenes polticos con caractersticas parlamentarias, entre ellos se encuentran: Per (artculos 225 y 226), el voto de censura no obliga a la renuncia del primer ministro o consejo de ministros censurados; Ecuador (artculo 59), la censura es el resultado de la resolucin de un juicio poltico; Panam, la censura de dos tercios de la asamblea, a pesar de no estar especificado, produce la renuncia del ministro (artculo 155.7); Uruguay, la censura produce la renuncia de uno a todos los ministros (artculos 147 y 148) y disolucin de cmaras; Venezuela (artculo 153.2), el voto de censura produce la remocin de los ministros; Bolivia, existe censura ministerial (artculo 70)

individual o colectiva; El Salvador (artculo 134.37), existe la posibilidad, por parte de la asamblea legislativa, de recomendar al presidente de la repblica la destitucin de los ministros, an cuando esta medida no es vinculatoria; Costa Rica (artculo 121.24), la Asamblea Legislativa puede censurar a los ministros por actos inconstitucionales o ilegales o errores graves que puedan causar perjuicios a los intereses pblicos; Guatemala (artculo 167), el Congreso puede emitir un voto de falta de confianza, el cual obliga al ministro a dimitir.

La disolucin de la Cmara de Diputados se encuentra prevista en Per (artculos 227-229), luego de tres censuras del Consejo de Ministros; en Paraguay (artculo 182) en forma discrecional del presidente y en Uruguay (artculos 147 y 148)

En Argentina, durante el dbil gobierno del presidente Luis Senz Pea se form, entre el 4 de julio y el 12 de agosto de 1993, un gabinete encabezado por el ministro Aristbulo del Valle, que pretendi funcionar como en los sistemas parlamentarios, pero no cuaj. Enla Convencin Constituyentede 1957 hubo un proyecto de constitucin parlamentarista del Partido Comunista que nunca se trat. En la reforma constitucional de 1994 se cre el cargo de Jefe de Gabinete de Ministros, para atenuar el presidencialismo, con la misin de coordinar a los ministros, informar todos los meses la accin de gobierno a las cmaras del Congreso, el que puede hacerlo renunciar por un voto de censura, pero el presidente sigui siendo tan fuerte como antes. No se dispuso que el mismo tuviera que pedir el voto de confianza al Congreso, para su designacin; ni que el Presidente pudiera disolver el Congreso, cuando este renunciara, como en los sistemas parlamentarios.

En Europa hay regmenes semipresidencialistas en Austria, Irlanda, Islandia, Portugal, Finlandia y Francia, o como los llama Humberto Quiroga Lavi neoparlamentarismos de gobiernos bicfalos.

VI. Nuestro presidencialismo

Nuestra cultura y tradicin poltica est ligada fuertemente al liderazgo presidencial, que se encuentra fielmente representada en el modelo poltico adoptado porla Constitucinde 1853, donde las decisiones ms importantes, que son sancionar las leyes y los Cdigos de fondo, las toma el Congreso, que es cualitativamente el primero de los poderes, razn por la cualla Constitucinlo trata en primer trmino, y en el texto actualmente vigente lo hace en 43 artculos, un tercio de los que tiene nuestra Ley Fundamental.

El Presidente, jefe de estado y de gobierno, dirige la administracin del Estado y aplica la ley, con el apoyo de la fuerza pblica, y la mayor cantidad de los recursos del presupuesto, apoyado por distintas y diversas reparticiones y una cantidad importante de personal. El Poder Judicial controla, nada menos, que la constitucionalidad de las leyes y actos de gobierno, resuelve los

conflictos que afectan los derechos de las personas y los que se suscitan entre estas y distintos entes del Estado.

Juan Bautista Alberdi deca respecto del poder ejecutivo que () es uno de los rasgos en que nuestra Constitucin hispano-argentina debe separarse del ejemplo de la Constitucin federal de los Estados Unidos. Agregaba: () queremos que el poder ejecutivo de la democracia tenga la estabilidad que el poder ejecutivo realista () En cuanto a su energa y vigor, el poder ejecutivo, debe tener todas las facultades que hacen necesarias los antecedentes y las condiciones del pas y la grandeza del fin para el que es instituido. Sentenciaba, por fin, que Yo no vacilara en asegurar que de la constitucin del poder ejecutivo especialmente depende la suerte de los Estados de la Amrica del Sud () Lo peor del despotismo no es su dureza, sino su inconsecuencia, y slo la Constitucin es inmutable. Dad al poder ejecutivo todo el poder posible, pero ddselo por medio de una constitucin.

La Constitucinde Chile de 1833 le ha dado el orden y la paz y Lo ha dado por medio de un poder ejecutivo vigoroso, es decir, de un poderoso guardin del orden misin esencial del poder, cuando es realmente un poder y no un nombre. Este rasgo constituye la originalidad de la Constitucin de Chile, que, a mi ver, es tan original a su modo como la de los Estados Unidos. Respecto de la misma terminaba afirmando que () hablo as de su Constitucin, por la necesidad que tengo de proponer a mi pas, en el acto de constituirse, lo que la experiencia ha enseado como digno de imitacin en el terreno del derecho constitucional sud-americano. Me contraigo a la constitucin del poder ejecutivo, no al uso que de l hayan hecho los gobernantes ()

V. Diferencias de nuestro presidencialismo con el norteamericano

El presidencialismo de nuestra Constitucin de 1853 es distinto al de la norteamericana por las siguientes razones

1. El presidente argentino duraba 6 aos en su cargo y no poda ser reelegido sino pasado un perodo (art.71 dela Constitucinde 1853), el del pas del norte duraba 4 y poda ser reelecto (artculo II Seccin I. 1 de la de Estados Unidos), hastala Enmienda XXI(1951) que slo lo permiti por una sola vez.

2. El nuestro pas tiene que tener al menos 30 aos y hacer nacido en el territorio argentino o ser hijo de ciudadano nativo, habiendo nacido en pas extranjero (art.73); el de Estados Unidos debe tener al menos 35, ser ciudadano o haberlo sido al tiempo de dictarsela Constitucin, y haber residido 14 aos en el pas (Art. I Seccin I. 4).

3. Nuestro presidente concluye y firma tratados internacionales, con la aprobacin del Congreso (art. 64 inciso 19 y 83 inciso 14); el de Estados Unidos con consulta y aprobacin del Senado, con el voto de las dos terceras parte de los presentes (Art. I Seccin II, 2).

4. En nuestro pas el presidente deba pertenecer a la religin catlica, apostlica y romana (art. 73) y juraba por Dios y los Santos Evangelios (art.77), porque ejerca el patronato nacional, para proponer la designacin de los obispos de las iglesias catedrales (art. 83 inc. 8), y conceda el pase o exequtur de los documentos dela Iglesia(art. 83 inc. 9). Estas atribuciones las tuvo hasta que se firm en 1966 el Acuerdo conla Santa Sedey se las suprimi en el Texto de nuestra Ley Fundamental en la reforma de 1994. Las mismas nunca las tuvo el presidente norteamericano.

5. El presidente argentino es jefe supremo dela Confederacin(desde 1860 sela Nacin) e inmediato de la capital federal, y tena a su cargo la administracin general del pas (art. 83 inciso 1 y 3); lo que tampoco son atribuciones reconocidas al norteamericano por su Constitucin.

6. Nuestro presidente era asistido por cinco ministros (art. 84, en la reforma de 1898 se subi a 8 y en la de 1994 se dej que la ley fijara el nmero), que refrendan y legalizan con su firmas los actos que emite, y de los que son responsables solidariamente (art. 85), que pueden asistir a las sesiones del Congreso y formar parte de sus debates, pero no votar (art. 89), o ser llamado por alguna de las cmaras para recibir explicaciones e informes que estime convenientes, procedimiento que los reglamentos internos de las mismas denominan interpelacin (art. 60);la Constitucinde Filadelfia no prevea este tipo de funcionarios y procedimientos, aunque en la prctica constitucional el primer mandatario es asistido por secretarios, que designa con acuerdo del Senado, y que atienden los distintos departamentos de estado.

7. El presidente argentino Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarias para la ejecucin de las leyes (art. 83 inc. 2) y participa de la formacin de las mismas, las sanciona y promulga (art. 83 inc. 3); estas facultades no estn previstas en la Carta Fundamental de Estados Unidos, que slo dispone que el presidente cuidar de que las leyes tengan su debido cumplimiento (art. II Seccin III). Ambas Constituciones prevn que el presidente puede aprobar y promulgar las leyes expresamente o en forma tcita, transcurrido el plazo de diez das (art. 67 dela Argentina y art. I Seccin VII 2 de pas del norte). Pueden, adems, observar las leyes sancionadas por el Congreso, el que a su vez puede insistir con el voto de los dos tercios de ambas cmaras para ser sancionadas y promulgadas (Art. 69 dela Constitucin Nacional y art. I Seccin VII 2 de la estadounidense).

8. Nuestro presidente declara el estado de sitio, instituto no previsto enla Constitucinde Estados Unidos y que nuestros constituyentes tomaron dela Constitucinde Chile de 1833, en

caso de ataque exterior, con acuerdo del Senado, y en caso de conmocin interior cuando est en receso el Congreso (Art. 83 inciso 19).

9. El presidente en los Estados Unidos puede mandar suspender la ejecucin de las sentencias y concede indultos por delitos federales (art. II Seccin II 1); en cambio en nuestro pas puede indultar y, adems, conmutar penas, tambin por delitos federales (art. 83 inciso 6).

10. El Congreso de los Estados Unidos declara la guerra (Art. I Seccin VIII 11), en cambio en nuestra Constitucin lo tiene que hacer el presidente, con autorizacin del Congreso, que declara la guerra o hace la paz (Arts. 83 inciso 18 y 64 inciso 23).

VI. La reforma de 1994

El Ncleo de coincidencias bsicas del Pacto de Olivos, plasmado en el artculo II de la ley 24.309, que declara la necesidad de la reforma de la Constitucin, comienza a desarrollarse con el ttulo A. Atenuacin del sistema presidencialista, y prev la creacin del cargo del Jefe de Gabinete de Ministros, nombrado y removido por el presidente de la Nacin, con responsabilidad poltica ante el Congreso de la Nacin, que podr tambin removerlo mediante un voto de censura.

Enla Convencinde Santa Fe Paran nuestro presidencialismo se modific por:

1. El artculo 90 que redujo el mandato del presidente y vicepresidente de la Nacinde 6 a4 aos y permiti la reeleccin por el siguiente perodo tanto del presidente como del vicepresidente, entendindose por la Clusula TransitoriaNovena que: El mandato del presidente en ejercicio al momento de sancionarse esta reforma deber ser considerado como primer perodo. Por la Dcima se dispuso, adems, que Los mandatos del presidente de la Nacin que asuma su cargo el 8 de julio de 1995, se extinguirn el 10 de diciembre de 1999.

2. Los artculos 94 al 98 cambiaron el sistema de designacin del presidente y vicepresidente dela Nacinpor colegios electorales que los distritos (provincias y la capital federal) elegan por el sufragio popular, en nmero igual de electores al doble de los diputados y senadores que el mismo mandaba al Congreso, por la eleccin en voto directo de los ciudadanos de los distritos, y con doble vuelta entre las dos frmulas que tengan mayor cantidad de sufragios, en caso que la que obtenga la mayora de sufragios no alcance el 45 por ciento de los votos emitidos vlidos en la primera vuelta, o, si obtiene ms del 40 por ciento no tenga una diferencia de votos emitidos vlidos de ms del 10 por ciento respecto de los obtenidos por la segunda frmula.

3. La de los artculos 99, inciso 7, 100 y 101 que crearon el cargo del jefe de gabinete de ministros designado y removido por el presidente, aunque tambin puede hacerlo el Congreso mediante el voto de censura (art. 101), y puede ser destituido por juicio poltico (art. 53). Tiene, adems de responsabilidad poltica ante el Congreso de la Nacin, las siguientes funciones:

Artculo 100: ()1. Ejercer la administracin general del pas.()2. Expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuye este artculo y aquellas que le delegue el presidente dela Nacin, con el refrendo del ministro secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera. 3. Efectuar los nombramientos de los empleados de la administracin, excepto los que correspondan al presidente. 4. Ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el presidente dela Naciny, en acuerdo de gabinete resolver sobre las materias que le indique el Poder Ejecutivo, o por su propia decisin, en aquellas que por su importancia estime necesario, en el mbito de su competencia. 5. Coordinar, preparar y convocar las reuniones de gabinete de ministros, presidindolas en caso de ausencia del presidente. 6. Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobacin del Poder Ejecutivo. 7. Hacer recaudar las rentas dela Naciny ejecutar la ley de Presupuesto nacional. 8. Refrendar los decretos reglamentarios de las leyes, los decretos que dispongan la prrroga de las sesiones ordinarias del Congreso o la convocatoria de sesiones extraordinarias y los mensajes del presidente que promuevan la iniciativa legislativa. 9. Concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates, pero no votar. 10. Una vez que se inicien las sesiones ordinarias del Congreso, presentar junto a los restantes ministros una memoria detallada del estado dela Nacinen lo relativo a los negocios de los respectivos departamentos. 11. Producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cmaras solicite al Poder Ejecutivo. 12. Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarn sujetos al control dela Comisin Bicameral Permanente.13. Refrendar conjuntamente con los dems ministros los decretos de necesidad y urgencia y los decretos que promulgan parcialmente leyes. Someter personalmente y dentro de los diez das de su sancin estos decretos a consideracin dela Comisin BicameralPermanente.

El jefe de gabinete de ministros no podr desempear simultneamente otro ministerio.

Artculo 101. El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cmaras, para informar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 71. Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una mocin de censura, por el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cmaras, y ser removido por el voto de la mayora absoluta de los miembros de cada una de las Cmaras.

4. Los artculos 99 inciso 3, y 100, inciso 13, autorizaron al presidente de la Nacin, en acuerdo de ministros, a legislar mediante decretos por razones de necesidad y urgencia, cuando

circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trmites ordinarios previstos en la Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de rgimen de los partidos polticos.

5. Se autoriz, por los artculo 76 y 100, inciso 12, la delegacin de potestades legislativas del Congreso al Poder Ejecutivo en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca.La Corte Supremade Justicia dela Nacinen distintos pronunciamientos haba admitido este tipo de delegaciones antes de que de la reforma constitucional, con un criterio ms amplio quela Corte Supremade los Estados Unidos.

6. El artculo 99, inciso 4, y 114 limita la potestad del presidente respecto de nombrar a los jueces dela Corte Supremade Justicia, ya que debe hacerlo con el acuerdo del Senado, en sesin pblica, que desde la reforma requiere el voto de los dos tercios de los miembros presentes. Que para nombrar a los jueces federales inferiores el presidente lo debe hacer en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo dela Magistratura, en la que se tendr en cuenta la idoneidad de los candidatos, y el acuerdo del Senado no requiere los dos tercios de votos, pero tambin tiene que hacerse en sesin pblica. Los magistrados que cumplan los 75 aos necesitarn ser nuevamente nombrados y el Senado deber prestarle igual acuerdo, y se harn por cinco aos, pudiendo ser repetidos indefinidamente, por el mismo trmite.

7. El artculo 114 estableci el Consejo de la Magistratura, institucin creada en los regmenes parlamentarios europeos, e integrado peridicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representacin de los rganos polticos resultantes de la eleccin popular, adems de legisladores, jueces y abogados las leyes reglamentarias dispusieron que uno de sus integrantes debe ser designado por el Poder Ejecutivo. La principal misin de este Consejo es seleccionar mediante concurso pblicos a los postulantes a jueces inferiores..

8. El artculo 120 crea el Ministerio Pblico como un rgano extrapoder independiente del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, con autonoma funcional y autarqua financiera, que tiene por funcin la actuacin de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad, en coordinacin con las dems autoridades de la Repblica. Dentro del mismo est el Ministerio Pblico Fiscal, dirigido por el Procurador General de la Nacin, que antes de la reforma dependi constitucionalmente del Poder Judicial, ya que la Corte Suprema, en el Texto de 1853, tena nueve jueces y dos fiscales (art. 91, aunque nunca entr en funciones) hasta la reforma de 1860, que dej para que el Congreso fijara el nmero de jueces. Despus de esta reforma los fiscales pasaron a depender del Poder Ejecutivo por imperio de distintas leyes.

9. La Auditora Generalde la Nacin, creada por la ley 24.156, dos aos antes de la reforma de 1994, se incorpora a la Constitucinen el artculo 85, y tiene a su cargo el control de legalidad, gestin y auditora de toda la actividad de la administracin pblica centralizada y

descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organizacin y las dems que la ley le otorgue.

10. El Defensor del Pueblo instituto tambin originario de sistemas parlamentarista-, que adquiere jerarqua constitucional por el artculo 86, ya que fue creado pocos meses antes de la Convencin Constituyentede Santa Fe Paran mediante la ley 24.284 publicada en el Boletn Oficial el 6 de diciembre de 1993, puede actuar en defensa y proteccin de los derechos humanos y dems derechos, garantas e intereses tutelados en esta Constitucin y las leyes, ante hecho, actos u omisiones de la Administracin; y el control del ejercicio de las funciones administrativas pblicas.

11. El presidente de la Nacinpuede promulgar las leyes parcialmente, cuando las observaciones o veto a las mismas, segn el artculo 80 de la Constitucin, sea tambin parciales, siempre que lo que se promulgue tenga autonoma normativa y su aprobacin parcial no altere el espritu ni la unidad del proyecto sancionado del Congreso.

12. No puede, sin embargo, vetar, de acuerdo con el artculo 40, la ley de convocatoria a una consulta popular vinculante sancionada por Congreso, a iniciativa de la Cmarade Diputados. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo lo convertir en ley, y su promulgacin ser automtica, lo que significa que tampoco podr ser vetada.

13. El artculo 75 inciso 31 estableci que el Congreso debe disponer la intervencin federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires. Aprobar o revocar la intervencin decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo. Antes de l994 muchas veces el Poder Ejecutivo decret la intervencin federal a las provincias.

14. La Constitucin reformada reconoce que las autoridades provinciales y municipales conservan los poderes de polica o imposicin sobre los establecimientos de utilidad nacional, en tanto que no interfieran en el cumplimiento de sus fines especficos, en el inciso 30 del artculo 75. Esto no estaba claro antes de la reforma.

15. Segn el artculo 124, las provincias pueden celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior dela Naciny no afecten facultades delegadas al Gobierno federal o el crdito pblico dela Nacin.

16. El artculo 125 dispone que Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados pblicos y los profesionales, lo

que pone lmite al sistema previsional que administra o controla organismos administrativos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional.

17. El presidente perdi la potestad de designar al Intendente de la capital federal, ya que la reforma de 1994 le dio una nueva categora a la que se pasara a llamar la ciudad autnoma de Buenos Aires, y a tener un rgimen de gobierno autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y su jefe de gobierno es elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Tambin prev que el Congreso convoque a elecciones para que los representantes de los habitantes de la ciudad dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones, que al sancionarlo se lo llam Constitucin (art. 129).

18. Otra limitacin que alcanza al presidente y a quienes de l dependen es la del artculo 36 que dispone que el Congreso de la Nacinsancionar una ley de tica pblica para el ejercicio de la funcin. La ley 25.188, que cumple con esta disposicin de nuestra Ley Fundamental y creala Comisin Nacional de tica Pblica de once miembros, uno de los cuales lo designa el Poder Ejecutivo Nacional; establece los deberes y pautas de comportamiento tico, establece el rgimen de declaraciones juradas patrimonial integral, incompatibilidades, conflicto de intereses, rgimen de obsequios a funcionarios pblicos y sustituye e incorpora disposiciones al Cdigo Penal.

19. Suprimi en el texto dela Constitucinel patronato y la potestad de participar en la designacin de los obispos de las iglesias catedrales y en conceder el pase o exequtur de los documentos eclesisticos, segn lo dispuesto en el Acuerdo conla Santa Sedede 1966, que establece un deber de prenotificacin al gobierno argentino de las designaciones de obispos y la creacin de dicesis, que hagala Santa Sede.La supresin del patronato, trajo como necesaria consecuencia el suprimir que el presidente y el vicepresidente debera pertenecer a la religin catlica, lo que es un paso adelante en lo referido a la libertad religiosa, y de una frmula de juramento adecuada a esa exigencia.

VII. Balance crtico

Un balance de la reforma constitucional de1994, aquince aos de su concrecin, respecto del propsito de atenuar el presidencialismo, requiere analizar los pro y los contra de los cambios aprobados enla Convencinde Santa Fe Paran, que hemos descripto anteriormente, y de la forma en que se reglamentaron y se desenvolvieron los institutos all creados o modificados. En principio, adelanto, mi juicio negativo, porque no se consigui dicho objetivo, sino porque el presidente est ms fortalecido que nunca y se le ampli el plazo en que puede permanecer en su cargo y sus atribuciones, especialmente de legislar.

No se tuvo en cuenta el profundo arraigo que el presidencialismo tuvo y tiene en nuestra tradicin institucional y poltica y se subordinaron las reformas a las necesidades de la lucha poltica del momento, como fueron la reeleccin del entonces presidente Menem y la reivindicacin de Alfonsn, que luego de renunciar como presidente dela Nacinantes de terminar su mandato en 1989 por la crisis hiperinflacionaria que estall en ese momento, pretenda volver a liderar el partido que presida,la Unin CvicaRadical, y a la oposicin. Por ello es que propuso en el Pacto de Olivos, a cambio de la reeleccin del presidente Menem, algunas reformas como la incorporacin del tercer senador (art. 54) y adjudicar la presidencia dela Auditora Generaldela Nacina la segunda mayora del Congreso (art. 85), que favorecan ala UCR. Esteacuerdo se concret en un ncleo de coincidencias bsicas que se aprob enla Convencinen una sola votacin, atento la desconfianza se que tenan los signatarios del Pacto de Olivos, ya que teman que si lo acordado se aprobaba, en la votacin en particular, por el procedimiento ordinario, o sea artculo por artculo, algo de lo acordado no se aprobara.

No hay duda que haba que adecuar una Constitucin, que se sancion cuando el pas tena menos de un milln de habitantes y que en la ltima dcada del siglo XX tena ms de treinta millones, y que era gobernado por un Estado mucho ms complejo. Adems, los presidentes se haban arrogado en los ltimos aos atribuciones legislativa, que no les reconoca el texto dela Constitucin, como la de legislar mediante decretos por necesidad y urgencia, o mediante la delegacin legislativa que le otorgaba el Congreso, y desde el presupuesto de 1950 se le delegaban facultades, denominados superpoderes, para modificarlos sin intervencin del Congreso.

Por otra parte, el Poder Ejecutivo haban ejercido una indebida ingerencia en el Poder Judicial, fundamentalmente a travs de la designaciones de magistrados, la creacin de nuevos tribunales o el aumento del nmero de los mismos, y el manejo del Ministerio Pblico, que dependa del mismo. Todo ello haca necesario ponerle lmites a las atribuciones de los presidentes, terminar con el denominado hiperpresidencialismo, y volver a dar equilibrio a la divisin de poderes. Pero ello no justificaba cambiar nuestro presidencialismo por un semiparlamentarismo, mal diseado, implantando institutos, como el del jefe de gabinete de ministros, el gabinete de ministros o el voto de censura, que nunca fueron bien estudiados ni debatidos.

El primer defecto de la reforma fue, lo que realmente la impuls: la reeleccin presidencial, el haber alargado de6 a8 aos la permanencia del presidente en su cargo, con una eleccin intermedia a los 4 aos, que le otorga una ventaja electoral, indudable, a quin detenta en ese momento el poder, y el hacer aplicable esta disposicin al presidente Menem que estaba en ese momento en ejercicio de su mandato. Este presidente gobern 8 aos y medio, habilitado porla Clusulatransitoria dcima; y a poco de terminar este largo mandato pretendi, afortunadamente sin xito, hacerse reelegir por cuatro aos ms.

Esto motiv que varias provincias siguieran el mal ejemplo y que establecieran en sus cartas constitucionales que sus gobernadores podan ser reelegidos indefinidamente. El triunfo de la

oposicin, encabezada por el obispo emrito de Iguaz, Joaqun Pia, en la provincia de Misiones en 2006, puso lmites a este absurdo.

Tambin el mandato del presidente Nstor Kirchner y del vicepresidente Daniel Scioli se extendi a cuatro aos y poco ms de seis meses, desde el 25 de mayo de 2003 al 10 de diciembre del 2007, por el inconstitucional artculo 4 de la ley de acefala 20.972, modificado por la 25.716, que les permiti asumir, como presidente y vicepresidente provisionales, antes de comenzar su mandato de cuatro aos.

El Jefe de Gabinete de Ministros fue otro de los fracasos de la reforma, ya que el mismo no sirvi para atemperar el poder del presidente, ni para que el Poder Ejecutivo tenga una mejor relacin con el Congreso, ni con la oposicin, ni que sirva para superar crisis, como lo demostr en la de diciembre de 2001.

Quienes ejercieron ese cargo lo convirtieron en algunos casos en una suerte de ministerio de coordinacin de las dems carteras, en otros como rbitro de las rencillas y disputas entre los ministros y otros en una especie de vocero del Poder Ejecutivo. Por delegacin en las leyes que aprobaban los presupuestos anuales y luego por la modificacin que se hizo en el artculo 39 dela Leyde Administracin Financiera N 24.156, se le autoriz al Jefe de gabinete a cambiar el destino de los fondos de las partidas presupuestarias, lo que signific hacerlo responsable del ejercicio de los superpoderes, que luego de la crisis de 2001 fueron muy importantes por que los presupuestos fueron calculados en cifras de ingresos muy inferiores a los que realmente se termin recaudando en el Tesoro dela Nacin.

Un Jefe de Gabinete de la talla intelectual y poltica de Rodolfo Terragno, ni su sucesor Christian Colombo, pudieron resolver y superar la crisis que dio por tierra con el gobierno de Fernando dela Ra. AlbertoFernndez, ni sus sucesores Sergio Maza, Anbal Fernndez, ni Juan Manuel Abal Medina, no cumplieron con la exigencia constitucional de asistir todos los meses a informar a las cmaras como jefes de gabinete, habiendo suplido dichas ausencia, en algn caso, con un mensaje escrito.

El voto de censura no slo nunca fue usado sino que tampoco se estableci el procedimiento para su tramitacin en los reglamentos internos de las dos cmaras. Las interpelaciones no se hacen en la forma que estn prevista enla Constitucin(art. 71 y 101 dela Constitucin) y en los reglamentos de las cmaras desde hace medio siglo.

Sobre el rol institucional del jefe de gabinete Carlos Fernando Hesslegrave tiene dicho que: la Procuracin (del Tesoro) infiere que el (papel) desempeado por el Jefe de Gabinete, si bien con ciertas competencias especficamente discernidas en el texto constitucional, constituye uno ms entre los Departamentos de Estado regulados por los arts. 102 a 107 de la Constitucin. En

consecuencia, no cabe interpretar la existencia de una jerarqua de ste sobre los dems ministros secretarios, de conformidad con lo prescripto por el art. 100 de la citada. Por ello no puede resolver recursos jerrquicos en contra de decisiones de los dems ministros. No puede exigirles a los mismos el refrendo de los decretos ni removerlos por no hacerlo.

El presidente mantiene la jefatura de estado y de las fuerzas armadas y desde la reforma del 94, tambin, la jefatura de gobierno (artculo 99 inciso 1). Se suprimi lo de jefe inmediato y local de la Capital Federal; y ya no tiene a su cargo la administracin general del pas, como rezaba el artculo 86 inciso 1 del anterior texto, sino que es ()responsable poltico de la administracin general del pas (artculo 99 inciso 1), mientras el jefe de gabinete Ejerce la administracin general del pas (artculo 100 inciso 1), frases ambiguas que traen dificultades al momento de fijar concretamente los lmites. La facultad de presidir las reuniones del gabinete de ministros en caso de ausencia del presidente (artculo 100 inciso 5), slo se da cuando ste, o quin lo reemplace en el ejercicio de la primera magistratura, no estn presentes o se retire del recinto donde se celebran. O sea que casi nunca.

Las reuniones de gabinete de ministros no se hace desde hace aos, y el refrendo o firma de los decretos por los ministros se hacen antes que ponga su firma el presidente.

Otro defecto de la reforma fue acordarle al presidente dela Nacinfacultades legislativas al autorizarle a dictar decretos de necesidad y urgencia y permitir que el Congreso delegara sus funciones de legislador, con muy pocas limitaciones, y dejar que el Congreso reglamentara la legitimacin de esos actos legislativos, el plazo de su vigencia y la composicin y procedimiento dela Comisin BicameralPermanente encargada de este control. La reglamentacin, promulgada recin en 2006, de la ley 26.122 hizo que se integrara dicha Comisin, con mayora oficialista, y permiti que se ratificaran todos los decretos que les envi el Ejecutivo.

El plazo de 5 aos para revisar la legislacin delegada y delegante, preexistente a la reforma, fijado por la clusula transitoria 8, fue prorrogado y la legislacin ratificada en varias oportunidades, por la ley 25.148 de 1999, 25.645 del 2002, en el ao 2004 se dict la ley 25.918, y 26.135 del 2006. Dicha prrroga caduca el 24 de agosto de 2009. Se calcula que se trata de 1901 leyes, de jure y de facto, y que estas prrrogas terminaran cuando este elaborado y aprobado por el Congreso el Digesto Jurdico Argentino previsto en la ley 24.967.

El haber previsto enla Constitucinel dictado de una ley de coparticipacin federal (art. 75 inc. 2 y 3 y Disposicin Transitoria 6.), que debe sancionar el Congreso y todas la legislaturas provinciales (antes de terminar el ao 1996), y el no haber dispuesto un nuevo ordenamiento fiscal de nuestro federacin, siguiendo el criterio originario de nuestra Constitucin; el de su modelo,la Constitucin Norteamericana; y el de nuestro vecino,la Federacin Brasilera; de fuentes tributarias separadas, ha terminado desfinanciado a las provincias y a los municipios y

ha concentrado los recursos fiscales en el gobierno federal, del que han pasado a ser financieramente dependientes las provincias. Esta ley, que nunca se dictar porque el gobierno federal, el ANSeS y la provincia de Buenos Aires, que son los ms necesitados de recursos fiscales, nunca van a ceder los recursos que las provincias necesitan para su buen funcionamiento.

Todo esto, y el uso abusivo que han hecho los sucesivos primeros mandatarios de estas potestades y atribuciones, ha significado que en vez de atemperar el presidencialismo se ha agravado el hiperpresidencialismo, y el Poder Ejecutivo es ahora ms poderoso y desptico que antes de la reforma.

En el haber de la reforma podemos consignar la eleccin directa del presidente y vicepresidente dela Nacin, algo de lo que se arrepinti, aos despus de ser presidente Carlos Menem, en razn argument- que dichos comicios daban mayor poder a los distritos ms poblados; como los de Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe y Capital Federal. Ese argumento no es vlido ya que tres de los cuatro presidentes elegidos por votacin directa, y sin colegio electoral, despus del 94, haban sido residentes y gobernadores o legisladores de distritos de escasa poblacin, como es el caso del propio Menem, deLa Rioja; de Nstor Kirchner y de Cristina Fernndez de Kirchner, de Santa Cruz. Slo el cordobs Fernando dela Ra, afincado en la ciudad de Buenos Aires, fue elegido presidente por el pueblo, habiendo nacido y ser residente en distritos con ms electores. Los liderazgos a nivel presidencial no dependen de la mayor o menor poblacin de los distritos en que residen o han nacido los que lo ejercen.

La creacin del Ministerio Pblico extra poder fue un acierto, ya que independiz al Ministerio Fiscal de la dependencia del Poder Ejecutivo y del Judicial, y le dio mayor libertad para la actuacin de la justicia , aunque no comparto el haberlo integrado, tambin, con el Ministerio dela Defensa; el haberle dado autonoma financiera, algo quela Constitucinno le acuerda ni siquiera al Poder Ejecutivo ni al Judicial; y el haber omitido, tambin, de disponer las causales, el procedimiento y el rgano que dispone la remocin de sus miembros. El artculo 18 de la ley 24.946 es inconstitucional en cuanto pretende someter a juicio poltico al Procurador General dela Naciny al Defensor General dela Nacin. Espositivo que los fiscales dejaran de actuar como abogados del Estado Nacional o sus reparticiones, como ocurra antes de la reforma (artculo 27 y66 a68 Ley 24.946). No es constitucional que a los fiscales se les asigne en los cdigos procesales penales atribuciones propias de los jueces, como, por ejemplo, la de tomar declaracin indagatoria, ya que ello es contrario a su independencia y al derecho de defensa del imputado.

Tambin fue un acierto la creacin del Consejo de la Magistratura, ya que permite una mejor seleccin de los candidatos a jueces inferiores de la Nacin. Sinembargo, se le dieron excesivas competencias, que le fueron sustradas a la Corte Supremade Justicia, lo que puso en duda el carcter de rgano superior del Poder Judicial que claramente el artculo 108 de la Constitucinle reconoce a este Tribunal. No era necesario que este organismo administre los

recursos y ejecute el presupuesto que la ley asigna a la administracin de justicia, ni que se le diera facultades disciplinaria sobre los magistrados, ni que se le autorizada a dictar los reglamentos relacionados con la organizacin judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestacin de los servicios de justicia (art. 114 incisos 3, 4 y 6). Las leyes 24.937 y 24.939 acertaron al crearla Escuela dela Magistratura (art. 7 inciso 11), que haba omitido el texto del 94, aunque nunca alcanzan los recursos, del abultado presupuesto que se le asign al Consejo, para darle la jerarqua que merece. Los consejero que lo integran, segn dichas leyes reglamentarias, inexplicablemente no integran los tribunales de concurso que seleccionan a los magistrados, sino que slo nombran a sus integrantes y aprueban los concursos que los mismos llevan a cabo. Adems, hacen uso de un poder discrecional para determinar el puntaje final de los postulantes, ms all de los antecedentes y la oposicin, competencia que en realidad le corresponde al Senado al momento de prestar acuerdo.

Opino que el Poder Ejecutivo no debe designar a uno de los consejeros como establecen las leyes 24.937 y 24.939 en su artculo 2 inciso 5. La ltima ley reglamentaria, N 26.080, del 2006, cambi la composicin del Consejo, reducindolo de20 a13 miembros, dej afuera al ministro dela Corte Supremade Justicia dela Nacin, que lo integraba y presida, y rompi el equilibrio que trabajosamente se haba conseguido por las leyes 24.937 y 24. 939, no solamente por la nueva composicin, sino tambin por los legisladores del oficialismo que se designaron para que lo integraran y que lo hicieron con un desembozado propsito poltico. Esto ha plateado un grave problema en el funcionamiento del Poder Judicial, que se encuentra con una gran cantidad de cargos vacantes, que son indispensables para el buen funcionamiento del servicio de justicia, y con jueces denunciados o presionados ente y por dicho Consejo.

Tambin puede contabilizarse como un acierto la creacin del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, aunque esa funcin la pudo desempear el mismo Consejo dela Magistratura, que segn el artculo 114 inc. 5 dela Constitucinacta ante el mismo como rgano acusador, lo que podra haber estado a cargo del Ministerio Pblico fiscal. La ley 26.080 le redujo el nmero de consejeros de9 a7, dndole preponderancia al sector poltico adepto al gobierno y hacindolo un rgano no permanente, sino que se constituye peridicamente.

La incorporacin ala Constitucindela Auditora Generaldela Nacindebi ir acompaada de un diseo distinto del instituto, que lo convirtiera en una contralora, como propusimos en el Congreso antes que se dictara la ley 24.156, que lo cre, y como tienen la mayora de los pases americanos. Se debieron reducir los siete auditores a uno slo, ya que comola Procuracin Generaldela Nacional,la Defensora Generaldela Nacinola Defensoradel Pueblo no necesitan de un rgano deliberativo para su direccin. Debi suprimirsela Sindicatura Generaldela Nacin, dependiente del Presidente dela Nacin, y creada por la misma ley, con el propsito oculto de darle continuidad a la entonces Sindicatura de Empresas Pblicas, y a su numeroso personal, en momento que se estaban privatizando las empresas estatales que controlaban, ya que se superpone en sus funciones y objetivos conla Auditoray conla Contadura Generaldela Nacin.

Es correcta la incorporacin ala Ley Fundamentaldel Defensor del Pueblo, un rgano de control, que facilita ms que limita, una mejor administracin de los asuntos pblicos.

Tambin lo fueron las disposiciones que desarrollan el instituto de la observaciones o veto presidencial, total o parcial, de las leyes, el que crea la consulta popular, los que se refieren a la intervencin federal, a los establecimientos de utilidad nacional y de que las provincias conservan los organismos de seguridad social para empleados pblicos y profesionales.

Debi ser ms preciso el constituyente en la atribucin que se le dio a las provincias de firmar convenios internacionales, especialmente en lo referido al alcance del conocimiento que debe darse de los mismos al Congreso y de las incompatibilidades con la poltica exterior, las facultades delegada y al crdito pblico dela Nacin. Esteinstituto no ha sido reglamentado ni utilizado hasta ahora.

La creacin de la ciudad autnoma de Buenos Aires en territorio de la provincia del mismo nombre, actualmente federalizada por ser capital federal, merece como elogio el que le haya permitido tener un gobierno elegido por el pueblo; pero como crtica el haberle conferido un impreciso status institucional, que en parte se parece a un municipio y en parte a una provincia, y por no haber sido claro en lo referido al necesario traspaso de los servicios locales (justicia, polica, etctera) para que sean atendido con el presupuesto de dicha ciudad. El no haber previsto que la justicia de la ciudad aplique los cdigos de fondos (art. 75 inc. 12 dela Constitucin) hace que todo el pas deba seguir sosteniendo lo que se ha dado en llamarla Justicia Nacional, como parte dela Justicia Federal, y ha hecho imposible su traspaso a la ciudad.

El haber plasmado enla Constitucinlas disposiciones que surgen del Acuerdo conla Santa Sedede 1966, tambin son positivas, como lo son las que derivan dela Leyde tica Publica.

VIII. Conclusin

Csar Enrique Romero ya deca, citando a Maurice Duverger, que En adelante es tcnicamente necesario un Ejecutivo fuerte para asegurar la gestin de un aparato de produccin mitad pblico y mitad privado. Por flexible e indicativa que fuere, la planificacin exige un gobierno firme y estable. Incluso en la derecha se habla de economa concertada; pero no hay concierto alguno sin director de orquesta y el Ejecutivo es el nico que puede desempear tal papel () Si el gobierno permanece dbil e inestable, o no se dirigir al concierto econmico, o se dirigir por los altos funcionarios. El Ejecutivo sin poder ni prestigio en el que suean los republicanos tradicionales hace el juego de las fuerzas econmicas privadas o de las camarillas tecnocrticas.

En un Estado dbil no es posible la planificacin y an suponiendo que lleguen a definirse objetivos conforme al inters general, ni se poseern los medios para alcanzarlos.

Pero, lamentablemente, la prctica institucional y las reformas de 1994, han distorsionado este equilibrio, y el Congreso ha declinado sus competencias legislativas, con el pretexto de las emergencias, y pretende atribuirse funciones judiciales, como lo ha hecho al pretender anular leyes, como las de obediencia debida y punto final, y crear una nueva instancia judicial, mediante el juicio poltico a los ministros dela Corte Suprema-como ocurri con la remisin de los jueces Eduardo Molin O Connor y Antonio Boggiano- considerando mal desempeo a los criterios sostenidos en el contenido de sus sentencias.

El Presidente legisla a piacere haciendo uso de la delegacin que le hace el Congreso o mediante decretos de necesidad y urgencia, aunque la presidenta Cristina Fernndez de Kirchner lo haya hecho muy pocas veces. La ley 26.122 que reglament el trmite dela Comisin Bicameral Permanente prevista enla Constitucin, ha permitido que el Congreso ratifique todos los decretos que se le hicieron llegar. Las leyes que delegan facultades legislativas se sancionan aunque no haya emergencia, contrariandola Carta Fundamental y muchas veces se han decretado leyes sin que hubiera ni necesidad ni urgencia para su dictado.

El Jefe de Gabinete decide sobre los cambios de destinos de las partidas del presupuesto, por delegacin del Poder Legislativo o por lo dispuesto enla Leyde Administracin Financiera (Art. 39). Los jueces, por fin, muchas veces han hecho la vista gorda a estos desvos y abusos de poderes.

Ms que el mal funcionamiento de la jefatura de gabinete, el doble comando, inaugurado por el matrimonio Kirchner, ha desprestigiado institucionalmente a nuestro presidencialismo, supuestamente atemperado por la reforma de 1994, pero ambas cosas nos han permitido demostrar que, en nuestro sistema, no puede haber dos personas que tengan la decisin ejecutiva, y que el parlamentarismo, de imponerse alguna vez, sera un experimento por dems desastroso.

Por suerte, en la reforma de 1994, no se intent parlamentarizar nuestro sistema judicial; creando una Corte Constitucional o intentar, de algn otro modo, concentrar en algn rgano el control de constitucionalidad.

El resultado de todo esto es la inseguridad jurdica y la desconfianza en las instituciones.

Con Ricardo Haro estamos de acuerdo que con las reformas de 1994 () no slo no se cumpli el objetivo propuesto (de atenuar el presidencialismo), sino que por el contrario, paradjicamente se acentu, se acrecent an ms el fortalecimiento de la figura presidencial

Crdoba, julio de 2012.