Estado y democracia:

repensando un vnculo necesario

1. Estado, sociedad civil y mercado: una historia de descubrimientos y redescubrimientos

precedente. La reivindicacin de la sociedad civil como "buena sociedad" emerga como contrafaz de la sospecha -forjada bajo el perodo autoritario de que el Estado no est dispuesto por esencia al desempeo de tareas histnca-mente progresistas ni es un ente naturalmente destinado a acompaar favorablemente el desarrollo y emancipacin de los grupos subordinados. Ello explica la exhortacin -dominante en los aos ochenta a mantener una sociedad civil siempre vigilante frente a un Estado del que no puede presumirse que mantenga necesariamente relaciones cooperativas con ella. 1 Si bien esta reaccin and-Estado se fundaba en la memoria del pasado autoritario inmediato, mantuvo afinidades involuntarias con un cambio de poca que instaur un nuevo sentido comn dominado por la idea del mercada El discurso neoliberal Osvaldo lazzetta ascendente tambin mostraba fuerte desconfianza frente al Estado, aunque con otros fundamentos y motivaciones, pues lo guiaba primordialmente el afn de limitar toda forma de regulacin pblica sobre el mercado y la interferencia "espuria" de la poltica dentro de sus dominios.

En el pensamiento progresista que asomaba en los albores de la transicin democrtica, la idea de "reforzar la sociedad civil" asuma una connotacin anti-Estado que no era ajena al desencanto que ste haba generado por su desempeo durante la etapa autoritaria De modo que podramos reconocer dos manifestaciones alternativas de la desconfianza hacia el Estado: una promova la "despolitizacin de los mercados"; la otra abogaba por un "reforzamiento de la sociedad civil" que resguardara a la joven democracia frente al riesgo de una regresin autoritaria. Sin embargo, la emergencia econmica -combinando alto endeudamiento pblico y procesos hiperinflacionarios y el clima ideolgico global vigente a fines de los ochenta abonaron el terreno para que la arrolladora influencia de ese sentido comn sustentado en las ideas neoliberales impusiera una versin de la sociedad civil que concluy proclamando al mercado como mxima instancia de regulacin social. En un exceso de simplismo y linealidad, ese discurso redujo todas las relaciones del Estado (con el mercado, la sociedad civil e incluso con la democracia) a un juego de suma cero. Dicha retrica sugera que las sociedades civiles fuertes (o en su defecto las democracias y los mercados fuertes) extraen su fuerza de la prdida de poder por parte del Estado. Como en una lnea continua, ms Estado significaba menos de lo otro y ms de lo otro implicaba menos Estado. Sin embargo, la historia y la experiencia de otras latitudes nos muestra que sociedades civiles fuertes no slo conviven con Estados fuertes, sino que son fuertes porque el Estado ayuda a reproducir esa fortaleza.2

Vase Flisfisch, Lechner y Moulin (1985: 95). 67

Recubiertas bajo el ropaje de la "sociedad civil", las reformas promercado prometan que la reduccin del Estado se traducira en un fortalecimiento de aqulla, en tanto las privatizaciones promoveran una democratizacin de la economa al disolver los paquetes accionarios de las empresas estatales entre pequeos y medianos accionistas. Desmintiendo esas expectativas, la experiencia prob que dichas polticas no promovan una mayor democratizacin del Estado al tiempo que aumentaban las asimetras sociales, transfirindose enormes recursos e instrumentos de regulacin a grupos privados fuertemente concentrados. Corresponde aceptar, sin embargo, que esos discursos no operaron en el vaco. En efecto, las evidencias sobre abusos e ineficiencia por parte del Estado interactuaron positivamente con aquel recetario que alent su demolicin, privando luego a la sociedad de funciones y regulaciones que difcilmente logren ser cubiertas ahora por el mercado.
1

Robert Kaufman seala que es incorrecto pensar en el Estado como parte de una relacin conflictiva con la sociedad civil: del mismo modo que los mercados dependen de gobiernos fuertes y de estados fuertes, estos estados fuertes dependen del surgimiento de una sociedad civil muy fuerte (Kaufman, 2000: 21).

Transcurridos algunos aos -desde la implementacin de las "reformas orientadas al mercado", diversos signos revelan el fracaso de este intento por reorganizar la coordinacin social en torno a la racionaldad del mercado, mostrndose incapaz de sustentar un orden y una orientacin comunitaria que favorezca la integracin social. Tal vez ello explique, como ha sugerido Lechner (1997), que en poco ms de una dcada nuestros pases hayan oscilado del descubrimiento del mercado al redescubrimiento del Estado. En efecto, el desencanto frente a los resultados de las polticas centradas en el mercado llev, a fines de los noventa, a redescubrir al Estado, no slo como instancia de regulacin necesaria para subsanar las "fallas del mercado" (Stiglitz, 1997 y 1998) sino tambin como fundamento necesario del rgimen democrtico.3 Este redescubrimiento no demor en ser sucedido por una revalori zacin de la sociedad civil4 como expresin de una esfera pblica que pugna por un espacio entre el Estado y el mercado y no ya como un (simple eufemismo para enmascarar a este ltimo. Ambas aproximaciones son complementarias, de modo que el nfasis en el Estado no debe entenderse como un intento por sustituir las argumentaciones centradas en la sociedad por otras puramente estatales. 3

Para expresarlo en otros trminos, un Estado fuerte, una sociedad civil fuerte y una democracia fuerte, pese a su aparente antagonismo, resultan perfectamente compatibles. Del mismo modo en que valoramos el papel del Estado para entender la democracia, tambin compartirnos con Barber (2000: 25) que una sociedad civil fuerte resulta condicin indispensable para contener a los mercados, civilizar a la sociedad y democratizar a los gobiernos.

3 En este ltimo sentido existe consenso en aceptar que sin un Estado efectivo no puede haber democracia y que el rgimen poltico democrtico descansa sobre la estructura del estado (vase O'Donnell 2000). 4 Ello se manifiesta en una amplia literatura que va desde las obras de Cohn y ralo (2000) o Benjamn Barber (2000) hasta el Human Dcvclopmcnt Report 2002. Deepening dtmocracy m a fragmentcd viord publicado por el Pnud (2002). 5 Cohn y Arato, si bien valoran el redescubrimiento del estado que sobrevino como respuesta a las insuficiencias de los paradigmas pluralistas y neo-marxista, tambin objetan la incapacidad este nuevo paradigma para dar cuenta de las esferas legal, asociativa, cultural y pblica de la sociedad civil (Cohn y ralo, 2000: 21). Este nuevo "discurso de la sociedad civil" revaloriza el papel de este concepto para entender lo que est en juego en las actuales democracias.

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2. La relacin Estado democracia

El Estado no se presenta como un sustantivo "a secas". Por el contrario, siempre se ha visto acompaado por algn adjetivo que le atribua alguna cualidad dominante. En nuestra historia poltica, al "Estado oligrquico" le han sucedido el "Estado populista", al "Estado desarrollista", el "Estado burocrtico autoritario", el "Estado terrorista" y (tras el reciente vendaval neoliberal) el "Estado ausente" o el "Estado 'bobo'". En suma, diferentes formas histricas de Estado que no slo designan tareas cambiantes y diferentes alianzas sociales sino tambin matrices alternativas que organizaron los oscilantes procesos de inclusin social y expansin de la ciudadana. Estos rostros del Estado se corresponden con los ciclos polticos y sociales por los que transit nuestra regin, y disponemos de una amplia literatura que se ha ocupado de retratar tales metamorfosis. Menos frecuente ha sido, en cambio, la produccin y preocupacin sobre el vnculo que el Estado mantiene con la democracia, lo cual se explica no slo por la accidentada y discontinua trayectoria de ese rgimen poltico sino tambin por la desvalorizacin de la que ha sido objeto hasta tiempo reciente. El vnculo entre Estado y democracia, aunque inevitablemente tenso sigue siendo necesario tanto para domesticar las fuerzas arbitrarias del Estado cmo para darle sustento material al rgimen democrtico, pues su propio afianzamiento descansa en la produccin de bienes pblicos que slo aqul puede promover. Actualmente asistimos a una revalorizacin de la conexin entre ambos trminos lo cual no indica necesariamente un consenso generalizado sobre el tema en un contexto en que Estado y democracia estn sometidos a las acechanzas de la globalizacin y a nuevas incertidumbres propias de sociedades complejas. Como parte de esa recuperacin resulta comn hallar amalgamados ambos trminos en diversos estudios que se ocupan de analizar las democracias noratlnticas,6 al tiempo que asumen creciente centralidad entre politlogos consagrados al estudio de la regin latinoamericana.7 Ellos coinciden en reconocer que ciertas funciones del Estado resultan cruciales para juzgar el desempeo del rgimen democrtico, de tal modo que

los cambios en el carcter del Estado promueven alteraciones tanto en el grado y el carcter de la democracia como en sus manifestaciones cotidianas. En la misma direccin, una destacada investigacin comparativa ha enfatizado que sin un Estado efectivo no puede haber democracia y que el rgimen poltico democrtico descansa sobre la estructura del Estado.9 Esta perspectiva aparece luego de que la reflexin terica sobre la democracia estuviera dominada en los aos ochenta y noventa por los cambios de rgimen poltico y las reformas econmicas orientadas al mercado, omitindose, en ambos casos, su ineludible relacin con el Estado. Estos anlisis sealan la mutua indispensabilidad entre Estado y democracia y coinciden en la necesidad de reconstruir el Estado como parte de una tarea democrtica pendiente. Sin embargo, el reconocimiento de esta simbiosis no nos autoriza a ignorar la tensa y contradictoria relacin que Estado y democracia mantuvieron en el pasado. Cabe recordar que el Estado moderno no siempre, fue democrtico, y que el Estado democrtico es un producto histrico relativamente reciente que corona un conflictivo y prolongado proceso de afirmacin de derechos subjetivos y una no menos conflictiva institucionalizacin de formas de representacin poltica que no resultaron de una graciosa concesin de los sectores gobernantes, sino que constituyen una respuesta a demandas de la sociedad civil.

3. El Estado moderno no siempre fue democrtico

En efecto, convendra recordar que la conexin entre Estado y democracia no constituye un fenmeno "natural" y que el Estado moderno no fue "democrtico" desde sus comienzos, sino que adquiri ese carcter en su trnsito desde el Estado absolutista al Estado liberal de derecho, afirmando las ideas de publicidad (entendida como visibilidad, cognoscibilidad, accesibilidad y controlabilidad de los actos de gobierno), de constitucionalizacin del poder y de despersonalizacin de su ejercicio. En rigor, si nos atenemos al significado remoto asignado por la ciencia poltica y la sociologa poltica a cada concepto, la expresin Estado democrtico de uso corriente en la literatura poltica actual encierra una contradiccin en sus trminos. Como bien recuerda Strasser (1996,

6 Nos referimos a los trabajos de Haberroas (1998 y 1999) o de Held (1997). 7 Vase O'Donnell (1993. 1998 y 2000) y Lechner (1996. 1997 y 1998).

Vase al respecto Tilly (1995). ' Nos referimos a Przeworski et ai., 1998.

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1999a y 1999b), en ambas disciplinas, el Estado era considerado como s innimo de "sistema de dominacin", en tanto democracia aluda al "autogobierno del pueblo", es decir, lo opuesto a toda forma de dominacin poltica. Esta tensin sugiere que el Estado -aun en el mejor de los regmenes posibles- es sinnimo de dominacin poltica y social, en tanto la democracia expresa la idea de autogobierno social. . El Estado es por definicin una institucin monoplica que concentra poder en una cspide. Su naturaleza es autoritaria pues imparte rdenes desde un centro jerrquico (vase Mann, 1997: 26), en tanto la democracia supone la descentralizacin del poder en la base de la sociedad. Si hoy aludimos a la convivencia armoniosa entre ambos trminos, o si nos atrevemos a sugerir que un "Estado fuerte" no es necesariamente antidemocrtico, es porque desde la instalacin del Estado liberal de derecho este complejo institucional moderno ha sido sometido a crecientes controles sobre sus componentes arbitrarios que limitaron su "naturaleza autoritaria" e incrementaron, como contrapartida, su carcter democrtico. El estado de derecho redujo los mrgenes de discrecionalidad de la dominacin autocrtica y revel, como sugiere Poggi (1997: 154), la na turaleza predominantemente antiautoritaria del Estado constitucional instalado en el siglo XIX. Es claro que este proceso no ha sido lineal ni pacfico, sino que implic un conflicto entre la sociedad y el Estado. De modo que el estado de derecho, esto es, la "constitucionalizacin" o "legalizacin" del poder del Estado, responde a una demanda de la sociedad dirigida a fijar lmites a su ejercicio monoplico de la violencia (vase Mazzuca, 1998: 185). Esta "domesticacin" del Estado reconoce como contrapartida una atenuacin de ciertas implicancias y potencialidades participativas de la democracia clsica que la tomaron "aceptable" para las nuevas condiciones histricas y las ideas dominantes. Su potencial universalista e incluyente result atemperado al combinarse con el ideario liberal y el sistema representativo, atenuando los temores y desconfianza que despertaban las ideas de democracia directa y el "gobierno de las masas" inspiradas en la antigua Atenas y la Revolucin Francesa. No es casual, seala Sartori (1997: 474), que luego de haber sido condenada durante dos milenios, tras su fusin con el liberalismo, la democracia volviera a ser considerada un buen sistema de gobierno. Esta amistad entre democracia y Estado coincide con un proceso de mutua "domesticacin'': esto es, mientras la democracia ha moderado sus implicaciones mayoritarias merced a los resguardos liberales que amortiguan los "riesgos" originados en su carcter incluyente y universalista, el

Estado, por su parte, se ha sometido a su propia ley, aceptando lmites en el uso de la fuerza y comprometindose a respetar y garantizar los derechos ciudadanos. Como puede apreciarse, no es posible soslayar en ambos casos la impronta del legado liberal, aun cuando se trata de un proceso ms complejo que reconoce el apone de otros antecedentes y otras tradiciones de pensamiento. De todas maneras, corresponde aceptar que el proceso de construccin del Estado, como la adquisicin de rasgos democrticos por parte de ste, asumi en los pases de desarrollo originario peculiaridades que no encuentran correlato en nuestra regin. Aunque existe conciencia respecto a dichas diferencias, stas constituyen un terreno inexplorado que an aguarda investigaciones tericas y empricas rigurosas. Conviene recordar que, as como no es posible identificar derroteros uniformes en los procesos de construccin del Estado (O'Donnell, 1980, Oszlak, 1999), la reconstruccin de los procesos polticos reales tambin muestra cuan variados han sido los caminos para la construccin de las democracias contemporneas. Como sugiere Roberto DaMatta, en Europa el Estado moderno se gest y constituy a lo largo de una historia precisa y a partir de un sistema social determinado que se expresa en su lgica y en sus valores, de modo que no resulta independiente de la sociedad en la que surgi y de la que forma parte. Es absurdo pensar en un Estado independiente de la sociedad, capaz de imponer a sta sus valores y racionalidad: "el Estado slo tiene razn de ser en funcin de la sociedad de la que forma parte" (2000: 37). A estas consideraciones tericas convendra aadir tambin las evidencias empricas aportadas por Hall e Ikenberry (1993: 70) en el senti do de que el Estado europeo se desarroll lenta y tenazmente en medio de relaciones sociales preexistentes y en el marco de una sociedad dotada de una gran dosis de poder, lo cual le permiti poner lmites a sus impulsos arbitrarios. Aunque la nueva historiografa seala que la evolucin del Estado moderno tampoco se produjo en Europa de manera lineal, en nuestra regin el Estado an mantiene "debilidades que comprometen sus posibilidades de regulacin del mbito pblico. La imagen de un Estado "gigante" y "opresivo", forjada en las mltiples evidencias de abusos y atropellos a los derechos ciudadanos, nos revela un rostro de ese Estado que, aunque irrefutable, resulta parcial si no advertimos que ste mantie ne, como contrafaz inseparable, enormes "debilidades" que limitan seria-

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confiado. Mente sus posibilidades de cumplir con las tareas y promesas universalistas que se le han Como seala Waldmann, los Estados latinoamericanos aun no han logrado asegurar ciertos mecanismos monoplicos centrales de la soberana (monopolio de la recaudacin impositiva y de la Fuerza) frente a los grupos de la sociedad y los individuos que le disputan ese derecho, al tiempo que muestran dificultades para refrenar y disciplinar a sus propios miembros y rganos. Se trata de un Estado dbil, pero un Estado dbil tambin es un Estado, con la particularidad de que esa incapacidad para cumplir con su pretensin de controlar efectivamente el mbito pblico representa una tentacin para que los actores privados instrumentalicen ese mbito hacia sus propios fines. Lo que el Estado latinoamericano le sigue adeudando a sus ciudadanos agrega Waldmann es justamente la creacin de un marco vinculante que garantice certidumbre tanto en el comportamiento estatal como en el social. Es inocultable que esa funcin bsica del Estado permanecer incumplida mientras siga representando una fuente de incertidumbre y un factor de riesgo difcil de prever en la vida cotidiana de cada ciudadano (Waldmann, 2003: 15, 41 y 99). Este singular itinerario no slo nos invita a explorar nuestras particu laridades en los procesos de construccin del Estado, sino que tambin nos exige reconocer los lmites e implicancias de la teora democrtica canonizada en los pases noratlnticos en tanto sta contiene una versin sumamente idealizada de la democracia que, al dar por descontada la existencia de un orden estatal efectivo -ausente en nuestro caso- no slo resulta insuficiente para explicar aqulla sino que induce a una errnea identificacin de sus dficit y desafos pendientes. olvida que en Europa ella fue precedida por la construccin de una esfera civil privada muy elaborada, de suerte tal que cuando el rgimen poltico se torn ms incluyente, ya exista un tejido social, legalmente definido y practicado, que contena mucha ciudadana civil. Nuestros pases, en cambio, acceden a la ciudadana poltica sin contar con ese sustrato de ciudadana civil y aquel tejido social que le daba sustento (O'Donnell, 2001). En suma, los diferentes modos en que se han combinado Estado, democracia y ciudadana en ambas experiencias no deben ignorase a la hora de identificar nuestras "tareas democrticas" pendientes. Repensar esas tareas exige, entre otras cosas, concebir a la democracia ms all del rgimen poltico, incorporando al Estado como una dimensin insoslayable. No es posible pensar la ciudadana fuera de la democracia; sin embargo, pese a requerirse mutuamente, ambas precisan del Estado, pues si bien la ciudadana slo puede existir dentro de la legalidad de la democracia, la mera existencia de sta no basta para
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tornada efectiva sin un Estado que pueda asegurarla y garantizarla.

Pese a la relevancia que el Estado adquiere como nexo entre ciudadana y democracia, la teora democrtica predominante omite reconocerle ese papel, limitando nuestra posibilidad de comprensin de esa compleja e inseparable trama. Ello explica algunos sealamientos respecto a los lmites e insuficiencias de algunas teorizaciones representativas sobre el tema. As, Nun (2000) ha puntualizado la ausencia de Estado en las clsicas reflexiones efectuadas por Marshall en tomo a la ciudadana, en tanto O'Donnell ha alertado sobre los riesgos de pensar la democracia slo en trminos de rgimen poltico, soslayando al Estado, tal como lo sugiere el enfoque de Dahl. Por cierto Nun valora el aporte que represent el anlisis de Marshall al resaltar el carcter multidimensional de la ciudadana (civil, poltica y social) y al destacar el sentido crecientemente incluyente y universalista que asumi la democracia en los pases capitalistas avanzados. No obstante, advierte que, al centrarse en el concepto de ciudadana, sus anlisis tendieron a relegar un tema crucial como el del Estado, que, paradjicamente, constituye "el revs de la trama de aquel concepto", sobre todo cuando se toma debidamente en cuenta que los derechos de ciudadana son, en primer lugar, deberes que el Estado asume frente a sus miembros (Nun, 2000: 61y s.). Por su parte, ODonnell (l998, 2000 y 2001) ha encarado una profunda crtica de los supuestos y previsiones de las teoras de la democra75

4. Estado y ciudadana efectiva: el debate actual

Debemos tomar recaudos frente a una acostumbrada operacin con ceptual -de, legitimidad discutible- que convierte a la experiencia singular de los pases de desarrollo originario en referente emprico de modelos "universales". Tales resguardos deben adoptarse especialmente frente a las teoras democrticas provenientes de esos pases, pues las mismas han sido elaboradas en funcin de una especificidad histrica muy diferente, y si las siguiramos acrticamente nos conduciran a una lectura errnea de nuestra propia experiencia. En aquellas sociedades, el capitalismo y las tareas inherentes a la cons truccin del Estado moderno dejaron como legado un denso entramado de derechos y garantas subjetivos antes que el liberalismo y la democracia establecieran una apuesta democrtica incluyente. (O'Donnell, 2000). Cuando se subraya la ausencia de efectividad de la ciudadana en nues tra regin se

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cia elaboradas en los pases centrales. Aunque rescata las potencialidades comparativas de la idea de "poliarqua" desarrollada por Dahl una de las expresiones ms representativas de aquella tradicin terica entiende que las instituciones contempladas en dicho concepto son condicin necesaria pero no suficiente para una definicin de democracia, pues tiende a considerar a sta aislada del Estado, reducindola exclusivamente al nivel del rgimen poltico.10 Ambas criticas coinciden en la necesidad de introducir al Estado en nuestras reflexiones sobre la democracia. Una vez aceptada la importancia del Estado para asegurar los derechos ciudadanos, la cuestin crucial se desplaza a la evaluacin de los recursos e instrumentos que aqul requiere para cubrir esa tarea. Por cierto, en este terreno, el balance no resulta alentador para nuestra regin. A todas las debilidades atribuibles a nuestro legado histrico ya mencionadas, debemos aadir el alarmante deterioro y desmantelamiento de las capacidades infraestructurales de nuestros Estados por el efecto combinado de crisis fiscales y reformas neoliberales- que imponen serios lmites a cualquier intento por comprometerlo con aquellas tareas democrticas. En efecto, la creciente inseguridad urbana, las dificultades de acceso a la justicia, el maltrato policial y la ausencia de regulacin de los servicios expresan una debilidad de las instituciones estatales que refuerzan y condicionan an ms las "ciudadanas truncas" heredadas de antao. Nuestros Estados no slo han registrado un desmantelamiento de sus capacidades regulatorias -justamente cuando los desafos de la globalizacin las tomaban ms necesarias-, sino que tambin han asistido a una erosin de sus capacidades infraestructurales que resiente su grado de penetracin y presencia en la sociedad civil. Si bien el Estado debe asegurar los derechos y garantas que presupone un rgimen democrtico, no siempre dispone de los instrumentos e instituciones para lograrlo." Es inevitable conectar las "ciudadanas de baja intensidad" 12 reconocibles en nuestra regin con la indisponibilidad de recursos por parte del Estado para encarar las tareas que permitiran re-

vertira.13 La mera existencia formal del Estado no es suficiente para garantizar los derechos y libertades: es preciso disponer de instituciones que los amparen. Lamentablemente stas no siempre existen, o bien presentan tal debilidad que ello se convierte en un incentivo para que otras instituciones extra-estatales rivalicen con ellas para imponer sentido. Si la existencia de un sistema legal universalista es una dimensin constitutiva del orden garantizado por un Estado en un territorio delimitado, la vigencia y efectividad de los derechos de ciudadana depende, finalmente, de la cantidad y presencia de presencia de aqul en las relaciones pblicas y privadas. En efecto, que los sistemas judiciales y policiales funcionen al servicio del ejercicio de los derechos y de la regulacin de conflictos, asegurando que sern aplicados de forma universal y previsible, es una responsabilidad primaria del Estado.14 Esto no slo vale para los derechos y obligaciones del derecho pblico, sino tambin para las regulaciones de las relaciones privadas. Una de las principales manifestaciones de la crisis del Estado en nuestra regin y Argentina no constituye una excepcin- reside en la evaporacin de su dimensin pblica, que se origina en su incapacidad para asegurar la efectividad de sus propias leyes y sus polticas a lo largo del territorio y del sistema de estratificacin social. Recordemos, en tal sentido, el sugerente trabajo de O'donnell (1993) en el que se propone colorear las regiones de un territorio nacional segn el grado de penetracin del Estado en esa geografa y en las relaciones sociales. Este ejercicio intelectual ilustr, de manera contundente, las enormes dificultades de nuestros Estados para asegurar una presencia homognea, territorial y socialmente. Las resonancias weberianas de ese anlisis nos permiten recordar que, aunque la idea de Estado de este socilogo alemn se asocia primordialmente con el monopolio de la coaccin fsica como su medio especfico,

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11 Una excelente reconstruccin de esta polmica puede hallarse en Mazzuca (1998). " Al respecto resulta oportuno recordar, con Karl Polanyi (1997: 399), que "una simple declaracin de derechos no basta, se necesitan instituciones que permitan que los derechos se hagan realidad".
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Esta ltima caracterizacin puede hallarse en O'Donnell (1993: 173).

Nun ha llamado la atencin sobre las responsabilidades presupuestarias que tiene el estado frente a la democracia: "La democracia cuesta plata. H presupuesto es una parte esencial de la democracia y si se decide que vale ms pagarle a los acreedores externos que alimentar, curar y educir a los chicos argentinos, se est liquidando la libertad de esos chicos y de sus padres" (vase la entrevista "Del desencanto a la violencia hay un camino corto", La Capital, Rosario, 22 de Julio de 2001). En igual sentido ha expresado que "si uno quiere que funcione algo que se parezca a una democracia, esto hay que pagarlo (...) la poltica democrtica no es gratis (...) cuesta plata, en el sentido que hay que asegurarle a los ciudadanos sus derechos civiles, polticos y sociales" (en Jos Nun y Guillermo O'Donnell, "Democracia a dos voces", 3 Puntos, N 206, Buenos Aires, 7 de junio de 2001).

14 Vase el capitulo 2 de Przeworski el al (1998: 62).

tambin nos leg una visin ampliada del Estado entendindolo como una relacin jurdica que garantiza al individuo derechos subjetivos que le otorgan la probabilidad de pedir ayuda de un mecanismo coactivo cuando alguna infraccin motive su queja (1997: 258). Aunque Weber identifica este "orden jurdico estatal" con el derecho que el Estado garantiza en una comunidad poltica mediante el empleo de medios coactivos especficos, no ignora que en ciertas circunstancias aqul puede coexistir con un "derecho extraestatal" sostenido por poderes coactivos diferentes de los que controla la autoridad poltica legtima.15 Como sugerimos anteriormente, es posible hallar un nexo entre esta nocin y las "zonas marrones" imaginadas por O'Donnell para aludir a situaciones en las cuales la legalidad estatal no es asegurada homogneamente. Esas "zonas" dibujan un espacio de tensin entre poderes coactivos que expresan una puja entre el derecho estatal y el extraestatal, asumiendo que es .posible reconocer un orden -en sentido sociolgico o antropolgico- an bajo circunstancias en las que la vida cotidiana se rige por un conjunto de normas "efectivas" no escritas ni reguladas estatalmente. A nadie escapa que ese escenario, frtil para la expansin y arraigo de instituciones informales 16 de diverso cuo, tiene su correlato en un Estado dbil para establecer un orden y tornarlo efectivo. La reduccin indiscriminada del Estado y el consiguiente deterioro de sus capacidades infraestructurales no constituyen seales alentadoras para imaginar, a corto plazo, avances en la construccin de ciudadana efectiva que nuestras sociedades an tienen pendientes. Junto a las evidencias que sealan un empeoramiento de la ciudadana social derivado del avance de las relaciones sociales de mercado, tambin advertimos signos de retroceso en derechos civiles en un escenario caracterizado, paradjicamente, por una indita expansin y vigencia de derechos polticos. Lejos de la linealidad prevista por Marshall, los derechos ciudadanos han seguido en nuestra regin una trayectoria que dista de la secuencialidad trazada por el socilogo ingls. En la actualidad, asistimos a marcados avances en ciertos componentes de la ciudadana que haban sido arrasados durante los periodos dictatoriales (derechos polticos) en tanto sufrieron serios retrocesos los derechos sociales y estn en cuestin los
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De todas maneras, Weber es concluyente al respecto: "el 'estado' slo existe cuando y all donde los medios de coaccin de la comunidad poltica son de hecho los ms fuertes frente a los dems poderes" (Weber, 1997: 253-5). " Vase al respecto O'Donnell (1996).
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derechos civiles, en suma, observamos una combinacin inestable en la evolucin de estos derechos que dibuja un entramado catico v contradictorio (vase Jelin, 1994). O'Donnell (1993 y 1997) se ha apoyado en estas paradojas para aler tar sobre los riesgos que conlleva la transposicin mecnica de secuencias inspiradas en y extradas de las experiencias de los pases europeos. Las tradiciones intelectuales noratlnticas expresan realidades en las que los derechos civiles ya estaban conquistados y sus principales metas apuntaban a la expansin de la arena poltica y de la justicia social. En nuestros pases el proceso ha sido inverso: hemos conquistado los derechos pol ticos pero an nos falta afirmar lo que en Europa fue pre-condicin de las luchas polticas: los derechos civiles. Esto genera una inquietante combinacin, pues, al mismo tiempo que se respetan los derechos participativos y democrticos de la poliarqua, se viola el componente liberal de la democracia identificado con la vigencia de derechos civiles. Nun (1999: 102) comparte este diagnstico al aceptar que en los lti mos aos se ha puesto "todo el nfasis en la dimensin poltica de la ciudadana, mientras que se daba por descontada la dimensin civil y se le prestaba una atencin casi exclusivamente retrica a la dimensin social". Si bien tiende a realzar la importancia de la ciudadana social para garantizar la "autonoma moral" de los ciudadanos, no ignora que la poblacin latinoamericana goza muy incompletamente de los derechos civiles, como lo evidencian, en la mayora de estos pases, la crisis y la subordinacin poltica de los sistemas de justicia, la privatizacin y feudalizacin de los aparatos legales segn regiones, las prcticas abiertamente discriminatorias de las fuerzas de seguridad, los repetidos intentos de coartar las libertades de prensa y de asociacin, la falta de castigo de las prcticas corruptas, entre las situaciones ms frecuentes. Por cierto, el impacto desigualador de las reformas pro-mercado implementadas en la dcada pasada no puede soslayarse al evaluar las posibilidades de expansin de la ciudadana en nuestros pases. A las limitaciones que reconocen nuestros mercados en lo que atae a sus "insuficiencias dinmicas", debemos aadir la naturaleza inherentemente des-igualadora que ha revelado como mecanismo de asignacin de recursos. El propio Dahl proclive a analizar la democracia dentro de los acotados lmites de la "poliarqua" admite (1999: 199) que la existencia de capitalismo de mercado limita el potencial democrtico de una sociedad pues genera inevitablemente desigualdad en la distribucin de los recursos polticos. Esa desigualdad originada en la dinmica del mercado no slo se expresa en el plano de los recursos polticos y organizativos, sino tam79

Osvaldo Iazzetta

Estado y democracia: repensando un vinculo necesario

bien en la disponibilidad de recursos materiales y simblicos que acentan las dificultades Referencias bibliogrficas para tomar ms universales y efectivos tos derechos consagrados por el orden .jurdico vigente. Segn O'Donnell (1998 y 2000), existe una ntima conexin entre la "pobreza material" y la BARBER, Benjamn (2000), Un lugar para todos. Cmo fortalecer la democracia y la sociedad civil, Barcelona: Paids. "pobreza legal" de buena parte de la poblacin que vive en nuestras democracias. Esto es, las desigualdades sociales tambin se reflejan en el dispar alcance social que asume la BAUMAN, Zigmunt (2001), En busca de la poltica, Buenos Aires: FCE. vigencia de la legalidad estatal y en un "desarrollo dualista del sistema de justicia" que tiende BOTTOMORE, Tom (1998), "Ciudadana y clase social, cuarenta afios despus", en T. H. Marshall y T. Bottomore, Ciudadanlay dase social, Madrid: Alianza. a privilegiar ciertos aspectos que preocupan a los sectores modernizantes de la lite COHN, Jean L y ARATO, Andrew (2000), Sociedad civil y teora poltica, Mxico: FCE. econmica relativos a los negocios o las finanzas -todo aquello que cotidianamente se designa DAHL, Robert (1999), La democracia. Unaguiapara los ciudadanos, Buenos Aires: Taurus. bajo el nombre de "seguridad jurdica" para los inversores en tanto otras reas de litigio y de DAMATTA, Roberto (2000) "Lo social y lo estatal desafiando el milenio", en Nuera Sociedad N 168, Caracas. acceso a la justicia permanecen intocadas, ineficientes, corruptas y con una falta persistente de FL1SFISCH, A., LECHNER, N. y T. MOULIAN (1985), -Problemas de la democracia y la poltica democrtica infraestructura y de recursos. en Amrica Latina", en E Cepeda Ulloa et al.. Democracia y desarrollo en Amrica Latina, Buenos Aires: El cuadro descrito hasta aqu sugiere que el Estado debe recrear sus fortalezas para GEL afrontar su responsabilidad de garantizar los derechos clsicos, en un contexto en el que, GUTIRREZ, M. A., REPETTO, E y M. THWAITES REY (1997), "Estado, sociedad y ciudadana en pocas de paradjicamente, emergen derechos de nueva generacin que exceden al Estado nacional hegemona neoliberal Dialogando con Guillermo OTJonnell", en Doxa N 17, Buenos Aires, Otoo. HABERMAS, Jurgen (1998), Ms all del Estado nacional, Mxico: FCE. pera an no disponen de instituciones globales con potestad para ampararlos.17 Nada indica que la "ciudadana territorial" haya perdido importancia, y mucho menos --------------------(1999), La inclusin del otro. Estudios de Teora Poltica, Barcelona: Paidos. que el Estado nacional ya no tenga ninguna tarea importante para cubrir. Aunque en el HALL. John A. y IKENBERRY, O. John (1993), B Estado, Madrid: Alianza. marco de la globalizacn la ciudadana no puede definirse tomando slo como HELD, David (1997), La democracia y el orden gofoof. Del Estado moderno al gobierno cosmopolita, Barcelona: referencia un territorio nacional delimitado, an sigue siendo importante bregar por un Paidos. JEUN, Elizabeth (1994), "Construir cidadana: urna viso desde babeo", en La Nova, N 33, Sao Paulo: Cedec. Estado ms real que la defienda. Sera errneo ver a esta nocin de ciudadanas globales KAUFMAN, Robert (2000), "Estado y sociedad: perspectivas y tendencias", en Osear pszlak (comp.), Estado y como contrapuestas a la nocin de Estado nacional, de modo que es posible imaginar un sociedad. Las nuevas regios de juega, Vol. 2, Buenos Aires: Eudeba. escenario en el que diferentes ciudadanas puedan cruzarse sin renunciar a la defensa de LECHNER, Norbert (1996), "Reforma do Estado e conducao poltica", en La Nova, N 37, Sao Paulo: Cedec. una ciudadana territorial nacional, reforzando la conciencia ciudadana genrica,18 en la --------------------(1997), "Tres formas de coordinacin social", en Revista de la Cepal, N" 61, Santiago de misma direccin prevista hace dos siglos por Kant, cuando imagin una "ciudadana Chile: Naciones Unidas/Cepal. cosmopolita".19 (1998), "Condiciones de gobernabilidad democrtica en Amrica Latina", en AAW,
Chile 97. Anlisisy opiniones. Santiago de Chile: Flacso. MANN, Michael (1997), Las fuentes del poder social, U. H desarrollo de las clases y los Estados nacionales, 17 Vase al respecto el interesante desarrollo realizado por Bottomore (1998) sobre el carcter dinmico de los 1760-1914, Madrid: Alianza. derechos ciudadanos en su balance del clsico artculo de Marshall, cuarenta aos despus de su aparicin. MARSHALL, Thomas H. (1997). "Ciudadana y clases social", en Revista espaola de investigaciones " Vase al respecto la entrevista realizada a Guillermo O'Donnell por Marta A. Gutirrez, Fabin Repetto y Mabel sociolgicas, N" 79, Madrid. Thwaites Rey (1997: 91y s.). " Pese a ello, nos parecen pertinentes las reservas sugeridas por Zygmunt MAZZUCA. Sebastin (1998). "Los silencios de la poliarqua", en Revista Argentina de Ciencia Poltica, N"2, Bauman al sealar "donde no hay instituciones republicanas, tampoco hay 'ciudadana". En tal sentido, el Buenos Aires: Eudeba, "concepto de 'ciudadana global' permanece vado hasta el momento, representando, en el mejor de los casos, un NUN, Jbs (2000), Democracw Gobierno del pueblo ogobiemo de/aspofcacos?, Buenos Aires: FCE. postulado y casi siempre tan slo una expresin de deseo" (Zygmunt Bauman, 2001: 179). O'DONNELL, Guillermo (1980), "El aparato estatal en los pases del tercer mundo y su relacin con el cambio socioeconmico", en Revista Internacional de Ciencias Sociales, N 4, Pars: UNESCO.

------------------------------ (1993) Acerca del Estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a pases comunistas', en Desarrollo Econmico, N 130, Buenos Aires: Ides. ------------------------ 1996), "Otra institucionalizacin", en Agora. N 5, Buenos Aires. ------------------------(1997), "Hoy ser progresista es ser liberal, y viceversa", en H. Quiroga y O. lazzetta (comps.), Hacia un nuevo consenso democrtico. Conversaciones con la poltica, Rosario: Homo Sapiens. ------------------------------(1998), Polyarchics and the (Un)Rule of Law in Latn America, Paper presentando al encuentro de la Latn American Scudies Association, Chicago, setiembre de 1998. ------------------------(2000), Teora democrtica y poltica comparada", en Desairo/lo Econmico N 156, Buenos Aires: Ides. ------------------------(2001), "Rgimen y estado en la teora democrtica", en Temas y Debutes, N 4-5, Rosario: Facultad de Ciencia Poltica y RRII, UNR: Julio. OSZLAK, Osear (1999), La formacin del Estado argentino. Orden, progreso y organizacin nacional, Buenos Aires: Planeta. POGGI, Gianfranco (1997), El desarrollo del Estado moderno. Una introduccin sociolgica, Buenos Aires: UNQ. POLANYI, Karl (1997), La gran transformacin. Critica del liberalismo econmico, Madrid: La Piqueta. PRZEWOESKI, Adam, etal. (1998), Democracia sustentable, Buenos Aires: Paids. SARTORl, Giovanni (1997), Teora de la democracia!. Los problemas clsicos, Madrid: Alianza. STIGLTTZ, Joseph (1997), "Algunas enseanzas del milagro del este asitico", en Desarrollo Econmico, N 147, Buenos Aires: Ides. ------------------(1998), "Ms instrumentos y metas ms amplias para el desarrollo. Hacia el consenso post- Washington", en Desarrollo Econmico, N 151, Buenos Aires: Ides. STRASSER, Carlos (1996), "La democracia versus el poder", en Sociedad, N 8, Buenos Aires: Facultad de Ciencias Sociales/UBA. (1999a), "Identidad cultural y ciudadana. La tensin Iberoamerica na", en Estudios Sociales. Revista Universitaria Semestral, N 16, Santa Fe: UNL. --------------^ (1999b), Democracia &1 Desigualdad. Sobre la "democracia real" a fines del siglo XX, Buenos Aires: Clacso/Asdi. TILLY, Guiarles (1995), "La democracia es un lago", en Sociedad, N" 7, Buenos Aires: Facultad de Ciencias Sociales / UBA. UNDP (2002), Human Development Report 2002. Deepening democracy in afragmcnted world, New York: Undp, Oxford University Press. WALDMANN, Peter (2003), H Estado andoneo. Derecho, seguridad pblicay vida cotidiana en Amrica Latina, Caracas: Nueva Sociedad. WEBER, Max (1997), Economa y Sociedad, Mxico: FCE.