Cuaderno 02 PDF

La Rendicin de Cuentas en Mxico: Diseo Institucional y Participacin Ciudadana
Dr. Alberto J. Olvera Rivera
Directorio
Salvador Vega Casillas
Secretario de la Funcin Pblica
Comit Editorial
Rosa Isabel Montes Mendoza Mara del Carmen Pardo Lpez Jorge Romero Len Ricardo Uvalle Berrones Benjamn G. Hill Mayoral
Rafael Morgan Ros

Subsecretario de Control y Auditora de la Gestin Pblica
Elizabeth Oswelia Yez Robles

Subsecretaria de Atencin Ciudadana y Normatividad
Subsecretario de la Funcin Pblica
Alfredo Esparza Jaime

Coordinador de la Serie
Gloria del Carmen Muoz Len

Oficial Mayor
Luis F. Ostria Hernndez

Coordinador Editorial
Benjamn G. Hill Mayoral

Titular de la Unidad de Polticas de Transparencia y Cooperacin Internacional
Jos Antonio Bolvar Bustillo

Coordinador General de rganos de Vigilancia y Control
Moiss Herrera Sols

Titular de la Unidad de Asuntos Jurdicos
Alma de los ngeles Granados Palacios

Contralora Interna
Edicin a cargo de:

Unidad de Polticas de Transparencia y Cooperacin Internacional Direccin General Adjunta de Estudios y Polticas de Transparencia y Rendicin de Cuentas Direccin General de Comunicacin Social
ndice
Presentacin La Rendicin de Cuentas en Mxico: Diseo Institucional y Participacin Ciudadana Introduccin I. Precisiones conceptuales II. Rendicin de cuentas horizontal en Mxico (Con notas sobre la rendicin de cuentas vertical) III. Rendicin de cuentas social IV. Rendicin de cuentas transversal V. La cultura poltica de la transparencia y la rendicin de cuentas Conclusiones (Algunas propuestas para una reforma institucional para la rendicin de cuentas) Notas Bibliografa y fuentes consultadas Semblanza 42 47 7 10 14 25 36 5
53 59 65
PRESENTACIN
La consolidacin de la democracia en Mxico se vincula a dos pilares fundamentales: la transparencia y la rendicin de cuentas, toda vez que ambas nociones hacen referencia al viejo reclamo de la sociedad mexicana de contar con un orden poltico, en trminos de Noberto Bobbio, quien defini a la democracia como un rgimen que hace pblico los asuntos pblicos. En otras palabras, nos referimos a la aspiracin ciudadana de formar parte de un Estado que promueve la construccin de un sistema de pesos y contrapesos para garantizar que el gobierno sea responsable de sus acciones y decisiones. a un dilogo internacional sobre el tema con origen en distintos enfoques tericos y metodolgicos.
En el pasado reciente, este intenso debate influy en los distintos actores involucrados en la toma de decisiones en Mxico, dando lugar tanto a la instrumentacin de nuevas estrategias en favor de la transparencia, como en la creacin de instituciones y en la promulgacin de ordenamientos jurdicos por parte del gobierno federal. Asimismo, se fortaleci la implementacin de prcticas y mecanismos al interior de las dependencias pblicas que permitieron abrir la La transparencia y la rendicin de cuentas informacin gubernamental al ciudadano y como condicin necesaria para la consolida- darle la oportunidad de incidir y participar cin de la democracia en el pas, ha propicia- en los asuntos pblicos. do un amplio debate e intercambio de ideas entre analistas, especialistas, funcionarios Hoy el acento de los expertos y especialistas pblicos y acadmicos con respecto al sig- est en la necesidad de mejorar y perfeccionificado de dichos principios y su traduccin nar los diferentes instrumentos que conforen acciones concretas; debate que se suma man el sistema de transparencia y rendicin
de cuentas que requieren los ciudadanos; pero tambin ponen especial atencin en los riesgos de que estos principios acaben por no dar cumplimiento a sus propsitos de favorecer el conocimiento pblico de las acciones del gobierno y de reforzar el sentido de responsabilidad sobre sus consecuencias, es decir, que se conviertan en una forma ms de cierta simulacin en la accin gubernamental. En este contexto, se inscribe el tema del segundo nmero de la serie editorial Cuadernos sobre Rendicin de Cuentas que publica la Secretara de la Funcin Pblica, y cuya autora corresponde al doctor Alberto Olvera Rivera, destacado investigador de la Universidad Veracruzana. El autor nos ofrece un anlisis de las prcticas que comprenden los distintos tipos de rendicin de cuentas en Mxico (horizontal, vertical, social, transversal) y su relacin con la transparencia. Sealando los obstculos de orden legal y de diseo institucional que impiden su desarrollo, sin omitir, el impacto que la trama cultu-
ral de la sociedad tiene en el ejercicio de tales prcticas, pues como bien apunta el doctor Olvera, es en esta dimensin donde adquieren significado los principios, valores y normas que guan el desempeo de los servidores pblicos, en el uso del derecho a la informacin y la participacin ciudadana en los espacios del gobierno. En tal sentido, el autor no se limita a la descripcin de estos conceptos fundamentales dentro de la gestin institucional; ya que presenta y desarrolla una serie de recomendaciones y puntos de reflexin, que en su opinin, podran contribuir a una reforma institucional del sistema de rendicin de cuentas en nuestro pas. La publicacin de este segundo nmero de los Cuadernos sobre Rendicin de Cuentas contribuye, sin lugar a dudas, al objetivo que anima esta coleccin: difundir y promover un amplio debate y opiniones de reconocidos especialistas y acadmicos con lneas de investigacin ligadas con esta temtica de vital importancia para la vida democrtica del Mxico contemporneo.
LA RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO: DISEO INSTITUCIONAL Y PARTICIPACIN CIUDADANA

DR. ALBERTO J. OLVERA RIVERA1
Introduccin
mentado en la Ley Federal y en las leyes estatales de Acceso a la Informacin Pblica. La rendicin de cuentas es una de las obligaciones fundamentales del Estado, pero tambin un campo donde la ciudadana puede actuar para obligar al propio Estado a responsabilizarse de sus actos. La transparencia y la rendicin de cuentas se expresan en la vida pblica como un conjunto de prcticas reguladas por ley y llevadas a cabo por los funcionarios de las instituciones estatales, sea por iniciativa En Mxico la trasparencia es indirecta- de ellos mismos, siguiendo sus obligaciomente un derecho de los ciudadanos por nes legales, o sea por presin externa de la va del derecho a la informacin, regla- los ciudadanos. La transparencia y la rendicin de cuentas constituyen un complejo entramado de principios, derechos, instituciones y prcticas. El consenso nacional sobre la urgencia de aplicar estos principios en la vida pblica ha sido uno de los avances histricos que ha trado la transicin a la democracia. Representa una ruptura simblica con la cultura de la opacidad, el secretismo y la discrecionalidad que eran una caracterstica central del rgimen autoritario.
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Cada una de las dimensiones de la transparencia y rendicin de cuentas han sido analizadas ya en Mxico. El hecho de que la implementacin efectiva del derecho a la informacin haya sido uno de los escasos puntos de consenso entre las fuerzas polticas en el arranque del primer gobierno de transicin, condujo no slo a la aprobacin de leyes de acceso a la informacin en todo el pas, sino a un vvido debate intelectual sobre el sentido y las funciones de la transparencia.2 Adems, las expectativas ciudadanas con la democracia electoral recientemente ganada tornaron la rendicin de cuentas en una aspiracin central en la construccin de un nuevo rgimen democrtico, lo cual ha dado lugar tambin a otro orden de debates.3 Cabe mencionar que estas discusiones forman parte de un dilogo internacional estimulado por la aspiracin normativa de construir una democracia operativa que trascienda el orden electoral, y por un ansia de innovacin gubernamental que ha sido inspirada por distintas corrientes tericas y polticas.4
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El objetivo de este documento es analizar las distintas dimensiones y formas de la rendicin de cuentas en Mxico, concentrando la atencin en dos factores centrales: los obstculos de diseo legal e institucional que bloquean el pleno desarrollo de las prcticas que comprende la rendicin de cuentas, incluyendo una breve mencin de los problemas de orden cultural que impactan estas mismas prcticas; y un estudio del papel que los actores de la sociedad civil han jugado en el impulso a experiencias de rendicin de cuentas en nuestro pas. En el ao 2009 estamos cumpliendo casi una dcada de transicin a la democracia en un contexto crtico. El diagnstico ms general es que la posposicin indefinida de una autntica reforma del Estado nos ha condenado a la continuidad legal, institucional y cultural del antiguo rgimen.5 Pero es necesario especificar concretamente cules de los rasgos de ese viejo orden se han constituido en los principales obstculos a la rendicin de cuentas efectiva.
Con frecuencia se olvida que las leyes y las instituciones son los marcos dentro de los cuales tiene lugar la prctica social real, pero que las prcticas de los actores concretos se guan tambin, y con frecuencia principalmente, por una serie de valores, cdigos y reglas que no estn estatuidos en el orden legal, sino en la trama cultural de la sociedad. Esta cultura poltica constituye una especie de malla referencial, un conjunto de conocimientos codificados derivados de tradiciones, experiencias, aprendizajes empricos y valores entendidos que nos permiten reaccionar frente a los hechos de la vida diaria y traducir el lenguaje oficial en lenguaje ordinario, las rdenes explcitas en deseos implcitos, las reglas formales en conductas informales. Analizaremos brevemente esta dimensin tradicionalmente ignorada. Una pequea seccin introductoria ofrecer algunas precisiones conceptuales necesarias para evitar confusiones propias de un terreno terico y poltico que se caracteriza por la polisemia conceptual.
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I. Precisiones conceptuales
El campo en que nos vamos a mover se encuentra cargado de conceptos cuyo amplio uso viene acompaado de una notable polisemia. No es el propsito de este texto presentar un debate conceptual.6 Nos limitaremos a consignar nuestras herramientas y a mostrar su utilidad en la interpretacin de los retos de la construccin de la rendicin de cuentas en Mxico. La rendicin de cuentas es un concepto cuya esencia radica en el constante esfuerzo de los ciudadanos por controlar el poder: el concepto de la rendicin de cuentas (accountability) expresa de manera ntida esta preocupacin continua por controles y contrapesos, por la supervisin y la restriccin del poder.7 La democracia como rgimen se caracteriza no slo por las garantas legales e institucionales que se otorgan a los ciudadanos para elegir a sus gobernantes, sino porque su arquitectura legal e institucional incluye la obligatoriedad de que los actores gu10 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera
bernamentales expliquen y justifiquen sus acciones a los ciudadanos (answerability); sean asimismo capaces de recibir sus opiniones en mecanismos de interaccin (receptiveness), as como la posibilidad de que quienes infrinjan las leyes sean sancionados (enforcement).8 Se trata entonces de un concepto que define un modelo de relacin entre ciudadanos y Estado9 en el que hay un doble proceso, primero de responsabilizacin de los actores estatales, y segundo de participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos. Es preciso insistir en este punto. La rendicin de cuentas, concepto que es una traduccin de la palabra inglesa accountability, carga consigo una significacin principal: alude a una obligacin de los polticos, que es al mismo tiempo un derecho de los ciudadanos. La teora y la prctica de la democracia han insistido en que la representacin democrtica (la eleccin de los polticos) no es un simple acto de autorizacin para que los polticos electos acten como deseen, ya que su otro componente central es la accountability, es decir, el deber no slo
moral sino poltico y legal, de que los representantes electos den cuentas de sus actos y decisiones a los electores.10 Ellos pueden ejercer su veredicto sobre el desempeo de los polticos a quienes eligieron a travs del voto. En Mxico carecemos de la cultura del voto como acto de evaluacin de polticos en lo individual por la prohibicin de la reeleccin, que ha trado consigo el negativo efecto de que se piense en el acto de elegir slo como autorizacin. sa es una democracia a la mitad. La otra parte es la rendicin de cuentas, entendida en la teora democrtica no en el sentido dbil que le asignamos culturalmente los mexicanos (un acto voluntario de orden informativo), sino en un sentido fuerte: la evaluacin ciudadana que tiene el potencial de sancionar a los polticos. Este sentido general de la rendicin de cuentas se desdobla en mltiples formas y se aplica en diversos niveles. Se busca actualizar en la prctica poltica y administrativa del Estado el principio de control del poder. Para ello a lo largo de la construccin histrica de la democracia, se han creado
diversos mecanismos legales y administrativos que persiguen obligar tanto a los funcionarios electos como a los no electos a informar/ explicar lo que hacen, a escuchar la opinin de los ciudadanos o de sus representantes y a ser objeto de sanciones y/o reconocimientos por su desempeo. Se trata de un continuum: la rendicin de cuentas no es slo informar ni slo escuchar; es exponerse a ser castigado (o premiado). Sin la posibilidad de sancin no hay rendicin de cuentas completa. En las democracias contemporneas la rendicin de cuentas tiene varias dimensiones o tipos:11 Horizontal: alude a los mecanismos de control internos al sistema estatal (equilibrio de poderes, rganos de control), cuya estructura y funcionamiento determina en buena medida la cultura de los funcionarios pblicos;12 Vertical: se ocupa de las formas en que los gobernantes responden a los ciudadanos a travs del mecanismo de ltima
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instancia de las elecciones y, por tanto, procedimientos administrativos que los se refiere a una evaluacin post-factum funcionarios no electos pueden ser sancionados (extraamientos, multas, despidos, aplicable a funcionarios electos;13 procesos penales), y a travs de procediSocial: se refiere a los mltiples tipos de mientos polticos que los funcionarios elecpresin e influencia que los ciudadanos, tos pueden ser castigados (juicio poltico), organizados o no, ejercen para obligar a lo cierto es que sin las otras dimensiones, la los funcionarios pblicos, electos o no, intra-estatal no se activa. Por ejemplo, hace a apegarse a la ley, a cumplir sus obliga- 25 aos que hay legislacin anticorrupcin ciones y a ser eficientes en su desem- en Mxico y se cuenta con una larga lista de peo (movilizaciones, campaas, en- programas de esta naturaleza, que lamencuentros, escndalos mediticos),14 y tablemente no han funcionado debido a la falta de condiciones polticas para aplicar Transversal o diagonal: que alude a ins- las reglas y procedimientos, pues ha depentituciones en las que ciertos ciudada- dido de la voluntad de los presidentes o gonos son designados como funcionarios bernadores si la ley se aplica o no. con capacidad de decisin en campos sustantivos para la defensa de dere- Es por ello que se insiste en que los diverchos de ciudadana (Instituto Federal sos tipos de rendicin de cuentas se comElectoral-IFE, Instituto Federal de Ac- plementan uno a otro. La horizontal no se despliega si no hay un Estado de derecho ceso a la Informacin-IFAI, etc.).15 operativo, para lo cual es necesario que Este breve mapa de la rendicin de cuentas haya actores de la sociedad civil que exijan indica que es un error limitar el campo de la aplicacin de la ley y vigilen su cumpliaplicacin del concepto a su dimensin ho- miento; la vertical exige que haya elecciorizontal, es decir, intra-estatal. Si bien esta nes limpias y legales; la social requiere que dimensin es decisiva, pues es mediante haya espacios pblicos donde se debatan
los problemas, una sociedad civil activa y medios de comunicacin crticos, todo lo cual necesita ser protegido por el Estado de derecho, de forma que la accin social active los mecanismos horizontales; la transversal exige que la horizontal funcione y que la autonoma de las instituciones garantes de derechos sea efectiva y apoyada por la sociedad civil.16 En un sentido sociolgico, puede decirse que la rendicin de cuentas es una prctica social y una institucin legal que se extiende a otros espacios de la vida pblica y privada. En el mercado, las empresas deben rendir cuentas a accionistas, a consumidores y a las agencias de regulacin; los trabajadores asalariados deben rendir cuentas a sus patrones y a sus sindicatos; los lderes sociales y civiles deben rendir cuentas a sus bases y a las agencias de regulacin o de financiamiento; las redes sociales son formas tanto de solidaridad como de disciplina y sancin, desde la familia hasta las tribus urbanas.17 La sociedad moderna funciona bajo una sucesin de
sistemas de sancin formal e informal, legal y consuetudinaria. Pero lo que queremos destacar aqu es la necesidad de entender en su complejidad y en su integralidad las distintas modalidades de la rendicin de cuentas. Una visin de conjunto es imprescindible para analizar los dficits legales e institucionales de la rendicin de cuentas en Mxico, y para establecer los campos de reformas sustantivas que deben emprenderse para construir un sistema de rendicin de cuentas democrtico.
II. Rendicin de cuentas horizontal se ejerce, desde el punto de vista de la rendicin de cuentas, a travs de la Audien Mxico ditora Superior de la Federacin (ASF),
(Con notas sobre la rendicin de cuentas creada apenas en 1999, institucin severtical) miautnoma dependiente del Congreso que revisa las cuentas del gobierno feComo puede observarse, son varias las deral. Antes de la Auditora, una dbil y perspectivas desde donde puede analizar- casi desconocida Contadura Mayor de se empricamente la rendicin de cuen- Hacienda realizaba una funcin simblitas. En lo que sigue nos concentraremos, ca de control. La ASF es un resultado de primero en las estructuras de la rendicin la transicin democrtica. Surge por un de cuentas horizontal en Mxico, para acuerdo de la primera legislatura federal luego analizar los retos que confrontan en la que el PRI no tuvo mayora (1997las otras dimensiones de este proceso. 2000), como un pacto entre los partidos El eje poltico de la rendicin de cuentas para que el Poder Legislativo empezara a horizontal es el llamado equilibrio de po- ejercer de manera efectiva una de sus poderes, principio constitucional que indi- testades democrticas centrales, negada ca que el Poder Ejecutivo (dotado de le- hasta entonces por su dependencia total gitimidad electoral) debe ser vigilado por de la presidencia de la Repblica. el Legislativo (tambin elegido) y ambos por el Poder Judicial, en cuya integracin La ASF es una institucin tcnicamente por designacin participan los otros dos organizada para vigilar el uso del presupoderes. Hace apenas unos aos que este puesto pblico ejercido. Recibe toda la orden constitucional se ha vuelto opera- informacin del gobierno federal, pero tivo gracias a la creacin de instituciones tiene limitaciones importantes en el ejerapropiadas. El control que sobre el Po- cicio de sus funciones, desde restriccioder Ejecutivo tiene el Poder Legislativo nes presupuestales hasta lmites polti14 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera
cos que no permiten ejercer a cabalidad una verdadera rendicin de cuentas. Ante todo, la ASF no tiene capacidad jurdica de sancin de los funcionarios pblicos, por lo que debe pedir la intervencin de un rgano del propio Poder Ejecutivo, la Secretara de la Funcin Pblica, para iniciar procedimientos de sancin. No puede recibir denuncias de los ciudadanos, lo cual la asla de la sociedad y le niega informacin vital.18 Pero en aos recientes la ASF ha ganado mayor autonoma, y ha advertido pblicamente de diversas fallas estructurales en el manejo de los fondos pblicos a nivel federal, sin que estas indicaciones hayan tenido an consecuencias polticas ni jurdicas relevantes. En su ms reciente informe sobre el ejercicio del presupuesto pblico (2008), la Auditora nos alert sobre la discrecionalidad en el manejo de los excedentes petroleros y de los donativos otorgados por el gobierno federal a diversas entidades pblicas y privadas; sobre la mala calidad de la regulacin y la supervisin en materia de concesiones a
particulares, permisos, contratos y licencias a travs de las cuales el Estado delega en particulares el cumplimiento de sus funciones, y tambin nos advirti de cmo el gobierno desva recursos derivados de gigantescos subejercicios presupuestales hacia fondos y fideicomisos que no estn sujetos al control legislativo.19 A pesar de estas denuncias, no ha habido hasta ahora ninguna reforma impulsada por el Poder Legislativo que prevenga dichos desempeos poco transparentes. Este esquema institucional se repite en los estados. Histricamente, las instancias de control estatales (Oficinas de Fiscalizacin Superior) han padecido una casi total carencia de autonoma poltica, tcnica y financiera. La debilidad poltica de algunos rganos de fiscalizacin superior en los estados, permite que el ejercicio presupuestal de muchos gobiernos estatales y municipales se produzca en medio de la opacidad y la discrecionalidad. Al igual que con la ASF, una de las causas de esta falta de poder de las instituciones de control local reside en que sus observaciones
no conducen directamente a la sancin de acumulacin de aprendizaje a las institulos funcionarios responsables. ciones legislativas. Sin embargo, para entender a cabalidad los lmites de las capacidades de control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo tenemos que analizar los problemas intrnsecos de la constitucin y funcionamiento del Congreso. El Poder Legislativo mexicano contina reproduciendo uno de los peores rasgos del antiguo rgimen: se trata de una institucin no profesional y carente de mecanismos de rendicin de cuentas a los ciudadanos. El corto periodo del mandato de los diputados (tres aos) conduce a que los mismos atraviesen por un permanente proceso de formacin, de manera tal que cuando los diputados de una legislatura han aprendido al fin los secretos de su labor, tienen que desplazarse a otros estadios de su carrera poltica.20 Este problema se ve agravado por el hecho de que no existe un verdadero servicio civil de carrera para los empleados de los Congresos, por lo que tampoco se dispone de un cuerpo de asesora especializado que le proporcione constancia y
Al no haber reeleccin, los legisladores no son responsables polticamente frente a sus electores, sino ante sus lderes partidarios. No hay rendicin de cuentas del Poder Legislativo a los electores, puesto que stos no pueden sancionar con su voto en una prxima eleccin a sus representantes. El futuro poltico de un legislador no depende de sus electores, sino de los lderes de su partido. Se rompe as uno de los principios fundamentales de la representacin poltica: la rendicin de cuentas. En efecto, la eleccin de un representante por la ciudadana involucra no solamente la autorizacin poltica para decidir en su nombre, sino tambin la responsabilidad de rendir cuentas sobre sus actos. En la democracia, la forma ltima de rendir cuentas consiste en someterse al juicio de los votantes, lo cual en Mxico es imposible por la prohibicin de la reeleccin. Este problema fundamental se expresa en la baja calidad del trabajo legislativo y en el
hecho de que los propios legisladores violan frecuentemente las reglas que regulan su trabajo e incumplen los compromisos que ellos mismos han establecido. Un ejemplo: el plazo de un ao que los legisladores se impusieron a s mismos en abril de 2007 para llevar a cabo una reforma del Estado en cinco aspectos de la vida institucional: gobernabilidad democrtica, rgimen de gobierno, reformas electorales de tercera generacin, federalismo, reforma del poder judicial y nuevas garantas sociales (artculo 4 de la Ley para la Reforma del Estado) pas sin que la susodicha reforma lograra rebasar el tema de la reforma electoral, alcanzada en septiembre de 2007. Los dems temas no fueron consensados y, por tanto, la ley la incumplieron los propios legisladores que la promulgaron.21 Otro ejemplo es la reforma al artculo 6 constitucional de julio de 2007, que obliga a que se modifiquen tanto la ley federal como las estatales de acceso a la informacin pblica, con el fin de homogeneizar a nivel nacional las leyes y la institucionalidad en este sector. El plazo venci a prin-
cipios de 2009 sin que la disposicin se cumpliera en muchos estados, sin que la legislacin federal fuera modificada para obligar al propio Poder Legislativo a transparentar sus cuentas y sus actos (es el poder ms opaco) y sin que los partidos polticos se incluyeran en la lista de sujetos obligados a someterse a esta legislacin. Pero ms grave an es que, detrs del aparente hiperactivismo legislativo federal, hay falta de responsabilidad y profesionalismo. Un ejemplo: El 30 de abril de 2009 el senador Ricardo Monreal estall en la tribuna, agobiado por el nmero de dictmenes que deba votar sin haber tenido tiempo para estudiarlos. Segn sus cuentas, en apenas dos sesiones (el 23 y el 28 de abril) se haban modificado 225 artculos de 38 leyes vigentes; se haban aprobado 73 artculos de una nueva Ley General, y se haban reformado nueve artculos de la Constitucin General. Ese mismo jueves haba, adems, otras 12 reformas enviadas desde la Cmara de Diputados esperando turno en la Cmara Alta. Una verdadera cascada legislativa.22
En suma, la debilidad poltica estructural del Poder Legislativo minimiza sus capacidades de control sobre el Ejecutivo, su legitimidad se ve cuestionada por su propia opacidad y su forma de eleccin constituye una violacin del principio de rendicin de cuentas vertical de los ciudadanos sobre sus representantes. El sistema de acceso a la justicia ofrece otros problemas en trminos de rendicin de cuentas. Para empezar, carece de mecanismos operativos de control. Las procuraduras de justicia son parte del Poder Ejecutivo y sus titulares dependen polticamente del Presidente o del gobernador respectivo. En nuestro pas no es necesario abundar sobre los excesos y falta de control sobre las policas. Debe recordarse que no hay mecanismos de transparencia ni de rendicin de cuentas sobre el funcionamiento del ministerio pblico.23 A contrariu sensu, la reciente reforma del artculo 16 del Cdigo de Procedimientos Penales, que prohbe la publicidad de las averiguaciones previas en proceso, profundiza la tradicional opacidad del Minis18 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera
terio Pblico y contrara el principio de mxima publicidad incluido en el artculo 6 de la Constitucin en 2007, as como al artculo 20 que exige que los procesos penales se rijan precisamente por el principio de publicidad.24 El Poder Judicial Federal goza de autonoma a partir de la reforma de 1994, pero su rgano de control interno, el Consejo de la Judicatura, ha mostrado ser imperfecto. En este Consejo, tanto en el federal como en los de los estados, participan representantes de los otros poderes, evitndose as que los ministros de la Suprema Corte o, en los estados, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia, concentren todo el poder de decisin en su campo. Sin embargo, los consejos funcionan con poca transparencia y no siempre publicitan los criterios de designacin y evaluacin del desempeo de los jueces.25 La modesta reforma judicial pactada en 2008 en el Congreso, que consiste sobre todo en una transicin progresiva a la celebracin de juicios orales en los distintos mbitos contenciosos, est apenas en proceso de implementarse.
La Suprema Corte de Justicia ha jugado en Mxico un papel central en trminos de rendicin de cuentas horizontal en el largo proceso de transicin a la democracia, ya que en su papel de tribunal constitucional resuelve los conflictos de interpretacin de la constitucionalidad de las leyes aprobadas por el Legislativo y dictamina en los conflictos entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, as como entre los distintos niveles del Poder Ejecutivo. Tan grande es la carga de esta labor central en el momento actual de nuestra inacabada transicin a la democracia, que el mximo tribunal ha tenido poca oportunidad de intervenir en asuntos que competen a la garanta de los derechos de ciudadana de los mexicanos.26 El abuso del amparo fiscal ha conducido a la Corte a dedicar mucho tiempo y energa a resolver pleitos de actores econmicos contra el gobierno, labor que sin embargo, puede interpretarse como una forma de control del gobierno asimilable a la rendicin de cuentas. Es muy importante que en su papel como agente de la rendicin de cuentas horizontal, la Corte dedique en el futuro mayor atencin a la
consolidacin y defensa de los derechos de la ciudadana, cuya debilidad refleja fallas del Poder Ejecutivo que afectan principalmente a los ms pobres.27 Finalmente, debe recordarse que el otro mecanismo de rendicin de cuentas horizontal para el sistema de acceso a la justicia son las comisiones de Derechos Humanos, la nacional y las de los estados. Se trata de instituciones dotadas, de acuerdo a la ley, de autonoma poltica y operativa plena. Sin embargo, como lo demuestran los diversos estudios realizados sobre estas instituciones,28 enfrentan diversos problemas de orden poltico y administrativo que limitan su eficacia poltica y operativa. Su influencia pblica y su capacidad para defender los derechos humanos fundamentales a travs de la limitacin de los excesos de ministerios pblicos, procuraduras de justicia, policas diversas, el ejrcito y otras agencias gubernamentales, dependen mucho de la agenda personal de los presidentes de las diversas comisiones, de su reconocimiento pblico y calidad moral, de sus relaciones con los actores de
la sociedad civil y de la naturaleza de su Desde el punto de vista del desarrollo instirelacin con los gobiernos. tucional, las capacidades de las comisiones de Derechos Humanos son relativamente Los estudios que se han hecho, abundan- bajas, ya que solamente pueden emitir tes por cierto, sobre la Comisin Nacional recomendaciones que no tienen obligatode Derechos Humanos (CNDH), coinciden riedad de ser cumplidas por las agencias a en sealar que a pesar de su autonoma quienes las dirige, por lo que su funcin es jurdica, constitucionalizada en la refor- ante todo la de un control de orden moral. ma de 1999, y no obstante la abundante Esta limitacin jurdica coarta sus capacidotacin de recursos de que dispone, no dades polticas. En un excelente estudio30 tiene ni ha tenido un lugar protagnico reciente se seala que las distintas entidaen la vida pblica mexicana y tampoco ha des de la Repblica tienen comisiones de conseguido cambiar las prcticas de las Derechos Humanos con grados muy disinstituciones de procuracin de justicia. tintos de desarrollo institucional, resaltanLos estudios que evalan el desempeo do el hecho de que, con la excepcin de las de la CNDH,29 as como los distintos ob- comisiones de Derechos Humanos de la servatorios civiles de derechos humanos ciudad de Mxico y del estado de Coahui(Iniciativa Ciudadana y Desarrollo Social, la, las dems tienen profundas limitacioA. C.-Incide Social, Instituto Tecnolgico nes en sus capacidades institucionales y Autnomo de Mxico-ITAM) han demos- operan con escasa autonoma poltica. La trado que la violacin de derechos huma- desigualdad social y poltica del pas se renos en Mxico sigue siendo sistemtica fleja tambin en la desigualdad de condian despus de la transicin democrtica, ciones de operacin de las comisiones de y que no se ha producido ningn cambio Derechos Humanos. relevante en las funciones y en las prcticas de las agencias que intervienen en la Hay una agenda pendiente en este camprocuracin de justicia en Mxico. po, que pasa por el logro de una autntica
autonoma poltica y por la construccin de una verdadera capacidad de desarrollo poltico en el seno de las instituciones de derechos humanos, as como por una reforma que las dote de una capacidad efectiva de sancin y establezca la obligatoriedad del cumplimiento de sus recomendaciones. Por tanto, es necesario no slo modificar la legislacin en los estados que todava limitan estas capacidades, sino garantizar que tanto el Poder Ejecutivo como los poderes legislativos -el nacional y los estatales- nombren como sus directivos a personas realmente comprometidas con la causa de los derechos humanos y cuya autonoma poltica est probada. La rendicin de cuentas horizontal puede analizarse tambin en las reglas y estructuras de control interno que el propio gobierno tiene sobre sus actores y procesos.31 En este primer terreno se localiza una de las grandes fallas en la arquitectura institucional del Estado mexicano: la falta de autonoma de las instancias gubernamentales que deberan de controlar, tanto desde el punto de vista fiscal como
laboral, a los servidores pblicos. No es el mejor modelo institucional que la Secretara de la Funcin Pblica a nivel federal y las Contraloras Generales de los gobiernos de los estados sean oficinas dependientes del titular del Ejecutivo, que es precisamente a quien deben de vigilar. Lo mismo puede decirse de las procuraduras de justicia, que se hacen cargo del control laboral. La dependencia poltica de los titulares de los rganos de control interno respecto a superiores jerrquicos plantea el problema estructural de la falta de credibilidad y de legitimidad de las propias instituciones de control, que se transmite a lo largo de la estructura del sector pblico. Si bien se ha avanzado mucho en trminos de las reglas de operacin de programas y en el establecimiento de mecanismos de control administrativo en materia de ejercicio presupuestal y de licitaciones y compras, lo cierto es que bajo el orden actual, el control fiscal del gobierno y el control laboral de los servidores pblicos se ve influido por presiones polticas.
Otro elemento que debilita la rendicin de cuentas horizontal es la dbil implantacin del servicio profesional de carrera en toda la administracin pblica. La incertidumbre laboral de los cuadros tcnicos y de los mandos medios limita el espritu de cuerpo y debilita la cultura de la responsabilidad. En el mbito municipal, el ms cercano a los ciudadanos, el corto perodo de gobierno y la imposibilidad de la reeleccin incentiva las conductas predatorias de los funcionarios en turno, que carecen de control en la medida que los rganos internos municipales son dbiles, y que el control desde el gobierno de los estados y desde el Poder Legislativo local queda sujeto a los intereses de los partidos polticos y a la voluntad poltica de los gobernadores. Visto el problema municipal desde el ngulo de la rendicin de cuentas vertical, es obvio que la no reeleccin impide la sancin electoral de los ciudadanos sobre sus alcaldes. Estos saben que no van a una nueva eleccin, de manera que carecen de incentivos para desempear su cargo de manera transparente y rindiendo cuentas a los ciudadanos.32
Esta situacin nos indica que una de las reformas principales para garantizar la consolidacin de una verdadera prctica de la rendicin de cuentas horizontal debe ser la garanta de la autonoma poltica efectiva de las contraloras y de las procuraduras; la creacin, dentro de estas instancias, de espacios de participacin ciudadana que vigilen y acompaen a esas instituciones, al mismo tiempo que les otorgan una especie de proteccin ciudadana contra los intentos de control y captura de parte de los gobiernos. El ejemplo internacional ms interesante a este respecto lo constituye, en Colombia, la dupla formada por la Contralora General y la Procuradura General de la Nacin -que en aquel pas se dedica nicamente a la vigilancia de los funcionarios pblicos-. Los responsables de ambas instituciones son nombrados a medio trmino presidencial mediante un acuerdo de los tres poderes: el Presidente, el Congreso y la Suprema Corte de Justicia, y son inamovibles de sus cargos por un periodo de 4 aos, los mismos que dura el perodo presidencial. Ambas dependencias, que funcionan como entidades aut-
nomas, cuentan con relevantes espacios de participacin ciudadana, dotados de legitimidad y autoridad.33 La participacin ciudadana sirve tambin como proteccin poltica de estas instituciones. Otro ejemplo del atraso legal e institucional en que opera el Poder Ejecutivo en Mxico en materia de rendicin de cuentas horizontal es la contabilidad pblica. Cada entidad federativa tiene su propio catlogo de cuentas, lo cual torna imposible un anlisis serio de presupuestos y una evaluacin comparada de resultados. Para atacar esta fuente de opacidad, muy tardamente dentro del proceso de transicin, el Congreso aprob en marzo de 2008 una nueva Ley de Contabilidad Gubernamental, que debera de establecer un verdadero sistema de cuentas nacionales. No obstante, en los transitorios de la ley se otorga un generoso plazo que se cierra a fines del 2012 para establecer la homogenizacin de las cuentas gubernamentales, un perodo inexplicablemente largo para un proceso tcnico que podra ser de fcil solucin.34 Este vaco jurdico imposi-
bilita la comparacin del ejercicio del gasto entre entidades y la evaluacin crtica de la calidad de los programas y proyectos desarrollados por el sector pblico estatal y municipal. Fomenta, adems, la corrupcin en la medida en que hace imposible dar un seguimiento adecuado a los fondos transferidos por el gobierno federal a las entidades y a los municipios, como el tristemente clebre caso del Ramo 33 lo demuestra.35 Ciertamente, la ley, una vez que se aplique, implicar una verdadera revolucin contable que puede fortalecer la rendicin de cuentas intra-estatal. La discusin hasta aqu presentada nos seala los grandes vacos legales e institucionales que caracterizan la rendicin de cuentas horizontal en Mxico, es decir, la que resulta, en una primera dimensin, del ejercicio de las responsabilidades derivadas de la divisin de poderes, la cual, como vimos, tiene en la debilidad estructural del Poder Legislativo su limitante principal; y en una segunda dimensin, del control fiscal y laboral al interior del gobierno. La transicin democrtica ha permitido reali-
zar algunas reformas importantes en este campo, pero sin duda tiene que avanzarse ms en una agenda integral de reforma del Estado para dar una solucin estructural a los problemas analizados.
III. Rendicin de cuentas social

La rendicin de cuentas social se construye mediante un complejo entramado de actores y movimientos sociales que desde el mbito de la sociedad civil36 y a travs del espacio pblico,37 intervienen en la vida poltica defendiendo intereses, valores, normas y proyectos polticos diversos y plurales. Para Peruzzotti y Smulovitz, la accountability social es un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades polticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, as como de acciones mediticas.38 Se trata de un control indirecto de los actores e instituciones polticas, basado en la vigilancia, el estudio, la protesta, el escndalo, la denuncia. Los actores son movimientos sociales y asociaciones diversas (desde Organizaciones No Gubernamentales-ONGs hasta grupos empresariales), que usan la voz y la accin simblica (protestas, manifestaciones, desplegados, campaas, cartas) para imponer costos reputacionales a los polticos que se corrompen o
que abusan de su poder. Pero dado que estas prcticas carecen del poder de sancionar legalmente, su mayor impacto, aparte de crear conciencia pblica, consiste en la posibilidad de activar mecanismos institucionales que s conduzcan a la sancin, es decir, que estn en el mbito de la rendicin de cuentas horizontal. Por ejemplo, una denuncia ciudadana de abuso policaco puede abrir una investigacin de una comisin de derechos humanos que termine recomendando una sancin. Pero, como puede observarse, se trata de un proceso complejo y sin efecto cierto. Por ello Jonathan Fox habla de la necesidad de entender la poltica de rendicin de cuentas como movida por la voz y el poder, mediada ms que determinada por instituciones formalesdesarrollndose en arenas de conflicto ms amplias que las estructuras formales de autoridad, incluyendo partidos polticos, movimientos sociales, el sector privado, los medios, y otros actores que continuamente estn moviendo tanto las fronteras del espacio pblico como lo que pasa dentro de l.39
Las fronteras del espacio pblico son flexibles y cambiantes en una poca de transicin poltica. En Mxico este espacio se ha ampliado a lo largo de los ltimos veinte aos, especialmente en lo que va de este siglo, en la medida que ms temas entran en debate, se abren ms los medios a la diversidad de opiniones y ms actores adquieren la capacidad de expresarse. De inters especial en este campo son aquellos actores sociales que en efecto se interesan por prcticas de control del Estado. En la literatura reciente se ha denominado contralora social a un conjunto especfico de prcticas que establecen un espacio de relaciones entre actores sociales e instancias de gobierno, en el que la vigilancia y el control de las acciones de agencias estatales son el propsito principal.40 En este apartado haremos mencin de algunas experiencias impulsadas desde y por la sociedad civil, pero tambin algunas que se sitan en los espacios institucionalizados que han establecido las agencias gubernamentales para tal fin, y que tienen el potencial de vincular de una ma26 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera
nera crtica y colaborativa a ciudadanos y gobierno. El modelo de accin ms comn en la rendicin de cuentas social es aquel que, fuera de un marco legal establecido o de interfaces formales de relacin, vincula a la sociedad civil con el gobierno en un formato de crtica y vigilancia desde afuera de los procesos estatales. Se trata de una accin poltica en la medida en que los objetivos y los efectos de la accin estn vinculados al control del poder, si bien se trata de una poltica de la sociedad civil y no de una poltica partidaria. La poltica civil se refiere a la intervencin de actores sociales en el espacio pblico en la defensa de derechos, la vigilancia del ejercicio de gobierno y la promocin de nuevas formas de concebir el bien comn y la vida buena.41 En este terreno, la experiencia mexicana es muy vasta y cuenta con una larga trayectoria en el campo de los movimientos sociales y en el de las organizaciones de la sociedad civil. Nos interesa resaltar experiencias recientes, poco estudiadas y que
se adaptan al nuevo estadio de la transi- en aos recientes gracias a las actividades de Organizaciones de la Sociedad Civil cin democrtica. (OSCs), como Fundar, Centro de Anlisis Las acciones ms visibles en este modelo e Investigacin; Alianza Cvica; Incide Soson las que llevaron a cabo los movimien- cial; Equipo Pueblo (DECA, Equipo Puetos prodemocrticos en los aos noventa, blo); Centro de Servicios Municipales Heespecialmente Alianza Cvica (AC). Este riberto Jara (CESEM),44 etc., cada una de frente luch por la democracia electoral las cuales ha desarrollado modelos de evadesde fuera del sistema poltico, pero sus luacin de un campo de la poltica pblica estudios, campaas de observacin y de o nivel de gobierno. Por ejemplo, el trabaagenda ciudadana fueron muy importan- jo de Fundar en materia de presupuestos tes en el proceso de transicin.42 Una vez pblicos y en el mbito de la transparencia lograda la alternancia, han adquirido gran del Poder Legislativo Federal ha sido muy influencia las organizaciones civiles que importante;45 asimismo el CESEM ha dehacen seguimiento de polticas pblicas nunciado la falta de transparencia y de acespecficas. Es el caso, por ejemplo, del ceso a la informacin en diversos municiObservatorio Ciudadano de la Educacin pios del pas. La alianza de varias de estas que, al igual que otros grupos dedicados organizaciones ha permitido la creacin al anlisis de las polticas educativas, usa del programa llamado Ciudadanos por los medios de comunicacin y organiza ta- Municipios Transparentes (CIMTRA),46 el lleres y conferencias, para ofrecer valora- cual desarroll un ndice de transparencia ciones crticas bien fundadas de la poltica municipal que se ha aplicado a municipios pblica en este campo y proponer medidas de Nuevo Len, Veracruz, Morelos, estado de Mxico, Zacatecas y Jalisco. Alianza alternativas.43 Cvica ha apoyado la sistematizacin de En el rea de la transparencia y el acceso experiencias de vigilancia ciudadana de la a la informacin se ha avanzado mucho poltica pblica local, como el sistema de
agua de Saltillo y la distribucin de recur- nunciaron en tiempo y forma acciones sos del Fondo 111 en los municipios de de compra y coaccin del voto y la continuidad de prcticas clientelistas y de Yucatn.47 condicionamiento de polticas pblicas,48 Incide Social desarrolla varios proyectos, las cuales se sumaron a las ya conocidas pero su Observatorio de Derechos Hu- capacidades profesionales de Alianza Cmanos y Poltica Social es un excelente vica, Fundar, Equipo Pueblo y el Centro ejemplo de contralora social desde el Nacional de Comunicacin Social (CENmbito civil. Existen otros muchos obser- COS).49 vatorios civiles de polticas pblicas (desarrollo urbano, derechos de las mujeres, Un espacio en el que por razones obvias derechos laborales, etc.) que plantean el ha habido un creciente activismo civil es uso de capacidades tcnicas y organizati- el de la seguridad ciudadana. El Consevas desarrolladas en organizaciones de la jo Ciudadano de Seguridad Pblica del Distrito Federal organiz la gigantesca sociedad civil para vigilar al gobierno. megamarcha de junio de 2004 en la ciuCabe mencionar que la defensa de la dad de Mxico y ha continuado haciendo transparencia electoral, sobre todo de estudios y denuncias sobre esta materia frente a las elecciones federales de 2006, en aos recientes. En Ciudad Jurez, nuconvoc a la accin concertada de nume- merosas ONGs han denunciado y esturosas OSCs en un amplio abanico de ex- diado el fenmeno de la violencia contra periencias, varias de ellas apoyadas por las mujeres, y en varias ciudades de la la Secretara de Desarrollo Social (SEDE- Repblica se han formado iniciativas ciuSOL), en el marco de los programas de dadanas orientadas al estudio y denuncia blindaje electoral. Hubo experiencias de los problemas de inseguridad, como el ejemplares, como la de Radio Teocelo, Consejo Ciudadano de Seguridad Pblica Veracruz o Centotl de Oaxaca, que de- de Guadalajara, entre otros.
En el mbito del medio ambiente hay tambin mltiples experiencias, algunas bsicamente confrontativas, y otras colaborativas, que nos muestran una amplia gama de modelos de relacin entre OSCs, el gobierno federal y los gobiernos estatales en esta delicada materia. La diversidad de experiencias y resultados es tan grande que en este campo es muy difcil extraer lecciones de orden general.50 Son conocidas ampliamente en nuestro pas las miles de denuncias sobre desastres ambientales causados por la falta de regulacin estatal y por la ambicin de empresarios sin escrpulos, y son pocos los casos de xito en la proteccin de la naturaleza. La lista se puede hacer mucho ms larga al incluir temas de derechos de las mujeres, polticas contra la pobreza, de salud, laboral e internacional, entre otros campos de las polticas pblicas, para los cuales hay organizaciones civiles especializadas que ejecutan algn tipo de monitoreo con el fin de controlar la accin gubernamental en esas materias.
En todos los casos, estas acciones civiles han resultado hasta ahora poco efectivas en trminos de impulsar cambios en las polticas pblicas. La gran distancia que media entre actores civiles y partidos polticos, y entre actores civiles y gobierno, disminuye el potencial de colaboracin crtica de las acciones no institucionales de rendicin de cuentas social. Constituyen otra forma de rendicin de cuentas social, en este caso institucionalizada, los numerosos mecanismos llamados de participacin ciudadana que en todos los campos de las polticas pblicas y virtualmente en todas las instituciones estatales se han creado en los ltimos 15 aos.51 La gran mayora de esas interfaces no han creado espacios de empoderamiento ciudadano, por lo que la participacin ciudadana se ha convertido en un discurso que no se corresponde con una prctica democrtica en Mxico. Isunza y Hevia ofrecen un anlisis emprico muy amplio de esta realidad, utilizando una tipologa de 6 formas principales de Interfaz Socioestatal (formatos de encuentro entre
actores sociales y estatales),52 que les permite analizar, con base en las reglas de operacin de programas de poltica pblica federal y en la informacin proporcionada en
los portales de las diferentes dependencias de los gobiernos federal, estatales y municipales, las distintas formas institucionalizadas de la relacin sociedad-Estado.
Resumen analtico Interfases Socioestatales
El estudio demuestra que la mayor parte de las instancias y formas institucionalizadas de participacin en el plano federal se abocan al intercambio de informacin: las interfaces de contribucin, es decir, experiencias en las cuales la sociedad informa al Estado, sobre todo a travs de buzones de quejas; de transparencia, en las que el Estado le informa a la sociedad, ante todo va portales de Internet, y los mltiples consejos consultivos
de diversa ndole que son bsicamente comunicativos, pues no pretenden asumir capacidades decisorias. Lamentablemente, hay pocas experiencias relevantes en campos definidos por el poder de decisin, los cuales son de mayor trascendencia para la democratizacin de la vida pblica. Las estadsticas a 2005, ao del estudio, son las siguientes:
Resumen de ISE identificadas en reglas de operacin y sitios de internet de la APF
Las muchas instancias de contacto ciudadanos-gobierno son en su mayora comunicacionales (tipos1, 2 y 3) y los pocos casos de tipo 4, 5 y 6, donde el poder de decisin es compartido o cedido, son en su mayora poco relevantes en la dimensin nacional. Sorprende la cantidad y variedad de Interfaces Socioestatales que se han creado en las entidades de la Repblica, pues los autores identifican 201 instancias. Destaca la cantidad de rganos colegiados con representacin ciudadana, tanto consultivos como cogestivos, que estn sealados en los portales de internet y en las reglas de operacin de los programas del sector pblico estatal. No obstante, los pocos estudios empricos disponibles mencionan el moderado efecto que este tipo de espacios han tenido en trminos democrticos y ms bien se observa, al igual que a nivel federal, un cumplimiento meramente formal de la existencia de estas instancias.
desechados en la prctica por la dificultad de su implementacin o usados escasas veces en condiciones precarias. La legislacin de la democracia directa, que ya existe en la mayor parte del pas a nivel estatal, no garantiza de ninguna manera la funcionalidad de este tipo de prcticas democrticas. Hevia e Isunza localizaron por lo menos 123 Interfaces Socioestatales en las leyes y reglamentos municipales de Mxico. Muchas de estas instancias son formalmente democrticas, como los consejos sociales de la educacin, los consejos de desarrollo sustentable y otros consejos y comits locales; sin embargo, la abundancia de instancias va aparejada en la prctica con la escasez de prcticas reales de participacin ciudadana.54
La falta de autenticidad de la gran mayora de los espacios de participacin ciudadana en Mxico ha convertido al concepto mismo de participacin en una palabra vaca. Recuperar las instancias de participacin como espacios Destaca tambin que en 24 de los 31 esta- reales de intercambio democrtico entre Esdos existen mecanismos de democracia di- tado y ciudadanos es una labor fundamental recta que, sin embargo, han sido virtualmente en la democratizacin de la vida pblica.
Iniciativas de control social sobre los poderes Legislativo y Judicial

En la presente dcada han surgido iniciativas ciudadanas tendientes a la vigilancia de los otros poderes, especialmente del Poder Legislativo, como la impulsada por la Red Ciudadana de Chihuahua, experiencia seera en tanto fue la primera iniciativa civil de observacin sistemtica del Poder Legislativo local. En efecto, partiendo de la experiencia desarrollada por diversas ONGs de Chihuahua a lo largo de los noventa, perodo en que varias iniciativas civiles no haban prosperado por la cerrazn del Congreso local, un grupo de mujeres decidi monitorear los trabajos del mismo. Desarrollaron poco a poco indicadores bsicos de desempeo, como asistencia a las sesiones y a las comisiones de cada diputado, uso de viticos, iniciativas presentadas, voto por iniciativa, presentacin de informes en sus distritos. Gracias a sus vnculos familiares y de amistad con los dueos de medios lograron publicar en la prensa local sus hallazgos, causando un escndalo al re-
portar el ausentismo y la falta de responsabilidad de muchos diputados.55 Lo normal y aceptado en el mundo poltico (la poca seriedad con que se toma la labor parlamentaria) fue moralmente cuestionado al ser exhibido pblicamente. Al menos en el corto plazo los diputados se tomaron el trabajo de ir a las sesiones. Desafortunadamente, hay muy pocas experiencias civiles de este tipo. Recientemente, en el mbito acadmico tanto el ITAM como el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) han empezado a trabajar en el seguimiento y anlisis del poder legislativo, y Alianza Cvica e Incide Social han desarrollado tambin una metodologa y una capacidad de seguimiento relevantes. Alianza Cvica tiene un programa llamado Adopta un Diputado, que entre 2002 y 2003 dio seguimiento a asistencias, comisiones, acceso a la informacin y eficacia legislativa de los diputados federales,56 y que despus ha continuado en menor escala. En 2004 Alianza Cvica present un conjunto de propuestas de reforma al reglamento in-
terno de la Cmara de Diputados para garantizar el acceso a la informacin y facilitar el monitoreo ciudadano de los trabajos legislativos que no fueron atendidas. Incide Social tiene un programa llamado Por un Congreso con Rostro que construy las biografas de los candidatos a diputados federales en las elecciones de 2006, con el fin de que los ciudadanos pudieran hacer una eleccin consciente e informada, sabiendo qu representan quienes quieren representarnos.57 Fundar ha realizado un balance del congreso en el gobierno del cambio como parte de una evaluacin ciudadana del sexenio 2000-2006.58 Estas iniciativas son muy importantes, pero pequeas en relacin a las necesidades. La centralidad del Poder Legislativo en un rgimen democrtico exige ponerle ms atencin pblica a su desempeo, promover su profesionalizacin y exigir su mayor transparencia y rendicin de cuentas. El sistema de acceso a la justicia y el Poder Judicial han sido objeto de una cada vez mayor atencin, tanto acadmica como
civil. En principio, asociaciones civiles de investigacin han encabezado los esfuerzos de denuncia y de protesta, como el Centro de Investigacin para el Desarrollo (CIDAC); el Instituto para la Seguridad y la Democracia (INSYDE); Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, y Democracia, Derechos Humanos y Seguridad, entre otros, adems de los actores histricos de este campo, es decir, las organizaciones civiles de defensa de los derechos humanos. Cada una de estas instituciones ha publicado informes crticos del desempeo de las fuerzas de seguridad, de los ministerios pblicos y en general de las procuraduras de justicia, adems de analizar la militarizacin de las policas y sus consecuencias polticas e institucionales. Se trata de un territorio en el que la contralora ciudadana es decisiva para el fortalecimiento de la ciudadana civil. Tal vez en ningn otro mbito de los derechos es mayor el dficit que en el de los derechos civiles. Sea como vctimas del delito, o sea como acusados de ellos, los pobres no tienen acceso a la justicia, como lo demuestran todos los estudios.59 Y como los afectados carecen
de poder, no han logrado establecer en la agenda pblica sus necesidades. En parte ello explica la escasez de proyectos y actores civiles de control en este campo. El seguimiento civil del desempeo de jueces y magistrados es incipiente en Mxico, lo cual no deja de ser lamentable dada la opacidad del poder judicial y su histrico atraso institucional. Mucho hay que aprender de las experiencias sudamericanas en esta materia.60 Es importante no olvidar en este recuento que la accin de los movimientos sociales es el mtodo de control ms socorrido por la sociedad civil mexicana, tanto por tradicin histrica como por ausencia de otros espacios relevantes en el contexto de una transicin poltica que an no logra la inclusin poltica de numerosos sujetos sociales. El caso reciente de Oaxaca (2006) es tal vez una de las demostraciones ms palpables de este hecho, dada su radicalidad y permanencia en el tiempo, pero no es de ninguna manera la nica.61 El caso de Oaxaca es relevante porque demuestra
que en ausencia de espacios de dilogo, la nica va disponible para ciertos actores sociales es la movilizacin social. Que el conflicto social se vea canalizado a la arena poltica informal es generalmente una demostracin de la existencia de un grave autoritarismo poltico.62 Dado que en la actual transicin mexicana no se ha logrado la democratizacin simultnea de todos los espacios del poder, los movimientos sociales seguirn siendo un canal importantsimo de la participacin poltica real de los ciudadanos.63
IV. Rendicin de cuentas transversal

La rendicin de cuentas transversal se refiere a aquellas instituciones en cuyo seno el poder de decisin es delegado en representantes simblicos de la sociedad. El modelo prototpico es el Instituto Federal Electoral, el cual formalmente es dirigido por 9 consejeros designados por el Congreso por mayora calificada, quienes constituidos en consejo general toman las decisiones en materia electoral. La autonoma institucional del IFE refuerza su poder y le otorga legitimidad. En los estados del pas se ha construido una institucionalidad electoral muy parecida a la federal. Un modelo de gestin similar sigue el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y los institutos de los estados, si bien en su gran mayora no son formalmente autnomos. Tanto las instituciones electorales como las de acceso a la informacin son tambin agencias de rendicin de cuentas horizontal, pues cumplen funciones de control sobre las agencias del gobierno, en un caso para que no intervengan en los procesos electorales,
y en otro para que rindan la informacin que los ciudadanos soliciten. Las instituciones electorales han sido el eje central de la lucha por la democracia en Mxico. No es el propsito de este ensayo discutir lo que ha acontecido con estas instituciones electorales. Basta por ahora recordar que se ha demostrado en la prctica, que la autonoma efectiva de estos organismos no depende tanto del estatuto jurdico de los mismos -que en todos los casos es de plena autonoma poltica e institucional- sino de cmo sus propios cuerpos directivos logran aplicar y mantener en la prctica los principios y criterios de autonoma poltica de que estn dotados sus instituciones.64 En otras palabras, la autonoma formal, jurdica, ha resultado menos relevante que la autonoma real, poltica, que las autoridades electorales han logrado o no darse en determinados momentos y circunstancias de la vida poltica nacional. El ejemplo ms palpable es el del propio IFE, en cuya poca de oro, entre 1996 y
2003, logr ejercer efectivamente su autonoma jurdica, dotarse de capacidades institucionales relevantes al desarrollar un cuerpo administrativo y tcnico con la capacidad de actuar en todo el pas y de cumplir a cabalidad las encomiendas que la propia ley le impuso- y por otro lado, y en funcin de estos dos elementos antes mencionados, conseguir un grado de legitimidad notable a nivel nacional que le llev a ser considerado hacia el ao 2000 como la institucin con el mayor prestigio y reconocimiento entre los ciudadanos. Lo que Ackerman65 ha llamado la autonoma empoderada, que es una combinacin de la legitimidad y de la fortaleza institucional de un organismo pblico autnomo, fue llevada a su mximo nivel en esos aos. Al mismo tiempo, ese Instituto Federal Electoral histrico tambin logr un notable desarrollo poltico, siguiendo tambin a Ackerman, en trminos de que persigui su mandato de desarrollar campaas de educacin cvica y de dotarse de una capacidad efectiva de sancin sobre los partidos polticos. Esta potestad le permiti en el ao 2000 imponer severos
castigos econmicos, tanto al Partido Accin Nacional (PAN) como al Partido Revolucionario Institucional (PRI), al comprobarles que haban rebasado los topes de campaa y se haban dotado de financiamientos ilegales, en el caso del PRI va el famoso Pemexgate y en el caso del PAN a travs de los Amigos de Fox. Sin embargo, el IFE cay en una crisis de legitimidad al ser nombrados nuevos consejeros electorales en el ao 2003, que tenan un bajo perfil profesional y carecan del prestigio y peso personal propio como para garantizar su autonoma personal y colectiva respecto de los actores polticos. Esta falla de origen en la nueva conformacin del Consejo General del Instituto Federal Electoral se profundiz en las elecciones presidenciales de 2006, en las que, dado lo cerrado de los resultados en la eleccin presidencial, las debilidades morales del IFE quedaron de manifiesto. No se trat de un problema de falta de fortaleza institucional, ni de carencia de recursos o de estructura -que eran suficientes- sino de un problema de direccin
y de credibilidad de quienes estaban a cargo del organismo. Este hecho demostrara la fragilidad de las instituciones autnomas, las que, por ms protegidas que estn desde el punto de vista jurdico y organizacional, requieren ratificar en cada coyuntura histrica su autonoma y en funcin de ella su legitimidad. Errores en sus funciones y omisiones en su desempeo tienen consecuencias que es muy difcil revertir en el campo de su legitimidad.
Este problema, tan visible en el caso del IFE en 2006, afect desde su origen a muchos institutos electorales de los estados. La mayora de las instituciones electorales estatales nacieron con un grado notable de dependencia respecto de los gobernadores. La mayora no contaron con ese periodo de gracia notable que durante 7 aos tuvo el IFE en el plano federal. Los diversos estudios que se han realizado sobre las instituciones electorales estatales corroboran esta falta de autonoma poltica real y en algunos casos muestran una debilidad institucional, que sumadas condujeron a un magro desa- Este hecho es un obstculo para la continuidad de la democratizacin en Mxirrollo poltico de estas instituciones.66
El control que los gobernadores han logrado mantener sobre sus legislaturas locales en el perodo postransicin, les ha permitido modificar la legislacin electoral estatal de forma que la autonoma de algunas instituciones electorales se ha venido acotando cada vez ms, ya no slo desde el punto de vista del nombramiento de consejeros cuyo perfil no se corresponde con las necesidades de autonoma poltica y prestigio intelectual que requiere el cargo, sino tambin a travs del control extrainstitucional de las funciones de los institutos o de la limitacin de sus presupuestos. Un ejemplo reciente es el del Instituto Electoral del estado de Mxico, en el que, de acuerdo a la nueva ley electoral, la legislatura puede nombrar a su Secretario Ejecutivo, quien de hecho se convierte en la nica fuente de mando de toda la burocracia electoral, dejando a los consejeros electorales en la posicin de meros observadores de la gestin burocrtica de los derechos polticos.67
co y un riesgo para la propia democracia electoral tan penosamente lograda en los aos recientes. Una democracia que no termina de consolidarse requiere que haya una garanta absoluta para los ciudadanos de que sus derechos polticos sern respetados. En la medida en que la institucin encargada de velar o tutelar este derecho est cuestionada, este principio de certidumbre queda anulado. Las otras grandes instituciones abocadas a la rendicin de cuentas transversal son los institutos de transparencia y acceso a la informacin, cuyo mrito simblico y poltico ya ha sido mencionado. El Instituto Federal de Acceso a la Informacin naci dotado de una gran credibilidad a pesar de que su estatuto jurdico no fue el de un rgano con autonoma constitucional, como el IFE, sino el de un organismo descentralizado, no sectorizado, con autonoma operativa, presupuestaria y de decisin. A pesar de ello, su legitimidad originaria fue muy grande y ello le ayud a construirse un amplio campo de accin, y en la prctica ha operado como una institucin dotada
de plena autonoma. Es una paradoja de la historia mexicana que una institucin que no tiene garantizada su autonoma a nivel constitucional tenga en la prctica un gran espacio de accin y una legitimidad notable. Tambin el IFAI se dot de una fortaleza institucional, al contar con un presupuesto importante y desarrollar sus capacidades institucionales, a pesar de que no ha logrado establecer un servicio civil de carrera. El IFAI ha sido capaz de rendir cuentas de sus actos, de actuar con transparencia, si bien algunos temas relativos al campo del derecho de acceso a la informacin han sido resueltos de manera polmica. Este tipo de pendientes afectan sin duda al desempeo del IFAI y demuestran que la elevacin a rango constitucional del derecho de acceso a la informacin en 2007 no resolvi por completo los dilemas en que opera esta institucin, y que ser necesaria una mayor elaboracin constitucional que lleve a su autonoma plena. La investigacin de Rubn Alonso68 permite entender que todava hay una gran
variacin entre los rganos de acceso a la informacin en la provincia en trminos de las estructuras jurdicas, capacidades institucionales, campo de aplicacin de las mismas, modelos de conformacin y monto de recursos de que disponen. El panorama que emerge del estudio de Alonso nos refleja una gran heterogeneidad a nivel nacional en el perodo de formacin de estas instancias, entre 2003 y 2007. En efecto, las instituciones de acceso a la informacin fueron creadas una vez consumada la transicin democrtica electoral, en un contexto de pluralidad poltica, bajo relaciones de fuerza muy diversas en cada estado de la Repblica y sin que hubiese un consenso establecido entre los partidos sobre la forma que estas instituciones habran de tomar en el terreno local. El resultado fue la emergencia de muy diversos modelos legales para las instituciones de acceso a la informacin locales, que se diferenciaron en trminos de grados de autonoma, credibilidad, formatos institucionales e incluso en las formas en que la rendicin de cuentas fue dada a la sociedad.
Por lo menos 5 estados establecieron una verdadera garanta de autonoma constitucional a sus respectivos rganos de acceso a la informacin, superando as la legislacin federal. En el caso de Jalisco, las decisiones de la institucin son de cumplimiento obligatorio para todos los rganos estatales contemplados en la ley y sus decisiones son inatacables. Tan relevante es esta legislacin jalisciense, la ms avanzada en Mxico, que el propio gobernador Ramrez Acua se vio obligado en 2006 a tratar de recusarla al incumplir una decisin que este instituto tom. El caso de Jalisco, como Alonso demuestra, es particularmente interesante no slo por cuanto la legislacin de esa entidad fue la primera que hubo en Mxico, sino porque en su reforma ulterior es an la ms avanzada. Tal vez esta sea la razn por la cual la propia clase poltica local ha tratado de echar atrs el poder que le ha conferido a la institucin encargada de aplicar la ley. En muchos estados la clase poltica local decidi bajar desde el principio el perfil
de sus institutos de transparencia. Hay casos terribles como las Bajas Californias, en donde ni siquiera se crearon institutos garantes del derecho de acceso a la informacin o entidades donde se les minimiz, como en la ciudad de Mxico en su legislacin originaria. La reforma constitucional de 2007 estableci no solamente la plena constitucionalizacin del derecho de acceso a la informacin, sino un compromiso poltico para obligar a todas las entidades del pas a homogeneizar la legislacin de este campo bajo el mnimo establecido en la nueva legislacin federal. No obstante, a ms de dos aos de que esta nueva ley fuera aprobada, an hay muchos estados que no han adecuado su legislacin, incumpliendo el precepto aprobado a nivel federal. El nuevo federalismo ha creado el espacio para que los gobernadores administren la aplicacin de la ley, sin que haya un mecanismo que sancione su incumplimiento. Por vas indirectas, los gobernadores han tratado tambin de debilitar sus respectivos institutos de
acceso a la informacin. Han bloqueado, por ejemplo, su fortaleza institucional al nombrar a personajes sin una trayectoria destacada y sin fuerza moral como responsables de los institutos; han establecido periodos sumamente largos para que los sujetos obligados den respuesta a las peticiones de informacin; han protegido por periodos excesivamente largos la informacin que consideran clasificada, en fin, una batera compleja y rebuscada de salidas laterales que permiten a la clase poltica no cumplir cabalmente con la ley. ste es un aprendizaje sumamente interesante para el pas en el sentido institucional y legal, porque precisamente en el nico campo en el que pareca haber un consenso postransicin de todos los partidos polticos -el derecho de acceso a la informacin- no se ha logrado establecer plenamente un piso comn que garantice a los ciudadanos este derecho.
V. La cultura poltica de la transparencia y la rendicin de cuentas
son los alcances y los lmites de la accin estatal. Pero la cultura poltica real es el resultado de la combinacin de esas normas morales contenidas en las leyes y reHablar de la cultura de la transparencia y glas de operacin con las reglas del sentide la rendicin de cuentas significa anali- do comn que rigen la conducta colectiva zar, en primer trmino, los valores y nor- de los servidores pblicos. mas con los que los funcionarios pblicos y los actores polticos practican y entien- En Mxico, en donde histricamente el den la publicidad y la responsabilidad en divorcio entre la ley y la prctica social su desempeo como servidores pblicos. ha sido muy amplio, la cultura de los funDesde la perspectiva de los ciudadanos, cionarios est determinada por lo que poel concepto de cultura de la transparen- dramos llamar los usos y costumbres de cia y de rendicin de cuentas se refiere la accin en el sector pblico. En efecto, al modo en que se entiende y se practi- las leyes en Mxico, por razones histrica el ejercicio de los derechos en materia cas diversas, han constituido ante todo de acceso a la informacin, y la partici- una especie de proyecto de futuro y no pacin en espacios pblicos (Interfaces una norma de cumplimiento obligatorio. Socioestatales) en los que se justifican y Como sabemos, en Mxico la Constitucin ha sido histricamente un programa a ser explican los actos de gobierno. cumplido y muchas de las reformas constiLa cultura se refiere a valores, normas y tucionales y de las leyes recientes, an en principios y a las prcticas asociadas a los la actual poca de transicin a la democramismos. Al interior del Estado, los valores cia, han conservado este sentido de la ley y normas formales estn implcitos o ex- como una especie de horizonte a alcanzar plcitos en leyes, reglamentos y cuerpos y no como regla a cumplir. Leyes de tan normativos diversos que indican cules reciente aprobacin como la Ley Federal
de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental se asumen todava dentro de un horizonte de largo plazo para su cumplimiento, como una fase histrica en la cual deben construirse los instrumentos y las normas que permitan su plena implantacin. Lo mismo puede decirse de otras reglas y prcticas de rendicin de cuentas. Dentro del gobierno, la determinante fundamental en las prcticas reales de transparencia y de rendicin de cuentas son las leyes e instituciones de orden horizontal, es decir, aquellas que provienen del equilibrio de poderes y de los rganos de control internos, las cuales han sido instituidas en lo fundamental en los tiempos del rgimen autoritario. Como es sabido, y vlgase aqu recordarlo, no hemos terminado an el periodo de destitucin autoritaria, pues muchas de las reglas de operacin vigentes y de las leyes que rigen el quehacer del sector pblico han sido definidas en una poca anterior a la democracia electoral recientemente ganada. Por tanto, muchas de las prcticas instituidas en esa poca estn tambin vigentes.
El caso del Poder Judicial asombra en otro sentido, dado que una de las consecuencias de su recientemente ganada autonoma relativa respecto del Poder Ejecutivo, por lo menos en el plano federal, es que los titulares de este poder -ministros, magistrados y jueces de los principales tribunales especializados- se otorgan a s mismos salarios increblemente altos y bonos de desempeo que superan incluso a los que se otorgan los altos cuadros del Poder Ejecutivo. Por lo dems, el control interno que el Poder Judicial ejerce sobre sus propios miembros se caracteriza, como es del dominio pblico, por ser ms bien opaco. Otro elemento que debilita la rendicin de cuentas horizontal es la dbil implantacin del servicio profesional de carrera en toda la administracin pblica. La incertidumbre laboral de los cuadros tcnicos y de los mandos medios debilita la cultura de la responsabilidad. Si Weber pensaba que el ethos de la burocracia moderna era el espritu de la responsabilidad, nada conspira ms en contra del mismo que la incertidumbre en el trabajo y la conciencia de
que la lealtad poltica es un bien ms va- la credibilidad de los jueces y de las cmalorado por los altos mandos que la eficacia ras de diputados y senadores en las escalas ms bajas.69 La introduccin de nuevas laboral y la responsabilidad profesional. leyes e instituciones de transparencia an La cultura de la rendicin de cuentas ver- no convence a la mayora de que esto sigtical o social de los funcionarios depende nifica un cambio sustancial en el quehacer de la fuerza relativa de la sociedad civil del Estado, ante todo porque se les conoce y del grado de autonoma poltica de los poco y porque sus efectos prcticos no se medios de comunicacin en cada regin. manifiestan como tangibles y decisivos. A mayor fuerza de la sociedad civil, mayor cuidado y apego a las reglas. A mayor En Mxico, como ya se demostr, existen capacidad de investigacin de los medios incontables mecanismos de contralora solocales, mayor cuidado. Sin embargo, la cial, que supuestamente deberan de haber vieja cultura de los medios de provincia creado una relacin fluida de control ciudade usar los ataques y denuncias de servi- dano sobre ciertas reas de la gestin pdores pblicos como medios de chantaje blica. Sin embargo, la experiencia demuesha disminuido la credibilidad de los pro- tra que la inmensa mayora de estos dispositivos han resultado ser poco funcionales. pios medios ante la ciudadana. No es extrao entonces que los esfuerzos Por su parte, los ciudadanos entienden la gubernamentales por generar confianza transparencia y la rendicin de cuentas de la ciudadana en su gobierno sean viscomo novedoso discurso gubernamental tos con poca credibilidad. La confianza se escasamente asociado a una prctica per- gana con hechos y prcticas reiteradas en ceptible como coherente. Las encuestas el tiempo y en el espacio que marquen una disponibles sealan la persistencia de la diferencia respecto al pasado. Mientras ese desconfianza como norma de relacin en- momento no llegue no podr emerger una tre ciudadanos y gobierno en general, con nueva cultura poltica a nivel nacional.
Sin embargo, hay algunos avances sustantivos. El amplio uso de los mecanismos de acceso a la informacin demuestra que hay muchos ciudadanos interesados en los asuntos pblicos, y la liberalizacin de la prensa ha abierto espacios de debate inditos antes de la transicin. La abundancia de observatorios civiles y la constante crtica pblica que emerge de ellos hablan de una disposicin civil a la crtica constructiva que constituye el corazn de la rendicin de cuentas social. Dentro de los gobiernos federal y estatal hay muchos funcionarios, electos o no, que son convencidos defensores de la necesidad de impulsar una reforma del Estado que haga operativos los mecanismos de rendicin de cuentas horizontal. Se estn construyendo los cimientos de una nueva cultura poltica, pero el ritmo de su desarrollo necesita acelerarse.
Conclusiones
(Algunas propuestas para una reforma institucional para la rendicin de cuentas) Todo lo anterior apunta a los vacos legales y polticos de la democracia mexicana: los mecanismos de rendicin de cuentas horizontal no funcionan adecuadamente debido a su mal diseo institucional y a la permisividad que se ha otorgado a s misma la propia clase poltica; los mecanismos de rendicin de cuentas vertical, es decir, los electorales, tampoco funcionan debido a la prohibicin de la reeleccin y a los defectos del sistema electoral mismo; no hay mecanismos de participacin ciudadana relevantes en los asuntos pblicos. Nuestra democracia, en suma, requiere una reforma radical. Como puede concluirse de la discusin anterior, una de las reformas principales del Estado para garantizar la rendicin de cuentas horizontal debe ser el otorgamiento de autonoma poltica efectiva a las contraloras y a los rganos de fiscalizacin y la creacin, dentro de estas ins-
tancias, de espacios de participacin ciudadana. Junto con ello debe desarrollarse un autntico y bien pensado programa de servicio civil de carrera que fomente la especializacin profesional y proteja a los funcionarios de estas instituciones de las presiones de los polticos electos, sin menoscabo de mantener vigilado el desempeo de los propios funcionarios por vas reglamentarias y pblicas. Una segunda reforma necesaria a los fines de la rendicin de cuentas horizontal se refiere a la creacin de un poder legislativo profesional. La no reeleccin en este terreno es particularmente daina pues bloquea, primero, la responsabilizacin de los legisladores frente a los ciudadanos va la rendicin de cuentas vertical, y segundo, impide la especializacin que requiere el control presupuestario y la supervisin fiscal. El modelo de reeleccin debe ser muy bien pensado para impedir la consolidacin de castas indeseables y cacicazgos eternos. Hay experiencias internacionales de limitacin de reelecciones y de control de las ventajas de los diputados electos en nuevas campaas. Junto con la reeleccin
debe venir un proceso de modernizacin administrativa interna que haga funcionar correctamente las comisiones legislativas, evitando el absurdo incremento de su nmero y especializando realmente su trabajo con la ayuda de servidores pblicos de carrera contratados con base en el mrito y el desempeo. Sobre este cimiento firme puede pensarse que los rganos superiores de control dependientes del Poder Legislativo funcionen de una manera igualmente profesional, y que adems, si son dotados de capacidades efectivas de sancin, pueden tornarse en verdaderos instrumentos de control horizontal del Estado. Un esquema similar es necesario para las fiscalas de servidores pblicos, hoy dependientes de las procuraduras, que deben autonomizarse polticamente, especializarse profesionalmente y trabajar de cerca con la sociedad civil. La institucin municipal requiere una revisin profunda que no se limite a la ya muchas veces propuesta reeleccin de los presidentes municipales o a la ampliacin de su
mandato para evitar el pernicioso ciclo de continua renovacin de cuadros de mando que, como se ha estudiado, constituye un incentivo a la corrupcin y los condena a un permanente proceso de aprendizaje. Si bien la reeleccin es necesaria, junto con la creacin de un servicio civil de carrera en la administracin municipal, tambin es imprescindible redisear las estructuras mismas de la representacin poltica y abrir espacios pertinentes de participacin ciudadana. De un lado, se puede pensar en diversas formas de eleccin popular de una especie de parlamento municipal que le otorgue un carcter representativo al cuerpo edilicio y le permita a la ciudadana algn control, as sea post factum, de estos representantes populares. Puede ensayarse el modelo brasileo de los vereadores, que son electos a partir de listas abiertas proporcionadas por los partidos, de tal forma que los ciudadanos pueden simultneamente elegir al partido y, dentro del mismo, a los cuadros de su preferencia. Este mecanismo tiene la ventaja de evitar, bajo ciertas reglas, que las burocracias par-
tidarias promuevan slo a ciertos cuadros en materia de especulacin urbana y de y bloqueen a otros. creacin de espacios pblicos deliberativos que no slo fomenten la transparencia Por otra parte, pueden reglamentarse me- sino tambin el aprendizaje colectivo. No jor la composicin y las capacidades de los est por dems mencionar que los instituconsejos de planeacin municipal o bien, tos, originalmente creados por una tecnoal menos en las ciudades medias y gran- cracia de la planificacin urbana, fueron des, sustituir este mecanismo por los ac- pensados como solucin al problema de tuales Institutos de Planeacin Municipal la imposibilidad de la planeacin a largo ya existentes en unas 25 ciudades mexi- plazo dado el corto ciclo de los gobiernos canas.70 Se trata de institutos dotados municipales. Por tanto, la importancia eshasta hoy de una precaria autonoma po- tratgica de esta iniciativa es patente. ltica, cuya funcin es planear y regular el desarrollo urbano de las ciudades. En casi As, sumando una reforma poltica que todos los casos estos institutos cuentan permita la reeleccin o la ampliacin del con instancias de participacin ciudadana, mandato de los presidentes municipales, ms o menos representativas, y si estn la eleccin por parte de la ciudadana de bien diseados otorgan un papel relevante los miembros del cabildo, la creacin y a las asociaciones ciudadanas existentes fortalecimiento de los institutos de plaen la capacidad de decidir sobre los planes neacin municipal en las ciudades y de de ordenamiento y desarrollo urbano. La los comits de planeacin en los muniexperiencia demuestra que estn sujetos a cipios pequeos, se puede revitalizar la todo tipo de contingencias polticas, pero vida poltica local, crear una mayor reslo cierto es que constituyen la experiencia ponsabilizacin tanto de los polticos ms promisoria de control institucional de electos como de los servidores pblicos y la arbitrariedad de los presidentes munici- abrir espacios ms autnticos a la participales, de potencial control de la corrupcin pacin ciudadana.
Otro espacio decisivo en la creacin de una arquitectura democrtica que abre espacios a formas de rendicin de cuentas transversal, se ubica en el campo de las polticas pblicas de educacin, salud y vivienda. En efecto, tratndose de derechos sociales y de servicios fundamentales para la poblacin, es necesario pensar en la participacin cogestiva de asociaciones de ciudadanos que, por un lado, representen los intereses generales en el acceso y el control de la calidad de los servicios y, por otro, proporcionen un conocimiento tcnico y una capacidad crtica en el campo especfico de que se trate. Pueden crearse as nuevos espacios pblicos que en un momento dado no slo transparenten los procesos de la poltica pblica sino asuman capacidades de decisin, de control y de evaluacin. En este campo una vez ms Brasil aporta un ejemplo relevante: los Consejos Gestores, que por disposicin constitucional deben formarse en cada uno de los niveles de gobierno en los mbitos de la educacin, la salud y la atencin a nios y adolescentes.
En el sistema federal brasileo la responsabilidad y el control de estos servicios fundamentales estn depositados, desde el punto de vista de la ejecucin directa, en los municipios, si bien los estados y el gobierno federal se reparten capacidades regulatorias y programas especficos que quedan bajo su exclusivo control. Cada una de las instancias de gobierno cuenta con un consejo gestor conformado por ciertos funcionarios con capacidad decisoria, representantes de agrupaciones de usuarios o consumidores de los servicios, los sindicatos de trabajadores del ramo y ONGs especializadas en dichas polticas. Si bien la legislacin es un tanto ambigua y la experiencia es muy diversa, estos consejos gestores son importantes por cuanto asumen una capacidad de decisin, control y evaluacin de estos campos de la poltica pblica.71 Un esquema similar podra plantearse en Mxico como parte de una reforma integral del Estado que profundizara el federalismo y otorgase mayores capacidades decisorias a los gobiernos locales, dentro de un proceso gradual que trasladara pro-
gresivamente capacidades efectivas de planeacin, gestin y evaluacin de procesos. Hoy da estos subsistemas siguen estando fuertemente centralizados, de tal forma que tanto la planeacin como la regulacin son practicadas de forma precaria o nula en los espacios estatales y locales. Si mediante una reforma constitucional esto puede ser corregido, y al mismo tiempo se crea un modelo similar al brasileo de consejos gestores debidamente regulado, es posible pensar que el enorme saber tcnico hoy depositado en universidades y colegios profesionales de mdicos, educadores, ingenieros, y otros gremios profesionales, pueda ser utilizado en un proceso dialgico con los funcionarios encargados de esas responsabilidades y con la representacin territorial o funcional de ciudadanos interesados directamente en la mejor calidad y disponibilidad de los servicios. Los organismos garantes de derechos, como las comisiones de Derechos Humanos nacional y estatales, el Instituto Federal Electoral y los institutos electorales
estatales, as como el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y sus pares estatales, deben gozar de autntica autonoma poltica y contar con los medios para desarrollar sus estratgicas labores en colaboracin con la sociedad civil. Debe evitarse a toda costa la captura poltica de esas instituciones, proceso que hoy viene avanzando con gran rapidez, pues ello significara en el mediano plazo, la destruccin de los tmidos esfuerzos que el Estado mexicano ha hecho para fortalecer algunos de los derechos de ciudadana y de medios institucionales indispensables en la rendicin de cuentas horizontal. La reforma del sistema de acceso a la justicia y del funcionamiento del poder judicial es imprescindible para fortalecer los derechos bsicos de los ciudadanos, y para abrir cauces legales a nuevas formas de control ciudadano sobre los excesos y omisiones de los gobiernos y de las empresas. Deben crearse condiciones para la celebracin de demandas colectivas de ciudadanos, lo cual es imprescindible para evitar abusos contra los consumido-
res; permitirse la presentacin de amparos colectivos y generalizarse a todos los implicados la aplicacin de los mismos en asuntos de inters pblico; deben hacerse pblicos los expedientes judiciales que hasta hoy son secretos; deben hacerse orales los juicios para permitir un control indirecto de los jueces va la publicidad de los procesos, entre otras muchas medidas urgentes y necesarias. Algunas ya estn contempladas en reformas aprobadas o en vas de implementacin gradual, pero muchas otras no. Hoy da las orientaciones de diversos movimientos civiles y el espritu de algunas de las nuevas instituciones apuntan al ideal normativo del control social del Estado va la lucha por los derechos. Pero slo ah donde se ha logrado una institucionalizacin con participacin ciudadana en los mbitos de decisin es posible hablar de un control social efectivo (o al menos su posibilidad), al ofrecer a los representantes simblicos de los ciudadanos un espacio de poder con un cierto grado de autonoma en instituciones con capaci52 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera
dades decisorias en distintos campos de la poltica pblica. Esta aspiracin debe generalizarse y concretarse gradualmente en tantas reas como sea posible. Slo as estaremos avanzando en la democratizacin de la vida pblica y construyendo un sistema de rendicin de cuentas que fortalezca los derechos de la ciudadana.
NOTAS
1 Profesor investigador del Instituto de Investigaciones Histrico-Sociales de la Universidad Veracruzana. 2 Ver, entre otros textos, Ackerman, John, coord., Ms all del Acceso a la Informacin. Transparencia, Rendicin de Cuentas y Estado de Derecho, Mxico, Siglo XXI-UNAM, 2008; Lpez Aylln, Sergio, coord., Democracia, Transparencia y Constitucin. Propuestas para un debate necesario, IFAI-UNAM, 2006. Para situar el debate internacional acerca de los lmites y alcances de la transparencia, ver Archong, Fung, Graham, Mary y Weil, David, Full Disclosure, The Perils and Promise of Transparency, New York, Cambrige University Press, 2007. 3 Ver, entre otros textos, Ziccardi, Alicia, coord., Participacin Ciudadana en Polticas Sociales en el mbito local, Mxico, COMECSO-INDESOL-UNAM, 2004; Isunza, Ernesto y Olvera, Alberto J., eds., Democratizacin, rendicin de cuentas y sociedad civil: participacin ciudadana y control social, Mxico, M. A. Porra/ Universidad Veracruzana /CIESAS, 2006. 4 Ver Heredia, Blanca y Schneider, Ben R., The political economy of administrative reform in Developing Countries en Schneider, Ben R. y Heredia, Blanca, org., Reiventing Leviathan. The politics of administrative reform in Developing Countries, Miami, North-South Press, 2003; Dagnino, Evelina, Olvera, Alberto J. y Panfichi, Aldo, Para otra lectura de la disputa por la construccin democrtica en Amrica Latina en
Dagnino, Evelina, Alberto J. y Panfichi, Aldo, eds., La Disputa por la Construccin Democrtica en Amrica Latina, Mxico, FCE-CIESAS-UV, 2006. 5 Ver Olvera, Alberto J., Introduccin en Olvera, Alberto J., ed. (en prensa), Instituciones Garantes de Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico, Mxico, CIESAS-Universidad Veracruzana. 6 Para ello hay varios notables estudios. Vase Dagnino, Evelina, Olvera, Alberto J. y Panfichi, Aldo, eds., La Disputa por la Construccin Democrtica en Amrica Latina, op. cit., si se desea una amplia explicacin del debate. Tambin Monsivis, Alejandro, comp., Polticas de transparencia: Ciudadana y Rendicin de Cuentas, Mxico, CEMEFI-IFAI, 2005; Ackerman, John, coord., Ms all del Acceso a la Informacin. Transparencia, Rendicin de Cuentas y Estado de Derecho, op. cit.; Isunza, Ernesto y Olvera, Alberto J., eds., Democratizacin, rendicin de cuentas y sociedad civil: participacin ciudadana y control social, op. cit. 7 Schedler, Andreas, Que es la rendicin de cuentas?, Mxico, IFAI, 2004. (Serie Cuadernos de Transparencia no. 3). 8 Idem; Ackerman, John, coord., Ms all del Acceso a la Informacin. Transparencia, Rendicin de Cuentas y Estado de Derecho, op. cit. 9 Para una explicacin de este proceso a travs del concepto de interfaz y su aplicacin prctica, ver Isunza, Ernesto, Para analizar los procesos de democratizacin: interfaces socioestatales, proyectos polticos y rendicin de cuentas en Isunza, Ernesto y Olvera, Alberto J., eds., Democratizacin, rendicin de cuentas y sociedad civil: participacin ciudadana y control social, op. cit. 10 Ver Pitkin, Hanna, The concept of representation, Berkeley, U. of California Press, 1967.
11 Las metforas espaciales aqu presentadas fueron originalmente propuestas por ODonnell, Guillermo, Accountability horizontal, La Poltica 4, Madrid, 1998, pp. 161-188. 12 Una excelente y breve explicacin de todo el proceso en ODonnell, Guillermo, Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones en Smulovitz, Catalina y Peruzzotti, Enrique, eds., Controlando la Politca, Buenos Aires, Temas, 2002. 13 Ver, para una explicacin grfica y modlica, Isunza, Ernesto, Para analizar los procesos de democratizacin: interfaces socioestatales, proyectos polticos y rendicin de cuentas en Isunza, Ernesto y Olvera, Alberto J., eds., Democratizacin, rendicin de cuentas y sociedad civil: participacin ciudadana y control social, op. cit. 14 Un tratamiento extenso y profundo de esta forma de rendicin de cuentas en Smulovitz, Catalina y Peruzzotti, Enrique, eds., Controlando la Politca, op. cit. 15 Ver Isunza, Ernesto, El reto de la confluencia. Las interfaces socioestatales en el contexto de la transicin poltica mexicana (dos casos para la reflexin) en Dagnino, Evelina, Olvera, Alberto J. y Panfichi, Aldo, eds., La Disputa por la Construccin Democrtica en Amrica Latina, op. cit. 16 Ver ODonnell, Guillermo, Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones en Smulovitz, Catalina y Peruzzotti, Enrique, eds., Controlando la Politca, op. cit. y Olvera, Alberto J., ed. (en prensa), Instituciones Garantes de Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico, op. cit. 17 Ver Mashaw, Jerry, Rendicin de Cuentas, Diseo Institucional y la Gramtica de la Gobernabilidad en Ackerman, John, coord., Ms all del Acceso a la
Informacin. Transparencia, Rendicin de Cuentas y Estado de Derecho, op. cit. 18 Ver Ackerman, John, Organismos Autnomos y Democracia: El Caso de Mxico, Mxico, IIJ-UNAMSiglo XXI Editores, 2007. 19 Martnez, Marta, Arturo Gonzlez de Aragn: Titular de la ASF Advierte que fondos y fideicomisos favorecen el desvo de los subejercicios, Reforma, 15 de mayo de 2008, pp. 8. 20 Por ejemplo, en el Congreso del estado de Mxico en el mes de abril de 2009, 47 de los 75 diputados locales dejaron su curul para lanzarse como candidatos a diversos cargos: diputados federales, ediles y alcaldes. En cada estado, cerca de 2/3 de los diputados locales pierden la mitad de su corto periodo de ejercicio en campaas polticas para otros cargos de eleccin popular, y para acceder a stos usan su paso por los congresos locales. 21 Ver Olvera, Alberto J., La Reforma del Estado. Usos y Desusos de un Viejo Mito, La Palabra y el Hombre, nmero 1, tercera poca, Universidad Veracruzana, julio-septiembre de 2007, pp. 20-27. 22 Granados Chapa, Miguel ngel, Institutos electorales en retroceso, Reforma, 14 de septiembre de 2008, pp. 10. 23 Zepeda Lecuona, Guillermo, Crimen sin castigo. Procuracin de justicia penal y ministerio pblico en Mxico, Mxico, FCE-CIDAC, 2004. 24 Sandoval, Irma Erndira, Opacidad en el Ministerio Pblico, La Jornada, 5 de marzo de 2008, pp. 22. 25 Una muestra en trminos de justicia sobre la ineficiencia del Poder Judicial local: de acuerdo a los estudios desarrollados en el CIDE, ms del 40% de la poblacin encarcelada en el D. F. y el estado de Mxico permanece encerrada por delitos de robo por montos
menores a cinco mil pesos, y sus procesos han durado en promedio 4 aos. Las crceles estn llenas de pobres, mientras la tasa de impunidad ronda el 98%. Magaloni, Ana Laura, Justicia penal y democracia, Reforma, 5 de julio de 2008, pp. 15. 26 La excepcin en este terreno son los derechos polticos, pues otra instancia judicial, el Tribunal Electoral de la Federacin, ejerce una funcin de control decisiva, en este caso sobre la elaboracin de leyes electorales federales y estatales y sobre las decisiones de los rganos electorales respectivos, adems de realizar acciones de tutela de los derechos de los militantes de los partidos polticos. 27 Gonzlez Compen, Miguel y Bauer, Peter, Jurisdiccin y Democracia: los nuevos rumbos del poder judicial en Mxico, Mxico, Ediciones Cal y Arena, 2002; Olvera, Alberto J. ed. (en prensa), Instituciones Garantes de Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico, op. cit. 28 Ver, entre otros, Ackerman, John, Organismos Autnomos y Democracia: El Caso de Mxico, op. cit. Monsivis, Alejandro, La Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal (2001-2008): Desarrollo institucional y Desempeo Poltico; Zavaleta, Alfredo, Los Derechos Humanos en Veracruz; Regalado, Jorge y Moloeznick, Marcos Pablo, Derechos Humanos y Alternancia Poltica (1993-2006): El Caso de la Comisin Estatal de Derechos Humanos de Jalisco, todos en Olvera, Alberto J., ed. (en prensa), Instituciones Garantes de Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico, op. cit. Brena Ros, Lena, Los rganos pblicos de derechos humanos en las entidades federativas de Mxico: un anlisis de su desarrollo institucional, Tesis de Maestra en Sociologa Poltica, Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora, octubre de 2008.
29 Ackerman, John, Organismos Autnomos y Democracia: El Caso de Mxico, op. cit.; Salgado, Juan y Tecalco, Omar, Anlisis de la gestin de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos 2000-2004, Mxico, Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A. C., 2006; Tecalco Alquicira, Omar, El informe de actividades de los organismos pblicos de derechos humanos. Un mecanismo de rendicin de cuentas, Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A. C., 2006. 30 Brena Ros, Lena, Los rganos pblicos de derechos humanos en las entidades federativas de Mxico: un anlisis de su desarrollo institucional, op. cit. 31 Un excelente anlisis jurdico y de polticas de rendicin de cuentas horizontal se halla en el primer nmero de esta coleccin: Lpez Aylln, Sergio y Merino, Mauricio, La Rendicin de Cuentas en Mxico: Perspectivas y Retos, Mxico, Secretara de la Funcin Pblica, 2009. (Serie Cuadernos sobre Rendicin de Cuentas no. 1). 32 Ver Merino, Mauricio, Los gobiernos municipales en Mxico: el Problema del Diseo Institucional en Aziz Nassif, Alberto y Alonso, Jorge, eds., Globalizacin, Poderes y Seguridad Nacional, Tomo I, Mxico, CIESAS-M. A. Porra, 2005. 33 Ver Rivera, Martha y Arisi, Diego, Rendicin de Cuentas: un Mecanismo Efectivo para Mejorar la Rendicin de Cuentas? en Misas, Gabriel, Oviedo, Mnica y Franco, Andrea, Los Procesos de Control Estratgico como Pilares de la Modernizacin del Estado, Bogot, BID-Procuradura General de la Nacin, 2005. 34 Ver Lpez Aylln y Merino, Mauricio, La Rendicin de Cuentas en Mxico: Perspectivas y Retos, op. cit. 35 Ver Pardinas, Juan, Transparencia y Homogeneidad Fiscal en los Estados, Mxico, IMCO, 2008. 36 Ver Olvera, Alberto J., ed., La Sociedad Civil: de la teora a la realidad, Mxico, El Colegio de Mxico, 1999.
37 Ver Olvera, Alberto J., Apuntes sobre la esfera pblica como concepto sociolgico en Metapoltica 9, Mxico, enero-marzo de 1999, pp. 69-79 y Avritzer, Leonardo, Democracy and the Public Sphere in Latin America, Princeton, Princeton Paperbacks, 2002. 38 Smulovitz, Catalina y Peruzzotti, Enrique, eds., Controlando la Politca, op. cit., pp. 32. 39 Fox, Jonathan, Accountability Politics, Oxford, Oxford Studies in Democratization, 2008, pp. 33. 40 Hevia, Felipe, La Contralora Social Mexicana: Participacin Ciudadana para la rendicin de cuentas. Diagnstico actualizado a 2004, Jalapa, CIESAS-UV, 2005 (Serie Cuadernos para la Democratizacin no. 2). 41 Olvera, Alberto J., ed., La Sociedad Civil: de la teora a la realidad, op. cit. 42 Ver Olvera, Alberto J., Movimientos sociales prodemocrticos, democratizacin y esfera pblica en Mxico: el caso de Alianza Cvica en Olvera, Alberto J., ed., Sociedad Civil, Esfera Pblica y Democratizacin en Amrica Latina: Mxico, op. cit. 43 Ver www.observatorio.org 44 Ver www.alianzacivica.org.mx; www.incidesocial. org.mx; www.equipopueblo.org.mx; www.cesem.org. mx 45 Ver www.fundar.org.mx/seguimiento 46 Formado por CESEM-Heriberto Jara, Vertebra, Equipo Pueblo, Locallis, Alianza Cvica e ICMA. 47 Alianza Cvica, A. C., Promocin de la Participacin Ciudadana en la Observacin Electoral 2006, Mxico, Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloSecretara de Desarrollo Social/ Programa de Coinversin Social, Noviembre de 2006. 48 Ver PNUD: Buenas Prcticas en la Proteccin de Programas Sociales, Mxico, 2007.
49 Ver el portal www.alianzacivica.org.mx 50 Ver Blauert, Jutta y Zadek, Simon, coords., Mediacin para la Sustentabilidad. Construyendo las Polticas desde las Bases, Mxico, Plaza y ValdsCIESAS-IDS, 1999; Lascurin, Carlos, Anlisis de la Poltica Ambiental. Desafos Institucionales, Mxico, Plaza y Valds-El Colegio de Veracruz, 2006. 51 Isunza, Ernesto y Hevia, Felipe, La Perspectiva de Interfaz Aplicada a las Relaciones Estado-Sociedad Civil en Mxico en Olvera, Alberto J., ed. (en prensa), Instituciones Garantes de Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico, op. cit. 52 La interfaz es un espacio social constituido por los intercambios de sujetos intencionales, es un espacio de conflicto con relaciones asimtricas donde los sujetos portan ciertas estrategias de conocimiento, normas y valores. Isunza, Ernesto, El reto de la confluencia. Las interfaces socioestatales en el contexto de la transicin poltica mexicana (dos casos para la reflexin) en Dagnino, Evelina, Olvera, Alberto J. y Panfichi, Aldo eds., La Disputa por la Construccin Democrtica en Amrica Latina, op. cit., pp. 282. 53 Elaboracin de los autores del cuadro a partir de informacin de 212 sitios de Internet revisados en el mes de mayo de 2005 y 130 reglas de operacin de programas federales vigentes en el ao fiscal 2005. 54 Ver Quionez Len, Efran y Olvera, Alberto J., El Instituto Metropolitano de Planeacin para el Desarrollo Sustentable de Veracruz-Boca del Ro. Los actores ciudadanos en un espacio de innovacin institucional (2000-2009); Quionez Len, Efran, Los Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable en tres municipios veracruzanos: los procesos de participacin y el desarrollo rural en un nuevo marco legal; Martnez, Arcelia, Bracho, Teresa y Martnez, Claudia, Los
Consejos de Participacin Social en la Educacin y el Programa Escuelas de Calidad: Mecanismos Sociales para la Rendicin de Cuentas?, todos en Olvera, Alberto J., ed. (en prensa), Instituciones Garantes de Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico, op. cit. 55 El caso est expuesto en Isunza Vera, Ernesto y Olvera, Alberto J., Informe Final del Proyecto Anlisis Integral de los factores (instituciones y actores) que determinan el xito/fracaso de experiencias de participacin ciudadana y rendicin de cuentas. Una exploracin inicial, Mxico, INDESOL, 2003. 56 Alianza Cvica, El Congreso que Mxico Necesita, Mxico, 2004. 57 Incide Social, Por un Congreso con Rostro, Mxico, 2007. 58 Lozano, Genaro et. al., El Congreso de la Unin en el Gobierno del Cambio, Coleccin Avances y Retrocesos, Una evaluacin ciudadana del gobierno del cambio, Mxico, Fundar, 2006. 59 Ver Zepeda Lecuona, Guillermo, Crimen sin castigo. Procuracin de justicia penal y ministerio pblico en Mxico, op. cit.; Alvarado, Arturo, ed., La reforma de la justicia en Mxico, El Colegio de Mxico, 2008. 60 Ver Abramovich. V., An, M. J. y Courtis, Ch., comp., Derechos Sociales: Instrucciones de uso, Mxico, Fontamara, 2006. 61 Sotelo Marbn, Jos, Oaxaca: Insurgencia Civil y Terrorismo de Estado, Mxico, Editorial Era, 2008. 62 Ver nota en Reforma, 27 de julio de 2008, pp. 6. 63 Segn un estudio del PNUD (2004: 224), el 39.9% de los entrevistados en Mxico ha participado en manifestaciones colectivas, lo que contrasta con un 24.3% de los entrevistados en el conjunto de Amrica Latina. En la Encuesta Nacional de Cultura Poltica (ENCUP) de 2003 el 27% de los entrevistados afirm haber participado en
actos pblicos por alguna causa, frente al 14% que dijo que particip en alguna organizacin de ciudadanos: Hevia, Felipe e Isunza, Ernesto, La Perspectiva de Interfaz Aplicada a las relaciones Estado-Sociedad Civil en Mxico en Olvera, Alberto J., ed. (en prensa), Instituciones Garantes de Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico, op. cit., pp. 34. 64 Ver Alonso, Jorge y Aziz Nassif, Alberto, Campo Electoral, Espacios Autnomos y Redes: el Consejo General del IFE (1996-2005), Jalapa, CIESAS-UV. (Serie Cuadernos para la Democratizacin no. 1). 65 Akerman, John, Organismos Autnomos y Democracia: El Caso de Mxico, op. cit. 66 Gonzlez Sierra, Jos, La Reforma Congelada: Reglas Electorales Federales en Veracruz, 1995-2003, Jalapa, Mxico, Universidad Veracruzana, 2006. 67 Granados Chapa, Miguel ngel, Institutos electorales en retroceso, op. cit. 68 Alonso, Rubn, Leyes de transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental locales: la emergencia del derecho a la informacin en Olvera, Alberto J., ed. (en prensa), Instituciones Garantes de Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico, op. cit. 69 Aziz Nassif, Alberto, Fracaso, El Universal, 25 de mayo de 2009, pp. 12. 70 Quionez Len, Efran y Olvera, Alberto J., El Instituto Metropolitano de Planeacin para el Desarrollo Sustentable de Veracruz-Boca del Ro. Los actores ciudadanos en un espacio de innovacin institucional (2000-2009) en Olvera, Alberto J., ed. (en prensa), Instituciones Garantes de Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico, op. cit. 71 Ver Dagnino, Evelina, coord., Sociedad Civil, Esfera Pblica y Democratizacin en Amrica Latina: Brasil, Mxico, FCE-UNICAMP, 2002.
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Semblanza
Dr. Alberto J. Olvera Rivera

Doctor en Sociologa por la New School for Social Research. Actualmente es profesor investigador en el Instituto de Investigaciones Histrico-Sociales de la Universidad Veracruzana, del cual fue director de 2001 a 2006. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel III. Sus principales lneas de estudio se relacionan con la sociedad civil (tanto desde una perspectiva terica como en el anlisis emprico del caso mexicano), la participacin ciudadana y la innovacin democrtica en Amrica Latina, temas sobre los cuales tiene numerosas publicaciones especializadas. Cuenta tambin con una larga militancia civil y carrera como editorialista en la prensa local y nacional.
Entre sus principales obras como coordinador y coautor destacan: La Sociedad Civil: de la Teora a la Realidad (Colegio de Mxico, 1999-reimpresin en 2001); Sociedad Civil, Esfera Pblica y Democratizacin en Amrica Latina: Mxico (FCE-UV, 2003); Democratizacin, Rendicin de Cuentas y Sociedad Civil: participacin ciudadana y control social (Miguel ngel Porra-CIESAS-UV, 2006); La Disputa por la Construccin Democrtica en Amrica Latina (FCE-CIESAS-UV, 2006). Est por aparecer su nuevo libro Instituciones Garantes de Derechos y Participacin Ciudadana en Mxico (CIESAS-UV).
La Rendicin de Cuentas en Mxico: Diseo Institucional y Participacin Ciudadana

Se termin de imprimir en diciembre de 2009 en los talleres de Stellar Group, S.A. de C.V. 1000 ejemplares
Secretara de la Funcin Pblica (SFP)

Insurgentes Sur No. 1735, Col. Guadalupe Inn, C.P. 01020, Delegacin lvaro Obregn, Mxico, D. F. Primera edicin, diciembre 2009 ISBN: En trmite Impreso en Mxico / Printed in Mexico

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La Rendicin de Cuentas en Mxico: Diseo Institucional y Participacin Ciudadana

Dr. Alberto J. Olvera Rivera

Rafael Morgan Ros

Elizabeth Oswelia Yez Robles

Subsecretario de la Funcin Pblica

Alfredo Esparza Jaime

Gloria del Carmen Muoz Len

Luis F. Ostria Hernndez

Benjamn G. Hill Mayoral

Jos Antonio Bolvar Bustillo

Moiss Herrera Sols

Alma de los ngeles Granados Palacios

Edicin a cargo de:

LA RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO: DISEO INSTITUCIONAL Y PARTICIPACIN CIUDADANA

24 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

III. Rendicin de cuentas social

Resumen analtico Interfases Socioestatales

30 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

Resumen de ISE identificadas en reglas de operacin y sitios de internet de la APF

Iniciativas de control social sobre los poderes Legislativo y Judicial

IV. Rendicin de cuentas transversal

V. La cultura poltica de la transparencia y la rendicin de cuentas

46 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

58 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

BIBLIOGRAFA Y FUENTES CONSULTADAS

Dr. Alberto J. Olvera Rivera

66 | Dr. Alberto J. Olvera Rivera

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Secretara de la Funcin Pblica (SFP)

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