Cuaderno 05 PDF

Rendicin de cuentas y compras de gobierno
Jana Palacios Prieto Marcelina Valds Stankiewicz Mara Jos Montiel Cuatlayol
Directorio
Rafael Morgan Ros
Secretario de la Funcin Pblica
Comit Editorial
Marco Antonio Cancino Cordero Rosa Isabel Montes Mendoza Joel Salas Surez Ricardo Uvalle Berrones Helena Varela Guinot Alfredo Esparza Jaime
Coordinador de la Serie
Mara Guadalupe Yan Rubio

Subsecretaria de Control y Auditora de la Gestin Pblica
Max Kaiser Aranda

Subsecretario de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones Pblicas
Uriel Mrquez Carrasco

Subsecretario de la Funcin Pblica
Alonso Cerdn Verstegui

Coordinador Editorial
Gilberto Garca Villanueva

Oficial Mayor
Joel Salas Surez

Titular de la Unidad de Polticas de Transparencia y Cooperacin Internacional
Hctor Alberto Acosta Felix

Coordinador General de rganos de Vigilancia y Control
Moiss Herrera Sols

Titular de la Unidad de Asuntos Jurdicos
Matilde Saldaa Hernndez

Contralora Interna
Edicin a cargo de:

Unidad de Polticas de Transparencia y Cooperacin Internacional Direccin General Adjunta de Estudios y Polticas de Transparencia y Rendicin de Cuentas Direccin General de Comunicacin Social
ndice
Presentacin Introduccin 1. Por qu son importantes las compras pblicas? 2. Mecanismos de rendicin de cuentas en las compras pblicas 2.1 Las etapas del proceso de compra 2.2 Riesgos en las compras pblicas A) Corrupcin B) Falta de competencia C) Ineficiencia administrativa 2.3 Riesgos por etapa de licitacin y mejores prcticas para reducirlos 3. Rendicin de cuentas y compras pblicas en Mxico 3.1 Mecanismos legales para la rendicin de cuentas en Mxico 3.2 Mecanismos para la rendicin de cuentas en los procesos de adquisicin. Algunos ejemplos prcticos 3.2.1Capacitacin y asesora 3.2.2 Estudios de mercado 5 9 11 18 18 21 21 22 25 26 38 38 51 51 53
Conclusiones Bibliografa Entrevistas Anexos Semblanza
3.2.3 Controles previos (mesas de acompaamiento) 3.2.4 Tecnologas de informacin 3.2.5 Observadores externos 3.2.6 Ofertas subsecuentes de descuento 3.2.7 Contratos marco 3.2.8 Compras consolidadas 3.2.9 Inconformidades 3.2.10 Sanciones e inhabilitaciones
54 57 60 62 63 64 65 71 74 79 83 84 91
PRESENTACIN
La agenda de integridad, transparencia y rendicin de cuentas, as como la identificacin de mejores prcticas en las contrataciones pblicas resulta fundamental para el diseo tanto de polticas econmicas como de prevencin y combate a la corrupcin. En Mxico, las contrataciones pblicas representan aproximadamente una tercera parte del presupuesto federal (entre 8 y 10% del Producto Interno Bruto) por lo que constituyen una de las actividades gubernamentales con mayor impacto en la economa del pas.A En este cuaderno se aborda el tema de la rendicin de cuentas en las compras gubernamentales. Las autoras Jana Palacios, Marcelina Valds y Mara Jos Montiel analizan cmo un sistema gubernamental de compras es eficiente al maximizar el valor del dinero gastado, es decir, que el gobierno obtenga bienes, servicios y obras de mxima calidad al menor precio posible. Para lograr esto sealan que es indispensable que el diseo y la operacin de los sistemas de compras pblicas estn claramente regulados, cuenten con mecanismos de verificacin y se encuentren sujetos al escrutinio pblico. A lo largo del presente cuaderno, las autoras analizan las diferentes etapas del proceso de compras, enfatizando en cada una de ellas, los riesgos existentes que pueden derivar tanto en corrupcin como en ineficiencia en el uso de los recursos pblicos. Las autoras argumentan que es necesario contar con mecanismos de rendicin de cuentas, diseados a partir de un marco legal que garantice la transparencia e integridad de los procesos de contrataciones pblicas. Finalmente las autoras analizan los mecanismos de rendicin de cuentas en los procesos de adquisiciones gubernamentales en Mxico al exponer algunos casos de buenas prcticas
A Discurso de la Inauguracin de la Conferencia Internacional Integridad en las Contrataciones Adquisiciones y Obras Pblicas, efectuada en el Saln Camino Real II, del Hotel Camino Real, Santa Fe. 27 de marzo 2012 (http://www.funcionpublica.gob.mx/index.php/sala-de-prensa/marzo-2012/inauguracion-270312.html)
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aplicados en el pas. Entre stas destacan, los procesos de capacitacin y asesoras, el desarrollo de estudios de mercado, la puesta en marcha de controles previos, la incorporacin de la figura de testigos sociales (observadores externos) en los procesos de contratacin, las subastas electrnicas o inversas, as como la utilizacin de contratos marco y la realizacin de compras consolidadas. Al tener medidas de control y supervisin en el proceso de compras, es posible maximizar el valor de los recursos pblicos y obteniendo importantes ahorros. Se calcula que, en promedio, con la implementacin de las reformas al sistema de contrataciones pblicas se han obtenido ahorros de alrededor de 4 mil 670 millones de pesos solamente en el 2011 a nivel federal. El gobierno federal, a travs de la Secretara de la Funcin Pblica emprendi una reforma legal e institucional que culmin con la modificacin de las leyes de adquisiciones y obras pblicas en 2009. Esta importante restructuracin tuvo como objetivo construir un nuevo modelo de contratacin pblica, transitando de una funcin eminentemente administrativa a una funcin
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estratgica de la gestin pblica. Los principales objetivos del Sistema de Contrataciones Pblicas se basan en aspectos fundamentales como son el ahorro y la eficiencia del gasto pblico, el mejoramiento de la calidad, la gestin del abasto y la ejecucin de las obras pblicas, mayor transparencia y efectiva rendicin de cuentas, el uso de medios electrnicos, el diseo de estrategias de desarrollo as como la promocin de la competencia entre proveedores. Con la finalidad de fortalecer el marco jurdico en la materia y para dar cumplimiento a uno de los compromisos adquiridos en el marco de la Convencin para Combatir el Cohecho en Transacciones Comerciales Internacionales de la OCDE, el gobierno federal propuso al Congreso la iniciativa de Ley Federal Anticorrupcin en Contrataciones Pblicas. Esta iniciativa fue aprobada por el Congreso de la Unin y promulgada por el Ejecutivo Federal en junio del 2011. La Ley Federal Anticorrupcin en Contrataciones Pblicas tiene por objeto establecer las responsabilidades y sanciones que deben imponerse a las personas fsicas y morales, de nacionalidad mexicana y extranjera, por las infracciones en que incurren con motivo
de su participacin en las contrataciones pblicas de carcter federal previstas en dicha ley, as como aqullas que deben imponerse a las personas fsicas y morales de nacionalidad mexicana, por las infracciones en que incurran en transacciones comerciales internacionales. Sin embargo, tal como las autoras concluyen las reformas en el marco regulatorio no son suficientes. Es necesario fortalecer la aplicacin de la normatividad, as como desarrollar los mecanismos de control externo, continuar con la profesionalizacin de los servidores pblicos a cargo de las compras gubernamentales y explotar ms el uso de tecnologas de la informacin. Estimado lector, este Cuaderno de la serie Rendicin de Cuentas explora los riesgos latentes de corrupcin y malas prcticas durante el proceso de contrataciones pblicas. El tema resulta de gran importancia en un contexto de recursos limitados que demanda, por un lado, reforzar los mecanismos que reduzcan los riesgos de corrupcin y por otro, maximizar la utilizacin de los recursos pblicos.
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Jana Palacios Prieto Marcelina Valds Stankiewicz Mara Jos Montiel Cuatlayol
Introduccin
La compra pblica o gubernamental se refiere a la actividad que realiza el gobierno para adquirir los insumos necesarios bienes, servicios y obra pblica para gobernar y ofrecer servicios a la poblacin. Esta actividad representa aproximadamente 40% del presupuesto total del sector pblico mexicano, por lo que es un factor de peso en el desarrollo de la economa. Cuando las compras pblicas se realizan de forma eficiente, son una fuente de bienestar social y econmico. Sin embargo, estos beneficios potenciales pueden ser opacados cuando se desva el dinero pblico. Ello ocurre con frecuencia porque las adquisiciones gubernamentales involucran una gran cantidad de recursos y por la constante interaccin entre funcionarios pblicos y entes privados. Estas circunstancias convierten a las compras pblicas en espacios proclives a la corrupcin y al desperdicio. El argumento que gua este libro es que un sistema de compras gubernamentales ser eficiente en tanto consiga maximizar el valor del dinero gastado, es decir, que el gobierno obtenga bienes, servicios y obras de la mxima calidad al menor precio posible.1 Este objetivo es el mismo que el de cualquier consumidor privado,
1
Peder Blomberg, Performance Indicators for National Public Procurement Systems, Assistum (2000):1, www.assistum.se/Performance_Indicators_ pb_2001-04-30.doc /OCDE, 2011, Competition and Procurement, 7.
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pero a diferencia de ellos, los servidores pblicos no compran usando sus recursos ni buscando su propio beneficio. Por lo tanto, necesitan incentivos que los dirijan a comprar de acuerdo a los propsitos de su organizacin. Para lograrlo, es indispensable que el diseo y la operacin de los sistemas de compras pblicas estn claramente regulados, contemplen controles a la autoridad y sean sujetos del escrutinio pblico.
plantea la relevancia de las compras pblicas; la segunda se compone de tres secciones en las que describimos cules son los principales riesgos al gasto eficiente de los recursos pblicos y presentamos las mejores prcticas internacionales en trminos de rendicin de cuentas.
La tercera parte se compone de dos secciones que incluyen una revisin de los mecanismos de rendicin de cuentas en las compras pblicas Esto implica que cualquier sistema de compras debe en Mxico. La primera de ellas consiste en un contar al menos con los atributos de transparencia, anlisis de las leyes que rigen la compra de bienes competencia y rendicin de cuentas. Su xito y servicios en el gobierno (a nivel federal y recae principalmente en (1) la existencia de un estatal), segn la inclusin, o no, de mecanismos marco normativo que incluya estos atributos para de rendicin de cuentas. En la segunda seccin orientar a los funcionarios a gastar eficientemente presentamos algunos ejemplos prcticos de la y (2) en su correcta implementacin. aplicacin de este tipo de mecanismos en el Considerando este contexto, el objetivo del proceso de compra a nivel federal. presente cuaderno es analizar los procedimientos de contratacin pblica desde un enfoque de rendicin de cuentas. En este documento explicamos cules son las condiciones que evitan que los funcionarios pblicos incurran en actos de corrupcin o de ineficiencia administrativa, habiendo recursos pblicos de por medio. El libro se divide en tres partes. La primera
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del PIB de los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) (Ver grfica 1). Las variaciones en el gasto entre un pas y otro reflejan el tamao Las compras gubernamentales son un e injerencia del gobierno en la economa y la instrumento central de la poltica pblica. Por existencia (o no) de mega proyectos de inversin una parte, proveen a los gobiernos de insumos en desarrollo e infraestructura.3 necesarios para gobernar y ofrecer servicios pblicos, y por la otra, en ocasiones se utilizan para la instrumentacin de polticas de comercio, de desarrollo industrial y de apoyo a sectores especficos de una economa2 (i.e. cmo reactivar la economa por medio del gasto pblico, polticas de desarrollo regional, apoyo a grupos vulnerables, desarrollo de la pequea y mediana empresa, entre otros). Adems, por el tamao del gasto que esta actividad representa, tiene un impacto en el desarrollo de los mercados. En 2008, este tipo de gasto represent en promedio, alrededor de 13%
2 Las autoras consideran que utilizar las compras de gobierno como sustituto de una poltica industrial o econmica no es deseable. Esto se debe a que introducir un objetivo secundario, como polticas de desarrollo industrial o apoyo a grupos vulnerables, implica una desviacin del objetivo principal de un sistema de compras que es adquirir bienes y servicios de forma eficiente. En la mayora de los casos, para lograr una compra eficiente, es necesario que exista competencia; en contraste para impulsar una poltica como las que se han mencionado (desarrollo regional, apoyo a grupos vulnerables, entre otros), se requiere darle preferencia a ciertos participantes sobre otros, es decir, limitar la libre competencia. Las polticas industriales o econmicas son deseables en s, pero deben ser independientes del sistema de compras pblicas.
1. Por qu son importantes las compras pblicas?
3 Chapter IX. Public Procurement en: OECD, 2011, Government at a Glance.
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Grfica 1. Contrataciones pblicas en pases miembros de la OCDE, como porcentaje del PIB (2008)
25%
20%
15%
10%
5%
Fuente: OCDE, Government at a Glance, www.procurement.org Estas cifras no incluyen el gasto de gobierno realizado a travs de empresas paraestatales (en Mxico stas son PEMEX, IMSS, CFE, etc. )
Holanda Repblica Checa Islandia Nueva Zelanda Suecia Israel Finlandia Reino Unido Francia Estonia Alemania Japn Polonia Blgica Hungra Irlanda Dinamarca OCDE34 Eslovenia Canad Espaa Australia Corea Estados Unidos Eslovaquia Noruega Austria Turqua Luxemburgo Portugal Italia Grecia Chile Suiza Mxico
0%
En el caso de Mxico, las contrataciones pblicas se estiman entre 30% y 40% del gasto del sector pblico, equivalente a 7% y 10% del PIB, respectivamente.4
Grfica 2. Contrataciones pblicas en Mxico

Participacin de las contrataciones como porcentaje del PIB
9.0 8.0 7.0 25.0 6.0 5.0 4.0 3.0 10.0 2.0 1.0 0.0 5.0
Participacin de las contrataciones como porcentaje del gasto del sector pblico
35.0
7.7
31.4
30.0
23.1 20.5
5.5
20.0
4.3
15.0
0.0
2007
2008
2009
2007
2008
2009
Fuente: Comisin Federal de Competencia (CFC), con base en el Informe de actividades de la SFP e INEGI.
4 Segn clculos del IMCO, en 2009 las compras pblicas representaban aproximadamente 6.8% del PIB, siendo la composicin de este gasto el siguiente: Gobierno federal sin contar paraestatales, 216 mil mdp; PEMEX, CFE/LFC, ISSSTE e IMSS, 478 mil mdp.; gobiernos estatales, 190 mil mdp. Por su parte, la Secretara de la Funcin Pblica estima que las contrataciones pblicas representan entre 8% y 10% del PIB.
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Debido a que las compras gubernamentales involucran grandes cantidades de dinero y dada la cercana interaccin entre los sectores pblico y privado, sta es una actividad delicada y compleja, altamente susceptible a la corrupcin y/o al desperdicio. Segn estudios del Banco Mundial, es ms frecuente que los contratistas realicen algn tipo de pago irregular o soborno para la adjudicacin de los contratos, que para la obtencin de servicios pblicos, los procedimientos judiciales o la evasin de impuestos (ver grfica 3).
Grfica 3. Frecuencia en el pago irregular a las autoridades pblicas por actividad de gobierno
80 Soborno en: Servicio Pblico Impuestos Adquisiciones Judicial
Frecuencia del soborno
60
40
20
0 OCDE Asia del Este (NICs) Asia del Este Sur de Asia frica subsahariana Antigua Unin Sovitica Europa del Este Amrica Latina
Fuente: Kaufman, World Bank (2006) citado en John Kucharski, Procurement in Brazil: Electronic Procurement as Anti-corruption Reform, the Journal of International Policy Solutions 10, (2009): 1.
En el caso mexicano, algunas encuestas disponibles sealan que los empresarios que participan en la competencia por contratos pblicos perciben que el nivel de corrupcin es alto. En un estudio de la OCDE (2007), Mxico ocupa el lugar 23 de 30 entre los pases evaluados en este aspecto y es el pas 56 de 126 donde se considera ms necesario (o es prctica comn) hacer un pago irregular para obtener un contrato.5 A su vez, segn un estudio realizado por el Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado (2005), 30% de las empresas opinaba que muy frecuentemente deban hacer pagos extra oficiales para obtener un contrato pblico. En este mismo estudio, 46% de las empresas afirm que el resultado del concurso dependa de los contactos que ya se tenan.6
pases cuyos empresarios son ms proclives a ofrecer sobornos, slo por debajo de China y Rusia.7 La corrupcin, la ineficiencia administrativa y la falta de competencia al momento de comprar, implican desperdicio de recursos, y por lo tanto representan un fraude hacia los contribuyentes. Que los gobiernos compren mal se traduce en escuelas mal equipadas, en desabasto de medicinas y en carreteras que necesitan reparacin inmediata. Sin embargo, cuando una institucin pblica tiene la voluntad de comprar bien puede asignar correctamente los recursos pblicos a las reas prioritarias y con ello mejorar la calidad de los servicios pblicos que ofrece y hacer rendir el presupuesto del gobierno.8
Ms recientemente, el ndice de Fuentes de Comprar bien quiere decir que los gobiernos Soborno 2011 publicado por Transparencia obtienen la mayor calidad por lo pagado y/o el Internacional, muestra que desde la perspectiva Las puntuaciones se obtienen a partir de las respuestas ofrecidas por ejecutivos de los ejecutivos de empresas internacionales, 7 de empresas a la pregunta de con qu frecuencia las compaas de un determinado con las cuales mantienen una relacin comercial, participan en sobornos? Mxico se encuentra en tercer lugar entre las 28 pas, (0=siempre, 10=nunca). Disponible en: http://www.transparencia.org.es/ principales economas del mundo, como uno de los INDICE%20DE%20FUENTES%20DE%20SOBORNO%202011/BPI2011_ Informe_final_en_espa%C3%B1ol.pdf
5 OECD, Integrity in Public Procurement Good practice from A to Z, OECD Publications (2007), disponible en: http://www.oecd.org/ dataoecd/43/36/38588964.pdf 6 Encuesta sobre Gobernabilidad y Desarrollo Empresarial, Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado, Distrito Federal, 2005. Disponible en http://www.contraloriaciudadana.org.mx/mediciones/nacionales/ encuestasobregobernabilidad/Prensa3edge170805.pdf 8 Segn datos de la Secretara de la Funcin Pblica, la experiencia internacional sugiere que de una reforma eficaz del sistema de contrataciones pblicas se pueden esperar ahorros de 10% a 15% del presupuesto total de adquisiciones y obras pblicas en conjunto. Para el caso mexicano, se estima que un ahorro de 1% en las contrataciones pblicas alcanzara los 10 mil millones de pesos. Texto del discurso presentado por Javier Dvila Prez, titular de la Unidad de Poltica de Contrataciones Pblicas de la Secretara de la Funcin Pblica, Foro CompraNet, 11 de octubre de 2011, Hotel Nikko, Ciudad de Mxico.
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mejor precio posible por el dinero gastado. Esta idea est plasmada en la Constitucin mexicana en el Artculo 134 que establece que los recursos pblicos se debern administrar con eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn destinados. Cmo hacer para que los gobiernos logren el mximo valor por su dinero cuando compran? La respuesta se encuentra en la eficiencia del proceso que se sigue para llevar a cabo la compra, que a su vez depende de la calidad y correcta aplicacin de las leyes de adquisiciones. A diferencia de los consumidores privados, los servidores pblicos que toman las decisiones de compra en el sector pblico no son quienes pagarn ni quienes recibirn directamente el beneficio de lo comprado. Por lo tanto, un proceso de adquisiciones es exitoso en la medida en que dirige a los funcionarios a gastar eficientemente y a comprar como si fuera su dinero y su beneficio lo que est en juego.9 La tendencia entre los pases miembros de la OCDE es establecer, como parte de su poltica econmica, una poltica deliberada de compras pblicas. Cada
9 IMCO, 2011, Competencia en las compras pblicas: Evaluacin de la calidad de la normatividad estatal en Mxico. Disponible en: http://imco.org.mx/ images/pdf/Competencia_en_las_compras_p%C3%BAblicas.12sept2011 _documento_%28final%29_pdf
vez ms, los gobiernos consideran las adquisiciones pblicas como una actividad estratgica que juega un papel central en la prevencin del desperdicio y de la corrupcin en el uso de los recursos pblicos. Las recomendaciones para comprar bien se pueden dividir en tres grandes rubros: 1. Desarrollar leyes de adquisiciones de calidad: esto implica que las autoridades responsables de las compras determinen claramente cmo y de qu manera el gobierno puede ejercer su poder de compra, transparenten la interaccin entre el sector pblico y los proveedores durante el proceso de compra, y que asignen responsabilidades claras a todos quienes participan en dicho proceso. 2. Incrementar el profesionalismo de los servidores pblicos como elemento clave para la correcta aplicacin de las leyes de compras pblicas, a travs de la instrumentacin de actividades de sensibilizacin y capacitacin; as como del uso de herramientas tecnolgicas para las contrataciones.
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3. Promocionar la transparencia de los procesos de compra hacia los posibles oferentes y a los ciudadanos en general, y a la vez asegurar mecanismos de control, monitoreo y rendicin de cuentas. En este texto hacemos alusin a estas tres recomendaciones, con mayor nfasis en el ltimo punto: la transparencia y la rendicin de cuentas en los procesos de compra. Mientras haya ms posibilidad de monitorear las actividades de los servidores pblicos a lo largo del proceso de compras y existan mecanismos de control, ser ms factible verificar que los recursos se asignen eficientemente para satisfacer los objetivos para los que fueron destinados.
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2. Mecanismos de rendicin de cuentas en las compras pblicas
con las condiciones establecidas en el aviso de invitacin y que presenta la mejor oferta en trminos de calidad y precio.
Para aquellas circunstancias excepcionales en las que la licitacin no resulte adecuada o viable,12 2.1 Las etapas del proceso de por ejemplo si hay una necesidad urgente, si se requiere la confidencialidad porque se involucra compra la defensa o seguridad del Estado o si slo hay un posible vendedor, existen al menos dos mtodos Para la compra de bienes y contratacin de alternativos de contratacin pblica: la licitacin servicios y obra pblica,10 las buenas prcticas (o invitacin) restringida a un nmero especfico prescriben que el mtodo de adquisicin de proveedores y la adjudicacin directa. generalmente utilizado debe ser la licitacin pblica.11 La licitacin fomenta la competencia La invitacin restringida es un mtodo similar a porque varios posibles proveedores del bien o la licitacin pblica, excepto que no se emiten servicio concurren y ofrecen lo que consideran invitaciones al pblico en general sino slo la mejor combinacin precio/calidad para ganar a las empresas seleccionadas por la agencia el contrato. Este procedimiento consiste en compradora. En la adjudicacin directa, la una invitacin abierta dirigida a todos aquellos 12 A pesar de que la licitacin pblica es el procedimiento de adjudicacin ms a la competencia, existen algunas circunstancias excepcionales en las con un posible inters en presentar ofertas. favorable que no resulta el procedimiento ms adecuado en trminos prcticos. Segn la ley Posteriormente, la agencia compradora recibe modelo de adquisiciones de bienes y servicios de las Naciones Unidas, idealmente las entidades slo podrn llevar a cabo un proceso de adjudicacin distinto al de una y evala las ofertas y, por ltimo, otorga el licitacin pblica por alguna de las siguientes circunstancias (o una aproximada): (1) la ndole tcnica de los bienes o servicios hace que sea necesaria la negociacin contrato respectivo al oferente que cumple con los proveedores para definir las especificaciones del producto; (2) se trata de un
10 Este libro est centrado en la adquisicin de bienes y contratacin de servicios y excluye la contratacin de obra pblica. 11 Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos, Ley Modelo de Naciones Unidas, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo. contrato para fines de investigacin, experimentacin o estudio; (3) es necesaria la confidencialidad porque involucra la defensa o seguridad del Estado o la nacin; (4) cuando en dos convocatorias a licitacin pblica no se hayan presentado ofertas; (5) si las necesidades son tan urgentes que resulte inviable un proceso de licitacin, siempre y cuando la urgencia no sea previsible; y (6) si se trata de la contratacin de un bien o servicio de bajo valor econmico de acuerdo a la Ley.
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entidad compradora de la administracin definicin de los plazos para que los proveedores pblica otorga a un proveedor la prestacin de puedan preparar sus ofertas. un servicio o bien, sin necesidad de que haya un Licitacin: Etapa del proceso de compra que concurso de por medio. consiste en el registro de participantes en caso Independientemente de si se compra por medio de licitacin pblica y restringida presentacin y de un concurso abierto o no, el ciclo de adquisi- recepcin de propuestas tcnicas y econmicas, ciones inicia con la evaluacin de las necesidades apertura, anlisis y evaluacin de la mismas, y la elaboracin de los requerimientos de compra, dictaminacin, fallo y asignacin del contrato. incluye el proceso de asignacin de los contratos, la administracin de stos, y termina una vez que el proveedor entrega satisfactoriamente el bien, servicio u obra comprometido. Sin importar el mtodo de adquisicin (licitacin abierta, invitacin restringida o adjudicacin directa), el proceso puede dividirse en tres etapas de actividades (ver diagrama 1): Pre-licitacin: Corresponde a los procedimientos que deben seguirse antes de que se realice la compra. Se inicia con la evaluacin de necesidades y requerimientos, la planeacin y la designacin del presupuesto. Tambin incluye la definicin de las condiciones tcnicas y econmicas de lo que se va comprar, la seleccin del procedimiento de compra, la publicacin y difusin de la convocatoria en caso de licitacin pblica y restringida y la
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Post-licitacin: Se refiere a la fase del proceso una vez adjudicado y formalizado el contrato de compra. Incluye la gestin del contrato y de las rdenes de pago, la posibilidad de impugnar las decisiones de contratacin de la autoridad y las auditoras. En esta etapa se revisa la existencia, archivo y disponibilidad de todos los documentos relacionados con el proceso de compra.
Diagrama 1. Etapas de una contratacin pblica

Evaluacin de necesidades Planeacin Programacin Presupuestacin
Procedimientos de contratacin
Licitacin pblica
Invitacin restringida
Adjudicacin directaa
Publicacin convocatoria
Seleccin de invitados Notificacin del fallo
Junta de aclaraciones Apertura de propuestas y elaboracin de acta respectiva Publicacin y difusin de las modificaciones a la convocatoria
Formalizacin de contratob
Evaluacin de propuestas tcnicas y econmicas
Posibilidad de inconformarse por parte de los proveedores participantes
Registro participantes, presentacin y recepcin de propuestas
Elaboracin de dictamen para el fallo
Posibilidad del escrutino pblico (auditoras)
Prelicitacin
a
Licitacin
Postlicitacin
En las adjudicaciones directas el gobierno asigna un contrato sin la necesidad de que haya un concurso de por medio. b Una vez formalizado el contrato, la autoridad supervisa y gestiona su cumplimiento. Esta parte del proceso normalmente no se regula por las leyes de adquisiciones.
Fuente: Elaboracin propia
2.2 Riesgos en las compras pblicas

El Estado enfrenta diversos obstculos para comprar eficientemente, pero en trminos generales existen tres principales riesgos en las compras gubernamentales: (a) la corrupcin, (b) la falta de competencia y (c) la ineficiencia administrativa. Una de las caractersticas de las compras pblicas que promueve estos potenciales riesgos es la gran cantidad de recursos involucrados. Entre mayor sea el monto a adjudicar es ms complejo administrar y monitorear el gasto. Adems, resulta ms atractivo para los funcionarios corromperse y para los proveedores coludirse. A) Corrupcin La definicin ms amplia de corrupcin es el mal uso del poder pblico para obtener beneficios privados.13 En el caso de las compras pblicas, los actos de corrupcin ocurren cuando un servidor realiza una contratacin en funcin de sus propios
13 Jeremy Pope, op. cit.
intereses y no de los de la dependencia para la que labora. Como ya se mencion, las compras pblicas son una de las acciones del gobierno que conllevan mayor riesgo de corrupcin. La corrupcin puede surgir por deficiencias en la ley o por la manipulacin de la misma al momento de aplicarla. La ausencia de reglas que promuevan la rendicin de cuentas y la presencia de normas que abran espacios a la discrecionalidad representan una oportunidad para la corrupcin. Por otra parte, incluso si una ley es adecuada, su implementacin puede sufrir distorsiones para favorecer intereses privados. Algunas de las motivaciones de la corrupcin son la avaricia, los deseos de influencia o poder, la percepcin de falta de reconocimiento o cualquier otro inters personal. Adems, el funcionario se corrompe ms fcilmente cuando percibe poco riesgo de ser descubierto.14 Vale la pena aclarar, que no solamente los funcionarios se corrompen, ya que este acto necesariamente involucra al proveedor.
14 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Bribery in Public Procurement: Methods, Actors and Counter Measures, (Paris: OCDE Publications: 2007), 51.
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B) Falta de competencia Cuando hay competencia genuina todos los participantes ofrecen de forma independiente lo que consideran la mejor combinacin precio/ calidad para ganar un contrato, aunque esto no excluye que para ello tomen en cuenta sus expectativas sobre las ofertas de los otros competidores. Por el contrario, la falta de competencia implica que la dependencia contratante tendr pocas opciones entre las cules elegir, lo que disminuye la probabilidad de que obtenga condiciones ptimas de precio y calidad. Existen varias circunstancias y estructuras de mercado que favorecen un ambiente de no competencia. Una de ellas es que los proveedores se organicen para repartirse el mercado, y otra es la existencia de condiciones en las convocatorias que injustificadamente funcionan como barreras a la entrada de nuevos competidores. En los procesos de adquisiciones, una de las formas ms comunes de falta de competencia es la colusin entre los participantes del concurso. La colusin implica que los posibles proveedores generen un acuerdo para incrementar y/o distribuir las ganancias derivadas de un contrato.
Cuadro 1. Algunos esquemas de colusin
Ofertas ficticias o de resguardo: Estn diseadas para aparentar competencia genuina. Bajo este tipo de colusin los oferentes se ponen de acuerdo para que uno o ms presenten una oferta como las siguientes: (1) ms alta que la del ganador designado, (2) demasiado alta para ser aceptada o (3) una que contenga trminos especiales que saben que son inaceptables para el comprador. Supresin de ofertas: Bajo este esquema los competidores acuerdan que uno o ms proveedores se abstendrn o retirarn una oferta presentada con anterioridad de manera que se adjudique la licitacin al ganador designado. Rotacin de ofertas: En este esquema las empresas coludidas siguen licitando, pero acuerdan tomar turnos para ganar (es decir, ser el oferente que califique con el precio ms bajo). Asignacin de mercado: Los competidores se reparten el mercado o ciertas zonas geogrficas y acuerdan asignarse ciertos clientes. Con base en el acuerdo, los licitadores no presentarn ofertas (o slo de resguardo) en las zonas asignadas a un licitador en particular.
Fuente: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Lineamientos para combatir la colusin entre oferentes en licitaciones pblicas, OCDE (2009), 2.
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Cuando se presentan actos de colusin en los procesos de compras pblicas, los gobiernos acaban gastando ms de lo que hubieran gastado en condiciones de competencia. De acuerdo con los resultados de seis diferentes estudios internacionales, se ha estimado que el sobreprecio derivado de la colusin es en promedio de 30.7% (ver tabla 1).
Tabla 1. Resumen de seis estudios econmicos respecto a los sobreprecios por colusin
Estudio Nmero de carteles Promedio sobreprecio
Media (porcentaje) Mediana (porcentaje)
Cohen and Scheffman (1989) Werden (2003) Posner (2001) Levenstein and Suslow (2002) Griffin (1989) OECD (2003) Total, promedio simple Total, promedio ponderado
57 13 12 22 38 12 102 104 102 104
7.7 10.8 21 49 43 46 15.75 30.7 36.7
7.8 14.0 18 38 44.5 44 12.75 28.1 34.6
Fuente: Tabla 1 en John M. Connor y Yuliya Bolotova, Cartel overcharges: Survey and meta-analysis, International Journal of Industrial Organization, vol. 24, nm. 6, Noviembre de 2006, pp. 1109-1137.
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planear y llevar a cabo las compras del gobierno. En ocasiones, estas fallas administrativas tambin pueden ser consecuencia de la rigidez normativa que no permite a los funcionarios comprar de la manera ms eficiente. El resultado de una mala gestin es el desperdicio de los recursos pblicos. Para que esto no suceda, la labor de los funcionarios responsables de las compras pblicas debe ser considerada una funcin estratgica en lugar de una simplemente administrativa.16 Es indispensable que las autoridades que compran cuenten con suficiente informacin sobre las necesidades de las dependencias correspondientes, el C) Ineficiencia administrativa comportamiento de los mercados (precios, nmero de oferentes, regionalizacin de los A diferencia de la corrupcin o la falta de proveedores, etc.), las nuevas tecnologas o competencia en los procesos de compra, la innovaciones tiles en los procesos de compra y ineficiencia administrativa no se deriva de una sobre las funciones de otras instituciones ligadas accin premeditada para obtener un beneficio a las compras gubernamentales para generar privado de las compras gubernamentales. La las mejores condiciones posibles para comprar ineficiencia administrativa es consecuencia de eficientemente. la ignorancia de las caractersticas de los bienes y el mercado, falta de capacitacin sobre los procedimientos de compra o negligencia de los funcionarios (de cualquier nivel) encargados de
15 Resolucin IO-003-2006 de la CFC, respecto a prcticas monoplicas en la venta de medicamentos licitados por el Sector Salud. Consultado en: http:// www.cfc.gob.mx/index.php/RESOLUCIONES-Y-OPINIONES/buscador-deresoluciones-y-opiniones-de-la-cfc.html 16 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Integrity in Public Procurement Good practice from A to Z, OECD (2007), 13 , http://www. oecd.org/dataoecd/43/36/38588964.pdf
En Mxico se han hecho pocas estimaciones sobre el impacto de la colusin sobre los precios de compra. Sin embargo, las investigaciones de la Comisin Federal de Competencia (CFC) sobre las prcticas monoplicas absolutas de proveedores de medicinas del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) han revelado una aproximacin. Segn su anlisis, la adquisicin de materiales teraputicos se ha realizado a precios entre 12 y 36% por encima de los que se hubieran obtenido con competencia.15
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Aunque la corrupcin, la falta de competencia y la ineficiencia administrativa son problemas distintos, todos ellos tienen el mismo efecto sobre las compras gubernamentales: evitan la obtencin del mximo valor por los recursos pblicos. Como resultado, el rango y calidad de los servicios que provee el Estado se ven afectados negativamente. Estas condiciones disminuyen la confianza en el gobierno y crean distorsiones en el mercado, inhibiendo finalmente el desarrollo econmico del pas.17 De aqu en adelante nos concentraremos en analizar cules son las circunstancias que generan riesgos a la eficiencia de las compras gubernamentales desde el lado de la autoridad y no de los proveedores. Esto implica que la investigacin est enfocada directamente en las condiciones que pueden generar corrupcin e ineficiencia administrativa y, de un modo ms indirecto, casos de colusin que limitan la competencia.
2.3 Riesgos por etapa de la licitacin y mejores prcticas para reducirlos

Cada eslabn en la cadena de compra (ver diagrama 1) es potencialmente vulnerable a la corrupcin o la ineficiencia administrativa. Estas circunstancias hacen necesario contar con mecanismos de rendicin de cuentas. En este sentido, cada vez es ms frecuente encontrar que las recomendaciones para mejorar las compras de los gobiernos no slo involucren aspectos tcnicos sobre cmo comprar, sino tambin frenos a la conducta de los servidores pblicos que los obliguen a hacerse responsables de cmo compran. Es as que cualquier acto que implique la compra de un bien y/o servicio a cargo del gobierno siempre debera de estar acompaado de la rendicin de cuentas. La definicin de rendicin de cuentas que gua este trabajo es: una relacin entre dos actores (A y B) en la que A est formalmente obligado a informar, explicar y justificar su conducta a B (con respecto a algn asunto determinado, M).
17 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Competition and Procurement (OCDE: 2011), 9.
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En esta relacin, B tiene la facultad de examinar la conducta de A (con respecto a M) y cuenta con instrumentos para incidir en su comportamiento, va sanciones e incentivos.18 Para el caso de las compras pblicas, los funcionarios encargados de las contrataciones son el actor A, responsables de informar y justificar sus decisiones de compra (es decir, M) al actor B, que incluye desde los oferentes potenciales, en particular, hasta los ciudadanos, en general.
Una segunda consideracin es la transparencia de los procesos de contratacin pblica. Se debe procurar un adecuado grado de transparencia para reducir los riesgos de divulgar informacin que los licitantes puedan utilizar a su favor para venderle ms caro al gobierno. Es as que mientras que los pases progresivamente revelan ms informacin sobre la contratacin pblica en congruencia con las leyes de acceso a la informacin tambin cada vez es ms comn que seleccionen la informacin que no puede hacerse pblica, y que definan en Una de las condiciones necesarias para la rendicin qu etapa del proceso y ante quines debe darse de cuentas es que en la propia ley se expresen de a conocer: licitantes, otras partes interesadas y modo explcito los instrumentos que sern la clave pblico en general.20 para alcanzarla. Si el propio texto carece de este tipo de especificaciones, como por ejemplo, la obligacin En esta seccin analizaremos cules son los de publicar las bases de los concursos, de registrar riesgos a enfrentar en cada una de las etapas de las las decisiones o los fallos para la adjudicacin de compras gubernamentales, asi como las mejores los contratos, o de utilizar mecanismos para la prcticas en trminos de rendicin de cuentas y impugnacin de las decisiones; los espacios para transparencia, plasmadas en algunas legislaciones la actuacin discrecional se amplan y difcilmente y estudios internacionales sobre adquisiciones 21 pueden juzgarse. Tal como hemos apuntado en gubernamentales. Para ello, hemos dividido otros momentos, una buena ley no garantiza 20 Transparencia Internacional Las adquisiciones y licitaciones gubernamentales: compras eficientes, pero una mala ley aumenta la donde el sector pblico y el privado hacen negocios (Captulo 22) en Libro de Consulta. Transparency international, 2000. Disponible en: http://www. probabilidad de corrupcin y de comprar caro.19 transparency.org/regional_pages/americas/publicaciones/sourcebook_esp
21 Esta seccin est basada principalmente en las siguientes fuentes: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Bribery in Public Procurement: Methods, Actors and Counter Measures, (Paris: OCDE Publications: 2007), 51.19-25; Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
18 Mark Philp, Delimiting democratic accountability, Political Studies, vol. 57, nm.3, mayo 2008. 19 IMCO, 2011, op. cit.
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el anlisis de los riesgos y lo que las mejores Falta de correspondencia entre la asignacin del presupuesto y los requerimientos. prcticas recomiendan para mitigarlos en las tres Interferencia de actores externos, como polticos, etapas de la contratacin pblica: pre-licitacin, consultores e incluso servidores pblicos de alto licitacin y post-licitacin. rango, en las decisiones sobre lo que se debe comprar o contratar y/o en qu proporcin.
2.3.1 Pre-licitacin
Esta fase es especialmente vulnerable a la corrupcin porque existen muchas oportunidades para manipular los requisitos de las convocatorias y el procedimiento de adjudicacin. Adems, durante el diseo de la licitacin se pueden planear actos de corrupcin que sucedern ms adelante. Algunos riesgos en esta fase son:
Para superar los riesgos asociados a la evaluacin y la planeacin incorrecta de necesidades, algunos pases han implementado tcnicas de administracin de riesgo. Tcnicas de este tipo permiten programar las compras a travs de herramientas administrativas, como la gestin de inventarios, as como reducir las compras innecesarias o inducidas.22
a) Evaluacin de necesidades, planeacin y Adicionalmente, existen controles a los procesos de compra antes de que se adjudique el contrato. asignacin de presupuesto Por ejemplo, en algunos pases como Polonia, Alemania, Hungra y Mxico se instrumentan Evaluacin inadecuada de necesidades y, en mecanismos para la aprobacin del gasto; as consecuencia, mala planeacin de las compras. como para la verificacin de que el proceso se (OCDE), Integrity in Public Procurement Good practice from A to Z, OECD (2007); est llevando conforme a derecho. Esto se hace 21-27, disponible en: http://www.oecd.org/dataoecd/43/36/38588964.pdf; Instituto Mexicano para la Competitividad; Competencia en las compras pblicas, con el fin de evitar el gasto indebido de dinero
IMCO:2011, disponible en: http://imco.org.mx/images/pdf/Competencia_en_las_compras_p%C3%BAblic as.12sept2011_documento_%28final%29_.pdf ; Transparencia Internacional Las adquisiciones y licitaciones gubernamentales: donde el sector pblico y el privado hacen negocios (Captulo 22) en Libro de Consulta. Transparency international, 2000. Disponible en: http://www.transparency.org/regional_pages/americas/ publicaciones/sourcebook_esp 22 El caso de Brasil ilustra cmo esta nueva herramienta ha permeado a las organizaciones pblicas y sirve incluso para programar los procesos de compras. Remtase a: OECD Public Governance Reviews. Public Sector Integrity in Brazil: Managing Risks for a Cleaner Public Administration: Preliminary Main Findings and Proposals for Action, Paris, 2010
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pblico y de revelar posibles infracciones a la ley Para sobrellevar estos riesgos, las buenas prcticas antes de la celebracin de contratos.23 suguieren que la unidad convocante no defina unilateralmente los requisitos y especificaciones b) Definicin de requisitos tcnicas del bien o servicio a adquirir. En una tercera parte de los pases de la OCDE los oferentes Requisitos o especificaciones tcnicas que: potenciales, otras partes interesadas, y los usuarios (a) reduzcan la competencia por estar dise- finales tienen la oportunidad de estar involucrados ados para favorecer a un proveedor en par- en la elaboracin de las especificaciones. ticular o (b) son vagos o poco claros. Criterios de asignacin del contrato que (a) Tambin se recomienda transparentar los no son objetivos o (b) no se anuncian antes dilogos entre la autoridad contratante y las de la presentacin de propuestas. partes interesadas. Especialmente para los Barreras de entrada que son innecesarias o contratos complejos (por ejemplo, que involucren inadecuadas y que reducen la competencia. problemas tcnicos o dificultades en la estimacin Algunos ejemplos son exclusin por nacio- de los precios), esto puede tomar la forma de nalidad o pertenencia a una regin o entidad propuestas en lnea, encuestas entre oferentes, dentro del mismo pas, cuotas de inscripcin o de estudios de mercado. La transparencia de en un padrn de proveedores o garantas de estos encuentros o dilogos es fundamental para seriedad excesivas.24 prevenir la corrupcin.
23 En Hungra, por ejemplo, el Consejo de Contratacin Pblica requiere un control de legalidad, por el Consejo Editorial, antes de la publicacin de todos los anuncios de licitacin. En caso de incumplimiento de la ley, el Consejo de Contratacin Pblica hace un llamado a que el licitador complete o modifique el aviso antes de enviarlo para su publicacin. En Mxico, la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) orienta a las entidades y dependencias sobre los procesos de adquisicin de modo que se optimicen recursos y se elijan las modalidades ms adecuadas, esto a travs de las mesas de asesora preventiva o mesas de acompaamiento. 24 La garanta de la seriedad o formalidad de la oferta se utiliza para asegurar que los proveedores que participen tengan la capacidad de sostener la propuesta que presenten. Sin embargo, si el monto de esta garanta es alto, se convierte ms bien en una barrera a la entrada de proveedores.
Finalmente, los estudios de mercado neutrales son clave para la toma de decisiones de compra y para la publicacin de los requisitos que deben contener las propuestas. Si bien estos estudios son un insumo interno de la unidad compradora, es importante que la autoridad se responsabilice de su elaboracin y de la calidad e imparcialidad de stos.
c) Seleccin del procedimiento Abuso del uso de mtodos alternativos a la licitacin pblica. El uso inadecuado de procesos de compra por adjudicacin directa e invitacin restringida conllevan dos inconvenientes. El primero es que generan poca competencia y el segundo es que abren espacios a la discrecionalidad de las autoridades porque son ellas quienes definen a qu proveedores invitar.25 Es posible que la eleccin de un proceso no competido se derive del pago de un soborno. Investigaciones de mercado deficientes, por ejemplo, estudios que no contemplen el anlisis del nmero de proveedores, la regionalizacin de la oferta o la comparacin con precios internacionales cuando es pertinente. Uso incorrecto de las investigaciones de mercado. An si los estudios son de buena calidad, es fundamental que los funcionarios utilicen correctamente la informacin recabada para definir el proceso de compra ms adecuado.26
25 Algunos de los mecanismos utilizados para justificar el uso de estos procesos aun cuando no son convenientes son (a) la divisin de contratos para que cada una de las partes se considere como una adjudicacin de escaso valor, (b) sealar que la decisin se basa en una extrema urgencia cuando no es as, (c) uso excesivo de excepciones basadas en tecnicismos o en derechos exclusivos y (d) manipulacin de las investigaciones de mercado para probar que la oferta es escasa. 26 Por ejemplo, en trminos generales cuando el bien a adquirir es estandarizado y
Las mejores prcticas internacionales recomiendan el uso de la licitacin como el principal mecanismo de compra porque generalmente fomenta la competencia. Esta prctica se debe seguir con algunas excepciones,27 por ejemplo, cuando las compras son de escaso valor. Esto significa que para comprar bienes que son ms econmicos es mejor adjudicar directamente un contrato, ya que al realizar un proceso competido se incurrira en mayores costos de transaccin. Igualmente, si el mercado del producto que se requiere es pequeo, y efectivamente son escasos los oferentes, es preferible llevar a cabo una adjudicacin directa que permita negociar abiertamente con los potenciales proveedores. En el caso de que se compre mediante otro mecanismo, deber exigirse un registro de las razones por las que se toma la decisin de exceptuar una licitacin pblica.
existe un mercado competido lo ms conveniente es realizar una licitacin pblica; en cambio, cuando se trata de bienes o servicios con poca oferta, la mejor opcin puede ser la adjudicacin directa para tener la oportunidad de negociar directamente con los proveedores. 27 Ver nota 12
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d) Plazo para estructurar la preparacin de las ofertas
debe a que los procedimientos, las decisiones y acciones de las autoridades y los participantes generalmente quedan plasmadas en registros, Modificacin de bases o convocatorias con actas, fallos o testimonios de participantes y/o de poco tiempo de anticipacin.28 los ciudadanos, lo que puede facilitar la deteccin Salida informal de informacin que da de irregularidades. Entre los riesgos ms comunes ms tiempo de preparacin a ciertos se encuentran: proveedores. a) Invitacin a participar En trminos de la publicacin oportuna de las convocatorias y de las modificaciones a la misma Las convocatorias de licitacin no se hacen si las hubiera, la mejor prctica establece 12 das pblicas. 29 de antelacin a la presentacin de ofertas. Las convocatorias de licitacin no se publican en un medio oficial, lo que puede dificultar los procesos de impugnacin. 2.3.2 Licitacin Las convocatorias no contienen suficiente informacin, por ejemplo no incluyen las Durante esta etapa los errores administrativos clusulas y condiciones del contrato o los y los posibles acuerdos de colusin y corrupcin criterios de asignacin o de desempate. se materializan en compras pblicas deficientes. Divulgacin de informacin reservada o Por otra parte, esta es la etapa de la contratacin confidencial. pblica que generalmente prev ms controles Invitacin a oferentes ficticios para aparentar y mecanismos de rendicin de cuentas; esto se que el proceso es competido.
28 Esto puede implicar que no todos los participantes estn enterados en el mismo tiempo sobre las modificaciones y representa condiciones asimtricas de participacin. 29 En la Repblica Checa se otorga un plazo de 12 das para la presentacin de proposiciones posterior a la publicacin de las bases y, en su caso, modificacin de convocatorias.
El primer paso para garantizar que la informacin sobre la compra sea clara y equitativa es la divulgacin de las convocatorias a travs de
medios de comunicacin oficial y de mayor difusin comercial. Adems, la publicidad debe ser proporcional al monto del contrato: a mayor valor se sugiere mayor difusin. Una de las herramientas probadas para la difusin eficiente de las convocatorias son los sistemas electrnicos de compras pblicas (e-procurement). Tres cuartas partes de los pases de la OCDE utilizan las TIC con el fin de divulgar informacin sobre las oportunidades de contratacin de modo abierto y competitivo.30 Adicionalmente, si estas herramientas se utilizan a lo largo del proceso de compra, sirven para disminuir la interaccin directa entre empresarios y funcionarios pblicos, para estandarizar los procesos de adquisicin y para transparentar las decisiones y dar seguimiento a los eventos de las contrataciones pblicas.
oferentes y los convocantes debern ser pblicos. Adicionalmente, la informacin sobre preguntas y respuestas debe ser difundida a todos los licitantes para asegurar condiciones equitativas de participacin.
b) Asignacin del contrato
Evaluacin de las ofertas o asignacin del contrato con base en intereses personales o acuerdos de corrupcin. En esta etapa del proceso los funcionarios pueden usar diversos mecanismos para manipular el resultado del concurso, entre ellos, realizar cambios en las ofertas de los participantes, descalificar ofertas injustificadamente o modificar los criterios de asignacin. El personal de adquisiciones no reporta a las Una vez divulgada la convocatoria, el segundo autoridades competentes violaciones a la paso es que los participantes tengan la posibilidad ley o comportamientos inusuales y patrones de solicitar aclaraciones antes de la presentacin sospechosos detectados en la presentacin de ofertas (conocidas en Mxico como junta de ofertas. de aclaraciones). Estos espacios entre los Falta de separacin efectiva entre las autoridades que aprueban los recursos financieros, las que firman el contrato y las 30 En el caso de Europa uno de los objetivos del Plan de Accin es que a partir de 2010 todas las administraciones pblicas deben tener la capacidad para que dirigen el proyecto correspondiente. llevar a 100% de su contratacin de manera electrnica cuando sea legalmente
permisible.
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Esto implica que no existe la posibilidad de que los diversos actores gubernamentales involucrados en el proceso de compra se vigilen unos a otros como mecanismo de control y contrapeso. Contratacin de empresas no calificadas. Ausencia de registros completos sobre los procedimientos de apertura y evaluacin de las ofertas y adjudicacin del contrato.
al ser eventos en lnea y de manera annima. En contraste con las subastas tradicionales, son los vendedores, y no el comprador, quienes presentan las ofertas. Su operacin fundamental consiste en una competencia entre licitantes por la venta de un bien o servicio, en donde cada uno de ellos ofrece descuentos que mejoren el precio ofertado con antelacin; sin que esto signifique la posibilidad de modificar las especificaciones originalmente contenidas en su proposicin Existen varias medidas para mitigar los riesgos tcnica. Es un mecanismo de transparencia pues asociados a favorecer a unos proveedores sobre permite a los ciudadanos supervisar las pujas va otros al establecer criterios sesgados para la internet en tiempo real.32 asignacin de los contratos. Una de ellas es la participacin de observadores externos en los Por ltimo, realizar compras centralizadas o procesos de compra. Por ejemplo, la prctica consolidadas de bienes de uso generalizado de control social directo a travs de los testigos permite la unificacin de criterios de asignacin sociales en Mxico, los pactos de integridad en de diferentes entidades compradoras, lo que Corea, o la injerencia en la toma de decisiones a funciona de modo similar a un sistema de pesos y cargo de las cmaras empresariales en Blgica, contrapesos. En vez de que cada rea compradora realice sus propias compras, se consolidan las Estados Unidos y Turqua. adquisiciones en un solo evento. Este tipo de Otro mecanismo es el uso de las subastas contratos permite adems optimizar las compras electrnicas y pujas en reversa31 porque reduce del gobierno porque lo convierte en un actor con la interaccin entre funcionarios y proveedores, un importante poder de compra. Finalmente, en
31 Vase Ausubel, Lawrence M. and Cramton, Peter, 2008, Dynamic auctions in procurement en Dimitri, Piga & Spanolo, op. cit. 32 Los pases que recientemente han adoptado esta herramienta son Brasil, Reino Unido y Mxico.
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trminos de supervisin y rendicin de cuentas, la centralizacin facilita el esfuerzo de monitoreo porque es ms eficiente llevar control sobre un slo contrato.
2.3.3 Post-licitacin
Esta etapa es en donde generalmente es ms fcil detectar las fallas, corrupcin, colusin o ineficiencia. La razn es que es posible analizar el proceso de compra de una forma integral. Esta ventaja permite tomar en cuenta el curso que tom el proceso, es decir, la conexin entre las decisiones y medidas tomadas durante la prelicitacin y licitacin y los resultados finales de la compra. Adems, en algunos sistemas se han diseado mecanismos para que los participantes tengan la posibilidad de inconformarse, as como para que agentes externos al proceso puedan hacer revisiones al ciclo completo. a) Sistemas de control En trminos de los sistemas de control, los principales riesgos de ineficiencia administrativa y/ corrupcin en esta etapa son:
Los participantes no cuentan con la facultad de impugnar el fallo de la licitacin pblica o de presentar inconformidades. La falta de alguno de estos mecanismos implica que las resoluciones de las autoridades no pueden ser cuestionadas. Falta de independencia de las autoridades encargadas de analizar las impugnaciones o inconformidades. Para que la capacidad de denuncia de los participantes sea efectiva es fundamental que el ente encargado de revisar y resolver las protestas sea independiente del resto del sistema de adquisiciones, es decir, que no sea juez y parte. Las autoridades no estn obligadas a integrar y conservar los expedientes completos de los procesos de adjudicacin. Esta deficiencia representa un obstculo para la rendicin de cuentas y la supervisin de autoridades de nivel superior. Prohibicin de la presencia de testigos sociales o cualquier otro observador externo durante el proceso de compra. Cuando se limita la participacin de este tipo de actores se anula la posibilidad de instrumentar, desde la ciudadana, un mecanismo para verificar que las autoridades lleven a cabo los procesos de adjudicacin de manera adecuada.
Existen diversas prcticas deseables para que los sistemas de control funcionen adecuadamente. Los sistemas administrativos de quejas (o de medios de impugnacin) permiten a los licitantes inconformarse si no estn de acuerdo con el desarrollo del proceso de contratacin pblica.
tiempo suficiente para acceder a los mecanismos de revisin;35 (2) independencia de los sistemas de quejas y de revisin; (3) resolucin eficiente de las quejas a cargo de una entidad autnoma, y (4) reparacin de daos.
Por su parte, en algunos pases los delitos Las auditoras externas o instancias de escrutinio vinculados a la corrupcin en los procesos pblico aseguran que el organismo encargado de de contratacin pblica, como el soborno realizarlas sea ajeno a la rama del gobierno que o la manipulacin de las licitaciones, estn realiz la compra. Algunos pases han formado tipificados en los cdigos penales y no slo en comits parlamentarios para revisar proyectos, los administrativos.36 realizar investigaciones individuales y organizar audiencias en materia de compras de alto valor Finalmente, algunos sistemas de e-procurement que representan riesgos importantes para los registran, adems de las caractersticas bsicas recursos pblicos.33 del proceso de contratacin, aspectos financieros, Un complemento a los sistemas de control es la resolucin alternativa de controversias. Pocos pases han establecido sistemas alternativos de resolucin de las decisiones judiciales, dedicados a la contratacin pblica con el fin de promover una solucin efectiva y oportuna de las protestas de la oferta y evitar el costo del litigio.34 Para que esta resolucin sea efectiva debe existir: (1)
33 Por ejemplo, Grecia, Mxico, Holanda, Eslovenia y Turqua. 34 Ejemplos de estos pases son: Corea, Canad, Estados Unidos y Reino Unido.
los registros contables,37 el nmero de quejas administrativas (si las hubo),38 y las irregularidades detectadas y las sanciones aplicadas.39
35 es decir, que permita resarcir daos o detener el proceso de compra en caso de que la controversia se resuelva a favor del inconformado. 36 Por ejemplo en el caso de la Ley Antimonopolios de Japn. Lo mismo se busca en Mxico con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de las Personas Morales en las Contrataciones Pblicas. 37 Brasil e Italia. 38 Polonia y Turqua. 39 Mxico.
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b) Gestin del contrato Una vez formalizado el contrato, la autoridad lo supervisa y lo gestiona. Esta actividad generalmente se considera como un proceso interno entre la agencia compradora y el proveedor, que est sujeto a menos requisitos de transparencia y que normalmente no est cubierto por las leyes de adquisiciones, sino ms bien por el derecho contractual.
En la gran mayora de los pases, la gestin de los contratos slo se da a conocer a la entidad Falta de supervisin de los funcionarios contratante y al contratista. En muy pocos pases, pblicos, que da espacio a: (a) ajustes como Dinamarca y Suecia es permisible que el contables irregulares o traspaso de recursos contrato est abierto al pblico general, siempre y entre distintos contratos; (b) retrasos en cuando no revele informacin secreta que podra los pagos, incluso puede ocurrir que las perjudicar a los intereses de los contratistas o del autoridades amenacen al proveedor con no Estado.40 Por lo tanto, los riesgos ms comunes efectuar un pago si no reciben un soborno a en esta etapa del proceso son: cambio; (c) facturacin falsa o duplicada de bienes y servicios no prestados.
40 En una reunin organizada por el peridico El Economista, el 11 de octubre de 2011 en la ciudad de Mxico, un representante de las cmaras empresariales indic que posterior a las reformas de transparencia sobre las asignaciones de contratos a travs de Compranet, y con las condiciones de inseguridad por las que atraviesa el pas, es necesario ser muy cauteloso puesto que los datos personales de los empresarios, como direccin y telfono, han sido insumos para la extorsin. Este es un ejemplo en el que la publicidad y transparencia de los contratos deben tomarse con reservas.
Falta de supervisin del desempeo del proveedor. En particular, es posible que no se lleve un monitoreo de la cantidad, calidad y/o tiempo de entrega o realizacin del bien o servicio contratado. Algunas de las consecuencias de la falta de vigilancia son: (a) modificacin de las condiciones del contrato, como plazos ms largos o precios ms altos; (b) sustitucin de productos por unos ms baratos o de menor calidad que los estipulados en el contrato; (c) robo de activos o bienes; (d) servicios ficticios.
Un desafo central consiste entonces en asegurar que el proyecto se lleve a cabo de acuerdo con las especificaciones originales y con los propsitos de la organizacin; en particular en trminos
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de calidad y cantidad de materiales utilizados, as como el suministro oportuno de todos los componentes. Otro reto es que el pago se realice en forma oportuna. Finalmente, existe una serie de certificaciones que se pueden exigir a funcionarios y empresas participantes para fomentar la compra eficiente: Certificacin de los funcionarios. Los encargados del diseo de los procesos de compra deben estar capacitados desde las fases tempranas, tales como la deteccin de necesidades, la programacin de la compra y el anlisis de mercado del producto a adquirir. Asesora sobre las pautas de conducta colusivas y los delitos relacionados con la corrupcin. Un ejemplo es orientar a los funcionarios a que no difundan informacin confidencial e inducirlos a denunciar en caso de que conozcan que alguien ms lo haya hecho. El personal puede apoyarse de asistencia profesional para conocer la regulacin aplicable a las compras pblicas y las medidas anti-corrupcin y anti-colusin. Certificacin de las empresas. Al iniciar el proceso, las empresas tambin
deben de certificar que no recibieron ni solicitaron informacin sobre las compras gubernamentales, previo a la publicacin de las ofertas. Compromiso formal por parte de los interesados a no violar la ley. Un ejemplo son las cartas firmadas por los oferentes potenciales en las que se comprometen a no coludirse con los dems participantes (i.e. Alemania, Canad y Estados Unidos).41 En suma, la manera en que se realizan las compras pblicas puede llevar a dos escenarios diametralmente distintos que tienen implicaciones sobre la calidad de vida de los ciudadanos. En el primero, la eficiencia en las compras pblicas implica la provisin de bienes o servicios de calidad y el fomento del desarrollo de la economa nacional. En contraste, en el segundo escenario la ineficiencia se traduce en el desperdicio de recursos pblicos. La rendicin de cuentas y la transparencia son fundamentales para alcanzar el primer escenario y evitar el segundo.
41 OECD, 2011, Fighting bid rigging in public procurement in Mexico. An OECD Secretariats report into the current legislation and practices governing IMSS procurement, mimeo.
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3. Rendicin de cuentas y compras pblicas en Mxico

Retomando el argumento del libro, el xito de un sistema de compras pblicas recae principalmente en (1) la existencia de un marco normativo que oriente a los funcionarios a gastar eficientemente y (2) su correcta implementacin. Tomando esto en cuenta, esta parte del texto se centra, primero en analizar qu tanto las leyes de adquisiciones pblicas en Mxico incorporan las mejores prcticas internacionales y segundo, en describir la adecuacin de algunas de stas en el mbito federal.
oferentes potenciales; deben transparentar, en la medida de lo posible, todas las decisiones que se van tomando a lo largo del ciclo de compra; as como contener mecanismos de supervisin de las decisiones tomadas. En el caso de Mxico, todas las compras y arrendamiento de bienes muebles, as como la contratacin de servicios y obra que realizan todas las autoridades de los rganos pblicos administrativos del Estado los Poderes de la Unin, los diferentes niveles de gobierno y los entes con autonoma constitucional deben supeditarse a los principios que establece la Constitucin mexicana, que en su artculo 134 menciona que los recursos econmicos de que dispongan la Federacin, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarn con eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn destinados.
3.1 Mecanismos legales para la rendicin de cuentas en Mxico
En prcticamente todos los pases del mundo, los sistemas de compras estn sujetos a leyes y ordenamientos de adquisiciones. Idealmente Sin embargo, las compras de los distintos rganos las leyes de adquisiciones deben establecer pblicos estn reguladas por los ordenamientos condiciones para que las posibilidades de que cada uno de ellos ha emitido para tal efecto. participacin sean equitativas para todos los
Por ejemplo, la Administracin Pblica Federal (o el Poder Ejecutivo) rige sus compras con base en lo establecido en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico (LAASSP) y en su Reglamento; mientras que el Poder Legislativo tiene dos ordenamientos, uno para la Cmara de Senadores y otro para la Cmara de Diputados. Por su parte, los entes pblicos que tienen carcter de rgano autnomo segn la Constitucin, como la Comisin Nacional de Derechos Humanos, el Instituto Federal Electoral o el Banco de Mxico, tambin tienen, cada uno, sus propias reglas especficas.
adquisiciones es el Artculo 134 constitucional, entre ellas encontramos distintas maneras de regular la forma como deben llevarse a cabo los procesos de compras pblicas.
Dado este contexto, el objetivo de esta seccin es detectar para el caso mexicano hasta qu punto las normas contenidas en las leyes (y reglamentos) de adquisiciones de bienes y servicios estatales y a nivel federal, fomentan la rendicin de cuentas a lo largo del proceso de adquisiciones. El enfoque est en la calidad de la normatividad (anlisis de jure), es decir, si las leyes de compras pblicas de los 32 estados y la federacin contemplan la gama A nivel subnacional, el manejo de recursos de buenas prcticas internacionales analizadas en econmicos federales por parte de los estados, la primera parte de este cuaderno. los municipios y el Distrito Federal se sujetan a la LAASSP y sus ordenamientos reglamentarios, Para ser consistentes con la estructura de la pero cuando estos recursos pasan a ser propios primera parte del documento, el anlisis de se administran y ejercen por los gobiernos de estas buenas prcticas se presenta en la forma los estados y el Distrito Federal conforme a de indicadores agrupados en las tres etapas sus propias leyes de adquisiciones.42 Aunque el que conforman el ciclo de adquisiciones: antes, eje de la ley federal y de las leyes estatales de durante y despus de la adjudicacin de un contrato. Cada uno de los indicadores son 42 Las entidades federativas estn obligadas a comprar al amparo de la LAASSP expresiones de los mecanismos de control y cuando hay de por medio recursos federales, excepto para las aportaciones, participaciones (Ramo 33), subsidios, reasignaciones y donaciones, pues estos rendicin de cuentas.43 recursos se rigen bajo la Ley de Coordinacin Fiscal. Alrededor de 600 programas
correspondientes a 15 ramos (entre fondos, fideicomisos, programas subsidios) se rigen bajo la LAASSP. Cuando los recursos los recibe algn estado y se consideran recursos propios de ste, la SFP no tiene atribuciones para su fiscalizacin. 43 Esta seccin se basa en el estudio Competencia en las compras pblicas:
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Por ejemplo, si se considera que la publicacin oportuna de las modificaciones de las convocatorias es una buena prctica, el indicador pregunta si la ley analizada permite modificaciones en los criterios de evaluacin y si stos se hacen pblicos con suficiente anticipacin. De igual manera, si la creacin de un sistema administrativo de quejas es una buena prctica, entonces el indicador califica si la ley analizada establece que los participantes tienen derecho a presentar inconformidades ante una autoridad independiente del sistema de adquisiciones; y as sucesivamente. A cada uno de los indicadores que formulamos le corresponde un si cumple o no cumple en funcin de si la legislacin analizada contempla o no la buena prctica. Este anlisis carece de un examen de facto a nivel estatal, es decir, no sabemos si en la prctica se sigue la normatividad analizada, as como los efectos de la misma en el precio y la calidad de lo
Evaluacin de la calidad de la normatividad estatal en Mxico, IMCO, 2011. En dicho estudio, la definicin de indicadores sobre mejores prcticas se realiz principalmente con base en los siguientes tres documentos: (1) Lineamientos para combatir la colusin entre oferentes en licitaciones pblicas, OCDE (2009); (2) Metodologa para la evaluacin de los sistemas nacionales de adquisiciones pblicas, OCDE (2006), y (3) Ley modelo sobre la contratacin pblica de bienes, obras y servicios de la Comisin de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional.
comprado.44 Sin embargo, ms adelante (seccin 3.2) analizamos la implementacin de algunos de estos mecanismos de rendicin de cuentas en los procesos de adquisicin a nivel federal. Consideramos que el anlisis de las legislaciones es en s mismo relevante porque la existencia de reglas que obliguen a la rendicin de cuentas puede mitigar los actos de corrupcin de las autoridades pblicas al cerrar los espacios de discrecionalidad, y en algunas ocasiones fomentar la competencia y eficiencia en los procesos de contratacin.
3.1.1 Pre licitacin

Recordemos que esta etapa corresponde a los procedimientos que deben seguirse antes de que ocurra el proceso de compra. Incluye la definicin de las condiciones tcnicas y econmicas de lo que se va comprar, la seleccin del procedimiento de compra, y la publicacin y difusin de la convocatoria en caso de licitacin pblica. Los
44 El anlisis de los procesos de adquisicin en la prctica a nivel estatal est fuera del alcance de este documento, son demasiados sistemas de compra y demasiadas transacciones como para que a raz del anlisis de unas cuntas transacciones se puedan hacer generalizaciones. Por otra parte, al momento de elaborar este cuaderno estamos evaluando los procesos de compra dos entidades federativas, Guerrero y Zacatecas y del municipio de Oaxaca. Estos estudios podrn consultarse en el portal del Instituto Mexicano para la Competitividad (www.imco.org.mx).
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mecanismos de rendicin de cuentas en esta fase pueden evitar la manipulacin de los requisitos de las convocatorias para favorecer a algn participante. El siguiente cuadro contiene la definicin de 6 indicadores sobre la calidad de las legislaciones en trminos de rendicin de cuentas durante la pre-licitacin. Posteriormente, la figura 1 muestra si las legislaciones de adquisiciones estatales y la federal cumplen o no con las buenas prcticas planteadas en los indicadores.
Cuadro 3. Pre-licitacin: Competencia y publicidad de las ofertas
Indicador 1: Existe un reglamento de la Ley de adquisiciones pblicas que es de fcil acceso. Los reglamentos son necesarios para establecer detalladamente los procedimientos que contempla la Ley y as evitar la discrecionalidad de las autoridades. Indicador 2: La Ley permite las compras consolidadas, es decir, en coordinacin con otras agencias del sector pblico. Esta prctica (1) reduce los costos de transaccin, (2) genera ms demanda que se traduce en precios ms bajos y (3) en trminos de rendicin de cuentas, facilita el esfuerzo de monitoreo porque es ms fcil llevar control sobre un slo contrato. Indicador 3: La autoridad est obligada a registrar qu proveedores fueron excluidos de participar en el procedimiento de contratacin y por qu. Ello permite la revisin posterior y crea incentivos para que la autoridad acate la Ley. Indicador 4: La Ley obliga la publicacin de las convocatorias de licitacin pblica en un medio oficial y en uno de amplia circulacin. Es necesario que la convocatoria se d a conocer en un medio oficial porque de esta manera los participantes pueden presentar una impugnacin si lo requieren. Adems, la publicacin en un diario de amplia circulacin es indispensable para que las licitaciones pblicas sean competidas. Indicador 5: La Ley define la informacin bsica que deben contener las convocatorias o bases de la licitacin pblica. Es necesario que los participantes potenciales tengan suficiente informacin para definir su capacidad e inters en presentar ofertas. Indicador 6: La Ley permite modificaciones en los criterios de evaluacin si se hacen pblicos con suficiente anticipacin. Esta norma puede evitar que las modificaciones a los criterios de evaluacin pongan en desventaja a algunos participantes respecto a otros.
En promedio, las legislaciones mexicanas cumplen con la mitad de las buenas prcticas que se refieren a la etapa de pre-licitacin (ver figura 1). Pero la calidad de las legislaciones no es homognea. En un extremo, la Ley Federal (LAASSP) contiene la totalidad de las buenas prcticas enunciadas en los indicadores del cuadro 3 y en el otro, la normatividad de Guerrero, Quertaro y Michoacn nicamente cumple con una de ellas. Al analizar los resultados por indicador, se observa que la gran mayora de las legislaciones contempla la posibilidad de llevar a cabo compras consolidadas y estipula que las convocatorias deben contener suficiente informacin (indicadores 2 y 5). A pesar de que el nmero de leyes que cumple con este ltimo indicador es alto (24 de 33), es relevante sealar que las 9 legislaciones estatales que no estipulan que las convocatorias deben contener suficiente informacin, estn dejando de lado una condicin bsica para la competencia y la transparencia de las reglas de adjudicacin de los contratos. La mayora de las legislaciones presentan dos deficiencias: no cuentan con un reglamento y no anuncian con anticipacin las modificaciones a los criterios de evaluacin contendidos en las bases y convocatorias (indicadores 1 y 6, respectivamente).
Figura 1. Etapa Pre licitacin: Mecanismos legales para la rendicin de cuentas en Mxico
1. Reglamentacin 2. Posibilidad de compras cosolidadas 3. Obligatoriedad de una exposicin de motivos de exclusin* 4. Publicacin de las convocatorias 5. Las convocatorias contienen suficiente informacin 6. La modificacin de convocatorias se anuncia con anticipacin Nmero de indicadores con los que cumple (mximo 6) 6 5 4 4 4 4 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 1 1 1
Promedio=2.9 (equivalente a 48% del total)
Federal Distrito Federal Estado de Mxico Hidalgo Nayarit Sinaloa Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Colima Durango Jalisco Michoacn Morelos Nuevo Len Oaxaca Quintana Roo San Luis Potos Sonora Tabasco Tamaulipas Veracruz Aguascalientes Coahuila Guanajuato Puebla Tlaxcala Zacatecas Guerrero Quertaro Yucatn Totales S contiene No contiene
7 26
30 3
12 21
16 17
24 9
7 26
Fuente: Elaboracin propia con base en los resultados del estudio Competencia en las compras pblicas: Evaluacin de la calidad de la normatividad estatal en Mxico, IMCO (2011). * Idealmente, el registro de los proveedores excluidos debe ir acompaado de una justificacin correspondiente. En el caso mexicano, las entidades con leyes que cumplen con esta buena prctica son: D.F., Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Oaxaca y Zacatecas.
3.1.2 Licitacin
Como se seal en el captulo anterior, esta etapa consiste en el registro de participantes, presentacin y recepcin de propuestas, apertura de las mismas, anlisis y evaluacin de las propuestas tcnicas y econmicas, dictaminacin, fallo y asignacin del contrato. En trminos de rendicin de cuentas, una ventaja de esta fase del proceso es que las leyes pueden obligar a que las decisiones y acciones de las autoridades y los participantes queden plasmadas en registros, actas, fallos o testimonios que pueden facilitar la deteccin de irregularidades. A continuacin presentamos los indicadores que corresponden a esta etapa.
Cuadro 4. Licitacin: La rendicin de cuentas durante el proceso de decisin de compra
Indicador 7: La Ley limita el presupuesto total para adquisiciones por un mtodo distinto a la licitacin pblica. Este lmite evita que los entes pblicos abusen del uso de la adjudicacin directa o invitacin restringida. Indicador 8: La Ley establece la necesidad de una notificacin cuando se utiliza la adjudicacin directa. Esto es necesario para obtener mayor seguridad de que el uso de un procedimiento alternativo a la licitacin pblica es adecuado y que no se deriva de una decisin discrecional. La notificacin se debe realizar ante el Comit de Adquisiciones o un rgano similar. Indicador 9: Los servidores pblicos debern reportar a las autoridades competentes cuando detecten violaciones a la ley y/o comportamientos inusuales y patrones sospechosos detectados en la presentacin de ofertas. Este indicador evala si la Ley obliga a las autoridades responsables del proceso de adjudicacin a reportar cualquier posible violacin a la Ley. Indicador 10: La ley contempla el uso de los medios electrnicos durante el proceso de compra. El uso de medios electrnicos disminuye la interaccin directa entre empresarios y funcionarios pblicos, estandariza los procesos de adquisicin, transparenta las decisiones y permite consultar y dar seguimiento a los eventos de las contrataciones pblicas. Indicador 11: La Ley contempla el uso de las subastas electrnicas (o remotas). Las subastas electrnicas son el mecanismo ms adecuado para realizar las licitaciones pblicas porque garantizan la confidencialidad de la identidad de los participantes y de sus propuestas. Indicador 12: Cuando haya igualdad de condiciones, la Ley establece un mtodo de desempate. Esta prctica cierra espacios a la discrecionalidad de las autoridades.
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Como se seala en la figura 2, las leyes de adquisiciones estatales y la federal cumplen en promedio con la mitad de los indicadores de la etapa de licitacin. Al igual que en la etapa anterior, existe amplia variacin en la calidad de las legislaciones. La LAASSP y las legislaciones de Baja California y Sinaloa contienen todas las buenas prcticas de rendicin de cuentas en esta etapa; en contraste, la ley de Yucatn omite todas ellas. Entre la buenas prcticas establecidas en los indicadores del 7 al 12, la que aparece con ms frecuencia en las legislaciones mexicanas es la obligacin de las autoridades de denunciar cualquier irregularidad durante el proceso (28 de 33 leyes lo contienen; indicador 9). De esta manera, las normas fomentan explcitamente que el personal de compras supervise que todos los actores involucrados en el proceso de compras acten de acuerdo a la ley. En el otro extremo, nicamente 6 leyes limitan los recursos adjudicados por algn mtodo de excepcin pblica y slo 7 contemplan el uso de subastas electrnicas (indicadores 7 y 11 respectivamente). Entre estas dos deficiencias, la primera es la ms grave debido a que abre la posibilidad de que los gobiernos estatales violen
el artculo 134 constitucional que indica que el mtodo principal de adjudicacin debe ser la licitacin pblica. En cambio, aunque el uso de las subastas electrnicas es deseable porque puede traer importantes ahorros a los gobiernos, es un mtodo relativamente nuevo (a nivel federal se incluy en la LAASSP en 2009) y es posible que esa sea la razn por la cual slo se contempla en algunas leyes.
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Figura 2. Etapa Licitacin: Mecanismos legales para la rendicin de cuentas en Mxico

7. Limitacin de 8. Notificacin del recursos uso del mtodo de 9. Denuncia de adjudicados por adjudicacin irregularidades mtodos de directa * excepcin Federal Baja California Sinaloa Hidalgo Baja California Sur Nuevo Len Sonora Distrito Federal Aguascalientes Chiapas Chihuahua Coahuila EdoMex Guanajuato Nayarit Quertaro Quintana Roo Veracruz Durango Tamaulipas Campeche Colima Oaxaca Puebla Tabasco Tlaxcala Zacatecas Michoacn Morelos Jalisco Guerrero San Luis Potos Yucatn Totales
S contiene
No contiene
10. La Ley contempla el uso de medios electronicos
11. La Ley contempla las subastas electrnicas
12. La Ley establece un mtodo de desempate
Nmero de indicadores con los que cumple (mximo 6) 6 6 6 5 4 4 4 4 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1 1 1 0

6 26
26 6
28 4
11 21
7 25
18 14
Fuente: Elaboracin propia con base en resultados del estudio Competencia en las compras pblicas: Evaluacin de la calidad de la normatividad estatal en Mxico, IMCO (2011). * Idealmente, adems de notificar el uso de la adjudicacin directa ex post, se debera obtener la aprobacin del comit de adquisiciones o un rgano similar ex ante, es decir previo a que se realice la adjudicacin directa. Las leyes estatales que exigen informacin ex post y tambin una autorizacin previa son Baja California Sur, Coahuila, Durango, Guanajuato, Hidalgo, Sonora y Zacatecas.
3.1.3 Post-licitacin
Se refiere a la fase del proceso que ocurre una vez adjudicado y formalizado el contrato de compra. Incluye la gestin del contrato y los sistemas de control a la autoridad. Idealmente las leyes deben permitir que a partir de que se adjudic el contrato, sea posible analizar el proceso de compra de una forma integral por medio de una auditora interna o externa. El siguiente cuadro resume 4 indicadores que plasman algunas de las buenas prcticas de rendicin de cuentas en la etapa de post-licitacin.
Cuadro 5. Post-licitacin: Sistema de control y auditora

Indicador 13: La Ley establece que los participantes tienen derecho a presentar inconformidades ante una autoridad independiente del sistema de adquisiciones. Una norma de este tipo permite que los participantes cuestionen las decisiones o acciones de la autoridad. Para que este derecho sea efectivo es fundamental que el ente encargado de revisar y resolver las protestas sea independiente y autnomo del resto del sistema de adquisiciones. Indicador 14: La Ley obliga a que se generen expedientes sobre los procesos de adjudicacin. El propsito del registro de los procedimientos de adjudicacin es favorecer la rendicin de cuentas y facilitar la supervisin de los procesos. Indicador 15: La Ley seala expresamente que cualquier procedimiento de adjudicacin podr ser auditado. Esta prctica se debe seguir sin importar el monto o naturaleza del contrato. Indicador 16: La Ley contempla la invitacin a observadores externos (tambin conocidos como testigos sociales). Su funcin es monitorear o evaluar los procesos de licitacin.
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Las legislaciones mexicanas en materia de que los procedimientos relacionados a las compras adquisiciones cumplen en promedio con 63% pblicas se realicen conforme a la Ley. de las buenas prcticas que se refieren a la etapa de post-licitacin (ver figura 3). En esta fase, la calidad de normatividad en materia de rendicin de cuentas tambin es heterognea. Por un lado, la ley federal y las de los estados de Hidalgo, Morelos y Sinaloa contienen las 4 prcticas deseables en esta etapa, y por el otro, la legislacin de Guerrero no contiene ninguna. Las principales fortalezas contenidas en la mayora de las leyes son la obligacin de generar expedientes sobre los procesos de compra y el sealamiento de que cualquier procedimiento puede estar sujeto a una auditora (indicadores 14 y 15). Aunque todos los estados cuentan con auditoras, consideramos que algunos no cumplen con la buena prctica debido a que sus leyes no contemplan explcitamente la posibilidad de llevarlas a cabo o el ente encargado de realizarlas no es imparcial. La debilidad ms evidente en la normatividad de la mayora de los estados es que no contemplan la participacin de observadores externos, entre ellos, los testigos sociales (indicador 16). Esta deficiencia implica que la sociedad civil no forma parte de los controles necesarios para asegurar
Figura 3. Etapa Post-licitacin: Mecanismos legales para la rendicin de cuentas en Mxico

13. Posibilidad de inconformidades 14. Elaboracin de ante autoridad expedientes * independiente Federal Hidalgo Morelos Sinaloa Baja California Baja California Sur Chiapas Coahuila Colima EdoMex Guanajuato Jalisco Nayarit Oaxaca Quertaro Tabasco Tlaxcala Aguascalientes Campeche Chihuahua Distrito Federal Nuevo Len Puebla Quintana Roo San Luis Potos Sonora Tamaulipas Yucatn Zacatecas Durango Michoacn Veracruz Guerrero Totales
S contiene
No contiene
15. Auditoras
Nmero de 16. Observadores indicadores con externos los que cumple (mximo 4)
4 4 4 4 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1 1 1 0
22 11
28 5
27 6
5 28
Fuente: Elaboracin propia con base en resultados del estudio Competencia en las compras pblicas: Evaluacin de la calidad de la normatividad estatal en Mxico, IMCO (2011). * Idealmente, adems de obligar a que se generen los archivos, las leyes deben establecer cul debe ser su contenido. nicamente la Ley Federal de Adquisiciones cumple con ambas condiciones.
En trminos generales, la mayora de las legislaciones estatales muestra serias deficiencias en la regulacin en materia de rendicin de cuentas durante los procesos de compras pblicas. En promedio, las leyes de adquisiciones de las 32 entidades federativas contienen la mitad de las buenas prcticas analizadas en esta seccin. En contraste, la ley federal (LAASSP) cumple con 100% de ellas.45 Estos resultados indican que existe un amplio espacio para reformar y mejorar las leyes de adquisiciones de todas las entidades, y que para ello, es posible adoptar algunos aspectos de la normatividad federal. No slo existe una diferencia evidente entre la calidad de las legislaciones estatales en su conjunto y la federal, sino que tambin existe amplia variacin en la calidad de la normatividad entre las entidades federativas. Mientras que en un extremo hay estados que cumplen con 82% de las buenas prcticas estudiadas, en el otro, hay entidades que slo contienen 12%. Una de las posibles razones de la falta de mecanismos de rendicin de cuentas dentro de
45 Las reformas de 2009 a la LAASSP, fueron diseadas para establecer un modelo de contratacin centrado en la eficiencia y no en el control. Adems, a partir de estas reformas, los actos, contratos o convenios debern apegarse a lo dispuesto por la Ley Federal de Competencia Econmica en materia de prcticas monoplicas y concentraciones.
las leyes de adquisiciones estatales es la falta de actualizacin de algunas de ellas. Existen varias legislaciones que no se han reformado desde 1990 o incluso un poco antes.46 Esto tiene un impacto sobre la calidad de la normatividad porque algunas de las buenas prcticas que hemos analizado se refieren a acciones innovadoras que incluso a nivel federal son de reciente instrumentacin. Entre ellas se encuentran el uso de subastas electrnicas y el programa de testigos sociales, que se regularon en la reforma a la LAASSP de 2009. Aunque cada legislacin estatal establezca ciertas normas particulares que respondan a las necesidades de cada entidad federativa, todas deben contener una serie de normas bsicas que favorezcan la rendicin de cuentas y que reduzcan el espacio a la discrecionalidad de las autoridades.47 Para lograrlo, es indispensable que los gobiernos estatales hagan un esfuerzo por reformar o incluso crear nuevas leyes estatales de adquisiciones.
46 En este caso se encuentran las legislaciones de Yucatn, Guerrero y Campeche que se reformaron por ltima vez en 1988, 1989 y 1990 respectivamente. 47 Consideramos que dichas normas bsicas estn contenidas en los 16 indicadores analizados que atraviesan las tres etapas del proceso de compra.
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Finalmente, vale la pena aclarar que aunque la ley federal efectivamente contempla todos los indicadores aqu planteados, esto de ninguna manera quiere decir (1) que la LAASSP incluye absolutamente todas las buenas prcticas internacionales, y (2) que no haya problemas de corrupcin o de ineficiencia administrativa en las compras de gobierno de las distintas entidades pblicas del mbito federal. Reconocemos que aunque las leyes de adquisiciones de calidad son una condicin necesaria para mitigar estos riesgos, no es una condicin suficiente. El profesionalismo y el compromiso de los servidores pblicos y un correcto esquema de premios y castigos para quienes realizan estos trabajos son un elemento clave para la correcta aplicacin de las mismas.
3.2 Mecanismos de rendicin de cuentas en los procesos de adquisicin en Mxico. Algunos ejemplos prcticos.
Cmo se implementan estos mecanismos de control y rendicin de cuentas en Mxico? En esta seccin hacemos una sntesis de los principales mecanismos para controlar y administrar eficientemente los recursos pblicos en nuestro pas.48 Como podr apreciar el lector, las buenas prcticas internacionales que s se aplican en el caso mexicano y que se ilustran a continuacin, bsicamente se restringen al mbito federal, por ser el orden de gobierno en donde se prevn ms mecanismos de este tipo; a nivel estatal la informacin en este tema es escasa, por no decir que casi inexistente.
Conscientes de la importancia de la correcta implementacin de la Ley, y para examinar qu se ha hecho en la prctica, en la siguiente seccin del libro presentaremos algunas aplicaciones 3.2.1 Capacitacin y asesora de mecanismos de rendicin de cuentas en los procesos de adquisiciones a nivel federal en La profesionalizacin de los servidores pblicos encargados de las compras es un factor clave para Mxico.
48 A diferencia de las secciones anteriores, en este caso no dividimos las prcticas analizadas por etapa del proceso. La razn es que la mayora de ellas se aplican en diferentes momentos de la compra.
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un sistema de compras eficiente. Los beneficios de la profesionalizacin se materializan en: (1) la capacidad de los responsables de las compras pblicas para evitar la manipulacin de las licitaciones a cargo de los proveedores; (2) su constante actualizacin sobre las condiciones del mercado, y (3) la utilizacin de modalidades de compra adecuadas segn el bien o servicio a adquirir, con base en criterios claros y regulados por el marco normativo. A nivel federal, la mayor parte de la capacitacin a los servidores de compras pblicas se ha dado en torno a las mejoras y adecuaciones del sistema electrnico de compras gubernamentales, mejor conocido como CompraNet.49 La Secretara de la Funcin Pblica (SFP) ha sido la instancia encargada de capacitar de manera presencial a las unidades compradoras, as como a proveedores y contratistas. Tambin se ha dado asesora al personal de los rganos estatales de control (contraloras estatales).50 El enfoque de
49 A partir de septiembre de 2011, el sistema electrnico de compras gubernamentales se modific de CompraNet versin 3.0 a versin 5.0, por lo que se ha tenido que capacitar a funcionarios y proveedores para la usabilidad de la herramienta. Ms adelante describimos a detalle las ventajas y desventajas del CompraNet. 50 A excepcin del D.F., todas las entidades federativas han registrado a un supervisor como operador autorizado para la utilizacin de la plataforma. Vase el listado de los representantes a nivel estatal en: https://sites.google.com/site/
esta capacitacin ha sido la correcta utilizacin del sistema electrnico. La planeacin de este tipo de capacitacin es adecuada ya que slo aquel que sepa utilizar la herramienta est certificado por la SFP para alimentar el sistema con la informacin de las compras que realiza cada dependencia, de esta forma, se asigna una responsabilidad individual. Entre septiembre de 2010 y junio de 2011, 2,301 unidades compradoras de 300 dependencias y entidades federativas se dieron de alta en dicho sistema. Tambin se han impartido algunos talleres por temtica. Por ejemplo, se ha capacitado a los facilitadores del SUBSEMUN (Subsidio de Seguridad Pblica Municipal) y a todos los jefes de la polica en temas de compras pblicas, ya que con estos recursos federales es posible que los municipios adquieran material, vehculos y equipo para seguridad. Los seminarios y talleres abordaron el contenido de la Ley de Adquisiciones y Arrendamientos de Servicios del Sector Pblico, el uso de CompraNet y la gestin presupuestal de los recursos.
webcompranet/capacitacion
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Por su parte, la OCDE en conjunto con la CFC se han encargado de difundir los principales lineamientos para combatir la colusin entre los oferentes en las licitaciones pblicas. La agencias beneficiarias de esta iniciativa han sido el IMSS, a travs del acuerdo Memorndum de entendimiento para combatir la colusin entre los oferentes en las licitaciones pblicas51 y el personal de compras del gobierno del Estado de Mxico.
que necesita la unidad compradora, (2) si hay proveedores con la capacidad para cumplir con las necesidades de contratacin, y (3) cul es el costo del bien o servicio.52 En caso de que no haya estudios de mercado desarrollados a profundidad, las unidades compradoras al menos debern agotar dos de las siguientes fuentes: (a) informacin contenida en CompraNet sobre compras en el pasado, (b) cotizaciones y/o (c) acercamiento con las asociaciones o cmaras empresariales. Se ha detectado que la irregularidad ms recurrente a nivel federal es que el estudio de mercado, en lugar de usarse como una fuente de informacin relevante para la toma de decisiones sobre el tipo de modalidad de adjudicacin (licitacin pblica o restringida, o adjudicacin directa) y para la elaboracin de los proyectos de convocatoria, muchas veces se toma como un simple requisito. Por ejemplo, se han encontrado casos en que el estudio de mercado se integra al expediente de adquisicin de manera extempornea, es decir, despus la adjudicacin del contrato.53
52 Artculo 14, fraccin II del Reglamento de la LAASSP. 53 Esta informacin se extrajo de la entrevista sostenida con el titular de Normatividad en las Contrataciones Pblicas de la SFP as como de la revisin de
3.2.2 Estudios de Mercado

La utilizacin de estudios de mercado es el instrumento que permite la definicin de criterios para el diseo de las convocatorias pblicas. Con la reforma a la LAASSP en mayo de 2009 y la aprobacin del reglamento de la Ley, se empez a modificar la forma tradicional de elegir el mtodo a travs del cual comprar. Actualmente el proyecto de convocatoria debe ser consistente con el estudio de mercado. Los elementos mnimos que debe tener un estudio de mercado son: (1) si los bienes o servicios existen en la cantidad, calidad y oportunidad
51 Para conocer ms sobre este acuerdo vase: IMCO, 2011, Evaluacin del Acuerdo de Trabajo IMSS-OCDE-CFC. mimeo.
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3.2.3 Controles previos
la Secretara de Comunicaciones y Transportes, el IMSS y el Aeropuerto Internacional de la CiuDentro de la SFP se ha implementado el Pro- dad de Mxico. El acompaamiento se lleva a grama de Acompaamiento Preventivo, tam- cabo en las siguientes fases: bin denominado mesas de acompaamiento, el cual es un tipo de control que cuida que los procedimientos de adquisicin se realicen conforme a derecho. Esta iniciativa se ejecuta por medio de la Unidad de Normatividad y Contrataciones Pblicas de la Secretara y consiste en dar asesora y orientacin jurdica a las entidades y dependencias de la APF sobre cmo interpretar las leyes y disposiciones (reglamentos, manual) en materia de adquisiciones. Las mesas de acompaamiento tambin han brindado asesora tcnica para que los funcionarios responsables elijan las modalidades ms adecuadas de compra. Es un acompaamiento durante todo el proceso de adquisicin. Las entidades y/o dependencias que requieran asesora la pueden solicitar expresamente a la SFP. Segn el titular de la Unidad de Normatividad,54 recientemente, las entidades que ms han solicitado este tipo de apoyo son
expedientes del IMSS. Para el caso especfico del IMSS remtase a IMCO, 2011, op. cit. 54 Entrevista realizada el 20 de octubre de 2011.
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Diagrama 2. Fases del Programa de Acompaamiento Preventivo

1. Revisin de convocatorias Se revisa que el proyecto de convocatoria cumpla con: (a) autorizacin presupuestaria y (b) criterios consistentes con la investigacin de mercado; esta investigacin debe realizarse precisamente para decidir la modalidad de la compra (licitacin, contrato abierto con precios mximos, OSD, etc.) 2. Acompaamiento durante las visitas al sitio En el caso de que sea necesario verificar las instalaciones del proveedor o de la dependencia contratante, personal de la SFP acompaa a la unidad compradora y a los potenciales proveedores.
4. Presentacin y apertura de proposiciones La recomendacin de la SFP en esta etapa es que no se deseche ninguna de las propuestas por elementos que no afectan la solvencia de las proposiciones, por cuestiones de formato o caractersticas de los documentos.
3. Junta de aclaraciones Se revisan las respuestas que dan los Comits de Adquisiciones a las preguntas de los proveedores. Se verifica que haya buenos argumentos y no nicamente dirijan a los participantes a los trminos planteados en la convocatoria.
5. Revisin del proyecto del acta del fallo En esta etapa se recomienda dar a conocer a todos los participantes los motivos por los cuales perdieron y por los cuales se eligi a determinado proveedor.
6. Firma del contrato Se sugienre a las entidades y dependencias revisar el proceso en su generalidad y se hacen recomendaciones antes de iniciar un contrato.
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin proporcionada por el titular de la Unidad de Normatividad de la SFP
Las recomendaciones derivadas del acompaamiento estn basadas en la LAASSP, en el Reglamento de la ley y en el Manual de Adquisiciones. Con estas asesoras se pretende estandarizar los procesos de contratacin entre las entidades y dependencias que gastan recursos federales. Gracias a este programa, los comits de adquisiciones de las entidades y/o dependencias participantes en algunas ocasiones han modificado su estrategia de contratacin para ajustar la modalidad de la compra a una ms apegada al estudio de mercado o al tipo de bien o servicio a contratar.
A partir de febrero de 2011, se hicieron cambios a los criterios utilizados para la incorporacin de proyectos al programa. Actualmente, adems de asesorar a los funcionarios sobre las compras que impliquen montos importantes, las mesas de acompaamiento buscan incidir en dependencias y entidades en donde se considera que las reas encargadas de la contratacin tienen cierto desconocimiento sobre la normatividad vigente en la materia; en aquellas en las que se tienen registradas ms inconformidades determinadas como procedentes, as como en las que cuentan con mayor nmero de observaciones por parte de los rganos Internos de Control (OIC).
Tabla 2. Nmero de asesoras preventivas por materia de contratacin y caractersticas

Concepto
Proyectos incorporados Obra Pblica Adquisiciones Valor de los proyectos incorporados(mdp) Proyectos concluidos Obra Pblica Adquisiciones y servicios Valor de los proyectos concluidos (mdp)
2007
38 21 17 438,000 10 0 10 200,000
2008
18 5 13 145,000 5 0 5 4,000
2009
66 38 28 144,280 15 0 15 9,442
2010
41 17 4 102,716 119 76 43 385,674
2011*
5 1 4 3,234 10 9 1 7,215
Total 2007-2011
168 82 86 833,230 159 85 74 606,331
* Segn el Quinto Informe de Labores de la SFP, las cifras de los aos 2007 a 2010, no son estrictamente comparables a las del ao 2011 por cambio de metodologa en su contabilidad. Hasta 2010 se contabilizaban como mesas de asesora preventiva diversos proyectos que atenda la Unidad de Normatividad de Contrataciones Pblicas, aun y cuando los mismos no se registraban dentro del Programa de Acompaamiento Preventivo. A partir de 2011 slo se reportan en el informe los asuntos que cuentan con oficio que acredita que los mismos se inscribieron y tramitaron efectivamente conforme a lo que contempla la Gua existente para tal efecto. Fuente: Quinto informe de labores, 2010-2011, SFP.
3.2.4 Uso de las Tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) en los procedimientos de compras gubernamentales
En junio de 2010 se liber una versin ms actualizada del sistema, CompraNet 5.0., con la cual, la plataforma dej de ser slo un sistema electrnico de informacin pblica gubernamental, y pas a ser un sistema transaccional. En esta nueva versin, la herramienta permite el suministro de Desde 1998, se utiliza la plataforma CompraNet informacin, la descarga de documentacin so(www.compranet.gob.mx) como un sistema bre las convocatorias, la liberacin automtica de electrnico para hacer proposiciones de anuncios, y la gestin de la comunicacin entre adquisiciones pblicas con recursos federales. proveedores y autoridades. En su segunda versin, CompraNet 3.0, la herramienta tena la capacidad para el registro de Aunque en agosto de ese mismo ao, la CFE fue la las entidades y dependencias, siempre y cuando primera entidad pblica en subir un procedimienstas contaran con Internet y un buen equipo de to a la nueva plataforma, no es sino hasta junio cmputo. Igualmente, los proveedores que queran de 201156 que el registro de la informacin en la registrarse deban instalar mdulos especiales en plataforma CompraNet es obligatorio para todas sus equipos. La participacin en estos primeros las entidades y dependencias de la APF. Esta obliaos era reducida, nicamente alrededor de gacin se refiere a todos los procedimientos de 12 mil empresas utilizaban la herramienta. En compra que involucren recursos mayores a 300 tiempos recientes, la participacin de las empresas das de salario mnimo, incluso cuando se trate de ha aumentado; actualmente se estima que 41 mil una adjudicacin directa,57 o cuando las entidaproveedores y contratistas estn registrados en el des federativas realicen compras que involucran sistema.55 recursos federales. Tambin, a partir de esa fecha
56 A raz de la emisin del Acuerdo por el que se establecen las disposiciones que se debern observar para la utilizacin del Sistema Electrnico de Informacin Pblica Gubernamental denominado CompraNet. El acuerdo fue publicado el 28 de junio de 2011 en el Diario Oficial de la Federacin y el 29 de junio entr en vigor. 55 SFP, Quinto informe de labores 2010-2011. 57 Es decir, a partir de 17 mil 946 pesos, segn el SM vigente en el D.F. a 2011. Sobre las adjudicaciones directas vase el Art. 41.1 de la LAASSP.
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se obliga al comprador a ingresar toda la informa- Sin embargo, durante el ltimo ao esta proporcin cin a la plataforma, sin importar si el esquema de cambi: la mayora de las proposiciones se hizo contratacin es presencial, mixto o electrnico.58 de forma mixta (48%) y se redujo el nmero de licitaciones cien por ciento electrnicas y En la siguiente tabla se resume el tipo de presenciales. En el caso de las adjudicaciones proposiciones realizadas por la APF entre 2007 y directas y las invitaciones restringidas vemos que 2011 segn la modalidad de la adjudicacin. En la mayora se realiza con el esquema presencial, este periodo, poco ms de 50% de las licitaciones aunque en el ltimo ao se observa un incremento pblicas se llevaron a cabo por va electrnica del esquema mixto: actualmente 12% de las y aproximadamente 40% bajo el esquema adjudicaciones directas y 13% de las invitaciones presencial. se realizan de esta manera.
Tabla 3. Porcentaje de contratos segn esquema de presentacin de proposiciones

Licitacin Pblica Ao 2007 2008 2009 2010 2011 Presencial 41.3% 42% 42% 39.3% 26% Electrnica 59% 58% 58% 60% 26% Mixta 0 0 0 0.4% 48% Adjudicacin Directa Presencial 100% 100% 100% 99.9% 87% Electrnica 0 0 0 0 0.98% Mixta 0 0 0 0.1% 12% Invitacin a cuando menos 3 pers. Presencial 100% 100% 100% 100% 86% Electrnica 0 0 0 0 1% Mixta 0 0 0 0 13%
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Unidad de Poltica de Contrataciones Pblicas de la SFP.
58 La LAASSP estipula que hay tres esquemas de presentacin de proposiciones: (1) presencial (2) mixta y (3) electrnica. Las presenciales son bsicamente para los contratos de obra pblica, pues los proveedores en ocasiones deben presentar planos o maquetas. Consiste en la entrega de proposiciones en un sobre cerrado al servidor pblico. En el caso de las adquisiciones de bienes y servicios, aunque en algunos casos se solicitan muestras fsicas, se estn utilizando cada vez ms los esquemas mixtos y electrnicos. En el primero se reciben simultneamente proposiciones de manera presencial y electrnica, mientras que en el segundo esquema el acto de apertura de proposiciones se difunde a travs de CompraNet al concluir el mismo. Para conocer ms sobre este tema remtase a: Hctor Mateo Infante, 2011, Adquisicin de bienes y contratacin de servicios del sector pblico, Mxico: INAP.
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Entre las restricciones del sistema CompraNet 5.0 en trminos de transparencia est que a pesar de que es posible consultar todos los procesos de adquisicin, los motores de bsqueda an no son del todo amigables, y la informacin disponible se restringe a los eventos registrados desde agosto de 2010. Esto significa que no hay una serie histrica de lo que han comprado las entidades y dependencias en aos anteriores (CompraNet 3.0); sta slo se puede obtener a travs de solicitudes de informacin.59 Adems, la Ley no obliga a que los Comits de Adquisiciones publiquen en la plataforma los criterios que justifican utilizar un procedimiento de compra distinto a una licitacin pblica. Estas decisiones pueden ser del conocimiento de los ciudadanos slo a travs de solicitudes de informacin va el sistema INFOMEX del IFAI. Otra restriccin es la imposibilidad de extraer anlisis estadsticos y/o agregados sobre el comportamiento de las unidades compradoras, principalmente para poder conocer qu entidades y dependencias compran ms y con qu modalidad de compra lo hacen.
Otro caso en que se usan las TIC para las adquisiciones pblicas es el nuevo portal de transparencia del IMSS (http://compras.imss. gob.mx/).60 El portal muestra qu, cmo y a quin le compra el IMSS. La informacin se presenta de forma interactiva, primero en forma agregada, y despus en la forma ms desagregada posible. Incluye tambin el gasto por rubro (bienes, servicios y obra pblica); las modalidades de adjudicacin; las compras centrales y delegacionales, as como informacin sobre los proveedores del IMSS y datos sobre los productos ms comprados por el Instituto. Algunas restricciones de este portal son similares a las del sistema CompraNet. Por ejemplo, la informacin no es descargable por lo que no se puede explotar como un insumo de investigacin. Por otra parte, los datos no son histricos, slo est el periodo 2009-2011.
59 Segn informacin de la Unidad de Poltica de Contrataciones Pblicas de la SFP, la informacin histrica de CompraNet ser puesta a disposicn del pblico en un portal de tranparencia que se est elaborando para este propsito.
60 El pasado 28 de noviembre se present oficialmente este portal de transparencia ante servidores pblicos y medios de comunicacin. Vase: http://www.eluniversal. com.mx/notas/812178.html. Consultado el 29 de noviembre de 2011.
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3.2.5 Observadores externos
y/o pertenecieran a sectores con muchas especificaciones tcnicas. Los dos objetivos A partir de 2004 se inici la instrumentacin principales eran: (1) defender el inters pblico: del programa de testigos sociales a nivel federal. controlar los recursos pblicos con una El origen de este programa fue una iniciativa participacin ciudadana tcnica e informada y (2) de Transparencia Mexicana para permitir la agregar un tercer actor en los procedimientos de participacin de la sociedad civil en los procesos contrataciones pblicas que fuera independiente de contratacin pblica, a travs de los Pactos de del gobierno y de los potenciales proveedores. Integridad.61 Hasta 2001, la Ley expresamente impeda que un ciudadano, institucin o parte En la Ley federal los testigos sociales se definen interesada acompaara un proceso de licitacin como: personas fsicas o morales que cuentan con el registro correspondiente en el padrn pblica. pblico a cargo de la SFP, cuya funcin se enfoca Aunque desde 2004 se deline la figura del a atestiguar los procedimientos de contratacin testigo social no es hasta 2010, con el reglamento convocados por las dependencias y entidades de de la LAASSP, que se empez a regular su la Administracin Pblica Federal.62 participacin. La ley obliga a que las adquisiciones por arriba La figura del testigo social originalmente buscaba de 5,000,000 salarios mnimos en el DF (299 la actuacin estratgica en los eventos de millones 100 mil pesos) y que los procesos de contrataciones pblicas que preferentemente obra pblica por encima de 10 millones de salarios incorporaran altos montos de recursos pblicos mnimos en el DF (598 millones 200 mil pesos) incluyan la participacin de un testigo social.63 Adems, queda a discrecin de la SFP si algn 61 Los Pactos de Integridad son acuerdos formales entre los gobiernos y los
participantes en un concurso o licitacin para evitar que prcticas irregulares o corruptas distorsionen las condiciones de la competencia y afecten la racionalidad de una decisin administrativa. Los Pactos de Integridad son firmados en presencia de un testigo social, miembro de la sociedad civil, durante un proceso de licitacin o contratacin de un bien o servicio ofrecido al gobierno. Para conocer ms sobre estos pactos remtase al siguiente link: http://www.transparenciamexicana.org. mx/pactosdeintegridad/ 62 Art. 60, Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. 63 Los testigos sociales reciben una contraprestacin por su participacin en las contrataciones pblicas que va desde $1,000 hasta $3,500 por hora segn el monto de la contratacin.
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procedimiento, incluso de adjudicacin directa o invitacin restringida, cuyo bien o servicio a adjudicar es relevante, deber contar con la participacin de algn testigo social. Los testigos deben dar su testimonio sobre si los procedimientos de contratacin pblica: (1) estn apegados a la ley; (2) se realizan con imparcialidad y (3) son transparentes. Su participacin inicia desde que se elabora el proyecto de convocatoria y llega hasta la firma del contrato (visita de instalaciones, junta de aclaraciones, apertura de propuestas, reuniones internas y fallo). Su obligacin es dar testimonio a la dependencia o entidad y a la SFP al finalizar el procedimiento de contratacin. El registro de las observaciones de los testigos sociales se publican en la seccin de testimonios finales en CompraNet.64
En caso de que detecten o presuman actos de corrupcin, debern informar al rgano Interno de Control de la entidad o dependencia en cuestin para que ste intervenga en el procedimiento y ayude a subsanar las irregularidades. Asimismo, los testigos se pueden involucrar en aspectos tcnicos de la licitacin, pero siempre y cuando estn vinculados a los tres propsitos arriba sealados, aunque tienen voz, sus opiniones no son vinculantes. En caso de desacuerdo entre los testigos sociales y las dependencias, la unidad de normatividad de la SFP es la encargada de dirimir las controversias.65
Dado el riesgo y la vulnerabilidad de los procesos de compras pblicas, la participacin de la sociedad civil puede ser importante para inhibir actos de corrupcin. Sin embargo, en el caso mexicano a nivel federal, actualmente el programa es opeLos testigos hacen informes parciales de cada rado por el gobierno y por lo tanto, en opinin de etapa, aunque estos informes no son pblicos. algunos expertos, el efecto del control pblico inTambin tienen derecho de obtener toda la dependiente ha dejado de ser un factor disuasivo informacin relacionada con el procedimiento de los actos de corrupcin.66 que atestiguan.
65 Esta informacin se extrajo de la comunicacin establecida con el titular del rea de Normatividad en las Contrataciones Pblicas de la SFP. 66 En opinin de algunos expertos, el efecto de modificar el comportamiento del gobierno y de los proveedores recae en el carcter estratgico y espordico de la vigilancia a cargo de los testigos. Al convertirlo en un patrn recurrente es ms fcil que haya un proceso de adaptacin a las observaciones de esta figura y, por lo tanto, pierda su fuerza. (Eduardo Bohrquez, Director del captulo nacional
64 Para conocer los testimonios de procedimientos de contratacin con la participacin de testigos sociales consulte el siguiente link: http://www. funcionpublica.gob.mx/unaopspf/tsocial/tsocial.htm
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La SFP administra el registro de los testigos y somete a consideracin del Comit de Testigos sociales el nombramiento de stos.67 Por medio de dicho Comit se decide la participacin de los testigos en ciertos procesos segn sus caractersticas, experiencia y especialidad.68 A nivel estatal ha habido participacin de testigos sociales en los estados de Guanajuato, a travs del concurso convocado por la Secretara de la Gestin Pblica y la Secretara de Obra Pblica del Gobierno del estado (2010) y de la Secretara de Finanzas (2008); San Luis Potos, a travs del concurso convocado por la Secretara de Finanzas (2009); Chiapas, a travs de dos concursos convocados por la Secretara de Administracin (2008) y un proceso de contratacin del Instituto Electoral del Estado de Chiapas (2006); Estado de Mxico, a travs de la peticin de la Comisin del Agua (2007); Quertaro, a travs de dos concursos convocados por la Comisin Estatal
de Transparencia Internacional en Mxico, Transparencia Mexicana, entrevista realizada el 7 de noviembre de 2011). 67 El Comit de testigos sociales est conformado por 5 servidores pblicos y 5 representantes de la sociedad civil y empresarial (Colegio de Ingenieros, Cmara Mexicana de la Industria de la Construccin, Cmara Mexicana de Empresas de Consultora, Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin, Confederacin de Cmaras Industriales). Art. 61, Reglamento de la LAASSP. 68 Para conocer ms detalles sobre los requisitos para ser testigo social remtase al art. 62 del Reglamento de la LAASSP.
del Agua (2007). A nivel municipal se registran casos como el de Tuxtla Gutirrez, Chiapas (2006); Saltillo, Coahuila (2005) y Comalcalco, Tabasco (2009).69 Aunque hay algunos casos registrados, ciertamente la participacin de los testigos sociales en los estados y los municipios es limitada.
3.2.6 Ofertas Subsecuentes de Descuentos (subastas electrnicas)

Las ofertas subsecuentes de descuentos (OSD), son el resultado de la adopcin en Mxico de una prctica internacional que ha dado buenos resultados y que se conoce comnmente como subasta inversa o subasta en reversa.70 En la subasta en reversa, el contrato se adjudica al licitante que haya ofrecido el precio ms bajo. La modalidad de OSD se ha implementado en el IMSS, en PEMEX y en la CFE. En el caso del
69 Esta informacin corresponde a eventos en lo que particip expresamente Transparencia Mexicana disponible en: http://www.transparenciamexicana.org. mx/pactosdeintegridad/ Consulta realizada el 24 de noviembre de 2011. Es posible que el nmero de entidades federativas y municipios que han incorporado testigos sociales en sus procesos de contratacin sea mayor; sin embargo en CompraNet no se ubicaron eventos estatales con la participacin de testigos sociales. 70 Vase la descripcin de esta herramienta en la Parte II.,seccin 2.3
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IMSS se llevaron a cabo, entre 2010 y 2011, 28 eventos utilizando esta modalidad, con ahorros estimados por 871.5 millones de pesos: 19 licitaciones para la compra de medicamentos (en promedio 15 contrataciones por cada licitacin), con ahorros estimados por 594.8 millones de pesos; dos licitaciones para la compra de material de curacin, con un ahorro de 30 millones de pesos, cuatro licitaciones para la compra de vehculos con ahorro de 9.3 millones de pesos, una licitacin para la compra de productos biolgicos con ahorro de 219.4 millones de pesos y dos licitaciones para la compra de mastgrafos con ahorros de 18 millones de pesos. Recientemente, en octubre de 2011, en PEMEX GAS y Petroqumica Bsica (PGPB) realizaron una subasta en reversa para la compra de gas licuado de petrleo (LP) de importacin. Se estima un ahorro de ms de 100 millones de dlares. El proceso fue realizado por la filial de PEMEX GAS, MGI Trading LTD y por Regional Market Makers (Aklara). Participaron cinco empresas y a travs de este esquema se obtuvieron ahorros para PEMEX GAS por 31% de las cotizaciones presentadas inicialmente.
En diciembre de 2011, la CFE adquiri carbn mineral trmico para uso en plantas termoelctricas mediante licitacin pblica internacional bajo la modalidad de OSD con un ahorro estimado de 138.3 millones de dlares.
3.2.7 Contratos marco

Los contratos marco permiten la adquisicin de bienes y servicios estandarizados y de uso recurrente en ms de una institucin de la APF. Este tipo de contrato consiste en un acuerdo que anticipa los requerimientos para la provisin de bienes y servicios en un perodo de tiempo determinado. Despus de un proceso competitivo para la seleccin del proveedor, se fijan condiciones de compra para cualquiera de las instituciones que forman parte del convenio, aunque cada una de ellas firma su propio contrato y administra las cantidades durante el periodo que dura el contrato. Al consolidar el volumen de varios productos en un mismo convenio, aumenta la capacidad de negociacin de las unidades compradoras para establecer este precio. Entre 2010 y 2011 se registraron siete contratos de este tipo.
Uno de ellos corresponde a un contrato para vales de despensa de fin de ao (noviembre de 2010). Las contrataciones se llevaron a cabo en forma 100% electrnica a travs de CompraNet. Con esta operacin se lograron ahorros por 42.8 millones de pesos, de los cuales 8.5 millones de pesos corresponden a bonificaciones ofrecidas por los proveedores. Un segundo contrato marco se formaliz en julio de 2011 y se refiere a la prestacin de servicios integrales para la organizacin de eventos. Este contrato cuenta con un panel de proveedores calificados para prestar el servicio; los eventos se clasifican segn su perfil (estado, gobierno, institucionales) y su tamao (pequeo, mediano, grande), y con base en ello se establecen las condiciones generales para la prestacin del servicio, as como las caractersticas tcnicas y de calidad mnimas que debern cumplir los proveedores. Hacia finales de 2011 tambin se suscribieron contratos marco para servicios de Call Center, poda y brecha, mantenimiento automotriz, ropa de trabajo y una segunda edicin de vales de despensa.
3.2.8 Compras consolidadas

Las compras consolidadas conllevan beneficios econmicos como la generacin de economas de escala y la simplificacin administrativa. Pero adems en trminos de rendicin de cuentas esta modalidad de compra hace ms fcil la fiscalizacin, ya que es ms factible vigilar y controlar a una sola entidad compradora que a varias. Las compras consolidadas se han utilizado principalmente para la adquisicin de vacunas, seguros de bienes patrimoniales, de responsabilidad profesional, de vida y gastos mdicos mayores, combustible, transporte areo, vales de despensa, impresin y fotocopiado y transportacin terrestre. Entre septiembre de 2010 y junio de 2011 se lograron ahorros por cerca de 347.2 millones de pesos derivados de la consolidacin de compras. Las principales agencias federales que han incursionado en este tipo de contratacin y han coordinado esfuerzos de consolidacin son: Nacional Financiera, Secretara de Salud, SAGARPA, SEMARNAT, SEP, INDAUTOR, Instituto Nacional de Historia de las Revoluciones de Mxico (INHERM), CONADE, CONACULTA,
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Administracin Federal de Servicios Educativos del Distrito Federal (AFSEDF ), IPN, INAH, TV Metropolitana, SE, FIFOMI, COFEMER, CFC, PROFECO, SFP, Centro de Innovacin Aplicada en Tecnologas Competitivas (CIATEC), Centro de Investigacin en Matemticas (CIMAT) y las 16 Administraciones Portuarias Integrales.
A nivel federal, en caso de que hubiera algn participante inconforme, el rgano Interno de Control (OIC) de la entidad o dependencia convocante es el encargado de recibir la inconformidad, dentro de los seis das hbiles siguientes a la etapa del proceso por la cual se presenta la inconformidad que va desde la exposicin de las bases en la convocatoria hasta el fallo de la licitacin.71
3.2.9 Inconformidades
Tratndose de licitaciones realizadas por Uno de los mecanismos de rendicin de cuentas entidades federativas y municipios con es que la propia ley establezca un canal para recursos federales (salvo ramo 33 y otros que los oferentes de las licitaciones pblicas (e fondos cuyo control corresponde a la propia invitaciones restringidas) se puedan inconformar entidad federativa), las inconformidades se por alguna decisin de la autoridad, o por el fallo tramitan y resuelven en la Direccin General de para la adjudicacin del contrato. En Mxico, Controversias y Sanciones en las Contrataciones desde la reforma en 2009, la Ley establece Pblicas de la SFP. las condiciones bajo las cuales un participante puede presentar su inconformidad, as como Igualmente, cuando un asunto es relevante por el mecanismo para hacerlo. A su vez, el rea cuestin de monto, complejidad o importancia encargada de resolver la inconformidad debe transversal, la Direccin General puede atraer las determinar si hubo contravencin a la ley y si inconformidades que originalmente correspondan puede declarar nulo un evento (por ejemplo, la al OIC. Por ejemplo, recientemente se ha atrado 3 publicacin de bases y convocatorias, juntas de inconformidades en relacin con una licitacin de aclaraciones, acto de apertura de propuestas o fallo). 71 Para ver las condiciones temporales de la inconformidad vase el art. 66 de la
LAASSP.
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ductos para transporte de combustible, realizada por Pemex Refinacin, principalmente por la complejidad del tema.72
presentar una queja o denuncia ante el OIC de la entidad convocante para que se inicie algn procedimiento de investigacin. Igualmente, los OIC tienen la facultad de investigar por oficio Finalmente, hay algunos que por su estructura cualquier evento licitatorio en caso de sospecha reducida no cuentan con un rea de Responsa- de corrupcin, sin necesidad de que algn bilidades. En esas circunstancias, las inconformi- participante se inconforme; as como la facultad dades tambin se canalizan a la Direccin General para declarar la nulidad de algn evento, en caso de Controversias. Por ejemplo, este es el caso de de existir contravenciones a la ley.73 las Administraciones Portuarias Integrales (APIS) que aunque forman parte de la APF y tienen OIC, En las siguientes grficas se presenta la distribucin de las inconformidades a nivel federal ste no conoce de inconformidades. entre septiembre de 2010 y junio de 2011 por En la plataforma de CompraNet hay un espacio tipo de contratacin y por etapa (convocatoria, destinado a la gestin de estas inconformidades junta de aclaraciones, apertura de propuestas, va electrnica. De esta manera, los licitantes que fallo, formalizacin del contrato). En total se utilizaron la plataforma para participar en algn registraron 1,367 inconformidades. Estas grficas procedimiento de contratacin y que requieran demuestran que el tipo de contratacin que se presentar una inconformidad, podrn hacerlo sujeta a ms irregularidades es la adquisicin de bienes, seguida por la contratacin de servicios directamente en el portal. (grfica 4). Tambin se observa que las fases Adems de las posibles inconformidades del procedimiento que ms inconformidades presentadas por los proveedores y contratistas que registran son el acto de apertura de propuestas participan en un proceso licitatorio, recordemos y fallo, donde justamente se define la asignacin que los testigos sociales tienen la posibilidad de del contrato (grfica 5).
72 Informacin proporcionada por el titular de la Unidad de Controversias y Sanciones en las Contrataciones Pblicas de la SFP.
73 Vanse art. 65 a 76 de la LAASSP.
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Grfica 4. Inconformidades por tipo de contratacin (%) (septiembre 2010 a junio 2011)
Adquisiciones - 48.1 Servicios - 33.4 Obra pblica - 17.8 Arrendamientos - 0.7
Grfica 5. Inconformidades segn etapa de la licitacin (%)
Acto de presentacin, apertura de proposiciones y fallo - 75.6 Convocatoria y junta de aclaraciones - 18.7 Actos u omisiones para la formalizacin del contrato - 0.6 Otros - 5.1
Fuente: Elaboracin propia con base en el 5 informe de labores de la SFP.

Por otra parte, como se observa en tabla 4, a pesar de que el nmero de inconformidades se ha reducido de 2008 a 2011 en alrededor de 21%, la proporcin de inconformidades con respecto al nmero de licitaciones se ha mantenido relativamente constante en los ltimos cuatro aos, pues slo aument 1.4 puntos porcentuales de 2008 a 2011.
Tabla 4. Proporcin de inconformidades con respecto al nmero de licitaciones

Total de licitaciones registradas en CompraNet
35,642 30,080 27,708 22,551
Ao
2008 2009 2010 2011
Inconformidades recibidas
2,071 2,132 1,805 1,629
Porcentaje de licitaciones con inconformidades sobre el total de licitaciones (%)

5.81 7.09 6.51 7.22
Fuente: Direccin General de Controversias y Sanciones en las Contrataciones Pblicas, marzo de 2012
Como se puede observar en la siguiente tabla, del total de inconformidades presentadas en 2011, en alrededor de 27% se demostr la irregularidad del acto impugnado. Como consecuencia, la dependencia o entidad convocante tuvo que reponer el acto o la licitacin en su totalidad. Este porcentaje se ha mantenido prcticamente constante en los ltimos cuatro aos.
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Tabla 5. Inconformidades recibidas y resueltas de 2008 a 201174

Inconformidades Resueltas/Recibidas (%)
96 94 99 93
Ao
2008 2009 2010 2011
Recibidas
2,071 2,132 1,805 1,629
Resueltas
1,981 2,003 1,785 1,507
Fundadas (nulidad) %*
29 26 25 27
Infundadas %
47 43 36 37
*Porcentaje con respecto al total de inconformidades resueltas Fuente: Direccin General de Controversias y Sanciones en las Contrataciones Pblicas, marzo de 2012
Es relevante sealar que una inconformidad no necesariamente deriva en una sancin, ni para los servidores pblicos ni para los proveedores. Por ejemplo, si algn proveedor se inconforma por el fallo de una licitacin y la resolucin demuestra que ste no estuvo bien fundamentado, aun si se repone el procedimiento, esto no siempre conlleva una responsabilidad administrativa.
74 No todas las inconformidades recibidas son resueltas por la Direccin General de Controversias y Sanciones en las Contrataciones Pblicas de la SFP en el mismo ao, esto se debe a que algunas inconformidades se presentan en un ao, pero son resueltas en el siguiente, lo que crea un desfase. Por ejemplo, en 2011 se present el menor porcentaje de inconformidades resueltas con respecto a las recibidas en los ltimos cuatro aos, ste fue de 93%.
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3.2.10 Sanciones e inhabilitaciones

Adems de los recursos que tienen los participantes para inconformarse respecto a las decisiones de la autoridad, sta tiene la facultad de sancionar a servidores pblicos y a proveedores y contratistas, as como de inhabilitar a las empresas que no se apeguen a la Ley y que, por tanto, impidan que las adquisiciones pblicas se realicen en trminos de eficiencia. Con respecto a las sanciones a los servidores pblicos, la SFP no cuenta con informacin agregada del nmero de sanciones relacionadas exlusivamente a las contrataciones pblicas. Los registros sobre sanciones a funcionarios estn clasificados por tipo de conducta, y no de acuerdo al asunto del cual deriva la conducta infractora. Por esta razn, no es posible saber cuntos servidores pblicos han sido sancionados debido a infracciones durante los procedimientos de licitacin. Contar con esta informacin es fundamental para conocer de manera aproximada con qu frecuencia los servidores pblicos encargados de las compras gubernamentales infringen la Ley, as como la
magnitud de los castigos que corresponden y los incentivos que tienen los funcionarios para incurrir o no en actos de corrupcin. Tratndose de las sanciones a los proveedores y contratistas, la Ley establece las multas que se deben imponer a aqullos que la infrinjan y stas van desde 50 hasta 1,000 veces el salario mnimo general vigente en el D.F. elevado al mes,75 en la fecha de la infraccin (es decir entre $89,730 y $1,794,600). En el caso de las empresas que no formalicen contratos cuyo monto sea mayor a 50 veces el salario mnimo general vigente en el D.F. elevado al mes (mayores a $89,730), la multa ser equivalente de 10 hasta 45 veces el salario mnimo general elevado al mes (entre $17,946 y $80,757). Adicionalmente a las multas, los proveedores o contratistas pueden ser inhabilitados para participar de manera directa (o por interpsita persona) en los procedimientos de contratacin que se convoquen con recursos federales. La inhabilitacin no puede ser menor de 3 meses ni mayor de 5 aos.
75 Es decir, multiplicado por treinta das.
Cuadro 7. Causas de inhabilitacin de proveedores y contratistas en procedimientos de contratacin pblica con recursos federales
- Falta de formalizacin de dos o ms contratos (en el plazo de dos aos calendario) - Incumplimiento de obligaciones contractuales por causas imputables a los proveedores - Presentacin de documentos apcrifos - Falta de entrega de la garanta de cumplimiento - Irregularidades en la entrega de los bienes pactados en el contrato que se formaliz - Informacin falsa correspondiente a las obligaciones fiscales - Proveedores a quienes se les rescinda un contrato en dos o ms entidades y/o dependencias (en un plazo de tres aos) - Presentacin de inconformidades con el propsito de entorpecer o retrasar la contratacin - Cuando las contraprestaciones pagadas al proveedor del servicio son recibidas por servidores pblicos por s o por interpsita persona
Fuente: Art. 60 de la LAASSP.
Segn datos oficiales a noviembre de 2011, hay un total de 922 empresas inhabilitadas y multadas; mientras que slo 158 contratistas han sido multados.76 La posibilidad de consultar el directorio de proveedores y contratistas sancionados en la plataforma CompraNet previene a las unidades compradoras de aceptar proposiciones provenientes de empresas que tengan el carcter de inhabilitadas o multadas y as, se constituye en un filtro para evitar que stas le sigan vendiendo al gobierno. Sin embargo, las unidades compradoras pueden seguir comprndole a una empresa inhabilitada siempre y cuando lo justifiquen, por ejemplo en caso de que no existan ms oferentes en el mercado.77
76 Estas cifras corresponden a las categoras por separado, es decir puede haber empresas que han sido inhabilitadas y multadas al mismo tiempo. Vase el directorio de proveedores y contratistas sancionados e inhabilitados en CompraNet: http://www01.funcionpublica.gob.mx:8080/SanFicTec/jsp/Ficha_Tecnica/SancionadosN.htm 77 Art. 60 de la LAASSP.
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Por su parte, la CFC tiene un papel importante en las sanciones a las empresas en materia de competencia, en particular cuando se coluden para aumentar los precios ofrecidos al gobierno o para repartirse el mercado. Un ejemplo muy claro es la investigacin que condujo la Comisin para verificar la existencia de prcticas colusivas entre proveedores en el mercado de medicamentos. Derivado de una investigacin concluida en febrero de 2010, la CFC encontr evidencia de comportamiento colusivo para la oferta de los medicamentos ms comprados por el IMSS.78 Sancion con 86 millones de pesos a 4 empresas e impuso una multa de 691 mil pesos a 5 personas fsicas participantes en el crtel. La propia Comisin estima que estas prcticas monoplicas provocaron un dao de 310 millones de pesos.79 En algunos foros sobre el tema de adquisiciones en Mxico se ha discutido el bajo nivel de las
78 Entre los medicamentos ms comprados estn: las soluciones salinas, la insulina y el interfern que representan 21, 11 y 10% de los 20 medicamentos ms comprados, segn el monto de la compra. Fuente: CFC 79 Actualmente hay un recurso de reconsideracin. Para conocer ms sobre este caso vase: http://www.cfc.gob.mx/index.php/ARTICULO-DE-PORTADA/ confirma-cfc-colusion-de-empresas-farmaceuticas.html
multas para los proveedores y contratistas. La multa mxima es de 1.7 millones de pesos, cantidad que muchas veces no rebasa los beneficios econmicos obtenidos por la adjudicacin de un contrato y que no logra frenar el incumplimiento en la entrega de bienes o prestacin de servicios.80 En la opinin de algunos servidores pblicos, los recursos legales son muy limitados, por ejemplo, la ley prev cuestiones que difcilmente se pueden encuadrar en hiptesis de colusin de oferentes. No obstante estas limitaciones, hoy las empresas no se pueden amparar al quedar inhabilitadas, esta es una buena herramienta para evitar que proveedores inhabilitados le sigan vendiendo al gobierno. Adems, en marzo de 2012, el Congreso aprob la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de las Personas Morales en las Contrataciones Pblicas (mejor conocida como la iniciativa de ley anticorrupcin en las contrataciones pblicas) que impone sanciones administrativas para los particulares que incurran en actos de corrupcin en procesos de contrataciones pblicas.
80 As lo manifest la Lic. Elizabeth Yaez, Subsecretaria de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones Pblicas de la SFP en el foro CompraNet, realizado el 11 de octubre de 2011 en la ciudad de Mxico.
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Las prcticas aqu descritas son slo una muestra de una gran variedad de posibles mecanismos de control para evitar el desperdicio de recursos pblicos. Aunque esto representa un avance para lograr un sistema robusto de rendicin de cuentas en las compras gubernamentales, an existe un amplio espacio de mejora. En primer lugar, es posible reforzar las prcticas que ya estn en curso por medio de la evaluacin y la constante actualizacin de estas herramientas. En segundo lugar, es deseable extender estas prcticas a todos los niveles de gobierno. Por ltimo, se debe explorar la instrumentacin de nuevos medios de control que han funcionado en otros pases, como la administracin de riesgos, las actas de no colusin y las sanciones penales a los actos de corrupcin.81
81 Ver seccin 2.3
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Conclusiones
A lo largo de este libro expusimos los principales riesgos que atentan contra la eficiencia de los procesos de compras pblicas: la corrupcin, la negligencia administrativa y la falta de competencia. Para evitar caer en dichos riesgos, las mejores prcticas internacionales sugieren que los sistemas de contratacin pblica deben regirse sobre tres ejes que funcionan como un antdoto a los riesgos mencionados: transparencia, competencia y rendicin de cuentas. Con esta perspectiva revisamos el diseo normativo de las compras pblicas en el pas, as como algunos ejemplos prcticos de mecanismos de rendicin de cuentas. En conclusin, la adopcin de las medidas descritas a lo largo del libro, tanto en el diseo normativo como en su implementacin, maximizar el valor de los recursos pblicos destinados a las compras del gobierno. Esto implicar que con el mismo dinero alcance para ms, que sea ms probable que las agencias gubernamentales cumplan con los objetivos planteados, que se provean servicios pblicos
de mayor calidad y que la ciudadana cuente con canales para conocer cmo se gasta el dinero de sus impuestos. A partir del anlisis de los mecanismos de rendicin de cuentas en los procesos de compras pblicas, establecemos las siguientes recomendaciones generales:
1. Reforma de las leyes de adquisiciones

Una condicin necesaria para que los funcionarios pblicos compren eficientemente es que la propia ley contenga lineamientos claros y especficos sobre cmo deben comprar y cmo rendir cuentas de lo que compran. En Mxico, hemos observado que las legislaciones estatales tienen deficiencias en estos dos aspectos. Aun cuando cada una mantenga sus particularidades, es deseable que sean reformadas para cumplir con una serie de normas bsicas que favorezcan la rendicin de cuentas y que reduzcan el espacio a la discrecionalidad de las autoridades. En la medida en que las leyes sean modificadas para fomentar la transparencia, la competencia y rendicin de cuentas, es altamente probable
que los gobiernos puedan contar con un sistema obtener el mximo valor por el dinero. Por de rendicin de cuentas robusto que favorezca ejemplo, la capacitacin deber contemplar la la eficiencia de las compras pblicas. utilizacin de los estudios de mercado como insumo bsico para las decisiones de compra, la eleccin de esquemas de contratacin 2. Profesionalizacin de los servidores que generen ahorros (como las compras pblicos encargados de las compras consolidadas y los contratos marco) cuando las circunstancias lo permitan, el uso de Aunque una buena ley es una condicin tecnologas de la informacin y la deteccin necesaria para que las compras pblicas de actos de colusin. Tambin es relevante se realicen de manera adecuada, no es que los funcionarios reciban asesora jurdica una condicin suficiente. El complemento sobre los procesos de inconformidades o de fundamental de una ley de calidad son impugnacin de las decisiones de compra. funcionarios pblicos capacitados para implementarla correctamente. Un primer paso en la capacitacin de los funcionarios 3. Mecanismos de control externo es sensibilizarlos sobre la importancia de las compras pblicas como un insumo para Idealmente, las compras pblicas deben estar atender las necesidades de la ciudadana y sujetas a mecanismos de control de dos actores: como un catalizador de desarrollo econmico. otras autoridades competentes (como las contraloras o los rganos internos de control) En segundo lugar, es esencial que los y la ciudadana. Como se ha analizado en este funcionarios, tanto a nivel federal como cuaderno, a diferencia de la federacin, la estatal, sean instruidos para comprar mayora de las entidades federativas cuentan estratgicamente. Para ello es necesario que con controles del primer tipo (auditoras) pero reciban capacitacin constante sobre cules no del segundo. son los mecanismos ms adecuados para
Los controles ejercidos por las autoridades pueden ser de dos tipos: exante y expost. Cmo mecanismo de control exante, la SFP ha implementado el programa de mesas de acompaamiento por el cual asesora a las dependencias durante todo el proceso de compra para cuidar que se apeguen a la ley en todo momento. Bajo este esquema, la SFP no slo detecta posibles desviaciones de la ley sino que puede prevenirlas. Para trasladar este beneficio a las entidades federativas, consideramos que es deseable que el programa de mesas de acompaamiento abarque tambin a las compras pblicas estatales.
sean un verdadero inhibidor de prcticas corruptas, es necesario que exista una alta probabilidad de castigo y que ste sea lo suficientemente severo para que implique un costo elevado por infringir la ley. Con respecto a los controles ejercidos por la ciudadana, la manera en que los gobiernos ejercen sus compras debera ser un tema de inters para la poblacin porque ella es quien genera los recursos pblicos y quien finalmente se beneficia o perjudica por las decisiones de compra de los funcionarios. Por ello, es recomendable extender la intervencin de los testigos sociales, que son una figura que se ha utilizado a nivel federal, en las compras pblicas realizadas por los gobiernos estatales.
En cuanto a los mecanismos de control expost, en todos los niveles de gobierno las compras pblicas ya son evaluadas por la autoridad por medio de las auditoras. Las auditoras son un elemento fundamental de la rendicin de cuentas pero tienen una limitacin importante: 4. Explotar los sistemas electrnicos permiten detectar fallas o irregularidades pero Las entidades del gobierno federal y algunos no corregirlas a tiempo. gobiernos estatales han utilizado este tipo En algunas ocasiones, las auditoras derivan de instrumentos para hacer ms eficientes en sanciones a los servidores pblicos o a las las compras pblicas. Por ejemplo, se empresas participantes. Para que las sanciones cre CompraNet para establecer un canal
de comunicacin entre el gobierno y los proveedores, y algunas agencias de gobierno han realizado procesos de compra por medio de subastas electrnicas que han trado grandes ahorros. Una de nuestras recomendaciones es que estas prcticas se extiendan a otras entidades y otros niveles de gobierno. Por otra parte, es posible explotar an ms las herramientas tecnolgicas que ya estn en funcionamiento. Aunque CompraNet representa uno de los sistemas de compra ms avanzados en el pas, es posible darle ms usos de los que actualmente se han contemplado. En la mayora de los casos, CompraNet solamente se utiliza como un medio para publicar las convocatorias de las licitaciones pblicas y los fallos de las mismas; sin embargo, esta herramienta podra usarse para llevar a cabo el proceso de contratacin completamente electrnico. De esta forma se obtendran dos beneficios: el primero es que se evitara la interaccin entre sector pblico y privado, que es una condicin favorable a los actos de corrupcin; y el segundo es que toda la informacin generada en cada una de las etapas del proceso de compra quedara registrada.
CompraNet tambin puede ser un instrumento para fomentar la transparencia en las compras pblicas. Actualmente este sistema est diseado exclusivamente para satisfacer necesidades de las entidades compradoras y de los proveedores, por lo tanto, no es una herramienta de fcil manipulacin para los ciudadanos. Consideramos que es deseable que la SFP haga un esfuerzo porque el sistema permita la bsqueda y extraccin de informacin agregada relacionada con las compras del gobierno. Un portal de este tipo no slo hara ms transparentes las compras pblicas sino que se convertira en un insumo til para las propias dependencias gubernamentales. La generacin y publicacin de ms informacin, proveer a las dependencias de ms herramientas para comprar estratgicamente. Por ejemplo, si cada entidad difunde qu y cmo est comprando, es ms fcil que puedan ponerse de acuerdo para comprar en conjunto y as obtener mejores condiciones. En resumen, de lo que se ha tratado este libro es de mostrar que comprar bien y rendir cuentas son actividades que deben ir de la mano.
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Entrevistas
Eduardo Bohrquez, Director del captulo nacional de Transparencia Internacional en Alejandro Bonilla Muoz, Director General Mxico Transparencia Mexicana entrevista Adjunto de la Unidad de Contrataciones realizada el 7 de noviembre de 2011. Electrnicas de la SFP, entrevista realizada el Fiorenzo Bovenzi, Economista Senior de la 19 de octubre de 2011. Divisin de Competencia de la OCDE en Mxico. Alejandro Luna Ramos, titular de la Unidad de Comunicacin electrnica 30 de noviembre de Normatividad de Contrataciones Pblicas de la 2011. SFP, entrevista realizada el 20 de octubre de Funcionarios del rgano Interno de Control del 2011. IMSS, entrevista realizada el 25 de noviembre Ana Laura Arratia Pineda, Directora General de 2011. Adjunta de Mejora de la Gestin Pblica Estatal de la SFP, entrevista realizada el 19 de octubre de 2011 Edgar Andrade Garca, titular de la Unidad de Operacin Regional y Contralora Social, entrevista realizada el 19 de octubre de 2011. Elizabeth Yaez, Subsecretaria de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones Pblicas de la SFP discurso presentado en el foro CompraNet, 11 de octubre de 2011, Ciudad de Mxico. Javier Dvila Prez, titular de la Unidad de Poltica de Contrataciones Pblicas de la Secretara de la Funcin Pblica, discurso presentado en el Foro CompraNet, 11 de octubre de 2011, Ciudad de Mxico. Rogelio Aldaz Romero, titular de la Unidad de Controversias y Sanciones en las Contrataciones Pblicas, entrevista realizada el 20 de octubre.
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ANEXOS
ANEXO 1
1 Para definir si un reglamento es de fcil acceso o no, se puede tomar en cuenta si se encuentra en la pgina de internet del poder Ejecutivo (que es el ente que lo emite), en la seccin del marco jurdico de la pgina de internet de transparencia estatal o en la pgina de internet del Congreso local (junto con la Ley).
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2 Segn la Ley modelo de las Naciones Unidas, la convocatoria deber contener al menos el nombre y direccin de la entidad adjudicadora; la ndole y la cantidad de lo que haya que suministrarse; el plazo conveniente para su suministro; una declaracin, que no podr modificarse posteriormente, de que el proceso de contratacin estar abierto o una declaracin de las razones por las que se limita la participacin; y la forma, el lugar y el precio para obtener el pliego de condiciones o los documentos de precalificacin.
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3 En este estudio se ha considerado que la publicacin de los cambios 7 das naturales (o 5 das hbiles) antes de la presentacin de ofertas es un lapso razonable para que los participantes puedan ajustar sus ofertas.
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ANEXO 2
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ANEXO 3
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Semblanzas
coordinadora acadmica del departamento de Economa del ITAM y conduca un programa de televisin con temas relacionados a polticas pblicas en el canal 40. Ha publicado textos en las revistas Nexos, Este Pas, Poltica Digital y en los peridicos Reforma y El Universal. Como Directora de Proyectos de Buen Gobierno del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), y en proyectos relacionados con las compras gubernamentales, cre una metodologa para el anlisis de la calidad de las leyes de adquisiciones pblicas, adems de supervisar su implementacin para analizar las legislaciones estatales en Mxico en esta materia, coordin una evaluacin al proceso de compras del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y colabor en el anlisis de los sistema de adquisiciones de los estados de Guerrero y Zacatecas. Actualmente trabaja la redaccin de una ley modelo en la materia.
Jana Palacios
Es Maestra en Polticas Pblicas por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) y en Administracin de Empresas (MBA) por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), y Licenciada en Economa, tambin por el ITAM. Fungi como profesora y
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Marcelina Valds Stankiewicz

Es egresada del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) donde estudi la licenciatura en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales. Fue coordinadora de proyectos en la consultora poltica y casa encuestadora Buenda & Laredo, donde era responsable del diseo
de proyectos de investigacin enfocados a la evaluacin de instituciones, autoridades y programas gubernamentales. Desde 2011 es investigadora del IMCO, donde ha coordinado el anlisis de legislaciones estatales en materia de compras pblicas. Actualmente participa activamente en el monitoreo de la implementacin de las recomendaciones de la CFC y la OCDE sobre los procedimientos de adquisicin del IMSS, as como en un proyecto conjunto del IMCO y la CFC sobre el combate a la colusin en las compras pblicas en tres estados, y en la elaboracin de una ley modelo para las entidades federativas. Ha publicado artculos sobre educacin y movilidad social en la revista Este Pas y sobre la calidad de las legislaciones estatales de adquisiciones en Poltica Digital.
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Mara Jos Montiel Cuatlayol

Es Maestra en Administracin y Polticas Pblicas por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) y Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad de las Amricas-Puebla. Se ha desempeado en el sector pblico en las secretaras de finanzas y desarrollo social del gobierno del estado de Puebla, adems ha fungido como consultora externa para gobiernos locales en la misma
entidad. Fue profesora investigadora asociada del CIDE y actualmente coordina el proyecto conjunto IMCO-CFC de combate a la colusin en las compras pblicas en tres entidades federativas. Entre sus publicaciones estn: La evaluacin como instrumento de cambio. Cmo se utilizan las evaluaciones en los programas gubernamentales en Mxico? en Guillermo M. Cejudo y Claudia Maldonado T. (eds.) 2011, De las recomendaciones a las acciones: La experiencia del Premio 2011. Programas Federales Comprometidos con el Proceso de Evaluacin, Mxico: SFP, CIDE y CLEAR; Gobierno y administracin pblica municipal. Un panorama de fragilidad institucionalizada, en coautora con Cabrero et al. En E. Cabrero y D. Arellano (coordinadores) 2011, Los gobiernos municipales a debate. Un anlisis de la institucin municipal a travs de la Encuesta INEGI 2009, Mxico: CIDE; as como algunos artculos de opinin en las revistas Este Pas y Poltica Digital.
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Las autoras agradecen al Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. (IMCO) por el apoyo otorgado para realizar una serie de trabajos e investigaciones sobre el tema de las compras gubernamentales que fueron los insumos principales para la elaboracin de este libro.
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Se termin de imprimir en -------- de 2012 en los talleres de ---------------------------- ejemplares
Secretara de la Funcin Pblica (SFP)

Insurgentes Sur No. 1735, Col. Guadalupe Inn, C.P. 01020, Delegacin lvaro Obregn, Mxico, D. F. Primera edicin, marzo 2011 ISBN: 978-607-95271-3-6 Impreso en Mxico / Printed in Mexico

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Rendicin de cuentas y compras de gobierno

Mara Guadalupe Yan Rubio

Max Kaiser Aranda

Uriel Mrquez Carrasco

Alonso Cerdn Verstegui

Gilberto Garca Villanueva

Joel Salas Surez

Hctor Alberto Acosta Felix

Moiss Herrera Sols

Matilde Saldaa Hernndez

Edicin a cargo de:

Conclusiones Bibliografa Entrevistas Anexos Semblanza

R e ndic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o

Rendicin de cuentas y compras de gobierno

1. Por qu son importantes las compras pblicas?

3 Chapter IX. Public Procurement en: OECD, 2011, Government at a Glance.

Grfica 2. Contrataciones pblicas en Mxico

Frecuencia del soborno

Rendic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o

2. Mecanismos de rendicin de cuentas en las compras pblicas

Rendic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o

Diagrama 1. Etapas de una contratacin pblica

Seleccin de invitados Notificacin del fallo

Evaluacin de propuestas tcnicas y econmicas

Posibilidad de inconformarse por parte de los proveedores participantes

Registro participantes, presentacin y recepcin de propuestas

Elaboracin de dictamen para el fallo

Posibilidad del escrutino pblico (auditoras)

2.2 Riesgos en las compras pblicas

Cuadro 1. Algunos esquemas de colusin

57 13 12 22 38 12 102 104 102 104

7.7 10.8 21 49 43 46 15.75 30.7 36.7

7.8 14.0 18 38 44.5 44 12.75 28.1 34.6

Rendic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o

2.3 Riesgos por etapa de la licitacin y mejores prcticas para reducirlos

Rendic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o

Rendic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o

Rendic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o

d) Plazo para estructurar la preparacin de las ofertas

b) Asignacin del contrato

Rendic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o

Rendic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o

3. Rendicin de cuentas y compras pblicas en Mxico

3.1 Mecanismos legales para la rendicin de cuentas en Mxico

3.1.1 Pre licitacin

Rendic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o

Rendic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o

Figura 2. Etapa Licitacin: Mecanismos legales para la rendicin de cuentas en Mxico

10. La Ley contempla el uso de medios electronicos

11. La Ley contempla las subastas electrnicas

12. La Ley establece un mtodo de desempate

Nmero de indicadores con los que cumple (mximo 6) 6 6 6 5 4 4 4 4 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1 1 1 0

Cuadro 5. Post-licitacin: Sistema de control y auditora

Figura 3. Etapa Post-licitacin: Mecanismos legales para la rendicin de cuentas en Mxico

Rendic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o

Rendic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o

3.2.2 Estudios de Mercado

3.2.3 Controles previos

Rendic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o

Diagrama 2. Fases del Programa de Acompaamiento Preventivo

Tabla 2. Nmero de asesoras preventivas por materia de contratacin y caractersticas

Tabla 3. Porcentaje de contratos segn esquema de presentacin de proposiciones

Rendic i n de Cuenta s y comp ra s d e g ob ie rn o