Legislação Anti-Corrupção em Moçambique - Relatório Do CIP

LEGISLAO ANTI-CORRUPO EM MOAMBIQUE
Contributos para uma melhoria do quadro legal anti-corrupo em Moambique
CENTRO DE INTEGRIDADE PBLICA / CENTER FOR PUBLIC INTEGRITY

Boa Governao-Transparncia-Integridade / Good Governance-Transparency-Integrity
Av.Amilcar Cabral, 903; Tel.: (+258) 21 32 76 61 - Fax: (+258) 21 31 76 61 Caixa Postal:3622 - Maputo-Moambique Email:cipmoz@tvcabo.co.mz www.cip.org.mz
Agradecimentos
A realizao deste relatrio sobre a legislao anti-corrupo em Moambique s foi possvel graas disponibilidade de vrios informantes que partilharam connosco as suas opinies e inquietaes relativamente a matria. O Centro de Integridade Pblica agradece, pois, s pessoas singulares e colectivas que ajudaram directa ou indirectamente para que este relatrio ganhasse forma, comentando os rascunhos e fornecendo informao relevante para a sua concretizao. Agradecimentos especiais vo para a Dra. Lucinda Cruz, cujas ideias foram fundamentais na orientao desde trabalho.. Gostaramos igualmente de agradecer as entidades governamentais que tm sido abertas ao debate destas e de outras matrias conexas. Os nossos parceiros de apoio, nomeadamente o DFID, as Embaixadas da Dinamarca, Holanda e Sucia e a Cooperao Sua, merecem os nossos sinceros agradecimentos pela forma como tm, pacientemente, encorajado o trabalho que temos vindo a desenvolver. As matrias constantes neste documento podem ser livremente reproduzidas, mas obrigatria a referncia ao Centro de Integridade Pblica como seu editor.
Ficha Tcnica:
Ttulo: Legislao Anti-Corrupo em Moambique. Contributos para uma melhoria do quadro legal anti-corrupo em Moambique. Contribuintes: Baltazar Fael, Jos Munguambe, Lucinda Cruz e Marcelo Mosse Propriedade e Edio: Centro de Integridade Pblica Editor: Marcelo Mosse Design e Layout: -design Tiragem: 500 exemplares Maputo, Julho de 2008
ii
ndice Abreviaturas e Siglas Sumrio 1. Introduo 2. A Definio Legal de Corrupo em Moambique 3. A Componente Preventiva
3.1 Sobre a Declarao de Bens
3.1.1 rgos abrangidos pelas declaraes 3.1.2 Extenso da declarao a outras pessoas 3.1.3 Local de depsito das declaraes e sua fiscalizao 3.1.4 Confidencialidade e acesso s declaraes
iv v 1 3 5
5
6 7 8 10
3. 2 Sobre conflito de interesses

3.2.1 Regulao de conflito de interesses para membros do executivo
12
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3.3 Sobre os cdigos de conduta e gesto de tica pblica 3. 4 Publicidade dos actos de Governo 3.5 Sobre proteco de testemunhas e denunciantes
3.5.1 A Proteco de Testemunhas e Denunciantes Luz das Convenes Internacionais
17 19 21
23
3.5.2 A proteco de denunciantes e testemunhas luz da legislao moambicana 23
4. Oportunidades de Corrupo em Alguns Diplomas Legais 5. Algumas Limitaes do Quadro Penal da Corrupo em Moambique
5.1 O crime de desvio de fundos 5.2 O crime de trfico de influncias ou explorao de prestgio 5.3 O crime de enriquecimento ilcito 5.4 Sobre a corrupo no sector privado
26 29
29 32 32 33
6. Concluses 7. Recomendaes 8. BIBLIOGRAFIA
34 36 38
iii
Abreviaturas e Siglas
AR CRM CC CIP CP CPP GCCC ONU PGR SADC TA UA UTRESP
Assembleia da Repblica Constituio da Repblica de Moambique Conselho Constitucional Centro de Integridade Pblica Cdigo Penal Cdigo de Processo Penal Gabinete Central de Combate Corrupo Organizao das Naes Unidas Procuradoria Geral da Repblica Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral Tribunal Administrativo Unio Africana Unidade Tcnica da Reforma do Sector Pblico
iv
Sumrio
O presente relatrio uma anlise em torno da legislao anti-corrupo em Moambique, abordando os seus aspectos preventivos, a identificao das oportunidades para prtica de actos de corrupo criadas por alguns diplomas legais e as limitaes da componente penal. No relatrio tambm feita uma comparao entre a legislao nacional e os instrumentos jurdicos internacionais sobre corrupo ratificados por Moambique. Na componente preventiva analisada a problemtica do conflito de interesses, rea cuja regulamentao ainda pobre, o que constitue uma janela aberta para a prtica de actos de corrupo e abuso de funes pblicas. Por exemplo, no existem na legislao moambicana impedimentos para que um ex-governante exera actividades conexas sua antiga funo durante certo lapso de tempo aps a cessao da mesma, nem nada que impea um ex-governante de assumir cargo de direco numa instituio que realize actividades relacionadas com o seu antigo posto e que, especificamente, tenha beneficiado de incentivos pblicos (ex. incentivos fiscais, crditos do tesouro, etc). Em relao declarao de bens, o sistema de fiscalizao meramente formal, no havendo possibilidades para uma fiscalizao incisiva sobre as mesmas, dadas as competncias limitadas do Conselho Constitucional, as quais no permitem que este rgo faa uma fiscalizao concreta das declaraes. Por outro lado, o acesso s declaraes patrimoniais restrito a meia duzia de governantes, no havendo publicidade das mesmas. No existem Cdigos de Conduta na funo pblica, nem sistemas institucionalizados para se fazer a gesto de tica na funo pblica. Em Moambique no existem mecanismos concretos para a proteco de denunciantes e testemunhas, assim como no h legislao que garanta o acesso informao na posse do Estado. Quanto componente penal, a legislao no criminaliza prticas como o trfico de influncias, o enriquecimento ilcito ou a corrupo no sector privado. Depois de uma breve introduo explicativa dos objectivos do Centro de Integridade Pblica com este relatrio, estruturmo-lo em tornos das seguintes linhas: apresentao da noo legal de corrupo; discusso sobre as fragilidades da legislao em torno da componente preventiva; identificao das oportunidades para prtica de actos de corrupo criadas por alguns diplomas legais; e discusso das limitaes do enquadramento penal da legislao.
1. Introduo
O controlo da corrupo atravs da reaco penal em Moambique um aspecto central da governao que ganhou maior relevncia a partir da primeira metade dos anos 2000, altura em que o volume de apelos para que o Governo pusesse em prtica polticas e aces tendentes a aumentar a transparncia na gesto do bem pblico e reduzir os nveis de corrupo subiu de tom. Isto verificou-se na sequncia dos assassinatos do jornalista Carlos Cardoso em 2000 e do economista Siba Siba Macuacua em 2001, os quais aconteceram sob um pano de fundo de corrupo, trfico de influncias e fraudes bancrias. O controlo da corrupo pressupe a existncia de leis e regulamentos que permitam uma actuao efectiva das autoridades judiciais. Contudo, o estabelecimento de um quadro legal abrangente que viabilizasse uma reaco penal efectiva contra a prtica de actos de corrupo nunca foi abordado de forma integrada e criteriosa, de modo a que as instituies da Justia ficassem dotadas dos instrumentos necessrios para agirem. Diferentemente de Moambique, no contexto global, os Estados, seja a ttulo individual como colectivo (atravs de entidades multilaterais como as Naes Unidas ou a Unio Africana), tm vindo a munir-se de instrumentos legais cujo objectivo a preveno e a punio de delitos de corrupo e outros crimes a estes conexos. Mas em Moambique, a engenharia legal anti-corrupo ainda fraca. Na viragem para a democracia nos meados dos anos 90, ensaios foram feitos para viabilizarem a mudana na forma de organizao do Estado e no carcter da governao, estabelecendo-se algumas leis que visavam promover a transparncia e a boa governao. Por exemplo, em 1990 foi aprovada uma lei que introduziu novas Normas de Conduta, Deveres e Direitos dos Dirigentes Superiores do Estado. E em 1998 uma outra lei, com mesmo alcance, foi aprovada visando atingir os titulares dos cargos governativos. Os dois dispositivos continham, entre outras, algumas regras fundamentais para a garantia da transparncia numa sociedade democrtica: a declarao de bens e sua actualizao anual. Apesar destes ensaios, o quadro legal anti-corrupo foi sempre precrio at que em 2004 o Governo aprovou uma Lei Anti-Corrupo (6/2004, de 17 de Junho), a qual veio definir a corrupo em dois sentidos: a corrupo passiva como sendo a solicitao de vantagem patrimonial ou no patrimonial por parte de funcionrio ou agente do Estado para realizar ou omitir acto contrrio ou no contrrio ao dever do seu cargo; e a corrupo activa como sendo o oferecimento de vantagem patrimonial ou no patrimonial a funcionrio ou agente do Estado para realizar um acto contrrio aos deveres do seu cargo. No que respeita s formas de corrupo patentes nesta definio ressaltam a solicitao e o oferecimento de suborno. Como podemos constatar, nesta definio
Lei 4/90, de 26 de Setembro e o seu respectivo regulamento, o Decreto n 55/2000, de 27 de Dezembro. Isto quer dizer que uma lei aprovada em 1990 s comeou efectivamente a ser aplicada 10 anos mais tarde. Lei n7/98, de 15 de Junho e o seu respectivo regulamento, o Decreto n 48/2000, de 5 de Dezembro.
Contributos para uma melhoria do quadro legal anti-corrupo em Moambique. CIP 2008
no cabem, por exemplo, a figura do desvio de fundos, o trfico de influncias, o enriquecimento ilcito e o branqueamento dos proventos da corrupo. Em todo o caso, esta lei veio reforar o quadro legal ja existente, nomeadamente o Cdigo Penal em vigor, que j previa crimes de corrupo nos artigos 318 (corrupo passiva) e 321 (corrupo activa) e tambm apresentava, mesmo antes da Lei 6/2004, um conjunto de artigos que se podem inscrever no conceito de corrupo na Administrao Pblica. A Lei 6/2004 foi estabelecida num contexto de presso dos doadores para que a reforma legal anti-corrupo fosse acelerada. Mas a classe poltica (Assembleia da Repblica) fez aprovar uma Lei Anti-Corrupo que limitou a definio legal, deixando de lado prticas como o desvio de fundos e outras, que as convenes internacionais ratificadas por Moambique consideram como actos de corrupo. Por outro lado, a lei nunca conferiu ao Gabinete Central de Combate a Corrupo (GCCC) poderes especficos para acusar casos de corrupo. Deve-se referir que o quadro legal nacional complementado por convenes internacionais que o Estado ratificou, nomeadamente a Conveno da Unio Africana (2006), a Conveno das Naes Unidas (2007) e o Protocolo Anti-Corrupo da Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral (SADC), mas nem uma nem outra tm tido o devido tratamento atravs da sua incorporao na legislao domstica. O objectivo deste relatrio o de contribuir para uma chamada de ateno ao Governo, Assembleia da Repblica, ao poder judicial e sociedade em geral relativamente s fraquezas do enquadramento legal da corrupo em Moambique, as quais podem minar os esforos destinados a introduzir no pas uma cultura de boa governao.
O relatrio tenta fazer uma anlise sobre o quadro legal anti-corrupo, identificando os aspectos precrios presentes e as oportunidades de corrupo da decorrentes, partindo do pressuposto de que a existncia de um bom quadro regulatrio fundamental para alavancar as polticas de reforma nesta rea (como a Estratgia Anti-Corrupo, aprovada pelo Governo em 2006). Uma boa legislao necessria para a regulao das relaes scio-polticas dentro do Estado, moldando significativamente a forma como a classe poltica e os funcionrios pblicos fazem a gesto do bem pblico. Em pases com legislao anti-corrupo precria, as oportunidades de manipulao do oramento (alocao de recursos) dos poderes executivos, judiciais e legislativos para a acumulao de rendas so grandes. Uma boa legislao anti-corrupo , em si, um elemento central de um Sistema de Integridade Nacional (SIN). Por isso consideramos urgente a reviso da legiso nos aspectos identificados neste relatrio. Estamos, no entanto, conscientes de que a existncia de um quadro legal abrangente no a nica tbua de salvao para o controlo da corrupo, mas sim uma componente fundamental de um cocktail de medidas que tem sido experimentadas noutros contextos para se reagir contra o fenmeno, dado o seu carcter multifacetado; uma abordagem integrada e multidisciplinar que ainda no est a ser implementada em Moambique. A metodologia usada para a elaborao do documento consistiu de trs processos: i) pesquisa bibliogrfica, ii) entrevista a um painel especializado, iii) entrevistas informais a uma vasta gama de informantes-chave. Optamos por no revelar os nomes dos entrevistados (a lista pode ser fornecida pelo CIP no caso de solitao expressa), mas dentre eles destacam-se juzes conselheiros do Tribunal Supremo e do Conselho Constitucional, advogados, deputados da Assembleia da Repblica, magistrados do Ministrio Pblico, acadmicos, entre outros.
2. A Definio Legal de Corrupo em Moambique

No constitui objecto do presente trabalho discutir os vrios conceitos de corrupo que tm sido usados em variadas reas do saber como a antropologia, a cincia poltica, a economia e a sociologia. Essa abordagem pode ser objecto de um trabalho autnomo. Tendo em conta que o presente estudo visa identificar as fragilidades da legislao anti-corrupo, faz sentido que seja apresentada
Um sistema de integridade uma disposio poltica e administrativa que encoraja a integridade. Um Sistema de Integridade Nacional (SIN) compreende tanto as instituies governamentais e as no governamentais, leis e prticas que podem minimizar os riscos de corrupo e fraca gesto. O conceito de SIN tem sido desenvolvido e promovido pela Transparncia Internacional como uma ferramenta de trabalho, atravs da qual pode-se analisar a corrupo num dado contexto nacional como tambm a eficcia e efectividade dos esforos nacionais de anti-corrupo. Medidas legislativas (a adopo de regras de financiamento poltico, de controlo da riqueza e interesses dos eleitos); medidas processuais (a introduo de pagamentos multibanco em departamentos de atendimento ao pblico propcios corrupo); medidas estruturais (a introduo de regulamentao e regras de concorrncia de mercado); e medidas institucionais (a criao de uma agncia independente e especializada com misso especfica de investigao e aco penal contra a corrupo) (Sousa, 2005).
a noo legal (ou definio penal) de corrupo avanada pelo legislador moambicano, sem nos esquecermos de que o conceito de corrupo, fora do espectro estritamente legal, mais amplo e abrange realidades que no so necessariamente captadas pela definio legal. A Lei n. 6/2004, nos artigos 7 e 9, define a corrupo em dois sentidos: primeiro, a corrupo passiva como sendo a solicitao de vantagem patrimonial ou no patrimonial por funcionrio ou agente do Estado para realizar ou omitir acto contrrio ou no contrrio ao dever do seu cargo; e corrupo activa como sendo o oferecimento de vantagem patrimonial ou no patrimonial a funcionrio ou agente do Estado para realizar um acto contrrio aos deveres do seu cargo. Em termos de formas de corrupo patentes nesta noo, apenas ressalta a solicitao e o oferecimento de suborno. Como vemos, nesta definio no cabem, por exemplo, as figuras do desvio de fundos, trfico de influncias, enriquecimento ilcito e branqueamento de proventos da corrupo. O n 1 do artigo 7 da Lei n. 6/2004, em relao corrupo passiva para acto ilcito, refere o seguinte: As entidades previstas no artigo 2, que por si ou interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificao, solicitarem ou receberem dinheiro ou promessa de dinheiro ou qualquer vantagem patrimonial, que no lhes sejam devidos, para praticar ou no praticar acto que implique violao dos deveres do seu cargo, sero punidos com a pena de priso maior de dois a oito anos e multa at um ano. O artigo 9 da mesma lei refere o seguinte em relao corrupo passiva para acto lcito: As entidades previstas no artigo 2, que por si ou interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificao, solicitarem ou receberem dinheiro ou promessa de dinheiro ou qualquer vantagem patrimonial ou no patrimonial, que no lhes sejam devidos, para praticarem actos no contrrios aos deveres do seu cargo
Uma definio relevante estabelece a corrupo como uma transaco entre os actores dos sectores pblico e privado, em que os bens colectivos so ilegitimamente convertidos em ganhos privados (vide Heidenheimer et al, 1989:6, citado por Andvig et al, 2000). Este ponto enfatizado por Rose-Ackerman, que diz que a corrupo existe na interface entre os sectores pblico e privado (vide Rose-Ackerman, 2000). A clssica definio de Colin Nye estabelece a corrupo como um comportamento desviante dos deveres formais de um papel pblico (eleito ou nomeado) motivado por ganhos privados (pessoais, familiares, etc) de riqueza ou status (vide Nye 1967:416, citado por Andvig et al, 2000). O conceito de corrupo de Nye , como se v, um conceito centrado na funo pblica. Heywood refere que o facto de o conceito se concentrar apenas na esfera pblica permite que ele apenas cubra as prticas de corrupo que ocorrem dentro dessa esfera ou na interface entre a esfera pblica e a privada; o que faz com que outras prticas que ocorram dentro da esfera privada fiquem de fora, como por exemplo a corrupo financeira (vide Heywood, 1997, in Williams, 2000, pp. 417:35). Klitgaard (1998) outro dos autores que considera a corrupo como uma forma de mau uso do cargo pblico para benefcios privados ou para fins no oficiais. Ele desenvolveu uma frmula atravs da qual se pode definir a corrupo. A frmula a seguinte: C=M+D-A ; Onde: C= Corrupo; M=Monoplio; D=Discricionariedade; A =Accountability Para Klitgaard, seja tratando-se de uma actividade pblica ou privada, seja de uma actividade no lucrativa, acontea em Bamako ou em Washington, pode-se encontrar prticas de corrupo quando uma organizao ou uma pessoa tem o monoplio de poder sobre um bem ou determinados servios, tem a discricionariedade de decidir quem vai receb-lo e em que quantidades, mas no pesa sobre ela nenhuma regra ou prtica de accountability, ou seja, essa organizao ou pessoa no tem a obrigao de prestar contas. Para Klitgaard, num contexto semelhante, h mais espao para a ocorrncia de prticas de corrupo, as quais s podem ser controladas se o monoplio for reduzido, a discricionariedade clarificada e a transparncia aumentada, a par de um aumento dos desincentivos (custos) formais/legais. Tal como o conceito clssico de Nye, o conceito proposto por Klitgaard tambm demasiado legalista, no acompanhando os valores e os comportamentos sociais.
e cabendo nas suas funes, sero punidos com pena de priso at um ano. O artigo 9 da mesma lei refere o seguinte em relao a corrupo activa:Quem der ou prometer s entidades previstas no artigo 2 por si ou por interposta pessoa, dinheiro ou outra vantagem patrimonial ou no patrimonial que a elas no sejam devidos, com fins indicados no artigo 8, ser punido com penas daquela disposio. As entidades a que se refere o supra referido artigo 2 da Lei Anti-Corrupo so: dirigentes, funcionrios ou empregados do Estado ou das autarquias locais, das empresas pblicas, das empresas privadas participadas pelo Estado ou das empresas concessionrias de servios pblicos. O artigo 8 da mesma lei refere que as mesmas entidades so punidas com pena de priso at um ano se, por si ou interposta pessoa, usando do seu consentimento ou ratificao, solicitarem ou de alguma forma receberem dinheiro ou promessa da sua recepo ou alguma vantagem patrimonial ou no patrimonial, sem que lhes seja devida para praticarem actos que sejam contrrios a sua actividade por caberem dentro das suas competncias. Estes so os contornos da definio legal de corrupo constantes da lei n. 6/2004, e os agentes e factos que visa abarcar.
3. A Componente Preventiva
3.1 Sobre a Declarao de Bens
O princpio da declarao de bens tem em vista permitir que se verifique at que ponto o patrimnio de um titular de cargo pblico varia entre o momento da sua tomada de posse e o momento em que cessa funes, ou seja, um instrumento que expe a variao patrimonial dos seus bens enquanto servidor pblico. As declaraes visam garantir a transparncia na gesto do bem pblico, atravs da verificao e controlo da evoluo do patrimnio dos dirigentes. Tendo em conta que os titulares de cargos pblicos fazem a gesto de recursos do errio pblico, faz todo o sentido que sobre eles onere a obrigao de declararem o seu patrimnio e os seus rendimentos, para que dvidas no pairem sobre a integridade e transparncia da sua gesto. A declarao de bens em Moambique encontra-se regulada em legislao dispersa, existindo leis que se sucedem no tempo com igual contedo, no havendo ainda um critrio de revogao expressa da legislao predecessora. A Lei n. 4/90 (que estabelece as Normas de Conduta, Direitos e Deveres dos Dirigentes Superiores do Estado), no seu artigo 7 refere-se obrigatoriedade da declarao de bens por parte dos titulares dos cargos governativos. Esta lei probe o envolvimento de altos funcionrios do Estado em actividades remuneradas dentro das suas reas de responsabilidade; tambm estabelece a obrigao da declarao de bens e fontes de rendimento para essas mesmas entidades.
Em alguns pases como os EUA e a Argentina, esta declarao designada por Declarao de Informaes Financeiras e Patrimoniais.
O artigo 3 da mesma lei estabelece a obrigatoriedade de os dirigentes declararem os seus activos patrimoniais, passivos, cargos sociais que exercem ou exerceram em empresas privadas e pblicas, indicao de rendimento complementar bruto, para efeitos de deduo fiscal, declarao de patrimnio dos cnjuges, actualizao anual do patrimnio activo. O n 5 deste artigo estabelece que a no apresentao culposa das declaraes previstas ou a sua inexactido indesculpvel, determina a aplicao de sanes, incluindo a pena de demisso.
3.1.1 rgos abrangidos pelas declaraes

A Lei n. 7/98, que estabelece as Normas de Conduta dos Titulares de Cargos Governativos, indica os entes que esto abrangidos por ela e, consequentemente, sujeitos declarao de bens, mas exclue o Presidente da Repblica e os rgos do poder legislativo e judicial. A Lei n. 4/90, vai um pouco alm em relao aos orgos abrangidos, referindo que esto sujeitos declarao de bens o Presidente da Assembleia da Repblica, o Primeiro Ministro, os membros da Comisso Permanente da Assembleia da Repblica, os Ministros, Vice-Ministros, Inspectores do Estado, Governadores Provinciais, Secretrios de Estado, Embaixadores, Cnsules Gerais, Administradores de Distrito e Chefes dos Postos Administrativos. Esto tambm abrangidos pela Lei o Governador e Vice-Governador do Banco de Moambique, Reitores de universidades pblicas e de Institutos Superiores de ensino. A obrigatoriedade da declarao de bens em relao ao Presidente da Repblica s foi estabelecida mais tarde, nomeadamente com a aprovao da Lei n. 21/92, de 31 de Dezembro (que fixa os Direitos e Deveres do Presidente da Repblica em Exerccio). O n 1 do artigo 7 desta Lei estabelece o seguinte:O Presidente da Repblica tem o dever de depositar anualmente, junto do Conselho Constitucional, uma declarao indicando o seu patrimnio e demais rendimentos. A Lei Anti-Corrupo tenta ser ainda mais abrangente no que diz respeito aos dirigentes a fazerem a declaraco de rendimentos pois, embora no seja muito especfica na indicao de alguns titulares de cargos pblicos sujeitos ao processo, alarga a esfera para aqueles que exercem funes pblicas com competncia decisria nas instituies do Estado, Autarquias Locais, Empresas Pblicas, Institutos Pblicos e empresas de economia mista. Assim, a Lei Anti-Corrupo, no seu n 1 do art. 4, estabelece que a posse e o exerccio de funes pblicas com competncias decisrias no aparelho de Estado, na administrao autrquica, nas empresas e instituies pblicas, assim como a posse dos representantes do Estado nas empresas privadas participadas pelo
Cfr art. 1 da Lei 7/98. Em Moambique a necessidade do Presidente da Repblica, estar abrangido pela Lei de conflito de interesses reveste-se de capital importncia, se tivermos em conta que o actual Presidente, tem fortes interesses empresariais ao nvel do sector econmico nacional. Sobre este assunto vide Marcelo Mosse, Corrupo em Moambique: Alguns Elementos para Debate. Maputo.
Estado, so condicionados apresentao de declarao de bens e valores que compem o patrimnio do empossado, a fim de ser depositada em arquivo prprio do servio. Um dos problemas encontrados nesta formulao que no est explicitado at que nveis de deciso a lei se refere, deixando campo para interpretaes diversas. Outra questo que se levanta a de saber porque que o legislador no abrangeu tambm os rgos do poder legislativo e judicirio, nomeadamente deputados, juzes e procuradores. Como foi referido acima, quer a Lei n. 4/90 quer a Lei n. 7/98 estabelecem de forma taxativa os rgos sujeitos declarao de bens. No entanto, pela interpretao literal do n. 1 do artigo 4 da Lei Anti-Corrupo, desta obrigao esto excludos os rgos do poder legislativo e do judicirio. A definio de rgos com competncia decisria devia ser mais especfica. Por exemplo, ficamos sem saber se os rgos do poder legislativo tm competncia decisria strictu sensu ou no, e se esto includos no mbito da declarao de bens da referida na lei, o mesmo acontecendo com os rgos do aparelho judicirio. A maioria dos nossos entrevistados cr que no se pode usar o artigo 4 da Lei n. 6/2004 para se incluirem magistrados do Ministrio Pblico e Judiciais neste dispositivo. O que significa que estamos perante uma lacuna, pois aqueles magistrados que ocupam posies de proa nas vrias magistraturas e na Polcia no esto obrigados a declarar os seus bens. Outra lacuna da legislao sobre a declarao de bens que ela omissa em relao aos deputados da AR. Alis, o prprio Estatuto do Deputado tambm no faz qualquer meno a regras de declarao de bens. Parece que nunca houve preocupao dos legisladores e do Governo em se abranger esta classe de polticos. Analisando as actas da comisso da Assembleia da Repblica encarregue da elaborao da Lei 6/2004 (Comisso dos Assuntos Jurdicos e Legalidade) percebe-se que esta nunca debateu a possibilidade de se abranger os deputados neste conjunto de regras. Nos parlamentos de outros pases existem normas que exigem que os deputados faam a apresentao da declarao de renda e bens e as regras de transparncia e conflito de interesses aplicam-se a todas as classes de polticos e agentes do Estado10.
3.1.2 Extenso da declarao a outras pessoas

A Lei Anti-Corrupo (6/2004) e respectivo regulamento procuraram aprofundar
Rodrigues, Ricardo Jos Pereira(2001), A questo da Transparncia Fiscal nos Cdigos de Conduta Parlamentar: Um Estudo comparado da Africa do Sul, Portugal e Reino Unido. 10 A Argentina um exemplo, assim como o Brasil, onde a lei estabelece expressamente que os rgos do poder executivo, legislativo e judicial esto sujeitos a declarao de bens, incluindo o PR. A legislao na frica do Sul, Portugal, EUA e Reino Unido estabelece a obrigao de apresentao da declarao de bens junto das Comisses de tica.
o sentido da declarao de bens em Moambique mas no trouxeram mudanas significativas. Esta lei estabelece que regras especficas podem estender a declarao de bens aos cnjuges ou companheiros, filhos e outras pessoas que vivam sob dependncia econmica do declarante. Provavelmente, o legislador estava distrado ao introduzir esta referncia na Lei Anti-Corrupo, porque a Lei n. 7/98 anterior quela, no seu artigo 3 n 2, j estabelecia que essa obrigao tambm extensiva ao cnjuge caso o regime de casamento seja de comunho de bens ou adquiridos ou, se tratando de unio de facto, aos filhos menores e incapazes e outros dependentes legais de que o titular do cargo seja tutor. Mas, como foi acima referido, pelo facto da Lei n. 7/98 ser restritiva no que diz respeito ao mbito dos rgos que a ela se sujeitam, pode levantar-se a questo de saber se, para o caso dos rgos do poder legislativo e judicirio, tambm se lhes aplica a extenso prevista na Lei 6/2004, quanto s pessoas obrigadas a fazer a declarao de bens. Esta uma questo que deve ser resolvida pelo legislador porque poder causar dvidas em face da omisso da Lei ou falta de clareza. Contudo, a referncia feita pela Lei Anti-Corrupo em nada prejudicial, pois, como diz um adgio latino, quod abundant no nocet, isto , o que demais no prejudica, no nocivo.
3.1.3 Local de depsito das declaraes e sua fiscalizao

Apesar de ter sido aprovada em 1990, a legislao sobre declarao de bens s viria a ser regulamentada 8 anos mais tarde, atravs da Lei 7/98, a qual diz no seu n 2 do artigo 7 que os registos patrimoniais devem ser depositados em lugar especfico, nomeadamente no Conselho Constitucional (CC), que tem tambm competncias de fiscalizao11. A Lei 7/98 tentou fazer um avano na regulamentao destas matrias, mas os avanos foram poucos no que diz respeito aos deveres e obrigaes do titulares abrangidos. Estabeleceu um regime sancionatrio, no caso de um dirigente violar as normas, e clarificou que a competncia na matria da alada do CC. Fez um enquadramento penal sobre a corrupo, sobre a violao da legalidade oramental e sobre a utilizao abusiva de informaes, mas no deu poderes especficos ao CC para que este rgo pudesse fazer uma fiscalizao efectiva das declaraes. Alis, tambm a Lei Orgnica do Conselho Constitucional (Lei n. 6/2006) era omissa a este respeito, no conferindo poderes ao CC para averiguar a legitimidade da procedncia dos bens e rendas acrescidas ao patrimnio dos titulares de cargo pblico. Tambm a Lei Orgnica do CC omissa quanto obrigatoriedade de os rgos sujeitos declarao de bens apresentarem uma declarao anual de rendimentos12 ao CC.
11 O n 3 do art. 6 da Lei 6/2006 de 2 de Agosto, estabelece que compete ao C.C. receber e fiscalizar a declarao de bens. No mesmo sentido vai o n. 1 do artigo 3 da Lei n. 4/90 e o n. 1 do artigo 7 da Lei n. 21/92. 12 A declarao anual de rendimentos entregue s direces das reas Fiscais, nos prazos previstos nos Cdigos sobre o Rendimento, para se fazer a liquidao do imposto, que vai se consubstanciar no apuramento do valor do imposto devido pelo contribuinte ao Estado.
A questo que se pode levantar a de saber qual a vantagem, em termos prticos e de funcionalidade, de as declaraes serem depositadas junto do CC., um rgo cuja funo central analisar a constitucionalidade dos actos legislativos e normativos emanados pelos rgos do Estado e dirimir conflitos de natureza eleitoral13, ou seja, sem poderes efectivos para monitorar o patrimnio das entidades abrangidas pela obrigatoriedade da declarao de bens. Esta questo ganha maior relevncia se atendermos que a acumulao do patrimnio por parte de titulares de cargos pblicos pode resultar de actos ilcitos e de improbidade administrativa praticados no exerccio de funes pblicas, por exemplo ao nvel da execuo oramental do Estado, atravs da realizao de despesas sem observncia de regras oramentais e a prtica de desvios de dinheiros do errio pblico e pagamentos indevidos14, o desvio de aplicao, as sobre-facturaes, a violao a regras de procurement pblico15 com vista cobrana de comisses e gratificaes indevidas e a celebrao de contratos sem submet-los fiscalizao do Tribunal Administrativo (TA), etc. Tendo em conta que as declaraes de bens esto ligadas evoluo do patrimnio do titular do cargo pblico e levando em considerao que este patrimnio pode aumentar mediante a violao de regras oramentais por parte do mesmo titular, faz sentido que as declaraes devam ser depositadas numa instituio que, por atribuies, tenha acesso directo a informaes ligadas execuo oramental do Estado, como o caso do TA16. Num quadro como o que se prope, se um titular de um cargo pblico, seu cnjuge e descendentes apresentarem declaraes de bens manifestamente superiores s dos perodos anteriores, e recaindo sobre os mesmos suspeitas de prtica de infraces financeiras conexas a actos de corrupo detectadas pelo TA no exerccio das suas funes de fiscalizao externa, o TA estaria em condies de agir com celeridade na investigao das suspeitas, dado que teria acesso directo s declaraes patrimoniais dos suspeitos. No actual contexto moambicano, onde a comunicao inter-sectorial, dentro do sector da Justia, sobre as matrias ligadas corrupo extremamente deficiente, o depsito das declaraes num organismo como o TA abriria portas para uma fiscalizao eficaz. Outra soluo seria reforar as competncias do CC sobre a matria, nomeadamente para que este rgo passe a fazer uma fiscalizao concreta, determinando, por exemplo, se existe proporcionalidade entre os bens que acresceram ao patrimnio do titular do cargo pblico, seu cnjuge e descendentes, e os rendimentos por ele auferidos no ano em causa, e na eventualidade dos bens acrescidos serem desproporcionais, isto , manifestamente superiores aos rendimentos anuais declarados sem que se prove a licitude da provenincia dos
13 Cfr as competncias do CC, no art. 6 da Lei 6/2006. 14 Estes comportamentos constituem infraces financeiras tpicas nos termos do art. 12 da Lei 16/97 15 Sobre as regras de procurment pblico Cfr. o Decreto 54/2005, de 13 de Dezembro de 2005. 16 Esta situao que acontece por exemplo no Brasil, onde as declaraes so depositadas no Tribunal de Contas da Unio (TCU), de acordo com o artigo 1 2 da Lei 8730 de 10 de Novembro de 1993, relativa Obrigao dos Funcionrios Pblicos Declararem Bens e Vencimentos.
mesmos, possa levantar um juzo de suspeio sobre o cometimento de um acto de improbidade administrativa, eventualmente ligado a uma prtica de corrupo. Esta seria uma das formas de reforo dos mecanismos de transparncia em Moambique. No actual quadro legal, entendemos que o depsito das declaraes de bens no CC no passa de uma situao formal e protocolar, no sendo qualquer mais-valia nas medidas preventivas para o combate corrupo. O CC apenas recolhe as declaraes e deposita-as, mas no faz qualquer fiscalizao de fundo sobre o contedo material das mesmas, limitando-se a verificar se os rgos abrangidos cumprem o legislado no que diz respeito ao depsito; e, nos casos em que se detecta que as mesmas no foram depositadas, o CC alerta os titulares para agirem em conformidade. O depsito das declaraes no CC , pois, meramente emblemtico. O CC nem tem sequer a prerrogativa de trocar informaes com outras instituies, como por exemplo a Autoridade Tributria (AT), sobre os rendimentos auferidos por titulares de cargos pblicos. O cenrio descrito aponta para a necessidade de as declaraes de bens deverem passar a ser depositadas numa instituio diferente, mas uma tal mudana deve emanar do legislador, nomeadamente da Assembleia da Repblica (AR) ou do Governo. Entre as instituies recomendveis que podiam ser consideradas como depositrias das declaraes de bens encontram-se o TA17 e o Gabinete Central de Combate a Corrupo (GCCC)18. O primeiro pelas razes ja referidas. O segundo porque tem competncia especfica para investigar delitos de corrupo. Por isso, ambas estariam em melhores condies de fazerem a fiscalizao e controlo das declaraes de forma mais efectiva, tanto mais que Moambique ainda no possui programas especficos de gesto de tica pblica, os quais implicariam a existncia de instituies vocacionadas para procederem fiscalizao, monitoramento e controlo das normas sobre a tica na funo pblica19.
3.1.4 Confidencialidade e acesso s declaraes

Outra questo problemtica na legislao moambicana liga-se ao facto de as declaraes de bens feitas junto ao CC no serem pblicas, sendo regidas por rigorosas regras de confidencialidade. O n 5 do artigo 7 da Lei n. 7/98 estabelece que as declaraes de bens esto cobertas pelas normas do segredo de justia, sendo a sua divulgao indevida sancionada nos termos da Lei.
17 No Brasil, as declaraes de bens dos titulares de cargos pblicos feita no TCU (Tribunal de Contas da Unio). 18 Em Portugal, os titulares de altos cargos pblicos devem depositar na Procuradoria-Geral da Repblica, dentro dos 60 dias posteriores tomada de posse, declarao de inexistncia de incompatibilidades ou impedimento, donde constem todos os elementos necessrios verificao do cumprimento do disposto na presente lei, incluindo os referidos no n 1 do artigo anterior cfr. Lei Portuguesa Sobre as Incompatibilidades e Impedimentos dos Titulares de Cargos Pblicos (Lei 64/93, de 26 Agosto). 19 Nos EUA, as declaraes sobre informaes financeiras so feitas junto do OGE (Office of Govermment Ethics); Na Argentina, as declaraes so feitas junto do OA (Oficina Anticorruptcion), que tem igualmente poderes para investigar delitos de corrupo.
10 Contributos para uma melhoria do quadro legal anti-corrupo em Moambique. CIP 2008
Este mesmo artigo estabelece que um nmero restrito de governantes tem acesso s declaraes, designadamente: o PR, o Presidente da Assembleia da Repblica, o Primeiro-Ministro e o Procurador-Geral da Repblica. Em suma, elas no so pblicas, o que significa que os meios de comunicao social e as organizaes da sociedade civil que pretendam investigar de forma independente alegaes de corrupo envolvendo titulares de cargos pblicos no tenham acesso a esses registos, coarctando-se assim o exerccio da fiscalizao. A lei tambm alista vrios deveres mas no diz qual o seu contedo (por exemplo fala de deveres de lealdade, de iseno, mas no explica o que isso ) e no estabelece como que a fiscalizao das declaraes de bens deve ser feita. A publicidade das declaraes de bens um requisito de transparncia em democracias modernas. Esse princpio permite que os cidados se defendam de determinados actos de corrupo que tenham lugar, por exemplo, nas suas municipalidades. No caso de Moambique, e na eventualidade de uma regulamentao da Lei da Aco Popular20, os cidados estariam em melhores condies de propor aces com vista, por exemplo, anulao de actos lesivos ao patrimnio do Estado que sejam praticados por titulares de cargos pblicos atravs do abuso das suas funes. Por isso que entendemos que as declaraes devem ser publicitadas com vista a se conferir maior transparncia gesto da coisa pblica e abrindo mais portas para a fiscalizao aos membros do executivo. Mas a ideia de publicidade das declaraes de bens no unnime. Um dos juzes conselheiros do Tribunal Supremo numa entrevista realizada para a elaborao deste relatrio mostrou-se cptico em relao publicidade sem restries do teor das declaraes de bens. O juiz em causa entendia que a publicidade sem controlo do teor das declaraes poder constituir uma invaso privacidade dos titulares de cargos pblicos. Defendeu que necessria uma cultura de privacidade em relao ao acervo patrimonial dos titulares de cargos pblicos, sob pena de se expor a sua vida privada. Para outros entrevistados, continua a existir em Moambique uma tendncia de se devassar a intimidade e a vida privada dos titulares de cargos pblicos, principalmente por pessoas de m-f, as quais usam indevidamente informao obtida licitamente para a realizao de fins ilcitos, o que poder fazer com que se perca o sentido de Estado. Mas tambm devemos ter presente que, na nossa histria recente a corrupo, o trfico de influncias21, o rent seeking22, seja
20 Artigo 81 da CRM, mas ainda no foi produzida legislao especfica. 21 O trfico de influncias ocorre quando um profissional solicita benefcios usando da sua influncia para propiciar vantagens injustas para o interesse de uma pessoa que lhe prxima. 22 A busca de renda (rent-seeking) muitas das vezes vista como corrupo. Na verdade, os dois so conceitos que se sobrepem. Enquanto a corrupo envolve o uso do poder pblico para obter benefcios privados, a busca de renda deriva do conceito econmico de renda, ou seja, ganhos em excesso sem custos relevantes, e iguala ao que muitos pensam serem lucros de monoplio. A busca de renda, o esforo para adquirir renda, no necessariamente banido por lei, nem sequer considerado imoral na sociedade. Tambm no tem efeitos perversos economia em termos de desenvolvimento, no caso de se verificar um investimento produtivo, mas largamente improdutivo e muitas vezes economicamente ineficiente.
Contributos para uma melhoria do quadro legal anti-corrupo em Moambique. CIP 2008 11
com recursos do Estado (vejam os casos BCM e Banco Austral), seja com os dos doadores, sustentaram uma fase de endinheiramento das elites polticas e dirigentes. Isso explica a resistncia, que ainda existe, por parte de titulares de cargos pblicos em aceitarem que o teor das declaraes seja pblico. Essa resistncia tem alis contornos demasiados severos, como se viu no incio de 2005, quando o Governo de Armando Guebuza tomou posse e o actual Ministro das Finanas, Manuel Chang, teve a iniciativa de divulgar publicamente a sua lista de bens. Em Maro de 2005, o ministro foi solicitado por um jornal (Embondeiro) a declarar os seus bens e ele no hesitou, tendo entregue ao jornal a cpia da declarao que tinha enviado ao CC. Antes de Chang, o actual Ministro das Obras Pblicas e Habitao, Felcio Zacarias, havia publicado, em Setembro de 2004, atravs do jornal Savana, a lista dos seus bens. Na altura, Zacarias era ainda governador da Provncia de Sofala. Aps a iniciativa de Chang, gerou-se alguma inquietao no seio de figuras polticas, algumas das quais argumentaram que a opinio pblica podia ficar escandalizada ao ver a riqueza de alguns ministros23. A reaco de alguns membros do ento novo Governo de Guebuza foi mista. A Ministra do Trabalho, Helena Tapo, disse que s aqueles que tinham algo a esconder que ficariam desconfortveis com a publicao dos seus bens. Ela, que tambm entregara a sua declarao de bens ao CC, referiu que no ficaria preocupada se os seus bens fossem publicados. Outros ministros no estavam nada satisfeitos. Cadmiel Muthemba, Ministro das Pescas, disse que no via nenhuma vantagem em se publicar a declarao de bens. Se quiserem investigar a minha vida que investiguem, mas nunca vou publicar a minha lista de bens, disse ele. Outro Ministro que no concordou com a publicao da declarao de bens foi Antnio Munguambe, que na altura dirigia a pasta dos Transportes e Comunicaes. Ele disse que a sua propriedade era uma questo de vida privada e nada tinha a ver com o pblico.
3. 2 Sobre conflito de interesses

No existe em Moambique Lei especfica que regula o conflito de interesses24. A legislao contm, de forma dispersa, aspectos ligados a esta matria, estabelecendo impedimentos para o envolvimento de altos funcionrios do Estado em actividades remuneradas dentro das suas reas de responsabilidade.
23 Fernando Sumbana, Ministro do Turismo, em declaraes Agncia de Informao de Moambique: Should Minister Declare Their Property To The Public?, 10/03/2005. 24 O conflito de interesses surge quando um indivduo com uma responsabilidade formal para servir o pblico participa duma actividade que pe em perigo o seu juzo profissional, objectividade e independncia. Geralmente, essa actividade (como uma actividade de negcio privado), primariamente serve os interesses pessoais e pode potencialmente influenciar os objectivos dos deveres dos oficiais individuais.
3.2.1 Regulao de conflito de interesses para membros do executivo

A Lei n. 4/90 refere-se, de uma forma precria, a situaes de conflito de interesses para membros do executivo, nomeadamente: o exerccio de actividade remunerada sem prvia autorizao; ser administrador ou gestor de qualquer empresa, salvo quando tal se faa por determinao ou por delegao do Estado; executar para outrem actividades de carcter profissional relacionadas com a sua esfera de deciso, mesmo que no remuneradas. No caso de o titular for scio accionista, administrador ou proprietrio de qualquer empresa, a gesto da propriedade e das partes sociais devero ser confiadas a outrem. Por sua vez, a Lei n. 7/98, estabelece no seu artigo 4 que os titulares dos cargos governativos, nomeados nessa Lei no podem exercer actividades remuneradas, administrao e gesto de negcios; actividades, ainda que no remuneradas, mas relacionadas com a esfera de deciso do cargo que ocupam. Tambm no Decreto n. 30/2001, de 15 de Outubro (que aprova as Normas de Funcionamento dos Servios da Administrao Pblica), esto regulados impedimentos e suspeies, nos quais se limita o titular de cargo pblico de intervir em decises em que tenha interesse directo ou indirecto, ou interesse de pessoas que lhes sejam prximas em virtude de laos de parentesco ou afinidade. Tambm no caso do Estatuto do Gestor Pblico, aprovado pelo Decreto n 28/2005, de 23 de Agosto, encontra-se regulado no n 1 do artigo 8, o seguinte: O gestor pblico tem o dever de se abster de participar nas discusses, de votar e de, por qualquer meio, decidir ou influenciar decises em assuntos que afectem ou em que tenha interesse pessoal ou do respectivo cnjuge, dependentes, familiares em qualquer grau da linha recta e at ao segundo grau da linha colateral, ou ainda qualquer pessoa ou entidade, pblica ou privada, com que tenha vnculo profissional ou de que seja credor ou devedor. O n 4 do mesmo artigo probe ainda o gestor pblico de exercer outras actividades profissionais quer sejam remuneradas ou no. Ao nvel da legislao fiscal, o artigo 17 do Decreto n. 19/2005, de 22 de Junho (Regulamento do Procedimento de Fiscalizao Tributria), refere-se a uma srie de impedimentos a que esto sujeitos os funcionrios da fiscalizao tributria,
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sempre que na fiscalizao estejam envolvidas pessoas com quem tenham relao de matrimnio, parentesco e afinidade com o funcionrio, e sempre que o funcionrio tenha interesses junto da entidade fiscalizada; em caso de violao desta proibio, os funcionrios prevaricadores incorrem em processo disciplinar. A despeito das normas acima referidas, a regulao do conflito de interesses para os membros do Governo limitada; no tem efeito sobre o perodo ps-executivo. Isto permite que um membro do Governo faa do seu perodo de exerccio do cargo pblico, o tempo ou fase para procurar emprego ou firmar negcios com efeito no perodo ps-exerccio. Com efeito, a lei no impede que um ministro se empregue num projecto que ele prprio criou, depois de deixar o cargo ministerial. Ou de tornar-se accionista ou funcionrio executivo de uma empresa que ele prprio licenciou ou privatizou. Esta permissividade pode afectar de maneira substancial na motivao ministerial, uma vez que proporciona um forte incentivo para intervir em situaes susceptveis de gerar para si oportunidade de emprego no perodo psexecutivo. Encontramos muitas zonas de penumbra que no esto devidamente regulamentadas em sede de conflito de interesses e que podem constituir uma janela de oportunidade para a prtica de crimes de corrupo ou crimes conexos, pelas razes que abaixo se indicam: No encontramos nenhuma norma que impea o titular de cargo pblico de exercer actividade conexa com a sua anterior funo, durante certo lapso de tempo, depois de cessar as suas anteriores funes (a quarentena ou perodo de nojo)25, tal como acontece noutros pases; Tambm no se probe que os antigos titulares de cargos pblicos utilizem informaes que tiveram acesso em virtude do exerccio do seu cargo; Igualmente, no encontramos normas que impeam o titular de cargo pblico de aceitar o cargo de administrador ou conselheiro ou estabelecer vnculo profissional com pessoa fsica ou jurdica que desempenhe actividade relacionada com a rea de competncia do cargo ou emprego que ocupara; No encontramos normas que impeam o titular de cargo pblico de celebrar, com rgos ou entidades do poder executivo, nomeadamente: contratos de servio, consultoria, assessoria ou actividades similares vinculadas (ainda que indirectamente) ao rgo ou entidade em que tenha ocupado o cargo ou emprego; No encontramos normas que impeam o titular do cargo pblicode intervir, directa ou indirectamente, em favor de interesse privado perante rgo ou entidade em que haja ocupado cargo ou emprego;
25 Por exemplo a Lei Portuguesa Sobre as Incompatibilidades e Impedimentos dos Titulares de Cargos Pblicos (Lei 64/93, de 26 Agosto), no seu artigo 5 estabelece que: os titulares de rgos de soberania e titulares de cargos polticos no podem exercer, pelo perodo de trs anos, contado da data da cessao das respectivas funes, cargos em empresas privadas que prossigam actividades no sector por eles directamente tutelado, desde que, no perodo do respectivo mandato, tenham sido objecto de operaes de privatizao ou tenham beneficiado de incentivos financeiros ou de sistemas de incentivos e benefcios fiscais de natureza contratual.
No encontramos na legislao a atribuio a um rgo em concreto, da competncia de fiscalizar e controlar a ocorrncia de situaes de conflito de interesses26; No encontramos na legislao nada que impea uma empresa ou sociedade participada em determinada percentagem por titular de cargo pblico de contratar com o Estado, nomeadamente em concursos de fornecimento de bens ou servios, em contratos com o Estado e demais pessoas colectivas pblicas. Igualmente no encontramos nenhuma norma que impea as empresas e sociedades participadas pelo cnjuge, descendente, ascendente ou colateral, ou afim do titular do cargo, de contratar com o Estado27. O Regulamento sobre procurement pblico aprovado pelo Decreto n. 54/2005, de 13 de Dezembro, no se refere especificamente a este aspecto; No encontramos normas que probam os titulares de cargos governativos de participarem em decises que envolvam a contratao de empresas em que tenham tido alguma percentagem ou em que tenham sido membros dos rgos sociais28. Com excepo das situaes previstas no artigo 4 da Lei n. 7/98 e no Decreto n. 30/2001, sobre os impedimentos e suspeies, no encontramos normas que se debrucem, com a devida acuidade, sobre as situaes que deviam configurar como constitundo conflito de interesses, quer durante quer depois do exerccio do cargo pblico. 3.2.2 Regulao de conflito de interesses para membros do legislativo Em relao aos rgos do poder legislativo, o legislador completamente omisso no que se refere a eventuais conflitos que possam existir entre a funo de deputado e os interesses das pessoas eleitas para o cargo de deputado. O Estatuto do Deputado (Lei n. 3/2004) no se refere a nada relacionado com impedimentos dos deputados nem sobre o conflito de interesses. Em Moambique no h regras de conflito de interesse que acautelem quaisquer oportunismos por parte de deputados da AR. Os deputados da AR podem ter, ao
26 No Brasil, no Ante-Projecto da Lei sobre Conflito de Interesses, de 2006, apresentado pela Controladoria Geral, estabelece-se que compete Comisso de tica Pblica, instituda no mbito do Poder Executivo Federal, e Controladoria-Geral, fiscalizar a ocorrncia de situaes de conflito de interesses, autorizar o titular de cargo pblico a exercer uma actividade mesmo no havendo conflito de interesses. 27 Em Portugal, o art. 8 da Lei sobre as Incompatibilidades e Impedimentos dos Titulares de Cargos Pblicos (Lei 64/93, 26 Agosto), tem a seguinte redaco: as empresas cujo capital seja detido numa percentagem superior a 10% por um titular de rgo de soberania ou titular de cargo poltico, ou por alto cargo pblico, ficam impedidas de participar em concursos de fornecimento de bens ou servios, no exerccio de actividade de comrcio ou indstria, em contratos com o Estado e demais pessoas colectivas pblicas. Ficam sujeitas ao mesmo regime: a) As empresas de cujo capital, em igual percentagem, seja titular o seu cnjuge, no separado de pessoas e bens, os seus ascendentes e descendentes em qualquer grau e os colaterais at ao 2 grau, bem como aquele que com ele viva nas condies do artigo 2020 do Cdigo Civil; b) As empresas em cujo capital o titular do rgo ou cargo detenha, directa ou indirectamente, por si ou conjuntamente com os familiares referidos na alnea anterior, uma participao no inferior a 10%. 28 Sobre este aspecto, vide artigo 9-A da lei portuguesa sobre as incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos pblicos
mesmo tempo, participaes em empresas e votarem leis que lhes beneficiem. Ou seja, a legislao no regula o conflito de interesses de parlamentares em relao ao sector privado: os deputados podem servir interesses sem restries; no h impedimentos ou condicionamento ocupao por estes de cargos de confiana em empresas privadas, incluindo em lugares de Administrao. O deputado pode dirigir ou ser membro de uma comisso que estuda e elabora uma lei susceptvel de ter efeito sobre uma empresa de que responsvel; isto ser ainda mais grave se o deputado em questo representar uma empresa que, ainda que moambicana, seja dominada por capitais estrangeiros. Por outro lado, a lei no dispe de nenhum mecanismo que impea que o deputado faa lobbies para adiar ou impedir a aprovao de uma Lei, ou assegurar que a Lei seja elaborada de modo a no ferir os interesses da sua empresa. Sendo a empresa de que o deputado responsvel dominada por capitais estrangeiros, este pode servir interesses estrangeiros. A regulamentao desta matria reveste-se de capital importncia se tivermos em conta que a AR que aprova as Leis e, no havendo balizas que definam com rigor o campo de aco do deputado, podemos ter situaes em que os deputados da AR aprovem leis especficas para beneficiar os seus interesses pessoais ou empresariais, subvertendo o objectivo para o qual foram eleitos, que a defesa dos interesses dos moambicanos. Em nenhuma parte da legislao nacional encontramos normas que impeam o deputado de: Ser membro de rgo de pessoa colectiva pblica e, bem assim, de rgo de sociedades de capitais maioritria ou exclusivamente pblicos, ou de concessionrias de servios pblicos; Ser membro de rgos sociais de empresas pblicas, de empresas de capitais pblicos ou maioritariamente participadas pelo Estado e de institutos pblicos; Exercer cargos de nomeao governamental sem autorizao da Assembleia Repblica; No exerccio de actividade de comrcio ou indstria, directa ou indirectamente, com o cnjuge no separado judicialmente de pessoas e bens, por si ou entidade em que detenha participao relevante e designadamente, superior a uma determinada % (ex. 10%) do capital, celebrar contratos com o Estado e outras pessoas colectivas de direito pblico, participar em concursos de fornecimento de bens ou servios, empreitadas ou concesses, abertas pelo Estado e demais pessoas colectivas de direito pblico, e, tambm por sociedades de capitais maioritria ou exclusivamente pblicos ou por concessionrias de servios pblicos; Tomar parte em contratos em cujo processo de formao intervenham rgos ou servios colocados sob sua influncia directa. Para a verificao, controlo e fiscalizao de situaes de conflito de interesses
que afectem parlamentares, alguns pases criaram Comisses Parlamentares de tica, as quais aplicam sanes aos deputados que infrinjam a legislao sobre a matria. As penas vo desde a perda do mandato at obrigao de reposio das quantias recebidas pelo deputado, desde o incio da situao de impedimento29. Em Moambique, o Estatuto do Deputado no obriga o deputado a declarar previamente a existncia de interesse particular30 quando est em debate uma Lei que potencialmente o possa beneficiar directamente ou a pessoas que lhe sejam prximas, nas seguintes situaes: Serem os deputados, cnjuges ou seus parentes ou afins, ou pessoas com quem vivam em economia comum, titulares de direitos ou partes em negcios jurdicos cuja existncia, validade ou efeitos se alterem em consequncia directa da lei ou resoluo da Assembleia da Repblica. Serem os deputados, seus cnjuges ou parentes ou afins, ou pessoas com quem vivam em economia comum, membros de rgos sociais, mandatrios, empregados ou colaboradores permanentes de sociedades ou pessoas colectivas cuja situao jurdica possa ser modificada por forma directa pela Lei ou resoluo a ser adoptada pela Assembleia da Repblica. pois urgente que se reflicta sobre a necessidade de introduo de impedimentos das situaes de potenciais conflitos de interesse que possam existir durante o mandato do deputado, para que este represente de forma ntegra e transparente os interesses do povo.
3.3 Sobre os cdigos de conduta e gesto de tica pblica

Se os funcionrios pblicos so mal pagos comparativamente aos restantes sectores de actividade, eles se tornam mais propensos em aceitar os subornos, diferentemente dos oficiais melhor pagos ou que recebem um salrio competitivo. Isso leva a um clima de tolerncia da corrupo que difcil de combater, com relao aos primeiros. Num contexto desses, aqueles funcionrios que conseguem construir casas com largos montantes de dinheiro proveniente da corrupo so vistos pelos outros como gente com sucesso; tambm pode haver uma atitude de simpatia relativamente queles que aumentam os seus salrios com os subornos que recebem, ou pelo uso de recursos pblicos, como viaturas, para fins privados. Os funcionrios pblicos representam o Estado na sua interface com o sector privado e a sociedade civil. No aspecto central da sua posio para o correcto funcionamento do Estado espera-se que os funcionrios pblicos possam levar a cabo aces e tomar decises que afectem a vida dos cidados. E espera-se tambm que eles no abusem dos poderes e recursos postos sua disposio,
29 Cfr n 8 do art. 21 do Estatuto do Deputado de Portugal. 30 Sobre esta obrigatoriedade, ver Cfr art. 27 do Estatuto do Deputado de Portugal.
assim como evitem os conflitos entre os seus interesses particulares e os seus deveres pblicos. A existncia de Cdigos de Conduta so importantes para guiar a actuao dos funcionrios em casos de tomada de decises sobre aspectos ticos complicados e fornecem a base para o entendimento que os utentes do Servio Pblico tm sobre os standards bsicos de comportamento que podem esperar por parte dos funcionrios do sector pblico. O estabelecimento de Cdigos de Conduta, escritos, formais que vincam a responsabilidade, a probidade, a legalidade e a igualdade na aco dos funcionrios pblicos muito frequente na administrao pblica moderna. Os Cdigos de Conduta estabelecem, em termos amplos, valores e princpios que definem o papel profissional do funcionrio pblico como a imparcialidade, integridade, clareza e responsabilidade - ou podem dar apenas nfase na aplicao prtica desses princpios. Os cdigos podem ser aplicados ao sector pblico no seu todo ou desenhados para reflectirem os desafios ticos num sector especfico e, nesse sentido, podem conter os procedimentos e sanes a serem aplicados nos casos de comportamentos desviantes. Independentemente do seu estatuto, estilo e mbito, os Cdigos de Conduta para a Administrao Pblica podem jogar um papel importante numa Estratgia Anti-Corrupo. Essencialmente preventivos na sua essncia, os Cdigos de Conduta tm um enorme potencial de evitar a corrupo e a m conduta na administrao antes que ela ocorra. Bons Cdigos de Conduta no apenas identificam claramente os standards de comportamento na administrao pblica, incluindo consequncias aplicveis em caso de desvios, mas tambm estabelecem um quadro para a remoo ou regulao de conflito de interesses, reduzindo assim o nmero de oportunidades de enriquecimento ilcito dos funcionrios pblicos conta do Estado. Ao mesmo tempo, os Cdigos de Conduta fornecem declaraes incisivas de inteno, direccionadas para dentro e para fora da Administrao Pblica, referindo que os comportamentos anti-ticos no sero tolerados. Apesar de existir legislao dispersa relativa s normas que devem orientar o comportamento e a conduta do funcionrio pblico, em Moambique no existe um Cdigo de Conduta especfico para os funcionrios do Estado. O Estatuto Geral dos Funcionrios do Estado e as Normas ticas e Deontolgicas do Funcionrio Pblico, aprovadas pela Resoluo n. 10/97, de 20 de Julho, pelo extinto Conselho Nacional da Funo Pblica, referem-se a aspectos ligados conduta geral que deve orientar o comportamento dos funcionrios do Estado. Mas no existe um Cdigo de Conduta propriamente dito para a Funo Pblica.
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Algumas entidades da administrao pblica tem, no entanto, tentado estabelecer cdigos de conduta. Um exemplo notvel foi dado pelas Alfndegas de Moambique, que no mbito da sua reforma e modernizao, introduziu, em 2005, um Cdigo de Conduta, o qual teve a particularidade de ser o primeiro instrumento do gnero estabelecido numa instituio do sector pblico em Moambique. Outra tentativa foi levada a cabo pela Organizao Nacional dos Professores (ONP), com o apoio do Centro de Integridade Pblica. Nos finais de 2006, a ONP finalizou o seu Cdigo de Conduta, depois de debates participativos realizados em todo o pas. Em 2008, o Conselho Municipal da Cidade de Maputo (CMCM) tambm divulgou um projecto de Cdigo de Conduta dos funcionrios para enquadrar o seu comportamento em relao aos utentes da autarquia. Outra experincia marcante a da Associao Comercial e Industrial de Sofala (ACIS), que tambm dispe de um cdigo de boas prticas para os seus membros. Estas so as nicas experincias que se conhecem em Moambique. Para alm de cdigos de conduta propriamente ditos, alguns pases mais avanados na reforma da Administrao Pblica, com vista a conferir maior grau de integridade e tica na sua actividade administrativa, criaram aquilo a que chamaram de modelos de gesto de tica pblica, os quais lidam com a conduta tica ao nvel da Funo Pblica, coordenando e administrando programas de tica governamental naAdministrao Pblica. Das instituies existentes em Moambique, no encontramos nenhuma vocacionada a fazer a gesto especfica de programas de tica pblica, com vista preveno de prticas de corrupo, cuja tarefa fundamental seria regulamentar, coordenar e supervisionar programas de tica pblica, o que passaria pela elaborao e fiscalizao do cumprimento dos Cdigos de Conduta. Este facto denota uma fragilidade ao nvel da legislao moambicana na componente preventiva dos actos de corrupo. imperioso que o Governo adopte com urgncia um Cdigo de Conduta para os funcionrios pblicos, definindo aspectos ligados integridade, transparncia, prestao de contas, conflito de interesses, gesto financeira e compras governamentais, acesso informao governamental entre outros aspectos. Alm de um Cdigo de Conduta geral, necessrio que sejam adoptados cdigos de conduta a nvel sectorial, nomeadamente um Cdigo de Conduta para os funcionrios do aparelho judicirio, um para pessoal da Sade, para os professores e por a em diante.
3. 4 Publicidade dos actos de Governo

Em Moambique ainda se cultiva a cultura do secretismo. Tudo secreto. Cada vez mais se assiste publicao de documentos legais de aprovao de actos e contratos cujos textos no so publicados no Boletim da Repblica. E porqu? A no publicao dos demais actos do Governo no tem a ver com a defesa e segurana do Estado, nica razo internacionalmente aceite como justificativa da no publicao desses actos.
Assim, a bem da transparncia dos actos da Administrao Pblica e da luta contra a corrupo, entendemos que deveria ser obrigatria a publicao de, pelo menos, todos os actos e contratos que esto imbudos dum certo poder discricionrio da Administrao Pblica ou que representem despesa pblica, que no sejam de gesto corrente ou tenham como consequncia a no entrada de receitas para o Estado acima de certos valores a fixar periodicamente. A grande maioria dos pases publica, no seu jornal oficial (no nosso caso, o Boletim da Repblica), os actos e contratos de certa relevncia celebrados pela Administrao Pblica. At mesmo os anncios de concursos e, como evidente, a contratao destes resultante. Nos ltimos tempos, muitos pases tm adoptado mecanismos atravs dos quais publicitam, na internet, todos os aspectos ligados ao procurement pblico. Por exemplo, no Mxico, todas as actividades de procurement so tornadas disponveis atravs de um website que acessvel a todos. Na Colmbia, a State Contracting Information System (SICE) tambm acessvel ao pblico. Sistemas similares so aplicados no Chile e na Coreia do Sul. O elevado grau de transparncia atravs do acesso em tempo real s decises em torno do procurement reduz a oportunidade de manipulao e pode reforar a vontade dos funcionrios pblicos e dos concorrentes em se comprometerem com processos de contratao livres de corrupo. No mbito da promoo de uma governao transparente e aberta, faz todo o sentido que os governados tenham acesso informao sobre a forma como o Executivo est a gerir os destinos do pas (Government in the Sunshine)31. Esta abertura pode ser uma forma de o Governo demonstrar transparncia e prevenir a propagao de juzos de suspeita sobre a mesma, o que contribuiria grandemente para aumentar a sua credibilidade junto dos cidados, constituindo, ainda, um acto concreto de demonstrao da vontade poltica na luta contra a corrupo. Obviamente que necessrio que se tenham em conta aspectos ligados a segurana do Estado e vida privada dos cidados no que concerne revelao de informao. Mas, estes aspectos no devem constituir bice para a publicao de informao relevante. A publicao de informao relevante sobre a actividade governativa pode ser encarada como uma das formas da manifestao de accountability do Governo perante os cidados. Em Moambique, no Boletim da Repblica apenas se faz a publicao das resolues que aprovam os contratos de financiamento, mas no encontramos o teor do respectivos contratos, nomedamente os seus termos e condies. O acesso a este tipo de informao reveste-se de capital importncia principalmente nos casos em que o Estado se beneficia do perdo da dvida, para que se possa
31 Em 1976, o Congresso americano aprovou o Government in the Sunshine Act. Com poucas excepes, principalmente no mbito da segurana nacional e privacidade pessoal, a lei exige que as reunies governamentais sejam abertas ao pblico. As agncias pblicas devem anunciar reunies futuras e as respectivas agendas com antecedncia e tambm devem divulgar os resultados das reunies em registos abertos ao pblico. Alm disso, a lei define detalhadamente o que uma reunio, para evitar que grupos de autoridades do governo tomem decises em reunies alegando que no so oficiais.
determinar exactamente o impacto desse perdo nos referidos contratos de financiamento. Os pareceres do TA sobre a Conta Geral do Estado constituem uma grande fonte de informao sobre a forma como so geridos os fundos do errio pblico. Porm, o Estado no providencia, com o devido rigor, a publicidade do teor deste documento para que os cidados tenham acesso informao constante nos pareceres deste Tribunal, onde so relatadas irregularidades de vria ordem cometidas durante o processo de execuo oramental. Deve-se referir, no entanto, que a recentemente aprovada Lei sobre o procurement pblico, pelo Decreton.54/2005, em que no n 2 do artigo 82 estabelecida a obrigatoriedade das decises sobre a adjudicao serem pblicas e ainda a possibilidade de se permitir a consulta de todo o procedimento administrativo em volta do procurement depois do processo de avaliao, veio alterar este quadro de sigilo que ainda vigora no que diz respeito a muitos negcios do Estado. Por fora desta imposio legal, actualmente, alguns rgos do Estado em Moambique publicam na imprensa os anncios de concursos e a respectiva adjudicao. Por outro lado, para alm da publicao de anncios sobre concursos pblicos nos principais jornais do pas, o Governo abriu um portal na internet (www. concursospublicos.gov.mz), onde so anunciados novos concursos. Trata-se de um avano significativo no sentido de uma maior transparncia nos negcios do Estado em Moambique. Mas, deve-se referir, que os contratos que o Governo assina com investidores estrangeiros, os contratos de adjudicao de servios de grande valor comercial e concesses de explorao de empreendimentos na rea mineira (gs, petrleo, minerao) ainda no so publicados, o que mostra que uma infinitude de negcios do Estado continua ainda a ser do conhecimento de meia dzia de pessoas. Um exemplo gritante o contrato para a explorao do gs natural de Pande e Temane (concessionado Sasol), cujos contornos nunca foram divulgados.
3.5 Sobre proteco de testemunhas e denunciantes

indubitvel a importncia da prova testemunhal para o direito penal, no geral, e para o fenmeno da criminalidade organizada, em particular, onde se inclui a corrupo. Contudo, a par desta importncia, surge a necessidade de os Estados protegerem as testemunhas e denunciantes dado que a criminalidade organizada de natureza bastante sofisticada, com tentculos em todos ou quase todos sectores. So conhecidas ligaes entre grupos de crime organizado e certos governos. Mas tambm sabido que cidados comuns so prejudicados quando tomam a iniciativa de denunciarem casos de corrupo em Moambique, mesmo em casos de pequena corrupo. A sucessiva aplicao da lei e estratgias anti-corrupo so largamente dependentes da boa vontade de indivduos para fornecer informaes e ou dar evidncias. Denunciantes so pessoas que informam o pblico ou as autoridades
acerca da transaces corruptas que eles/as testemunharam ou encobriram. Estes indivduos geralmente pedem proteco por recear represlias daqueles a quem eles expem. Proteco de denunciantes, portanto, refere-se s medidas (administrativas e legislativas) tomadas para proteger o informante de retaliaes fsicas, sociais e econmicas. Internacionalmente, tem-se feito recurso a vrias formas de proteco de denunciantes e testemunhas. Uma delas a chamada declarao para efeitos de memria futura. Tais declaraes so colhidas numa fase anterior ao julgamento, com o objectivo, entre outros, de preservar a pessoa que testemunhou e incorporla num programa administrativo de segurana. Contudo, vrias crticas tm sido lanadas em torno da admisso ou no deste meio de prova, sobretudo por colocar em causa certos princpios dogmticos do direito e que presidem s audincias de julgamento, mormente: os princpios da oralidade, mediao e do contraditrio. Outra forma a proteco da imagem da testemunha, que presentemente no s tem a ver com a proteco da sua identidade civil, mas tem tambm a ver com o evitar do confronto visual com os arguidos ou rus. Fazendo apelo tecnologia moderna, hoje possvel afastar-se a testemunha da sala de audincia como forma de proteg-la, e sem que se afecte a contemporaneidade da inquirio e contra-inquirio e preservando princpios como o da oralidade e concentrao do julgamento. Aqui estamos a referir-nos ao recurso vdeo-conferncia no seu amplo leque de possibilidades, usado com sucesso noutros pases. Outras medidas executivas de proteco testemunhas efectivam-se atravs dos chamados programas especiais de segurana, que vo desde a proteco policial, a alterao da identidade civil, alterao do aspecto fisionmico ou aparncia da pessoa a que se destina, colocao da testemunha e respectiva famlia, com suporte por parte do Estado, em novos locais e criao de condies para angariao de meios de subsistncia e mesmo a concesso do subsdio de subsistncia. Para viabilizar a proteco de testemunhas, alguns pases, como a frica do Sul, criaram legislao especfica, polticas e instituies especficas. A RAS estabeleceu uma Lei de Proteco de Testemunhas (Witness and Protection Act,112 of 1998) tendo, ao seu abrigo, sido criada uma entidade a que se chamou Office for Witness Protection. Em Portugal, tambm existe uma lei especfica para proteco de testemunhas, contemplando um programa especial de segurana que prev no apenas a proteco da testemunha mas tambm do seu cnjuge e parentes. Esta lei estabelece ainda uma Comisso de Programas Especiais de Segurana, na dependncia directa do Ministro da Justia, a quem caber estabelecer e assegurar a efectivao dos programas especiais de segurana.
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3.5.1 A Proteco de Testemunhas e Denunciantes Luz das Convenes Internacionais

As convenes e protocolos internacionais contra a corrupo apontam, na generalidade, para a necessidade de os Estados signatrios das mesmas adoptarem mecanismos concretos de proteco de denunciantes e testemunhas. Com efeito, o Protocolo Contra a Corrupo da SADC, aprovado pelo Governo atravs da Resoluo n 33/2004, de 9 de Julho, na alnea e do artigo 4 refere-se as Medidas Preventivas, estabelecendo que os pases signatrios devem pr em prtica sistemas de proteco de indivduos que, de boa f, denunciem actos de corrupo. Por sua vez, a Conveno da Unio Africana, ractificada pela AR atravs da Lei n 30/2006, de 2 de Agosto, no artigo 5 sobre Medidas Legislativas e Outras, estabelece que os pases signatrios devem adoptar medidas legislativas e outras para proteger os denunciantes e as testemunhas em casos relacionados com a corrupo e infraces semelhantes, incluindo a proteco das suas identidades; adoptar medidas a fim de assegurar que os cidados informem sobre casos de corrupo, sem receio de possveis represlias. E, por ltimo, a Conveno Contra a Corrupo das Naes Unidas (ONU) tambm refere, no seu artigo 33 sobre Proteco de Denunciantes, que cada Estado membro deve estabelecer no seu sistema legal medidas apropriadas destinadas a proteger contra qualquer tratamento injustificado todos os cidados que, em boa f, reportam casos de corrupo s autoridades competentes. Tambm podemos nos referir Conveno das Naes Unidas contra a Criminalidade Organizada Transnacional, que recomenda, no seu artigo 24, os Estados-parte a adoptarem medidas tendentes a assegurar uma proteco eficaz a provveis actos de intimidao ou represlia dirigidos s testemunhas que deponham em processos-crime de corrupo, entre outras formas de criminalidade organizada abarcadas pela conveno. O mesmo artigo recomenda que a proteco pode ser feita atravs das seguintes medidas: fornecimento de novo domiclio ao protegido e, se for caso disso, impedir ou restringir a divulgao de informao relativa a identidade e paradeiro das testemunhas.
3.5.2 A proteco de denunciantes e testemunhas luz da legislao moambicana

Contrariamente ao que estabelecem as convenes internacionais, Moambique ainda no tem mecanismos concretos de proteco de denunciantes e testemunhas. Na legislao moambicana, a proteco de testemunhas no se encontra consagrada. Mesmo socorrendo-nos do Cdigo de Processo Penal (CPP) nos seus art. 214 e seguintes, que se referem prova testemunhal e por declaraes, no se vislumbra nada a respeito da proteco. preciso que as pessoas estejam seguras para que se arrisquem apresentar denncias e a testemunhar quando se trata de aspectos bastante melindrosos como o que estamos a tratar.
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Pior ainda, as autoridades locais no hesitam em violar a Lei nacional e os princpios internacionais que o Estado rubricou. Em Maio de 2007, o CIP registou um episdio envolvendo um cidado moambicano de nome Joo Gune, motorista de chapa (transporte privado semi-colectivo de passageiros) em Maputo, que ficou detido numa esquadra da Polcia, na Matola, durante 5 dias pois teve a coragem de denunciar prticas de extorso por parte de dois agentes da Polcia Municipal da Matola. A sua deteno pela Polcia da Repblica de Moambique (PRM) foi uma flagrante violao Lei; tambm foi um sinal desencorajador da denncia da corrupo em Moambique. Ao invs de proteger o denunciante, como fazem referncia a Lei 6/2004 (Lei Anti-Corrupo) e as convenes internacionais (Protocolo da SADC e Convenes da Unio Africana e das Naes Unidas, todas validamente ratificadas por Moambique), o Estado deteve-o. O caso de Gune veio reatar o debate sobre a necessidade de Moambique estabelecer mecanismos legais e prticos de proteco dos denunciantes e testemunhas de actos de corrupo. Grave o facto de os dois agentes denunciados terem sido postos imediatamente em liberdade (foram libertados pelo facto de o motorista ter sido libertado) e terem voltado s ruas onde continuaram a trabalhar. Disciplinarmente no foram punidos; criminalmente tambm no. E o Governo no se cansa de falar em tolerncia zero no contexto do controlo da corrupo em Moambique. Vale tambm a pena recordar, sobre esta matria, a Pesquisa Nacional sobre Governao e Corrupo (UTRESP, 2005). Esta pesquisa deu pistas sobre as razes que levam as pessoas a no denunciarem actos de corrupo. A razo mais apontada foi o medo de represlias: 61.3% (funcionrios pblicos), 49.9% (empresas) e 46.8 (agregados familiares). Moambique tem um Gabinete Central de Combate Corrupo (GCCC) que ainda no fez muito para ser conhecido do grande pblico; o GCCC apenas conhecido pelas elites urbanas deste pas. A pesquisa da UTRESP j havia dado sinais nesse sentido. Os inquiridos no estudo alegaram que no denunciavam a corrupo porque os procedimentos de investigao eram complexos, que nalguns casos no se podia provar e no se conheciam os procedimentos sobre como denunciar os corruptos, etc. Este desconhecimento sobre a existncia do GCCC por parte da opinio pblica um sintoma de que o gabinete no ancora o seu trabalho na sociedade civil; h um fechamento que perpetua a desconfiana dos cidados em relao s instituies do Estado que lidam com estas matrias. Foi por isso que Joo Gune (tal como muitos cidados) ao invs de se dirigir ao GCCC, dirigiu-se a uma estao de televiso. Por outro lado, a questo da falta de ancoragem do trabalho do GCCC na sociedade civil tem a ver com o seu formato e com o facto de o Governo moambicano ainda subestimar a centralidade dos cidados no processo de controlo da corrupo. Fazendo uma incurso nossa lei, concretamente Lei Anti-Corrupo, no que
concerne proteco dos denunciantes e testemunhas, a mesma toca nesta questo de forma bastante fugidia, no fazendo meno necessidade de proteco de testemunhas. Com efeito, o art. 13 da Lei n. 6/2004, no que se refere proteco de declarantes, refere no seu n. 1 o seguinte: Nenhum queixoso ou denunciante pode ser sujeito a medida disciplinar ou prejudicado na sua carreira profissional ou, por qualquer forma, ser perseguido em virtude da queixa ou denncia dos crimes previstos na presente lei. O artigo 13 da mesma refere ainda que nenhum queixoso ou denunciante pode ser perseguido em virtude da queixa ou denncia de crimes de corrupo; e acrescenta que quem perseguir um denunciante ser punido com pena de priso at 6 meses. Como se v, a lei tenta estabelecer o princpio da proteco de denunciantes, mas o grande problema que no garante nenhuma proteco pois a legislao no diz como que essa proteco feita em concreto. Esta lacuna particularmente grave quando se pretende que mais cidados comuniquem s autoridades os casos de corrupo de que tenham conhecimento. O mesmo se aplica a testemunhas, que tambm no tm nenhuma proteco luz da legislao em vigor. Por outro lado, a natureza da proteco de denunciantes inscrita na lei 6/2004 inscreve-se, prima facie, na garantia do emprego do denunciante que, sendo funcionrio do Estado, no pode ser sujeito a qualquer medida de carcter disciplinar ou mesmo ser deliberadamente prejudicado na sua carreira profissional em virtude de ter feito uma denncia. Em segundo lugar, a lei visa proteger aqueles que, no sendo funcionrios do Estado ou seus agentes, apresentem denncias contra funcionrios ou agente do Estado. Apesar das suas boas intenes, a lei no faz aluso medidas necessrias para que o Estado permita a proteco efectiva dos denunciantes. Quer isto significar que a lei no toca, como devia ser, nas questes ligadas aos direitos fundamentais dos cidados e que so constitucionalmente salvaguardadas, nomeadamente a proteco vida e integridade fisca (n. 1 do artigo 40 da Constituio da Repblica). Trata-se de uma forma branda de tratar um assunto importantssimo, no se incentivando desta forma os cidados a denunciarem actos de corrupo, o que sem dvida pode e motiva os que esto em posio de denunciar e testemunhar que se intimidem de o fazer para no colocar bens jurdicos essenciais (vida e integridade fsica) em perigo. Se o Governo moambicano pretende continuar a advogar o princpio de tolerncia zero na luta contra a corrupo ento urgente que adopte mecanismos legais e institucionais para permitir que os cidados denunciem as prticas de corrupo de que tomem conhecimento. Num cenrio onde a comunicao entre as institues do Estado (Inspeco Geral de Finanas, TA e o GCCC) no acontece no sentido da troca de informao sobre as prticas de corrupo que detectam (o artigo 21 da Lei Anti-Corrupo diz que as auditorias pblicas e privadas que encontrem indcios de corrupo devem comunicar esses indcios ao GCCC, mas isso no acontece) o Estado devia apadrinhar a denncia de boa f.
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4. Oportunidades de Corrupo em Alguns Diplomas Legais

Nos captulos anteriores, salientaram-se algumas das fragilidades da legislao anti-corrupo, na componente preventiva, onde foram identificadas reas da legislao moambicana que necessitam de ser revistas no contexto da luta contra a corrupo. A presente seco aborda a outra face da mesma moeda: as oportunidades de corrupo oferecidas por alguns dos nossos diplomas legais. Estas oportunidades so criadas de vrias formas e em leis que no so especialmente dedicadas luta contra a corrupo; leis que tm por objectivo regulamentar vrios aspectos da nossa vida, em especial a actividade financeira do Estado ou, em geral, a actividade econmica. No entanto, muitas vezes, essas leis, pela sua ambiguidade, disposies contraditrias, incongruncias, lacunas, pela permisso excessiva advinda do poder discricionrio que cabe na esfera jurdica de alguns rgos do Estado ou pelas excepes criadas a certas proibies ou obrigaes, criam oportunidades para a corrupo. Vamos nos referir a trs grandes grupos de casos:
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O primeiro grupo respeita a leis que impem o cumprimento de certas regras ou contm proibies, mas, entretanto, contm disposies legais que autorizam que aquelas regras no sejam cumpridas ou abrem excepes s proibies. O segundo grupo, muito prximo do primeiro, respeita a leis que concedem amplos poderes discricionrios a um rgo ou agente da Administrao Pblica. O terceiro grupo respeita a leis que contm disposies legais contraditrias ou ambguas. s vezes, estas disposies legais contraditrias ou, pelo menos, no harmonizadas, coexistem na mesma lei, outras vezes, constam de leis diferentes, mas relacionadas com o mesmo grande tema.
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O nosso objectivo chamar ateno para estas situaes e, por isso, no nos iremos alongar em grandes desenvolvimentos tericos sobre o assunto. Mas, consideramos importante dar alguns exemplos de cada um dos grupos que referimos para termos conscincia que no so meras questes tericas, mas sim, deficincias bem reais existentes em algumas das nossas leis. Em relao ao primeiro grupo, o das leis que permitem o no cumprimento de certas regras importantes que podem evitar a corrupo, o melhor exemplo , sem dvida o constante na Lei n. 13/97, de 10 de Julho (que estabelece o Regime Jurdico da Fiscalizao Prvia das Despesas Pblicas pelo TA), pela sua importncia para a transparncia da utilizao dos dinheiros pblicos. Ou seja, so leis que por um lado, contm normas de cumprimento obrigatrio, normas estas que tm especial importncia para prevenir prticas corruptas no sentido mais amplo do termo, mas, por outro lado, contm disposies que, por vezes, sem muita preciso, permitem que essas mesmas normas de cumprimento obrigatrio, no sejam cumpridas.
Em seguida apresentamos alguns exemplos ilustrativos: Exemplo 1 A Lei n. 13/97 prev no seu artigo 3 que uma srie de actos, contratos e mais instrumentos jurdicos geradores de despesa pblica, praticados ou celebrados pelas instituies e rgos do Estado sejam sujeitos fiscalizao prvia do TA, ou seja, antes de se realizar a despesa, a proposta da mesma deve ser submetida ao TA para aprovao. importante notar a redaco do n. 1 do artigo 3: So obrigatoriamente sujeitos fiscalizao prvia..... No entanto, a alnea f) do artigo 4 e o artigo 9 abrem excepes, permitindo que sempre que haja urgente convenincia de servio, determinados actos e contratos possam ter efeitos na data em que foram celebrados, mesmo sem terem sido submetidos fiscalizao prvia. A alnea d) do nmero 1 do artigo 9 vai mais longe ainda, ao conceder esta possibilidade a contratos de qualquer natureza decorrentes de caso fortuito ou fora maior. Como se isto no bastasse, o n. 3 do artigo 9 continua na mesma senda de proibir com uma mo e com a outra permitir. Reza o n. 3 deste artigo o seguinte: Os processos em que tenha sido declarada a urgente convenincia de servio devem ser enviados ao Tribunal Administrativo nos trinta dias subsequentes data do despacho de autorizao, sob pena de cessao dos respectivos efeitos, salvo motivos ponderosos que o Tribunal avaliar. Ou seja, apesar de ser obrigatrio submeter-se a despesa fiscalizao prvia, ainda se d um prazo de trinta dias para o assunto ser apresentado ao TA e tambm a possibilidade da violao da norma de cumprimento obrigatrio e a falta de cumprimento do prazo no ser passvel de qualquer sano. Por outras palavras, obriga-se por um lado, mas logo de seguida permite-se a excepo, sem que estejam muito bem fixados os critrios que norteiam esta excepo, j que: urgente convenincia de servio, caso fortuito ou caso de fora maior apresentam-se como situaes imprecisas e muito abstractas. Acresce ainda que, a violao das normas desta lei, s acarretar responsabilidade financeira dos autores da mesma, caso seja lesiva do patrimnio e dos interesses financeiros do Estado, segundo dispe o artigo 13 do mesmo diploma. Talvez seja por isso que, o artigo 3 desta Lei seja a disposio legal mais violada na execuo do oramento do Estado. S na execuo do oramento de 2005, o Tribunal Administrativo julgou que o artigo 3 da Lei n. 13/97 foi infringido em mais de 15 vezes. Assim, de nada vale proibir ou impor certas condutas se, verificada a infraco, nada acontece ao infractor. No caso da Lei n. 13/97, por exemplo, desde que o TA iniciou anlise da Conta Geral do Estado, tem sido notada a violao da regra que impe a fiscalizao prvia, sem que algum infractor tenha sido sancionado por isso. claro que o no cumprimento do artigo 3 da Lei n. 13/97 no , s por si, indicativo de ocorrncia de corrupo, nem estamos a dizer ou a insinuar sequer que os casos de violao deste artigo apontados pelo TA foram casos de corrupo. O que queremos
demonstrar com este exemplo a porta aberta corrupo que a excepo prevista pela lei criou, sendo certo que importante prever-se a excepo. Essencial que o regime excepcional, na sua essncia e na sua amplitude no implique a derrogao da regra geral, sob pena de tornar a excepo em regra. Exemplo 2 Um outro exemplo o constante na Lei n. 10/99, de 12 de Julho, a lei conhecida como Lei das Florestas e Fauna Bravia. Estipula o artigo 10 desta lei que h zonas de proteco que so destinadas conservao da biodiversidade e de ecossistemas frgeis ou de espcies animais ou vegetais. O n. 2 do artigo 11 desta lei enumera as actividades cujo exerccio interdito nestas reas, a no ser por razes cientficas ou por necessidades de maneio. Mas, o n. 8 do artigo 10 da mesma lei refere que: Por razes de necessidade, utilidade ou interesse pblicos o Conselho de Ministros pode, excepcionalmente, autorizar o exerccio de certas actividades nas zonas de proteco referidas na presente Lei. Esta mais uma excepo proibio. Nem sequer refere quais so as actividades que podero ser autorizadas. Parece que todas, estando isto sob alada da discricionariedade do poder pblico. No se define ou limita ou precisa em que deve consistir essa necessidade, utilidade ou interesses pblicos. No se do quaisquer critrios nem se obriga a uma fundamentao. Pode ser mais uma porta aberta prtica de actos de improbidade administrativa. evidente que poder e ter que haver excepes. Mas a questo que se coloca a de saber se todas as excepes que existem nas nossas leis so necessrias, bem como se e quando o so, e se no deveriam ser limitadas e precisar-se melhor quando e como estas excepes podero ocorrer. Por outro lado, tambm, seria importante que o no cumprimento de certas normas obrigasse a uma fundamentao e justificao, plena e pblica, por parte do respectivo rgo ou agente ou funcionrio da Administrao Pblica. O segundo grupo, que queremos anotar, o respeitante a leis que contm amplos poderes discricionrios dados a um rgo ou agente da Administrao Pblica. Exemplos: A Lei de Florestas e Fauna Bravia que h pouco referimos: o amplo poder dado ao Conselho de Ministros de permitir actividades proibidas em zonas de proteco. Um outro exemplo o constante do Cdigo dos Benefcios Fiscais. Este Cdigo determina os vrios benefcios e incentivos fiscais ao investimento. Duma maneira geral, os benefcios so fixados sem grande margem de manobra por parte da Administrao Pblica. No entanto, no caso dos Projectos de Grande Dimenso, o Conselho de Ministros est autorizado a conceder incentivos excepcionais. O terceiro grupo que queremos referir respeita s leis que contm disposies legais incongruentes, contraditrias ou ambguas. A propsito das leis que contm as excepes s proibies ou s obrigaes, referimos o caso da Lei de Florestas e Fauna Bravia. Os mesmos artigos servem como exemplo de contradies e
ambiguidades existentes na nossa lei que podem criar oportunidades de corrupo. De facto, naquele caso concreto, fica-se sem se ter a certeza se a permisso excepcional dada pelo n. 8 do artigo 10 de autorizar actividades em zonas de proteco abrange mesmo as zonas de proteco total, tal como as referidas no artigo 11 (parques nacionais) e as actividades que neste artigo so expressamente proibidas. Como outro exemplo, ainda, dentro deste segundo grupo de leis que contm contradies e ou ambiguidades, podemos referir o caso respeitante propriedade de prdios urbanos. Tanto a Lei de Terras, como o seu Regulamento, como o recentemente aprovado Regulamento do Solo Urbano, referem que os estrangeiros residentes h menos de cinco anos em Moambique, no podem ser titulares do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra, a menos que seja no mbito dum projecto de investimento estrangeiro. Mas, nenhuma lei probe os estrangeiros no residentes ou residentes h menos de cinco anos de serem proprietrios de imveis, assim como no os probe de serem proprietrios de quaisquer outros bens. Parece que os estrangeiros no residentes podero ser proprietrios de apartamentos em propriedade horizontal, j que nestes casos nenhum dos proprietrios dos apartamentos , por si s, titular do Direito de Uso e Aproveitamento da terra onde est implantado o imvel. Mas, j no podero ser proprietrios de vivendas, j que com a transmisso destas se transmite o Direito de Uso e Aproveitamento da Terra, o que proibido a um estrangeiro. Por outro lado, o Decreto Lei n. 5/76, de 5 de Fevereiro (sobre a nacionalizao dos prdios de arrendamento) determina no seu artigo 3 n. 1 que reverte para o Estado de Moambique a propriedade sobre imveis pertencentes a estrangeiros que no tenham o seu domiclio na Repblica Popular de Moambique. Assim, parece que: Os estrangeiros no residentes ou residentes h menos de cinco anos s podem ser proprietrios de apartamentos, mas no de vivendas; Mas, nos termos do Decreto Lei n 5/76, logo que esse estrangeiro esteja ausente por mais de noventa dias de Moambique, sem estar autorizado, esse apartamento reverte para o Estado.
5. Algumas Limitaes do Quadro Penal da Corrupo em Moambique

5.1 O crime de desvio de fundos
A criminalizao da corrupo em Moambique no comeou com a Lei 6/2004, mas j estava prevista no Cdigo Penal. A relativamente recente aprovao da Lei Anti-Corrupo apenas veio reforar um enquadramento penal que j existia, mas que foi completamente ignorado. O crime de corrupo j estava previsto nos
artigos 318 e 321 do Cdigo Penal em vigor em Moambique, respectivamente corrupo passiva e activa (Cruz e Rodrigues, 2001). O mesmo Cdigo apresenta um conjunto de artigos que se podem inscrever com maior ou menor dificuldade no conceito de corrupo na Administrao Pblica, nomeadamente o artigo 322 que se refere a aceitao de oferecimento ou promessa por empregado pblico, o artigo 314 que versa sobre a concusso, o artigo 315 que penaliza a imposio arbitrria de contribuies, o artigo 316 que sanciona o recebimento ilegal de emolumentos, o artigo 317 que pune a aceitao de interesse particular por empregado pblico, o artigo 313 que versa sobre o peculato, o artigo 218 que aborda a falsificao praticada por empregado pblico no exerccio das suas funes (Cruz e Rodrigues, 2001). O artigo 313 do Cdigo Penal o que enquadra o crime de desvio de fundos, punindo-o na situao em que um empregado pblico (entenda-se, funcionrio pblico) que usando dessa qualidade, tiver sua guarda dinheiro, ttulos de crdito ou bens mveis pertencentes ao Estado ou a particulares e, ao invs disso, furtlos ou usar em beneficio prprio ou de outra pessoa e no aplicar tais bens ao fim a que legalmente eram destinados, condenado nas penas de roubo referidas no art. 437 desse cdigo. A Lei n. 1/79, de 11 de Janeiro (Lei sobre Desvio de Fundos do Estado) veio punir de forma especial o peculato, considerando-o como crime de desvio de bens do Estado e agravando as penas daqueles que, sem respeitarem os comandos legais sobre o destino a dar aos bens e dinheiros do Estado, os usarem em beneficio prprio ou alheio (n. 1art. 1). Para alm da pena a aplicar ao agente deste crime, a lei obriga ao confisco de bens a ele pertencentes para cobrir os prejuzos causados ao Estado (n. 2 do art. 1). Um dos grandes problemas suscitados pela aprovao da Lei Anti-Corrupo foi que o legislador no fez nenhum esforo para integrar os crimes previstos no Cdigo Penal (CP) na nova lei. Assim, surgiram problemas de interpretao sobre o alcance do conceito de corrupo plasmado na Lei 6/2004. Por isso que a configurao do desvio de fundos como crime de corrupo no tem sido pacfica no seio de acadmicos e juristas nacionais. Embora o Cdigo Penal criminalize o desvio de fundos (peculato), a extorso, o percebimento ilegal de emolumentos, a aceitao de interesse particular por empregado pblico entre outros crimes conexos com actos de corrupo, aqueles no so considerados crimes de corrupo. Este facto, sobretudo a ideia de que desvio de fundos no corrupo, tem levantado debates acessos. Uma corrente de opinio entende que o desvio de fundos integra o crime de corrupo e, nesse sentido, o GCCC tem competncia legal para investigar e instruir processos relativos a este tipo legal de crime. Outra corrente considera que o desvio de fundos no se configura como crime de corrupo e, como tal, o GCCC no tem competncia para o instruir e investigar. O
debate ainda incipiente, mas esta uma oportunidade para alarg-lo. A grande questo em torno deste aspecto que a definio legal de corrupo no coincide com a definio sociolgica que muito mais abrangente e engloba uma srie de comportamentos como o desvio de fundos, nepotismo, favoritismo, trfico de influncias, etc. Em termos estritamente legais, a noo do que se deve entender como corrupo apresentada por Lei. Conforme foi referido no incio do presente estudo, a Lei n. 6/2004, nos artigos 7 e 9, d a noo do que se considera como corrupo passiva e activa. Em termos de formas de corrupo patentes nesta definio apenas ressalta a solicitao e o oferecimento de suborno, exluindo-se a figura do desvio de fundos, o trfico de influncias, o enriquecimento ilcito e o branqueamento dos proventos da corrupo ou branqueamento de capitais. O prprio legislador penal nem sempre usa de forma rigorosa o termo corrupo como sendo uma troca, isto , como sendo solicitao e oferta de favores (transaco entre actores do sector pblico e privado). O legislador usa o termo corrupo para tipificar prticas que rigorosamente no se enquadram no contexto da actividade administrativa do Estado, como o caso do crime de corrupo de menores e lenocnio, previsto nos artigos 405 e 406 do Cdigo Penal em ateno s alteraes introduzidas pela Lei n. 8/2002, de 05 de Fevereiro, sendo o termo corrupo usado em sentido lato para manifestar a ideia de prevaricao que a mesma encerra. Sem se pretender esquecer que no Direito Criminal vigora a regra da tipicidade, significando que um facto s pode ser integrado num tipo legal de crime se estiverem preenchidos todos os seus elementos constitutivos, parece oportuno colocar a seguinte questo: se o prprio legislador usa a palavra corrupo para identificar prticas que so formalmente diferentes, mas que de forma objectiva encerram comportamentos desviantes de padres ticos e morais, por que razo no considerarmos o desvio de fundos como sendo uma prtica desviante em relao aos padres aceitveis e englob-lo no conceito de corrupo? Outro grande problema da legislao moambicana tem a ver com o seu completo desajustamento relativamente s Convenes Internacionais. Neste desajustamento, a questo do desvio de fundos assume uma relevncia particular uma vez que, diferentemente da legislao moambicana, as convenes consideram essa prtica como um crime de corrupo. Com efeito, o Protocolo da SADC contra a Corrupo, ratificado pelo Conselho de Ministros atravs da Resoluo n. 33/2004, a Conveno da Unio Africana Contra a Corrupo, ratificada pela AR atravs da Resoluo n. 30/2006, consideram o desvio de fundos como sendo um acto de corrupo. No mesmo sentido vai a Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo, que no seu artigo 17 prev o desvio de fundos como sendo acto de corrupo. Neste contexto, urgente que o Governo moambicano clarifique o que pretende quando promove a ratificao de protocolos e convenes internacionais, pois
nos termos do n 2 do artigo 18 da CRM, os instrumentos jurdicos internacionais tm o valor jurdico dos actos normativos emanados da AR e do Governo. necessrio que se clarifique at que ponto as Convenes Internacionais que estabelecem como actos de corrupo o desvio de fundos, o trfico de influncias, o enriquecimento ilcito, o branqueamento dos proventos da corrupo, a obstruo da justia, so de per si aplicveis a casos concretos. A clarificao impe-se mesmo sabendo-se que as convenes internacionais no apresentam molduras penais para a punio dos casos de corrupo que tipificam. Seja como for, a limitao do alcance penal dos crimes de corrupo, reduzindoos corrupo activa e passiva, deixa de fora prticas que no direito comparado so consideradas como corrupo, nomeadamente o desvio de fundos, o trfico de influncias, o abuso de funes etc. Conforme refere o Professor Lus de Sousa, a definio operacional de corrupo no deve ser limitada a um ou dois tipos de crime configurados no cdigo penal. (...) A corrupo, enquanto fenmeno social sempre mais dinmica do que a sua criminalizao32.
5.2 O crime de trfico de influncias ou explorao de prestgio

O trfico de influncias est previsto, de forma precria, na alnea d) do artigo 2 da Lei 4/90, a qual estabelece que os dirigentes superiores do Estado no devem utilizar a influncia ou poder conferido pelo cargo para obter vantagens pessoais, proporcionar ou conseguir favores e benefcios indevidos a terceiros. Esta a nica referncia patente na legislao moambicana. O trfico de influncias apenas referido de forma pouco clara no n 2 do artigo 452 do Cdigo Penal, sendo punido com pena de priso. Mas, mesmo levando em considerao que a Lei Anti-Corrupo tenha sido concebida para reforar o quadro regulatrio vigente sobre os delitos de corrupo, ela no voltou a tocar na problemtica do trfico de influncias e, apesar de as Convenes Internacionais considerarem este comportamento como acto de corrupo, em Moambique aquela prtica ainda no considerada como sendo uma prtica criminosa.
5.3 O crime de enriquecimento ilcito

O enriquecimento ilcito verifica-se nas situaes em que algum apresenta bens e valores desproporcionais aos seus rendimentos e cuja origem no pode provar. As convenes internacionais das quais Moambique parte recomendam aos Estados a adoptarem medidas legislativas visando a punio do enriquecimento ilcito enquanto acto de corrupo. Mas em Moambique, o enriquecimento ilcto ainda no considerado como crime de corrupo. Em todo o caso, preciso referir que a ideia de se criminalizar o enriquecimento ilcito no tem sido pacfica, por duas ordens de razes:
32 Sousa, Lus (2005): As Agencias Anti-Corrupo Como Peas Centrais de um Sistema Nacional de Integridade. Lisboa.
visto como uma contradio ao princpio constitucional de presuno da inocncia. Alega-se que considerar algum, que mostre sinais exteriores de riqueza sem apresentar justificao, como tendo cometido o crime de enriquecimento ilcito, pode configurar uma violao do princpio de presuno de inocncia33. o crime pode implicar a inverso do nus da prova tendo em ateno que, em Direito Processual Penal cabe ao Estado, atravs do Ministrio Pblico, provar a culpa do suspeito, no cabendo caber ao arguido o nus de provar a sua inocncia. Para se analisar esta questo preciso ter em conta que, tratando-se de titulares de cargos governativos e pelas funes que estes exercem, nomeadamente a gesto de fundos que resultam das contribuies dos cidados, os princpios em causa devem ser ponderados. No mbito da promoo de uma Administrao Pblica transparente e com vista a elevar cada vez mais os nveis de confiana dos cidados nos rgos da Administrao Pblica, necessrio que os cidados saibam a origem dos bens que acresam ao patrimnio dos governantes e no s, mas tambm de funcionrios do Estado e pessoas singulares sem ligao ou vinculo com o Estado . Alis, esta obrigao dos titulares de cargos governativos deverem provar a origem lcita dos seus bens pode ser enquadrada no seu dever geral de prestar contas aos cidados. A privacidade de um servidor pblico muito mais restrita que a privacidade de um cidado comum, recaindo sobre ele uma srie de deveres que no oneram os demais cidados. Este tipo de propostas, como evidente, incomoda muita gente e muitos interesses e so logo classificadas como populistas, demaggicas ou at anticonstitucionais.
5.4 Sobre a corrupo no sector privado

Ao nvel do ordenamento jurdico moambicano, para estarmos perante um crime de corrupo necessrio que a solicitao da vantagem patrimonial ou no patrimonial seja feita por um servidor pblico. Se um trabalhador de uma empresa privada solicita uma vantagem a um cidado, este comportamento no tratado como um acto de corrupo. Ou seja, diferentemente da prtica legislativa internacional e do postulado nas Convenes Internacionais relevantes, a corrupo no sector privado ainda no criminalizada em Moambique. Fazendo uma incurso ao que vem determinado na legislao em vigor em Moambique, notrio o vazio legal no que concerne criminalizao e consequente penalizao da corrupo no sector privado. Comeando pelo Cdigo Penal, observamos que o artigos 318 a 323 (principalmente os arts. 318 e 321-corrupo activa e passiva, respectivamente) que tratam destas matrias simplesmente se referem corrupo tanto activa como passiva levada a cabo por funcionrio ou empregado pblico, donde se conclui que tal acto ou tipo de
33 Os arguidos gozam de presuno de inocncia at deciso judicial definitiva n 2 do artigo 59 da CRM
actuao para o nosso quadro legal somente se efectiva no sector pblico e por agentes que dele fazem parte integrante. Da mesma forma, a legislao especial (a Lei Anti-Corrupo) vai no mesmo sentido, pois, no que se refere ao seu mbito de aplicao, irm gmea da geral e diz logo no n. 1 do artigo 2 que: A presente lei aplica-se aos agentes dos crimes referidos no artigo 1 que sejam dirigentes, funcionrios ou empregados do Estado ou das autarquias locais, das empresas pblicas, das empresas privadas em que sejam participadas pelo Estado ou das empresas concessionrias de servios pblico. Tendo em conta esta abordagem, fica claro que, para o caso moambicano, no se criminalizam actos de corrupo ao nvel do sector privado, o que pode tambm querer dizer que em Moambique ainda se no reconhece a existncia deste ilcito ao nvel deste sector, se atendermos que no que se refere a citao acima , s esto indiciados os entes ou rgos que directa ou indirectamente esto ligados ao funcionalismo pblico, excluindo-se os do sector privado Mais ainda, as convenes internacionais ratificadas por Moambique recomendam os Estados a adoptarem mecanismos para criminalizar a corrupo no sector privado34. A punio deste tipo de actos tem basicamente em vista a eliminao da concorrncia desleal e evitar causar prejuzo patrimonial para terceiros de boa-f, integrando-se em bom rigor no direito penal econmico.
6. Concluses
Dos aspectos identificados neste relatrio constatamos que, sem embargo de existir um quadro regulatrio em Moambique relativo preveno e punio dos delitos de corrupo, ainda existem zonas de penumbra cuja falta de regulamentao legal pode propiciar a ocorrncia de prticas de corrupo. A Lei n. 6/2004 foi aprovada para responder, por um lado, ao aumento dos crimes comummente conhecidos por crimes de corrupo e, por outro, sociedade em geral que considerava que os meios legais existentes para combater a corrupo no eram suficientes. Por estes motivos, a Lei n. 6/2004 abrange o direito substantivo (por exemplo, a previso de crimes de corrupo), direito administrativo (por exemplo, a criao dum rgo especializado para combater a corrupo, o GCCC) e direito adjectivo (por exemplo, as disposies que regulamentam a forma de actuao processual penal do rgo criado pela Lei). O Regulamento da Lei, aprovado pelo Decreto n. 22/2005, segue a mesma linha da Lei, no regulando, todavia, vrios aspectos que, por no estarem incorporados na Lei, carecem duma regulamentao (por exemplo, no que diz respeito obrigatoriedade de Declarao de Bens e quais so os cargos que tm competncias decisrias no aparelho de Estado?; Quem define, primeiro, o que so competncias decisrias e, segundo, que amplitude que deve ser dada a essa competncia decisria?).
34 Cfr n2 do art. 4 do Protocolo da SADC sobre a corrupo; art. 11 da Conveno da Unio Africana sobre corrupo; art. 12 da Conveno da ONU sobre a corrupo.
Ao fim de 4 anos de vigncia da Lei e seu Regulamento e, tambm, por causa de vrios problemas e polmicas que o seu contedo tem levantado (por exemplo, o facto de o GCCC no ter poderes para acusar; a no incluso de certos tipos de crimes que so hoje em dia tratados ao nvel dos crimes de corrupo, como o crime de desvio de fundos), seria importante que o seu grau de aplicao e execuo fosse avaliado. Quanto componente preventiva, constata-se que no existem mecanismos eficazes para que se possa fazer uma fiscalizao incisiva sobre as declaraes de bens dos titulares de cargos pblicos, sendo o teor destas ainda marcado pelo secretismo, o que no se compadece com a transparncia que deve nortear actividade administrativa do Estado. Em relao ao conflito de interesses, constata-se que no existe na legislao nada que impea o titular de cargo pblico de exercer durante algum tempo actividade conexa com o seu antigo emprego no sector pblico (quarentena ou perodo de nojo); tambm no encontramos nada ao nvel da legislaco que impea o antigo titular de cargo pblico de exercer cargo de administrao ou direco em empresas que realizem actividades conexas com o seu antigo emprego no sector pblico e principalmente se estas empresas se tiverem beneficiado de incentivos do Estado, como forma de evitar que o governante na constncia do seu mandato realize lobies no sentido de garantir participaes em empresas que realizem actividades conexas ao seu antigo emprego. Por outro lado, a Lei completamente omissa em relao ao conflito de interesses no que respeita ao poder legislativo, no existindo por exemplo, a obrigatoriedade dos deputados declararem aquando da discusso de uma determinada lei, que tm interesses em relao matria a ser objecto de discuso e como tal encontraremse na situao de impedidos de participar na sua discusso; a lei no impede os deputados de exercer cargos de direco em empresas pbicas, concessionrias de servios pblicos ou participadas pelo Estado. A Lei no impede os deputados de prestarem, findo o seu mandato, assessoria nas diversas reas a empresas em que de alguma forma tenham participado na produo de leis que as beneficiam ou em outros processos a ela ligados, e por outro lado, no existe uma Comisso de tica para lidar com os aspectos ligados ao conflito de interesses, com vista a aplicar sanes aos deputados prevaricadores. Quanto ao enquadramento penal, a legislao nacional no sanciona convenientemente o crime de enriquecimento ilcito (como j avanado acima), nas situaes em que algum apresenta sinais exteriores de riqueza e cuja origem lcita no pode provar. No parece que o cepticismo em relao a este tipo legal de crime, relativamente ao facto de ir contra a presuno de inocncia e implicar a inverso do nus da prova deva obstaculizar a sua consagrao legal, tendo em conta o bem jurdico superior (o interesse pblico que se pretende salvaguardar com a sua consagrao). Por outro lado, verifica-se a existncia de Leis que, no estando ligadas directaContributos para uma melhoria do quadro legal anti-corrupo em Moambique. CIP 2008 35
mente ao combate corrupo, admitem regimes excepcionais que acabam na essncia por permitir a derrogao da regra geral, que pode constituir uma janela aberta para o cometimento de prticas corruptas. Existem igualmente leis que conferem um elevado grau de discricionariedade aos rgos decisores, sem que para tal sejam impostos limites, o que de alguma forma pode propiciar ou servir de uma abertura legal para a prtica de actos desconformes para com a lei, motivados por prticas corruptas.
7. Recomendaes
O CIP considera ser urgentssima uma reviso profunda da Lei Anti-Corrupo e do seu regulamento, tendo em conta as suas insuficincias e deficincias, que so do conhecimento pblico. Esta reviso seria igualmente um primeiro passo no processo de reviso da legislao anti-corrupo em geral. O que deve ser mudado na Lei Anti-Corrupo e seu regulamento: Os aspectos a tratar na reviso da Lei 6/2004, so, em princpio, os seguintes: A definio dos assuntos que devero ser tratados na Lei contra a Corrupo e eventual elaborao de novos diplomas legais para os assuntos que devam ser retirados da Lei contra a Corrupo (por exemplo, se a regulamentao do GCCC dever ser autonomizada numa Lei Autnoma; se a clusula contratual anti-corrupo e a obrigatoriedade de fundamentao dos actos administrativos devero passar a ficar integrados no Decreto n.54/2005, de 13 de Dezembro (lei do procurement) e no Decreto n. 30/2001 (que aprovou as Normas de Funcionamento dos Servios de Administrao Pblica, que j trata desta obrigatoriedade); A definio dos crimes a serem tratados por esta lei (por exemplo, o peculato, mais conhecido por desvio de fundos do Estado, crime de corrupo em todo o mundo e est previsto nas Convenes Internacionais ratificadas por Moambique); a compatibilizao da Lei com os crimes j previstos noutros diplomas legais, em especial o Cdigo Penal, e a criao de novos tipos legais de crimes por exemplo, o trfico de influncias; A natureza jurdica, composio e consequentes poderes e procedimentos do GCCC; A compatibilizao de assuntos tratados nesta Lei, mas j tambm tratados noutros diplomas legais, tal como, por exemplo, a Declarao de Bens, seu depsito e fiscalizao; A regulamentao da proteco de denunciantes e testemunhas para que o Estado apresente medidas administrativas dessa proteco e viabilize a relao do pblico com o GCCC.
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O que o Governo e a AR devem ter em conta como aspectos cuja regulamentao urgente para que possamos ter em Moambique um quadro regulatrio anti-corrupo compreensivo e actualizado: Reviso da legislao sobre o conflito de interesses para membros do executivo, introduzindo-se quarentenas e impedimentos ao nvel da contratao pblica. Introduo no Estatuto do Deputado de impedimentos durante o exerccio da sua funo e finda a mesma, durante certo lapso de tempo. Necessidade de se aprovar um Cdigo de Conduta geral e outros sectoriais para a Funo Pblica, e a criao de um sistema para garantir o cumprimento e monitoramento destas normas (sistema de gesto de tica pblica). Necessidade de se definir com clareza ao nvel da legislao o crime de enriquecimento ilcito e indicar as prticas que a este se ligam. Introduo do tipo legal de crime de trfico de influncias, de corrupo no sector privado e de corrupo de funcionrio pblico estrangeiro. Necessidade de se consagrar de forma mais substancial a proteco dos denunciantes no mbito dos crimes previstos na lei anti-corrupo e na legislao geral que trata deste tipo legal de crime. Necessidade de se introduzir na Lei Anti-Corrupo matria relacionada com a proteco das testemunhas. Quanto a existncia de um conjunto de excepes legais que derrogam a regra geral, proporcionando poderes discricionrios aos centros decisores, os quais podem ser usados para a tomada de decises ilegais a coberto da legalidade, sugerimos o seguinte: Que cada Ministrio reveja a legislao que regula a sua rea de actividade de forma a identificar as lacunas, as contradies, a ambiguidade, o poder discricionrio concedido ao rgo decisor e a verdadeira necessidade de certas autorizaes ou at proibies serem alteradas. Que a elaborao das leis seja mais cuidadosa, com a verificao de toda a legislao referente ao mesmo assunto, que tenha influncia sobre o mesmo ou que seja influenciada pelo novo diploma legal, de forma a tentar evitarse as incongruncias, lacunas e, em geral, as falhas legislativas que criam oportunidades de corrupo.
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8. BIBLIOGRAFIA
Agncia de Informao de Moambique: Should Minister Declare Their Property To The Public?, 10/03/2005. Conselho Superior de Justia e Legalidade (2005): Documento de Viso da Justia. Maputo. Cruz, Lucinda e Rodrigues, Laura, (2001): Estudo para Implementao Duma Unidade Anti-Corrupo. Maputo. Ketti, Donald, Sobre a liberdade de informao e transparncia, in www.usinfo.state. gov/journals/itdhr/1206/ijdp/keettl.html Mosse, Marcelo (2003), Corrupo em Moambique: Alguns Elementos para debate. Maputo. Pires, Cludio, Experincias Internacionais de Modelos e Prticas de gesto de tica pblica, in https://200.181.15.9./etica/arqtexto/Expinternacional.PDF Projecto de Apoio ao Desenvolvimento dos Sistemas Judicirios-Cooperaco CE-PALOP para a formao contnua de magistrados, Curso M6 (2004): A criminalidade Organizada nos Domnios Econmico e Financeiro. Branqueamento de Capitais; Mecanismos de Controle e Cooperao Internacional, Cidade da Praia. Rodrigues, Ricardo Jos Pereira (2001): A questo da Transparncia Fiscal nos Cdigos de Conduta Parlamentar: Um Estudo comparado da Africa do Sul, Portugal e Reino Unido. Lisboa. Sousa, Lus (2005): As Agncias Anti-Corrupo Como Peas Centrais de um Sistema Nacional de Integridade. Lisboa. Legislao Nacional Cdigo Penal de 1886, actualizado, em vigor em Moambique. Cdigo de Processo Penal em vigor. Decreto n. 55/2000, de 27 de Dezembro. Regulamento da Lei n. 4/90, de 26 de Setembro. Decreto n. 48/2000, de 12 de Dezembro.Regulamento da Lei n. 7/98, de 15 de Junho. Decreto n. 22/2005, de 22 de Junho. Regulamento da Lei que introduz mecanismos complementares de combate corrupo. Decreto n. 28/2005, de 23 de Agosto. Estatuto do Gestor Pblico. Decreto n. 54/2005, de 13 de Dezembro. Regulamento de Contratao de Empreitadas de Obras Pblicas, Fornecimento de Bens e Servios ao Estado.
Lei n. 5/76, de 5 de Fevereiro. Lei sobre a nacionalizao dos prdios de arrendamento. Lei n. 1/79, de 11 de Junho. Lei Sobre o Desvio de Fundos do Estado Lei n. 4/90, de 26 de Setembro. Normas de Conduta, Direitos e Deveres dos Dirigentes Superiores do Estado. Lei n 21/92, 31 de Dezembro. Direitos e Deveres do Presidente da Repblica em Exerccio. Resoluo 10/97, de 20 de Julho. Normas ticas e Deontolgicas do Funcionrio Pblico. Lei n. 13/97, de 10 de Julho. Regime Jurdico da Fiscalizao Prvia das Despesas Pblicas. Lei n. 7/98, de 15 de Junho. Normas de Conduta Aplicveis aos Titulares de Cargos Governativos. Lei n. 10/99, de 12 de Julho. Lei das Florestas e Fauna Bravia. Decreto n. 30/21 de 15 de Outubro. Normas de Funcionamento dos Servios da Administrao Pblica. Lei n. 8/2002, de 5 de Fevereiro. Aprova a alterao de alguns artigos do Cdigo Penal. Lei n. 6/2004, de 17 de Junho. Introduz mecanismos complementares de combate corrupo. Decreto n.19/2005, de 22 de Junho. Regulamento de Procedimentos de Fiscalizao Tributria. Lei n. 6/2006, de 2 de Agosto. Lei Orgnica do Conselho Constitucional. Constituo da Repblica de Moambique. 2004. Convenes Internacionais adoptadas por Moambique Conveno da Unio Africana Sobre a Preveno e o Combate Corrupo. Resoluo 30/2006, de 2 de Agosto. Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo. Resoluo n. 31/2006, de 29 de Dezembro. Protocolo da Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral (SADC) contra Corrupo. Resoluo 33/2004, de 9 de Julho.
Legislao Estrangeira
Act n. 112. Witness Protection Act, Repblica da frica do Sul. Anteprojecto de Lei que Dispe sobre o Conflito de Interesses no Exerccio do Cargo ou Emprego do Poder Executivo Federal e Impedimentos Posteriores ao Exerccio do Cargo ou Emprego. Proposto pela Controladoria Geral da Unio, Brasil. Decreto 41/99 - Cdigo de tica de la Funcion Pblica, Argentina. Lei n. 8730, de 10 de Novembro de 1993. Estabelece a Obrigatoriedade da Declarao de Bens e Rendas para o Exerccio de Cargos, Empregos e Funes nos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, Brasil. Lei n. 64/93, de 26 Agosto. Lei Sobre as Incompatibilidades e Impedimentos dos Titulares de Cargos Pblicos, Portugal. Lei n. 7/93, de 1 de Maro. Estatuto Deputado, Portugal. Lei n 8730 de 10 de Novembro de 1993. Relativa Obrigao dos Funcionrios Pblicos Declararem Bens e Vencimentos. Brasil. Lei de Proteco de Testemunhas (Witness and Protection Act,112 of 1998). frica do Sul.
40
O estabelecimento de um quadro legal abrangente para viabilizar uma reaco penal efectiva contra a prtica de actos de corrupo nunca foi abordado de forma integrada e criteriosa em Moambique. O objectivo deste relatrio o de contribuir para uma chamada de ateno ao Governo, Assembleia da Repblica, ao poder judicial e sociedade em geral relativamente s fraquezas do enquadramento legal da corrupo em Moambique, as quais podem minar os esforos destinados a introduzir no pas uma cultura de boa governao. O relatrio identifica os aspectos precrios presentes na legislao e as oportunidades de corrupo da decorrentes, assim como apresenta algumas lacunas que devem ser urgentemente sanadas, partindo do pressuposto de que a existncia de um bom quadro regulatrio fundamental para alavancar as polticas de reforma nesta rea.
O CIP organizao da sociedade civil moambicana estabelecida em 2005 com o objectivo de contribuir para a promoo da transparncia, boa governao e integridade em Moambique. O CIP actua na rea da governao atravs da pesquisa, advocacia e monitoria, promovendo igualmente actividades de consciencializao pblica. O CIP interessa-se concretamente pelas temticas da descentralizao e governao local, financiamento poltico e eleitoral, transparncia fiscal, procurement, controlo social, oversight e anti-corrupo, ajuda externa e dependncia.
Este relatrio contou com o apoio das seguintes entidades de cooperao internacional

Legislação Anti-Corrupção em Moçambique - Relatório Do CIP

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LEGISLAO ANTI-CORRUPO EM MOAMBIQUE

Contributos para uma melhoria do quadro legal anti-corrupo em Moambique

CENTRO DE INTEGRIDADE PBLICA / CENTER FOR PUBLIC INTEGRITY

3. 2 Sobre conflito de interesses

3.5.2 A proteco de denunciantes e testemunhas luz da legislao moambicana 23

6. Concluses 7. Recomendaes 8. BIBLIOGRAFIA

AR CRM CC CIP CP CPP GCCC ONU PGR SADC TA UA UTRESP

2. A Definio Legal de Corrupo em Moambique

3.1.1 rgos abrangidos pelas declaraes

3.1.2 Extenso da declarao a outras pessoas

3.1.3 Local de depsito das declaraes e sua fiscalizao

3.1.4 Confidencialidade e acesso s declaraes

3. 2 Sobre conflito de interesses

3.2.1 Regulao de conflito de interesses para membros do executivo

3.3 Sobre os cdigos de conduta e gesto de tica pblica

3. 4 Publicidade dos actos de Governo

3.5 Sobre proteco de testemunhas e denunciantes

3.5.1 A Proteco de Testemunhas e Denunciantes Luz das Convenes Internacionais

3.5.2 A proteco de denunciantes e testemunhas luz da legislao moambicana

4. Oportunidades de Corrupo em Alguns Diplomas Legais

5. Algumas Limitaes do Quadro Penal da Corrupo em Moambique

5.2 O crime de trfico de influncias ou explorao de prestgio

5.3 O crime de enriquecimento ilcito

5.4 Sobre a corrupo no sector privado

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