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Cecilia Cadena Inostroza Administracin pblica y democracia: el proceso histrico y los obstculos al cambio Ciencia Ergo Sum, vol. 11, nm. 1, marzo-junio, 2004, pp. 95-104, Universidad Autnoma del Estado de Mxico Mxico
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Ciencia Ergo Sum, ISSN (Versin impresa): 1405-0269 ciencia.ergosum@yahoo.com.mx Universidad Autnoma del Estado de Mxico Mxico

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Administracin pblica
y democracia: el proceso histrico y los obstculos al cambio
Cecilia Cadena Inostroza*

Recepcin: junio 26 de 2003 Aceptacin: octubre 8 de 2003 * El Colegio Mexiquense, A. C. Telfonos: (01 722) 2 79 99 08, ext. 282 y 289. Correo electrnico: ccadena@cmq.edu.mx. Agradezco a Ludolfo Paramio sus comentarios y sus crticas. Durante los ltimos aos me ha llevado a discutir y tratar de entender la compleja relacin entre la administracin y cambio poltico.

Resumen. El trabajo analiza la administracin pblica a la luz de los cambios polticos. Parte del

marco del institucionalismo histrico presentando a las instituciones como conjuntos de pautas de actuacin que condicionan a los actores incluso ms all de su voluntad. Las transformaciones polticas en Mxico no se han traducido en acciones que ofrezcan un trato igualitario a los ciudadanos frente al poder pblico con una ms eficiente administracin. sta se conform histricamente como mecanismo clientelar que si bien permiti el funcionamiento del poder, limit la eficiencia. Los cambios estructurales en el pas son condicin necesaria pero no suficiente para la transformacin poltica democrtica, en consecuencia ha de tomarse en cuenta la reforma de la administracin pblica.
Palabras clave: cambio poltico, instituciones, administracin pblica, democracia Public Administration and Democracy: the Historical Process and Obstacles to Change Abstract. This paper offers an analysis of public administration in the light of the political

changes. It begins with an historical institutionalism framework, which presents the institutions as sets of behavioral guides that condition the actorss behavior even beyond their will. Political transformations in Mxico have not result in actions that offer equal treatment to citizens in relation to public power with a more efficient public administration. Public administration conformed historically to a patronage mechanism that allowed for the functioning of power but limited its efficiency. Structural changes in the country are a necessary condition for democratic political transformation, but are not enough. The reform of public administration also must be taken into account.
Key words: political changes, institutionalism, public administration, democracy.

Introduccin Las reformas econmicas en Mxico y la posterior expectativa del cambio democrtico han generado visiones que en los ltimos tiempos no han encajado con la realidad anhelada. Al cambio

de modelo econmico y el establecimiento de instituciones autnomas ha seguido el importante relevo de partido poltico en el Ejecutivo federal. Sin embargo, hay desilusin porque no se logra materializar el tan esperado pas democrtico.

La democracia es un proyecto de largo plazo. No es una meta sino un proceso que se construye de forma permanente; y corresponde a una forma de vivir y coexistir en un entorno social y econmico particular. No hay recetas para la democracia porque ello
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implica dejar de lado la especificidad cultural de cada pas o regin. Hay, en cambio, grandes principios bsicos que hacen ms viable el proyecto democrtico. Uno de ellos es la competitividad electoral y la transparencia en los procesos, otro es la relacin de los ciudadanos a travs de reglas institucionalizadas que conforman el Estado de derecho. La insatisfaccin en los logros de cambio poltico ha llevado a los intelectuales en Mxico a analizar aspectos relacionados con el diseo institucional del proceso democrtico. Una institucin fundamental de la gestin gubernamental es la administracin pblica. Este espacio intenta analizar el proceso histrico que ha llevado a la conformacin de la administracin de tal manera que sea posible comprender por qu el gobierno est estructurado y funciona as, y cules son los principales problemas que enfrenta. A partir de la comprensin de esos procesos estaramos en condiciones de entender las dificultades de su transformacin y proponer alternativas de estudio e incluso de cambio. El artculo est organizado en cinco apartados. El primero de ellos se dedica a comprender la importancia de la administracin como institucin y organizacin, as como analizar su insercin en los procesos polticos. En el segundo y tercero se examina su conformacin como parte del proceso histrico nacional y el papel que se le asign en el entramado poltico. Un cuarto apartado seala los principales aspectos del agotamiento del modelo de desarrollo hacia adentro. El quinto intenta describir cmo el
1. Se entiende por institucin a las reglas de juego formales e informales, para distinguirla del concepto de organizacin, que implica el conjunto de acciones orientadas a una meta y objetivos especficos (vase North, 1993).

cambio poltico iniciado en 1982 ha significado una reconfiguracin del entorno econmico, poltico y una demanda por mayor eficiencia administrativa. Esto ltimo ha puesto en evidencia los obstculos con los cuales se enfrentan las transformaciones administrativas, que obligan a mirar ms all de la reorganizacin de estructuras y procedimientos y atender el diseo institucional y el comportamiento de los funcionarios. Para ello se hace hincapi en los aspectos que han conformado la reforma administrativa. 1. Importancia de la administracin pblica en el sistema poltico La administracin pblica constituye el espacio donde se controlan y asignan los recursos, se toman y ejecutan decisiones que tienen que ver con nuestra convivencia ciudadana. Es tambin el medio por el cual se materializan los principios de igualdad y universalidad del rgimen democrtico (Weber, 1981) o donde el gobierno lleva a cabo las intenciones surgidas en otras instituciones del sistema poltico (Mayntz, 1994), o mejor an: el medio a travs del que se ejercen las tareas del gobierno y permite mantener niveles aceptables de legitimidad poltica (Ban y Carrillo, 1997 y Mayntz, 1994). Segn Pardo (1992), la administracin pblica, al tiempo que realiza acciones para el desarrollo de la sociedad, permite al Estado articular los diversos intereses y encauzarlos a travs de sus rganos e incluso de la utilizacin sistematizada de conocimientos cientficos y tcnicos, lo cual permite gestionar las tareas propias de la modernizacin y los cambios polticos, sociales y econmicos (Prez, 1984). La administracin tiene la tarea del funcionamiento de la maquinaria gubernamental en el cumplimiento diaC ADENA , C.

rio de las finalidades polticas. Esto constituye un papel vital en los sistemas polticos. El gobierno democrtico se distingue de otros por su aptitud para responder a las preferencias de sus ciudadanos sin establecer diferencias entre ellos (Dahl, 1974: 11). Estos regmenes necesitan para su eficiente desempeo una organizacin que responda a criterios de racionalidad y legalidad. El ejercicio de la administracin en un rgimen democrtico supone entonces al menos tres condiciones: una prctica eficiente que implica el uso racional de los recursos; la especializacin y contratacin meritocrtica de los funcionarios, y el control por parte del los congresos, poderes locales y grupos sociales. Para reforzar los principios democrticos en el manejo cotidiano del poder pblico, se requiere una administracin racional, eficaz y profesional, que adems de responder eficientemente a las demandas y prestacin de bienes y servicios de los ciudadanos, proporcione un trato indistinto al estrato econmico o influencia poltica o personal. El proceso de consolidacin democrtica es favorecido cuando cuenta con un Poder Ejecutivo vigoroso dependiente de instituciones que respondan a los diversos intereses y demandas (Dahl, 1974: 245). La administracin pblica es una institucin1 fundamental del rgimen poltico. La existencia de un aparato pblico profesionalizado corresponde a la estructura de un Estado regido por normas y reglas que vinculan a la sociedad; reglas de juego formales (cuerpo jurdico, reglamentos y constituciones) e informales (como el comportamiento, las tradiciones, los cdigos de conducta) que establecen incentivos y restricciones para dar forma a la interaccin humana (North, 1993). La falta de un orden institucional o su escasa presencia que impide tener la certidumbre acerca del ejercicio del gobierno, es
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un obstculo de la mayor importancia para construir el orden poltico democrtico. En Mxico, como analizaremos ms adelante, el funcionamiento del gobierno ha sido predominantemente con base en arreglos informales; su reproduccin en el tiempo ha propiciado una persistente debilidad del sentido del orden y una falta de reconocimiento del carcter vinculante de normas y reglas comunes. Las prcticas informales, que implican el cambio constante de reglas, normas y procedimientos a favor de intereses distintos a la eficiencia y la responsabilidad pblica, han invadido los espacios pblicos, lo que ha generado un entorno de incertidumbre caracterizado por la desigualdad de obligaciones y derechos en el manejo de los asuntos pblicos. Esas caractersticas se han conformado a travs de un proceso histrico complejo. 2. Principales rasgos de la administracin, siglo XIX La administracin pblica en Mxico ha tenido un funcionamiento distinto a los principios democrticos. En virtud del predominio del poder personal desde la poca colonial, luego su correlativo con los caciques, hacendados y los intermediarios durante la Independencia y ms recientemente el poder presidencial y sus equivalentes regional y local, el poder en Mxico se ha difundido a travs de la amplitud de facultades discrecionales y extraordinarias de una persona. En consecuencia, la concentracin del poder, los recursos y decisiones, y la dificultad para acceder a esos espacios, fue propiciando que para resolver los asuntos de ndole pblica se recurriera a mecanismos informales. La prctica de arreglos informales ha socavado la eficiencia administrativa y
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la confianza en las instituciones. Esto se debe a que la configuracin de stas, y particularmente de la administracin pblica en Mxico, ha respondido a criterios distintos de servicio y responsabilidad pblica. Los principales rasgos de la administracin se conformaron en la poca del porfiriato con base en dos hechos: la centralizacin de los recursos y el aumento del aparato administrativo. Contar con mayores recursos le permiti al presidente Daz aumentar su capacidad de patronazgo poltico2 no slo con los dueos del capital sino con los jefes polticos e intermediarios que controlaban la vida en los pueblos y las regiones (Merino, 1996a). La represin y el intercambio de favores polticos del dictador produjeron por consiguiente que la corrupcin ocupara como nunca un lugar privilegiado en las relaciones y negociaciones del aparato estatal. Mediante la corrupcin, el gobierno de Daz otorgaba concesiones a individuos favorecidos, a quienes dispensaba grandes recompensas econmicas. Fue una tctica que utiliz para apaciguar a sus opositores y recompensar a sus amigos. A partir de ella, como ha sealado Roderic Ai Camp (1995: 55), se impuls la conviccin de que los cargos pblicos eran recompensas de las que su ocupante poda sacar provecho, en lugar de responsabilidades pblicas. El otro rasgo fue el aumento de la dimensin e importancia de la administracin pblica, lo cual tiene relacin con la idea porfirista de que el orden poltico era una condicin indispensable para procurar el progreso. Con el fin de lograr la tan ansiada armona, el Estado utiliz la capacidad del gobierno recurriendo a la estrategia de expandir la funcin pblica a nivel nacional al aumentan la nmina en 900% en el periodo 1876-1910 (Ai Camp, 1995: 54). El aumento de la funcin pblica representaba un importante capital pol-

tico porque daba mayor margen para el ascenso social, propiciaba la presencia del Estado a lo largo del pas y permita contar con mayores beneficios para repartir. El funcionamiento y eficacia administrativas quedaron sometidos a las necesidades de control y reparto poltico. Pero sin duda, como bien lo ha apuntado ya Merino (1996a: 21), el resultado ms notable en el redimensionamiento de la administracin fue que el aparato se convirti en el instrumento ms acabado para hacer cumplir las rdenes del presidente, incluso en las regiones ms distantes del centro poltico del pas. La presencia nacional de la administracin contribuy a la consolidacin del Estado. Sin embargo, la forma en que el presidente Daz consigui ese fortalecimiento trajo consigo no slo la Revolucin de 1910 y la cadena de conflictos sangrientos que a ella siguieron, sino la preservacin de caractersticas, esquemas y funciones que resistieron el conflicto armado. La estructura administrativa qued instaurada como mecanismo clientelar y con ello perdi toda relacin con los principios de responsabilidad pblica. Mientras la crisis se propagaba, la administracin pblica conservaba su organizacin y los funcionarios porfiristas se mantenan en sus puestos (Brachet-Mrquez, 1996: 73). La gestin pblica guard las prcticas y algunas estructuras del diseo anterior, su
2. El patronazgo poltico, segn Ernest Gellner, est determinado por el reparto y acceso al poder. Quien sustenta el poder o una parte de l se convierte en patrn. Las relaciones del patrn con el grupo a quien beneficia son las relaciones clientelares caracterizadas porque existe una contraparte a un servicio otorgado. En las relaciones clientelares, el poder deriva de la desigualdad entre quienes tienen los recursos, los controlan y los asignan (Gellner et al., 1986:13).

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transformacin no formaba parte del proceso revolucionario. Los gobiernos posrevolucionarios la reconocan como un medio para llevar a cabo las conquistas revolucionarias pero tambin la necesitaban para dar acomodo a los lderes venidos de la Revolucin; con ello quedaba, como antes, al servicio de los objetivos polticos (Merino, 1996a: 21-22). El resultado del proceso revolucionario fue la existencia de un Estado Nacional fortalecido (Zermeo, 1996). Con diversos aparatos dirigidos por el gobierno de la repblica (Merino, 1996a), estableci la importancia del constitucionalismo (aun cuando muchas disposiciones no fueron aplicadas [Ai Camp, 1995]) y asegur la estabilidad por medio de lo que Brachet-Mrquez (1996) ha llamado el pacto de dominacin. La solucin constitucional cobra enorme relevancia en el anlisis del aparato pblico por dos cuestiones fundamentales: la primera, porque a pesar de no existir una tradicin legal, por primera vez se incorporaron los beneficios sociales a rango constitucional, lo que represent a lo largo del siglo XX el marco ideolgico de las instituciones posrevolucionarias y, segn Crdova (1979: 21), tambin se convirtieron en la base sobre la que se levantara la armazn
3. Las fuentes del poder presidencial derivan, adems de las atribuciones constitucionales, de las que Jorge Carpizo (1988: 25-26) ha llamado las funciones extraconstitucionales, entre las que destacan el liderazgo del partido, la eleccin del sucesor y la designacin y relevo de los gobernadores. 4. Ma. Amparo Casar (1997) coincide con esta tesis y considera que la particularidad del presidencialismo mexicano no debe definirse en trminos de democrtico, o autoritario o no democrtico sino por categoras de continuidad. La autora arguye que en Mxico ha existido una historia de reglas estables no slo en trminos de durabilidad sino de bajos niveles de conflicto contenido dentro de lmites institucionales.

del colaboracionismo social posrevolucionario. El segundo aspecto es que se disearon las condiciones legales necesarias para asegurar la permanencia en el poder de un Ejecutivo fuerte. Tal estrategia acab con la vulnerabilidad de la representacin de los caudillos sustentada en el carisma o en sus cualidades como lderes militares. El poder del presidente quedara asegurado institucionalmente por medio del recurso constitucional. Con ello, como lo ha sealado Arnaldo Crdova (1979), se otorg el poder al cargo ms que a la persona que lo ocupara.3 Otros dos hechos son relevantes y sirven de base para comprender mejor el desarrollo de la administracin a lo largo del siglo XX. Uno fue la fundacin del Partido Nacional Revolucionario (PNR), y el otro, el ya mencionado pacto de dominacin (Brachet-Mrquez, 1996), ambos, por cierto, vinculados. La formacin del PNR ha sido ampliamente analizada y existen numerosas versiones sobre su origen. Crdova (1979) afirma que fue constituida por Calles como un instrumento que le permitiera mantener su poder personal ms que un medio de control y difusin de los poderes otorgados al presidente en la Carta Magna. El partido se converta as en una herramienta para dotar al Ejecutivo de poderes extraordinarios permanentes, que le permitan arbitrar de manera autoritaria y paternalista las relaciones de propiedad y los distintos conflictos surgidos entre las clases fundamentales de la sociedad. Para Brachet-Mrquez (1996), la instauracin del PNR obedeci a una circunstancia de enorme tensin que oblig a buscar una accin desesperada, no intencionada, que permitiera negociar y obtener un consenso entre las elites que presionaban en el conflicto. La tesis de esta autora es que a partir de entonces, se estableci en Mxico un pacto de dominacin, no como un arreglo
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unidimensional, sino como un conjunto flexible de reglas, prcticas y prescripciones aplicadas de manera selectiva. Sostiene que la forma en que se negoci la inclusin de las reformas sociales en el pacto de dominacin no fue producto de una accin racionalizada de la elite revolucionaria ni del presidente, sino de una complicada multitud de arreglos y negociaciones. Segn este planteamiento Mxico se salv de las formas extremas de represin y exclusin estatal de las clases subordinadas no por la fuerza del Estado, como suele considerarse, sino por su vulnerabilidad hacia las diversas demandas en conflicto. Por eso el rgimen en Mxico no puede considerarse como autoritario sin ms.4 El pacto de dominacin establecido con la creacin del PNR no provino del Estado ni de los grupos subordinados, sino de la interaccin de las estrategias de control estatal y las modalidades de resistencia (Brachet-Mrquez 1996). En lo que coinciden los autores es que una de las razones que llevaron a la institucin del PNR fue la necesidad de conciliar y negociar intereses, aunque con esos mecanismos sustituyeron las formas democrticas de competencia poltica y debate pblico. Las formas democrticas fueron sustituidas por arreglos y negociaciones particulares, no por procesos institucionalizados de gestin pblica. La administracin represent el instrumento por el cual se materializaron los acuerdos y negociaciones. As, guard rasgos caractersticos relevantes; uno de ellos fue el sentido dado a los cargos pblicos, entendidos como recompensas a un favor recibido. El espacio pblico sigui siendo como en el porfiriato, un lugar privilegiado para el reparto poltico: lvaro Obregn (1920-1924) content a los lderes obreros con puestos gubernamentales secundarios a cambio de no cumplir con acuerdos pactaA DMINISTRACIN
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dos con todo el sector. Plutarco Elas Calles (1924-1928) lo us ofreciendo gubernaturas a los generales para retirarlos del conflicto poltico-revolucionario, as como otorgando puestos a los lderes obreros (Brachet-Mrquez 1996: 87, 94). Con la utilizacin del aparato pblico para dar acomodo a los caudillos y lderes revolucionarios, se traslad paulatinamente la lucha armada al espacio administrativo, donde se conformaron grupos en torno a sus dirigentes. La consecuencia fue el creciente desarrollo de la cultura de la lealtad a los lderes formales de la organizacin administrativa ms que a la institucin misma. Este hecho propici tambin que la administracin pblica quedara subordinada a las luchas internas del partido, el cual serva de correa de transmisin para canalizar las demandas sociales, y con ello subordin el papel de la burocracia. La administracin qued, por consecuencia, institucionalizada en la estructura del PNR (Ai Camp, 1995). La estructura administrativa se organiz en torno a las demandas negociadas de las clientelas polticas, y la administracin constituy a su vez el saber tcnico como la representacin de los intereses de los grupos sociales, aunque stos no correspondieron al grueso de la sociedad, sino slo aquellos que formaron parte del pacto de dominacin. La integracin de la sociedad en una bien orquestada trama de intermediacin a travs de la corporativizacin permiti el control y mediacin de las demandas sociales a travs de beneficios limitados y soluciones burocrticas. El control poltico de esas diversas expresiones y demandas permiti la estabilidad poltica del pas (Reyna, 1976: 6-7). La administracin, sometida a los arreglos clientelares (impulsando beneficios sociales limitados y dosificados), fue uno de los instrumentos por los cuales el Estado logr
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prevenir movilizaciones y alcanzar la paz social. 3. Despus de la Revolucin, estabilidad y paz social: el despegue econmico El pacto de dominacin iniciado en 1929 se consolid en 1934 con la llegada de Lzaro Crdenas al poder, y con ello, la incorporacin de los sectores organizados corporativamente. Las consecuencias de la crisis mundial de 1929 provocaron dificultades para modernizar al pas, tal y como eran los planes desde el periodo del presidente Calles. El dficit originado por la crisis en el flujo del comercio exterior y la produccin fue resuelto limitando importaciones, suspendiendo el pago de la deuda, el pago a proveedores y servidores pblicos, entre otras medidas. Lo ms relevante de este periodo fue que se eligi una estrategia de desarrollo econmico basada en el establecimiento y consolidacin de instituciones (como el Banco de Mxico), se disearon leyes que permitieron obtener instrumentos de poltica econmica para actuar e influir en el rumbo econmico, y se contrarrest la demanda interna reforzando la capacidad industrial existente. Se comenz as un modelo que sustituy las importaciones disminuyendo la participacin de bienes externos en la oferta global (Crdenas, 1988: 267). La estrategia industrializadora no slo estimul el desarrollo econmico, sino que repercuti en las futuras transformaciones de la administracin pblica, cuya estructura y funcionamiento fueron conformndose de acuerdo con las exigencias que la economa impuso (Pardo, 1992). La premura por reestablecer la economa propici que las polticas redistributivas provenientes de la Revolucin pasaran paulatinamente a segundo plano.

Para mantener la confianza y el apoyo de los diversos sectores sociales (corporativizados), se desarrollaron estrategias de poltica de inversin pblica en programas de bienestar orientados fundamentalmente a financiar viviendas y obras pblicas. En materia agraria y debido a que esta fue una de las principales reivindicaciones revolucionarias, se impulsaron numerosos preceptos legales e instituyeron oficinas, organismos y dependencias encargadas de promover el desarrollo del sector. En lo poltico, legitimaron el poder del gobierno, aunque en la prctica el presupuesto fue limitado y no lograron sino acentuar las diferencias entre lo rural y urbano adems de acrecentar la pobreza del campo mexicano.5 La estructura de la administracin pblica creci de manera desordenada y descoordinada, de acuerdo con lo que el presidente en turno consideraba prioritario o distintivo para su gobierno. La caracterstica de los consejos y comisiones es que respondan a la prctica tradicional de conciliar intereses e incluan a los sectores obrero, patronal y burocrtico con el fin de decidir el rumbo de los acontecimientos, aunque por la naturaleza de su conformacin y la dificultad de construir acuerdos, sus tareas eran de consulta ms que de planeacin y ejecucin (Pardo, 1992: 47). La administracin pblica cambi, se reestructur y modific al ritmo que el presidente en turno lo decida. Dependencias y organismos gubernamen5. Conceder es controlar (Reyna, 1976: 15), el otorgar limitados beneficios sociales fue la forma ms recurrente de control poltico y social. Los mecanismos legales de control poltico repercutieron en las demandas presentadas y en virtud de ello se otorgaron concesiones de manera selectiva de acuerdo al peso de la organizacin coporativizada. Tales concesiones fueron instrumentadas a travs de la administracin pblica.

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tales se establecieron con una complicada relacin jurdica que prcticamente impedan la realizacin de trmites siguiendo los preceptos legales. Paradjicamente, la existencia de un cuerpo jurdico definido guard poca relacin con las prcticas reales, las cuales estaban basadas en arreglos informales de tipo clientelar que, si bien lubricaban el ejercicio del gobierno, paulatinamente socavaron los principios de eficiencia en la gestin pblica.6 La preponderancia del presidente en la negociacin poltica, as como el espacio cedido por la rama legislativa en torno al control estatal, son dos causas que segn Pardo (1992: 35) explican la ausencia de criterios democrticos para ordenar la accin gubernamental. La alta burocracia se consolid como elite dirigente y gobernante y supedit los mecanismos de participacin a los de control, e impuso y afianz sus propias formas de permanencia, reproduccin, mtodos de seleccin y reclutamiento, de expulsin y rechazo en la funcin pblica. Los representantes de las diversas corporaciones ocuparon cargos administrativos como recompensas al apoyo y control de sus clientelas. Una vez dentro del aparato estatal, se disputaron los recursos presupuestales como una forma de ampliar su influencia, tanto dentro de la administracin como frente a sus grupos de apoyo. Los lderes aseguraban la ampliacin de los beneficios a cambio de lealtad hacia su persona y sus metas polticas. Creci tambin la competencia y desconfianza entre polticos, quienes adems del presupuesto se disputaban la incorporacin de programas a sus organismos como una for6. Esto es lo que Escalante (1992), refirindose a la historia poltica del siglo
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ma de aumentarles importancia y, con ello, su influencia poltica. El disponer de los cargos pblicos fue usado como parte de sus negociaciones. El mecanismo democrtico de expresin de demandas, que luego de un proceso de discusin y participacin poltica ciudadana se convierte en polticas pblicas, fue sustituido por la negociacin de corporaciones y grupos de presin, quienes obtuvieron beneficios que no fueron repartidos en forma general, sino slo a aquellos que formaban parte de la trama corporatista (Reyna, 1976). El florecimiento de la burocracia y sus organismos, como ya lo mencionamos, fue una consecuencia del predominio del Ejecutivo, pero tambin de la doble legalidad que prevaleci en el periodo de referencia. Apunto a la necesidad de legitimar acciones utilizando como instrumento la ley de manera excesiva y, en contraparte, al manejo informal de los asuntos, incluso por encima de la ley. La intermediacin burocrtica fue una estrategia seguida para enfrentar los conflictos. 4. La administracin y el agotamiento del modelo de desarrollo econmico La dimensin y tareas de la administracin pblica se ampliaron hasta llegar a ocupar casi todos los espacios de la produccin de bienes y servicios en el pas. Desde el periodo de gobierno del presidente Miguel Alemn (19461952), el Estado participaba activamente en la economa y los funcionarios pblicos tambin. La instauracin de empresas estatales que apoyaran la generacin de insumos para la produccin ocasion la propagacin de funcionarios-empresarios que encontraron en el espacio pblico la oportunidad para utilizar los recursos en beneficio personal. Esto explica en parte por qu
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ha denominado la doble

legalidad: una (repleta de preceptos) para obtener legitimidad, y otra (basada en arreglos informales) para gobernar.

la burocracia se neg sistemticamente a implantar controles estatales y tambin por qu la etapa de referencia es considerada como una de las que tuvo ms escandalosos casos de trfico de influencias y corrupcin (Pardo, 1992 y Brachet-Mrquez, 1996). No obstante, el lapso de fines de la dcada de los cincuenta, con el presidente Ruiz Cortines, y principios de los sesenta, con Lpez Mateos (19581964), ha sido considerado por muchos analistas econmicos como el milagro mexicano, en virtud de un crecimiento promedio del 6.6% del producto interno bruto (Crdenas, 1994: 130). En efecto, la economa haba crecido en trminos macroeconmicos a niveles similares al de los pases desarrollados; pero en el caso de Mxico, algunos problemas estaban detrs. Uno de ellos era la imposibilidad del Estado para obtener recursos fiscales a travs de las actividades econmicas, debido a que la propia dinmica del sistema proteccionista haba propiciado la oposicin empresarial a cualquier intento por implantar una poltica fiscal expansiva y aumento en los precios de los insumos, fuesen de la fuerza de trabajo o bienes empleados para la produccin. El problema aadido era el retraso en la modernizacin industrial y la imposibilidad de competir dentro y fuera, con la consecuente escasez de divisas. El dilema del gobierno de Lpez Mateos y los presidentes que lo siguieron fue cmo continuar el progreso econmico sin transtocar los intereses de los apoyos tradicionales. La solucin fue el endeudamiento externo, en lugar de abrir la economa para generar sus propias divisas (Crdenas, 1988). La administracin pblica continu su crecimiento acelerado con el establecimiento de ms dependencias para responder a las demandas por mejores niveles de vida y dar acomodo a los grupos que existan en el aparato pA DMINISTRACIN
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blico, constituidos ya como verdaderas camarillas de poder luchando por un espacio en la escala jerrquica. En este periodo los centros de poder se desplazaron hacia los miembros de la alta burocracia, quienes llegaron a tener mayor fuerza que los lderes del partido y sus corporaciones. Para obtener ms recursos y aumentar la importancia poltica de sus cargos, estos lderes formales intentaron influir en los diversos proyectos incorporando sus criterios particulares. As aparecieron diversas burocracias que se enfrentaron para hacer valer sus puntos de vista (Guerrero, 1998: 40). La administracin pblica mantuvo como caracterstica la excesiva reglamentacin y sobrerregulacin, as como el crecimiento de una red burocrtica compleja, contradictoria y desordenada que imposibilit la puesta en prctica de polticas pblicas por procedimientos de participacin, a la vez que impidi la continuidad de los proyectos. Entrada la dcada de los setenta, segn el diagnstico de la Comisin de Administracin Pblica (fundada en 1965 por el presidente Daz Ordaz), la administracin se hallaba estructurada de manera incongruente respecto a la distribucin de funciones; se encontraban descoordinadas, duplicadas, con deficientes canales de comunicacin y la dispersin de actividades vinculadas a la infraestructura, particularmente a la construccin de obras (Pardo, 1992: 117). La complejidad con la que se haba estructurado y funcionaba la administracin pblica durante la fase posrevolucionaria provoc no slo la reiterada ineficiencia y falta de responsabilidad y atencin a los ciudadanos, sino que hizo prcticamente imposible implantar mecanismos de vigilancia cuando en 1976 intentaron imponerse controles al aparato pblico. Lo anterior no quiere decir que los sucesivos gobiernos no trataron de lleCIENCIA ergo sum, Vol. 11-1, marzo-junio 2004

var a cabo reformas administrativas. Lo hicieron, pero con dos limitaciones fundamentales: una, que no trataban de aprovechar racionalmente la estructura administrativa ya existente, y de esta forma optimizar su funcionamiento; y, dos, no lo hicieron dentro del marco de un Estado de derecho en el cual los poderes Legislativo, Judicial y los ciudadanos tienen un papel muy importante en el control de acciones y recursos y en la rendicin de cuentas. La consecuencia ms funesta fue en 1982, cuando se desat una grave situacin econmica traducida en el desequilibrio de las finanzas pblicas, saqueo y malos manejos en el sector pblico. La administracin no represent un instrumento por el que pudiera enfrentarse la crisis; por el contrario, era parte muy importante del problema. 5. La transformacin de la administracin en el cambio poltico y estructural La crisis de 1982 fue el inicio de un nuevo periodo en Mxico, caracterizado por la apertura al comercio exterior, el ajuste econmico interior, una reforma del Estado y cambio estructural. Desde entonces hemos presenciado cambios sustanciales en la dinmica econmica, en las formas de participacin electoral y en la administracin pblica. Las reformas estructurales en Mxico contemplaron la modificacin de las funciones del Estado en la sociedad y la economa. Algunas estaban orientadas a permitir la estabilidad macroeconmica y otras al cambio institucional. Entre las primeras se encuentran la disminucin de la participacin del Estado en la economa; se realizaron a travs de secretaras, sus sistemas de comercializacin, sus organismos financieros y sus empresas paraestatales, lo cual ha implicado una estrategia de re-

duccin en tamao y funcionamiento del sector pblico. Las segundas replantearon la actuacin del gobierno en los distintos niveles, su relacin con otros actores y el intento por modificar el comportamiento de los trabajadores estatales frente al empleo pblico (Guerrero, 1998). En el plano econmico y electoral, la reforma ha implicado cambios en las reglas de juego y en las normas de conducta que han afectado el comportamiento y las expectativas de los distintos actores involucrados. La otra reforma, la de la administracin pblica, no se ha realizado con profundidad. En la etapa del cambio estructural, es posible identificar cuatro dimensiones de las reformas realizadas a la administracin: la desregulacin, la simplificacin de trmites, la desincorporacin de empresas estatales y la descentralizacin. La desregulacin de precios y actividades econmicas ha significado la disminucin de controles directos as como la adecuacin y flexibilizacin del contexto normativo de los intercambios entre los mercados. Los principales propsitos de tal medida han sido incrementar la competencia de los mercados y reducir los costos de transaccin. El programa de desregulacin ha abarcado mercados tales como el de la tierra, de la inversin extranjera, del autotransporte de carga, de servicios aeroportuarios, del agua y generacin de energa elctrica, entre otros (Heredia, 1995: 21). Para impulsar la eficiencia en la inversin, el gobierno promovi tambin un amplio programa de reduccin de trmites, que se inici con la instauracin de un plan de simplificacin de la administracin pblica federal en 1982, cuyas acciones estaban a cargo de la Secretara de Comercio (Secodam, 1996), pero del cual no se observaron actuaciones amplias hasta la llegada del
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presidente Carlos Salinas (1988-1994). Este programa pretenda reactivar los trmites y regulaciones simplificadas con el principio de que para competir con efectividad, la economa necesitaba una administracin ms expedita en la prestacin de servicios y una promocin eficiente de la economa. El gobierno de Carlos Salinas dise el Programa General de Simplificacin de la Administracin Pblica Federal, el cual contena cuatro vertientes: la agilizacin de trmites, la modernizacin de los sistemas de atencin al pblico, la desconcentracin de decisiones y recursos, y la desreglamentacin administrativa (Aguilar, 1996: 197). Si bien el espritu de la poltica de simplificacin estaba encaminado principalmente a hacer ms eficientes las transacciones comerciales, posteriormente se instrumentaron algunas medidas que tendran ms impacto en la poblacin en general; es el caso de la simplificacin tributaria, el semforo fiscal y la modernizacin de trmites migratorios en aeropuertos, entre otros (vase Aguilar, 1996: 143-144); y ms recientemente, con el gobierno de Vicente Fox, la Red Federal de Servicios a la Ciudadana, e-gobierno, Portal del Ciudadano y Traminet, todos ellos recursos gubernamentales que pretenden servir de gua para la informacin y tramitacin por la va electrnica. Respecto a la poltica de desincorporacin, comprenda las modalidades de disolucin, liquidacin, fusin, transferencia, extincin y privatizacin de
7. El ejemplo ms relevante ha sido la reforma al artculo 115 constitucional realizada en 1983 y la posterior de 1999. Ambas pretenden otorgar autntica autonoma al municipio (Quintana, 2002). 8. En el ao 2000 los gobiernos de Oaxaca y Morelos devolvieron al gobierno federal los servicio educativos debido a que no contaron con recursos suficientes para operarlos.

entidades paraestatales. En el comienzo de la reforma econmica y cambio estructural, la desincorporacin se orient a fusionar, liquidar o transferir empresas de menor importancia econmica. Fue hasta el gobierno de Carlos Salinas cuando esta poltica se aceler y profundiz. A partir de entonces el proceso se encamin hacia la venta de empresas significativas en tamao e importancia como las lneas areas y la industria siderrgica. En el periodo que va de 1982 a 1994, el sector paraestatal se modific radicalmente al pasar de 1,155 a tan slo 209 entidades (Heredia, 1995: 20). Es relevante el destino que tuvieron, pues si bien el gobierno preconiz la posibilidad de adquisicin por parte del llamado sector social, que inclua sindicatos y organizaciones sociales, la mayor parte se vendi a un grupo reducido de consorcios poderosos, entre los que figuran el Grupo Vitro, Grupo Durango, Grupo Prime, Grupo PepsiCola, todos ellos pertenecientes a sociedades financieras que presentaron posturas de compra para la adquisicin de las instituciones bancarias (Fernndez-Vega, 1991: 1). Cabe recordar que el proceso de nacionalizacin de la banca anunciado por el presidente Jos Lpez Portillo en su ltimo informe de gobierno, en 1982, fue revertido en el sexenio del presidente Carlos Salinas. Las instituciones bancarias quedaron reprivatizadas en 1992. La descentralizacin fue impulsada de forma ms relevante por los gobiernos de Miguel de la Madrid y de Carlos Salinas. El primero inici el proceso en 1982 (principalmente a travs de reformas constitucionales) como parte de las polticas de redimensionamiento estatal. Para ello se realizaron diversas acciones encaminadas a trasladar los servicios de educacin y salud a los estados, aunque tambin se propusieron reformas constitucioC ADENA , C.

nales para dar mayor participacin a los municipios en la toma de decisiones.7 En 1992 se complet la transferencia de atribuciones en materia de educacin a los estados, incluida la entrega de recursos. Se otorgaron as las instalaciones a las entidades federativas para la operacin de los servicios educativos,8 as como el traslado de miles de plazas docentes y administrativas (Merino, 1996b: 386). En los servicios de salud (que han quedado inconclusos), algunos programas sociales de apoyo fueron encaminados a travs de la lnea social del gobierno de Carlos Salinas denominada Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). Este programa ha sido considerado como el instrumento de las polticas de descentralizacin en este gobierno, se aboc a construir clnicas de atencin primaria a la salud ms que a mejorar el servicio ya existente. Ello contribuy al deterioro de la asistencia, pues a pesar de que para operar el Pronasol se utilizaban los recursos del sector salud, sus acciones no eran vinculantes, en consecuencia los recursos que podan destinarse hacia la llamada atencin secundaria u hospitalaria fueron desviados (Eibenschutz, Tamez y Bodek, 1994: 49). El Pronasol contribuy a descentralizar algunas decisiones en materia de gasto social involucrando directamente a los beneficiarios, aunque en su funcionamiento pas por alto el papel de los gobiernos locales y con ello la estructura federal. Los mecanismos legales para las relaciones intergubernamentales tambin fueron modificados. Los anteriores Convenios nicos de Desarrollo fueron sustituidos por los Convenios de Desarrollo Social y orientados a especializar a los gobiernos locales en las polticas del combate a la pobreza (Merino, 1996b: 387).
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Otra de las transformaciones resultado de la descentralizacin en trminos de administracin y ejercicio del poder lo constituyen las modificaciones a los artculos constitucionales que permitieron la instauracin de una Asamblea de Representantes en el Distrito Federal y la posterior eleccin del jefe de gobierno de la Ciudad de Mxico. La descentralizacin ha presentado avances significativos, aunque sigue siendo un pas muy centralizado (Rodrguez, 1999). La reforma de la administracin pblica para encajar en el proyecto democrtico necesita ms que modificaciones que hagan eficiente la accin de los intercambios econmicos. En todo el proceso, desde hace casi veinte aos, se ha puesto poca atencin a la reforma de la estructura y la funcin pblica. Las medidas para mejorar la capacidad de respuesta a las demandas del pblico se han orientado principalmente a desconcentrar acciones, pero sin abordar la transmisin efectiva del poder de decisin a otros niveles u rganos de gobierno (o slo de manera limitada), a desregular mercados que permitan la fcil competitividad entre las empresas y la desincorporacin de entidades estatales, principalmente la venta de empresas pblicas; todo sin haber modificado el aparato administrativo10 y el uso del poder discrecional sobre el control de los recursos, histricamente poco vigilados por el Congreso, que constituye la instancia capaz de hacer un efectivo contrapeso al Ejecutivo, segn la teora weberiana y las experiencias de algunos pases democrticos. En Mxico tenemos hoy un sistema poltico ms abierto a la competitividad electoral y la participacin poltica, lo cual constituye una de las premisas bsicas de cualquier rgimen democrtico; contamos tambin con instituciones autnomas que permiten suponer un mejor manejo de los procesos electorales y de los desequilibrios macroeconmicos. Sin
CIENCIA ergo sum, Vol. 11-1, marzo-junio 2004

embargo, es posible apreciar que el manejo tradicional del poder sustentado en la arbitrariedad administrativa, el trato desigual, la falta de capacitacin de los funcionarios pblicos, el predominio de la componenda y el favor personal en el entorno de lo pblico permanecen por encima de un orden legal que supondra una democracia. Reflexin final El anlisis de las dificultades para consolidar el proceso democrtico en Mxico lleva a la necesidad de abordar aspectos distintos de los procesos electorales: la transicin pacfica, las reformas estructurales y la alternancia en el poder. Si bien estos procesos institucionalizados han logrado efectuar un cambio poltico en Mxico, el rumbo y la consolidacin no estn claros. Las enormes expectativas generadas como consecuencia de la apertura de los desarrollos polticos propiciaron que se adjudicaran valores per se a los procesos electorales, como si ellos nos llevara automticamente hacia un rgimen democrtico. Segn ODonnell (1996), las elecciones son un elemento (entre otros) que posibilitan la consolidacin democrtica. Para el autor, las democracias ests incompletas cuando no se instituyen plenamente. Instituirse es que el comportamiento y las expectativas de la sociedad estn fijadas de acuerdo con las reglas, formales e informales, que permitan el desarrollo pleno de las libertades polticas y sociales mnimamente necesarias. La administracin pblica es una institucin materializada en una organizacin. Cumple un papel fundamental de relacin entre el poder pblico y la sociedad; su actuacin contribuye a que las tareas de los gobiernos se realicen de forma efectiva y responsable. En esa medida la sociedad (organizada y no) puede confiar en que

el conjunto de sus derechos y libertades democrticas relacionadas con la actuacin gubernamental, as como la solucin de diversos problemas de bienestar, seguridad, educacin, etctera, no dependen de desigualdades, discriminaciones y distinciones polticas o personales. La historia de la administracin pblica en Mxico permite comprender la evolucin en su estructuracin y los rasgos que a lo largo del tiempo fue adquiriendo. Los diferentes periodos muestran cmo el aparato administrativo estuvo al servicio de proyectos polticos instrumentados por pactos corporativos clientelares de un modelo econmico que no la consideraba como un mecanismo eficiente para realizar las tareas del desarrollo. Se us sistemticamente como parte de las negociaciones polticas y, finalmente, como arena de las pugnas polticas. Si bien este papel contribuy a la estabilidad poltica del rgimen, sacrific los principios de eficiencia administrativa y responsabilidad pblica. Con el cambio poltico iniciado en Mxico hace ms de veinte aos, el pacto de dominacin se ha modificado, las relaciones corporativas se han reconfigurado y la administracin mantiene los rasgos que histricamente se conformaron. En general, los procesos electorales y los cambios estructurales han resuelto parcialmente el trnsito a la democracia. Una mayor institucionalizacin de otros aspectos del proceso poltico contribuirn a ms credibilidad en el gobierno y en el espacio pblico. En consecuencia, la reforma profunda a la administracin pblica se convierte en un elemento necesario, aunque no suficiente, del cambio poltico democrtico.
10. La aprobacin a la Ley de Profesionalizacin de la Funcin Pblica recin se aprob en el 2003, por lo que no se conocen todava resultados.

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La reciente reforma a la funcin pblica es un paso de gran trascendencia que contribuye a la institucionalizacin de las tareas administrativas. Sin embargo, el anlisis histrico nos obliga a reflexionar sobre cules cambios se requieren adems de los normativos

para favorecer nuevas relaciones del gobierno con la sociedad. La principal conclusin de este artculo podra ser la necesidad de discernir en cmo transformar sustancialmente en el nuevo contexto poltico esta organizacin, que es a la vez una

institucin (la administracin pblica) para que, sin ser un simple instrumento en manos de sus amos, contribuya desde los criterios de imparcialidad, responsabilidad y eficiencia a consolidar el rgimen democrtico en Mxico.

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