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Confrence experts sur la contribution Climat et Energie

des

Rapport de la confrence des experts et de la table ronde sur la contribution Climat et nergie
prsides par Michel Rocard, ancien Premier ministre

28 juillet 2009

Pour tudier l'intrt d'tablir en France une contribution climat-nergie (CCE), Jean-Louis Borloo, ministre dEtat, ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer et Christine Lagarde, ministre de lconomie, de lindustrie et de lemploi, ont initi un exercice tout fait nouveau dans les pratiques administratives franaises, mobilisant la fois l'expertise et le dialogue avec les autres parties prenantes. L'enjeu est de pousser notre socit vers des pratiques et des comportements moins dispendieux en carbone et de dterminer sil est possible de le faire par voie fiscale, en crant une contribution climat-nergie. Il sagit d'une rforme considrable qui porte en germe une refonte de tout notre systme fiscal. Le caractre novateur de la procdure tient en particulier au fait que la confrence d'experts et la table-ronde n'ont pas t runies pour dbattre d'un projet de loi pr-tabli. Le gouvernement a considr quil ne saurait rdiger un texte lgislatif avant de sassurer que la socit franaise tait prte sengager dans un tel projet. Ceci a permis : d'entendre l'avis et de bnficier des contributions d'experts nombreux, originaires de lindustrie, des services, du ptrole, de lagriculture ou des milieux de la pense et de la rflexion et de laction dsintresse, et notamment des experts familiers du monde patronal et du monde syndical ; puis de les confronter avec les rflexions des diffrentes parties prenantes de la socit franaise, et de parlementaires. Lentre dans notre problme part de ce constat contraignant : nos Finances publiques sont mises mal par la crise, ainsi que par le choc des retraites, qui na rien de plus conjoncturel que le changement climatique. Par ailleurs, depuis une vingtaine dannes, nous navons su que stabiliser nos missions de gaz carbonique. Nous ne pouvons aujourdhui rpondre limprieuse ncessit de les rduire par un surcrot de dpenses publiques. Des aides publiques accrues, que lEtat ne sait pas optimiser, ne nous aideront pas en tout tat de cause. Il nous faut mobiliser et orienter les comportements de tous, ce que seul peut susciter un prix, progressivement croissant et programm, lmission dune tonne de CO2. Cette contribution ne peut en aucun cas correspondre un accroissement de nos prlvements obligatoires. Elle doit se substituer dautres impts et il conviendra au fur et mesure de sa croissance de prciser lesquels. Nos modes de choix des assiettes de prlvements obligatoires doivent tre amliors, pour notre conomie et pour laction redistributive de lEtat. Nous avons donc rflchi la possibilit dinflchir notre fiscalit, de sorte quelle comporte des signaux de prix susceptibles dorienter nos comportements de consommations dnergie. Il est assez remarquable que le gouvernement ait dcid dattendre nos orientations avant de rdiger son propre projet de loi. Nous pensons avoir dmontr collectivement que cette ide tait bonne, et quelle aura permis dviter des malentendus. A ce titre, elle peut servir d'exemple pour d'autres rformes fiscales, sur lesquelles les lments d'clairage partags font souvent dfaut, ce qui a compliqu la rflexion sur le redploiement fiscal oprer avec la CCE qui doit en effet tre tablie prlvements obligatoires constants.

Dans le cadre du Grenelle de lenvironnement, la France sest engage diviser par quatre ses missions de gaz effet de serre lhorizon 2050, en cohrence avec les scnarios et contraintes tudis par le GIEC. Ceci ncessite une inflexion sans prcdent de nos comportements de production et de consommation dnergies fossiles, qui doit recourir aux instruments les plus efficaces : pour mobiliser les gisements dabattements par ordre de mrite en termes de cot la tonne de carbone vite ; pour stimuler linnovation , et procurer notre industrie des avantages dans le domaine des cotechnologies ; et pour concourir notre scurit dapprovisionnement vis-vis de produits dont lEurope, et particulirement notre pays, sont particulirement dpendants. Ceci a conduit mettre un accord de principe consensuel sur lopportunit dtablir un signal-prix carbone, par le biais dun droit additionnel, peru lamont en plus des accises existantes sur les combustibles fossiles. Celui-ci (Contribution Climat Energie, CCE) sappliquerait tous les agents non inclus dans le march europen de permis sur le CO2. Un tel instrument apparat ncessaire pour inflchir les missions diffuses, et tenir ainsi nos engagements facteur 4 dans des conditions defficacit conomique. Son niveau initial recommand est la trajectoire du rapport Quinet : 32 /t CO2 en 2010, soit 7 8 c/l, pour atteindre 100 /t CO2 en 2030. Le principe, qui est fondamental, dune rforme prlvements obligatoires constants pour maintenir la comptitivit et le pouvoir dachat fait l'unanimit, mais avec des nuances dinterprtation sur ses conditions de mise en oeuvre, au-del de laccord sur la ncessit aussi de respecter les principes budgtaires duniversalit et de non affectation. La solution idale, conomiquement, qui consisterait privilgier lutilisation de la recette pour baisser les prlvements les plus pnalisants pour la croissance conomique, doit tre favorise. Mais elle ne peut tre applique compltement lors de la premire tape. Des redistributions de la recette, aussi forfaitaires que possible pour ne pas affaiblir limpact incitatif du signal prix qui est recherch, sont accepter pour certains mnages ou certains secteurs. Les critres pour les mnages pourraient tenir en compte du fait que lloignement, ou les contraintes sur les horaires de travail, sont aussi sensibles que le revenu, pour caractriser les plus captifs ou les plus affects, ncessitant des compensations ou des aides la transition nergtique. De telles compensations, si elles sont bien conues, sont bien prfrables des exonrations, qui doivent tout prix tre vites compte tenu de lobjet du dispositif, et de la ncessit den rendre lisible la logique conomique. Linstauration de la CCE a pour finalit exclusive la rduction des missions de CO2 et ne doit donc pas tre perue comme le financement de la rduction de la taxe professionnelle. Le caractre distorsif de celle ci est reconnu par la plupart des parties prenantes, quoique non par toutes, plusieurs d'entre elles soulignant la ncessit de disposer cet gard d'un diagnostic plus complet sur le redploiement fiscal oprer moyen terme. La priorit accorder la rforme fiscale, en limitant les restitutions de la recette ou les compensations ce qui est strictement ncessaire l'acceptabilit du dispositif, est affirme. Dans tous les cas, il est soulign que le projet de CCE ne trouve sa justification que dans la lutte contre les dangers du rchauffement climatique, et que son acceptabilit tient la visibilit de sa pertinence. 3

Pour marquer la visibilit pluriannuelle du projet, larticle de LFI devrait annoncer les taux pour les cinq prochaines annes, et tre contextualis plus long terme dans son expos des motifs. Il est recommand finalement dtablir une instance dorientation et d'valuation, qui suivrait l'impact de la contribution au regard de l'volution conomique et environnementale et aborderait notamment diffrents sujets identifis, tels que : llargissement du dispositif dautres gaz effet de serre ; la prise en compte du CO2 dans les tarifs rguls de dtail de llectricit ; larticulation avec la tarification de lusage des infrastructures de transports, pour orienter efficacement la mobilit, et les choix de localisation ; et bien sr la dfinition dune vision partage du redploiement fiscal oprer moyen terme, pour que limpt pse plus sur la pollution et moins sur les facteurs de production et la croissance.

La temprature moyenne sur terre a augment de 0,74 C ces cent dernires annes. Laugmentation est suprieure cette moyenne, en Europe, et plus encore aux ples, o lon sattend ce quelle continue daugmenter de 1,4C 5,8 C dici lan 2100. Les principales raisons de ce phnomne sont un sicle et demi dindustrialisation, la coupe des forts, ainsi que certaines mthodes agricoles. Les tres humains vont faire face des difficults et catastrophes de plus en plus grandes. Est prvu, par exemple, un asschement des zones intrieures continentales, telles que lAsie centrale, lAfrique sahlienne et les grandes plaines des Etats-Unis. Il en rsultera aussi des perturbations majeures dans lusage des sols. La porte de maladies comme le paludisme pourrait stendre. Le rchauffement global est un problme moderne, ml dautres sujets difficiles tels que la pauvret, le dveloppement, et la croissance de lurbanisation. Les premires prises de conscience de ces enjeux sont intervenues au milieu des annes 80, avec la cration, en 1988, sous lgide de lONU, du GIEC, qui a associ lorganisation mtorologique mondiale et le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement. La dclaration de La Haye, en 1989, a t signe par 24 Nations se rassemblant pour demander le renforcement du systme dautorit au sein des Nations-Unies. En France, la mission interministrielle sur leffet de serre fut cre dans le prolongement de lappel de La Haye sous la prsidence dYves Martin. A lpoque, le dveloppement des co-taxes semblait linstrument public le plus appropri, avec pour rfrence la rforme fiscale sudoise. Depuis la dclaration de La Haye, les connaissances scientifiques montrent que la menace est bien plus forte et proche quon ne le croyait alors. Il reste quelques dsaccords au sein de la communaut scientifique mais ces constats font, globalement, lobjet dun large consensus. LOccident ne doit jamais oublier quil lui appartient de changer profondment le modle culturel et technologique quil offre au monde. La croissance lgitime des missions des pays mergents est plus forte que prvu. Dans un tel contexte, les efforts des pays industrialiss demeurent trs insuffisants. La faible rduction des missions observe en Europe depuis vingt ans est due, pour lessentiel, au changement de mode dnergie pour la production dlectricit, qui ninduit cependant aucun changement de la part de ceux qui lutilisent, et leffondrement des conomies de lEst. La division par quatre de nos missions dans les quarante ans qui viennent sera trop coteuse si elle nest pas aussi optimise que possible. Bien sr, cet effort ne sera accept que sil est quitablement partag. Seule lattribution dun prix la tonne de CO2 peut minimiser le cot de leffort qui nous est demand. Les conomies ralises grce une optimisation de laction mener pourraient nous permettre de financer les mesures indispensables lquit, en faveur des mnages, ou de tel ou tel pays. La lutte contre le changement climatique soulve des questions de gouvernance fondamentales. Pouvons-nous y parvenir sans revoir les modes de dcision au sein de lUnion europenne ? Les dcisions la majorit qualifie ne devraient-elles pas aussi sappliquer pour instaurer un taux minimal de taxe sur le CO2 mis ? Si lunanimit est lgitime pour lessentiel de la fiscalit, lest-elle aussi pour instaurer une taxe plus efficace et moins coteuse mettre en uvre que linstrument des quotas d'mission ? Lampleur exceptionnelle du dfi aurait justifi que les Traits europens prvoient un tel dispositif. Le projet de contribution climat-nergie est loccasion de corriger ce qui peut ltre au niveau national, et dengager un cercle vertueux. 5

Les questions rsoudre sont de nature technique, conomique et politique. Avant de prsenter au Parlement les textes qui modifient nos prlvements obligatoires, il faut procder des tudes pousses, portant notamment sur les impacts futurs des dpenses publiques, ainsi que sur les effets redistributifs entre les mnages et les entreprises, ainsi quentre les mnages aiss et les mnages modestes. La mcanique encore trs imparfaite des quotas ne traite, en France, quenviron un tiers du problme du CO2 et nous sommes encore dans la phase o les quotas sont, pour lessentiel, distribus gratuitement. La proposition de la contribution climatique (CCE) constitue donc une excellente initiative, en attendant que lEurope entire se dote dune politique pleinement satisfaisante. Pour rendre cette politique fiscale plus aisment acceptable et efficace, il est opportun davoir affich que cette volution se ferait prlvements obligatoires constants. Encore faut-il faire le bon choix, quant aux prlvements rduire en compensation. Lensemble trop complexe de nos prlvements obligatoires, empils au cours du temps, a pour rle de financer les dpenses publiques dcides au plus haut niveau de lEtat. Face au triple choc du climat, des retraites et de la crise conomique, naurions-nous pas beaucoup gagner repenser profondment nos prlvements obligatoires, plutt que de traiter sparment une partie des problmes poss par le climat ? Il convient aussi dtre attentif aux effets vertueux de la substitution possible de ce signal prix certaines aides publiques accordes pour inciter la mise en uvre dinvestissements permettant la rduction dmissions de CO2. Ces aides paraissent souvent inutilement coteuses. Leur efficacit nest pas suffisamment value. Lincitation ne de la taxe permettrait de rduire certaines dentre elles. Nous devons tout autant tre attentifs larticulation de la CCE avec le march des quotas de CO2 qui se met en place en Europe. Les transports constituent enfin un secteur majeur dmission de CO2, auquel nous devons porter une attention particulire, car son volume continue augmenter assez fortement. Les missions de CO2 ne sont quune des externalits lies cette activit, auxquelles sajoutent les cots dinfrastructures, les cots dinscurit et les atteintes lenvironnement local. Les choix faits dans la tarification des infrastructures de transport induisent des volutions trs peu rversibles, en matire dorganisation urbaine, damnagement du territoire, et dorganisation du travail. Ces choix ont des consquences considrables sur nos consommations de carbone long terme. Il faut cesser de subventionner la mobilit, ce que lon fait en ne lui imputant pas lensemble des cots quelle induit. Noublions jamais linfluence que la TIPP (taxe intrieure sur les produits ptroliers), introduite en 1922, a eue dans la dure. Nous lui devons aujourd'hui de consommer, par habitant, trois fois et demi moins de carburants quaux Etats-Unis. Les travaux de la confrence d'experts visaient identifier tous les impacts prendre en compte, ainsi que les points de consensus ou de controverse, sur le plan de lexpertise. Ils ont cherch identifier les solutions garantes de lacceptabilit du dispositif envisag, ainsi que des solutions susceptibles de maximiser son efficacit. Cet exercice a t permis par la mobilisation importante de l'expertise conomique, publique et prive, sur ces questions, qui a fourni la matire aux deux ateliers de la confrence d'experts, respectivement sur : l'intrt gnral d'une contribution climat nergie ; et son impact potentiel, et ses conditions de mise en uvre. Les rapports de ces deux ateliers ont servi de base aux travaux de la table ronde du 9 juillet 2009. Au-del, celle ci a bnfici des rflexions de reprsentants des diffrentes parties prenantes de la socit franaise, sur un enjeu reconnu maintenant comme essentiel, ce dont tmoignent les travaux engags sur cette thmatique par les deux Chambres. A cet gard, il est en effet notable que 6

la table ronde se soit tenue au moment o la Commission prside par Fabienne Keller au Snat publiait son rapport, et o l'Assemble nationale se saisissait du problme. La prsentation de ce rapport reflte ce processus, et l'articulation originale qui s'est dveloppe ainsi entre expertise, consultation du public, conseil la dcision publique, et dialogue entre parties prenantes, dans l'esprit du Grenelle de l'environnement. Les deux premires parties de ce rapport sont constitues par les synthses des ateliers de la Confrence d'experts des 2 et 3 juillet 2009, les conclusions de la table ronde faisant l'objet de la troisime partie, avant les conclusions finales de son Prsident. Ces trois parties sont donc crites plusieurs mains, les ventuelles nuances d'apprciation entre experts tant ainsi identifiables de manire transparente. Surtout, ceci conduit bien faire comprendre que la table ronde du 9 juillet n' a pas t seulement un change d'opinions. Celui-ci a eu lieu videmment et fut trs riche, justement parce qu'il bnficiait en amont de l'clairage d'une expertise rigoureuse et contradictoire. Le consensus exprim pour tablir un prix du carbone atteignant 100/t en 2030 n'en est que plus remarquable.

PREMIERE PARTIE : LINTERET GENERAL DE LOUTIL

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A . POURQUOI UNE CONTRIBUTION CLIMAT ENERGIE 1. Une urgence climatique qui fait consensus. 2. Recourir au mcanisme de prix, une condition ncessaire de la minimisation du cot. B. PRINCIPES GENERAUX DE LA CONTRIBUTION CLIMAT ENERGIE 1. Elments de consensus. 2. Les diffrences dapprciation : taxe/march, court terme/long terme, articulation de la CCE avec les dispositifs existants. C. LASSIETTE DE LA CONTRIBUTION CLIMAT ENERGIE 1. Elments de consensus. 2. Diffrences dapprciation : exonration partielle ou totale des missions sous quotas, assiette nergtique complmentaire lassiette carbone. 3. Facteurs de tension : Prix dusage de llectricit et missions agricoles. D. LE TAUX DE LA CONTRIBUTION CLIMAT ENERGIE 1. Elments de consensus . 2. Diffrences dapprciation : quelle valeur tutlaire du carbone ? CCE franaise et htrognit du prix du carbone lintrieur de lUnion Europenne. 3. Facteurs de tension potentiels : unicit du prix du CO2 et coexistence de la CCE avec le march de permis. E. LES CONDITIONS DEFFICACITE DE LA CONTRIBUTION CLIMAT ENERGIE 1. Latteinte de lefficacit cologique : quelle articulation avec les dispositifs existants ? 2. Latteinte de lefficacit conomique : discussions sur le critre de taux de prlvements obligatoires.

DEUXIEME PARTIE : LES IMPACTS ET LA MISE EN UVRE

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A. LINCIDENCE ECONOMIQUE ET SOCIALE DUNE CONTRIBUTION CLIMAT ENERGIE 1. Les effets macroconomiques dune contribution climat et nergie, avant tout recyclage des recettes. a. Avant recyclage des recettes, une contribution climat et nergie aurait des effets analogues une hausse du prix du ptrole ou du gaz b. La contribution climat et nergie gnrerait un supplment de recettes permettant de rduire dautres prlvements c. Au-del de ces enchanements gnraux, les travaux prsents lors de latelier n2 permettant de mieux cerner lincidence de la CCE sur les diffrents agents conomiques

2. Le risque de perte de comptitivit et de fuite de carbone . a. En augmentant les cots intermdiaires de production, la CCE pourrait engendrer un renchrissement des cots de production des entreprises b. Les risques de perte de comptitivit et de fuites de carbone induits par la mise en place de la CCE impliquent un suivi attentif de certains secteurs conomiques 3. Les effets sur le pouvoir dachat et les ingalits. a. La part des nergies fossiles dans le budget de consommation des mnages tend dcrotre avec le revenu b. La capacit des mnages modifier rapidement leurs comportements pour allger le poids de la contribution est sans doute trs ingale B. LES MODALITES DE RECYCLAGE DES RECETTES TIREES DE LA CONTRIBUTION CLIMAT ET ENERGIE 1. Les enjeux du recyclage. a. Lenjeu du recyclage des recettes tirs de la contribution climat et nergie est double b. Le recyclage vise tout dabord rendre la CCE acceptable sans altrer lefficacit du signal-prix c. Lambition du recyclage nest pas seulement de rendre la CCE acceptable, mais aussi de dgager un double dividende 2. Un potentiel de double dividende valid par les modles conomiques. a. les rsultats des travaux de modlisation de la direction gnrale au trsor et de la politique conomique (DGTPE) b. Les rsultats des travaux de modlisation du Centre International de recherche sur lenvironnement et le dveloppement (CIRED) c. Les enseignements des modles 3. Les compensations aux mnages. a. Le premier type de compensation consisterait en une allocation forfaitaire verse chaque mnage b. La deuxime compensation envisageable est une baisse de prlvement obligatoire stricto sensu 4. Les compensations aux entreprises. a. Un ajustement aux frontires permettant de replacer les producteurs europens dans des conditions de concurrences quitable par rapport leur concurrents internationaux. b. La compensation sous forme de baisse des prlvements doit se faire sur la base de critres indpendants des missions de polluants.

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TROISIEME PARTIE : SYNTHESE ET RECOMMANDATIONS

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A. UN ACCORD DE PRINCIPE POUR UN SIGNAL-PRIX CARBONE ETABLI DANS LA DUREE 1. Le contexte.. 2. Ncessit dun signal prix pour les secteurs diffus. 3. Au service de loptimisation des cots dabattement. B. LES CARACTERISTIQUES DE LINSTRUMENT 1. Assiette et taux. 2. Articulation avec le march de permis europen. 3. La rationalisation des instruments dintervention publique. C. LUTILISATION DE LA RECETTE 1. Principe gnraux. 2. Les conditions dacceptabilit pour les mnages. 3. Les entreprises et la comptitivit. D. UNE GOUVERNANCE APPROPRIEE CONCLUSION DU PRESIDENT LES CLEFS DE LACCEPTABILITE ANNEXES page 71 page 67

1. Rsum des contributions la consultation Internet 2. Programme des ateliers des 2 et 3 juillet 2009 3. Composition de la table ronde du 9 juillet 2009

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Premire partie

Lintrt gnral de loutil

Rapport de latelier 1 prsid par Olivier Godard Rapporteur : Christian de Perthuis

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Treize experts invits et 27 intervenants prsents dans la salle se sont exprims durant le premier atelier consacr lintrt gnral de la mise en place dune Contribution Climat nergie (CCE) en France. La circulation des ides sest opre dans dexcellentes conditions, de respect de lcoute de lautre. Les prsentations et les dbats nont pu viter un certain chevauchement entre les deux ateliers. Lensemble des questions ayant trait aux impacts et aux usages de la CCE, et notamment les options de recyclage et de compensation sont traites dans le rapport de latelier 2, de mme que tout ce qui a trait aux dispositifs dajustement aux frontires de lUnion europenne pour lutter contre les ventuelles fuites de carbone et atteintes injustifies la comptitivit des entreprises franaises. Ce rapport traite des grands thmes suivants : la justification gnrale de la CCE, les principes densemble qui doivent gouverner sa conception, son primtre et son assiette, son taux et les conditions de son efficacit. Pour chacun, le rapport tente didentifier les lments consensuels, les diffrences dapprciation et les points potentiels de tension. La prparation de cette restitution a bnfici de lexcellente synthse prpare par Elen Lematre, du Bureau des biens publics globaux au MEEDDM, que le rapporteur tient remercier trs sincrement pour son efficace contribution.

Encadr: rflexions du Prsident de l'atelier, Oliver Godard

La confrence a runi sous lautorit de Michel Rocard des experts de diffrents horizons qui ont t convis par les deux ministres organisateurs et des reprsentants des partenaires sociaux. Le public, averti, reprsentait, sans prtendre lexhaustivit, la diversit des composantes de la socit franaise concerne par la politique du climat et ses incidences conomiques et sociales. La relation qui est faite de latelier 1 dans ce rapport traduit le caractre composite des changes o se mlent points de vue dexperts et positions dorganisations. Que retenir de cet exercice, qui pouvait a priori tre accueilli avec scepticisme ? Aprs tout, les experts avaient-ils encore quelque chose apprendre et les acteurs conomiques et sociaux ntaient-ils pas venus avec des postures prdfinies ? Il est naturel que tout ne soit pas que surprise, improvisation et dcouverte dans ce genre de circonstances. Mais lexpert que je suis a t frapp par deux choses. Tout dabord laccord trs large, plus large que je ne lanticipais, sur le principe de lintroduction dun signal-prix pour aiguillonner tout la fois les changements de comportements de nos concitoyens et la transformation du rapport de notre conomie lusage des nergies fossiles qui envoient dans latmosphre des gaz effet de serre. Bien entendu chacun a soulign les conditions quil souhaitait mettre son accord. Il reste donc accomplir du travail de comprhension mutuelle et de rapprochement pour aller au-del du plus petit commun dnominateur. Mais le consentement large sur le principe est l. Il sera important de ne pas le compromettre. Ensuite, exposs et dbats ont vraiment fait saillir des aspects jusqualors tenus dans lombre et des pistes nouvelles explorer qui font que, je pense pouvoir ici exprimer un sentiment gnral, nous navons pas perdu notre temps ! Avant de laisser la place la restitution fidle de latelier, je voudrais faire part de quelques rflexions personnelles inspires par ce que jai entendu. Depuis une dizaine dannes toute expertise sur des questions un peu vives dbouche sur une mise en cause des experts : ils ne disposeraient pas des comptences ncessaires, ils ne seraient pas indpendants ou bien ils ne se poseraient pas les bonnes questions. Lexprience de cette confrence confirme que pour ces matires

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touchant des enjeux collectifs complexes, nous avons absolument besoin dexperts et absolument besoin que se dveloppe un dialogue entre experts et acteurs de la vie politique, conomique et sociale. Il doit tre rappel aux premiers que le monde rel diffre du monde stylis dhypothses partir desquels ils construisent raisonnements et modles, comme il faut pousser les seconds largir leur point de vue et remettre en cause certaines croyances ou ides superficiellement tenues pour videntes ou riges en dogmes. Le mot taxe suscite le rejet. Le mot contribution sonne mieux. Au-del des mots, rappelons que payer limpt est un acte citoyen. Cest lune des actions par lesquelles nous manifestons notre appartenance une communaut. Payer un impt pour le climat, au-del de la dimension conomique de ce dernier, cest affirmer une qualit de citoyen du monde. vitons de faire de cet impt une source de dchirements, au-del des dbats lgitimes sur son profil. On dit que lintelligence se repre la capacit de faire des dtours. Le projet de Contribution Climat nergie est un test pour notre intelligence collective, au regard de deux aspects au moins. Introduire un prix pour le carbone, taxer la consommation nergtique en France, sans que des mesures identiques soient prises dans les autres pays europens et, plus largement, chez nos concurrents, est susceptible daffecter la comptitivit court terme des entreprises. Cette proccupation a t trs prsente durant tout latelier. Toutefois la nouvelle conomie dcarbone qui doit progressivement voir le jour demandera une multitude dinnovations et offrira autant dopportunits pour les innovateurs. Les marchs du futur sont inventer et prendre. En favorisant la minimisation des cots de la politique climatique, lintroduction dun prix du carbone serait un vecteur essentiel de la prparation de la comptitivit future. Saurons-nous ne pas nous enfermer dans les enjeux de court terme, dailleurs assez modestes, de la Contribution Climat nergie ? Une des leons majeures de la confrence est que la macroconomie importe. Elle a sa logique propre qui ne concide pas avec la comprhension immdiate que chacun peut avoir de son environnement quotidien. En taxant le carbone, le consommateur individuel disposant dun emploi peut y perdre un peu lautomobiliste moyen pourrait avoir payer annuellement lquivalent de 6 places de cinma et le consommateur en situation prcaire se sentir atteint dans cette faible part du revenu non contraint dont il dispose. Toutefois, outre les compensations qui seraient mises en place, labaissement des charges pesant sur lappareil de production permis par le recyclage du produit fiscal pourrait permettre damliorer la comptitivit du pays, de prserver ou crer des emplois, damliorer les finances publiques et de contribuer la matrise future des prlvements obligatoires. Saurons-nous nous approprier les mcanismes de cette macroconomie et la mettre en dbat sans dmagogie pour en tirer le meilleur parti collectif ? Tout un chacun, au nom du principe de neutralit fiscale annonc par le prsident de la Rpublique, attend des compensations la hauteur de la charge que reprsenterait pour lui le nouveau prlvement le remboursement des 6 places de cinma voques plus haut -. Il est lgitime que ceux qui seraient les plus affects par la Contribution soient trs attentifs la manire dont le produit fiscal serait utilis et aux compensations prvoir. Mais comment viter que ces compensations naient dautre effet que dentretenir les situations existantes, par exemple ltalement urbain, source de dpendance la voiture, alors que le but de linstrument est dinciter au changement ? Rappelons quen 2050 les missions totales de gaz effet de serre du pays ne devront pas tre plus leves que les seules missions du secteur industriel en 1990 ! Il est possible que le dbat public ou les contraintes politiques ne permettent pas une forme ou une autre de projet de Contribution Climat nergie daboutir. Cela signifierait soit que notre pays aurait renonc honorer les objectifs auquel il a consenti dans le cadre europen lhorizon 2020, ou les objectifs quil sest lui-mme fixs par la loi lhorizon 2050, soit quil sapprterait, lapproche des chances, recourir divers instruments conomiquement peu cohrents et beaucoup plus contraignants, lensemble dbouchant sur des cots finalement beaucoup plus levs, soit enfin quil sen remettrait aux pays producteurs de ptrole et de gaz pour lui imposer par un prlvement externe la discipline collective quil naurait pas su simposer lui-mme au moyen dun

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prlvement interne dment recycl. Jinvite humblement chaque acteur du dbat rflchir ces trois branches du choix. Un dernier mot. Encadre par le Livre blanc prpar par les deux ministres organisateurs, la rflexion de la confrence sest focalise sur une contribution assise sur les consommations dnergie fossile. Cela ne doit pas tre un prtexte pour ignorer le besoin de donner un signal-prix cohrent pour les mesures incitant lconomie dnergie, mme pour les types dnergie qui mettent peu ou pas du tout de CO2 comme llectricit dorigine nuclaire et les nergies renouvelables. De mme convient-il de rflchir trs prochainement aux moyens dintroduire un signal prix pour les gaz effet de serre autres que le CO2. Je vise en particulier le protoxyde dazote et le mthane qui, dans une perspective de deux trois dcennies, en phase avec lhorizon de laction entreprendre, reprsentent une part trs significative des missions du pays. Cette orientation a des implications sectorielles puisque ces deux gaz sont majoritairement dorigine agricole. Maintenir ce secteur en dehors des incitations conomiques destines inflchir la trajectoire des missions rendrait trs improbable latteinte des objectifs atteindre par le pays.

Un large accord sest manifest tant sur le bien fond dune politique destine adapter la France au contexte climatique et nergtique futur que sur le principe dune taxe visant donner un prix au carbone. Cest lobjet premier de la Contribution Climat et nergie (CCE). Certains participants ont cependant estim que lintroduction dun prix du carbone pour les secteurs diffus viss par la CCE aurait pu tre faite par une extension du march des permis dmission de CO2, comme ce qui est envisag aux tats-Unis. Assez nombreux ont t ceux qui ont soulign la ncessit de combiner harmonieusement diffrents instruments plutt que de les opposer. leurs yeux normes techniques et autres mesures rglementaires ou incitatives ont encore leur place dans un dispositif complt par la CCE, ce qui nexclut pas, pour lefficacit densemble, de rexaminer la panoplie des mesures existantes dans le but dviter les doublons ou les incohrences.

Aux yeux de beaucoup dintervenants, en particulier du monde industriel, il conviendrait dexclure les installations soumises au march europen de quotas de CO2 du primtre dapplication de la CCE. Pour ce primtre, un trs large accord sest manifest sur lide dune application gnrale, sans drogation et sans abattement : pour assurer lefficacit conomique du signal-prix, la CCE doit concerner tous les usages et tous les agents, quil sagisse des particuliers, des entreprises ou des administrations. Le contrepoint de ce principe pas de drogation est un accord sur lide que la CCE ne doit pas tre un impt de rendement, mais un instrument dincitation dont le produit doit tre restitu globalement ceux qui le paient. Dans ce contexte une attention particulire doit tre accorde aux compensations prvoir au bnfice des catgories les plus modestes et les plus vulnrables. Sur le plan doctrinal, il a t rappel avec vigueur le principe gnral selon lequel lefficacit conomique demandait quun prix unique du carbone simpose lchelle mondiale afin que partout dans le monde chaque agent conomique dimensionne ses efforts en fonction dun mme repre indiquant le cot maximum admissible pour lvitement dune tonne de CO2. Lapplication, et ventuellement la modulation, de ce principe gnral pour tenir compte des imperfections du monde rel ou dobjectifs particuliers nont pas t discutes en tant que telles, sauf propos de la coexistence entre la CCE et le march de quotas, puisque de cette dualit dinstruments rsulte par construction la coexistence de deux prix de rfrence. 17

Chacun a convenu que la CCE devait pouvoir tre identifie par ceux qui allaient la payer, que sa finalit incitative devait tre explicite, notamment pour des raisons constitutionnelles, quelle devait tre simple dterminer et comprendre, quitable, dun niveau saccroissant progressivement dans le temps dune faon prvisible et crdible pour atteindre plus long terme des niveaux beaucoup plus levs. La trajectoire dvolution du taux de la CCE a t bien encadre par les travaux de la Commission sur la valeur tutlaire du carbone prside par Alain Quinet : partir dun niveau initial compris entre 32 et 45 euros la tonne de CO2, la cible retenir devrait tre une valeur de 100 euros en 2030. En fonction de ces critres, la plupart des intervenants souhaitent une CCE additionnelle et distincte des dispositifs fiscaux en place, sans exclure le bien-fond dun rexamen de ces derniers, certains le souhaitant expressment. Personne na remis en cause le constat suivant : lide dasseoir la CCE sur le carbone contenu dans les produits de consommation ou dinstaurer une taxe sur le carbone ajout analogue la TVA, pour sduisante quelle soit, nest pas techniquement mure sur le plan comptable et fiscal. Il faudrait en effet disposer de mesures incontestables des bases imposables pour y parvenir. Au-del de ces points de convergence touchant en particulier les principes retenir, les dbats rvlent des avis diffrents, voire opposs, sur diffrents aspects de la mise en uvre. Ces diffrences dapprciation peu surprenantes rvlent des priorits diffrentes selon les intervenants. Elles pourraient se transformer en rels points de tension menaant ladhsion au projet de CCE. Les points dlicats traits par latelier 1 concernent essentiellement trois questions : ladditionnalit versus lintgration de la CCE dans un rexamen gnral des dispositifs mis en place dans le cadre de la politique climat et de la fiscalit existante sur lnergie ; les modalits darticulation entre CCE et march europen de quotas de CO2 ; lintgration ou non de llectricit dans lassiette de la CCE. Tout lart de la mise en uvre consistera viter que les lgitimes diffrences dapprciation sur ces points ne se transforment en lments de blocage.

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A. POURQUOI UNE CONTRIBUTION CLIMAT NERGIE ?


1. Une urgence climatique qui fait consensus
Les perspectives de changement climatique sont admises par limmense majorit des scientifiques comme lattestent les travaux du GIEC ou les dclarations communes des Acadmies des sciences des principaux pays dvelopps et mergents Lobjectif de rfrence de la politique europenne et franaise est de ne pas dpasser les deux degrs Celsius daccroissement moyen des tempratures du globe par rapport lre prindustrielle. Cela implique au minimum, au vu des connaissances actuelles, que la concentration atmosphrique des gaz effet de serre (GES) ne dpasse pas 450 ppm de CO2equivalent, alors que nous en sommes 430 ppm et que chaque anne coule depuis 2000 a ajout entre 2 et 3 ppm. Pour y parvenir, un pic mondial des missions doit tre atteint entre 2015 et 2020, laissant la place ensuite une dcroissance un rythme moyen de 3% pour une division par deux des missions mondiales lhorizon 2050 par rapport 1990. Le travail de prospective de lAgence internationale de lnergie a montr quun tel objectif ne serait pas ralisable sans la mobilisation de toutes les voies de solutions techniques tant du ct de la demande que du ct de loffre. En particulier un dveloppement trs important de lefficacit nergtique et du recours aux nergies renouvelables est ncessaire. Il est attendu de ces deux axes quils assurent prs de 60% de la rduction des missions ncessaire lchelle mondiale, au ct notamment de la lutte contre la dforestation tropicale et de la capture et squestration du CO2 mis par les centrales thermiques. Ces donnes ont des implications fortes sur le calendrier de laction et donc, en amont sur celui de la dcision politique concernant le choix des instruments. Elles affectent galement la rapidit et lampleur des inflexions piloter dans lconomie pour conduire une dcarbonation du systme nergtique. La principale justification de la CCE rside dans le souci de promouvoir cette transformation majeure en en minimisant le cot grce lintroduction dun prix du carbone et des politiques de dveloppement de lefficacit nergtique. Depuis 1990 la France na su que rduire lgrement ses missions de GES et stabiliser celles de gaz carbonique. La dcomposition par secteur fait apparatre la stabilit des missions du rsidentiel, du tertiaire et de lnergie, une diminution de celles de lindustrie et une sensible augmentation de celles du transport. Des scnarios raliss au MEEDDM ont montr quen labsence de nouvelles mesures la consommation dnergie primaire augmenterait en France denviron 0,8 % par an sur la priode 2006-2020, alors quelle diminuerait de 0,3 % par an du fait de lapplication des premires mesures issues du Grenelle de lenvironnement. Le btiment est le principal secteur dactivit concern par ces mesures. Il est ncessaire daller plus vite et plus fort. Cela parat impossible sans que soit donn un prix au carbone pour toute lconomie franaise. Rappelons en effet que du fait de son mix nergtique, la France est le pays dEurope dont la plus faible part des missions de GES est aujourdhui tarife via le systme europen dchange de quotas de CO2 : moins dun quart de lensemble des missions du pays et 32 % de celles du seul CO2 (voir graphique 1).

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Graphique 1 : Part des missions de CO2 couvertes par le systme europen dchanges de quotas (Anne 2007)
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Allemagne Espagne Pologne France EU27 Italie UK

Source: Mission Climat de la Caisse des dpts daprs CITL, UNFCCC

2. Recourir au mcanisme de prix, une condition ncessaire de la minimisation du cot


Il est usuel dopposer instruments rglementaires et instruments conomiques sur le terrain de lefficacit conomique. Les premiers prescrivent ou proscrivent. Pour parvenir minimiser les cots avec loutil rglementaire, il faudrait que lautorit publique connaisse les meilleures solutions adopter par chaque producteur et chaque consommateur et que les rgles simposant laction publique autorisent une diffrenciation fine des prescriptions adresses chacun. Il faudrait encore que lautorit publique puisse contrler la bonne excution de chacune delles. Hormis des cas bien identifis, cela est parfaitement illusoire. Quils agissent travers une taxe ou un systme dchange de permis, les instruments conomiques modifient le paysage des incitations dans lequel baignent tous les agents conomiques. Ils le font en donnant un prix ce qui nen avait pas. Dans une conomie de march, les incitations sont en effet exprimes par des prix. Ce faisant ces instruments amnent chaque agent modifier librement ses choix partir de ce repre commun du prix en lamenant mobiliser linformation quil dtient de faon prive sur ses objectifs, ses prfrences et ses possibilits daction personnels. Cela ne requiert aucunement le transfert de cette information lautorit publique, mme si cette dernire doit pouvoir contrler lassiette physique en jeu. Alors se produit tendanciellement le processus dgalisation des cots marginaux qui assure tout la fois lefficacit collective et la rconciliation de lintrt individuel et de lintrt collectif. Une taxe vise incitative a galement des proprits dynamiques. Elle stimule linnovation car tout effort de rduction des missions polluantes quelle consent se traduit par un moindre paiement de taxe. Lanalyse thorique montre galement quen situation dincertitude sur les dommages et sur les cots dabattement des missions, et donc sur le bon positionnement de linstrument, la taxe convient mieux que les marchs de permis lorsque les dommages dpendent du stock accumul de polluants cas de la concentration atmosphrique en GES et pas des flux les missions annuelles - : cest ainsi que lon peut viter les cots excessifs dun prix de march qui semballerait. Une CCE faisant payer les missions de GES permettra de rorienter les comportements et de limiter le cot de laction collective face au changement climatique. 20

B. PRINCIPES GENERAUX DE LA CONTRIBUTION CLIMAT ENERGIE


1. lments de consensus
Lintroduction dun mcanisme de tarification du carbone dans les secteurs non couverts par le systme europen des quotas fait lobjet dun consensus trs large. Elle doit faciliter latteinte au moindre cot des objectifs de moyen terme assigns par lUnion europenne (-14 % en 2020 par rapport 2005) et de long terme (le fameux facteur 4 pour lconomie nationale). Pour tre efficace, il faut que ce signal-prix : - sinscrive sur le long terme de faon prvisible, ce qui suppose que lon trouve les moyens institutionnels de garantir un engagement crdible de lautorit publique sur cette volution, tout en se mnageant la flexibilit ncessaire pour tenir compte des informations scientifiques ou factuelles nouvelles que lavenir rvlera, - voit son niveau crotre dans le temps, - se distingue clairement des dispositifs existant (la CCE additionnelle plutt que la CCE diffrentielle), sans exclure des remaniements de ces dispositifs, - soit calibr en fonction des objectifs de rduction dmission qui exigent des changements graduels, mais nanmoins assez rapides, de comportement, sans tre asservi des considrations de rendement fiscal.

Le primtre minimum dapplication de la CCE est constitu des secteurs du transport passagers et marchandises dont les missions ont connu la plus forte croissance entre 1990 et 2007, de lhabitat et du tertiaire (le cadre bti, en particulier pour le chauffage) et des installations industrielles non soumises au systme europen des quotas changeables. En revanche, malgr plusieurs appels du Prsident, la question des missions de mthane et de protoxyde dazote na pas t dbattue dans le cadre de latelier, tant renvoye une extension ultrieure.

2. Les diffrences dapprciation : taxe/march, court terme/long terme, articulation de la CCE avec les dispositifs existants
Concernant les principes gnraux, quatre diffrences dapprciation sont apparues : - certains intervenants, minoritaires parmi ceux qui se sont exprims, pensent que lintroduction dun signal prix pour les missions diffuses lies lnergie pourrait tre obtenue via une extension du march de permis. Une telle extension ne pouvant rsulter que dune dcision europenne, les dbats de latelier nont pas approfondi ce point ; - le poids respectif des objectifs de long terme et des contraintes de court terme nest pas apprci de faon identique par tous les intervenants. En fait, propos de la discussion sur le bon choix dinstruments et sur la CCE, cest implicitement la nature des objectifs poursuivre qui tait mis dans la balance. Aux yeux de certains la politique climatique ne peut aller plus loin que ne le tolre le maintien de la comptitivit des entreprises et des secteurs actuellement dvelopps, alors que pour dautres existe un impratif climatique auquel lactivit conomique doit sadapter pour demeurer lgitime ; 21

- larticulation entre la CCE et les outils fiscaux et rglementaires existants nest pas vue de faon identique par tous : si un large accord se fait sur la ncessit de rexaminer lensemble des outils en place en fonction de la nouvelle CCE, certains veulent une mise bas de lexistant et conoivent linsertion de la CCE comme une substitution tandis que dautres ont seulement pour but de veiller la cohrence du nouvel ensemble ; - il a t propos dans le dbat que la CCE vise rguler les prix de lnergie fossile dans lconomie franaise en attnuant ou compensant les fluctuations des cours du ptrole et du gaz. La priorit aurait alors t accorde la stabilit et la prvisibilit du prix directeur de lnergie dans notre pays davantage qu la politique de leffet de serre. En rponse, dautres experts ont soulign que tant lexprience de la TIPP flottante que la gopolitique invitaient ne pas retenir cette voie : sy engager reviendrait donner aux pays producteurs une garantie de maintien de leurs dbouchs quels que soient leurs initiatives et les mouvements spculatifs du march puisque la France sengagerait alors par avance affaiblir ses finances pour leur faciliter la rcupration dune plus grande part de la rente.

C. LASSIETTE DE LA CONTRIBUTION CLIMAT NERGIE


1. lments de consensus
Le primtre initial minimum de la CCE doit tre la partie des missions de CO2 dorigine nergtique non couverte par le systme europen des quotas de CO2. Lassiette de la CCE doit se distinguer de celle des taxes existantes, notamment pour les carburants (CEE additionnelle plutt que diffrentielle). Il y a l une condition essentielle de lisibilit par les agents conomiques et de comprhension par le public. Nanmoins pour des raisons pratiques et juridiques, lapplication de la CCE doit se situer en amont, prfrentiellement au point de production ou dimportation des carburants et combustibles. Le systme idalement satisfaisant de la taxe au carbone ajout pesant sur le contenu CO2 des biens de consommation finale est actuellement irraliste, hormis pour quelques biens de consommation. Dfinie comme les missions de CO2 dorigine nergtique hors systme europen des quotas, lassiette brute de la CCE atteindrait 260 millions de tonnes de CO2 en 2007 : 133 millions de tonnes pour les carburants, 64 millions pour le logement, 31 millions pour les btiments tertiaires et 24 millions pour lindustrie hors quotas. Cette assiette couvrirait prs de 70 % des missions nationales de CO2, la quasi-totalit du reste tant couverte par le systme des quotas. Si on considre la rpartition par agent de cette assiette, 51 % concerne les mnages, un peu moins de 40 % les entreprises et le reste les administrations et autres agents (graphique 2).

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Graphique 2 : Assiette de la CCE et du systme dchange de quotas (en 2007)


Systme dchange de quotas 127 Mt (32% des missions)
M tC O 2 140

Assiette de la CCE 260 Mt (65% des missions)

120

100 80 60

40 20

0 Production d'lectricit et de chaleur Industrie Procds industriels Carburants Batiment rsidentiel Batiment tertiaire Combustion d'nergie hors ETS Autres

Source: Mission Climat de la Caisse des dpts daprs tude ADEME/MEEDDM

2. Diffrences dapprciation : exonration partielle ou totale des missions sous quotas, assiette nergtique complmentaire lassiette carbone
Pour certains, lexclusion du primtre du systme des quotas doit tre totale au motif quil ne faut pas soumettre lindustrie en comptition sur les marchs internationaux un double systme alors assimil une double peine . Dautres souhaiteraient distinguer le cas des quotas allous gratuitement de ceux achets aux enchres. Le principe de lexonration de la CCE pour les installations sous quotas est en effet moins vident avec des quotas allous gratuitement que lorsquils sont achets aux enchres par les industriels. La recherche dune bonne articulation entre CCE et march des permis a conduit un intervenant proposer de soumettre les missions des installations sous quotas une contribution diffrentielle permettant aux entreprises concernes de ne pas tre pnalises deux fois (le sujet est dtaill au paragraphe suivant). Il sagit l dune des questions dont lexamen minutieux devrait tre poursuivi, tant sur le plan conomique que juridique. Sans tre carte, une assiette nergtique distincte des missions de CO2, qui aurait pour objet de donner une incitation spcifique lefficacit nergtique, en particulier du point de vue de la stimulation de linnovation technique et en cho lobjectif fix par lUnion europenne pour 2020 (amlioration de 20% de lefficacit nergtique), a t mentionne par certains participants sans faire lobjet de discussions. Il en a t de mme des gaz autres que le CO2 pour lesquels latelier nest pas all au-del des principes voqus plus haut dans ce rapport.

3. Facteurs potentiels de tension : prix dusage de llectricit et missions agricoles


lectricit. Lassiette prcdemment identifie exclut a priori la consommation dlectricit qui peut tre ici considre comme un produit de consommation dont la production requiert, trs ingalement selon les techniques, le recours une consommation dnergie fossile. Or le secteur de la production lectrique est couvert en totalit par les contraintes du march europen des permis. compter de 2013 ce secteur naura dailleurs accs aux permis qu travers la procdure payante 23

des enchres. Cela fait que le prix du CO2 est intgr dans la formation des cots des producteurs dlectricit et se trouve transfr, en fonction des conditions du march, sur les consommateurs en aval. Point ne serait-alors ncessaire dajouter une CCE en aval. Si la question est pose, cest principalement parce quen France la totalit des mnages et une grande partie des entreprises rglent leur lectricit en bnficiant dun tarif rgul par les pouvoirs publics qui nintgre aucunement les volutions de la tarification du CO2 qui prvalent sur le march non rgul. Autrement dit, le signal prix du CO2 est alors bien pris en considration au niveau de la production mais nest pas transmis la majorit des consommateurs dlectricit. Cette difficult est classique dans toutes les situations o on drgule le march de gros sans drguler le march de dtail : la Californie lavait expriment la premire ses dpens durant les annes quatre-vingt-dix. De ce point de vue, la possibilit qui a t donne aux clients industriels de retourner aux tarifs rguls accentue la difficult de fonctionnement du march de llectricit. Cette situation pourrait sans doute tre corrige par de nouvelles rgles introduites dans la dtermination des tarifs rguls. La question est de savoir quel contenu carbone il conviendrait dintroduire dans le tarif tant entendu que le contenu marginal ( lheure de pointe) est nettement plus lev que le contenu moyen (surtout en priode creuse). Cest une nouvelle grille tarifaire rgule prenant en compte les pics et les creux de la demande qui devrait tre adopte afin dimputer un contenu carbone adquat chaque priode dusage en fonction de la structure de loffre qui la satisfait. Il ne faut pas cacher le fait que le dbat dpasse la question de la politique climatique. Certains participants veulent viter que lexonration de llectricit ne conduise favoriser llectricit dorigine nuclaire. Dautres sont attentifs la dimension concurrentielle, dans un march de lnergie domestique qui vient de souvrir la concurrence entre grands groupes : labsence de taxation de llectricit ne va-t-elle pas favoriser les reports de consommation depuis le gaz et le fuel domestique, dont le cot dutilisation sera renchri par linstauration dune CCE, vers llectricit ? La tension qui slve ds que la question de llectricit est souleve ne doit pas obscurcir le fait que du point de vue de la politique climatique nulle raison defficacit conomique ne peut justifier labsence de transmission du prix du carbone dans le tarif offert aux consommateurs. La diffrenciation tarifaire selon les priodes creuses, pleines et de pointe est la voie explorer pour runir les conditions permettant de trancher le dbat entre imputation en fonction du contenu moyen faible en France ou marginal lev en pointe dans un march europen de llectricit intgr o la centrale marginale appele est le plus souvent une centrale charbon.

missions agricoles. Loubli durable des missions du primtre agricole serait dangereux dans une stratgie de moyen terme, car la France na gure de chances datteindre terme le facteur 4 si elle ne met pas en place un dispositif incitant la rduction des missions agricoles lorigine dune proportion importante des missions du pays.

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D. LE TAUX DE LA CONTRIBUTION CLIMAT NERGIE


1. lments de consensus
Le taux de la CCE doit tre tabli de telle sorte que le pays puisse sengager durablement sur une trajectoire dmission compatible avec ses engagements de long terme. Il est prfrable, du point de vue de lefficacit conomique gnrale, quil soit unique et appliqu au plus grand nombre possible dacteurs conomiques. Des drogations limites ce principe peuvent se justifier notamment pour faciliter le dveloppement de nouvelles techniques pas encore mures mais prometteuses moyen et long terme. Le cadre classique de lanalyse cots-avantages qui devrait thoriquement permettre dasseoir le taux de la taxe pigouvienne (par rfrence Pigou, l'conomiste anglais qui tablit les bases de l'conomie de l'environnement au dbut du XX sicle) au point dgalisation entre dommages marginaux et fonction agrge de cot marginal de rduction des missions peut difficilement sappliquer en pratique au choix du taux de la CCE. Dune part, il ny a pas de lien direct entre la trajectoire des missions franaises et les rythmes venir du changement climatique qui dpendra pour lessentiel des stratgies des autres pays. Dautre part, lutilisation pratique de ce type danalyse se heurte la difficult de saccorder sur lvaluation des dommages climatiques futurs et en particulier sur le choix dun taux dactualisation qui puisse faire consensus : faute dun tel accord les plus minents conomistes ont propos des valeurs actuelles de la tonne de CO2 vite allant de 6 60 euros. Lanalyse cot-efficacit appuye sur la rgle dHotelling concernant lexploitation optimale dun gisement fini de ressource disponibles peut en revanche tre plus facilement utilise : on retient dans ce cas l une cible et une trajectoire dmission partir des travaux des climatologues, charge pour lconomiste de trouver le systme de prix permettant de latteindre au moindre cot. Cette mthode a conduit le rapport de la Commission Quinet prconiser une valeur tutlaire du carbone en 2010 et des trajectoires dvolution de cette valeur moyen et long terme qui devraient permettre datteindre les objectifs de politique publique. Ces valeurs peuvent utilement servir de rfrence pour ltablissement des taux de la CCE dans le temps. Les modlisations utilises par cette commission ont converg sur une valeur de 100 euros /tCO2 en 2030. En utilisant le taux dactualisation recommand pour les choix publics en France, qui est de 4%, cela conduit une valeur de dpart en 2010 de 45 euros. Cependant, pour des raisons dacceptabilit et de continuit avec les choix antrieurs, la Commission Quinet a finalement propos une valeur infrieure, 32 euros. Sur la base de cette dernire valeur, la CCE applique lassiette prcdemment retenue aurait conduit des recettes fiscales de 8,3 Mrds deuros en 2007, dont 4,3 Mrds la charge des mnages (soit 0,7% de leur budget moyen de consommation) et de lordre de 3,75 Mrds verss par les entreprises (soit 1% de leur valeur ajoute dans lindustrie et 1,7% dans le transport). Si on retient les recommandations du rapport Quinet, ce prlvement doit ensuite crotre de 5 % par an au-dessus de linflation, c'est--dire nettement plus rapidement que la progression attendue du revenu des mnages et de la valeur ajoute des entreprises, pour atteindre les 100 euros en 2030 (graphique 3).

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Graphique 3 : Rpartition par secteur et par agent du produit de la CCE (pour un prix de 32 /T appliqu aux missions de 2007 sans exonration)
Autres 251 Carburants (mnages) 2222

Combustion d'nergie hors ETS 756

Entreprises et divers 4 053 M 49%

Mnages 4 265 M 51%

Batiment tertiaire 993

Carburants (entreprise et transit) 2053

Batiment rsidentiel 2043

Source: Mission Climat de la Caisse des dpts daprs tude ADEME/MEEDDM

2. Diffrences dapprciation : quelle valeur tutlaire du carbone ? CCE franaise et htrognit du prix du carbone lintrieur de lUnion Europenne
Certains experts ont estim en sance quune valeur de 45 /tCO2 serait plus en phase avec le tableau scientifique le plus rcent et lurgence de laction qui sen dgage. Il serait souhaitable leurs yeux de pouvoir rapidement runir les conditions dtablissement dun tel niveau de la CCE. Lapplication de la CCE aux agents domestiques non soumis au systme europen des quotas va crer une htrognit nouvelle de prix avec les autres pays europens : pour les installations industrielles ou commerciales concernes, il en rsultera une charge supplmentaire que nauront pas supporter leurs concurrents europens dont la plupart ne sont pas soumis de tels prlvements. Or, les rgles europennes interdisent de mettre en place des prlvements aux frontires intra-communautaires susceptibles de neutraliser dventuelles perturbations commerciales. On notera que la Sude qui a institu une taxe carbone dun montant lev (environ 300 /tCO2) exempte trs largement lindustrie et lhorticulture. Dans le cas de la France, les valuations chiffres initiales montrent que le risque de perte de comptitivit est au dmarrage circonscrit certains secteurs (transports terrestres et maritimes de marchandises, industrie des engrais). Un autre problme concerne larticulation entre la tarification du CO2 opre par la CCE et celle rsultant du fonctionnement du systme dchange europen de quotas. Ces deux dispositifs ne dpendent pas des mmes mcanismes institutionnels, ltat franais ayant autorit sur la fixation du taux de la CCE, tandis que lUnion europenne nintervient pas sur le prix de march des quotas mais dfinit le plafond dmissions respecter par les installations soumises. Il en rsulte ncessairement deux prix de rfrence du CO2 au sein de lconomie franaise. Pour mmoire, le prix du quota se situait en juin 2009, du fait de la rcession conomique, aux alentours de 13 euros. Selon quon accorde la primaut lunicit dun prix du CO2 en France ou lunicit de ce prix au sein du primtre europen du march de quotas, on envisagera dtendre la CCE aux installations de ce primtre ou lon sy refusera. 26

3. Facteurs de tension potentiels : unicit du prix du CO2 et coexistence de la CCE avec le march de permis
Comme cela a t rappel lors de latelier, la situation antrieure lintroduction de la CCE, o seules les installations sous quotas sont soumises une tarification du CO2, provoque une ingalit de traitement entre celles qui y sont soumises, dpassant le seuil de puissance partir duquel linclusion est obligatoire, et les installations de plus faible puissance non incluses dans le systme. Avec la mise en uvre de la CCE, cette ingalit sera remplace par une autre, certes moins importante, mais vraisemblablement de sens inverse, si le taux de la CCE diffre du prix de march des quotas de CO2 et ce dautant plus quil lui serait durablement suprieur. Quatre options sont alors possibles dans larticulation entre CCE et march des permis, dont seules deux permettraient dobtenir une unicit du prix du carbone entre toutes les installations industrielles : -A : lexonration totale de CCE des installations industrielles soumises aux quotas. Cette option est la plus simple mettre en uvre, mais engendre une nouvelle ingalit de traitement entre installations relevant des deux rgimes ; -B : la soumission complte la CCE des installations soumises aux quotas ; celles-ci paieraient alors deux fois pour leurs missions, du moins pour celles qui nauraient accs aux quotas que par la participation aux enchres ou au march. Pour celles qui ont un accs gratuit une dotation de quotas, la double peine ne serait que partielle, dpendant de la proportion de couverture de leurs besoins par des quotas gratuits. La mise en place de cette solution apparat peu raliste puisque, par hypothse, le bnfice dune allocation gratuite serait rserv terme aux seules installations exposes un risque de perte de comptitivit internationale ; -C : lintroduction dune CCE diffrentielle pour les installations sous quotas. Elle serait calcule de manire que la somme du prix du quota du moins sa valeur moyenne sur une priode de rfrence - et de la CCE diffrentielle atteigne le taux plein de la CCE. Cette solution parat techniquement praticable mettre en place, et garantirait lunicit du prix du carbone au taux de la CCE tant que ce prix est suprieur au prix de march des quotas. Cette hypothse parat vraisemblable au regard des secteurs considrs dans les deux rgimes ayant coexister. Elle sapparente la situation qui a t mise place en Norvge dans le secteur des hydrocarbures quand ce pays a rejoint le systme europen des quotas ; -D : la fixation dun taux spcifique de CCE pour les installations industrielles non soumises aux quotas. Ce taux serait dfini pour converger en moyenne priode avec le prix du quota de CO2. Cette solution dboucherait sur une CCE deux taux, les entreprises industrielles non soumises aux quotas de CO2 payant une contribution quivalente aux industriels sous quotas mais diffrente de celle supporte par les autres utilisateurs dnergie en France. Chacune de ces quatre options prsente des avantages et inconvnients sur les plans conomique et environnemental. Elles ne sont pas quivalentes. Rappelons dabord que dans lhypothse dune soumission des installations concernes la CCE taux plein, taux diffrentiel ou taux spcifique (cas B, C, D), le produit fiscal aurait tre restitu aux entreprises selon le principe gnral de neutralit fiscale (voir le rapport de latelier 2). Dans les cas B et C, les rductions additionnelles dmissions que les entreprises seraient amenes obtenir en fonction dun niveau de la CCE plus lev que le prix de march libreraient des quotas qui pourraient tre revendus au prix de march, ce qui allgerait le prlvement brut.

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La solution de la taxe diffrentielle (solution C) prsenterait lavantage spcifique important de donner une rponse positive la forte demande du monde industriel de disposer dune prvisibilit du signal-prix moyen terme dans la mesure o lvolution de la CCE serait annonce lavance. Les choix stratgiques dinvestissement des installations sur le territoire franais seraient alors mis labri de la volatilit souvent critique des prix de march des quotas de CO2, sans empcher ces installations de profiter des opportunits de lexistence de ce march. Un expert de la fiscalit la soulign, lingalit de traitement entre installations dun mme secteur effet du seuil de soumission au systme europen de quotas -, ou entre concurrents par exemple le bois concurrent du ciment et de lacier dans la construction - pourrait poser un problme de constitutionnalit car les diffrences de traitement ne sont admises par la jurisprudence du Conseil constitutionnel que lorsquelles trouvent leur fondement prcis dans la finalit dune mesure. En loccurrence les diffrences de contributions payer devraient tre justifies par la finalit incitative environnementale, ce qui ne serait pas le cas du maintien de deux rgimes de prix du CO2.. Les valuations complmentaires ncessaires pour trancher dans un sens ou un autre devront veiller au respect des rgles communautaires et rechercher la lisibilit maximale pour les acteurs conomiques.

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E. LES CONDITIONS DEFFICACITE DE LA CONTRIBUTION CLIMAT NERGIE


Les conditions daccompagnement de la mise en place de la CCE ont t lobjet principal de latelier 2. Elles ont cependant t abordes par diffrents intervenants au cours de latelier 1. Nous rappelons ici quelques points saillants abords en sance.

1. Latteinte de lefficacit cologique : quelle articulation avec les dispositifs existants ?


Pour tre efficace moyen terme, la CCE doit non seulement envoyer un bon signal-prix aux mnages, entreprises et collectivits locales, mais galement conduire les pouvoirs publics rationaliser les dispositifs existants destins rduire les missions en fonction du critre du cot du carbone vit. Cette rtroaction de la CCE sur la politique publique climatique implique une valuation approfondie des dispositifs existants sous langle technico-conomique dont labsence actuelle est juge trs regrettable. Quatre dossiers devraient notamment faire lobjet dun examen particulier : - lensemble des dispositifs de subvention finalit climatique devrait tre examin la lumire du critre du cot de la tonne de CO2 vite. Les consquences en tirer divergent selon les intervenants. Pour les uns, si la CCE fonctionne correctement, il ne devrait en subsister que des subventions pour des oprations que lautorit publique juge prioritaires pour diffrents motifs (stimulation de la R & D ou de linnovation, effets structurants, ) et dont le cot pour les agents conomiques dpasse le prix du carbone rsultant du taux de la CCE. Pour dautres lune des sources majeures de lefficacit conomique attendue de lintroduction de la CCE rside prcisment dans la remise en cause radicale de tous les dispositifs dont les cots la tonne vite dpassent le niveau de la CCE ; - lapplication de la CCE au secteur des transports donne lieu des apprciations divergentes. Pour les uns, une partie de la fiscalit existante doit tre interprte comme incluant dj une prise en charge du cot en missions de CO2. Il ny aurait donc pas lieu dajouter la CCE la fiscalit existante, mais seulement de redployer cette fiscalit en fonction des diffrents types deffets externes prendre en charge pour diffrents types de transports et de dplacements et diffrents types de vhicules. Pour les autres lanalyse de ces externalits fait apparatre un dficit global de prise en charge des externalits de lordre de 9 Mrds deuros - tout particulirement pour le transport en milieu urbain. Par ailleurs, le secteur des transports devra assumer sa part des rductions importantes dmissions oprer dici 2020 et 2050. Mme si dautres mesures, tel le resserrement des normes dmissions unitaires imposes aux vhicules particuliers par lUnion europenne, vont y contribuer, il apparat opportun que la fiscalit fasse payer lavenir le contenu en CO2 des carburants utiliss afin, notamment, de neutraliser leffet-rebond induit par de moindres consommations unitaires. - tous les systmes de normes (rgulation thermique, carburants, moteurs, etc.) ne doivent videmment pas disparatre avec la CCE, mais il est souhaitable dexaminer prcisment la part des cots de mise aux normes qui sera mcaniquement rgle par la CCE pour la distinguer de celle qui subsistera lgitimement ; 29

- les deux dispositifs novateurs des certificats dconomie dnergie et des systmes de projets domestiques CO2 devront galement faire lobjet dun examen attentif, puisque lintroduction de la CCE modifie leur situation de rfrence. Ces dispositifs visent crditer des actions additionnelles dconomie dnergie et/ou de rduction dmission au moyen de crdits valorisables, les uns sur le march europen de quotas de CO2, les autres au regard des obligations des producteurs dnergie primaire ou dlectricit. Dans la mesure o le champ dapplication de la CCE nest pas universel, en particulier pour les gaz considrs, ces mcanismes pourront continuer jouer un rle utile. Ils pourront en particulier, dans des conditions dterminer, apporter des ressources supplmentaires pour des projets non totalement rentabilisables grce la CCE.

Lesquisse des discussions sur larticulation entre CCE et dispositifs existants a rvl une grande diversit de points de vue entre ceux qui ne voient dans la CCE quun instrument de plus sajoutant la panoplie des mesures existantes et ceux qui pensent que le signal prix du carbone introduit par la CCE doit conduire une remise plat de lensemble des instruments dintervention publique face au changement climatique. 2. Latteinte de lefficacit conomique : discussions sur le critre de taux

de prlvements obligatoires
Tout le monde saccorde dire que ltendue de la russite de la mise en place de la CCE dpend des dispositifs daccompagnement conomiques et sociaux qui permettront datteindre, ou non, le fameux double dividende . On peut en fait, a-t-on appris, attendre de la CCE au moins trois dividendes : le premier, abondamment trait dans ce rapport, est la contribution latteinte dun objectif de rduction des missions de GES et damlioration de lefficacit nergtique au moindre cot. Le second correspond aux avantages conomiques et sociaux en termes de comptitivit et demploi qui pourraient rsulter dun recyclage du produit fiscal, au moins partiel, sous la forme dune baisse de contributions obligatoires pesant sur le travail ou linvestissement (voir le rapport de lAtelier 2). Le troisime est un effet de stabilisation macroconomique en priode de rcession puisque, toutes choses gales par ailleurs, laffaissement des consommations nergtiques se traduirait par un moindre rendement fiscal et contribuerait, travers laccroissement du dficit conjoncturel, enrayer la baisse de la demande que demanderait lajustement de la CCE en fonction dun objectif donn de recettes fiscales. Par ailleurs plusieurs interventions ont rvl le scepticisme de certains participants envers la catgorie mme de taux de prlvements obligatoires, du fait du caractre conventionnel, voire dans certains cas artificiel, de ce concept. De leur ct, plusieurs experts du monde des entreprises ont rappel leur attachement au principe de non augmentation du taux de prlvements obligatoires : il serait impratif que la mise en place de la CCE ne saccompagne daucun prlvement net supplmentaire. Dautres experts ont au contraire mis en avant le fait que les considrations dquit sociale pouvaient avoir la prsance sur une telle exigence.

* * * 30

Ds les annes 1990 plusieurs pays europens ont introduit des taxes sur le CO2 et sur dautres GES dans leur fiscalit. Ctait le cas de la Sude, du Danemark, de la Finlande et de la Norvge. Ils ont depuis t rejoints par dautres comme le Royaume Uni ou la Slovnie. Ces pays ne semblent pas lavoir regrett. Les solutions trouves ont t diverses pour rgler le problme de la comptitivit internationale et des ncessaires compensations sociales permettant de prserver la solidarit nationale. De faon gnrale les choix retenus ont contribu allger dautres prlvements pesant sur les facteurs de production, dont les cotisations de scurit sociale assises sur le travail, et financer des aides linvestissement dans les nergies renouvelables et lefficacit nergtique. Ces exemples dmontrent lenvi que de telles initiatives taient praticables, mme de faon unilatrale, sans attendre la solution dune harmonisation europenne ou internationale complte. Les dbats engags lors de cet atelier ont montr une large adhsion des experts prsents au principe dun prlvement assis sur les missions de CO2 dorigine nergtique et une grande varit davis et de propositions quant aux mesures daccompagnement mettre en uvre. Il y a l une opportunit saisir par notre pays au moment o un nombre croissant de nos concitoyens sont convaincus de lurgence daller plus loin dans laction engager contre les missions de GES. La dcision dinstituer une CCE ds 2010 serait par ailleurs un signal fort envoy la communaut internationale quelques mois de la confrence des Nations Unies sur le climat de Copenhague. Elle rappellerait que les inconvnients et les risques conomiques rsultant aujourdhui de linstitution dune contrainte supplmentaires sont drisoires au regard de la menace globale que constitue le changement climatique pour les gnrations de demain.

31

32

Deuxime partie

Les impacts et la mise en uvre


Rapport de latelier 2 prsid par Alain Quinet Rapporteur : Mathilde Lemoine

33

34

Latelier n1 de la confrence dexperts sur la contribution climat et nergie (CCE) a permis de mettre en vidence le rle de signal jou par une hausse des prix des nergies polluantes et le gain environnemental qui peut tre retir dune modification des comportements. Latelier n2, pour sa part, avait pour mandat de mieux cerner les consquences conomiques et sociales de la mise en place dune telle contribution et dvaluer les diffrents mcanismes de compensation envisageables. Le prsent rapport se veut lcho des prsentations ralises au cours des 3 sessions de latelier, des dbats qui ont suivi ces prsentations et des 60 contributions crites reues par ailleurs. Au-del des questions qui restent ouvertes sur les concours prcis de la CCE et sur les mcanismes de compensation les plus appropris, la confrence a permis de dgager un certain nombre de lignes de force : lintrt dinstaurer une CCE pour faciliter la ralisation des objectifs de rduction des missions de CO2 a t trs gnralement reconnu, mme si lampleur et les dlais de rponse des mnages et des entreprises au "signal-prix" ainsi envoy restent difficiles valuer avec prcision a priori ; une telle contribution peut contribuer lamlioration du bien-tre social, dans la mesure o elle rduit les missions de gaz effet de serre au moindre cot et incite au dveloppement de nouveaux procds industriels, de nouveaux produits et de nouveaux quipements. Pour autant, les risques quune telle contribution fait peser court terme sur la comptitivit, lemploi et le pouvoir dachat ne doivent pas tre sous-estims ; pour faire lobjet dun consensus large, les recettes supplmentaires induites par la CCE doivent donc tre recycles au profit de ceux dont les revenus et les cots sont les plus directement affects par cette nouvelle contribution. Le prsent rapport aborde successivement deux thmes : Le premier est celui de lincidence conomique et sociale dune contribution climat et nergie avant tout mcanisme de recyclage et de compensation (premire partie). Les analyses prsentes et les dbats montrent que cette incidence est assez diffrente dun secteur lautre et fonction notamment du degr dexposition la concurrence internationale. La diffrenciation est galement sensible au niveau des mnages et dpend de leur niveau de vie, de leur localisation gographique ou du type de logement individuel ou collectif quils occupent. Le second thme concerne les mcanismes de compensation envisageables (seconde partie). Les analyses prsentes montrent quune compensation bien conue ne se contente pas dannuler le cot conomique potentiel de la contribution climat et nergie, mais procure mme un gain conomique positif larrive. En dautres termes, le "verdissement" de notre fiscalit prlvements obligatoires constants est favorable lenvironnement et la croissance.

A. LINCIDENCE ECONOMIQUE ET CONTRIBUTION CLIMAT ET ENERGIE

SOCIALE

DUNE

La CCE constitue un prlvement sur la consommation dnergies fossiles comme le ptrole, le gaz ou le charbon. Cette consommation intervient lorsque les agents conomiques mnages ou entreprises utilisent leurs vhicules, chauffent leurs logements ou leurs btiments et 35

produisent des biens et services. Elle est destine inciter les mnages et les entreprises modifier leurs comportements, conomiser lnergie ou se tourner vers des sources dnergies non mettrices de CO2. A cot du systme dchanges de quotas dmission, la CCE peut ainsi aider la France satisfaire ses objectifs de rduction des missions de CO2 lhorizon 2020, tout particulirement dans les secteurs missions diffuses tels que le btiment et les transports. Rappelons en effet que plus de 60% des missions franaises de CO2 ne sont pas couvertes par le march europen des quotas dmissions. Une grande partie de latelier n2 a t consacre lvaluation des consquences possibles de la CCE sur la situation financire des mnages et des entreprises. Si les outils et modles utiliss sont simplificateurs, ils ont permis de mettre en vidence les canaux par lesquels la contribution pourrait affecter les comportements et lactivit conomique.

1. Les effets macroconomiques dune contribution climat et energie, avant tout recyclage des recettes
Lapproche conomique gnrale permet dexpliciter les impacts conomiques potentiels dune contribution pesant sur la consommation dnergies fossiles dont les effets financiers ne seraient par compenss. a) Avant recyclage des recettes, une contribution climat et nergie aurait des effets analogues une hausse du prix du ptrole ou du gaz La CCE entranerait un renchrissement des nergies fossiles. Les entreprises et les mnages feraient face une hausse du prix des consommations intermdiaires ou finales : les cots de production seraient alors plus levs et le pouvoir dachat plus faible. Trois enchanements conduisent ensuite approfondir lanalyse au-del de cet effet mcanique : - en premier lieu, la CCE inciterait les agents conomiques rduire leur consommation dnergies fossiles au profit dautres nergies ou dautres produits. Cet effet de substitution, induit par la hausse du prix relatif des nergies fossiles, attnuerait limpact initial du prlvement ; - en second lieu, la baisse de la consommation dnergies fossiles importes diminuerait la dpendance nergtique de lconomie franaise et amliorerait sa balance courante ; - en troisime lieu, la prise en compte des mcanismes de revalorisation, de droit ou de fait, des salaires et des prestations sociales sur les prix la consommation qui limitent les pertes de pouvoir dachat. Ils conduisent en contrepartie une hausse des cots de production des entreprises. Cette analyse rapide des enchanements conomiques conduit en particulier souligner quune CCE aurait des effets conomiques moins dfavorables quune hausse gnrale de fiscalit indirecte : - dune part, elle permettrait de diminuer les consommations importes des mnages. La demande adresse aux producteurs franais serait donc moins affecte quen cas de hausse gnrale de fiscalit indirecte pesant sur lensemble des produits ; - dautre part, elle serait moins inflationniste en raison des possibilits de substitution entre produits et entre sources dnergies. Ce changement de structure de la consommation na pas 36

lieu dans le cas dune hausse de fiscalit indirecte telle que la TVA, rpartie plus uniformment sur lensemble des biens consomms par les mnages. b) La contribution climat et nergie gnrerait un supplment de recettes permettant de rduire dautres prlvements La mise en place dune CCE aurait, on la dit, des effets conomiques proches de celles dune hausse du prix du ptrole. Une diffrence importante rside cependant dans le supplment de recettes fiscales procur par la CCE : - une hausse du prix du ptrole accrot le prlvement global sur lconomie franaise et le niveau de la rente dont bnficient les pays producteurs ; - une CCE, linverse, viendrait amliorer les recettes fiscales, tout en pesant la marge sur le prix du ptrole et la rente des pays producteurs. Elle dgagerait ainsi des marges de manuvre pour rduire dautres prlvements et compenser ainsi ses incidences ngatives sur le pouvoir dachat et la comptitivit. c) Au-del de ces enchanements gnraux, les travaux prsents lors de latelier n2 permettent de mieux cerner lincidence de la CCE sur les diffrents agents conomiques Il est commode danalyser de faon plus dtaille lincidence de la CCE en distinguant entre entreprises dun ct et mnages de lautre. Cette distinction mnages/entreprises est importante, mme sil faut tre conscient que lincidence dune hausse de prlvement est parfois complexe et va au-del de son impact sur le redevable identifi par ladministration fiscale : les entreprises, en particulier celles qui ne sont pas exposes la concurrence internationale, peuvent rpercuter la hausse des cots de production quelles subissent sur les consommateurs ; linverse, les mcanismes de revalorisation des salaires peuvent contribuer protger les salaris et reporter sur les entreprises la charge du prlvement. La rpercussion dune hausse de prlvement se rpartit entre les entreprises et les salaris (les producteurs et les consommateurs) en fonction des lasticits prix de loffre et de la demande. Les simulations prsentes, qui ne prjugent pas des arbitrages et des contours prcis de la contribution, reposent gnralement sur lhypothse dune CCE : - dun montant de 32 la tonne de CO2, soit la valeur "tutlaire" du carbone retenue dans le rapport de la commission Quinet publi par le Centre danalyse stratgique ; - procurant un supplment de recettes de lordre de 8 9 milliards deuros ; - et pesant grosso modo pour moiti sur les entreprises et pour moiti sur les mnages.

2. Le risque de perte de comptitivit et de "fuites de carbone"


a) En augmentant les cots intermdiaires de production, la CCE pourrait engendrer un renchrissement des cots de production des entreprises Ce renchrissement poserait deux types de problmes : - un problme conomique, celui du risque de pertes de comptitivit des entreprises exposes la concurrence internationale ; 37

- un problme environnemental, celui de "fuites de carbone" vers les pays moins exigeants en matire de rduction des missions de CO2. Ces "fuites de carbone" pourraient prendre plusieurs formes : dlocalisations dactivits vers des "havres de pollution", cest--dire des pays cherchant se spcialiser dans les industries polluantes pour asseoir leur dveloppement ; baisse du prix mondial des nergies fossiles permise par les efforts dconomies de certains pays incitant la consommation dans les autres. Il faut donc, pour apprcier limpact dune CCE non compense, distinguer selon les secteurs : - dans le secteur abrit de la concurrence internationale, lincidence dune CEE est la mme quelle porte sur les consommateurs ou les producteurs, dans la mesure o les entreprises peuvent transmettre aux consommateurs la hausse de leurs cots de production ; - si la CCE porte, dans le secteur expos, sur les producteurs, ceux-ci compriment leurs marges, subissent des pertes de comptitivit, voire dlocalisent. Le "signal prix" nest pas correctement transmis au consommateur et les importations se substituent la production nationale sans gain visible pour lenvironnement. b) Les risques de perte de comptitivit et de "fuites de carbone" induits par la mise en place de la CCE impliquent un suivi attentif de certains secteurs conomiques. Sous lhypothse que les installations industrielles dj couvertes par le systme europen dchange de quotas dmission ne seraient pas concernes par la CCE, une contribution additionnelle de 32 la tonne reprsenterait, ex ante, 1 % de la valeur ajoute de lindustrie, 0,07% de celle du tertiaire et 1,7% de celle des transports. Ces valuations, ralises par lAgence de lEnvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME), masquent dimportantes disparits, comme lillustre le graphique 1. titre dexemple, la part de la CCE additionnelle dans la valeur ajoute atteindrait 35% pour la fabrication dengrais; 11% pour la chimie minrale et les matires plastiques et 5% pour la mtallurgie. Si, comme le prvoit lUnion europenne, une exonration tait applique pour les combustibles double usage et la fabrication de produits minraux non mtalliques, qui sont dores et dj exonrs en France de taxes intrieures, la part de la CCE (hors carburants et lectricit) dans la valeur ajoute des entreprises taxes slverait moins de 0,56%. Dans ce cas, aucune industrie expose la concurrence internationale (ayant un taux de couverture infrieur 100%) naurait payer une contribution suprieure 0,5% de sa valeur ajoute.

38

Graphique 1 : Impact sur les industries dune CCE additionelle de de 32 /tCO2(en % de la valeur ajoute

du secteur) Source : Ademe & vous, n19, 23 juin 2009

Dans le secteur tertiaire, la CCE additionnelle reprsenterait 0,07% de la valeur ajoute (hors carburants et lectricit). Elle totaliserait 0,24% de la valeur ajoute des secteurs sport, loisirs, culture et 0,1% de la valeur ajoute du commerce (cf. graphique 2).

Graphique 2 : Impact sur les entreprises du tertiaire dune CCE additionelle de 32 /tCO2 (en % de la valeur ajoute du secteur)

0,30%

0,25%

0,24%

0,24%

0,20%

0,15%

0,14%

0,10% 0,10%

0,10% 0,07% 0,06%

0,05% 0,02% 0,00%

Sport, culture et loisirs

Cafs hotels et restaurants

Enseignement et recherche

Commerce

Sant et action sociale

Transport (hors carburant)

Bureaux et administration

Total

39

Une CCE additionnelle sur les carburants coterait 1.71% de la valeur ajoute du secteur des transports (cf. graphique 3). La contribution verse par les transports routiers de marchandises interurbains reprsenterait 3,7% de la valeur ajoute ; elle serait en revanche nulle pour les transports par conduite (oloducs ou gazoducs)
Graphique 3 : Impact sur les entreprises du secteur des transports dune CCE additionelle de 32 /tCO2 (en % de la valeur ajoute du secteur)

Source : Ademe & vous, n19, 23 juin 2009

Lidentification des risques de pertes de comptitivit et de production subies par certains secteurs exige un suivi attentif et appelle la mise en place de mcanismes de compensation qui seront voqus en seconde partie. Ces risques ne doivent pas conduire perdre de vue les gains conomiques quun pays dans son ensemble peut retirer terme dune politique environnementale ambitieuse fonde sur la mobilisation des instruments conomiques dincitation : - compare la rglementation, la CCE permettrait de minimiser les cots dabattement ncessaires pour atteindre les objectifs de rduction des missions de CO2 ; - le "signal prix" pourrait stimuler des stratgies dinnovation destines limiter les missions de CO2. La CCE est une incitation de long terme linnovation dans le domaine des technologies "dcarbones" et peut, ce titre, amliorer la comptitivit des entreprises franaises dans un monde o ces technologies seront amenes se diffuser massivement ; -la CCE, enfin, contribuera rduire notre dpendance nergtique.

3. Les effets sur le pouvoir dachat et les ingalits


Les travaux dvaluation des effets de la CCE mettent en vidence des impacts diffrencis sur le pouvoir dachat des mnages. Le critre de revenu ne suffit pas caractriser limpact de la 40

contribution sur la situation des mnages. Il faut galement tenir compte de leur localisation gographique et de leurs conditions de logement. Au-del de ces diffrences de situation, la hausse du prix des nergies fossiles sera dautant moins pnalisante que les mnages auront la possibilit de modifier leurs comportements, par exemple en utilisant les transports collectifs plutt que la voiture individuelle. part des nergies fossiles dans le budget de consommation des mnages tend dcrotre avec le revenu. Lnergie domestique reprsente 3,3% de la consommation totale dun membre dun mnage dont le revenu par unit de consommation1 (ou niveau de vie) est de 800 par mois ; 2,7% de la consommation totale dun membre dun mnage dont le revenu par unit de consommation est suprieur 2 690 par mois. En revanche, la consommation de carburants est faible relativement la consommation totale pour les mnages les plus modestes, notamment parce que beaucoup dentre eux nont pas de vhicule. Pour cette raison, la part du carburant dans le budget des mnages suit une "courbe en cloche" : elle crot puis dcrot au fur et mesure que le revenu slve (cf. graphique 4).
Graphique 4 : Part des dpenses nergtiques totales par dcile niveau de vie (en % de la consommation totale) a) La

% 12.0

10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0

6.4

6.6

6.3

5.6

5.3

5.3

5.2

4.6

4.3 4.0

3.3

3.4

3.7

3.7

4.0

4.1

4.0

3.6

3.5

2.7

D1

D2

D3

D4 D5 D6 D7 D8 Dciles de niveau de vie Carburants nergie domestique

D9

D10

Source : Les dpenses nergtiques des mnages, V Marcus, INSEE, Confrence des experts CCE, juillet 2009

Au-del du niveau de vie, lincidence dune hausse du prix des nergies fossiles sur les mnages doit intgrer deux autres dimensions : - La localisation et le type de logements. - La localisation du mnage (urbain ou rural) et lusage quil fait de son vhicule (pour le trajet domicile-travail ou non) sont discriminants. Les mnages dactifs occups ayant recours la voiture pour les dplacements domicile-travail consacrent 1 point de plus, en part de budget, que les mnages similaires utilisant dautres modes de transport (ou mme que les mnages dinactifs), soit environ 40 par mois supplmentaires.

1 Lunit de consommation permet de comparer les niveaux de vie de mnages de taille et de compositions diffrentes. Ce systme de pondration attribue une unit de consommation pour le premier adulte du mnage, 0,5 pour les autres personnes de 14 ou plus et 0,3 pour les enfants de moins de 14 ans.

41

- Un mnage log en maison individuelle chauffe au fioul consacre prs de 8,5% de son budget aux dpenses dnergie domestique quand un mnage habitant dans un immeuble chauff au gaz y consacre moins de 3,5 % (cf. graphique 5) Graphique 5 : Part budgtaire des dpenses en nergie domestique selon le type de logement et dnergie de chauffage (en pourcentage de la consommation totale)

10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0

0,3

0,7 0,5 0,0

surpart budgtaire CCE additionnelle 32t/CO2 Part budgtaire nergie domestique 2006

0,0 0,4 0,5 0,0

9,0

8,4 6,2 5,2 4,6

3,6

3,0

2,8

In di vi du el B ut an e/ Pr op an In e di (3 vi % du ) el Fi ou l( In 19 di % vi ) du el G az (2 In 1% di vi ) du el Bo is (8 % )

Source : Les dpenses nergtiques des mnages, V Marcus, INSEE, Confrence des experts CCE, juillet 2009

Ces deux dimensions (localisation et usage de la voiture, type de logement et de chauffage) sont corrles : les mnages logs en maison individuelle chauffe au fioul habitent davantage en zone rurale ou priurbaine et consacrent de ce fait une part de leur budget plus importante en dpenses de carburants. Une estimation du surcot li linstauration dune CCE additionnelle 32 la tonne de CO2 sur les carburants et les nergies domestiques ( comportements, revenus et prix inchangs) indique que ces mnages seraient exposs hauteur dun peu plus de 300 par an, soit une "sur-part" budgtaire (cest--dire une augmentation de la part lie linstauration de la CCE) de lordre de 1 %. (cf. tableau 1 ci-dessous).

Co ll e ct if Ga z

Co ll e ct if Fi ou l( 7% )

(2 5% )

42

Tableau 1 : Incidence dune CCE de 32 la tonne de CO2 sur quelques "mnages type"
2 parents actifs + enfants Niveau de vie Localisation Logement Intermdiaire Rural ou priubain Propritaire dune maison rcente (120 m2) Electricit 2 33 000 +303 Couple de retraits sans enfants charge Plutt lev Rural ou priubain Propritaire dune maison ancienne (<1975) Fioul 2 20 000 +344 Famille monoparentale Modeste Paris ou villecentre Appartement ancien (19601975) locatif social Gaz de ville 0 0 +78 Famille monoparentale Modeste Banlieue (province) Appartement rcent (70 m2) locatif social Gaz de ville 1 8 000 +133

Chauffage Nombre de vhicules Km annuel Surcot CCE addtitionnelle 32/tCO2 En part de budget

+0,8

+1,0

+0,4

+0,6

Source : Les dpenses nergtiques des mnages, V Marcus, INSEE, Confrence des experts CCE, juillet 2009

b) La capacit des mnages modifier rapidement leurs comportements pour allger le poids de la contribution est sans doute trs ingale. On attend de la CCE quelle favorise des substitutions entre la consommation dnergies fossiles des mnages et celle des autres biens de lconomie. Lampleur de ces effets de substitution possibles a fait lobjet dun dbat nourri lors de la confrence dexperts : - certains ont considr que la consommation dnergies fossiles est peu sensible aux variations de prix, comme semble en tmoigner par exemple la faible sensibilit de lusage des vhicules aux fortes variations du prix des carburants depuis trois dcennies ; - dautres, au contraire, ont soulign la ractivit des agents conomiques aux changements de fiscalit, par exemple lcart de taxation entre le gazole et lessence (avec le phnomne de "dislisation" du parc automobile) ou, plus rcemment, au bonus malus sur les vhicules. Sans prtendre trancher ce dbat, les analyses conomiques et sociales disponibles fournissent deux grands types dindications : - la capacit des mnages rpondre des incitations de prix est plus forte moyen terme qu court terme ; - les possibilits de substitution diffrent selon les mnages. Par exemple, les mnages urbains ont plus facilement accs aux transports en commun que ceux habitant en zone rurale. Une diffrence existe aussi entre ceux qui ont des horaires dcals et les autres. On peut aussi penser que les substitutions seront plus difficiles pour les mnages dont les consommations dnergies fossiles sont fortement contraintes du fait de leur faible capacit dinvestissement 43

(dans un logement plus proche de leur lieu de travail, dans un vhicule moins consommateur, dans des travaux disolation de leur logement). Ainsi le renchrissement des nergies fossiles doit, comme lavait dj indiqu le "Grenelle de lEnvironnement", saccompagner de politiques visant dvelopper loffre dalternatives la consommation de ces nergies.

B. LES MODALITES DE RECYCLAGE DES RECETTES TIREES DE LA CONTRIBUTION CLIMAT ET ENERGIE 1. Les enjeux du recyclage
a) Lenjeu du recyclage des recettes tires de la contribution climat et nergie est double : - faciliter lacceptation conomique et sociale de la CCE en compensant les hausses de cot subies par les mnages et les entreprises ; - rechercher, travers le "verdissement" de la fiscalit plus forte taxation des pollutions ; plus faible taxation du travail - un "double dividende" environnemental et conomique. Sans doute convient-il de souligner damble que cette logique de recyclage ne consiste pas pr-affecter leuro leuro les recettes tires de la CCE. Une telle logique daffectation poserait en effet deux types de problmes : - elle porterait atteinte la rgle de luniversalit budgtaire permettant au pouvoir politique darbitrer entre les diffrentes priorits de la Nation ; - il serait par ailleurs trs difficile dorganiser dans la dure le recyclage prcis leuro leuro des recettes tires dune fiscalit incitative dont le taux a vocation augmenter et lassiette se rduire. Pour ces raisons, le recyclage doit plutt tre considr comme une opration de redploiement de la structure des prlvements obligatoires destine faciliter lacceptation de la contribution et amliorer la situation conomique et sociale. b) Le recyclage vise tout dabord rendre la CCE acceptable sans altrer lefficacit du "signal-prix". La taxation des missions dazote en Sude au dbut des annes quatre-vingt-dix offre un bon exemple dune compensation russie : les entreprises qui produisent de lnergie au-del dun certain seuil doivent acquitter une redevance sur les missions mesures d'oxyde nitreux. La redevance est ensuite redistribue aux entreprises en fonction de lnergie produite : - la totalit de la taxe est ainsi redistribue au mme groupe de producteurs ; - lincitation rduire les missions reste intacte puisque les entreprises dont les missions sont faibles par unit dnergie produite enregistrent un gain net, tandis que celles dont les missions sont leves enregistrent une perte nette.

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Un tel systme de recyclage est videmment trs suprieur lalternative consistant attnuer par des exemptions fiscales le "signal prix" envoy par la taxe. c) Lambition du recyclage nest pas seulement de rendre la CCE acceptable, mais aussi de dgager un "double dividende". On attend en effet dun "verdissement" de la fiscalit deux types de dividendes : - le premier dividende consiste en la rduction dmissions de CO2. Rappelons que lEurope a pour objectif dici 2020 de rduire de 21% ses missions (par rapport 2005) dans les secteurs couverts par le systme communautaire dchange de quotas dmission et que la France a pour objectif de rduire de 14% ses missions dans les secteurs hors quotas. Avec une valeur du CO2 fixe au dpart 32 la tonne et croissant dans le temps pour viser 100 la tonne en 20302, la CCE contribuerait pour une large part au respect de ces objectifs environnementaux, notamment dans les secteurs missions diffuses ; - le second est celui dune amlioration de la situation conomique permise par le redploiement des recettes procures par la CCE en baisse de prlvements pnalisant lactivit et lemploi. Laddition de ces deux dividendes constitue la bonne mesure de lamlioration du bien-tre social permise par le "verdissement" de la fiscalit prlvements obligatoires constants. Le "double dividende" sera dautant plus lev que la CCE est mise profit pour rduire les prlvements qui pnalisent le plus lactivit et lemploi.

2. Un potentiel de "double dividende" valid par les modles conomiques


Nous avons vu en premire partie que limpact mcanique dune CCE tait dfavorable en termes dactivit, de pouvoir dachat et de comptitivit lorsque lon raisonnait avant tout changement de comportement et tout recyclage des recettes. Cependant plusieurs volutions sont susceptibles dinverser le signe de ces impacts : - la CCE induirait des effets de substitution entre la consommation dnergie des mnages et celle des autres biens de lconomie, ce qui allgerait la charge fiscale ; - les mcanismes de revalorisation du SMIC, des minima sociaux et des prestations sociales auraient pour effet de protger le pouvoir dachat des revenus modestes dune hausse de prix, avec il est vrai un dcalage dun an. ; Au-del de ces effets de substitution et dindexation, le redploiement des recettes de la CCE en baisse de prlvements permettrait de gnrer un effet net positif sur lconomie. Cest le sens des simulations ralises par la direction gnrale du Trsor et de la politique conomique (DGTPE) dune part et par le Centre international de recherche sur lenvironnement et le dveloppement (CIRED) dautre part. a) Les rsultats des travaux de modlisation de la direction gnrale du Trsor et de la politique conomique (DGTPE) Ces rsultats sont obtenus partir du modle macro-conomique MESANGE et du modle dquilibre gnral dynamique stochastique EGEE. Ces modles se fondent sur les
2 Conformment aux conclusions du rapport Quinet sur la valeur tutlaire du carbone publi par le centre danalyse stratgique (2008)

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enchanements gnraux rappels ci-dessus et sur une lasticit prix de la consommation dnergie suppose gale 0,4. Plusieurs hypothses de recyclage des recettes fiscales ont t testes : une rduction de tous les impts, de certains impts pesant sur les mnages et sur les entreprises ou des seules cotisations sociales. Les simulations montrent quun "verdissement" de la fiscalit de lordre d1/2 point de PIB, cest--dire une CCE de lordre de 9 milliards deuros, permettant de diminuer en contrepartie un "panier" de prlvements dun montant quivalent, procurerait un gain conomique net compris entre 0,2 et 0,6 point de PIB (cf tableau 2). Ce rsultat favorable rsulte des deux enchanements suivants : - dun ct la CCE taxe des produits imports et pour partie substituables. Elle affecte les cots et les prix mais favorise galement un mouvement de report de la consommation vers des biens et services domestiques ; - de lautre, le recyclage des recettes permet de rduire des prlvements qui affectent ngativement lactivit et lemploi. Leffet le plus lev sur le PIB serait obtenu lorsque le redploiement de 0,5 % du PIB est utilis pour rduire les prlvements qui psent sur lappareil de production (cotisations sociales employeurs, taxe professionnelle, impt sur les socits et rmanences de TVA).

Tableau 2 : Impact de long terme sur le PIB de la cration dune CCE de 9 Md compense par une baisse de diffrents impts Msange Rduction rpartie sur tous les impts au prorata de leur poids dans les recettes publiques Rduction de 4,5 Md des impts pays par les mnages (TVA, IR, CSG) de 4,5 Md des impts pays par les entreprises (TP, IS, TVA) Rduction de 4,5 Md des cotisations sociales employeurs de 4,5 Md des cotisations sociales salaris Rduction de 4,5 Md des cotisations sociales employeurs de 4,5 Md des impts pays par les entreprises (TP, IS, TVA)
source : DGTPE.

Ege +0,2% +0,2% +0,3% +0,3%

+0,4% +0,5% +0,5% +0,6%

Comme le montre le tableau 3 ci-aprs, cette opration de redploiement fiscal aurait une incidence favorable sur lactivit et les comptes externes : en effet la CCE rduirait la consommation dun bien import et favoriserait, aprs prise en compte des effets de substitution et de recyclage des recettes, la production domestique.

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Tableau 3 : Impacts sur la comptitivit et la balance commerciale selon le type de compensation Type de compensation PIB Comptitivit lexportation +0,5% +0,7% +0,6% +1,0% Balance commerciale(en point de PIB) +0,1 +0,1 +0,1 +0,2

Tous les impts (9 Mds ) Impts mnages (4,5 Mds ) Impts entreprises (4,5 Mds ) Cotisations sociales salaris (4,5 Mds ) Cotisations sociales employeurs (4,5 Mds ) Cotisations sociales employeurs (4,5 Mds ) Impts entreprises (4,5 Mds )
Source : DGTPE.

+0,4% +0,5% +0,5% +0,6%

b) Les rsultats des travaux de modlisation du Centre International de recherche sur lenvironnement et le dveloppement (CIRED) Les travaux de modlisation du CIRED ne sont pas directement comparables ceux de la DGTPE dans la mesure o ils reposent sur des hypothses diffrentes. Ils sont fonds sur un modle dquilibre gnral calculable et supposent une "France 2004" qui aurait adopt de faon unilatrale une fiscalit carbone 15 20 ans plus tt. Selon ce modle, des taxes allant de 100 la tonne de CO2 400 la tonne de CO2 recycles en baisse de charges sociales auraient respectivement permis la France de relever son niveau de PIB de 1.5 2.5%, ratio dette publique/PIB constant. Paralllement, sous lhypothse dune contribution de 400/tCO2 et dune rduction de 10 points du ratio de la dette publique au PIB, diffrentes options ont t testes : - un recyclage mixte comprenant une allocation universelle et une baisse des cotisations sociales; - une baisse de cotisations sociales et un crdit dimpt permettant de rembourser la contribution prleve sur les besoins de base des mnages les plus pauvres comme la quantit de carburant ncessaire en moyenne aux trajets annuels domicile-travail. Le crdit dimpt compense la contribution pesant sur les besoins essentiels en nergie ; - des baisses de cotisations sociales, linstauration dun crdit dimpt et une hausse des transferts sociaux limite aux 80% des mnages les moins favoriss. Les deux derniers dispositifs permettent dobtenir une plus forte augmentation du PIB puisque celui-ci est relev de 1,4% dans le cas dune baisse des charges et dun crdit dimpt et de 1.2% dans le cas dune baisse de cotisations sociales, de linstauration dun crdit dimpt et dune hausse des transferts sociaux, contre 0,6% dans le cas du recyclage mixte (cf tableau 4 ci-aprs).

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Les conclusions du CIRED mettent en vidence deux effets importants dune CCE recycle : - le recyclage a des effets positifs sur lactivit et lemploi dont lampleur dpend du type de prlvement qui est diminu en contrepartie. Plus le prlvement est distorsif, plus le second dividende est important ; - aprs prise en compte des effets de substitution, dindexation des salaires et des prestations sur les prix et des baisses des prlvements, la CCE a un impact favorable sur la consommation des mnages pauvres et modestes.
Tableau 4 : Impacts de diffrentes options de recyclage sur lactivit, lemploi (mesur en quivalent temps plein) et la consommation des mnages pour une CCE de 400/tCO2

Rforme

Recyclage "mixte" +0,6% 587 000 +0,4% +3,0% +1,7% +0,2% +0,2% +1,5%

Baisse des CS et crdit fimpt +1,4% 822 000 +0,7% +1,8% +1,2% +0,4% +1,0% +2,8%

Baisse des CS, crdits dimpts et transferts cibls +1% 759 000 +0,7% +3,0% +2,2% +0,6% +0,3% +1,9%

Produit intrieur brut (en volume) Emplois crs (ETP) ENSEMBLE Mn. pauvres (F0-5) Mn. Modestes (F5-35) Mn. Mdians (F35-65) Mn. Aiss (F65-95) Mn. Riches (F95-100)

Consommation

Source : Economie dune fiscalit carbone en France, Jean-Charles Hourcade, CIRED, 30 juin 2009

Note : les mnages sont classs par fractile : les 5% les plus pauvres, les 30% les plus modestes, les 30% mdians, les 30% aiss et les 5% les plus riches. c) Les enseignements des modles Les simulations des modles brivement prsentes ci-dessus ont naturellement fait lobjet de dbats : - dbats sur la sensibilit des rsultats aux hypothses, notamment celles concernant la "rponse" de la consommation dnergies fossiles leur renchrissement ; - dbats sur la mesure du PIB comme valuation rductrice du bien-tre ; - dbats sur limpossibilit, pour un seul modle, de "capter" les diffrents aspects du "double dividende". Malgr ces insuffisances, les modles permettent de mieux valuer, en tenant compte des interdpendances entre les acteurs conomiques, lincidence de la CCE sur lactivit conomique, la comptitivit et le pouvoir dachat. Ils mettent en vidence deux conclusions importantes : - la premire est de confirmer que le "double dividende" nest pas une simple hypothse thorique ; quil peut se matrialiser si les recettes tires de la CCE sont utilises bon escient ; - la seconde est quil est difficile de classer les diffrents types de prlvements selon une typologie entreprises/mnages. Quel est par exemple le statut des cotisations sociales : doit-on 48

les considrer comme des lments de rmunration des salaris ou des lments de charges pesant sur les entreprises ? Cette question illustre la difficult de dfinir une compensation quilibre entre mnages et entreprises.

3. Les compensations aux mnages


Deux formes de compensation aux mnages ont t dbattues durant latelier n2 : une compensation purement forfaitaire et une baisse de prlvement obligatoire. a) Le premier type de compensation consisterait en une allocation forfaitaire verse chaque mnage Une telle allocation prsente deux avantages : - elle est simple et lisible ; - elle bnficie, en proportion de leurs revenus, davantage aux mnages faibles revenus quaux mnages revenus levs. Elle soulve cependant deux types dinterrogations : - universelle, lallocation est moins cible que des allocations forfaitaires existantes telles que la "prime la cuve". Elle ne prend pas en compte dans sa version actuelle les spcificits des mnages les plus exposs, en particulier les mnages revenus modestes et les mnages situs en zone rurale ; - les recettes de CCE mobilises pour verser lallocation ne sont pas utilises pour rduire des prlvements qui pnalisent lactivit et lemploi. On se prive ainsi dune partie du "double dividende", un point illustr notamment par les simulations du CIRED. b) La deuxime compensation envisageable est une baisse de prlvement obligatoire stricto sensu Les dbats ont permis dvoquer plusieurs options, sans quil soit possible de dire quun consensus ait merg en faveur dune mesure particulire, en raison de la difficult didentifier un impt universel dont la diminution pourrait tre cible sur les mnages les plus exposs au renchrissement des nergies fossiles : - limpt sur le revenu ntant pas pay par les mnages modestes, sa baisse ne peut constituer une compensation cible. Des crdits dimpt pour accompagner les investissements en conomies dnergies ou en nergies renouvelables pourraient bnficier lensemble des mnages, y compris ceux qui ne sont pas imposables ; mais ils risqueraient de manquer de lisibilit et ne bnficieraient aux intresss quavec un dcalage dun an ; - la baisse de TVA serait une rponse peu cible et peu quitable; - la diminution des cotisations sociales a t voque, mais pose la question du financement de notre systme de protection sociale ; - le revenu de solidarit active ou la prime pour lemploi ont aussi t cits.

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Encadr : Faut-il tablir un lien entre le taux de la contribution climat et nergie et le prix du ptrole ? La mise en place de la contribution climat et nergie pose la fois les questions de la compensation et du devenir de cette contribution en cas de hausse importante du prix du ptrole. A cet gard, il a t mis lide de rendre la contribution climat et nergie "flottante", cest--dire dpendante du prix du ptrole, la CCE seffaant en cas de forte hausse. De fait, il existe bien une substituabilit de principe entre le taux de la CCE et le prix agrg des nergies fossiles pour atteindre un objectif donn de rduction des missions de CO2. Cependant, avec un tel raisonnement, le taux de la CCE devrait dpendre non seulement du prix du ptrole, mais aussi du prix du gaz et du charbon. Une valeur leve du ptrole et du gaz peut en effet inciter, comme cest le cas pour le secteur lectrique, se tourner vers la production de charbon, dont les rserves sont abondantes et moins chres. Or les missions de CO2 induites par la consommation dune unit de charbon sont suprieures celles dune unit de ptrole. Par ailleurs, un prix lev du ptrole peut signaler une augmentation de la demande de ptrole, par exemple en raison dune croissance mondiale plus vigoureuse, ce qui appellerait une rvision la hausse du taux de la contribution pour contenir la pression la hausse sur les missions. Pour ces raisons, il ne semble pas pertinent de faire dpendre le taux de la CCE des fluctuations du prix du ptrole.

4. Les compensations aux entreprises


Deux pistes ont t tudies lors de latelier pour limiter ou compenser les pertes de comptitivit des secteurs exposs la concurrence internationale : la premire piste est celle dun ajustement aux frontires ; la seconde celle dune baisse de prlvements. a) Un ajustement aux frontires permettrait de replacer les producteurs europens dans des conditions de concurrence quitable par rapport leurs concurrents internationaux. Lajustement fiscal aux frontires parfois appel taxe carbone extrieure - consiste en une imposition limportation des produits qui ne seraient pas soumis une contribution quivalente dans leur pays dorigine, ainsi quen une dtaxation lexport des produits ayant support en Europe la contribution. Lajustement fiscal aux frontires a fait lobjet de dbats qui font ressortir les conclusions suivantes : - lajustement fiscal aux frontires est une composante pertinente dun paquet densemble permettant lEurope de mener une politique environnementale ambitieuse, fonde la fois sur les quotas dmissions et une fiscalit verte. Il constitue ce titre une "arme" utile dans la ngociation internationale et tmoigne de la volont des pouvoirs publics de concilier ambition environnementale et protection des salaris des secteurs exposs ; - mme si lOrganisation Mondiale du Commerce semble adopter une position plus ouverte, lajustement fiscal aux frontires soulve des questions de mise en uvre. Il faut notamment pouvoir dfinir de manire incontestable le contenu en carbone des produits imports, ainsi que la fiscalit environnementale quils ont dj supporte. Pour ces raisons, le projet dajustement aux frontires ne doit pas dispenser dune rflexion sur le recyclage dune partie des recettes tires de la CCE pour protger la comptitivit des entreprises. 50

b) La compensation sous forme de baisse des prlvements doit se faire sur la base de critres indpendants des missions de polluants Dans ce cadre, deux options ont merg : une baisse des cotisations sociales employeurs et une baisse de la taxe professionnelle. - La baisse des cotisations sociales employeurs pourrait, selon les estimations de la DGTPE et du CIRED, avoir des effets trs positifs sur lemploi. Elle soulve cependant, comme pour les mnages, une difficult dans la mesure o les dpenses sociales que ces cotisations viennent financer sont amenes augmenter dans les annes qui viennent3. - La baisse de la taxe professionnelle, en diminuant les cots moyens de production des entreprises, constituerait une bonne "antidote" au risque de pertes de comptitivit induit par la CCE. Cette option impliquerait un traitement attentif des implications dun tel redploiement sur les finances publiques locales et lorganisation territoriale. Ces deux grandes options de compensation aux entreprises restent gnrales et ne prjugent pas de modalits plus spcifiques de compensation qui pourraient tre prises en direction des professions bnficiant actuellement de mesures dexonrations (agriculteurs, pcheurs, transporteurs routiers, taxis, ambulanciers,). * * *

Sauf imaginer que la contribution climat et nergie soit affecte pour partie au financement de la protection

sociale.

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Les travaux de latelier n 2 ont montr le bnfice que la France pourrait retirer de la mise en place dune contribution climat et nergie : - celle-ci procurerait dabord un bnfice environnemental, en facilitant latteinte au moindre cot des objectifs de rduction des missions de gaz effet de serre que sest fixe la France. A ce titre, la contribution climat et nergie viendrait sinsrer dans une stratgie densemble comportant notamment les marchs de quotas dmission, le bonus-malus sur les vhicules automobile, le projet dcotaxe sur les poids lourds ou les projets dinfrastructure du "Grenelle de lEnvironnement" ;

- une contribution climat et nergie procurerait galement, si elle saccompagnait dun recyclage des recettes supplmentaires ainsi leves en baisses de prlvements, un gain conomique potentiel significatif. En dautres termes, le "verdissement" de notre fiscalit serait favorable lenvironnement (le premier dividende) et la croissance (le second dividende). Les conditions de ralisation du "double dividende" restent cependant relativement exigeantes : - la compensation ne doit pas aboutir affaiblir la force du signal-prix. Elle doit se faire sous forme de baisse de prlvements plutt que sous forme dexonrations ou dexemptions la contribution climat et nergie elle-mme ; - la compensation doit tre quitable. Elle doit compenser les hausses de cot des agents conomiques les plus directement affects. Compte tenu des disparits de situation, un tel ciblage constitue un exercice dlicat qui ncessite sans doute quelques travaux complmentaires. Enfin, comme le rappelle le Livre Blanc prpar par le ministre de lEcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer et le ministre de lEconomie, de lindustrie et de lemploi, la mise en place de la contribution climat et nergie appellera un effort de mise en cohrence avec les autres dispositifs fiscaux et rglementaires, ainsi quavec le march des permis dmissions.

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Troisime partie

Synthse et recommandations
Conclusions de la table ronde du 9 juillet 2009 prside par Michel Rocard, ancien Premier ministre Rapporteurs : Dominique Bureau (CEDD, MEEDDM) Marie-Christine Lepetit (DLF, MINEIE)

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La table ronde du 9 juillet a rassembl la fois, des experts, des parties prenantes du Grenelle de lenvironnement, des responsables des administrations concernes, et des parlementaires des deux Assembles. Elle sest appuye sur les comptes-rendus des deux ateliers prcdents. En introduction, elle a constat, que, par rapport aux donnes dont on disposait au moment de la signature de la Convention climat puis du Protocole de Kyoto, tous les lments plus rcents de connaissance renforcent lacuit du problme. Le rchauffement climatique dorigine anthropique est confirm. Ses impacts sont trs diversifis, et susceptibles dtre trop coteux corriger si les actions prcoces appropries ne sont pas entreprises au plus tt. Ainsi, la fonte des glaciers continentaux de lAntarctique et du Groenland apparat plus rapide que prvue, accroissant les risques dlvation du niveau des mers par rapport ce qui tait considr jusqu' prsent, et dterminant potentiellement un changement dchelle des migrations climatiques anticiper. Hormis en priode de rcession, les tendances des missions de gaz effet de serre nont pas t vritablement inflchies. Dans ce contexte, les efforts europens pour obtenir un accord satisfaisant Copenhague sont essentiels. Mais il faut aussi mettre en place, au niveau national, les instruments pour que nous soyons mme de tenir nos engagements, et que ceux-ci soient cots-efficaces, pour que les sacrifices demandes aux gnrations prsentes soient lgitimes. Cette efficacit conditionne aussi lambition des efforts que nous pourrons nous fixer. La table ronde a mis un accord de principe gnral sur lopportunit dtablir un signalprix carbone par le biais dun droit additionnel (CCE), peru lamont, en plus des accises existantes sur les combustibles fossiles. Celui-ci sappliquerait tous les agents non inclus dans le march europen de permis sur le CO2. Un tel instrument apparat ncessaire pour tenir nos engagements facteur 4 dans des conditions defficacit conomique. Son niveau initial recommand est la trajectoire du rapport Quinet : 32 /t CO2 en 2010, soit 7 8 c/l, pour atteindre 100 /t CO2 en 2030. Le principe dune rforme prlvements obligatoires constants fait l'unanimit. Il doit d'ailleurs s'appliquer non seulement pour l'tape initiale de sa mise en place, mais aussi pour sa progression ultrieure. La mise en oeuvre de ce principe suscite cependant des nuances dinterprtation, au-del de laccord sur la ncessit aussi de respecter les principes duniversalit budgtaire et de non affectation. La solution idale, conomiquement, qui consisterait privilgier lutilisation de la recette pour baisser les prlvements les plus pnalisants pour la croissance conomique ne peut tre applique totalement lors de la premire tape. Des compensations sont accepter pour certains mnages et certains secteurs, selon des critres tudier prcisment, car lloignement est aussi sensible que le revenu. De telles compensations, si elles sont bien conues, sont bien prfrables des exonrations. Linstauration de la CCE a pour finalit exclusive la rduction des missions de CO2. Elle ne doit pas tre perue comme le financement de la rduction de la taxe professionnelle, si on veut l'inscrire dans la dure. Cependant, lide que la recette ainsi dgage y concoure est admise par la plupart des parties prenantes (mais non par toutes cependant), la priorit devant tre donne, dans l'utilisation de la recette, la comptitivit.

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Pour marquer la visibilit pluriannuelle du projet, larticle de LFI tablissant la CCE devrait annoncer son taux pour les cinq prochaines annes. Il est recommand finalement dtablir une instance dorientation et d'valuation qui examinerait la pertinence du tarif de la contribution, les options en matire de rorganisation des prlvements obligatoires (double dividende), et pourrait ouvrir notamment diffrents sujets identifis, tels que llargissement du dispositif dautres gaz effet de serre.

A. UN ACCORD DE PRINCIPE POUR UN SIGNAL-PRIX CARBONE


ETABLI DANS LA DUREE

1. Le contexte
Pour maintenir le rchauffement de la plante en dessous de 2C en moyenne, il faut que les missions mondiales atteignent leur maximum avant 2020, puis soient rduites de moiti d'ici 2050. Ceci ncessite que les pays mergents matrisent leurs missions, et que les pays industrialiss les divisent par quatre. Pour atteindre cet objectif, la recherche des comportements sobres en carbone et en nergie doit devenir un lment clef pour tous les agents conomiques. Cette inflexion des comportements est peine engage, alors que, selon les termes de larticle de Nicholas Stern joint la contribution de la Fondation Nicolas Hulot la consultation Internet : La lutte contre le changement climatique est un dfi sans prcdent et une course de vitesse ncessitant de mobiliser tous les acteurs pour inventer ensemble un monde durable . Celuici soulignait par ailleurs que pour tre conomiquement, socialement et politiquement viable, l'objectif de rduction des missions de gaz effet de serre doit tre atteint au moindre cot. Demain, il sera trop tard, l'emballement cumulatif des consquences du drglement climatique prsentera une facture conomique exorbitante et humainement insoutenable. C'est maintenant, que nous le pouvons encore, avec les instruments dont nous disposons, qu'il faut agir. Le consensus est total chez les conomistes sur la ncessit de donner un prix progressivement croissant toute les missions l'origine du changement climatique. Autrement dit : il s'agit de faire merger un prix du carbone (issu principalement des nergies fossiles : charbon, ptrole et gaz) et de donner aux entreprises, aux mnages et aux administrations des incitations cohrentes pour que tous les acteurs conomiques rduisent leurs missions

2. Ncessit dun signal-prix pour les secteurs diffus


En Europe, un prix de carbone -certes encore faible- a t instaur pour les sources industrielles, grce au march europen de permis (ETS). Mais il n'y a pas de prix carbone tabli pour inflchir les missions diffuses de CO2, favorisant les comportements d'conomies d'nergie, orientant les investissements, et stimulant linnovation dans les domaines concerns, comme le btiment et les transports. Pourtant, ces missions reprsentent en France plus de 60% des missions de CO2. De plus ce sont celles pour lesquelles les tendances demeurent les plus dynamiques. La Prsidence Franaise de l'Union europenne a permis, fin 2008, l'adoption du paquet climat-nergie. Celui-ci dfinit des objectifs de rduction des missions pour les secteurs en dehors du march de quotas (- 14 % par rapport 2005 pour la France d'ici 2020). Il convient donc de se mettre en ordre de marche pour tenir ces engagements au moindre cot, et pour positionner notre industrie sur les nouveaux produits et services qui devront se dvelopper. La mise en place cette fin d'un signal-prix carbone universel dans le cadre de notre fiscalit est recommande par la plupart des conomistes, et ne soulve pas d'objection de principe de la part des autres parties 56

prenantes, l'exception de deux secteurs : l'agriculture et les transports routiers de marchandises, pour lesquels les conditions dacceptabilit devront donc tre trouves. C'est en effet par un signal-prix carbone que peuvent tre encourags les changements de comportements, et les innovations scientifiques, techniques et industrielles. La dynamique correspondante tait dveloppe dans ce mme article de Nicholas Stern : Les consommateurs modifieront leur manire de se dplacer, de choisir leur lieu d'habitation ou de chauffer leur logement. Les entreprises changeront leurs procds de fabrication et de commercialisation, et les agriculteurs leur faon de produire. Les politiques publiques d'investissement et d'amnagement intgreront cette nouvelle donne. Les conomies d'nergies et le recours des sources d'nergie durables et propres seront encourags. C'est seulement en donnant un prix au problme, qu'on vitera de subir la crise nergtique et climatique et que l'on prparera l'avenir. Attribuer au carbone un prix en croissance rgulire, jusqu' la rduction par quatre de nos missions de gaz effet de serre, constitue la colonne vertbrale de la rvolution cologique autour de laquelle nous devons dsormais nous organiser. Cela provoquera les changements structurels ncessaires et inscrira durablement nos socits sur la trajectoire du Facteur 4. C'est un extraordinaire vecteur permettant la fois la sanction des activits les plus polluantes et la valorisation des comportements vertueux , sobres en carbone. Les acteurs conomiques sont prts. Ils savent que l'conomie ne peut plus continuer de crotre indfiniment sur une voie dangereusement dstabilisatrice pour la plante. Ce qu'ils demandent, ce n'est pas l'absence des mesures, mais la stabilit des rgles et la visibilit a long terme.

3. Au service de loptimisation des cots dabattements


Le raisonnement qui prcde met en avant deux vertus linstauration dun signal-prix carbone. La premire rside dans la possibilit de responsabiliser ainsi lensemble des comportements lorigine dmissions diffuses de CO2. Limpact correspondant est bien document par les travaux conomtriques ayant estim les relations existant entre les consommations de combustibles fossiles et leur prix, toutes choses gales par ailleurs. Il est aussi suggr par les comparaisons, trs spectaculaires, des diffrences dutilisation des carburants entre pays, ou entre villes, en fonction de la fiscalit sy appliquant. La seconde renvoie la notion defficacit-cot associe l'orientation par les prix des comportements, grce une valeur de rfrence homogne de cot la tonne de carbone vite. En effet, linstauration dun signal-prix carbone commun incitera : rechercher tous les gisements dabattements dont le cot la tonne de carbone vite est infrieur ce prix ; et reporter ceux dont le cot demeure excessif. Il en rsulte que le cot total engag par lconomie dans son ensemble pour atteindre ce niveau de rduction dmissions sera minimal. De mme, lanticipation de prix futurs du carbone orientera efficacement les choix dinvestissements et dinnovation. Ces proprits defficacit sont importantes car les sacrifices quil faut demander aux gnrations prsentes pour prvenir le risque climatique ne peuvent tre occults. Ils ne seront donc lgitimes que si les instruments mis en uvre accordent une attention suffisante ce critre defficacit pour en limiter la charge. A ce titre, la recommandation des conomistes en faveur de lcofiscalit est un choix positif, traduisant lanalyse des performances relatives des diffrents instruments des politiques environnementales, et non seulement la reconnaissance des contraintes pesant sur les dpenses publiques.

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B. LES CARACTERISTIQUES DE LINSTRUMENT


1. Assiette et taux
Les comportements qu'il s'agit d'inflchir, notamment dans le secteur du btiment et des transports, sont souvent associs des quipements dont la dure de vie est longue. Le signal-prix tablir doit donc la fois inflchir l'usage de ces quipements, y compris d'ailleurs des plus performants (pour matriser les effets-rebonds que l'on observe lorsque l'intervention publique ne cible que cette performance des quipements, ce qui conduit souvent un accroissement de leur usage), et orienter les choix d'investissements. C'est par rapport cette vision d'ensemble de la transition nergtique oprer qu'avait travaill la Commission prside par Alain Quinet. Celle ci prconisait une trajectoire de prix du carbone croissante, atteignant 100 /tonne de CO2 en 2030. Cet ordre de grandeur, comparable aux propositions du rapport de Roger Guesnerie au Conseil danalyse conomique, n'est pas contest, ni a fortiori le souci de prvisibilit, pour rduire les primes de risque sur les investissements protgeant contre le risque climatique. En termes de taux, les travaux des ateliers et de la table-ronde se sont donc rfrs la trajectoire, progressive, du rapport Quinet. Celle ci rsulte de l'analyse des conditions pour satisfaire au moindre cot le facteur 4. Idalement, elle devrait cependant dmarrer hauteur de 45 /t CO2 pour acclrer la recherche dconomies dnergie et atteindre, en 2030, 100 euros par tonnes de CO2. Il est cependant admis que les actions dinvestissement prcoces dpendront dabord de la crdibilit du signal-prix moyen terme. Le fait de partir, pour des raisons dacceptabilit, de 32 /t CO2 ne semble pas de nature la remettre en cause. Mais il nen irait pas de mme pour des niveaux de dpart dun ordre de grandeur trop infrieur, car la crdibilit du relvement de ce taux au niveau appropri moyen terme serait alors incertaine. Reste la gouvernance crer pour cela, les engagements s'en tenir une trajectoire fiscale n'ayant souvent pas t tenus dans le pass. Ceci conduit recommander de sparer trs nettement ce signal-prix carbone, des autres lments de fiscalit pouvant s'appliquer aux mmes produits mais ayant une vocation de rendement, et relevant ce titre de rgles de contributivit et d'quit diffrentes. Cette co-fiscalit nouvelle serait ainsi fonde sur larticle 3 de la Charte de lenvironnement ( Toute personne doit, dans les conditions dfinies par la loi, prvenir les atteintes quelle est susceptible de porter lenvironnement () ), qui fait partie de notre bloc de constitutionnalit . A ce titre, le terme de taxe est probablement viter pour ter toute ambigut, car il s'agit conomiquement d'tablir le prix d'un bien (en l'occurrence la qualit du climat), refltant une raret, et non un mcanisme de financement ou de redistribution.. Ceci conduit par ailleurs donner une prfrence trs nette la cration dun nouvel instrument additionnel , peru lamont, et transmis ensuite par les mcanismes de march, avec un affichage ventuel du prix du carbone au stade du consommateur final. Pour autant, il a t soulign, qu cette occasion, une rationalisation de la fiscalit nergtique traditionnelle ( de rendement , ou contributive , ou encore visant couvrir des effets externes autres que leffet de serre) pourrait tre opre, ce qui conduit en fait nuancer les termes du dbat entre additionnel et diffrentiel. 58

En revanche, lide dune taxe au carbone ajout a trouv peu de soutien, au moins au niveau de la premire tape : pour des raisons de faisabilit ; parce que les missions vises sont le hors march de quotas europens , moins soumis au risque de fuites de carbone ; et, au fond, parce que lassiette des nergies fossiles reflte bien celle des dommages. En rsum, l'tablissement, par la fiscalit, d'un signal-prix sur les missions de carbone apparat opportun. Ce signal doit tre lisible, prvisible, universel, et viter en particulier le pige des drogations. S'en doter permettra notre pays de tenir ses engagements au moindre cot, en favorisant les actions prcoces, de stimuler l'co-innovation pour en faire un avantage stratgique de notre industrie, et de servir d'exemple dans les ngociations internationales sur la possibilit de relever le dfi climatique dans un cadre de croissance.

2. Articulation avec le march de permis europen


Le schma qui s'esquisse ainsi est la mise en place d'un signal-prix carbone dans l'ensemble de

l'conomie, mais selon deux modalits : dans le cadre du march europen de permis, pour les entreprises qui y sont soumises ; par la mise d'une co-fiscalit incitatrice ; pour l'ensemble des autres acteurs conomiques, cette dichotomie refltant le partage entre ce qui relve d'une rgulation communautaire, de la subsidiarit, pour le choix des instruments. Ce schma ne suscite pas d'objection de principe. Il fait toutefois l'objet de nuances d'interprtation sur sa porte, et son articulation avec les autres instruments de la politique d'attnuation climatique. Cependant, celles ci n'en mettent pas en cause l'opportunit. Un premier dbat concerne l'articulation avec le march de permis. Pour les uns, l'extension des marchs de permis aurait constitu l'instrument privilgier, par rapport l'co-fiscalit. Pour les autres, il est au contraire regrettable que l'Europe ne se soit pas donn les moyens d'une harmonisation fiscale en ce domaine, qui dtermine en effet une rupture de neutralit dommageable dans le choix d'instruments ce niveau, l'tablissement de march europen de quotas relevant de la majorit qualifie, alors que la fiscalit environnementale demeure du ressort de l'unanimit. Ceux l soulignent les imperfections du march europen de permis CO2, malgr les correctifs apports dans le cadre du paquet climat-nergie. L'co-fiscalit leur parat prfrable en gnral, et donc privilgier au niveau national. Du point de vue thorique, ces deux instruments sont trs proches, taxe carbone et quotas mis aux enchres tant quivalent en information parfaite. Les lments prendre en compte pour choisir entre les deux types d'instruments on fait l'objet de nombreux travaux du point de vue thorique : incertitude relative sur les dommages environnementaux et les cots de protection ; redistribution ; incitations au progrs technique etc. Ces lments doivent tre examins au cas par cas, en considrant aussi le fait que l'cart entre les deux types d'instruments souvent dpend beaucoup plus des imperfections dans leur mise en uvre, que dans l'analyse thorique comparative de systme idaux. Compte tenu que le cadre europen est fortement dtermin l'horizon 2020, ceci suggre en pratique : - qu'il est essentiel de poursuivre l'amlioration du systme europen de march de quotas, - qu'il conviendra d'observer les carts de prix carbone entre les deux types de dispositifs, car les deux prix doivent progressivement converger, au niveau appropri, - mais qu'il n'y a pas d'inconvnient tablir maintenant un tel dispositif fiscal pour les secteurs en dehors du march europen de quotas CO2, mme si un jour ceux ci devront fusionner peut tre. 59

La table ronde a aussi examin la proposition consistant tablir une CCE diffrentielle pour les secteurs soumis au march europen de permis, ce qui permettrait d'tablir un prix unique du carbone en France. Cette proposition a t carte, car la contrainte dmissions portant sur les secteurs correspondants est dfinie au niveau communautaire. Il en rsulte quun tel dispositif ne modifierait pas ces missions, globalement. Il naurait pour seul effet que daccrotre les contraintes pesant sur lindustrie franaise, en crant une distorsion en sa dfaveur. Ceci conduit plus gnralement signaler que la notion de prix unique est une condition au service de lefficacit conomique qui ne peut tre rige en dogme per se lorsque dautres distorsions sont considrer simultanment.

3. La rationalisation des instruments dintervention publique


L'autre dbat concerne les combinaisons d'instruments. Pour les conomistes les plus orthodoxes, le signal-prix est la clef de vote. Les tendances passes et les carts d'missions observs entre pays s'expliquent justement par l'volution des prix relatifs de l'nergie, et l'efficacit-cot est la condition de l'ambition des politiques. Pour ceux ci, une rationalisation de l'intervention publique, pour que les gisements d'abattements d'missions de gaz effet de serre soient mobiliss par ordre de mrite, en fonction de leur cot la tonne de carbone vite, pourrait s'engager immdiatement avec l'instauration d'une contribution carbone. Pour les autres, il faut non seulement tre plus prudent, mais les combinaisons d'instruments leur semblent un lment ncessaire, compte tenu des problmes d'information et de redistribution rsoudre. Tous s'accordent en revanche pour souligner qu'une contribution carbone doit tre conue dans une perspective incitatrice-et non punitive et stigmatisante, et qu'il convient de favoriser l'accs l'information et la diffusion des technologies permettant de rduire les missions. Parmi les lments de lexistant ayant t le plus voqus lors des ateliers et de la table ronde figurent les carburants et llectricit. Le fait que les accises sur les carburants soient importantes ne permet pas de considrer quelles intgrent dj, en gnral, une valeur du carbone significative. En effet, celles-ci sont justifies par les autres externalits des transports, qui doivent tre refltes dans le signal-prix auquel sont confronts ses usagers : congestion, bruit, inscurit, pollutions locales Par ailleurs, le secteur des transports ncessite une attention particulire, compte tenu de son poids dans les missions de CO2 et de lvolution des missions de ce secteur, qui souvent dpendent de choix, peu aisment rversibles, dinfrastructures ou de localisation. Il importe donc dtablir tt le signalprix carbone pour ce secteur, pour orienter ces choix. Une analyse plus fine conduit cependant observer, quidalement, une part de la fiscalit existante serait plus efficace pour reflter les externalits rappeles ci-dessus, si elle tait assise directement sur les dplacements ou les circulations plutt que les consommations nergtiques. Lvolution des technologies ou les expriences de pages urbains montrent que le paysage pourrait voluer en ce domaine. Par ailleurs, il est exact que le constat global de non surtarification est associ une grande htrognit : entre vhicules essence et vhicules diesel ; entre parcours, selon que se combinent ou non pages et TIPP, ou, l'avenir taxes kilomtriques ; et selon le niveau de congestion des itinraires etc. Un vaste chantier demeure donc sur la tarification dusage des infrastructures de transports. Mais ceci ne justifie aucunement de diffrer ltablissement dun prix additionnel, refltant la valeur carbone des consommations de carburants. Le secteur de llectricit est, lui, dj soumis un prix du carbone, puisquil est inclus dans le march europen de quotas CO2. Cest de plus le secteur auquel sappliquera le plus vite le mcanisme denchres. 60

Ds lors, les questions qui sont poses propos de llectricit sont de nature diffrente : - une discussion sur le prix du carbone mergeant du march europen, jug trop faible par certains. Cependant, la modalit de correction privilgier en premier lieu se situerait dans ce cas dans le perfectionnement de ce march, avant de chercher combiner deux dispositifs dont lun est harmonis au niveau europen, et lautre sera national. - la transmission, dans les prix de dtail rguls, de ce signal-prix carbone qui est intgr sur les marchs de gros, en pointe ou semi-base. Cette question est un cas particulier des problmes conomiques examiner pour dfinir la structure de la tarification rgule de llectricit pour les consommateurs. Il conviendrait de lexaminer avec attention dans les suites du rapport Champsaur.

C. LUTILISATION DE LA RECETTE
1. Principes gnraux
Compte tenu de llasticit-prix modre des consommations nergtiques, et de la trajectoire de taux recommande, une contribution carbone procurera durablement une recette, mme si ce nest

pas sa finalit. Cette recette permettra d'amorcer une rorganisation des prlvements obligatoires en permettant d'obtenir le double dividende mis en avant par beaucoup d'conomistes. Le principe quelle soit tablie prlvements obligatoires constants pour prserver la comptitivit et le pouvoir d'achat fait d'ailleurs lunanimit, au niveau des principes. Il est mme soulign qu'il devra s'appliquer aussi pour les progressions ultrieures de la CCE. La mise en uvre pratique soulve cependant de nombreuses difficults. En particulier, l'analyse du redploiement fiscal ne peut seulement saborder en termes macroconomiques. Il faut prendre en compte des problmes de gouvernance, de crdibilit, et dincitations. Les questions de gouvernance sont particulirement aigu par rapport des prlvements qui financent la protection sociale. Ces cotisations sont considres en effet comme une part du salaire par les organisations syndicales. Par ailleurs, il faut noter que leur allgement risque de ne dterminer quune baisse transitoire de prlvements. Les enjeux incitatifs peuvent tre illustrs en notant que la contribution carbone ne peut normalement constituer une assiette locale, qui dcouragerait les collectivits locales s'engager, leur niveau, dans la lutte contre le changement climatique, celles ci perdant des recettes lorsque leurs plans climat russissent. La meilleure utilisation de cette recette serait idalement de laffecter la rduction des prlvements sur le capital et le travail les plus pnalisants pour lactivit conomique, sur le travail ou sur le capital. Ds lors, limpact macroconomique serait un dplacement du partage de loffre et de la demande favorable aux produits nationaux par rapport aux produits imports, et un renforcement de notre comptitivit, stimulant lactivit et crant des emplois. Lordre de grandeur propos cet gard est un accroissement du PIB de 0,5 point pour une recette calcule ex ante de 9 milliards deuros. Cependant, il faut dabord assurer lacceptabilit du dispositif, ce qui ncessite de bien hirarchiser lordre des dividendes attendus, en rendant lisible, que son seul objet est lorientation des comportements dmissions de CO2. Cette question de lacceptabilit nest pas propre la contribution climat. Elle a t rencontre dans tous les pays, chaque fois quils se sont engags dans la mise en place dinstruments incitatifs efficaces pour leurs politiques environnementales, co-fiscalit ou marchs de droits. Dans le cas du march de quotas CO2, qui vise aussi tablir un prix carbone, mais pour les missions ponctuelles, ceci avait conduit renoncer au moins 61

transitoirement leur mise aux enchres, et les distribuer gratuitement. Dans le cas dune cotaxe, la redistribution partielle de la recette constitue lanalogue de ce processus. Elle est donc ncessaire pour les mnages les plus modestes ou les secteurs les plus touchs. Mais il faut que ces redistributions soient ralises selon des critres bien distincts des missions ou consommations associes, pour conserver les vertus incitatives du signal-prix carbone, et, si possible, tre transitoires. La mise en place, avec une perspective pluriannuelle, dun tel instrument devrait saccompagner de la mise en place dune gouvernance approprie, comparable aux Green Tax Commissions existant ltranger, pour institutionnaliser ce besoin de gouvernance, valuer son impact, et apprcier lutilisation de cette recette entre : - la baisse dimpts, pour mobiliser, le second dividende, de comptitivit et de croissance - des compensations, qui doivent videmment tre conues pour ne pas attnuer le signal-prix vis, la forfaitisation tant idale cet gard - des incitations la transition nergtique, visant permettre aux agents conomiques concerns de saffranchir de leurs consommations nergtiques, en changeant dquipements par exemple. Cette approche semble en effet prfrable en termes dynamiques, celles des compensations, mais il convient de s'assurer de leur efficacit en termes de cot la tonne de carbone vite.

2. Les conditions dacceptabilit pour les mnages


Les mcanismes d'incidence fiscale sont complexes, car ils mettent en cause le fonctionnement de l'ensemble des marchs de l'conomie. Ainsi, par exemple, les rductions de charges payes par les entreprises peuvent bnficier aux mnages, grce l'amlioration de comptitivit conomique gnre. En thorie, la distinction entre facteurs de production -capital ou travail- est donc plus pertinente que celle entre mnages et entreprises, pour l'analyse macroconomique. Mais il faut prendre en compte l'absence de consensus entre conomistes sur l'efficacit relative des diffrents scnarios possibles de redploiement fiscal, et l'absence de vision partage entre parties prenantes sur ce sujet. Pour s'assurer de l'acceptabilit par les mnages de la cration d'une contribution climat nergie, il importe donc d'assurer un retour plus direct d'une partie de la recette. C'est dans cette perspective que la Fondation Nicolas Hulot avait formul une proposition de chque vert forfaitaire, la combinaison d'une contribution carbone et d'un chque vert pouvant s'apparenter alors un bonus-malus gnralis, prservant lefficacit du signal-prix. Plus gnralement, il a t soulign que cette contribution ne devrait pas tre perue, par les mnages, comme une taxe de plus , ce qui suggre de bien traiter les contraintes d'acceptabilit et de pouvoir d'achat des mnages, notamment pour la premire tape. Il convient toutefois de prendre en compte quun tel retour aux mnages est dj partiellement ralis automatiquement par les mcanismes de revalorisation des prestations sociales et du SMIC. De plus, il nest pas justifi pour les mnages aiss. Enfin, un traitement en moyenne reflte mal les situations trs diverses des mnages. A cet gard, on pourrait essayer de tenir compte de leur situation gographique (rural) ou nergtique (type de chauffage), do des avis trs varis pouvant prconiser : une certaine diffrenciation du chque-vert , ou des aides cibles, mais avec le risque viter de recrer des trappes ou de perdre le signal-prix ; ou encore des aides fiscales la transition nergtique ; ou encore le dmantlement des dispositifs fiscaux ou rglementaires faisant obstacle leur relocalisation en zones denses, ou la densification urbaine. 62

3. Les entreprises et la comptitivit


Du ct des entreprises, il faut arbitrer de mme entre : les aides la transition nergtique ; les allgements de cotisations sociales employeurs, ou laffectation la suppression de la taxe professionnelle, sachant que la fiscalit franaise se caractrise par son poids lev sur le capital, qui nuit notre attractivit. Dans ce cas, il faut signaler que cette baisse bnficiera aux entreprises soumises l'ETS. Le problme d'quit correspondant peut cependant tre relativis sans doute en notant que ces entreprises sont par ailleurs soumises des contraintes de comptition internationale trs forte, qui n'ont pu tre traits jusqu' prsent, en l'absence de possibilit d'instaurer des mcanismes d'ajustement aux frontires communautaires. Le second dividende correspondant n'est donc pas contestable. De manire gnrale, la France se caractrise par une fiscalit leve sur le capital, qui dcourage linvestissement ou la localisation des activits sur notre territoire. La taxe professionnelle constitue cet gard une singularit pnalisante quil convient de dmanteler. Si les travaux des ateliers et de la table ronde nont pu approfondir la priorit relative accorder ce projet, par rapport dautres pistes alternatives de rduction des prlvements obligatoires sur le travail ou le capital, il ne peut tre contest quune telle utilisation de la recette sinscrirait dans le cadre souhait dune rforme fiscale verte. En effet, la part de la TP assise sur les immobilisations qui rsultent dun investissement productif constituait une curiosit du systme franais, qui taxait linvestissement et non seulement les revenus du capital. Si le capital est mobile et se joue des frontires, ce qui est le cas pour les entreprises industrielles, il en rsulte que le travail qualifi supporte en fait lintgralit du poids de limpt : une telle taxe faisait fuir le capital ltranger et, les emplois, comme les salaires en France, diminuaient. Par ailleurs, quelques secteurs sont dlicats : agriculture, pche, et transports (taxis, TRM, ambulanciers), sachant que les consommations de process (non combustion) ne devraient pas rentrer dans lassiette. Les secteurs prcits ont manifest leur hostilit. Cependant, ceux-ci pourront bnficier des allgements de taxe professionnelle. Ces secteurs sont dlicats car il faut absolument quun signal-prix carbone sapplique, pour inciter, dans le cas des transports, chargeurs et transporteurs loptimisation des chanes logistiques et des localisations que rclame une conomie bas-carbone. De mme, il faut souligner que les activits agricoles et halieutiques se sont dveloppes depuis trente ans dans un contexte dnergie peu chre, ce que certaine rgulations ont pu accentuer, laccroissement des consommations de combustibles fossiles tant la contrepartie de lintensification. Ltablissement dun prix carbone incitatif est la condition pour stimuler des pratiques culturales conomes, comme il est la condition pour que se dveloppent chez les mnages, des pratiques nouvelles de co-voiturage ou de recours aux bio- combustibles pour le chauffage, par exemple. Au-del, les besoins et modalits de compensation sectorielles envisager sont tudier au cas par cas en tenant compte notamment de llasticit-prix de leur demande face ce prix, qui dtermine en effet la part de la charge qui sera transmise leurs consommateurs. Les secteurs de lagriculture et de la pche sont sans doute dans la situation la plus dfavorable cet gard. Lagriculture est par ailleurs concerne de manire complexe par la lutte contre le changement climatique, en tant qumettrice dautres gaz, comme le mthane et le protoxyde dazote, mais aussi comme productrice de biomasse vocation nergtique et de puits de carbone. Ceci justifierait dtablir une stratgie densemble pour ce secteur, avec comme perspective les nouvelles priorits de la politique agricole commune. 63

Dans tous les cas, la solution de la drogation doit tre vite car il importe que tous les metteurs de CO2 soient soumis au mme signal-prix. Les possibilits dharmonisation europenne sont donc rechercher, comme cela a t fait pour laviation. Sinon, quelques compensations rsiduelles devront tre admises. Le dispositif sudois sur les oxydes dazote a montr dailleurs quil est possible de concilier linstauration dcotaxes incitatives et la comptitivit dun secteur expos la concurrence mondiale, si la recette est redistribue au prorata dun critre dactivit ou de taille. De cette manire, le secteur est en effet responsabilis ses missions, mais la comptitivit de ses cots unitaires nest pas affecte. Hormis ces cas trs limits, la rforme envisage serait la fois favorable lenvironnement et la comptitivit. Contrairement aux industries incluses dans le march europen de permis qui sont soumises une trs forte concurrence intra- et souvent extracommunautaire, les secteurs concerns sont des secteurs dmissions diffuses et fortement domestiques. Ds lors, la question des fuites de carbone nest pas un enjeu majeur pour la plupart des secteurs vis--vis de la contribution carbone. La question de la comptitivit se pose en termes diffrents : comment rduire nos missions de carbone au moindre cot ? Cest justement lobjet dune cotaxe tablissant un signal-prix carbone. Comment tirer le meilleur parti de la recette en termes de second dividende ? Cest lenjeu du redploiement fiscal esquiss ci dessus.

D.UNE GOUVERNANCE APPROPRIEE


Limpact dun signal-prix carbone ne se joue pas que sur son niveau initial. Celui-ci demeurera en tout tat de cause insuffisant pour modifier profondment les comportements. Ce qui compte est la capacit crdibiliser une trajectoire de prix croissante, apte dclencher des investissements dont la dure de vie est souvent de plusieurs dizaines dannes. Asseoir cette crdibilit sur une dure aussi longue, pour un type dinstrument radicalement nouveau dans notre systme fiscal, constitue un vritable dfi. Le relever ncessite de mettre en place une gouvernance approprie, en sinspirant de ce qui a pu tre fait ltranger, et en France pour la rforme des lois de finances ou encore pour la constitution de Fonds de rserve pour les retraites. La premire tape ne peut tre parfaite. Elle sera par ailleurs contrainte par les problmes dacceptabilit du dispositif. Il importe donc que celle-ci le cre, sans introduire dlments nuisibles sa comprhension ou obrant son volution ultrieure. Concrtement, larticle fiscal constitutif devrait tablir ses taux pour les cinq prochaines annes avec un cadrage de plus long terme au niveau de lexpos des motifs. Il devrait en aller de mme pour lutilisation de la recette. Certes, ce qua fait une loi, une autre peut le dfaire. Mais les gouvernements et parlements successifs shonoreront assurer la continuit dun dispositif la lgitimit incontestable. Il faut cependant pour cela que son suivi et son valuation soit assurs de manire exemplaire de mme que le respect du principe que c'est prlvements obligatoires constants, non seulement au moment de son introduction mais aussi pour la progression ultrieure de la CCE.. Ceci requiert une instance ad hoc qui pourra en particulier s'assurer de la pertinence de la trajectoire de la contribution et examiner diffrentes questions qui ne pourront tre traites ds la premire tape : inclusion des autres gaz ; transmission des prix du carbone dans les tarifs lectriques ; volution et cohrence de la tarification des infrastructures de transports. 64

Surtout, elle devra tablir une vision partage du redploiement fiscal oprer dans la dure, et garantir lefficacit densemble des interventions publiques contre le risque climatique. En effet, la mise en place d'une contribution carbone vise tablir les politiques environnementales en recourant aux instruments les plus efficaces, ce qui devrait progressivement permettre aussi une rationalisation de la dpense budgtaire, par rapport aux cots la tonne de carbone vite. Force est de constater, quen ces deux domaines, les lments dexpertise fournis par ladministration demeuraient partiels. Au-del ceux-ci ncessitent un dialogue entre les parties prenantes, sans lequel une rforme de cette envergure ne peut tre mene bien. * * *

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Il y a quelque chose dextraordinaire, de totalement inattendu pour une socit aussi conflictuelle que la ntre, dans le consensus exprim par la quasi totalit des experts de tous bords ayant particip ces rflexions. Ce consensus porte sur le fait que la poursuite de missions de gaz carbonique constitue une menace terme historiquement bref pour la vie sur la plante, que parmi les multiples rponses ncessaires, une taxation significative des missions de gaz carbonique est une des plus pertinentes et des plus efficaces, et que sil est clair que pour parer compltement ce danger cest le monde entier qui doit sorienter vers cette dcision, il est aussi clair que la France a l un devoir dinitiative danticipation et d'entranement. La chose est dautant plus remarquable quil sagit dune affaire trs lourde. Lunique calcul qui nous fut propos sest avr convaincant au point que personne na dsert sa conclusion : il faut atteindre en 2030 un prix du gaz carbonique mis de 100 euros la tonne. Cest la premire, et la dominante, des recommandations de ce rapport. Il en rsulte immdiatement que le taux initial ne peut tre que trs infrieur ce chiffre. La Commission qui conduisait ces travaux, soucieuse dabord dassurer un caractre largement acceptable la progression, a song en premier lieu un prix de dpart de 45 euros la tonne, ce qui aurait correspondu a une progression hors inflation ensuite de lordre de 4 % par an. Mais ce niveau initial lui a sembl lourd pour le lancement, cest dire pour la cration et lacceptation du systme. Elle en est venue la proposition de 32 euros la tonne, ce qui implique alors une progression ensuite hors inflation de prs de 6 % par an. Cette dernire proposition a rencontr laccord de la grande majorit des experts participant tous nos travaux. Mme ce niveau rduit, ce prix nest pas ngligeable. Il reprsente environs 7 centimes deuros par litre de carburant, et implique une augmentation de 15% environ du prix du gaz de ville vendu en France. Dans le cas particulier des mnages se chauffant au gaz, l'augmentation brutale de la facture dau moins 10 % est un effet majeur. Les modalits de la compensation doivent en tenir compte trs prcisment. En tout cas, on ne saurait faire moins : la Sude, un des rares pays qui se soient lancs dans cette aventure avant nous, a commenc il y a plus de dix ans et est dj ce niveau cible de 100 euros. Ainsi, le troisime choix du gouvernement, aprs le principe de la taxe, et la fixation de son taux objectif pour 2030, sera le taux de dpart. Notre suggestion est donc 32 euros la tonne. Un tel projet est gros dune transformation profonde de tout notre appareil fiscal en quelques dcennies, en mme temps que du bouleversement de notre mode de vie et de nos comportements sociaux. Les Franais le savent, et, disent les experts enracins dans leurs diffrentes structures, sont prts laccepter. Mais naturellement les conditions politiques de cette acceptation sont draconiennes, faute de quoi la France se dchirerait en conflits dune rare intensit. La premire est videmment que tout le monde participe leffort, cest dire quil ny ait ni exemptions, ni drogations.

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La seconde est que la svrit de lopration ne trouve sa justification que dans la seule lutte contre les dangers du rchauffement climatique et en aucun cas dans le souci daugmenter les ressources fiscales. Lannonce que l'tat concevait cette opration comme devant se faire prlvements constants est pour beaucoup dans ltonnante qualit de laccueil fait jusqu prsent cette ide. Il ne saurait y tre drog. La circonstance malheureuse qui veut que, par une concidence, l'tat se trouve engag au mme moment dans une autre opration salubre et trs attendue, la suppression dune grande partie de la taxe professionnelle ne doit pas laisser penser que la contribution climat-nergie puisse tre cet gard une recette compensatoire. En effet, lacceptabilit de la CCE est trs strictement lie au fait que les lourds sacrifices quon lui consent ont pour exclusif objet de nous prmunir contre le changement climatique par la modification profonde de nos comportements sociaux, notamment en matire de consommation nergtique. Il faut aussi que les Franais soient convaincus que lutilisation de la recette sera la plus favorable lemploi dans notre industrie. Tout viol de ces deux rgles mettrait en danger le consensus national ncessaire. Cest cette rgle mme qui exige, surtout si les mnages conservent, malgr les dispositions prises, limpression fausse de contribuer compenser la charge des entreprises, que la compensation ncessaire du pouvoir dachat perdu du fait de la CCE par les mnages des classes moyennes et des classes populaires vienne justement du produit de la CCE, sans oublier que le niveau de revenu doit tre complt de critres tel que lloignement, lhabitat en zone rurale, ou les horaires de travail atypiques. De la mme faon, les entreprises ne doivent pas tre fragilises devant la concurrence internationale, et cest du produit de la CCE que doivent venir les ressources ncessaires. La troisime condition politique de lacceptation de la CCE tient la visibilit de la pertinence du systme. Si cest vraiment de laggravation de leffet de serre que lon veut se dbarrasser, alors il faut sattaquer tous les gaz susceptibles dy pousser. La lutte doit tre tendue ds que possible au mthane et au protoxyde dazote. Se limiter au seul gaz carbonique, mme sil reprsente les deux tiers du problme et conditionne notre prparation de laprs ptrole, ne peut constituer quune tape. Cette dernire condition implique en fait des traductions dun autre ordre. Il est bien des secteurs, et tout particulirement lagriculture, la pche et les transports o les diminutions recherches dmissions de gaz carbonique devront rsulter dun systme rgulateur densemble, incorporant une CCE. Dans ces trois cas, qui sont distinguer car les problmes conomiques rsoudre sont de nature diffrente, et pour viter une angoisse et une colre sociales comprhensibles, il serait bon que les nouvelles rgulations soient annonces en mme temps que la cration de la CCE, et mises en place ds sa premire perception. Il est enfin deux problmes particuliers qui appellent un traitement distinct, ncessaire cependant pour assurer la cohrence densemble qui est la cl de la lisibilit du systme. Le premier est celui des matriaux. La fabrication des matriaux traditionnels, bton, acier, aluminium, verre, matires plastiques met beaucoup de CO2. Dans ce secteur, lconomie de CO2 viendra autant de la substitution entre matriaux, que de lamlioration des procds. Le bois en particulier devrait jouer ici un rle majeur parce que sa production exige relativement peu dnergie fossile, quil est trs performant au plan de lisolation thermique et quil stocke du carbone dans les btiments. Or la fort franaise qui rcupre dans latmosphre le tiers du CO2 fossile que nous y dversons est trs sous exploite, parce que le prix du bois sur pied a t divis par trois depuis trente ans, et parce que notre filire industrielle du bois est insuffisamment dveloppe. Cette sousexploitation est grave car elle fragilise la fort face au changement de climat. De plus, du fait du report de la mise aux enchres des quotas destins ses concurrents, la filire bois soumise la 68

CCE paiera durablement, par tonne de CO2 mise, dix fois plus que ses concurrents Une mise en cohrence du dispositif ETS et de la CCE est ncessaire. Le bois ne pourra jouer le rle majeur qui devrait tre le sien que si la mise en place du prix du CO2 lui donne lavantage comptitif dont il devrait bnficier. Le second est celui de llectricit. Contrairement aux producteurs de matriaux, les producteurs dlectricit ne sont pas, en Europe, soumis la concurrence dloyale de pays tiers et leurs quotas seront vendus partiellement aux enchres ds 2010 et totalement en 2012. Un chauffage lectrique classique nmet aujourdhui pas plus de CO2 quun chauffage au gaz. Mais cette performance devrait tre accrue par une rforme tarifaire qui rende les utilisateurs dlectricit plus attentifs aux conomies quils peuvent faire en modulant leurs comportements aux heures de pointe de consommation. Il est une dernire condition forte de lefficacit du systme mis en place avec la CCE. Elle na pas grand rapport avec lacceptabilit politique de la contribution, quand celle ci sera mise en place, mais elle est garante de la prennit de cette acceptation. Il est essentiel en effet que soit cre une Commission de la contribution climat nergie qui ait comptence pour faire lvaluation permanente du systme, analyser son volution, et faire toutes propositions ncessaires concernant les variations de son taux, les modification possibles de son assiette, ou les mesures prendre dans les domaines connexes pour assurer efficacement la transition nergtique. Cette Commission devrait comprendre des fonctionnaires de l'tat, des reprsentants des collectivits locales et des organisations syndicales ouvrires et patronales, ainsi que des experts indpendants. Cest une partie immense qui sengage. Elle doit tre gagne et elle peut ltre, mais laccompagnement approbateur de lopinion lui est absolument indispensable tout le long du processus. Limportance de ces conditions dacceptabilit ne saurait tre sous estime.

Michel ROCARD Ancien Premier Ministre

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1. Rsum des contributions la consultation Internet 2. Programme des ateliers des 2 et 3 juillet 2009 3. Composition de la table ronde du 9 juillet 2009

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Le 30 juin 2009 MEEDDM- MEIE Elments de synthse de la Consultation Internet sur la Contribution Climat-Energie 60 contributions crites ont t postes sur le site Internet de consultation sur la Contribution Climat-Energie 4. Ces contributions ont t analyses avec lappui de linstitut OpinionWay. - 14 contributions manent d'entreprises, dassociations ou de fdrations d'entreprises (y compris chambre de commerce, syndicat patronal) ; - 13 contributions d'associations de protection de l'environnement ; - 7 d'autres associations ; - 8 de l'administration franaise ; - 4 de professeurs ou chercheurs ; - 10 de particuliers et - 4 de sources diverses. Position densemble La trs grande majorit des contributions sont en faveur de linstauration de la Contribution Climat-Energie (CCE). Seules quelques contributions s'y opposent : - une opposition de principe ; - une opposition lie la crainte deffets redistributifs en milieu rural ; - 3 oppositions lies une prfrence pour une extension du march des quotas dmissions. Objectifs de la contribution climat-nergie La grande majorit des contributeurs ont explicitement lesprit des objectifs environnementaux. Seuls deux contributeurs mettent dabord en avant le remplacement de la taxe professionnelle5. Efficacit de la contribution climat-nergie A lexception des contributions qui recommandent dtendre le march des quotas dmissions, les contributeurs ne mettent pas en cause lefficacit dune taxe. 7 contributions soulignent explicitement lefficacit de loutil fiscal. Certains contributeurs prcisent que des niveaux levs de taxation seront ncessaires pour agir efficacement sur les comportements. Plusieurs citent des niveaux nettement suprieurs ceux du rapport Quinet.

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Une fois supprims les doublons et les contributions hors sujet. Une contribution sy oppose.

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Les contributeurs ne font pas de ladoption de la taxe au niveau europen un pr-requis sa mise en uvre. 5 contributions soulignent que lextension au niveau europen, dans un second temps, devrait constituer un objectif port par la France. Plusieurs contributions mentionnent les expriences d'autres pays. Sur l'exprience sudoise, les contributions soulignent son valuation positive (efficacit suppose) et le fait que les recettes sont relativement stables (changement de l'assiette compens par le relvement des taux). Formes que pourrait prendre une contribution climat-nergie Taxation de lnergie versus taxation du contenu en carbone des produits : La majeure partie des contributeurs proposent de taxer les nergies. Quelques avis proposent de taxer le contenu carbone des produits mais ils sont trs minoritaires. Ceux qui sopposent la taxation du contenu carbone des produits, au moins dans un premier temps, avancent un argument de faisabilit technique (lurgence prvaut). Deux contributions recommandent des quotas carbone individuels ou des crdits carbone. Approche additionnelle ou diffrentielle : Les contributeurs qui se prononcent sur ce thme (9 contributions) sont plutt en faveur de lapproche additionnelle (6 avis), soit au motif que considrent que les taxes existantes correspondent d'autres externalits soit au motif de la facilit de mise en uvre. Les contributions en faveur de lapproche diffrentielle voquent le niveau de taxation actuel des carburants automobiles et/ou des comparaisons europennes. 3 contributions insistent sur l'importance d'internaliser aussi les cots lis aux pollutions atmosphriques. Une contribution sy oppose. Taxation de llectricit : Les avis sur lopportunit de taxer lnergie lectrique sont partags. Plus de la moiti des contributions en faveur de la non-taxation de llectricit manent de la mme association. La majorit des contributions venant dautres sources recommandent une taxation de llectricit, notamment pour viter un report trop important vers lnergie lectrique qui risquerait davoir des effets pervers. Plusieurs contributeurs proposent dexempter la part de llectricit produite partir dnergies renouvelables.

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Taxation aux frontires : Aucune contribution ne recommande une taxation aux frontires en remplacement de la contribution climat-nergie. 5 contributeurs recommandent de conjuguer les deux outils. Par ailleurs, plusieurs contributeurs proposent, explicitement ou non, de taxer les missions de GES lies au transport international des produits imports. Une dizaine de contributions proposent des formes de taxation qui ne correspondent aucune des options en cours de discussion. En particulier, trois contributeurs font rfrence au bilan nergtique des logements, quils jugeraient pertinent dutiliser comme un critre de taxation intgr par exemple la taxe foncire. Deux contributions proposent que le prix des abonnements llectricit soit modul en fonction du contenu en carbone de llectricit (systme de bonus-malus). Trois contributions voquent limpact environnemental des produits sur lensemble de leur cycle de vie comme la base la plus pertinente dune fiscalit environnementale. Un contributeur propose de mettre en place une fiscalit qui favoriserait les produits les plus durables. Un contributeur propose de mettre en place une srie de contributions sectorielles qui permettraient, secteur par secteur, de favoriser les solutions les moins gnratrices dmissions (fiscalit sur le transport arien qui servirait financer les investissements en LGV). Articulation dune contribution climat-nergie avec dautres politiques Articulation avec la fiscalit existante : Les rares avis sur la ncessit de refondre ou non lensemble du systme fiscal sopposent, certains considrant que cest hors du dbat sur la contribution climat nergie, dautres considrant que la CCE constitue une opportunit. 3 ou 4 contributeurs soulignent que pour assurer la cohrence des mesures, il serait ncessaire de supprimer des dispositions fiscales qui vont lencontre des objectifs de la CCE. Ils citent les tarifs prfrentiels pour les employs et retraits du secteur de lnergie, et le rgime des frais rels dans la dclaration dimpt sur le revenu qui favorise ltalement urbain. Articulation avec le systme des quotas : Aucun des 12 contributeurs qui voquent larticulation entre la CCE et le systme des quotas ne remet en cause le systme de quotas. La quasi totalit dentre eux propose dexempter les entreprises soumises quota de la CCE. La question des allocations gratuites est toutefois souleve (la CCE pouvant porter sur les secteurs ETS bnficiant dallocations gratuites). Un contributeur recommande ainsi de taxer les entreprises bnficiant de quotas gratuits et un autre souligne que la mise en place dune CCE doit 75

saccompagner dune transformation du systme [des quotas] en un march rel portant sur la totalit des missions (vente aux enchre des quotas). Dautres, enfin, proposent de mettre en place un prix plancher ou un corridor de prix pour le systme des quotas. Articulation avec des instruments dinformation, de sensibilisation : 12 contributeurs soulignent limportance de linformation et de la sensibilisation des consommateurs et des entreprises en parallle de la mise en uvre de la CCE. Ils insistent, selon les cas, sur la sensibilisation des consommateurs, ltiquetage du montant de la CCE, ltiquetage carbone des produits, linformation des consommateurs sur les effets environnementaux des produits partir dune approche cycle de vie Un contributeur souligne limportance de former les consommateurs afin de les sensibiliser aux comportements durables. Politique urbanisme : 5 contributions voquent la matrise de l'talement urbain comme une mesure complmentaire importante. Elles proposent de favoriser un urbanisme dense, mixte et bien articul avec les rseaux de transports en commun. A cette fin, elles prconisent ladoption de mesures fiscales, le financement de politiques foncires et de logement cibles, ventuellement en rutilisant une partie des recettes de la CCE. Modalits pratiques, calendrier et conditions de mise en uvre Niveau de dpart et trajectoire de la taxe : 17 contributeurs se prononcent sur le niveau de dpart et/ou la trajectoire de la taxe. Tous sont en faveur dune trajectoire progressive. Prs de la moiti (8) soulignent que le niveau et la progression doivent tre calibrs pour rpondre aux objectifs fixs aux horizons 2020 et 2050. Parmi les contributeurs qui se prononcent sur le niveau de la taxe, une majorit prconise un niveau plutt lev ou une progression rapide. Prvisibilit versus ajustement : Plusieurs contributeurs insistent sur la ncessaire prvisibilit de lvolution de la CCE. Un nombre quivalent recommande dajuster priodiquement la CCE pour sassurer de son efficacit vis vis des objectifs environnementaux et tenir compte de lvolution des connaissances et du contexte conomique. Certains contributeurs conjuguent ces deux aspects. Date de mise en uvre : La grande majorit des contributeurs qui abordent ce sujet (11 sur 13) soulignent lurgence de mettre en uvre la CCE ( plus on tarde agir plus on accrot le surcot pour demain , La prsidence sudoise du Conseil europen constitue une fentre

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d'opportunit ). Seuls deux contributeurs mettent en avant la ncessit de mener au pralable des tudes dimpact. Lurgence est considre comme une raison de ne pas privilgier, au moins dans un premier temps, les solutions que certains contributeurs peuvent considrer comme meilleures dans labsolu mais plus difficiles de mise en uvre. Cette orientation conduit les contributeurs prconiser une approche progressive : mise en uvre rapide de la CCE puis largissement dans un second temps : lUnion europenne (5 contributions), aux autres GES (4 contributions), aux pollutions locales (3 contributions) et/ou au contenu CO2 des produits. Articulation avec les dispositifs daide : Seule une contribution prconise de supprimer progressivement les dispositifs daide aux conomies dnergie. Dautres contributions proposent de les revisiter pour assurer une bonne cohrence entre les dispositifs et optimiser le cot de la tonne de carbone vite. Impacts de linstauration dune contribution climat-nergie Impact sur les entreprises : Limpact sur les entreprises de la CCE en tant que telle (hors mesures de redistribution) est plutt vu comme positif, ventuellement sous condition dajustement aux frontires. La majorit des contributeurs qui se prononcent sur ce thme considrent en effet que la CCE, en tant que stimulus linnovation, peut tre un levier damlioration de la comptitivit des entreprises franaises, jouant la fois sur loptimisation des cots de production et sur le dveloppement de technologies dcarbonnes. Impact sur les mnages : 5 contributions mettent explicitement en avant les craintes deffets redistributifs sur les mnages les plus modestes ou les mnages ruraux et priurbains, mais le mme nombre de contributions soulignent que la mesure devrait globalement avoir un bilan positif pour les mnages modestes et leur permettre danticiper les risques de fortes augmentation du prix de lnergie auxquels ils seraient particulirement sensibles. Utilisation des recettes de la contribution climat-nergie 26 contributeurs se sont prononcs sur ce thme. Ils prconisent souvent une combinaison dutilisations des ressources. 12 contributeurs prconisent de redistribuer une part des recettes de la CCE tout ou partie des mnages. 5 contributeurs proposent un montant forfaitaire universel par mnage ou par individu. 8 contributeurs proposent des aides cibles, en particulier sur les mnages les plus modestes, qui pourraient prendre la forme, selon les contributeurs, daides forfaitaires, 77

de baisse dimpt sur le revenu ou de crdits dimpt, ou daides aux investissements permettant dconomiser de lnergie. 12 contributeurs recommandent dutiliser tout ou partie des recettes de la CCE pour rduire dautres prlvements obligatoires. Parmi eux, 9 citent les charges sociales ou portant sur lemploi et 2 la taxe professionnelle. Une douzaine de contributeurs recommandent dutiliser une partie des recettes pour contribuer au financement dinvestissements permettant dconomiser de lnergie, qu'il s'agisse d'appuyer les mnages, les mnages les plus modestes et/ou les entreprises. La gamme des investissements cits est trs vaste : aides la rnovation nergtique des logements, politiques foncires favorisant la densit, transports en commun, etc. Quelques contributeurs recommandent dutiliser une partie des recettes pour financer la recherche et le dveloppement dinnovations. Deux contributions voquent la ncessit d'utiliser une partie des ressources pour aider d'autres pays (europens ou en dveloppement). Conclusion Des 60 contributions reues, il merge un certain consensus pour : - une mesure base, au moins dans un premier temps, sur la consommation dnergie ; - une adoption rapide de la contribution quitte ce que sa base soit ensuite largie ou amliore (ide d'urgence, avantage de la prsidence sudoise de l'UE, etc.) ; - une augmentation progressive du ou des taux pour atteindre un niveau qui devra tre significatif pour agir sur les comportements ; - le maintien du systme des quotas et lexclusion de la taxe des entreprises qui y sont soumises (avec toutefois dbat sur les quotas gratuits) ; - le rle potentiellement bnfique de la CCE sur l'innovation ; - lopportunit de maintenir des outils incitatifs, voire de les renforcer pour les mnages les plus modestes, quitte rviser ces outils pour assurer une bonne cohrence globale et maximiser leur efficacit ; - la complmentarit de la taxe, de la rglementation, des outils incitatifs et de l'information/sensibilisation des consommateurs (affichage ; effort pdagogique ...) ; - un niveau de prlvements obligatoires constant ; - le principe dune redistribution pour faciliter lacceptabilit ; 78

- le fait quil faut privilgier, au moins dans un premier temps, un systme simple ; - le fait quil faut viter les exemptions, les drogations ou toute aide fiscale qui serait lie au volume de consommation. Les avis sont diviss sur : - la taxation de l'lectricit ; - la dclinaison ou non de niveaux de taxe par secteur ; - l'opportunit de taxer les matires premires issues des nergies fossiles ; - lquilibre assurer entre prvisibilit et ajustement, certains contributeurs insistant la fois sur les deux aspects ; - les modalits prcises de redistribution de la recette.

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PROGRAMME DE LA CONFERENCE DES EXPERTS


Jeudi 2 juillet
9 h 15 9 h 30 INTRODUCTION PAR MICHEL ROCARD, Prsident de la confrence Atelier 1 : INTRT GNRAL DE LOUTIL

Prsident : Olivier Godard, CNRS, cole polytechnique Rapporteur : Christian de Perthuis, Universit de Paris-Dauphine SESSION 1 : La fiscalit environnementale et la taxe carbone, les faits et la thorie
Articulation des diffrents instruments en conomie de lenvironnement, Mireille Chiroleu-Assouline, Universit de Paris 1 Retour dexpriences internationales et analyses comparatives, Nils Axel Braathen, OCDE, Direction de lenvironnement

des tudes de lADEME et du MEEDDM, Franoise Maurel, Chef de service, MEEDDM, et Franois Moisan, Directeur de la stratgie et de la recherche, ADEME
11 h 15

Prsentation

SESSION 2 : Les ncessits de la mesure CCE et le contexte nergtique international


Les scnarios nergtiques (DOE, AIE, MEEDDM), Richard Lavergne, MEEDDM Quelle valeur pour la tonne de carbone ? Christian Gollier, Universit de Toulouse 1

et prise en compte des externalits en matire de transport, Jean-Jacques Becker, Sous-directeur, MEEDDM

Signal-prix

14 h 15

SESSION 2 (suite)
Taxe carbone ou taxe sur le carbone ajoute ? Michel Taly, Arsene-Taxand Justification

conomique dune contribution climat-nergie, Henri Lamotte, Chef de service, MEIE entre marchs de permis et contribution climat-nergie, Philippe Quirion, Rseau Action Climat 80

Articulation

16 h 00

SESSION 3 : Point de vue des partenaires sociaux


Jean-Louis Schilansky, Prsident de lUnion franaise des industries ptrolires Stphane Brimont, Prsident du groupe de travail Fiscalit de lenvironnement et de lnergie du MEDEF Pierre-Yves

Chanu,

17 h 45

Atelier 2 : MISE EN OEUVRE ET IMPACTS Prsident : Alain Quinet, Directeur des fi nances, de la stratgie et du dveloppement durable du groupe Caisse des Dpts Rapporteur : Mathilde Lemoine, Chef conomiste de HSBC France SESSION 4 : Gouvernance fiscale et bouclage macroconomique
Quelle place de la CCE dans une rforme des prlvements obligatoires ? Benot Coeur, directeur la DGTPE et Marie-Christine Lepetit, Directrice de la lgislation fiscale, MEIE

sont les impacts macro conomiques dune contribution climat nergie ? Anne Epaulard, Chef de la mission macroconomique, MEIE volutions de court-terme du contexte europen, Robin Mige, Commission europenne, Direction gnrale de lenvironnement Vendredi 3 juillet
9 h 30
Les

Quels

SESSION 5 : Impacts sur la comptitivit des entreprises


Politique

environnementale et comptitivit, Dominique Bureau, dlgu gnral du conseil conomique pour le dveloppement durable et auteur du rapport Politique environnementale et comptitivit aux frontires, mcanisme dinclusion carbone, Matthieu Glachant, directeur du CERNA et professeur Mines Paris Tech

Ajustement

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onfrence experts sur la contribution Climat et


des

10 h 45

SESSION 5 (suite)
Contribution

climat-nergie (CCE), outil de la transition nergtique de la comptitivit franaise Claire Tutenuit, Entreprises pour lenvironnement

CCE

: quelle contribution de lindustrie pour quelle comptitivit ? Nicolas de Warren, Directeur des relations institutionnelles dARKEMA

13 h 30

SESSION 6 : Impacts sur les mnages et acceptabilit sociale


Effet sur les prix et le pouvoir dachat des mnages, Vincent Marcus, INSEE Le signal prix dans les consommations nergtiques des particuliers Franois Carlier, UFC Que Choisir Acceptabilit sociale dune fi scalit carbone, Jean-Pierre Bompard, Dlgu lnergie, lenvironnement et au dveloppement durable de la CFDT

15 h 15

SESSION 6 (suite)
Redistribution forfaitaire du produit dune CCE, Alain Grandjean, Fondation Nicolas Hulot Effets distributifs, Jean-Charles Hourcade, Centre international de recherche sur lenvironnement et le dveloppement Modes de vie et comportements environnementaux, Bruno Maresca, Chef du dpartement de lvaluation des politiques publiques au CREDOC

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COMPOSITION DE LA TABLE RONDE DU 9 JUILLET


Prsident Michel ROCARD, ancien Premier Ministre Assist de M. Yves MARTIN, ingnieur gnral honoraire des Mines, ancien prsident de la Mission interministrielle sur leffet de serre ainsi que Dominique BUREAU, Pascal DUPUIS, Marie-Christine LEPETIT et Henri LAMOTTE. Prsidents et rapporteurs de chaque atelier Olivier GODARD et Christian PERTHUIS (pour latelier 1- intrt gnral de loutil) Alain QUINET et Mathilde LEMOINE (pour latelier 2 - impacts et mise en oeuvre)

Membres de la table ronde Philippe AMBROSI (conomiste de lenvironnement, Banque Mondiale) Monique BARBUT (Prsidente du Fond pour lEnvironnement Mondial - PNUE) Gaby BONNAND (Secrtaire national de la CFDT, en charge de la politique conomique) Gilles CARREZ (rapporteur gnral de la commission des finances de lAssemble nationale ) Jean-Pierre CLAMADIEU (Prsident de la commission dveloppement durable du MEDEF) Patrick CRIQUI (Directeur de Recherche au CNRS, responsable des tudes du dpartement nergie et Politiques de lEnvironnement du LEPII, Laboratoire dconomie de la Production et de lIntgration Internationale) Walter DEFFAA (Directeur Gnral Fiscalit et Union Douanire la Commission europenne) Jean-Martin FOLZ (ancien PDG de PSA, prsident de lAFEP) Roger GUESNERIE (professeur au Collge de France et prsident du conseil dadministration de lEcole dEconomie de Paris) Nicolas HULOT et Alain GRANDJEAN (FNH) Jean JOUZEL (vice-prsident du groupe scientifique du GIEC) Henri JOYEUX (Prsident de Familles de France) Fabienne KELLER (snateur UMP, prsidente du groupe de travail sur la fiscalit environnementale) Jean-Yves LE DEAUT ( dput PS de Meurthe et Moselle ) Reine-Claude MADER (Prsidente de lassociation CLCV, Consommation, logement et cadre de vie) Philippe MARINI (rapporteur gnral de la commission des finances du Snat) (empch)

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