TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Licitaes e Contratos n 135

Sesses: 4 e 5 de dezembro de 2012 Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas nas datas acima indicadas, relativas a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, dos aspectos relevantes que envolvem o tema. A seleo das decises que constam do Informativo feita pela Secretaria das Sesses, levando em considerao ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no colegiado ou reiterao de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo no so repositrios oficiais de jurisprudncia. NOVIDADE Desde o dia 27/9/2012, est disponvel, no portal do Tribunal, opo de consulta textual a todas as edies do Informativo de Licitaes e Contratos.

SUMRIO Plenrio 1. lcita a adoo da sistemtica de reviso por meio de ndices (reajuste) dos valores de contratos de prestao de servio de durao continuada em que no h prevalncia de mo de obra. 2. A subcontratao parcial de obra, servio ou fornecimento de bens s deve ser implementada quando houver sido prevista no edital da licitao e no respectivo contrato. possvel admiti-la sem que estejam presentes tais requisitos, em carter excepcional, quando restar demonstrada a ocorrncia de fato superveniente que a torne conveniente para a Administrao. 3. A concesso do benefcio de participao nos lucros e resultados a empregados de empresas que prestam servios continuados Administrao no pode ser invocada como justificativa para promoo de reequilbrio econmico-financeiro do respectivo contrato. 4. Os servios de superviso de obras devem, em regra, ser licitados na modalidade prego, uma vez que seus padres de desempenho e qualidade podem ser, na maioria das vezes, objetivamente definidos por meio de especificaes usuais no mercado. 5. A declarao de nulidade de ato ou fase da licitao no implica necessariamente a invalidao de todo o procedimento licitatrio. possvel a anulao apenas do ato viciado, dos atos subsequentes e do contrato eventualmente celebrado, com aproveitamento dos atos isentos de vcios.

PLENRIO 1. lcita a adoo da sistemtica de reviso por meio de ndices (reajuste) dos valores de contratos de prestao de servio de durao continuada em que no h prevalncia de mo de obra Pedido de reexame interposto pela Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT contra o Acrdo 2.219/2010-Plenrio requereu a reforma de diversos itens dessa deliberao. Destaque-se, entre eles, o que continha determinao dirigida a essa empresa, lavrada nos seguintes termos: 9.8.1. reveja as orientaes constantes no Manual de Licitaes de Contrataes MANLIC, de forma a adequ-las ao entendimento firmado pelo TCU no Acrdo n 1.374/2006-Plenrio, no sentido de que as empresas estatais devem adotar a sistemtica de repactuao dos contratos de prestao de servio de durao continuada, com base na variao dos custos efetivos, em detrimento da sistemtica de adoo de ndices gerais de preo para reajustamento peridico, conforme estabelecido na Resoluo n 10/1996 do CCE c/c a IN MARE n 18/1997. A recorrente alegou que tal determinao deveria abranger somente as contrataes de servios de durao continuada com prevalncia de mo de obra, mas no aquelas em que o elemento principal no seja a mo de obra, como no caso de servios de telefonia, energia eltrica e servios de transporte em geral, por exemplo. Asseverou que o manual de licitaes de contrataes da empresa, para os contratos com prevalncia de mo de obra, atende deciso desta Corte de Contas, mas que, em relao aos outros, adota o estabelecimento de ndice de reajuste. De acordo com a ECT, os comandos contidos nos arts. 40,
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XI, e 55, III, ambos da Lei 8.666/93, servem de fundamento para o estabelecimento de um ndice como critrio de reviso de tais contratos. A unidade tcnica, ento, reconheceu a consistncia dessa argumentao e invocou deciso que respalda esse raciocnio, proferida por meio do Acrdo 602/2009 Plenrio. Por isso, props tornar o acima transcrito comando decisrio sem efeito, sob o argumento de que, na maioria das vezes que o Tribunal debateu a fixao de ndice de reajuste, o caso concreto estava relacionado contratao com a prevalncia de custo na mo de obra e que isso no significa dizer que a lgica de repactuao se limite a esse tipo de avena, e que nos demais casos a melhor alternativa seja fixar ndice de reajuste. E mais: ... o critrio de reajuste previsto na Lei 8.666/93 no pode ser interpretado como a autorizao para que o contratante adote diretamente na avena um ndice setorial sem agregar outros elementos que lhe faculte confrontar os valores com os preos de outros contratos celebrados pela Administrao .... Por esses motivos, o MP/TCU reitera seu entendimento no sentido de que a repactuao deve ser a regra a ser aplicada nos casos das contrataes de prestao de servios de natureza continuada, sem restringir a sua adoo aos casos em que haja a prevalncia dos custos de mo de obra . Prope, ao final, a manuteno da citada determinao. O relator, ao se alinhar ao posicionamento da unidade tcnica, anotou que se afigura inconveniente engessar a Administrao, uma vez que pode ser adequada a adoo de uma ou outra forma, a depender do contrato (repactuao de preos ou reviso com base em ndices). Concluiu, ento, que no h qualquer afronta ao ordenamento jurdico, quando se fazem presentes em um contrato de servios de natureza continuada clusulas que preveem seu reajuste, isso supondo que a vigncia do contrato extrapola 12 meses, bem como sua repactuao. Citou ento precedentes que respaldam esse entendimento: Acrdo 54/2012 e Acrdo 2760/2012, ambos do Plenrio. O Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator e da unidade tcnica, concedeu provimento ao pedido de reexame da ECT e tornou insubsistente do subitem 9.8.1 do Acrdo 2.219/2010-Plenrio. Acrdo n 3388/2012Plenrio, TC-005.383/2007-0, rel. Min. Aroldo Cedraz, 5.12.2012. 2. A subcontratao parcial de obra, servio ou fornecimento de bens s deve ser implementada quando houver sido prevista no edital da licitao e no respectivo contrato. possvel admiti-la sem que estejam presentes tais requisitos, em carter excepcional, quando restar demonstrada a ocorrncia de fato superveniente que a torne conveniente para a Administrao Auditoria realizada nas prefeituras municipais de Minas Novas/MG, Governador Valadares/MG e Tefilo Otoni/MG avaliou a regularidade na aplicao dos recursos em programas ligados ao transporte escolar. Destaque-se, entre os achados de auditoria, o seguinte indcio de irregularidade, verificado no mbito da Prefeitura municipal de Governador Valadares/MG:a) ter permitido que as empresas vencedoras do prego presencial 218/2010, referente a transporte escolar de 2011, delegassem a execuo de partes majoritrias dos servios cooperativa CP Transleste, sem que o edital correspondente ao processo licitatrio possibilitasse tal subcontratao .... A unidade tcnica considerou indevida a terceirizao da execuo de transporte escolar sem autorizao da Administrao. Considerou, contudo, ao acolher parcialmente as razes invocadas pelo responsvel, que a subcontratao, mesmo sem previso editalcia ou contratual, por si s, no ilegal. Anotou que tal entendimento foi externado pelo Tribunal em deciso proferida por meio do Acrdo n 5532/2010 - 1 Cmara, que tem o seguinte sumrio: 1. A subcontratao parcial de servios contratados no necessita ter expressa previso no edital ou no contrato, bastando apenas que no haja expressa vedao nesses instrumentos, entendimento que se deriva do art. 72 da Lei 8.666/1993 e do fato de que, na maioria dos casos, a possibilidade de subcontratao deve atender a uma convenincia da administrao. O relator invocou, ento, o disposto nos arts. 72 e 78, inciso VI, da referida lei: Art. 72. O contratado, na execuo do contrato, sem prejuzo das responsabilidades contratuais e legais, poder subcontratar partes da obra, servio ou fornecimento, at o limite admitido, em cada caso, pela Administrao. [...] Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato: (...) VI - a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao do contratado com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial (...), no admitidas no edital e no contrato grifos do relator. Acrescentou que a deciso citada pela unidade tcnica no traduz o entendimento majoritrio no mbito desta Corte de Contas. Passou, em seguida, a elencar deliberaes do Tribunal, no sentido de ser lcita a subcontratao parcial de obra, servio ou fornecimento, desde que tenha sido previamente prevista no edital e conste do respectivo contrato (Acrdos n 1045/2006, n 2831/2009 e n 2992/2011, todos do Plenrio e Acrdo n 717/2011 - 2 Cmara, entre outras). Concluiu, ento, que, luz da jurisprudncia do TCU, a regra no sentido de que o edital da licitao, cuja minuta de contrato lhe anexa, preveja a subcontratao, admitindo-a expressamente, discriminando inclusive quais itens (partes) do objeto podero ser subcontratados. Concluiu, portanto, que a subcontratao no prevista no edital e no contrato deve ser vista no como regra,
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mas sim como hiptese absolutamente excepcional, extraordinria, resultante de fato superveniente, de forma a atender, a sim, na expresso usada pela unidade tcnica, uma convenincia da administrao.... O Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator, decidiu dar cincia ao Municpio de Governador Valadares/MG quanto : subcontratao do transporte escolar em favor de cooperativas, por parte de empresas vencedoras de processo licitatrio em 2011, sem que houvesse previso editalcia e contratual, tampouco aprovao pela Administrao municipal, em flagrante contrariedade ao disposto nos arts. 72 e 78, VI, da Lei n 8.666/93, e jurisprudncia majoritria deste Tribunal. Precedentes mencionados: Acrdos n 1045/2006, n 2831/2009 e n 2992/2011, todos do Plenrio e Acrdo n 717/2011 - 2 Cmara. Acrdo n 3378/2012-Plenrio, TC-026.757/2011-7, rel. Min. Jos Jorge, 5.12.2012. 3. A concesso do benefcio de participao nos lucros e resultados a empregados de empresas que prestam servios continuados Administrao no pode ser invocada como justificativa para promoo de reequilbrio econmico-financeiro do respectivo contrato Consulta formulada pelo Presidente da Cmara dos Deputados formulou os seguintes questionamentos ao TCU: a) o benefcio concedido aos empregados de empresas que prestam servios continuados Administrao previsto em Conveno Coletiva de Trabalho como participao nos lucros pode ser considerado custo de venda dos servios? b) em caso afirmativo, no tendo sido previsto na proposta original, poderia ser objeto de reequilbrio econmico-financeiro do contrato, ou deve ser suportado exclusivamente pela contratada?. O relator anotou que a participao nos lucros decorre de negociao entre a empresa e seus empregados, tem por objetivo o aumento de produtividade e a reduo dos custos e no envolve a contratante do servio. No pode, assim, ser considerada custo de venda dos servios. Acrescentou que as parcelas que integram a remunerao do contratado devem estar previstas no edital e no contrato dele decorrente. Por isso, Se a empresa contratada inserisse na remunerao de seus empregados uma parcela referente participao nos lucros, introduziria um elemento de incerteza incompatvel com os rigores exigidos nas contrataes pblicas, na medida em que no h definio prvia nem quanto ocorrncia da participao nos lucros em si (condicionada que est existncia de resultado positivo), nem quanto aos valores a serem transferidos aos empregados. Acrescentou no ser possvel invocar a concesso do citado benefcio pela contratada aos seus empregados como causa de reequilbrio econmico-financeiro do contrato. Ponderou, a esse respeito, que o equilbrio econmico-financeiro consiste na preservao das condies originalmente pactuadas, ao longo da vigncia do contrato. Para que se configure a necessidade de seu restabelecimento, necessria a ocorrncia de algum fato imprevisvel, ou previsvel, porm de consequncias incalculveis, ou, ainda, caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, que venha a reduzir ou ampliar os encargos do contratado, nos termos do art. 65 da Lei n 8.666/93. No entanto, O pagamento de participao nos lucros no se inclui entre as hipteses previstas em lei, no sendo, assim, permitido pleitear o reequilbrio econmico-financeiro do contrato sob esse fundamento. Por tais motivos, o nus do pagamento da participao nos lucros (...) deve recair apenas sobre a contratada, no sendo cabvel sua transferncia contratante. O Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator, decidiu responder ao consulente que: 9.2.1. o benefcio [concedido] aos empregados de empresas que prestam servios continuados Administrao, previsto em Conveno Coletiva de Trabalho como participao nos lucros e resultados, no considerado custo da venda dos servios, uma vez que se trata de obrigao exclusiva do empregador; 9.2.2. o pagamento da participao dos lucros e resultados aos empregados vinculados aos contratos de prestao de servios contnuos deve ser exclusivamente assumido pela contratada, razo pela qual no pode ser objeto de reequilbrio econmico-financeiro do contrato. Acrdo n 3336/2012Plenrio, TC-018.784/2012-7, redator Ministro Jos Mcio Monteiro, 5.12.2012. 4. Os servios de superviso de obras devem, em regra, ser licitados na modalidade prego, uma vez que seus padres de desempenho e qualidade podem ser, na maioria das vezes, objetivamente definidos por meio de especificaes usuais no mercado Representao formulada pela Associao Brasileira de Empresas de Consultoria de Infraestrutura de Transportes acusou a ocorrncia de irregularidades no Prego Eletrnico n 258/2012, conduzido pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), que visa a contratao de empresa para supervisionar obras de implantao e pavimentao na Rodovia BR-432/RR. A autora da representao questionou, em especial, a escolha da modalidade prego, em vez de concorrncia do tipo melhor tcnica ou tcnica e preo para a contratao dos referidos servios. O relator ressaltou, no entanto, que a Lei n 10.520/2002, instituidora do prego, prev a possibilidade de utilizao dessa modalidade de licitao quando se pretende promover a contratao de bens ou servios comuns, conceituados como aqueles cujos
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padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado (art. 1, pargrafo nico). Em face desse balizamento, o relator ressaltou que, para decidir sobre a questo, h de se avaliar se o servio de superviso de obras contratado pelo Dnit se enquadra no preceito legal. Observou, em seguida, que a determinao expedida por meio do subitem 9.2.3 do Acrdo n 1.947/2008-Plenrio, alterado pelo Acrdo n 2.932/2011-Plenrio, revela o entendimento deste Tribunal acerca desse assunto: 9.2.3. para contratao de servios de superviso e consultoria, realize a licitao na modalidade prego, especificando detalhadamente os servios que a empresa de superviso ou de consultoria dever prestar, ressalvando as situaes excepcionais em que tais servios no se caracterizam como servios comuns, caso em que dever ser justificada, dos pontos de vista tcnico e jurdico, nos autos do processo de licitao, a utilizao extraordinria de outra modalidade licitatria que no o prego. E prosseguiu: o servio de superviso de obras deve ser, em regra, licitado na modalidade prego, pois, na maioria dos casos, seu padro de desempenho e qualidade pode ser objetivamente definido, conforme previso legal. Encampou, tambm, as ponderaes da unidade tcnica, no sentido de que, embora tais atividades sejam consideradas complexas por leigos, no o so para as empresas de superviso e consultoria, que fornecem, habitualmente, servios semelhantes ao que ora se discute. E mais: ... as especificaes seguem parmetros do mercado, como obriga a lei . O Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator, decidiu considerar improcedente a referida representao. Precedente mencionado: Acrdo n 2.932/2011-Plenrio. Acrdo n 3341/2012-Plenrio, TC-026.524/2012-0, rel. Min. Jos Mcio Monteiro, 5.12.2012. 5. A declarao de nulidade de ato ou fase da licitao no implica necessariamente a invalidao de todo o procedimento licitatrio. possvel a anulao apenas do ato viciado, dos atos subsequentes e do contrato eventualmente celebrado, com aproveitamento dos atos isentos de vcios Levantamento de auditoria avaliou a regularidade do procedimento licitatrio e do contrato celebrado para a realizao das obras de construo da tubovia do Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (Comperj). A Petrobrs, aps desenvolvimento de certame licitatrio, celebrou contrato com a empresa MPE Montagens e Projetos Especiais S.A, no valor global de R$ 733,8 milhes. A equipe de auditoria, no entanto, acusou provvel sobrepreo da ordem de R$ 160 milhes, resultante de indevida desclassificao de trs licitantes, entre os quais de um que ofertara proposta inferior da contratada, no montante desse suposto sobrepreo. A Petrobras e a referida empresa foram chamadas a se pronunciar a respeito de tal indcio de irregularidade. A unidade tcnica considerou no ter sido demonstrada a inexequibilidade das propostas desclassificadas. A relatora, ao endossar a anlise da unidade tcnica, acrescentou que a faixa de aceitao de -15% at +20% adotada pela Petrobras no est definida na Lei 8.666/1993 e nem no Decreto 2.745/1998, que seria o instrumento normatizador de suas licitaes. Assim, no poderia ser tomada, por si s, como parmetro para julgamento no processo de licitao. Observou, ainda, que: Remansosa jurisprudncia desta Corte, notadamente expressa nos acrdos 697/2006, 1.616/2008, 1.679/2008, 141/2008, todos do Plenrio, avaliza que a presuno de inexequibilidade decorrente de critrios aritmticos, como os previstos no art. 48 da Lei 8.666/93, tem carter relativo. Em seguida, aps concluir pela ilicitude das referidas desclassificaes, passou a investigar suas implicaes. Levou em conta a execuo fsica e financeira de apenas 1,09% do empreendimento. Invocou ento, deliberao do Tribunal proferida por meio do Acrdo 2.264/2008-Plenrio, segundo a qual: 9.2. possvel, nos termos do art. 49 da Lei n 8.666/93, a anulao de ato ou fase da licitao, inquinado de vcio que no afete a totalidade do certame, bem como dos atos e fases subsequentes, operada pela autoridade competente para a homologao, a qualquer tempo. Como consequncia, o procedimento licitatrio dever ser devolvido para a comisso de licitao, a fim de que refaa os atos anulados, aproveitando-se os atos regulares e no afetados pelo vcio j praticados; 9.3. caso a anulao ocorra posteriormente assinatura do contrato, este dever ser anulado, visto que a nulidade da licitao induz nulidade do contrato, nos termos do art. 49, 2, da Lei n 8.666/93, garantido o direito ao contraditrio e ampla defesa dos interessados, de acordo com o 3 do citado artigo. Deve ser observada, tambm, a necessidade de se indenizar o contratado, cuja avena foi anulada, pelo que houver executado e demais prejuzos que no lhe sejam imputveis, como preceitua o art. 59 da referida lei; Acrescentou que a possibilidade de anulao parcial de procedimento licitatrio eivado por vcio insanvel, aproveitando-se os atos praticados regularmente, tem sido admitida na jurisprudncia. Fez referncia a decises do Tribunal em que se promoveu a anulao de atos constituintes de licitao e o seu refazimento, a partir da fase em que ocorreu o vcio identificado, ainda que a licitao j houvesse sido encerrada e o contrato assinado. O Tribunal, ento, ao acolher proposta da relatora, decidiu determinar Petrobras que adote as medidas necessrias anulao de todos os atos praticados desde a injustificada
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desclassificao de trs concorrentes por inexequibilidade das propostas. Precedentes mencionados: Acrdos 267/2006, 2.389/2006 e 2.264/2008, todos do Plenrio. Acrdo n 3344/2012-Plenrio, TC006.576/2012-5, rel. Min. Ana Arraes, 5.12.2012.

Elaborao: Secretaria das Sesses Contato: infojuris@tcu.gov.br