Revista INAP

AUTORIDADES
PRESIDENTA DE
DRA. CRISTINA FERNNDEZ DE
LA NACION KIRCHNER
JEFE DE GABINETE
DE MINISTROS
DR. JUAN MANUEL
ABAL MEDINA
GABINETE Y COORDINACIN
S E C R E TA R I O D E
ADMINISTRATIVA
LIC. FACUNDO NEJAMKIS
SUBSECRETARIO DE
GESTIN Y EMPLEO PBLICO LIC. ANDRS J. GILIO
DIRECTOR DEL INSTITUTO ADMINISTRACIN PBLICA PROF. LIC. RAFAEL RUFFO LIC. MARIANO MONTES
NACIONAL DE LA
DIRECTOR DE INVESTIGACIONES
Juan Manuel Abal Medina

Jefe de Gabinete de Ministros
Ante los fracasos evidentes de las polticas neoliberales de los aos 90, comienza a nacer a escala regional un nuevo consenso poltico, social y acadmico sobre el rol insustituible del Estado en la consecucin de metas colectivas, tanto para estimular el desarrollo como para fortalecer la igualdad de todos los ciudadanos. En el caso argentino, aquella traumtica experiencia expuso la necesidad de volver a contar con un Estado fuerte, moderno y gil que haga posible conjugar el crecimiento econmico y la inclusin social. Ese consenso embrionario reclama repensar y redenir el tipo de organizacin y funcionamiento pblico que necesitamos, debido a que sera ftil establecer nuevas tareas si el Estado no cuenta con las capacidades institucionales pertinentes para desempearlas de forma eciente y ecaz. Los gobiernos neoliberales constituyeron un punto de inexin en la historia argentina y regional. En el plano de la administracin pblica, el paradigma del new public management o Nueva Gestin Pblica, basado en la importacin a la organizacin estatal de mecanismos como la planicacin estratgica, la gestin por resultados y una mayor autonoma de los tomadores de decisiones
pblicas, fue la brjula de las reformas del Estado desarrolladas a partir de la dcada del 80 en la mayora de los pases del mundo. Sin embargo, la interesante y atractiva propuesta del paradigma de la Nueva Gestin Pblica present signicativas falencias en su variacin latinoamericana porque desatendi variables contextuales. Sus medidas resultaron tiles en administraciones rgidamente procedimentalistas, con slidas burocracias; no en nuestros Estados, nunca denidos por el modelo weberiano. En consecuencia, el desafo del Estado argentino es mucho mayor: apuntar al cumplimiento de objetivos y, a la vez, consolidar las normas y los procedimientos en el funcionamiento de la administracin, jams aanzados plenamente. Con la mira puesta en reconstruir un Estado fuerte y slido a la altura de las demandas de todos los argentinos y argentinas, y cuyas virtudes no residan en su tamao, sino en su capacidad para transformar la realidad, los gobiernos de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez de Kirchner adoptaron ese enfoque superador: una gestin pblica orientada a objetivos y resultados y al arraigamiento de normas y procedimientos en el funcionamiento estatal. En el sendero de ese objetivo, desde el 25 de mayo de 2003 el proyecto nacional profundiz, por medio de polticas pblicas, la interaccin dialctica entre ciencia y accin gubernamental, conciente del esencial rol que cumplen el cono-
cimiento y las ciencias sociales: desde identicar problemas hasta evaluar polticas, pasando por el diseo y la implementacin de las medidas. Indudablemente, all se inscribe y puede entenderse la razn de esta revista coordinada por la Direccin de Investigaciones del Instituto Nacional de la Administracin Pblica. La nueva publicacin constituye un valiossimo aporte; por el mrito de los autores invitados, y por la apertura de un espacio irresuelto de debate y reexin que nos posibilita reconocer y evaluar los avances y los nuevos desafos que se presentan. Por todo lo expuesto, expreso el deseo de que en los prximos nmeros continuemos reejando las distintas perspectivas sobre el Estado, las polticas pblicas y la gestin, que nos permitan seguir contribuyendo, entre todos, a fortalecer los debates que este momento histrico reclama.
5 | Perspectivas sobre el Estado
Ao 1. Nmero 1. Abril de 2013
p. 10
Qu democracia tenemos? Qu democracia queremos?
p. 42
Qu ha pasado con lo pblico en los ltimos 30 aos? Balance y perspectivas
Nuria Cunill Grau
p. 82
Modernizacin del Estado, empleo pblico y negociacin colectiva
Joan Subirats
Se han producido en las ltimas dcadas cambios de inusitada magnitud que nos enfrentan a un nuevo Estado y a un nuevo mbito de lo pblico que requieren ser problematizados ante cualquier intento de recuperar su centralidad.
Mientras los poderes pblicos buscan obstinadamente salidas ortodoxas que satisfagan las exigencias de los mercados nancieros, hasta el punto de modicar urgentemente constituciones, mucha gente se empieza a mostrar tremendamente molesta por la docilidad y servidumbre poltica.
Omar Autn
No hay Estado moderno sin Nacin integrada, sin pas con sus ojos volcados hacia la inclusin y la justicia social. Como contrapartida, no hay dignidad para el trabajador pblico si no la tienen los trabajadores en general.
SUMARIO
p. 96
Liberal, radical, o populista y clientelar: tres visiones sobre la relacin entre sociedad civil y Estado en Latinoamrica
p. 112
El sistema de seguridad social en la Argentina: transformaciones recientes en perspectiva histrica
p. 136
Administracin y polticas pblicas en la Argentina: una revisin histrica
Mara Esperanza Casullo

Las quejas sobre la subsuncin de una poltica virtuosa en el populismo y clientelismo parece trasuntar, por momentos, una queja sobre que se hace poltica con que y con quienes no debe hacerse.
Demian Panigo y Florencia Mdici

As como en los aos 90 se haca responsable a cada trabajador por su futuro, a partir de los ltimos aos ha sido el Estado el que tom la responsabilidad de asegurar el futuro de los grupos excluidos, principalmente nios y adultos mayores.
Pablo Bulcourf, Gustavo Dufour y Nelson Cardozo

Este mirarse y reexionar sobre s mismo como disciplina emergente constituye un sntoma de la magnitud y madurez que ha adquirido en los ltimos aos el rea de los estudios en Administracin y Polticas Pblicas.
Facundo Nejamkis
Secretario de Gabinete y Coordinacin Administrativa
El ciclo poltico que se inici en 2003 con Nstor Kirchner, y se prolonga hoy en la presidencia de Cristina Fernndez de Kirchner, tiene entre sus principales banderas alcanzar un desarrollo econmico sostenible con inclusin social. Para cumplir con tan complejo objetivo, no solo ha sido necesario dejar atrs el paradigma neoliberal, basado en la retraccin de la esfera pblica y la primaca del mercado como asignador de recursos. Tambin ha requerido sentar las bases de un nuevo tipo de gestin sustentado en el fortalecimiento del Estado como institucin esencial para el crecimiento del pas. En este contexto, la modernizacin del Estado an en curso supone tanto una organizacin inteligente del conjunto de instituciones pblicas y aparatos burocrticos que lo componen como una actualizacin de las reglas y procedimientos que regulan la administracin pblica. Un Estado gil, eciente y receptivo de las demandas populares slo se instrumenta a partir de la optimizacin de los mecanismos de gestin que involucra el proceso de toma de decisiones pblicas. El Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP) emerge como un organismo de suma importancia en la bsqueda de estructurar un Estado moderno, transparente y al servicio de la ciudadana. La Direccin de Investigaciones que depende del INAP ,
en particular, desarrolla estudios que contribuyen a obtener una mejor comprensin de la gestin pblica y el aparato estatal. Su objetivo es vincular la produccin de conocimientos con el proceso de toma de decisiones pblicas, para generar insumos que eleven la calidad del diseo e implementacin de polticas. Por ello, resulta lgico el lanzamiento de una revista que fomente el debate en torno al Estado y provea herramientas conceptuales y prcticas sobre las diversas dimensiones que integran la esfera pblica. Este primer nmero de la revista Perspectivas sobre el Estado, las polticas pblicas y la gestin aborda temticas que, si bien diversas, cortan transversalmente a la administracin y las polticas pblicas. Joan Subirats se interroga, a raz de la crisis econmico-nanciera que aqueja a los pases centrales, sobre los nuevos desafos que se le presentan a las instituciones polticas y sociales de las democracias contemporneas. Nuria Cunill Grau repasa los cambios producidos en las ltimas dcadas en relacin con el Estado y lo pblico, centrndose en una de las facetas a travs de la cual se expresa el aparato estatal: la provisin de bienes sociales. Omar Autn, en funcin de su experiencia sindical, examina las transformaciones ms importantes que ha atravesado el empleo pblico en la Argentina desde el retorno democrtico. Mara Esperanza Casullo dene tres modos de regular la relacin entre Estado y sociedad civil para examinar hasta qu punto estas categoras sirven para interpretar la realidad latinoamericana. Demian Panigo y Flo-
rencia Mdici, por su parte, analizan las transformaciones recientes del sistema de seguridad social argentino, procurando identicar las especicidades inherentes al modelo de desarrollo impulsado desde 2003. Finalmente, Pablo Bulcourf, Gustavo Dufour y Nelson Cardozo elaboran una revisin histrica exhaustiva sobre los enfoques tericos que imperaron en el campo de la administracin y las polticas pblicas. En los ltimos aos se han realizado notables avances en el objetivo de congurar un Estado ms profesionalizado, con un aparato burocrtico eciente y una estructura tecnolgica modernizada, puesto al servicio de la gestin pblica y capaz de implementar polticas de creciente complejidad. En tal sentido, esta revista es de lectura obligada para quienes tienen responsabilidad de gestin y para acadmicos y miembros de la sociedad civil interesados en las temticas, pues slo a partir de la formacin de debates abiertos y plurales seremos capaces de generar el conocimiento necesario para la construccin de un Estado cada vez ms moderno e inclusivo.
Joan Subirats
Abstract
Doctor en Ciencias Econmicas. Responsable del Programa de Doctorado del Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas de la Universidad Autnoma de Barcelona.
Democracia | Participacin ciudadana | Nuevas tecnologas
En los ltimos meses se ha ido extendiendo la idea de que las instituciones polticas de los pases europeos tienen crecientes dicultades ya no para controlar, sino simplemente para responder o acomodarse a dinmicas econmicas y nancieras que les desbordan por completo. La economa parece naturalizada, movindose al margen de cualquier capacidad de adecuacin a las necesidades humanas. Y los efectos sobre la vida de la gente son tremendos. Frente a todo ello, mientras los poderes pblicos buscan obstinadamente salidas ortodoxas que satisfagan las exigencias de los mercados nancieros, hasta el punto de modicar urgentemente constituciones, mucha gente se empieza a mostrar tremendamente molesta por la docilidad y servidumbre poltica. En este marco, resulta necesario repensar los principales basamentos de nuestro sistema democrtico.
* Publicado originalmente en Historia Actual Online (HAOL) 26, 115-132.
Introduccin
En los ltimos meses se ha ido extendiendo la idea de que las instituciones polticas de los pases europeos tienen crecientes dicultades ya no para controlar, sino simplemente para responder o acomodarse a dinmicas econmicas y nancieras que les desbordan por completo. La economa parece naturalizada, movindose al margen de cualquier capacidad de adecuacin a las necesidades humanas. Y los efectos sobre la vida de la gente son tremendos. En Espaa, la expresin ms clara la tenemos en los orgenes y consecuencias del boom inmobiliario y del frenes hipotecario de los aos felices del nuevo siglo. Frente a todo ello, mientras los poderes pblicos buscan obstinadamente salidas ortodoxas que satisfagan las exigencias de los mercados nancieros, hasta el punto de modicar urgentemente constituciones, mucha gente se empieza a mostrar tremendamente molesta por la docilidad y servidumbre poltica. Son cada vez ms conscientes de que no encontrarn respuestas a sus problemas en unas instituciones que son incapaces de contrarrestar la hegemona de los mercados nancieros globales. Y, por ello, exigen cambios en la manera de decidir, de ser representados, de organizar la vida poltica. Hemos pasado del conicto social que buscaba respuesta en el sistema democrtico a un conicto social que entiende que no hay respuesta
posible sin transformar y modicar tambin el propio sistema democrtico. Tenamos conicto social sin respuesta en el mbito poltico. Ahora tenemos conicto social y conicto poltico. La poltica ha ido pasando de ser vista como parte de la solucin a convertirse en parte del problema. Se trata, por tanto, de entender qu quiere decir esa sociedad alejada de las instituciones de la que nos habla Michael Walzer, y de repensar los lazos entre lo social, cada vez ms individualizado y personalizado, y la esfera poltica, entendida como mecanismo delegativo de toma de decisiones en nombre de la comunidad. Detenerse en la relacin sociedad-poder poltico es, sin duda, un elemento clave para poder repensar la poltica y las polticas. En efecto, en la poltica, el factor delegacin, la transferencia del poder de las personas, de la comunidad, a los polticos, a los representantes y detentadores del poder, ha sido la piedra basal de la construccin de la legitimidad del poder en el Estado liberal. Y la lucha por la democratizacin del mismo puso tambin un gran nfasis en ampliar la base del sufragio y en el acceso de representantes de las clases populares en las instituciones representativas. Si queremos repensar la poltica, deberemos empezar por repensar esa lgica delegativa. Como bien arma Ulrich Beck: El ciudadano que quiere resolver los problemas que no han sabido ni prever ni evitar los especialistas, se los encuentra de nuevo entre sus manos. No tiene otra so-
Joan Subirats
lucin que mantener la delegacin (a los polticos y especialistas), pero multiplicando esta vez los dispositivos para controlarlos y vigilarlos. Dice Pierre Rosanvallon (2006) que la democracia se sustenta en dos creencias o cciones muy signicativas. Por un lado, la que entiende que el disponer de la mayora por parte de la opcin ms votada implica automticamente que esa opcin expresa la voluntad general. Cuando, de hecho, la eleccin es bsicamente un mecanismo tcnico para seleccionar a los gobernantes. La otra ccin o equvoco es que el triunfo mayoritario el da concreto de las elecciones y, por consiguiente, la legitimidad conseguida ese da, se traslada automticamente a todo el tiempo que va durar el mandato. El nivel de informacin de los ciudadanos, la rapidez con que se modican las situaciones econmicas, polticas o sociales en un mundo cada vez ms interdependiente, la propia asimetra de recursos y posibilidades entre un sistema econmico globalizado y una poltica territorializada, todo ello indica la dicultad para mantener inalterada durante el mandato la legitimidad conseguida el da de las elecciones. Por otro lado, la fortaleza de una democracia se mide por el grado de disenso o de inclusin de minoras discordantes con el sentir mayoritario que sea capaz de contener. Y ello nos seala el peso de la prueba no en la fuerza irresistible de la mayora, sino en el respeto y el reconocimiento de las minoras.
Como ya hemos dicho, muchos de los parmetros en los que se inscriban las instituciones de la democracia representativa han cambiado sustancialmente. Las bases liberales de partida fueron modicndose (democratizndose) en una lnea que permiti ir abriendo ms oportunidades de acceso a sectores y capas sociales que no estaban inscritos en las coordenadas de partida. Las instituciones polticas del liberalismo se fundamentaban en una relacin subsidiaria respecto de las exigencias del orden econmico liberal, y en ese diseo, como sabemos, las posibilidades de participacin poltica se circunscriban a aquellos considerados plenamente como ciudadanos, es decir, propietarios, cuyos umbrales de renta variaban con relacin a las fuerzas polticas, ms conservadoras, ms liberales, que ocupaban alternativamente las instituciones polticas. La preocupacin por la participacin poltica no era un tema que estuviera situado en la agenda de debate de las instituciones. Era un tema extrainstitucional, planteado precisamente por aquellos que expresamente estaban excluidos de la vida poltica institucional. Hablar de democracia en esa poca era referirse a un anhelo revolucionario y contradictorio con la lgica institucional imperante, bsicamente porque hablar de democracia era hablar de igualdad. La propia transformacin del sistema econmico se acompa, no sin tensiones y conictos de todo tipo y dimensin, de la transformacin democratizadora del sistema poltico. Podramos
decir que en la Europa occidental, y tras los apabullantes protagonismos populares en los desenlaces de las grandes guerras, se consigue llegar a cotas desconocidas hasta entonces de democratizacin poltica y, no por casualidad, de participacin social en los benecios del crecimiento econmico en forma de polticas sociales a partir de 1945. Democratizacin y redistribucin aparecen nuevamente conectadas. Ese modelo, en el que coincidan mbito territorial del Estado, poblacin sujeta a su soberana, sistema de produccin de masas, mercado de intercambio econmico y reglas que jaban relaciones de todo tipo, desde una lgica de participacin de la ciudadana en su determinacin, adquiri dimensiones de modelo cannico y aparentemente indiscutido. En los ltimos aos, muchas cosas han cambiado al respecto. Los principales parmetros socioeconmicos y culturales que fueron sirviendo de base a la sociedad industrial estn quedando atrs a marchas forzadas. Y muchos de los instrumentos de anlisis que nos haban ido sirviendo para entender las transformaciones del Estado liberal al Estado fordista y keynesiano de bienestar resultan ya claramente inservibles. Estos cambios no han encontrado a los poderes pblicos en su mejor momento. El mercado y el poder econmico subyacente se han globalizado, mientras las instituciones polticas, y el poder que de ellas emana, siguen en buena parte ancladas al territorio. Y es en ese territorio donde los problemas que generan la mundializacin econmica y los procesos de individualizacin se
maniestan diariamente. La fragmentacin institucional aumenta, pierde peso el Estado hacia arriba (instituciones supraestatales), hacia abajo (procesos de descentralizacin, devolution, etc.) y hacia los lados (con un gran incremento de los partenariados pblicos-privados, con gestin privada de servicios pblicos y con presencia cada vez mayor de organizaciones sin nimo de lucro presentes en el escenario pblico). Al mismo tiempo, comprobamos cmo la lgica jerrquica que ha caracterizado siempre el ejercicio del poder no sirve hoy para entender los procesos de decisin pblica, basados cada vez ms en lgicas de interdependencia, de capacidad de inuencia, de poder relacional, y cada vez menos en estatuto orgnico o en ejercicio de jerarqua formal. Es en ese nuevo contexto en el que hemos de situar el debate sobre los posibles dcits de la democracia representativa, y relacionar cambios en el sistema poltico con cambios en las formas de vida y de trabajo. Y ello no se acostumbra a hacer. Se discute de la salud de la democracia, de su vitalidad y capacidad para recoger el sentir popular, como si la democracia fuera algo ya adquirido o conseguido para siempre, algo indiscutido e indiscutible desde cualquier mbito territorial o colectivo. Y ms an, como si todos entendieran lo mismo cuando hablan de democracia. No es fcil adentrarse en el debate sobre la democracia y sus signicados pasados, actuales y futuros, sin aclararnos un poco sobre a qu nos estamos reriendo. Y tampoco es ello sencillo
Joan Subirats
dado lo mucho que se ha escrito y se sigue escribiendo sobre el tema. Aceptemos que deben existir unas reglas mnimas sobre las que fundamentar un ejercicio democrtico, pero sabiendo que la existencia de esas reglas no implica el que se consigan los nes que desde siempre han inspirado la lucha por la democratizacin de nuestras sociedades. Es decir, la igualdad no solo jurdica, sino tambin social y econmica. Esa aspiracin ha sido la razn de ser de los movimientos democrticos desde que por retrotraernos a los orgenes se alteraron las bases del Estado absolutista en la Inglaterra del XVII con los levellers o los diggers, o ms tarde con los iguales de Babeuf de la Francia de nales del XVIII, que no se conformaban con el principio representativo como elemento constitutivo de los nuevos regmenes, sino que pretendan hacer realidad la aspiracin igualitaria, la aspiracin democrtica. Lo que ha ocurrido en los ltimos aos, el gran cambio de poca al que asistimos, est provocando un vaciamiento creciente de nuestra capacidad de inuir en la accin de gobierno. Y ello es as a pesar de que formalmente mantengamos ms o menos intactos muchos de los elementos formales de nuestra condicin de ciudadanos que viven y ejercen sus derechos en un Estado democrtico. Y con ese creciente desapoderamiento de la capacidad popular de inuir y condicionar las decisiones, se pierde buena parte de la legitimidad de una democracia que solo mantiene abiertas las puertas de los ritos formales e institucionales. Deca Albert Hirschman que un rgimen democrtico consigue legitimidad cuando sus decisiones emanan de una completa y abierta deliberacin entre sus grupos, rganos y representantes, pero eso es cada vez menos cierto para los ciudadanos y lo es cada vez ms para entes, corporaciones y lobbies econmicos, que escapan de la lgica Estado-mercado-soberana y aprovechan su nuevas capacidades de movilidad global. Los poderes pblicos son cada vez menos capaces de condicionar la actividad econmico-empresarial y, en cambio, las corporaciones siguen inuyendo y presionando a
El mercado y el poder econmico subyacente se han globalizado, mientras las instituciones polticas, y el poder que de ellas emana, siguen en buena parte ancladas al territorio.
unas instituciones que no disponen de los mismos mecanismos para equilibrar ese juego de los que disponan antes. La propia evolucin de los regmenes liberal-democrticos ha mantenido siempre fuera del sistema poltico a sectores sociales que no disponan de las mnimas capacidades y condiciones vitales para poder ejercer con plenitud su ciudadana. Esa exclusin poltica la realizaba normativamente (asignando los ya mencionados umbrales de renta que convertan el sufragio y la vida poltica en cosa de unos cuantos; manipulando los distritos electorales; dejando fuera a los jvenes, a las mujeres o a los que vagaban por el pas buscando trabajo; prohibiendo la existencia de ciertos partidos o dicultando su funcionamiento) o por la va de los hechos, despreocupndose de los que, pudiendo hacerlo, no usan sus derechos polticos, preocupados como estn por temas ms urgentes desde el punto de vista vital. Lo que est ocurriendo es que ese sector de excluidos polticos crece. Porque crecen las situaciones de exclusin social (que conllevan siempre procesos de reduccin del ejercicio de ciudadana) y porque crece la sensacin de inutilidad del ejercicio democrtico-institucional en esa democracia de baja intensidad a la que parecemos abocados. En efecto, aumenta la conciencia sobre las limitaciones de las capacidades reales de gobierno de las instituciones en el nuevo escenario de mundializacin econmica, y crece la sensacin de que los actores poltico-ins-
titucionales estn cada vez ms encerrados en su universo autosuciente. La reserva de legitimidad de la democracia se va agotando, justo cuando su aparente hegemona como nico sistema viable y aceptable de gobierno parece mayor que nunca. Y ello es as porque ese conjunto de transformaciones y cambios a los que hemos ido aludiendo han contribuido a que la democracia sea hoy una palabra, una expresin, un trmino que cada vez explique menos. El uso y abuso del vocablo, su aparente inatacabilidad, lo convierte en ms redundante, en menos polticamente denitorio. Los grandes organismos internacionales, las grandes potencias mundiales, cualquier Estado y cualquier actor poltico en cualquier lugar, usa el trmino y lo esgrime para justicar lo que se hace o para criticar lo que no se hace. Y lo cierto es que si tratamos de recuperar su sentido primigenio y complejo, la democracia y su pleno ejercicio no es precisamente algo que pueda asumirse por ese enorme y variopinto conjunto de actores e instituciones de manera pacca y sin contradicciones. Los actores institucionales, y con ellos los partidos polticos y las grandes organizaciones sindicales, cada vez ms inextricablemente insertos en el tejido institucional-estatal, si bien detectan las seales de desconexin y de desafeccin de la ciudadana, tratan de acomodarse a la nueva situacin, buscando, con mayor o menor nfasis, nuevas vas de supervivencia en un juego que
Joan Subirats
puede llegar a ser perverso con los medios de comunicacin como gran receptculo de interaccin extra e intrainstitucional. Los movimientos sociales, o bien van estrechando sus vnculos clientelares con la estructura institucional, o bien tratan de buscar alternativas que inmediatamente les alejan del juego poltico convencional. La ciudadana aumenta su escepticismo-cinismo en relacin con la actividad poltico-institucional, y podramos armar que se ha simplemente descontado la existencia del sistema de representacin poltica como una carga ms que ha de soportarse en sociedades donde vivir es cada vez ms complejo. Y, en esa lnea, la relacin con polticos e instituciones tiende a volverse ms utilitaria, ms de usar y tirar, con pocas esperanzas de inuencia o de interaccin autntica. Ante ese conjunto de problemas y constataciones, cmo avanzar? La democracia sigue siendo la respuesta. Lo que deberamos recobrar es nuestra capacidad de replantear la pregunta. La democracia no tiene por qu considerarse como un n en s misma. Lo que est en juego, lo que podra constituir la pregunta a hacerse, sera: cmo avanzamos hacia un mundo en el que los ideales de libertad e igualdad puedan cumplirse de manera ms satisfactoria, incorporando, adems, la aceptacin de la diversidad como nuevo valor central, en un escenario que ya es irreversiblemente global? La respuesta sigue siendo: democracia. Una democracia que recupere el sentido transformador, igualitario y participativo que tena hace aos. Y que, por tanto, supere esa
visin utilitaria, minimalista y encubridora muchas veces de profundas desigualdades y exclusiones que tiene ahora en muchas partes del mundo. Una democracia como respuesta a los nuevos retos econmicos, sociales y polticos a lo que nos enfrentamos. Recordemos que capitalismo y democracia no han sido nunca trminos que convivieran con facilidad. La fuerza igualitaria de la democracia ha casado ms bien mal con un sistema econmico que considera la desigualdad como algo natural y con lo que hay que convivir de manera inevitable, ya que cualquier esfuerzo en sentido contrario ser visto como distorsionador de las condiciones ptimas de funcionamiento del mercado. No queremos con ello decir que democracia y mercado son incompatibles, sino que no conviven sin tensin. Hemos de buscar frmulas de desarrollo econmico que, asumiendo las tiles capacidades de asignacin de recursos y de innovacin que se han ido construyendo va mercado, recuperen capacidades de gobierno que equilibren y pongan fronteras a lo que hoy es una expansin sin lmites visibles del poder corporativo a escala global, con crecientes cotas de desigualdad y de desesperanza para muchas personas y colectivos. Y, para ello, necesitamos distintas cosas. Por un lado, reforzar las frmulas de economa social ya existentes y buscar nuevas formas de creacin de riqueza, y bienestar individual y colectivo, y llevar el debate de la democratizacin a esferas que parecen hoy blindadas: qu se entiende por crecimiento, qu entendemos por
desarrollo, quin dene costes y benecios, quin gana y quin pierde ante cada opcin econmica aparentemente objetiva y neutra. Por otro lado, buscar frmulas que regulen-arbitrengraven las transacciones econmicas y nancieras de carcter internacional que hoy siguen caminos y rutas que hacen extremadamente difcil a los gobiernos su supervisin (como hemos visto en la actual crisis nanciera), an en el hipottico caso de que quisieran ejercer realmente ese control. Adems, explorar y potenciar formas de organizacin social que favorezcan la reconstruccin de vnculos, la articulacin de sentidos colectivos de pertenencia respetuosos con la autonoma individual. En ese sentido, el reforzamiento de las aproximaciones y experiencias comunitarias en los procesos de formulacin y puesta en prctica de polticas pblicas es algo, sin duda, a seguir y a consolidar. Tambin, la articulacin de entramados y plataformas que permitan vincular marcos locales de experimentacin entre s, permitiendo fertilizaciones cruzadas y reexiones sobre las prcticas llevadas a cabo en distintos lugares. Recuperar el sentido poltico y transformador de muchas experiencias sociales que parecen hoy simplemente curiosas o resistentes a la individualizacin dominante. Entender que hay mucha poltica en lo que aparentemente podran simplemente denirse como nuevas dinmicas sociales.
Desde un punto de vista ms estrictamente poltico, lo primero es comprender que la poltica no se acaba en las instituciones. Y lo segundo es asumir que hablar de poltica es referirnos a la capacidad de dar respuesta a problemas colectivos. Por tanto, parece importante avanzar en nuevas formas de participacin colectiva y de innovacin democrtica que no se desvinculen del cambio concreto de las condiciones de vida de la gente. No tiene demasiado sentido seguir hablando de democracia participativa, de nuevas formas de participacin poltica, si nos limitamos a trabajar en el estrecho campo institucional, o en cmo mejoramos los canales de relacin-interaccin entre instituciones poltico-representativas y sociedad. Y eso exige superar el debate sobre la democracia participativa y su relacin con la democracia representativa, como si solo se tratara de complementar, mejorar, reforzar una (la representativa) a travs de la nueva savia que aportar la otra (la participativa). Si hablamos de democracia igualitaria, estaremos probablemente marcando un punto de inexin. Y uniremos innovacin democrtica y poltica con transformacin econmica y social. Sabemos muy bien que la igualdad de voto no resuelve ni la desigualdad econmica, ni la desigualdad cognitiva, ni la desigualdad de poder y de recursos de todo tipo de unos y otros. Si hablamos de democracia igualitaria, estaremos sealando la necesidad de enfrentarnos a esas desigualdades desde un punto de vista global y transformador. Y, desde esa perspectiva, convendra analizar e impulsar nuevas experiencias y procesos participativos.
Joan Subirats
Internet y democracia.
de la informacin y la comunicacin, y a sus efectos en la gobernanza colectiva. Hace aos, en una conferencia sobre la sociedad de la informacin, el rector de la Open University, John Daniel, arm: Seoras y seores, las nuevas tecnologas son la respuesta. Cul era la pregunta? . La frase es una buena forma de expresar las grandes expectativas generadas en muchos y distintos campos de nuestra vida ante la perspectiva que abre la aplicacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC), pero, al mismo tiempo, el desconcierto que reina ante sus posibles utilidades e impactos. La ancdota recuerda al comentario que realiz el precursor de la comunicacin sin hilos, Guglielmo Marconi, cuando algunos de sus colaboradores, alborozados por el descubrimiento, dijeron: Ya podemos hablar con Florida , a lo que Marconi respondi: Pero, tenemos algo que decir a los de Florida? . De manera parecida, podemos armar que no hay da que no encontremos a alguien entusiasmado con las posibilidades que abren las nuevas tecnologas en el campo de la democracia y el funcionamiento del sistema poltico. Pero deberamos primero pensar en los problemas que hoy tenemos planteados y en las utilidades potenciales y reales de esas TIC. Un experto en democracia como Benjamin Barber ha dicho que la modernidad puede ser denida polticamente por las instituciones democrticas, y, social y culturalmente, por la civilizacin de la tecnologa. Pero las relaciones
Qu efectos tiene la generalizacin de Internet en ese escenario?

Desde hace mucho tiempo se sabe que los instrumentos de comunicacin e informacin modican muy signicativamente las pautas de conformacin de la opinin pblica y los procesos de construccin de legitimidad poltica. Son innumerables los trabajos realizados al respecto sobre prensa y poltica, son constantes las referencias al uso que hicieron Roosevelt o Gering de la radio, o sobre la revolucin que signic la aparicin de la televisin en el debate poltico, con el clsico ejemplo del debate Nixon-Kennedy. Qu decir de lo que est ya implicando Internet y sus tremendos impactos y modicaciones de las relaciones sociales de todo tipo? Estamos en plena eclosin del tema y hemos ido observando y sintiendo la creciente signicacin del cambio, desde la campaa de Obama, la reaccin ante los atentados en Madrid del 11 de marzo del 2004 y los intentos de manipulacin del gobierno, o las nuevas formas de socializacin y movilizacin poltica de Facebook o de Twitter, con ejemplos recientes en el norte de frica o en Espaa. En este apartado expondremos algunas convicciones y muchas dudas, pero no creemos que se pueda hablar seriamente de renovacin de la poltica en este inicio de siglo sin referirnos a las tecnologas
Es suicida para el sistema poltico no tratar de ver y evaluar cmo cambia las relaciones e interacciones sociales y polticas la presencia cada vez ms invasiva de Internet en nuestras vidas.
entre estos dos componentes no estn exentas de ambigedades. Mientras algunos, como Jean Jacques Rousseau, se manifestaron siempre recelosos ante los efectos que el progreso cientco tendra sobre la privacidad y la igualdad en las relaciones polticas, otros, como Karl Popper o Bertrand Russell, entendieron que exista una estrecha relacin entre el espritu de la ciencia y el xito de las instituciones democrticas. De manera simple podramos decir que existen al menos tres interesantes (y no obligatoriamente excluyentes) posibilidades para Internet y las TIC con relacin a la democracia poltica. Pueden agravar los problemas que hoy presenta la democracia representativa, pueden ayudar a solucionar o superar esos problemas, o pueden crear problemas nuevos que las propias TIC no sean capaces de resolver. Los hay pesimistas que consideran que, si la primera generacin de los media (radio, TV) ya convirti a la poltica en algo casi virtual, ello se ver sumamente reforzado en la segunda generacin de los media (redes electrnicas interactivas), conduciendo a una especie de apoteosis de formas polticas sumamente dirigistas. Para completar ese escenario pesimista, se recuerda que Internet permite un exhaustivo control de datos, un sosticado marketing poltico y congura altas posibilidades de manipulacin informativa con poco margen para generar cambio. De hecho, tenemos pruebas evidentes (en China, en Siria, en Cuba o en Gran Bretaa, para poner solo algunos ejemplos recientes) del constante intento de los gobiernos de cualquier signo poltico para controlar las redes sociales. Los ciberoptimistas, en cambio, consideran que Internet y las TIC favorecen un ms fcil acceso de la ciudadana a las actividades del gobierno, transformndolo en un ente ms controlable y con menores posibilidades de ejercer un control jerrquico sin los adecuados contrapesos y limitaciones. Al mismo tiempo, las nuevas formas de comunicacin entre los ciudadanos, y su interaccin con parlamentos y gobiernos, pueden llegar a equilibrar (o compensar,
Joan Subirats
al menos) el poder actual de los media, de los grupos de presin o de los partidos que logran condicionar la agenda poltica y formatear las issues del sistema. Sera esta una visin esperanzada de los efectos democratizadores y de contrapeso de poder con relacin a instituciones y lites que se maniestan ahora ms bien cerradas respecto de la sociedad. En el campo que aqu nos interesa, hemos de reconocer que, aparentemente, las formas de operar de Internet y las TIC, y las propias del sistema poltico, parecen no ser demasiado coincidentes. La democracia, en su versin ms convencional e institucional, nos ha acostumbrado a un escenario de deliberacin, prudencia e interaccin parsimoniosa, que conlleva habitualmente un gran derroche de tiempo. Todos somos conscientes que, en cambio, la revolucin tecnolgica de Internet, si por algo se caracteriza es precisamente por la rapidez que imprime a todo con lo que entra en relacin. Mientras la forma digital de razonar es bsicamente muy simple, binaria, buscando siempre la eleccin entre A o B, entre S o No, el razonamiento poltico trata de bucear en la complejidad, sacando a la luz matices y formas distintas de ver el problema. Ante el dilema de A o B, puede buscar las respuestas en ambos o en ninguno, o en estas no son las respuestas al problema, o incluso un este no es el problema. No se trata, por tanto, de incorporar sin ms las TIC en el campo de las instituciones democrti-
cas, y sus formas y reglas de proceder. Pero, al mismo tiempo, es suicida para el sistema poltico no tratar de ver y evaluar cmo cambia las relaciones e interacciones sociales y polticas la presencia cada vez ms invasiva de Internet en nuestras vidas. Nos interesa aqu analizar cul es la diferencia que efectivamente genera el uso de las TIC en aquellos aspectos que pueden considerarse problemas o insuciencias de los sistemas democrticos a n de buscar conexiones tiles entre ambos mundos, desde posiciones no exentas de normativismo, ya que nos interesa aquello que refuerce la democracia y ample sus espacios de participacin cvica. Entendemos, adems, que nuestras reexiones deben incorporar el contexto europeo de democracias parlamentarias, con partidos relativamente bien organizados, notablemente centralizados y con una fuerte presencia en la intermediacin de intereses, que cuentan, asimismo, con administraciones bien establecidas y notablemente jerarquizadas. Es evidente que las posibilidades de utilizacin de Internet y las TIC en el debate sobre el futuro de la democracia son mltiples, pero no es lo mismo trabajar en ellas desde la lgica interna del actual sistema de democracia representativa, desde la perspectiva de construir, con la ayuda de las nuevas tecnologas, el viejo ideal de la democracia directa, o tratar de imaginar nuevas formas de articulacin y gobernacin colectiva.
Pero, realmente, puede ser til Internet en los procesos de innovacin democrtica? Un elemento clave, entiendo, es empezar dilucidando si Internet es simplemente un nuevo instrumento, una nueva herramienta a disposicin de los operadores polticos para seguir haciendo lo que hacan, o signica una sacudida, un cambio importante en la forma de hacer poltica. Desde nuestro punto de vista, Internet no es un martillo nuevo que sirve para clavar ms deprisa o con mayor comodidad los clavos de siempre. Esa visin reduce la revolucin tecnolgica y social que implica Internet a un mero cambio de instrumental operativo. Desde esa perspectiva, las relaciones de poder, las estructuras organizativas o las jerarquas e intermediaciones establecidas no variaran. En cambio, si entendemos que Internet modica la forma de relacionarnos e interactuar, altera profundamente los procesos y posiciones de intermediacin, y genera vnculos y lazos mucho ms directos y horizontales, a menores costes, coincidiremos en que estamos ante un cambio en profundidad de nuestras sociedades. No forzosamente mejor, pero s distinto. Desde este punto de vista, Internet expresa otro orden social, otro pas. Tenemos ante nosotros algunas opciones signicativas si pretendemos ir ms all del mero cambio instrumental. De hecho, hasta ahora, cuando se habla de e-democracy o de e-administracin, lo que encontramos son versiones martillo de la aplicacin de Internet a lo que ya se estaba haciendo. Cuando se habla de e-demo-
cracy, lo que observamos es el intento de mejorar, usando Internet, la polity, es decir, la forma concreta de operar el sistema o rgimen poltico, y las relaciones entre instituciones y ciudadana. Cuando se habla de e-administration, observamos el intento de aplicar las TIC en el campo ms especco de las policies (o sea, de las polticas) y, sobre todo, de su gestin. Pero deberamos ser conscientes, asimismo, de que otro gran criterio de distincin hemos de buscarlo solo si consideramos procesos de mejora y de innovacin va Internet dentro del actual marco constitucional y poltico caracterstico de las actuales democracias parlamentarias europeas, o bien si estamos dispuestos, en una lgica de profundizacin democrtica, a explorar vas alternativas de tomar decisiones y de pensar y gestionar polticas, que incorporen ms directamente a la ciudadana y que asuman el pluralismo inherente a una concepcin abierta de las responsabilidades colectivas y de los espacios pblicos. No se trata, evidentemente, de un debate estrictamente tcnico o de estrategia en la forma de adaptar la poltica democrtica a los nuevos tiempos. Detrs de esas opciones lo que hay son distintas concepciones polticas sobre qu es la democracia y las vas a seguir si se pretende reforzarla, profundizarla y acercarla a los ideales que inspiraron, hace ya tiempo, muchos aos de luchas y de construccin de derechos de ciudadana. Si lo entendemos as, no se nos ocultar que en la base de partida de muchas estrategias de incor-
Joan Subirats
poracin de las TIC en el funcionamiento actual del sistema poltico-administrativo laten perspectivas estrictamente mejoristas, pero para nada transformadoras. La perspectiva se sita en una lgica tcnica, que busca renovar lo que ya funciona, situndose en el universo liberal-democrtico, sin voluntad alguna de poner en cuestin la forma de operar de la democracia constitucional y parlamentaria, con sus mecanismos de participacin centrados esencialmente en partidos y elecciones. Lo que segn esa visin fallara y podra ser objeto de mejora utilizando las TIC seran los mecanismos de informacin a disposicin de la ciudadana a n de que puedan ejercer de manera ms completa y ecaz sus posibilidades de eleccin, y disponer, asimismo, de ms poder en sus relaciones con las burocracias pblicas. La mayor fuerza o capacidad de inuencia de la gente no vendra tanto de su mayor capacidad de implicacin o de dejar or su voz en los procesos como de su mayor capacidad de elegir, de optar, de cambiar de proveedor o de expresar con claridad sus preferencias. De alguna manera se entiende que el proceso de consumo colectivo de recursos que deriva de las polticas pblicas no tiene por qu estar conectado con la alta poltica, con valores, y se expresa solo en la ecacia y la capacidad de satisfacer las necesidades de los ciudadanos, y ah es donde Internet puede ser til. En efecto, parece claro que la demanda de ms y mejor informacin cuadra bien con las potencialidades ms evidentes de las TIC. Existen muchos y variados ejemplos de cmo las TIC han
mejorado las relaciones entre ciudadanos y administraciones, y es, asimismo, abundante la literatura que trata de analizar y proponer vas de mejora en este sentido. No hay da en que no oigamos hablar de nuevos avances en las intercies administracin-ciudadanos que permiten o permitirn resolver a distancia, y a travs de la Red, lo que ahora son complejos y costosos procedimientos de obtencin de permisos, de renovacin de documentos, de liquidaciones scales o de obtencin de informacin. Los avances en la seguridad de esos procesos a travs de la aceptacin de rma electrnica o la creciente coordinacin entre distintos niveles de administracin son un buen ejemplo de ello. De manera parecida, se observan incesantes esfuerzos por parte de las propias entidades o servicios pblicos para poner a disposicin de los ciudadanos, a travs de la Red, una amplia informacin sobre las prestaciones que ofrecen o los derechos que pueden ejercer, as como una explcita presentacin de quin es responsable de qu y cmo localizar a los distintos empleados o supervisores de cada proceso o servicio. Los valores que implcita o explcitamente rigen esos procesos de cambio y de uso de las TIC son los de economa, eciencia y ecacia, que ya sirvieron para poner en marcha los procesos de modernizacin administrativa de los ochenta y noventa (new public management). De alguna manera coincidieron, en el tiempo y en sus expectativas, nuevos gestores pblicos con ganas de implementar en las administraciones pblicas
sistemas de gestin ms prximos a los que se estaban dando en el campo privado, con polticos que buscaban renovadas formas de legitimacin en una mejora de la capacidad de prestar servicio de las administraciones, y la creciente accesibilidad y potencial transformador de las TIC. En este sentido, las estrategias de cartas de servicios (citizen charts) o de calidad total son ejemplos de ello. Y no son para nada desdeables, ya que mejoran la transparencia y la capacidad de servicio de instituciones y administraciones. Por otro lado, las dinmicas de aplanamiento de estructuras o de descentralizacin de la gestin, buscando proximidad y mayor personalizacin del servicio, encontraron en los nuevos sistemas de informacin las palancas necesarias para evitar procesos de desgobierno y de difuminacin de responsabilidades a travs de sistemas contractuales, establecimiento de indicadores de gestin o cuadros de mando ad hoc (tableau de bord). De alguna manera, las TIC parecen ofrecer la realizacin de un sueo largamente buscado: la mxima descentralizacin posible sin las fugas de discrecionalidad, o prdidas de control, o de responsabilidad. De esta manera, estamos probablemente asistiendo a la transformacin de muchas burocracias europeas en infocracias. Sin desdear, como decamos, esos avances, el problema es que esas mejoras en la forma de gestionar las polticas y en los canales de comunicacin entre ciudadana y administraciones pblicas no solo no ofrecen nuevas vas en las que
encontrar solucin a los problemas de desafeccin democrtica, sino que introducen ciertos problemas en el manejo del gran caudal de informacin que las TIC permiten almacenar, tratar y manejar de manera extraordinariamente ecaz. Parece claro que estamos hablando de procesos hasta cierto punto despolitizados, en los que no se cuestiona o se valora el porqu de los servicios o a quin van dirigidos, sino la mejor manera de prestarlos. No se trata tampoco de redenir las polticas o de cuestionar el diseo de los procesos de puesta en prctica de las mismas. Podramos, pues, preguntarnos si con esas nuevas formas que incorporan a las TIC en la prestacin de servicios pblicos estaramos realmente respondiendo a los problemas de dcit democrtico y de sociedad alejada mencionados al inicio de estas reexiones. Por otro lado, y tal como hemos mencionado, se han sealado tambin los efectos perversos que podran llegar a tener los grandes volmenes de informacin que sobre las personas, sus conductas, sus preferencias y sus hbitos iran acumulando las administraciones a travs del uso de las TIC. Al lado del manejo de gran cantidad de datos administrativos, el creciente uso de videovigilancia, los nuevos programas de deteccin de personas sospechosas, etctera, si bien pueden mejorar las prestaciones de las polticas de seguridad, plantean problemas de violacin potencial de la privacidad no desdeables. En denitiva, este tipo de vinculacin entre procesos de innovacin va TIC, muy vinculados a las polticas y a sus procesos de
Joan Subirats
prestacin de servicios, no cambiaran en absoluto las lgicas tecnocrticas y de arriba abajo, caractersticas de los sistemas democrticos consolidados en la segunda mitad del siglo XX. El uso de las TIC, ms que reforzar la capacidad de presencia y de intervencin de la ciudadana en los asuntos colectivos, podra acabar reforzando la capacidad de control y de autoridad de las lites institucionales. Desde una lgica mucho ms poltica, y no tanto administrativa y de gestin, Internet ha estado presente en los intentos por parte de instituciones representativas y partidos para mejorar sus canales de comunicacin con la ciudadana. No se tratara, en este caso, de mejorar la ecacia en la prestacin de servicios o de facilitar trmites, sino directamente de reforzar la legitimidad de las instituciones de gobierno. Se tratara de evitar la sensacin de desapego, de reducir la percepcin de distancia entre los que deciden y aquellos que dicen representar. No estamos hablando de un escenario solo ocupado por polticos profesionales. Los entramados de intereses y actores formados alrededor de las polticas han ido creando un conglomerado demoelitista que est bsicamente preocupado por los ujos de informacin e inuencia entre votantes y representantes, entre instituciones representativas y gobierno, entre gobierno y lites externas, y entre lites y grupos de inters. En ese escenario, los intentos de aplicar las TIC en distintos mbitos de las democracias parlamenta-
rias se han ido sucediendo. Esas iniciativas se han concentrado en temas como los de mejora del funcionamiento interno de los parlamentos o de los ejecutivos y de las administraciones, o en la mejora de la informacin de la actividad parlamentaria y gubernamental hacia la ciudadana, o en la mejora y ampliacin de las posibilidades de interaccin entre los parlamentos y los gobiernos con los ciudadanos. En Europa los ejemplos son signicativos, tanto en cada pas como en las propias instituciones de la Unin Europea. En la relacin entre partidos y electores, tambin se han ido poniendo en prctica numerosas iniciativas de utilizacin de Internet encaminadas a mejorar los canales de informacin con los militantes y a incrementar el contacto y la adhesin con los simpatizantes y votantes. Al margen de la simple emisin de boletines electrnicos, de mensajes, o de canales ociales en Facebook o Twitter, se han ido produciendo experiencias en los sistemas de seleccin de candidatos, de debate sobre alternativas de programa, o de advocacy on-line, con presencia de grupos o personas que expresan sus intereses a travs de la Red. Los gobiernos y parlamentos han puesto en marcha abundantes proyectos dirigidos a usar las potencialidades de las TIC, esencialmente para facilitar el acceso a la informacin institucional por parte del conjunto de la ciudadana. Casi siempre, a travs de las web institucionales, se pueden hacer llegar las peticiones o quejas de los ciudadanos con relacin al gobierno, o, en el caso del parlamento, propuestas de personas o
grupos para que sean canalizadas por los grupos parlamentarios que as lo estimen conveniente. En general, puede armarse que los partidos e instituciones que han entrado en el uso de las TIC lo han hecho desde la lgica instrumental o de martillo antes mencionada y sin una estrategia demasiado predeterminada. En general, el sentido de la informacin es unidireccional e incluso cuando existe la posibilidad de la bidireccionalidad, el control del medio y la decisin sobre la oportunidad o no de tener en cuenta las opiniones ajenas recaen sobre el aparato del partido o la direccin de la institucin. En este caso no se trata de dar ms opciones a los ciudadanos-consumidores, sino de generar consenso hacia la organizacin o de facilitar la labor de advocacy o de lobbying desde el exterior, pero siempre entendiendo que existen unos expertos en la institucin que decidirn qu conviene tener en cuenta, qu conviene asumir y qu no. La lgica dominante, no tanto como diseo sino como resultante, ha sido la de tratar de usar Internet y las TIC como mecanismo que permita una mejor adaptatividad del sistema poltico con relacin a un entorno muy cambiante, pero sin que ello signique un cambio de paradigma en el modo de funcionar. Los tipos de aplicaciones surgidos de las nuevas TIC (websites, boletines electrnicos, listas de correo, sistemas de informacin, pequeas consultas o votaciones electrnicas en momentos puntuales) se han dirigido a relegitimar y reorientar a las instituciones
polticas y de gobierno, a travs de mtodos ms sosticados de gestin de la informacin, segmentacin de pblicos o marketing y comunicacin poltica. Podramos decir, en denitiva, que este tipo de instrumentos al servicio de objetivos como los descritos contribuyen a realzar los aspectos ms elitistas del sistema democrtico representativo (reforzamiento de la capacidad de manejar y controlar los ujos de informacin, convertirse en nudos de recursos e informacin, reforzar las interrelaciones horizontales y verticales con actores no pblicos y con otras instituciones u organismos polticos), mientras que quedan en un segundo plano los aspectos ms estrictamente democratizadores del sistema (capacidad de respuesta, capacidad de rendir cuentas, transparencia, canales de implicacin ciudadana). Una vez ms, nos interesa poner de relieve que conviene ir ms all de la utilizacin (como gadget) de las TIC en los sistemas democrticos, y antes de especular sobre en qu aspecto procedimental, electoral, parlamentario o de control podremos usar esas nuevas tecnologas, pensar al servicio de qu concepcin de la democracia las ponemos. En este sentido, podramos decir que en las dos estrategias de uso de las TIC hasta ahora mencionadas, la ms de gestin o administrativa (que podramos calicar como de mejora de relacin con los usuarios) o la ms propia de instituciones y partidos (a la que podramos referirnos como elitista-democrtica), no existe una voluntad de
Joan Subirats
ir ms all de una concepcin de la democracia que se centra en las reglas procedimentales y en una visin muy estricta del principio de representacin. No ha habido hasta ahora, al menos que conozcamos, voluntad de experimentar formas de relacin entre lites polticas y ciudadana que supongan alteracin de las posiciones de jerarqua tradicionales. Pero es posible pensar en otras alternativas? Podemos pensar en una relacin entre Internet y poltica que permita desplegar un potencial distinto? Permite Internet imaginar escenarios de democracia ms directa, con mayor implicacin y participacin de la ciudadana en los asuntos colectivos? La primera respuesta debe ser: depende. Depende de si lo que se busca es precisamente eso. Como hemos ya avanzado, Internet no es la pregunta. Pero s puede ser una respuesta. Las dos estrategias que ahora analizaremos, de forma forzosamente esquemtica, se relacionan con las TIC desde una concepcin distinta a las hasta aqu planteadas. No se tratara aqu de mejorar la relacin y la comunicacin entre lites representativas y ciudadana. La preocupacin no estara centrada en la mejora de la capacidad de prestacin de servicios o en la ampliacin de la capacidad de eleccin de los consumidores-ciudadanos. En las dos estrategias que pasaremos a analizar, late la preocupacin por la calidad de la participacin y la capacidad de implicacin de la gente en los asuntos colectivos tanto a nivel poltico micro como macro. Se parte de la hiptesis de una ciudadana activa, interesada en los asuntos colectivos no solo como va necesaria para defender sus intereses, sino como forma de entender la democracia, una democracia relacional y participativa.
Los tipos de aplicaciones surgidos de las nuevas TIC se han dirigido a relegitimar y reorientar a las instituciones polticas y de gobierno.
Otra poltica?
que orecen comunidades plurales, que hacen de su especicidad o de sus micro o macroidentidades su punto de referencia. La explosin de comunicacin y de hiperconectividad que ha supuesto el aanzamiento de las TIC ha facilitado y facilita esa continua emergencia, y permite una reconstruccin de la poltica desde parmetros distintos a los habituales. Estamos asistiendo al surgimiento de una sociedad en la que la relacin forma parte intrnseca de la comunicacin y no es un mero resultado de esta ltima o un subproducto comunicativo. Los dos elementos clave son la creciente subjetividad o individualizacin de los actores (que no forzosamente desemboca en el individualismo) y la enorme facilidad de comunicacin que generan las TIC. En ese contexto se da una gran demanda de autonoma (que va ms all del esquema libertad-control tradicional de la sociedad moderna), surgen mercados alternativos, aparecen nuevas redes y agregados sociales, y emergen nuevas culturas que hacen de la diferencia su valor aadido. En la perspectiva tradicional (que recorre las estrategias anteriormente examinadas), las esferas de las instituciones pblicas parten de un concepto de libertad y de participacin muy vinculado a la libertad y al ejercicio del voto, mientras el control se relaciona con el cumplimiento de unas leyes emanadas de esa voluntad popular expresada con el mecanismo representativo. En el nuevo contexto social que estamos describiendo, la libertad se basa en una idea de intercambio que parte de la reciprocidad, mien-
Movimientos sociales, Internet y poltica

La poltica ha ido sufriendo los impactos de los cambios tecnolgicos y sus estructuras de relacin entre instituciones y mbitos de decisin, y el conjunto de la poblacin ha ido modicndose a medida que se modicaban los instrumentos y las dinmicas sociales que esos cambios tecnolgicos generaban. Cabe solo recordar lo que ocurri con la prensa escrita, con la radio, con la televisin, etctera, que fueron obligando a cambiar o propulsaron cambios en las organizaciones polticas y en los mecanismos de relacin entre instituciones y ciudadana. Todo ello en plena sociedad industrial, en pleno proceso democratizador del Estado liberal, y con avances y retrocesos en el acceso social a esos medios. Hoy estamos dejando atrs la sociedad industrial tal como la conocimos, con sus pautas laborales y sus dinmicas econmicas. Y el cambio tecnolgico est propulsando con gran rapidez cambios en todas las esferas vitales. No podemos, pues, equivocarnos, y confundir Internet y las TIC con nuevas versiones de los antiguos instrumentos de comunicacin. Es otro escenario social. Una de las caractersticas ms signicativas de las nuevas sociedades, en las que Internet y las TIC ganan terreno y se desarrollan, es la creciente aparicin y existencia de espacios de autonoma y de redes relacionales nuevas, en las
Joan Subirats
tras el control se confa a las propias reglas del intercambio asociativo. Esas dos esferas, estatal y social, interaccionan con las esferas del mercado, de la familia y dems redes informales, generando mltiples posibilidades de relacin y de comunicacin. En ese contexto, Internet y las TIC son, al mismo tiempo, los factores fundamentales con los que explicar esa nueva realidad y, asimismo, constituyen el marco natural que permite su desarrollo, autonoma y constantes posibilidades de innovacin y de articulacin. Gracias a las TIC, es posible empezar a hablar de pluralismo reticular o de promocin o potenciacin de la autonoma social capaz de generar inclusin y cohesin al margen de las medidas uniformizadoras y de los derechos abstractos de ciudadana. La pluralidad de formas de bienestar (el llamado welfare mix que recoge el distinto grado de protagonismo pblico, mercantil o social en las polticas sociales) no es, en ese marco, una respuesta instrumental a problemas de sostenibilidad de las polticas de bienestar. Va surgiendo, en cambio, una forma especca de ciudadana social que encuentra sus propios valores en la urdimbre asociativa y cvica que se va tejiendo. Una ciudadana comunitaria, territorializada o no, y que cuenta con las grandes potencialidades y ventajas de desarrollarse en el marco cada vez ms consolidado de la sociedad de la comunicacin. La poltica se vuelve ms difusa, adquiriendo caractersticas diferentes en cada mbito, y ya no
puede considerarse monopolio del Estado o coto cerrado de los organismos pblicos. Las instituciones polticas no ocuparan ya el centro o el vrtice de las condiciones de ciudadana, de bienestar. Por debajo se ha ido tejiendo esa urdimbre cvica, fundamentada en las lgicas y en los bienes relacionales. Es, precisamente, este aspecto autnomo y relacional lo que caracterizara ese nuevo tejido social. Y esas mismas caractersticas son las que, al mismo tiempo, le dan ese carcter fragmentario, de multiplicacin de grupos aislados, en que puede resultar difcil articular o reconocer una sociedad como tal. En esa fragmentacin, llena de potencialidades y de posibilidades, puede resultar difcil reconciliar pluralismo con justicia, diversidad con pertenencia o democracia con diferencia. Por otro lado, no podemos caer en un ciberoptimismo ingenuo, y conviene recordar que el peso de las organizaciones pblicas y mercantiles en la Red es muy signicativo, y genera y puede generar nuevas jerarquas, controles y monopolios. A pesar de ello, lo cierto es que, a la sombra de las TIC, crece sin parar la realidad y el entramado cvico y asociativo, haciendo surgir nuevas comunidades reales o virtuales, desarrollando nuevas identidades, nuevos espacios o esferas pblicos, e incrementando la reexividad poltica y las nuevas autonomas sociales. El movimiento del 15M en Espaa no puede explicarse fuera de ese contexto. No puede calicarse de inesperado ni de sorprendente, ya que sus bases existan desde haca tiempo y los
nodos sobre los que se ha asentado estaban en buena parte establecidos. Pero s ha sido inesperado y sorprendente el gran seguimiento que ha tenido por parte de personas que se han visto de golpe interpeladas y representadas por un conjunto de personas que expresaban su indignacin y rechazo por lo que estaba ocurriendo. Y por lo poco que hacan los que se llamaban representantes polticos para defender sus derechos y condiciones vitales. De alguna manera, han coincidido la emergencia de un conjunto de redes que conuyen despus de varias movidas. Algunas algo alejadas pero signicativas, como las de la alterglobalizacin. Otras ms prximas en el tiempo y ms fundamentadas en las redes sociales, como las de V de Vivienda o las movilizaciones contra la Ley Sinde. De esos mimbres surge la dinmica que se nuclea en torno a lo que fue la convocatoria del 15 de mayo, y que supo recoger y convocar a mucha gente que, de manera individual, social y familiar, haba llegado a un punto de saturacin sobre su malestar y se senta poco o nada representada por partidos, sindicatos y dems canales altamente institucionalizados. En efecto, uno de los eslganes ms repetidos durante las manifestaciones y concentraciones en distintas ciudades del 15M ha sido el de no nos representan , dirigido a los polticos que ejercen su labor en nombre de todos. Esa ha sido tambin una de las consignas ms atacadas por parte de quienes acusan al 15M de ser un movimiento de corte populista y de impulsar la antipoltica. Pero la gente del 15M no ha inventado
nada. La sensacin de lejana entre polticos electos y ciudadana es un lugar comn cuando se habla de los problemas de la democracia, y lo hemos expresado aqu mismo de diversas maneras en pginas anteriores. Recordemos al respecto que la idea original del sistema representativo es que las elecciones garanticen al mximo la cercana entre los valores y los intereses de la ciudadana, y los perles polticos y las posiciones de los representantes. La base del poder y legitimidad de los polticos electos est en su representatividad, y ella deriva del proceso electoral. La teora poltica ha ido distinguiendo entre dos formas de representacin. Por un lado, se habla de la representacin-delegacin, que hace referencia a la capacidad de llevar a cabo un mandato, es decir, la capacidad de actuar para conseguir ciertos objetivos. Los polticos nos representaran en la medida en que transportan nuestros valores, nuestras demandas, nuestros intereses. Por otro lado, tendramos lo que podramos denominar como representacin-fotografa, que se basara en la capacidad de los representantes de encarnar lo ms cercanamente posible al conjunto de los que pretenden representar. En ese sentido, la representacin se basa en el parecido, en la capacidad de los polticos de parecerse a nosotros, a los que concretamente les votamos, en formas de vida, en maneras de pensar, en el tipo de problemas que nos preocupan. Las elecciones cubriran ese doble objetivo de delegacin y de parecido, y el grado de conanza que ten-
Joan Subirats
dran los polticos derivara del grado en que se logre cubrir esas expectativas. Con el grito no nos representan , el movimiento 15M est advirtiendo a los polticos que ni se dedican a conseguir los objetivos que prometieron ni se parecen a los ciudadanos en su forma de vivir, de hacer y de actuar. El ataque es, pues, doble: a la delegacin (no hacen lo que dicen) y al parecido (no son como nosotros). En este sentido, podemos entender que el movimiento 15M no ataca a la democracia, sino que lo que est reclamando es, precisamente, un nuevo enraizamiento de la democracia en sus valores fundacionales. Lo que critica el 15M, y con razn, es que para los representantes el tema clave parece ser el acceso a las instituciones, lo que garantiza poder, recursos y capacidad para cambiar las cosas. Para los ciudadanos, en cambio, el poder sera solo un instrumento y no un n en s mismo. En este sentido, Rosanvallon (2008) dene el actual modelo de democracia como democracia de eleccin, entendindola como aquella centrada estrictamente en colocar en el poder a unas personas o a desplazar del mismo a otras. Dados los problemas que venimos comentando de dcit de representatividad y de falta de conanza, por qu no instaurar un sistema de deseleccin en que los ciudadanos pudiesen revocar su mandato si se sienten defraudados en sus expectativas? (lo que de hecho ya existe en California en forma de recall). La nueva poca en la que estamos genera y precisa mecanismos de renovacin ms
frecuentes de la legitimidad, lo cual no debera pasar forzosamente por una mayor frecuencia electoral, sino por incorporar ms voluntad popular directa (consultas, debates, etc.) en ciertas decisiones. El tema est en poder y saber combinar legitimidad electoral con legitimidad de la accin. Hasta ahora, esa legitimidad se consegua en las negociaciones a puerta cerrada entre representantes polticos, y tambin entre ello y los intereses organizados. Ahora la exigencia, cada vez ms presente y expresada asimismo con fuerza por el 15M, es ms transparencia y ms presencia directa de la ciudadana, sin que todo ello pase forzosamente por la intermediacin de lobbies, sindicatos, patronales o cmaras. Antes los polticos justicaban su privilegiada posicin por el hecho de que tenan informacin, construan su criterio y tomaban decisiones con respaldo mayoritario de los representantes. Ahora la gente, mucha gente, tiene informacin, construye su criterio y quiere participar en las decisiones que les afectan. Como ya hemos mencionado, lo que Internet y las TIC ponen en cuestin es la necesidad de la intermediacin. Sobre todo, de la intermediacin que no aporta valor y que, adems, en el caso de los polticos, goza de privilegios que ya no se consideran justicados (sueldos, inmunidades, regalas). Por otro lado, sabemos que el ncleo duro de la abstencin se concentra normalmente en los barrios y lugares con menos renta, con menor nivel
Ahora, la exigencia es ms transparencia y ms presencia directa de la ciudadana, sin que todo ello pase forzosamente por la intermediacin de lobbies, sindicatos, patronales o cmaras.
educativo, con peores condiciones de vida. Son voces no escuchadas y, por tanto, con tendencia a ser desatendidas. Necesitamos pensar no solo en formas de mejorar la representatividad de los polticos, sino tambin en dimensiones de la representacin que la hagan ms compleja, ms capaz de recoger la autonoma, la diversidad y la exigencia de equidad de las sociedades contemporneas. Y en este sentido, hemos tambin de valorar cmo inuyen Internet y la nueva poca en protagonismos e identidades colectivas. Se estn produciendo, asimismo, cambios en la forma de representacin y de visualizacin de esos movimientos. En efecto, uno de los problemas ms recurrentes con los que se han enfrentado los integrantes y participantes en el 15M ha sido y es la falta de liderazgos claros, la falta de rostros con los que los medios de comunicacin tradicionales pudieran identicar el movimiento. La ambigua expresin de indignados ha sustituido la falta de identidad ideolgica que permitiera colocar a los movilizados en alguna de las categoras programticas a las que estamos acostumbrados en la contemporaneidad. Categoras que nos permiten reducir la complejidad de matices ideolgicos de cada quien, situndolo en el cajn ideolgico correspondiente. Es evidente que el calicativo de indignados no nos explica mucho sobre qu piensan y cules son sus coordenadas normativas o propositivas. Pero, de lo que nadie duda es de la capacidad de sacudir y de alterar la forma de entender el mundo y de relacionarse con el sistema poltico e institucional que ha tenido el 15M. Tenemos, como algunos han dicho, un movimiento en marcha que no se reconoce a s mismo como tal movimiento, y cuyos componentes, adems, presumen de no tener etiqueta ideolgica convencional. Lo que est claro es que expresan el sentido de frustracin de muchos ante la tendencia a fragmentar comunidades, a convertir cualquier cosa en mercanca, a confundir desarrollo y realizacin personal y colectiva con capacidad de consumo. Es
Joan Subirats
cierto tambin que hay evidentes amenazas a los niveles de vida y de derechos alcanzados, sin que los poderes pblicos sean capaces de proteger a sus ciudadanos, en una evidente prdida de soberana y de legitimidad democrtica. No solo no hay dimensin tica alguna en el capitalismo especulativo y nanciero, sino que adems estn en peligro las promesas de que, si nos portbamos bien, viviramos cada vez mejor, seramos ms educados y gozaramos de una buena salud. La absoluta falta de control y de rendicin de cuentas democrtica de los organismos multilaterales y las agencias de calicacin de riesgos, aadidas a las ms que evidentes conexiones y complicidades entre decisores polticos y grandes intereses nancieros, han provocado que, como hemos avanzado, por primera vez en mucho tiempo, en Europa se conecte conicto social y exigencia democrtica, reivindicacin de derechos y ataques contundentes, a la falta de representatividad de los polticos. Tanto por su falta de respeto a los compromisos electorales como por su fuero y sus privilegios. Parece claro que mucha gente ha empezado a darse cuenta de que la hegemona neoliberal, a la que han servido en Europa, sin reparo y sin apenas distincin, tanto conservadores como socialdemcratas, puede conducirnos, de persistir, a ms y ms pobreza y a un deterioro general de las condiciones de vida de amplsimas capas de la poblacin. Y que, frente a ello, poco puede esperarse de un sistema poltico y de los grandes partidos que son mayoritariamente vistos como
meros ejecutores de esas polticas. En cambio, lo que ha permitido Internet, a coste muy reducido, ha sido conectar cabreos y acciones. El zcalo en el que apoyarse ha sido, por una parte, el movimiento de cultura libre, con su habilidad de retournement, diran los situacionistas, es decir, con su capacidad de hacer descarrilar, de reconducir y de recrear todo tipo de producciones culturales y artsticas, rompiendo moldes y derechos de propiedad, compartiendo y difundiendo. Por otra parte, se ha aprovechado la gran capacidad de inventiva y de contracultura generada en Amrica Latina, donde hace ya aos probaron de manera directa y cruda las recetas neoliberales. El movimiento de cultura libre, con xitos tan evidentes como Wikipedia, muestra la fuerza de la accin colaborativa y conjunta, sin jerarquas ni protagonismos individuales. Combinan el ideal de la igualdad con la exigencia del respeto a la autonoma personal y a la diferencia. Cada vez ms gente, ms preparada, ms precaria, con mejores instrumentos, ms conectada, servir de voz a esa gran masa de la ciudadana que sabe que las cosas van mal y que la situacin actual no puede durar. Tratar de ponerle nombre al movimiento, de identicarlo y de encasillarlo, signicara ahora limitar su potencialidad de cambio y de transformacin. Qu tiene que ver todo ello con los temas que aqu hemos ido apuntando, relacionados con la democracia y sus dilemas? An es pronto para sacar demasiadas conclusiones al respecto, pero
parece indudable que nuevas formas de hacer poltica y de ejercer representacin y tomar decisiones van a ir apareciendo.
a travs del cuerpo poltico que expresa la asamblea de los ciudadanos, se entenda que ello no solo no era ya posible por la expansin del demos, es decir, por la cantidad de gente a quien reunir y con quien debatir, sino que, ms all de ese impedimento fsico o cuantitativo, la lgica que exista detrs del ideal de la democracia directa poda llegar a ser contraproducente. La libertad de los modernos implica el reconocimiento de derechos polticos fundamentales, entendiendo la participacin poltica como una libertad poltica ms, que se expresa en el derecho a expresarse, a reunirse, a organizarse para inuir en la poltica del pas, y que comprende, adems, el derecho a elegir a sus representantes en las instituciones y el derecho, asimismo, a ser elegidos. Frente a Rousseau, tanto Tocqueville como Stuart Mill deenden la idea de que la nica forma compatible con el Estado liberal es la democracia representativa y parlamentaria. La llamada democratizacin del Estado, si bien ampli el derecho al voto a ms y ms sectores sociales, y multiplic los rganos representativos, no implic una modicacin esencial de esa concepcin liberal y representativa de la democracia. La democracia representativa ha sido defendida siempre como una alternativa viable (Stuart Mill) y eciente (Dahl) a la democracia directa o de asamblea. Las razones de fondo aducidas son, como sabemos y ya hemos mencionado, el tamao de la poblacin llamada a reunirse y participar y la naturaleza de los problemas a tratar,
Democracia directa?
Democracia y participacin ciudadana

La extensin y generalizacin de Internet y de la hiperconectividad que lleva aparejada permite, entre otras muchas cosas, repensar de nuevo el viejo tema de la democracia directa. Es importante, en este sentido, recordar la constante presencia del instrumento asamblea en los movimientos polticos de los ltimos tiempos. Con ello se expresa el querer reproducir off-line lo que es caracterstico del modo on-line: horizontalidad, agregacin, compartir, buscar acomodacin de distintas perspectivas en nodos comunes. En relacin con ello, seguramente no es el momento ni el lugar de hacer un recorrido histrico sobre la democracia y sus tradiciones histricas. Pero, quiz, conviene recordar que a lo largo del siglo XIX la discusin en torno a la democracia, desde la concepcin liberal del Estado, se desarroll principalmente a partir del clebre discurso de Constant sobre la libertad de los antiguos y la libertad de los modernos. Frente a la libertad de los antiguos, entendida como participacin directa en las decisiones pblicas y en la formacin de las leyes
Joan Subirats
que van ms all de lo que las pequeas unidades de poblacin pueden asumir. A pesar de ello, se reconoce (Dahl) que la democracia representativa tiene su lado oscuro o un precio a pagar: el enorme poder discrecional sobre decisiones muy signicativas que delegan los ciudadanos a sus representantes. Sabemos que las lites representativas han de moverse en los lmites institucionales y procedimentales que son propios de los regmenes democrticos, pero tambin sabemos que esos lmites acostumbran a ser amplios, y, al no ser muy robustos ni constantes los mecanismos de control o de participacin popular, el hecho es que la discrecionalidad de las lites para interpretar su mandato de representacin, incluso en decisiones de contenido estratgico o de gran signicacin, es muy notoria. Por tanto, una vez aceptado el principio de representacin, el nfasis se pone en establecer las cautelas y los equilibrios necesarios para controlar, en la medida de lo posible, esos mrgenes de discrecionalidad, y para jar una renovacin peridica de la conanza y una claricacin de responsabilidades va refrendo electoral. Qu cambios pueden producir en ese escenario la aparicin de las TIC y la generalizacin de Internet? Si bien contina siendo cierto que todos los ciudadanos de cada pas no pueden encontrarse cara a cara, s es ya posible que puedan comunicarse a distancia a travs de las redes que ofrecen las TIC. Por tanto, con todas las cautelas
necesarias y siendo conciente de que las formas de deliberacin en asamblea son distintas a las que se dan por telfono o en un frum virtual, se podra al menos pensar hasta qu punto empiezan a darse las condiciones para avanzar hacia formas de democracia en las que sea posible acercarse a los viejos ideales rousseaunianos sin las cortapisas del tamao del demos y que, al mismo tiempo, permita obtener eciencia en la toma de decisiones. Pero de qu democracia directa hablamos? No creo que sea necesario insistir en los problemas que genera una concepcin de democracia directa de tipo referendario, basada en la instantaneidad de la toma de decisiones, sin mediaciones deliberativas ni institucionales. Hace ya aos, un magistrado de la Corte Constitucional italiana, Gustavo Zagrebelsky, pona de relieve la falta de adecuacin entre los presupuestos deliberativos de la democracia y la precipitacin no exenta de demagogia que rodean los referndums instantneos, y para ello utilizaba el ejemplo bblico de la eleccin directa y popular que decidi entre Barrabs y Jesucristo. La extensa literatura sobre democracia deliberativa nos muestra la importancia extrema que los procesos deliberativos y participativos tienen en una concepcin plena de lo que es una democracia liberal. Siguiendo a Jrgen Habermas, se arma que las decisiones en democracia se cargan de valor y de signicacin ms sobre la base de la transformacin que sigue a la deliberacin que sobre la simple agregacin de preferencias.
Por lo tanto, toda incorporacin de las TIC a los procesos de toma de decisiones pblicas debera tener en cuenta ese profundo carcter deliberativo de la democracia. De no ser as, podra ocurrir que esas decisiones pudieran ser notablemente inconsistentes entre s, o bien que estuvieran demasiado afectadas por situaciones emocionales coyunturales. Por tanto, deberamos dirigirnos hacia perspectivas en las que fuera posible o imaginable utilizar los potenciales comunicativos y de toma de decisiones colectivas que Internet, sin duda, presenta (y que ya han sido probados en contextos privados u organizacionales), sin que ello hiciera perder capacidad y calidad deliberativa a todo el nuevo proceso decisional inspirado en un acercamiento a los valores de una democracia directa que siempre ha sido vista como auspiciable pero no viable. Si combinamos potencialidades de las TIC, para avanzar hacia formas de democracia directa hasta hoy inexploradas, con la necesidad de contar con mecanismos que aseguren deliberacin y que canalicen opiniones y debates hacia formas de tomar decisiones pragmticas y ecientes, deberamos repensar nuestras actuales instituciones democrticas. Parlamentos, gobiernos y partidos son hoy por hoy elementos centrales en el sistema democrtico. Desde nuestro punto de vista, son los partidos polticos los que hoy por hoy ejercen el rol clave de mediacin-control entre poblacin y gobierno, con la constante colaboracin amplicadora de los medios de comunicacin, siendo esos mismos partidos los que
nutren de contenidos y concentran el protagonismo en sede parlamentaria. A partir de esas premisas, se puede imaginar un sistema en el que el gobierno fuera elegido con mecanismos similares a los actuales y en el que las decisiones que hoy toma el Parlamento, y otras consideradas sucientemente signicativas, fueran sometidas al refrendo directo de toda la ciudadana con derecho a voto utilizando los instrumentos que ofrecen las TIC y sus desarrollos futuros. Esos momentos decisionales se concentraran en ciertas fechas y en los perodos previos, se producira el debate pblico, animado por unos partidos polticos que deberan orientar sus funciones hacia una labor de brokerage y articulacin de intereses y alternativas, perdiendo peso su actual nfasis en la ocupacin de espacios institucionales. Se dibuja as un sistema en el que el voto directo no se producira sin mediacin ni deliberacin. No hablamos, por tanto, de una simple democracia plebiscitaria. El voto directo contara con la imprescindible mediacin partidista, congurando as una salida pragmtica que podra permitir alianzas con los protagonistas actuales de los procesos de intermediacin y representacin de la voluntad popular. Es importante tener en cuenta que, hasta ahora, las instituciones existentes han tendido a usar y a modelar las TIC como mecanismo de reforzamiento de sus posiciones de poder. No es sorprendente, por tanto, y tal como hemos ya mencionado, que las instituciones polticas y de-
Joan Subirats
mocrticas hayan buscado la aplicacin de las TIC a sus rutinas sin romper los paradigmas comunicacionales y de poder previos. Pero estamos hablando de otra democracia, de otra forma de hacer poltica, y, por tanto, esa simple adaptacin no parece auspiciable. En este sentido, es evidente que los partidos polticos deberan cambiar signicativamente su actual forma de operar. Su trabajo se hara menos seguro, y sus funciones y el tipo de reclutamiento que actualmente impulsan deberan modicarse sustantivamente. Los partidos son hoy organismos o entidades notablemente cerradas y muy volcadas a la ocupacin de espacios institucionales, con predominio de una visin centrada en la presencia meditica de los lderes que comunican constantemente los mensajes a aliados, votantes, simpatizantes y ciudadana en general. La labor de cocina se realiza de manera poco transparente, centrada en las lites, los cuadros polticos y la organizacin, junto con los intereses que se logran canalizar o representar. En un escenario como el que apuntbamos, los partidos deberan trabajar mucho ms en red, con menores seguridades organizativas, con un nfasis parecido al actual en relacin con los medios de comunicacin, pero con mucha mayor capacidad de articulacin de intereses y de opinin en el territorio y en las redes sociales. El papel de las ideas, de la capacidad de inuir en el entramado social prximo sera esencial, reducindose en cambio el papel de la disciplina de partido o de la militancia organizada. Parece claro que en esta estrategia, en la que las TIC jugaran un papel central en la conguracin de un sistema democrtico basado en el voto directo de la ciudadana sin la intermediacin de las instituciones representativas tradicionales, existen signicativos problemas. Uno de los principales sera, sin duda, el papel de los parlamentos en ese nuevo escenario, aunque algunos hablan ya de democracia posparlamentaria. Pero si nos referimos ms en concreto a los problemas que pueden surgir en la implementacin
Deberamos dirigirnos hacia perspectivas en las que fuera posible o imaginable utilizar los potenciales comunicativos y de toma de decisiones colectivas que Internet presenta sin que ello hiciera perder capacidad y calidad deliberativa a todo el nuevo proceso decisional.
de las propuestas de democracia directa reseadas, algunos de los que se han sealado como ms signicativos son la falta de continuidad y de estrategia denida en la opinin de la ciudadana; la falta de informacin y debate suciente, sin asuncin de responsabilidades sobre los efectos de las decisiones tomadas; el peligro de falta de participacin que permita el control del voto en ciertas decisiones por parte de minoras con intereses muy denidos, el exceso de complejidad en las polticas o decisiones a tomar, o los problemas derivados del propio uso de las TIC, su control, garantas, etc. El punto en el que se alude a la falta de preparacin de la ciudadana para enfrentarse a la complejidad de los temas que hoy nutren los debates legislativos es, probablemente, el ms de fondo. Voces como las de Schumpeter o Sartori han armado que la ciudadana no tiene el inters suciente para seguir debates de fondo e interesarse por temas que no estn muy conectados a sus intereses ms inmediatos. Por otro lado, argumentan que la tecnicacin de muchos de los debates sobre alternativas ante problemas concretos aleja a la ciudadana de su posible implicacin. Su implicacin en la decisin, arman, solo podra afectar negativamente la calidad del resultado nal. No parece un argumento fcil de sustentar en momentos en los que, si por una parte cada vez est ms en duda la univocidad de las respuestas tcnicas, ms se oye hablar de construccin social del riesgo o de technology assesment, aludiendo a la necesidad de incorporar
opiniones legas en temas de complejidad tcnica relevante, pero que son difcilmente resolubles sin esa visin de no experto. En el fondo uno acaba pensando que los argumentos contra la democracia directa, basados en la falta de formacin suciente de los ciudadanos para tomar decisiones, podran servir igual para argumentar contra la misma democracia genricamente denida. Los problemas derivados de la propia forma en que se han desarrollado las TIC (muy vinculadas a perspectivas de carcter mercantil y econmico), el control sobre la Red y sobre la produccin del software, la desigualdad en su acceso o los posibles problemas de control y de garantas que plantea su uso, son claros y van a seguir existiendo durante largo tiempo. De manera mucho ms concreta, existen problemas en la propia forma en que se deba desarrollar la votacin electrnica. Nada de eso puede ser negado. Pero, volviendo a los primeros prrafos de este texto, no deja de ser importante, a pesar de todo ello, el preguntarse hacia qu democracia avanzamos y hacia cul nos gustara acercarnos. El cuadro de alejamiento ciudadano del sistema poltico que parece extenderse y aanzarse avala el avanzar aunque sea de forma experimental para detectar fortalezas y debilidades. Lo que parece indudable es que ya no es posible hablar de renovacin de la poltica ni de replanteamiento de las polticas sin incorporar no solo Internet y lo que signica, sino tambin el gran cambio tecnolgico que la era digital ha supuesto.
Joan Subirats
Los instrumentos de las polticas, las vas de comunicacin poltica deben necesariamente repensar sus rutinas y formas de proceder ante el alud de cambios tecnolgicos que, en poco tiempo, han cambiado nuestras vidas. Lo que hemos incorporado en este apartado es solo una tmida muestra del mucho camino a recorrer en este sentido.
esferas y sus instrumentos de accin las polticas pblicas? Hemos tratado de responder parcialmente a esta pregunta a lo largo de las pginas anteriores. Los laberintos decisionales a los que se enfrentan los sistemas polticos en la actualidad no proceden tanto de la propia incapacidad de la forma de operar de la poltica y de las instituciones en que se despliega formalmente, sino ms bien de la propia complejidad y falta de denicin precisa y consensuada de los problemas con que se enfrenta. Agravado todo ello por los efectos de una globalizacin que nos hace interdependientes, sin establecer mecanismos de regulacin y gobernanza a la altura de esa interdependencia. Las polticas que derivan de esas instituciones, de las distintas esferas de gobierno aqu analizadas, se ven afectadas por la rapidez con que se han movido y transformado los que seran sus objetivos de actuacin (las personas, sus entornos, los problemas que les aquejan), sin que su capacidad de adaptacin a esa nueva realidad se haya producido. As, muchas de esas polticas nos resultan contradictorias, inecaces o perfectamente prescindibles. Nuestra propuesta ha sido la de repensar los problemas, examinar e integrar su complejidad en nuestros anlisis para, desde esa reconsideracin de los temas y desde esa aceptacin de la complejidad no como obstculo, sino como condicin, poder repensar la poltica y las polticas de respuesta. Proponemos profundizar en la demo-
Conclusiones?
Todo se mueve a nuestro alrededor, y vivimos con muchas ms incertidumbres. Cmo tomar decisiones individuales y colectivas sobre esta realidad movediza y cmo incorporar a esas decisiones las perspectivas y los efectos a largo plazo? La poltica, en su capacidad de gestionar de manera pacca y consensuada la toma de decisiones que afectan a una comunidad, padece de manera directa ese conjunto de problemas y de cambios muy esquemticamente resumidos en estas pginas. Pero es la poltica el gran objetivo de este ensayo. El sistema poltico no funciona como debera. La poltica est en crisis. Los polticos acumulan agravios y reproches. La capacidad de los gobiernos (europeo, estatal, autonmico o local) est cada da puesta en cuestin por asuntos que se originan muy lejos o sobre los que no tienen competencias directas, pero que, a pesar de ello, les explotan en sus caras y afectan directamente a sus ciudadanos. Cmo repensar la poltica el gobierno en sus distintas
cracia, acercar instituciones y problemas y, por tanto, reforzar la poltica de proximidad que representan los gobiernos locales, desmonopolizar las instituciones y hacerlas ms permeables a las iniciativas sociales e implicar a la ciudadana en la resolucin de problemas que no son problemas de la poltica o de las instituciones, sino que son problemas de todos. Estamos seguros de que nuestras respuestas pueden parecer parciales, imperfectas o poco concretas. Pero estn planteadas desde la bsqueda de un equilibrio entre la descripcin analtica y la propuesta normativa. Hemos pretendido trabajar desde una lgica de realismo poltico, buscando salidas tambin realistas a los males que aquejan a nuestras democracias. Pero no hemos querido quedar atrapados por el pesimismo tradicional de aquellos realistas que ven en la democracia una forma no autoritaria de gobierno o que reducen el ideal democrtico a una forma competitiva de escoger a nuestros gobernantes. Ser hoy realista puede y debe querer decir exigir a la democracia que incorpore a la ciudadana a la resolucin colectiva de los problemas comunes, y ello implica no confundir poltica con instituciones ni participacin con elecciones. Sin duda, el debate sigue abierto, y nosotros nos comprometemos a seguir participando en el mismo.
Joan Subirats
Bibliografa
Bauman, Z. (2001).
The individualized society. Cambridge: Polity.
Subirats, J. (2011).
Otra sociedad. Otra poltica? Del no nos representan a la democracia de lo comn. Barcelona: Icaria.
Subirats, J. et al. (2007).

Repensar la poltica en la era de los movimientos y las redes. Barcelona: Icaria.
Crouch, C. (2004).
Posdemocracia. Madrid: Taurus.
Noveck, B. (2009).
Wiki government: How technology can make government better, democracy stronger, and citizens more powerful. Washington, D.C: Brookings Institution Press.
Tilly, C. (2007).
Democracy. Cambridge: Cambridge University Press.
Rdel, U., Frankenberg, G. y Dubiel, H. (1997).

La cuestin democrtica. Madrid: Huerga y Fierro.
Rosanvallon, P. (2006).
La contra-dmocratie. Pars: Seuil.
Rosanvallon, P. (2008).
La lgitimit dmocratique. Pars: Seuil.
Nuria Cunill Grau

Abstract
Doctora en Ciencias Sociales (Universidad Central de Venezuela). Asesora Especial del CLAD. Acadmica en la Universidad de Chile y en el Centro de Investigacin en Sociedad y Polticas Pblicas de la Universidad de Los Lagos, Chile.
Estado | Sector pblico | Servicio pblico | Ciudadana
Muchos cambios se han suscitado en los ltimos 30 aos que desafan las nociones tradicionales de Estado y sociedad. Uno de los ms fundamentales ha sido provocado por la conciencia de que las instituciones importan y, por ende, que no es posible pretender ninguna transformacin sin considerar el peso que las reglas de juego formales e informales tienen en la conducta social. Con esta idea muy presente, el trabajo se concentra en una de las facetas a travs de las cuales se expresa el Estado, la provisin de servicios sociales, en tanto ella nos coloca en una de las dimensiones clave del desarrollo: la construccin de ciudadana social. La argumentacin que se desarrolla es que se han producido en las ltimas dcadas cambios de inusitada magnitud que nos enfrentan a un nuevo Estado y a un nuevo mbito de lo pblico que requieren ser problematizados ante cualquier intento de recuperar su centralidad.
* Publicado originalmente en Revista del CLAD Reforma y Democracia, 52, 5-44. Versin revisada de la Conferencia Magistral presentada en el XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Asuncin, Paraguay, 8 al 11 de noviembre de 2011.
Introduccin
Muchos cambios se han suscitado en los ltimos 30 aos que desafan las nociones tradicionales de Estado y sociedad. Uno de los ms fundamentales ha sido provocado por la conciencia de que las instituciones importan y, por ende, que no es posible pretender ninguna transformacin sin considerar el peso que las reglas de juego formales e informales tienen en la conducta social. Las corrientes institucionales, basadas en esta conviccin, dan un paso ms (un gran salto, propiamente) pretendiendo derivar cules son las instituciones que se asocian al desarrollo y, por tanto, que requeriran ser construidas a tal n. Ellas, si bien ya han suscitado contundentes estudios crticos que interpelan sus pretensiones de causalidad, se han convertido en hegemnicas en el campo del desarrollo. Pero la cuestin institucional no solo incumbe a las teoras del desarrollo en trminos generales. Tambin interpela a las teoras sobre el Estado y la administracin pblica y, consecuentemente, a las concepciones acerca de su reforma. Adoptando la metfora del juego, nuestro objetivo ser mostrar que en la actualidad este ha sido probablemente el campo donde las ideas hegemnicas han encontrado el mayor asidero prctico, al punto de generar un juego sobre lo pblico cuyas consecuencias son gravitantes indirectamente en la relacin Estado y desarrollo, y directamente en la relacin Estado y ciudadana.
Haremos este ejercicio concentrndonos en una de las facetas a travs de las cuales se expresa el Estado, la provisin de servicios sociales, en tanto ella nos coloca en una de las dimensiones clave del desarrollo: la construccin de ciudadana social. La argumentacin que desarrollaremos es que se han producido en las ltimas dcadas cambios de inusitada magnitud que nos enfrentan a un nuevo Estado y a un nuevo mbito de lo pblico que requieren ser problematizados ante cualquier intento de recuperar su centralidad. Con base en tal cuadro, tambin argumentaremos que es requerido un nuevo juego, radicalmente cuestionador del tipo de instituciones y de lgicas de pensamiento que se han asentado. Insinuaremos, adems, que sus condiciones de posibilidad comienzan a asomarse tanto en la prctica como en la teora, pero que el puzle an est inacabado, requiriendo juntar piezas e incluso crear otras, teniendo en cuenta los cambios que han experimentado nociones como la igualdad, la diversidad y la libertad, as como los errores del viejo patrn Estado-cntrico de las reformas en la administracin pblica.
Nuria Cunill Grau
El juego actual y sus reglas
Esta seccin, en parte, recoge datos expuestos en Cunill (2009). Cabe destacar, en todo caso, que la nocin aparece mucho antes aunque desde fuentes normativas distintas. Ver, por ejemplo, Ranson y Stewart (1994) y Cunill (1997).
Un nuevo sector pblico donde el Estado ha perdido tanto peso como poder1
Uno de los efectos ms sobresalientes de la introduccin de los mecanismos de mercado en el sector pblico es el cambio de la sonoma misma de este sector. Recientemente la OCDE ha propuesto incluso un nuevo concepto, el de dominio pblico (public domain)2, para denir el sector pblico que se ha congurado, asumiendo que este ya no incluye solo organizaciones de propiedad del gobierno o controladas por l, sino tambin los servicios nanciados (directa o indirectamente) por el gobierno pero provistos por organizaciones privadas (Rinne, Gupta y Hirmer, 2008). Tres mecanismos de mercado han sido adoptados: Partenariados Pblico-Privados, Vouchers y Contratacin Externa, de los cuales el ltimo es el que ha tenido la mayor expansin. De hecho, el fenmeno de la contratacin externa tiene ya larga data, pero es evidente que las ltimas tres dcadas estn dominadas por l, abarcando reas que en el pasado eran provistas bsicamente por el Estado. Segn clculos de la OCDE, cerca del 80% de los servicios de gobierno estn sometidos a contratacin externa en el Reino Unido, 65% en Estados Unidos, alrededor de 50 a 60% en Noruega, Suiza, Suecia, Nueva Zelanda y Australia. Las menores tasas las tienen Espaa, Francia e Italia (alrededor de 25%) y Portugal (20%) (OCDE, 2005, citado por Forssell y Norn, 2007 , p. 204). La adopcin de los sistemas de vouchers es ms reciente, y aunque tienden a ser favorecidos porque constituyen el nico de los tres mecanismos que otorga a los consumidores un rol expreso
(Forssell y Norn, 2007 , p. 219)3, en la prctica se han traducido b3
Los autores en referencia rescatan el rol del consumidor en el anlisis de los tres mecanismos, agregndolo a los roles de nanciador, comprador y proveedor. Sostienen que, si el foco se coloca en los intereses de los consumidores, destaca el sistema de vouchers, ya que en l las funciones del sector pblico se circunscriben solo al nanciamiento, mientras que los ciudadanos toman los roles de compradores y consumidores, y las organizaciones privadas el rol de proveedores (Forssell y Norn, 2007 , p. 219).
sicamente en el refuerzo de la provisin privada de servicios pblicos, especialmente de educacin primaria y secundaria. Holanda y Blgica guran en el extremo, ya que ms de la mitad del nanciamiento estatal se dirige a escuelas privadas por medio de vouchers, en el Reino Unido y Australia su uso es alrededor de 20%, aunque baja considerablemente en otros pases como Noruega, Suecia y Nueva Zelanda, donde es inferior al 5% (OCDE, 2005, citado por Forssell y Norn, 2007 , p. 204). En cualquier caso, a pesar de que hay diferencias entre los pases, y no obstante que la tendencia no es unidireccional4, es evidente que actualmente, con el respaldo del Estado, se ha ampliado fuertemente la presencia del sector privado en actividades pblicas, reforzndose en la prctica el rol que previamente se le concedi a travs de la ola de privatizaciones5. De hecho, en dos de los tres mecanismos (contratacin externa y vouchers), el nanciamiento de las actividades desarrolladas por el sector privado proviene de fondos pblicos. En Amrica Latina, los arreglos pblico-privados adquieren tempranamente una alta importancia en campos tan sensibles para la ciudadana como lo son, por ejemplo, los de educacin y salud. Chile adopta los sistemas de voucher en la dcada del 80 para toda la educacin primaria, instituyendo una subvencin a la demanda similar para establecimientos municipales6 o particulares. Colombia, a comienzos de los 90, establece un sistema de vouchers para alumnos de escuelas pblicas que solo pueden ser usados en es. tablecimientos privados7
4 Rinne et al. (2008) llaman la atencin sobre este hecho, habida cuenta de que tambin el sector privado ha buscado trabajar ms estrechamente con el sector pblico y, en algunos casos, servicios que fueron tradicionalmente ofrecidos por el sector privado se han trasladado al pblico.
Recordemos que en el caso de Chile, durante el rgimen militar, segn lo destaca Larraaga (2010, p. 23), se produjo una transformacin profunda de la poltica social introducindose mecanismos de mercado en el funcionamiento de la seguridad social, educacin, salud y vivienda, que luego fue imitada por muchos pases. En el campo de la salud, la posibilidad de depositar la cotizacin de salud en seguros privados y la opcin de la libre eleccin del seguro pblico tuvieron por resultado la canalizacin de una parte sustantiva de la demanda hacia proveedores privados de salud, favoreciendo la creacin de una industria que tendra un gran crecimiento en las dcadas siguientes (Larraaga 2010, p. 25).
6 Durante el rgimen militar, la administracin de los establecimientos pblicos fue traspasada a las municipalidades.
El programa comenz en 1991 con 18.000 estudiantes y en 1996 ya alcanzaba a 100.000. Solo cubre estudiantes pobres que han terminado su educacin primaria en una escuela pblica y que desean continuar en una privada. El pago del voucher es hecho a la escuela a travs del sector bancario (Caldern, 1997).
En otros casos se promueven arreglos que involucran en forma directa a las comunidades o a las ONG en la provisin de los servicios. Por ejemplo, en Guatemala, para el 2004, segn lo reporta el Banco Mundial (2004, p. 154), ya cerca de un tercio de la poblacin
Nuria Cunill Grau
era atendida por las ONG proveedoras de servicios de salud. En El Salvador, en la dcada del 90 se descentraliza la educacin parvularia y bsica, transriendo el manejo de las escuelas a los Consejos Directivos Escolares, integrados por representantes de los alumnos, maestros y padres (Fuentes Mohr, 1996). En Per, desde el ao 1994, asociaciones civiles sin nes de lucro denominadas CLAS actan en el primer nivel de atencin de salud, llegando a cubrir el 35% de los establecimientos en el ao 2005 (Frisancho, 2005). No hay datos acerca de la proporcin exacta de servicios sociales que en cada pas son prestados por organizaciones pblicas, entidades mercantiles, organizaciones sin nes de lucro y organizaciones sociales de inters pblico. Sin embargo, los datos fragmentados de los que disponemos sugieren que, tendencialmente, ha crecido sobre todo la prestacin de servicios sociales por parte de entidades mercantiles; por tanto, que Amrica Latina (con pocas excepciones) ha adoptado la lgica del mercado para la provisin de los servicios pblicos en trminos ms extremos que los pases en que surgi este tipo de enfoque. Al respecto basta recordar que en el Reino Unido, inmediatamente despus del perodo de las ms profundas transformaciones en esta direccin, se reconoca (Ferlie, Ashburner, Fitzgerald y Pettigrew, 1996, p. 3) que el sector pblico pudo haber perdido su rol econmico, pero ha retenido un fuerte rol social; contina nanciando y suministrando bienes y servicios
clave: salud, educacin, investigacin y desarrollo, justicia criminal y seguridad social. El agravante es que cada vez aora ms evidencia de que los sectores sociales, en especial la educacin y la salud, adolecen de problemas de informacin que limitan lo que el gobierno puede anticipar, especicar, regular o monitorear, lo que impone lmites a lo que puede ser logrado a travs de su privatizacin y regulacin (Ramesh y Araral, 2010, p. 4-7). Concomitantemente a esta realidad, ha disminuido la percepcin de los ciudadanos de la regin respecto del poder que tiene el Estado para resolver los problemas: en el 2003 un 57% de los habitantes de la regin deca que el Estado era la institucin que tena ms poder, porcentaje que ya en el 2005 se haba reducido a 49%. En contraste, ha aumentado la percepcin de poder de las grandes empresas: de 40% en el 2003 a 44% en el 2005 (Corporacin Latinobarmetro, 2005, p. 18).
La equidad y la legalidad desvalorizadas a costa de la bsqueda de una eficiencia no segura

Es innegable que el primario punto de contraste entre las nuevas orientaciones en gestin pblica y la administracin pblica tradicional es entre un modelo basado en valores de negocio, incluyendo un foco en el consumidor, y un modelo basado en la legalidad y en los procedimientos
(Pierre y Painter, 2010, p. 51). Es innegable tambin que la supuesta concentracin en la eciencia productiva y en la responsividad ante los clientes ha encontrado un terreno frtil entre polticos interesados en ganar adhesin de consumidores agobiados con altos impuestos y servicios de calidad declinante. Pero este escenario opera bsicamente en los pases desarrollados donde los problemas de inequidad no son tan acuciantes como en nuestros pases, porque existe un piso bsico de proteccin para todos. En la prctica, el que la gente en los pases desarrollados se resista a pagar ms impuestos impulsa a los gobiernos a procurar descargarse de lo que no pueden costear. En los pases subdesarrollados la situacin es muy distinta, no solo porque la carga tributaria es nma comparada con la de los pases desarrollados, sino porque el Estado nunca ha llegado a construir totalmente los mnimos de bienestar. Ello, obviamente, no es un problema para todos. Como bien lo advierte ODonnell (2010, p. 166), el Estado no solo tiene muchas caras; muestra diferentes caras a diferentes individuos. En todos lados pero ms an en pases muy desiguales, los ricos y privilegiados se encuentran con pocas caras del Estado, y esas pocas caras son frecuentemente amables (ODonnell, 2010, p. 170), y esto es as en gran medida porque los servicios que usan (salud, educacin, pensiones, seguridad, transporte, etc.) los compran en el mercado. La seleccin adversa de los que cuestan tiempo o dinero, que tiende a producirse cuando el nfasis se coloca en la pura eciencia, no
tiene pues consecuencias para todos. El punto central es que el enfoque dominante suele asumir que la bsqueda de equidad puede entorpecer la eciencia, sobre todo debido a la erosin de los incentivos que podra producirse. Con ello, se asienta una dicotoma entre eciencia, y equidad, que incluso desconsidera el hecho de que atender el aspecto de equidad puede, en muchas circunstancias, ayudar a promover la eciencia sobre todo si la conducta de las personas en esta direccin depende de su sentido de lo que es justo y de su lectura acerca de si el comportamiento de los dems lo es (Sen, n.d.). Por otra parte, ya es evidente que el nfasis en la eciencia productiva puede resultar en la lesin de valores democrticos como la legalidad, la responsabilizacin poltica y el debido proceso, que son consustanciales a la persecucin de nes pblicos (Pierre y Painter, 2010), pero que no se erigieron en objetivos de los nuevos enfoques de gestin pblica, tal vez porque ellos se originaron en contextos donde se asuman como dados. Este, ciertamente, no es el caso de la mayora de nuestros pases, donde la pobreza no es solo material, sino legal (ODonnell, 2010, p. 171), distribuyndose desigualmente incluso en los mbitos subnacionales8. Lo cierto es que muy tempranamente ya fue advertido (vase Hood, 1991) que la lgica de la nueva gestin pblica solo coloca el foco en la eciencia y la ecacia, con la consiguiente subordinacin y debilitamiento de los valores de la
Nuria Cunill Grau
rectitud e imparcialidad, as como de los asociados a la seguridad, estabilidad y permanencia. El asunto clave es que los valores ms propiamente pblicos no constituyen objetos de atencin de los nuevos enfoques que fundamentan su legitimidad en el mejoramiento del desempeo de los servicios. El agravante es que ste ni siquiera es un resultado claro de la aplicacin de un enfoque de mercado en el sector pblico, si nos atenemos a lo insinuado por los pocos estudios empricos que tratan de probar esta relacin en pases desarrollados (vase al respecto Walker, Brewer y Boyne, 2010). En este sentido, anlisis sobre la inuencia de la competencia en la provisin de bienes pblicos sugieren que ella tiene algunos efectos positivos en la calidad y eciencia del suministro de servicios pblicos, pero que estos efectos son condicionales y marginales (Hodge, citado por Rockman, 2003, p. 4). La relacin es an ms tenue en el caso de pases subdesarrollados, donde los dcits de capacidades tanto internas como externas al sector pblico y las resistencias polticas aoran en mayor medida, mostrando que las contrataciones externas a menudo presentan problemas (Batley y Larbi, 2004)9. Ello, ms an en los casos de servicios que son intrnsecamente difciles de contratar por las dicultades en especicar los resultados esperados (por ejemplo, porque ellos son cualitativos) o en recolectar informacin para medir sus efectos (Batley y Larbi, 2004, p. 143). La seal de alarma es que el sometimiento de los entes pblicos a una estricta competencia basada en el mercado, as como la contratacin externa de servicios (consignas que an se proclaman y practican en casi todas partes), no encuentran slidos fundamentos tericos ni sucientes evidencias empricas como vas para aumentar siquiera la eciencia de los servicios pblicos10, o, por lo menos, insinan que a tales efectos se requieren satisfacer condiciones que la mayora de las veces no estn dadas.
8
ODonnell (2010, p. 173) alude a un problema an ms general al respecto, llamando la atencin acerca del hecho de que no es necesariamente cierto que si existe un rgimen democrtico en el centro nacional, la legalidad estatal ser efectiva a travs del territorio, as como que los regmenes subnacionales sern tambin democrticos.
9 Salvo, segn los autores en referencia, en aquellos casos en que los contratos sean completamente implementados (Batley y Larbi, 2004, p. 158). Cabe destacar que su investigacin emprica en algunos pases de frica, Sur y Sureste de Asia y Amrica Latina (en este caso, respecto del abastecimiento de agua) estuvo dirigida a tratar de explicar por qu si los contratos de cualquier tipo generalmente trabajan mejor, no son ms comunes. La respuesta que aportan es que hay obstculos institucionales y polticos a la reforma. 10
Asuntos tales como la provisin de servicios de empleo bajo arreglos pblico-privados han dado lugar a soluciones creativas que, adems de disminuir cargas nancieras a los gobiernos agenciando recursos privados fundamentalmente, estaran aumentando la ecacia misma de tales servicios (ver Rinne et al., 2008).
La solidaridad en el financiamiento de los servicios pblicos como un valor perdido

Uno de los asuntos insucientemente debatidos es que la reforma de los servicios pblicos ha signicado un cambio dramtico en el modo de nanciarlos, al inclinar la balanza desde los impuestos a los cargos directos, preferentemente a los usuarios. De hecho, segn ha sido estudiado, las reformas cada vez ms se inclinan a favorecer este cambio (Batley y Larbi, 2004, p. 126). El sustento terico ms genrico es que si se separa el nanciamiento de la produccin de los servicios y el primero es vinculado con los resultados (por ejemplo, a la cantidad de alumnos matriculados o al nmero de pacientes atendidos), o bien se hace dependiente directamente del pago de los clientes (sea directo o indirecto por medio de vouchers), estos dispondrn de poder directo sobre los servicios pblicos. As, los resultados podrn ser dobles. De una parte, en lo que concierne a los clientes, la posibilidad de eleccin de los servicios junto con la oportunidad de salida de aquellos que no les resultan satisfactorios. De otra parte, en lo que respecta a los servicios, mayores incentivos para mejorar su desempeo de modo de atraer ms clientes y, por ende, ms recursos nancieros. La clave estara pues en lograr que el nanciamiento de los servicios pblicos se asocie a los usuarios. El Banco Mundial (2004), en su estudio referido a los servicios sociales para los pobres, arma que pagar por los servicios otorga poder ,
justicando as el cobro por el uso de los servicios pblicos. Por tanto, una recomendacin bsica que formula es cobre por el uso del servicio toda vez que pueda; o sea, privilegie el pago de bolsillo . Si este no es posible por consideraciones de equidad, entonces cabra recurrir al nanciamiento pblico, aunque siempre ligado a las preferencias de los usuarios. El BID lo expresaba ya a mediados de los 90 de la siguiente manera: la equidad puede mejorarse cuando el acceso de los particulares a los servicios est garantizado por el nanciamiento pblico que traen consigo a la escuela u hospital, en vez de por su proximidad a una institucin planicada centralizadamente (BID, 1996, p. 248). Los resultados ms emblemticos de tal prescripcin los podemos encontrar en el nanciamiento de la educacin pblica chilena. All no solo el copago es la norma, sino que el pago de bolsillo se ha multiplicado, hasta llegar a la paradoja de que cerca del 70% del nanciamiento de las universidades pblicas depende directamente de los aranceles pagados por los alumnos. Con ello queda demostrado el efecto ms directo de este tipo de prescripcin: la prdida de la solidaridad social, va tributacin, en el nanciamiento de los servicios pblicos.
El debilitamiento del ethos del servicio pblico

Es ampliamente reconocido que la abolicin de las carreras unicadas, el intensivo uso de con-
Nuria Cunill Grau
tratos de trmino jo para los altos directivos pblicos y la exibilidad obtenida a travs del creciente nmero de personal con arreglos temporarios progresivamente han atenuado el ethos del servicio pblico (Gregory, 2007). Todas estas medidas han sido adoptadas tambin en la mayora de los pases latinoamericanos, con el agravante de que, salvo excepciones, nunca llegaron a consolidarse en ellos verdaderas burocracias profesionales. Lo cierto es que, el que los funcionarios del Estado sean menos que los empleados contratados es actualmente una realidad y no una mera conjetura, que si bien parece aportar exibilidad, lo hace a costa de la proteccin del servicio civil (Rockman, 2003, p. 48) y el compromiso con el servicio pblico. Pero, adems de tales problemas, hay otro ms velado y cuyas consecuencias son tambin a largo plazo. Alude, de nuevo, a los fundamentos tericos de las reglas de juego que han sido instituidas. Recordemos, al respecto, que tales fundamentos son proporcionados bsicamente por tres enfoques: el de la eleccin pblica (public choice), el de la teora de la agencia y el de la Nueva Economa Institucional, NEI. Todos ellos comparten dos premisas sobre la conducta humana, importadas de la teora econmica neoclsica. Primero, que todos somos seres racionales que, en tanto tales, optamos siempre por la mejor alternativa de acuerdo a la informacin disponible. Segundo, que siempre perseguimos maximizar el beneficio individual, lo que en el extremo puede conducirnos al oportunismo, vale decir, a la bsqueda del inters propio con dolo. Partiendo de estas bases, la NEI incorpora la importancia de las estructuras institucionales en que se insertan los individuos como factor explicativo de sus conductas. Dado que considera que las preferencias individuales son estables y constantes, asume que la conducta puede ser estimada y pronosticada con algn grado de probabilidad con base en los incentivos institucionales.
La reforma de los servicios pblicos ha significado un cambio dramtico en el modo de financiarlos, al inclinar la balanza desde los impuestos a los cargos directos, preferentemente a los usuarios.
Lo cierto es que, a partir de la NEI, se constituye en un dogma que la ineciencia gubernamental se debe a un alineamiento errneo entre los intereses individuales, presumiblemente oportunistas, de los polticos y burcratas, y las estructuras de incentivos institucionales de las que disponen. Por ende, que cualquier reforma debe crear las posibilidades de transformacin estructural de los incentivos que afectan la conducta de tales actores. Queda, de esta forma, establecida una conexin entre incentivos, clculos privados de benecios personales y mediciones. Ahora bien, el problema central en este sentido es que los incentivos que se disean tienen que ser congruentes con la idea de seres humanos intrnsecamente calculadores, individualistas, y hasta oportunistas. As, se abre la posibilidad de que el egosmo y el clculo terminen siendo producidos por los propios incentivos y, con ello, que las interpretaciones de un comportamiento burocrtico egosta autointeresado se conviertan en una profeca autocumplida. En estas circunstancias aora la pregunta que formula Gregory (2007 , p. 228): por qu el personal debiera estar preocupado con una idea del inters pblico mientras su desempeo individual y organizacional est siendo medido contra objetivos especcos? agregaramos, respecto de los cuales se asocian compensaciones pecuniarias que suelen convertirse en los verdaderos objetivos a perseguir. El problema, en este sentido, es que tales premisas desafan por completo la tica pblica y, en es-
pecial, uno de los pilares bsicos sobre los que se asienta la lgica del sector pblico: la creencia en el servicio pblico. Con ello es derrumbada, en la prctica, la validez de servir a los intereses pblicos como motivacin clave del personal pblico. La consecuencia tal vez ms gravitante a largo plazo es la desvalorizacin misma de la nocin de lo pblico. Como lo recuerda Schick (2004, p. 9), los estados que tuvieron xito en la construccin nacional crearon los servicios pblicos teniendo en consideracin que una tica de servicio pblico era la plataforma bsica en la que descansa el rendimiento estatal.
El tecnocratismo exacerbado y la imposibilidad de gestionar las interdependencias

El foco dominante de la nueva gestin pblica, como lo destaca Gregory (2007 , p. 231), reeja la estrecha relacin entre los mtodos tecnocrticos, por un lado, y la precisin con la cual los valores de la eciencia y la responsabilizacin puedan ser medidos, por el otro. Habra pues una explicacin para la clara preferencia por todo aquello que puede ser fcil y precisamente calculable, tal como se lo propuso en sus orgenes el propio modelo burocrtico. La coincidencia con ste, al respecto, estriba en la aspiracin por un mayor control y precisin administrativa, solo que la calculabilidad de las reglas es ahora reemplazada por la idea de la supuesta calculabilidad de los resultados.
Nuria Cunill Grau
Tras la asuncin de que lo que no puede ser medido no existe, tienden a ser postergados nes clave que no tienen expresiones tangibles a corto plazo o que no tienen medidas cuantitativas de xito (como la propia produccin de equidad). Tambin de all se origina la tendencia a la ritualizacin de las mediciones que logran realizarse. De hecho, hay ahora mltiples mediciones, pero no disponemos en general de reales evaluaciones de los cambios en las capacidades gubernamentales pertinentes, ni de sus impactos en la sociedad. Ni siquiera sabemos, por ejemplo, si un proyecto diseado para mejorar el sistema de administracin nanciera de un gobierno cambia la oportunidad y exactitud de los informes nancieros o la congruencia de la informacin presupuestaria y contable (Schick, 2003, p. 45). Por otra parte, en la bsqueda de ms sosticados, exactos e inclusivos medios de medir el desempeo y, en general, tras el uso de un pensamiento lineal racional, no solo se producen consecuencias inesperadas (buenas o malas), sino efectos reversos, vale decir, efectos opuestos a los originalmente esperados (Gregory, 2007). Ello es particularmente visible cuando los objetivos perseguidos son complejos, exigiendo una accin organizacional de tipo colaborativa. El problema en este sentido no es solo que las nuevas tendencias fomentan la fragmentacin de las estructuras gubernamentales y su operacin en compartimentos estancos por va de la agencializacin que predican11, sino que tambin lo hacen por va de la lgica tecnocrtica que buscan imponer. sta, en tanto se opone por principio al debate, la interpretacin, la negociacin y el escrutinio pblico, no admite la gestin de las interdependencias. De hecho, el paradigma dominante premia la claridad y especicidad de los objetivos organizacionales y de las polticas pblicas, as como la existencia de precisas medidas de rendimiento en torno a ellos. Por eso es perfectamente racional que los directivos pblicos hagan todo lo que puedan por satisfacer esas demandas, aun pa11 Desde la dcada del 90 surgen estudios que muestran que los nuevos enfoques de reforma de la administracin pblica producen un debilitamiento de la coordinacin central. Sobre Estados Unidos, por ejemplo, vase Moe (1994). Ahora bien, lo ms signicativo es que los propios gobiernos que promovieron estos cambios comienzan a darse cuenta de que existe un dcit al respecto.
gando el precio de desestimar los esfuerzos colaborativos que a menudo requieren para asegurar la efectividad de las polticas. La paradoja es que, para aumentar tal efectividad, las posiciones tericas que subyacen a la nueva gestin pblica necesitan ser ms sensitivas a la necesidad de construir coaliciones polticas (tanto electorales como organizacionales), pero no lo pueden hacer realmente porque ellas se basan rmemente en la creencia de que una buena gestin pblica debe ser esencialmente apoltica (Gregory, 2007 , p. 233). El problema no es visible cuando la accin pblica se traduce en entregar pasaportes o en administrar la tributacin, pero s cuando los objetivos perseguidos son propsitos sociales tales como mantener a la gente sana o lograr que todos tengan educacin de calidad, que no admiten medios meramente tecnocrticos para propender a ellos, dadas las incertidumbres tcnicas y los conictos polticos que los subyacen, al punto que se conceptan como wicked problems. La paradoja es que los propios gobiernos que tempranamente emprendieron las reformas reconocen que actualmente se enfrentan a la realidad de un sistema de gobierno central fragmentado y carente de un sentido de integridad estratgica. Nueva Zelanda y Australia12, por ejemplo, para contrarrestar esta tendencia, levantan el lema de joining up (Pollit, 2003), pero, como bien lo destaca Gregory (2007 , p. 236), en este nuevo esfuerzo ha habido poco o ningn intento explcito de cuestionar la validez del marco terico original, el que asienta una lgica distinta a la requerida para lograr gestionar las interdependencias y enfrentar los problemas perversos.
12 Vase al respecto, por ejemplo, el informe de la Australian Public Service Commission (2007).
Nuria Cunill Grau
Una ciudadana an ms fracturada y debilitada respecto de sus posibilidades de influencia sobre la administracin pblica
Otro efecto directo de la incorporacin de la lgica del mercado en el Estado se expresa en la propia tecnicacin de sus relaciones con la sociedad no mercantil. Una consigna en este sentido es que si una organizacin social o grupo comunitario requiere nanciamiento pblico, tiene que presentarse a concursos y, consecuentemente, debe preparar un proyecto que se somete a competencia con otros y que es evaluado de acuerdo a estndares medibles. La lgica se extiende a aquellas actividades que el Estado asume que pueden ser cubiertas por la sociedad civil, tales como la prevencin del consumo de drogas, la gestin artstica y cultural o los problemas de criminalidad, entre otros; vale decir, la lgica abarca las relaciones Estado-sociedad tanto de abajo hacia arriba como de arriba hacia abajo. Ahora bien, como lo expresa Espinoza (2004), la principal justicacin para nanciar de este modo microproyectos es la entrega de los recursos directamente a quien lo necesita, sin pasar por intermediarios. Sin embargo, en atencin a que, en general, las comunidades ms pobres no cuentan con capacidad para formular y gestionar proyectos (Espinoza, 2004, p. 160 y 161), ha surgido un nuevo tipo de intermediario: los tcnicos que preparan los proyectos (o las consultoras), cuya presencia incluso es a veces condicin de las postulaciones. Esto no siempre es un problema13, pero s lo es el hecho de que los concursos de proyectos ponen a las organizaciones sociales en una situacin de competencia entre s. De all que se haya concluido que los pequeos proyectos en comunidades locales tiendan a reforzar su segmentacin ms que favorecer su integracin (Espinoza, 2004, p. 162). Si a este tipo de evidencias le asociamos que en general los propios criterios de evaluacin de los proyectos obligan en los hechos a postergar cual-
13
Mrquez, citado por Espinoza (2004), aludiendo a un reciente anlisis de la relacin entre hogares y proyectos de desarrollo en Chile, indica que las comunidades progresivamente se transformaron en hbiles especialistas.
quier propsito que no pueda ser cuanticable y a la vez medible en el corto plazo, el resultado es bastante evidente: la imposicin de la lgica del mercado en la propia operacin de la sociedad no mercantil, con el consecuente riesgo de una mayor lesin de la organizacin y del tejido social de suyo ya fracturados. El rol concedido en trminos generales a la sociedad en su relacin con la administracin pblica refrenda, por otra parte, el efecto social ms gravitante: el reforzamiento de las asimetras sociales en lo que concierne a la capacidad de incidencia de la ciudadana sobre las polticas pblicas. Recordemos que el enfoque dominante no solo formalmente busca relevar la importancia de la relacin con los clientes (as nominados), sino que pretende convertir el poder del cliente en la principal relacin de responsabilidad ante los proveedores de los servicios pblicos, proveyndolos a tales efectos de ms voz, ms posibilidades de salida e incluso ms injerencia directa en la provisin de los servicios (Banco Mundial, 2004, p. 58; BID, 1996)14. Se trata, sin embargo, de una voz exclusivamente individual; de una posibilidad de salida solo para quienes pueden escoger entre usar o no usar un determinado servicio, y de injerencia apenas cuando es posible el involucramiento activo, con conocimiento experto, en la gestin de un determinado servicio. Todas estas capacidades, como sabemos, se distribuyen desigualmente, coincidiendo casi por completo con las desigualdades socioeconmicas, especialmente porque involucran la activacin de un recurso escaso, la informacin, de suyo elusivo, especialmente respecto de los servicios sociales,
14
El BID, ya en 1996, haca una buena sntesis acerca de cmo se expresan los nuevos arreglos institucionales que supuestamente devienen en poder directo de los clientes sobre los servicios pblicos: El poder de decisin de los usuarios puede fortalecerse mediante una mayor informacin acerca de la calidad de los diversos proveedores, con una mayor voz en el funcionamiento de tales proveedores y agencias de compras, y con mayores opciones para elegir entre diferentes proveedores (BID, 1996, p. 248).
en los que las consideraciones de calidad hacen parte de una caja negra. De manera que el poder del cliente no solo interpela a sujetos individuales, sino que, respecto de ellos, es un poder que pocos pueden ejercer. Esto, ms an si consideramos que los servicios pblicos son usados por diferentes pblicos, que cuentan con recursos polticos tambin diferentes, y que los servicios pblicos de menor posibilidad de inuencia son, precisamente, los servicios sociales, en especial los de educacin y salud (Batley, 2003).
Nuria Cunill Grau
Derechos sociales an ms cercenados

Qu ha ocurrido en el intertanto con los derechos sociales? Una mirada al respecto da cuenta, en trminos generales, de una regresin acaecida en las ltimas dcadas, no obstante que el gasto social tendencialmente ha mejorado15. De hecho, en la educacin y la salud ha aumentado la cobertura pero tambin sideralmente los precios de los servicios, incluso de los provistos directamente por el Estado en algunos casos16. Por otra parte, en el campo de la seguridad social, estudios hechos en Amrica Latina y Europa del Este (que fueron las regiones que ms avanzaron en su privatizacin) han evidenciado que la cobertura de los programas ha declinado tras un refuerzo de la relacin entre , traducindose en la desproteccin contribuciones y benecios17 de la poblacin desempleada y, en general, de la de bajos recursos, que por denicin debieran ser las ms protegidas. El efecto ms ostensible ha sido una profunda segmentacin de los servicios, que refuerza e incluso incrementa las desigualdades sociales y que vuelve a poner la mirada en el Estado para enfrentarlas. Los resultados de la encuesta del ao 2008 de Latinobarmetro son ilustrativos al respecto. Cuando se pregunta cules son las actividades que deberan estar en manos del Estado, un 86% de los habitantes opina que la educacin bsica y primaria, seguido por la salud con un 85%, el agua potable con 83%, las universidades y pensiones/jubilaciones con 82%, servicios elctricos y petrleo con 80%, telfonos con un 71% y nalmente el nanciamiento de los partidos polticos con 59% (Corporacin Latinobarmetro, 2008, p. 37). Lo notable de estos resultados, es que los ciudadanos preeren un mayor control por parte del Estado en estos mbitos, a pesar de que han sido controlados por manos privadas durante dcadas (Corporacin Latinobarmetro, 2008).
17 15
Mientras la dcada de los 80 se caracteriz por una brusca reduccin de la inversin social, debida al doble efecto de la menor proporcin del PBI destinada al gasto social y a la disminucin del ingreso por habitante, ya durante la dcada del 90 ambos factores tuvieron un efecto positivo, por lo que en 1995 el gasto social per cpita superaba en 18% los niveles existentes en Amrica Latina a inicios de los aos 80 (Ocampo, 1998, p. 33-34). Es sabido que este crecimiento se consolida entre el 2002 y el 2008, pero an as diagnsticos recientes dan cuenta de que la provisin de servicios pblicos en nuestras ciudades suele estar estructuralmente desnanciada (). Se supone que el nanciamiento del presupuesto pblico (incluidas las instancias regionales y municipales, en sus relativos mbitos de competencia) debe dar cuenta de los recursos para enfrentar esta tarea social. Fcilmente estamos hablando de presupuestos que distan de las necesidades efectivas (Galilea, Letelier y Ross, 2011, p. 35). En Chile, las movilizaciones estudiantiles y sociales que se estn produciendo en torno a la educacin reclaman, entre otros asuntos, contra el hecho de que son los padres y los propios estudiantes los que bsicamente nancian en forma directa a las universidades estatales.
16
Vase Gill et al. (2004), citados por Ramesh y Araral (2010).
Esta percepcin es similar a la encontrada en el mbito extrarregional. En efecto, a pesar de los enormes problemas en la provisin de servicios pblicos, investigaciones realizadas con los usuarios de salud y de agua en Ghana, Zimbabue, Sri Lanka y la India muestran que los usuarios apoyan, en general, su mantencin en esta esfera y rechazan arreglos alternativos. La creencia en que la garanta por la prestacin de servicios bsicos puede ser asegurada mejor por el Estado, junto con experiencias de privatizacin que han empeorado la situacin de los usuarios, parecieran estar en la base de tales resultados (Batley, 2003), incluso en otros mbitos. En este ltimo sentido, por ejemplo, despus de casi dos dcadas de retraccin del Estado, el propio Banco Mundial reconoce que ya para el ao 2005 el 74% de las concesiones de transporte y 55% de las de agua haban sido renegociadas en Amrica Latina (citado por Ramesh y Araral, 2010, p. 3), todo ello como producto de la decepcin con los resultados de los procesos de privatizacin.
truirle viabilidad? Parte de estas preguntas nos retrotraen de nuevo al corazn de una reforma que se precie de tal: la cuestin de la modicacin de los balances de poder entre el Estado, el mercado y la sociedad. Rockman (2003, p. 43) es enftico en este sentido: cualquier reforma de la cual valga la pena hablar es fundamentalmente acerca de re-arreglar la distribucin del poder, dar ventaja a algunos jugadores y perjudicar a otros . El enfoque hegemnico hace una apuesta explcita en este sentido, reconociendo (al menos en su versin institucionalista) que busca alterar las relaciones de poder en el sector pblico (Banco Mundial, 2004). Su foco son tres tipos de actores, los formuladores de poltica, los proveedores de servicios y los clientes, y su propuesta, como hemos advertido, dice orientarse a aumentar el poder de los clientes de manera de contrarrestar el poder de burcratas y polticos visualizados solo como maximizadores de su propio benecio individual. La contracara que ofrece para ello consiste en modicar la estructura de la administracin pblica y sus modos de gestin, creando incentivos institucionales que, segn lo reconocen sin ambages sus propios mentores, estn orientados a reproducir la lgica del mercado al interior del sector pblico18 y a disminuir el poder del Estado dentro de l, a la vez bajo una visin de los intereses pblicos que los asimila a la aspiracin de la soberana del consumidor en el mbito pblico.
La necesidad de un Nuevo Juego.

Un puzle an inacabado
Podemos imaginarnos un nuevo juego en el sector pblico? Quines seran los jugadores? Cules seran las alianzas necesarias para cons-
Sabemos que los mviles originales en los pases anglosajones fueron aliviar las nanzas pbli-
Nuria Cunill Grau
cas y enfrentar el desencanto con los servicios pblicos. Sabemos que en el camino la retrica permiti (y an lo permite) ganar un amplio espectro de adeptos de diferentes ideologas, sobre todo por su promesa de que el gobierno ser ms responsable, amistoso, capaz de adaptarse, eciente y, forzosamente, no har nada desagradable tal como aumentar impuestos (Rockman, 2003, p. 44). Tambin conocemos que para ello se ha tenido el respaldo y, ms an, la promocin de grandes organizaciones internacionales como el Banco Mundial, el BID y la OCDE, y de mltiples centros acadmicos. Incluso podemos concordar que ha habido cambios, entre otros, en el trato, en la apertura de informacin y en la expedicin de trmites, y que no hay una nica trayectoria19. Pero hoy tambin conocemos que en gran parte de Amrica Latina, ms all de tales progresos, la implantacin de su lgica ha generado un achicamiento dramtico de los derechos ciudadanos ms centrales, especcamente los de educacin y salud, y est dando lugar a una arquitectura institucional signada por la competencia destructiva, el individualismo y la reicacin del mercado. En este contexto, no es casual que el descontento con los gobiernos, que estuvo en el origen de muchos de los cambios y trascendi diferencias ideolgicas, vuelva a emerger, aunque reclamando ahora lo que en su momento fue la contraconsigna: ms intervencin del Estado, e, incluso en nuestros pases, ms servicios pblicos. La crisis econmica mundial que se inicia en septiembre de 2008 con el colapso de los bancos de inversiones marca un nuevo hito en la validacin del Estado. De hecho, el subsecuente rescate nanciero anunciado en muchos pases ha sido valorado como la ms grande expansin en el rol del Estado como nanciador, propietario y regulador en la mitad de un siglo (Ramesh y Araral, 2010, p. 1). El pndulo est pues movindose de nuevo a favor del Estado, pero es claro que no cabe esperar resultados contundentes en la
18
Esto lo seala en forma expresa uno de los textos pioneros para Amrica Latina, el Informe de Progreso Econmico y Social en Amrica Latina de 1996 del Banco Interamericano de Desarrollo denominado Cmo organizar con xito los servicios sociales: El pensar en los proveedores de servicios de educacin y salud como empresas puede contribuir a demostrar la necesidad de adoptar medidas para estructurar ese mercado mediante reglas ecientes y roles claramente denidos y estimular el surgimiento de numerosos proveedores con una mayor diversidad, autonoma y responsabilidad, proporcionando al mismo tiempo a los usuarios mayor voz y libertad de eleccin (BID, 1996, p. 245).
19 Es sabido que hay diferencias de nfasis entre los pases mentores, e incluso dentro de ellos segn el gobierno de turno. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, durante el gobierno de Clinton el nfasis estuvo en el aumento de la discrecin de los directivos pblicos y de los operadores de campo, as como en la disminucin del peso de los procedimientos, mientras que el gobierno de Bush se orient ms a promover la competencia, las tercerizaciones y las privatizaciones. Sin embargo, como lo destaca Rockman (2003, p. 45), la realidad es ms convergente que la retrica. Ambas administraciones gustaban de resaltar las reducciones en la nmina federal de pagos y el dinero ahorrado (presumiblemente recortando tareas) . En Amrica Latina, en el campo de los servicios sociales las reformas institucionales han tenido una clara preeminencia y, en lo formal, tambin la orientacin a la gestin por resultados, aunque con extensiones y profundidades variables.
construccin de ciudadana social, ni siquiera bajo la apelacin a enfoques contingentes20 o de nuevas polticas sociales21, si el juego instituido en el sector pblico debilita el poder del Estado y de la ciudadana y crea condiciones adversas para la ayuda mutua y la solidaridad, tanto al interior del Estado (entre sus organizaciones y niveles) como entre l y la sociedad. Como postula Sen (n.d.), las instituciones y los valores son interdependientes, y, como recuerda Habermas (pud ODonnell, 2010, p. 194), la libertad (tan mentada por las corrientes hegemnicas), para que sea integral, no puede ser alcanzada por un solo individuo: debe ser compartida en una sociedad que sostiene una cultura que cultiva esa libertad e instituciones que le dan efecto . Considerando este cuadro, es altamente probable que un juego alternativo exija de transformaciones de gran envergadura en los propsitos de la reforma del Estado y, en particular, de la administracin pblica, teniendo en cuenta a su vez los lmites y
20
Despus de la crisis de 2008, diversos estudiosos reconocen que el resurgimiento del rol del Estado es un fenmeno multifactico que envuelve su retiro en algunos asuntos, as como su armacin en otros, y sostienen que la respuesta acerca del camino a seguir depende, entre otros asuntos, de cul es el sector en cuestin, cules son los intereses y capacidades de los actores clave y cul es el contexto institucional en referencia (Ramesh y Araral, 2010; Batley y Larbi, 2004).
obstculos del sendero previo a las reformas. Invocaciones en este sentido estn ya en el ambiente, apelando a la necesidad de una redistribucin de las relaciones de poder a favor de la sociedad (en vez del mercado) y de instituciones y valores que encarnen la lgica de la ciudadana (en vez de la lgica del mercado); o sea, un nuevo juego. Aludiremos a continuacin a algunos de sus elementos. Primero, aparece una condicin bsica: la revisin de los fundamentos tericos sobre los cuales se basan las transformaciones en el sector pblico, y especcamente de sus supuestos sobre la conducta humana. Nos hemos referido antes a la profeca autocumplida: seres egostas y calculadores creados por los propios incentivos institucionales que asumen tales supuestos. Por tanto, un cambio al respecto, segn lo sustentan ya algunos estudiosos, exige de una nueva losofa pblica que cree un fundamento nor-
21 En Chile, pas emblemtico y pionero en la instalacin de las reformas con enfoque de mercado, han emergido, sobre todo a partir del ao 2000, nuevas polticas de proteccin social que, segn lo reconoce Larraaga (2010, p. 14), expanden signicativamente la cobertura y los montos de los benecios respecto de aquellas que priorizaban la superacin de la pobreza en dcadas anteriores, pero que no aspiran a cubrir toda la poblacin ni a sustituir los mecanismos de mercado existentes (cursivas nuestras).
Nuria Cunill Grau
mativo sobre el que basar la identidad de la Administracin Pblica (Wamsley, 1996) y que se encargue de enfrentar, entre otros, los dilemas de lo individual vs. lo colectivo y de la eciencia vs. la equidad, as como de combatir la visin dual de la naturaleza humana (mala vs. buena) y de las propias instituciones (control de la naturaleza humana vs. promocin de sus aspectos positivos), que no solo han subyacido en los viejos y los nuevos enfoques de la reforma administrativa, sino en visiones alternativas, como la corriente comunitarista sobre la administracin pblica, que se ubica en uno de los polos de cada uno de esos supuestos dilemas, el bueno (vg. King y Stivers, 1998; Stivers, 2001). En segundo trmino, vinculado a lo anterior, las evidencias apuntan a la necesidad de plantearse la recuperacin de la lgica de la ciudadana en oposicin a la lgica del mercado en la operacin de la administracin pblica. Ambas lgicas, si bien pueden coexistir, son contradictorias y, por ende, cuanto ms se extienden los mbitos de validez de una, ms se reducen los de la otra22. Por lo tanto, para recuperar la lgica de la ciudadana no bastan los enfoques de calidad total, las invocaciones a la participacin ciudadana, y menos la retrica de un servicio pblico al servicio de la gente por medio del gobierno electrnico, si es que no hay al menos cuatro cuestiones en juego. Primero, la consagracin de los derechos sociales como derechos humanos que redunden en servicios pblicos universales que, a su vez, sean de calidad y respeten la diversidad de la sociedad. Segundo, un compromiso social con el nanciamiento de tales servicios, a n de crearles la condicin bsica de viabilidad. Tercero, una transformacin radical de las estructuras y de los modos de gestionar, consistentes con las condiciones institucionales al ejercicio de los derechos consagrados. Cuarto, el reconocimiento de la ciudadana como sujeto poltico que ejerce su inuencia directamente sobre la administracin pblica, pluralizando as la esfera pblica.
Es altamente probable que un juego alternativo exija de transformaciones de gran envergadura en los propsitos de la reforma del Estado y, en particular, de la administracin pblica.
22
Narbondo (2003, p. 76-77), recurriendo al clsico estudio de Marshall, nos recuerda que la ciudadana social otorga derecho al acceso de bienes y servicios sociales y econmicos con independencia del poder de compra.
Hay ideas para cada una de estas tareas, e incluso atisbos de puesta en prctica. Pero tienden a ser ideas y prcticas fragmentadas, que en tanto tales tambin suelen ser absorbidas por la lgica hegemnica. El desafo mayor, entonces, pareciera ser asumir que ninguna de tales tareas puede ser satisfecha si no se emprenden en paralelo las otras. Daremos a continuacin algunos argumentos para fundamentar tal aserto y esbozaremos algunos cursos de accin que aparecen ya insinuados, as como interrogantes que an permanecen sin respuestas.
23
Nos basamos en este punto en Cunill (2010a).

24
Derechos sociales en tanto derechos humanos
23
ODonnell (2010, p. 261) menciona, entre otros, los convenios internacionales sobre temas de gnero (1979 y 1999), discriminacin racial (1965), derechos de los nios (1989) y pueblos indgenas (2007), entre otros. De las que la Constitucin de 1989 de Brasil es pionera. No puede, en todo caso, desconocerse que en el mbito internacional, ya para ese entonces, se insinuaba una conexin entre desarrollo humano y derechos humanos. Como lo advierte ODonnell (2010, p. 239), en la concepcin del desarrollo humano adoptada por el PNUD ha sido muy inuyente el trabajo de Sen, el que ya en una obra de 1985 sostena que las capacidades son un modo de caracterizar la libertad positiva, y pueden ser vistas como derechos derechos positivos para hacer esto o para ser eso . En junio de 2011 se modicaron 11 artculos de la Constitucin con la nalidad de actualizar el marco legal de los derechos fundamentales, a ms de reforzar a las comisiones defensoras del cumplimiento y respeto de esos derechos (Quintana, 2011, p. 3). Adems se cambi la denominacin del Captulo Primero de la Constitucin para llamarse ahora de los derechos humanos y de sus garantas , entendiendo que la expresin derechos humanos es mucho ms moderna que la de garantas individuales (Quintana, 2011, p. 22).
Un fenmeno innegable es la creciente conciencia de derechos (ODonnell, 2010, p. 229) que va ahora acompaada de una signicativa disposicin a exigirlos, a sabiendas de que no basta inscribir derechos en el sistema legal para que ellos operen como tales. En especial, actualmente crecen las protestas colectivas, as como las acciones judiciales, que ponen en el tapete demandas en torno a derechos garantizados alusivos tanto al respeto de la diversidad social como a reclamos por la equidad en la provisin y nanciamiento de los servicios sociales y, en paralelo, por el aseguramiento de su calidad. Los derechos sociales, en este sentido, se conciben como derechos fundamentales sujetos a la plenitud jurdica y, por tanto, con obligaciones y responsabilidades precisas para su proteccin (como los civiles y los polticos). La ciudadana social, en trminos de una titularidad universal de los derechos sociales asumidos como derechos humanos esenciales, vuelve as a reivindicarse. Comienza, adems, a encontrar eco en polticas pblicas que formalmente adoptan un enfoque de derechos, respaldadas por el rgimen transnacional de derechos humanos24, e incluso en reformas constitucionales25, como la reciente de Mxico26. A pesar de que a veces se trata de derechos progra-
25
26
Nuria Cunill Grau
mticos ms que de derechos positivos, o de derechos racionados27 , emergen varias novedades. Una primera novedad es que aspectos relativos a la proteccin social comienzan a ser invocados como derechos exigibles de todas las personas, o sea, de carcter universal. Es altamente probable que estn en el origen de este fenmeno los magros resultados de las polticas focalizadas en la pobreza extrema, el creciente malestar de los sectores medios, dado el encarecimiento de los servicios sociales provocado por su privatizacin, y los riesgos consecuentes sobre la cohesin social y la estabilidad poltica de la regin. Lo cierto es que, convergiendo en parte con las demandas ciudadanas y las normativas internacionales, se est desarrollando un cierto consenso en el sentido de que es necesario repensar las polticas sociales como parte de las obligaciones del Estado para el cumplimiento efectivo de los derechos asociados a la existencia de una ciudadana social, en trminos de acceso a activos, ingresos y, muy especialmente, servicios. Ahora bien, una segunda novedad es que a la recuperacin de la idea de universalidad se agregan otros requerimientos que emanan directamente del campo normativo de los derechos humanos, en consonancia con los estndares internacionales jados, entre otros, por el Sistema Interamericano de Proteccin de Derechos Humanos (SIDH). Uno de ellos es el principio de la participacin ciudadana, el que, se arma, es consustancial a todas las polticas pblicas con enfoque de derechos (Abramovich, 2006; Pautassi, 2007). Por otro lado, el principio de la integralidad, que aparece relevado al reconocerse la interdependencia que existe entre los derechos econmicos, sociales y culturales, de una parte, y los derechos civiles y polticos, de la otra (United Nations, 2002, p. 3), as como la integralidad de los derechos sociales. Otro principio clave es el de la exigibilidad, que supone reconocer explcitamente que los derechos ciudadanos se traducen en obligaciones para sus
27
En el sentido de propender a la universalizacin (versus la focalizacin) de las polticas sociales, pero circunscribiendo los objetos de ellas.
sostenedores que puedan ser exigibles por parte de la sociedad, con base en sustentos legales. Lo ms signicativo, en este sentido, es la creciente asuncin de que el poder que un derecho consagrado legalmente otorga a las personas no solo requiere traducirse en el poder para acceder a un conjunto de garantas, sino tambin en el poder para exigirlas y hacer responsables por ellas a quienes tienen obligaciones para su plena satisfaccin28. Todo ello requiere de recursos, instituciones y capacidades pblicas (CEPAL, 2006, p. 19). Nos referiremos a estas cuestiones a continuacin.
El financiamiento pblico de la construccin de ciudadana29

Si se observa el comportamiento de los ingresos pblicos, particularmente los provenientes de la tributacin, es posible concluir que el Estado en Amrica Latina an sigue siendo pobre y que, por tanto, dispone de limitadas capacidades para incidir en el fortalecimiento de los derechos sociales. Al respecto, se ha destacado que en la regin se confronta una restriccin ms poltica que econmica, habida cuenta de que la dbil tributacin no podra atribuirse al hecho de que los impuestos impongan costos al empleo y a la
28
Cabe destacar, sin embargo, que no siempre todos estos principios son reconocidos. Por ejemplo, la reforma constitucional mexicana solo seala que las obligaciones de las autoridades mexicanas en materia de derechos humanos debern cumplirse apegadas y orientadas por los principios de la universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los derechos humanos (Quintana, 2011, p. 24). Ntese que no se hace referencia al principio de la exigibilidad ni al de la participacin social.
inversin, puesto que gravando, por ejemplo, en 5% al quintil ms alto (que recibe el 60% de todos los ingresos), podra doblarse el ingreso de los inferiores. Por ende, es posible deducir que el Estado en Amrica Latina es pobre porque es incapaz de imponer sucientemente a los ricos (Przeworski, 1998). Lo cierto es que los datos sugieren que existen muy limitados avances en materia de fortalecimiento de los ingresos pblicos en Amrica Latina por va de la tributacin, as como que sta en los ltimos aos no se orienta a favor de la equidad. En tal sentido, por ejemplo, tomando en cuenta los cambios en el sistema tributario respecto
29
Lo que sigue ha sido extrado de Cunill (1999).
Nuria Cunill Grau
del existente a inicios de los ochenta, la CEPAL (Ocampo 1998, p. 13) sostiene que el abandono de los impuestos directos como mecanismos de recaudacin ha avanzado ms de lo deseable en Amrica Latina. En la OCDE, destaca, el 65% de la recaudacin corresponde a impuestos directos (cuatro quintas partes por impuesto a la renta personal), en tanto en Amrica Latina los impuestos directos suman solo el 25% de la recaudacin (la mayor parte por renta de las empresas) (Ocampo 1998, p. 13). Su conclusin, al respecto, es que existe un amplio margen para fortalecer la tributacin directa (especialmente en las personas) en la mayora de los pases de Amrica Latina; considera, asimismo, que, mientras la lucha contra la evasin incrementara la equidad horizontal, esta reforma contribuira a mejorar la equidad vertical (Ocampo 1998, p. 15).
truirle viabilidad a estas nuevas polticas de garantas de derechos permanecer inconclusa si es que la propia institucionalidad encargada de su implementacin no es adaptada a ellas, desaando as en forma expresa las recetas prescritas por los enfoques de reforma hegemnicos. Esto a sabiendas de que los arreglos organizativos y de gestin contribuyen a la creacin de reglas de juego que afectan los balances de poder y los valores, y con ello las condiciones de implementacin de una poltica con enfoque de derechos. Algunas pistas acerca de cmo se debe hacer la readaptacin las proporciona el propio marco normativo de tales polticas, al menos en lo que respecta a tres de sus principios: integralidad, exigibilidad y participacin social. En s, ellos interpelan a tres atributos en el plano de la institucionalidad, que son, respectivamente, los siguientes:
Una nueva institucionalidad pblica que facilite el ejercicio de los derechos ciudadanos
Hemos apreciado que la adopcin de un enfoque de derechos en el diseo de una poltica pblica supone un compromiso con la universalidad, la integralidad, la participacin social y la exigibilidad de los derechos. Ello exige decisiones en torno a los recursos para nanciar tales emprendimientos, cuya obtencin, segn hemos referido, se enfrenta actualmente ms a obstculos polticos que econmicos. Pero, aun bajo el supuesto de que tales obstculos sean removidos, la tarea de cons-
La necesidad de gobernanza sistmica, expresada en el alineamiento e integracin de los diversos actores para la produccin de soluciones integrales a las problemticas que el derecho interpela. La accountability de los prestadores de los servicios garantizados, o sea, la exigencia de rendicin de cuentas y del cumplimiento de las obligaciones que emergen de las garantas de derechos. La ampliacin del espacio pblico, es decir, el involucramiento activo de la ciudadana en la exigibilidad de sus derechos y en la modelacin de las decisiones que los afectan.
Probablemente, la mejor justicacin de la necesidad de gobernanza sistmica que conlleva la implantacin de una poltica con enfoque de derechos queda reejada en el siguiente aserto de uno de los directores entrevistados de los servicios de salud en Chile respecto de la reforma sanitaria implementada a partir del ao 2005 bajo una orientacin de derechos: Antes nosotros estbamos ms orientados hacia la administracin de los hospitales. Ahora, debemos coordinar, aunar esfuerzos en torno a la salud . En este caso queda relevada la importancia de los abordajes integrales para propender a la solucin de los problemas sociales y, por ende, la necesidad de construccin de relaciones orgnicas entre los diversos actores que tienen injerencia en su logro. Esto, ms an si consideramos que, segn lo advierte un reciente estudio referido a los servicios pblicos descentralizados: [E]n nuestras ciudades se expresa una muy variada institucionalidad en la provisin de servicios pblicos, generalmente desestructurada y en donde coexisten las instituciones nacionales-sectoriales, las regionales-metropolitanas y las municipales-locales. Generalmente se trata de instituciones con fuertes grados de superposicin, con competencias insucientemente establecidas y donde se acumulan inercias e ineciencias de alta signicacin (Galilea, Letelier y Ross, 2011, p. 35).
Ahora bien, aunque an sabemos poco sobre este tema, evidencias empricas disponibles (Cunill, Fernndez y Vergara, 2011; Repetto, 2009; Cunill, 2005) apoyan la idea de que la percepcin de las interdependencias, y, por ende, la cooperacin conjunta, exigen del uso de mecanismos de gestin integradores. Si la planicacin es unilateral, mal puede aumentar la comprensin mutua, lidiarse con las diferencias de intereses y perspectivas y obtener visiones compartidas en torno a problemas que exigen del concurso de actores diversos, por ms espacios de coordinacin interorganizacionales e intersectoriales que se generen. Por otra parte, si las articulaciones que se crean a travs de procesos de planicacin conjunta no encuentran un respaldo en los presupuestos de los actores concernidos, mal puede lograrse la articulacin de sus recursos y saberes. Finalmente, pierde viabilidad la gobernanza sistmica si las evaluaciones del desempeo se orientan a medir logros individuales y los incentivos se asocian solo a su consecucin. Todo sugiere, pues, que la existencia de una real operacin en red para propender a la integralidad de los derechos supone, a lo menos, procesos conjuntos de planicacin, programacin presupuestaria y evaluacin, as como instancias que posibiliten la articulacin de los actores concernidos, en el marco de valores que promuevan la colaboracin y la comprensin mutua de las interdependencias. Los modos de gestin por resultados asociados al patrn hegemnico de reformas institucionales del sector pblico no
Nuria Cunill Grau
solo no problematizan sobre tales cuestiones, sino que crean efectos reversos en tales sentidos, segn hemos advertido. Cambios radicales son entonces requeridos para asegurar que el atributo de la gobernanza sistmica encarne en la institucionalidad encargada de la implantacin de polticas con enfoque de derechos humanos. Si colocamos ahora la mirada en otro principio consustancial a las polticas con enfoque de derechos, la exigibilidad, constataremos que su logro deviene tambin en la problematizacin de la manera como hasta ahora hemos entendido el asunto de la accountability. La relacin entre derechos y polticas sociales se hace posible bsicamente a travs de los mecanismos de accountability (Abramovich y Pautassi, 2006). Si estos son dbiles, tambin lo ser en la prctica la mentada relacin. Bajo este marco, la construccin integral del edicio de la accountability reviste particular importancia. Tampoco sabemos suciente acerca de cmo erigirlo, pero s conocemos que no se agota en la rendicin de cuentas a la sociedad, sino que requiere del diseo de mecanismos de exigibilidad de los derechos que puedan ser accionados directamente por la ciudadana (reclamos administrativos, recursos cuasi judiciales y recursos judiciales), tanto como agencias independientes para la resolucin de conictos (no solo judiciales) y tambin de rganos estatales (adems de sociales) que puedan velar por sus intereses actuando como sus agentes.
Bajo este marco, propender a la accountability supone disear un sistema institucional de exigibilidad de los derechos, o sea, de reglas que el Estado ja para que los portadores de obligaciones que emergen de los derechos ciudadanos efectivamente las cumplan o sean responsabilizados por sus faltas. Ello, a la vez, teniendo en cuenta que la propia administracin pblica puede asumir una responsabilidad activa en la solucin de los conictos, a n de evitar la excesiva judicializacin de los derechos. El diseo de un sistema de este tipo, de suyo complejo, se complica ms cuando las garantas tienen que ser cumplidas por un sistema dual de servicios (pblicos y privados) respecto del cual, por tanto, debe operar tambin la exigibilidad de su cumplimiento. De hecho, estudios muestran (Cunill, 2011a) que un sistema de exigibilidad de derechos montado sobre un sistema dual de servicios tiene que considerar las desigualdades que tal dualidad conlleva y debe buscar expresamente su eliminacin o, por lo menos, su atenuacin. Ello supone, entre otras cuestiones, que en el diseo de los mecanismos de informacin sobre los derechos (y deberes) y de los recursos de exigibilidad se tengan en cuenta las capacidades diferenciales de la poblacin respecto de su uso. Por tanto, requiere polticas diferenciales de exigibilidad que tengan el propsito expreso de que los usuarios del sistema pblico, y en especial los pobres, puedan efectivamente reivindicar sus derechos en forma expedita. Tambin exige de la creacin de incentivos a la accin cooperativa y
autnoma de las agencias que actan en nombre de la ciudadana, en pos de generar sinergias entre las capacidades estatales. Finalmente, en lo que respecta a la cara de la rendicin de cuentas de la responsabilizacin, no basta con obligar a los organismos a rendir cuentas pblicas, y ni siquiera son sucientes leyes de acceso a la informacin si no se atiende expresamente a la relevancia, accesibilidad y exigibilidad de la informacin, acerca de los derechos, as como al dilogo social sobre los resultados de las acciones de los sostenedores de obligaciones.
dimensiones: la institucional, que hemos referido, y la social. Esta ltima es la que especcamente remite al espacio pblico que existe cuando la sociedad acta expresamente en pos de la defensa y ampliacin de sus derechos por medio de la participacin ciudadana y el control social. Abordaremos estos asuntos a continuacin.
La ampliacin de la esfera pblica: preguntas ms que respuestas

La esfera pblica constituye bsicamente el es-
De manera que, cuando est en juego el desarrollo de la accountability en relacin con derechos ciudadanos, otros cambios son requeridos en la institucionalidad pblica estatal. Otros ms aoran cuando se coloca la mirada en cmo la sociedad puede perfeccionar directamente la accountability. Ello nos da pie para tratar un tercer aspecto interpelado cuando se trata de implementar polticas con enfoque de derechos: el espacio pblico que se conforma. Este ciertamente no constituye un objeto de atencin del patrn hegemnico de reformas. A lo ms, su problema es dotar de medios de voz a los clientes por medio de la institucionalizacin de ocinas de quejas y sugerencias, encuestas de satisfaccin y, eventualmente, rganos consultivos. Pero se trata de un asunto clave para hacer exigibles los derechos de la ciudadana. En este sentido, es preciso destacar que un sistema de exigibilidad de los derechos ciudadanos tiene dos
pacio poltico que la sociedad ocupa cuando tematiza y debate acerca de asuntos de inters pblico y ejerce presin sobre quienes adoptan decisiones acerca de ellos con el respaldo de la ley o de la autoridad. Interpela, por tanto, al sistema poltico, como tambin a la administracin pblica. En general, todos los enfoques autodenominados neopblicos coinciden en reconocer la importancia de la participacin ciudadana en la administracin pblica. La literatura al respecto ha proliferado en los ltimos aos, especialmente aquella que se funda en la teora normativa de la democracia deliberativa y, en parte, en el neorrepublicanismo30. Puede, pues, concluirse que hay un arsenal terico y prctico ya disponible que invoca la ampliacin del espacio pblico como alternativa al tipo de participacin ciudadana que sugieren los enfoques de mercado e, incluso, los modelos neocorporativo y pluralista integrativos31. Aqul, a diferencia de estos ltimos, no supone la abdicacin de la soberana po-
Nuria Cunill Grau
ltica ni de los propsitos polticos de los agentes sociales en su relacin con el Estado. Por otra parte, no persigue expresamente la colaboracin ni el acuerdo en las relaciones Estado-sociedad, sino el perfeccionamiento de las funciones de crtica y control de la sociedad hacia el Estado en aras de su democratizacin, sobre todo bajo la conciencia de que es bsicamente en una ciudadana anclada en el Estado que se adquieren derechos legalmente accionables (ODonnell, 2010, p. 192). Una vertiente de este modelo (basada en la visin de Habermas del espacio pblico) asume que, a tales efectos, la inuencia social debe expresarse como formacin espontnea de opinin pblica, liberada de la presin de la toma de decisiones. Privilegia as el despliegue del poder comunicativo que pueden ejercer las asociaciones voluntarias que se encargan de propagar convicciones prcticas e intereses generalizables, a n de persuadir al sistema poltico a su adopcin. Sin embargo, otra vertiente de este modelo32 asume la posibilidad de la creacin expresa de interfaces entre el Estado y la sociedad que desencadenen procesos deliberativos entre una variedad de sus respectivos agentes. Ms all de sus diferencias, todos estos enfoques remarcan la importancia de la ampliacin de la inuencia poltica directa de la ciudadana33 sobre el Estado, y en particular sobre la administracin pblica, para aumentar la accountability y propender a su democratizacin. Mltiples experiencias no solo circunscritas a los mbitos locales han emergido en la regin al respecto, muchas recientemente con respaldos legales. Sin embargo, la prctica sobre aquellas que han sido inducidas desde instancias estatales sugiere que hay nudos crticos importantes que limitan el despliegue de una esfera pblica vigorosa. El caso del modelo de los Consejos deliberativos-Conferencias sobre polticas sociales que existen en Brasil en los tres niveles de gobierno, considerado como una de las ms importantes innova30
Referencias bibliogrcas en ambas direcciones pueden encontrarse en Cunill (2004). Al respecto vese Cunill (1997).
31
32
Entre los autores que adscriben a esta corriente estn Fung y Wright (2003), Santos y Avritzer (2004), Avritzer (2009) y Cunill (1997).
33
Manejamos ac la nocin de ciudadana no en su expresin legal-formal, sino para aludir a la sociedad como portadora de derechos polticos.
ciones institucionales de interfaces entre el Estado y la sociedad que buscan democratizar las decisiones de poltica y el control social34, da importantes pistas acerca de algunos nudos crticos. Una evidencia relevante es que, cuando el control social opera a travs de rganos ad hoc (como lo son los Consejos) en desmedro de otras alternativas preexistentes o de formatos procedimentales, no solo existe el riesgo de lesionar el tejido social constituido, sino el de un eventual uso clientelar de las estructuras de participacin. Lo cierto es que, a pesar de que los Consejos de Polticas en Brasil son paritarios o con participacin mayoritaria de la sociedad, no satisfacen plenamente la condicin bsica para el ejercicio del control social, la autonoma social, porque el Estado es el que suele determinar quines ejercen la representacin social35. Tampoco disponen de una efectiva capacidad de forzar la observancia de los mandatos o reclamos sociales. Ello, no obstante que tienen la ventaja (muy poco frecuente en otros dispositivos existentes en Amrica Latina) de que legalmente estn dotados de recursos poderosos para forzar la observancia de la administracin pblica, especcamente tanto el poder de aprobar el presupuesto del rea y de distribuir los recursos de los fondos correspondientes como el poder de la deliberacin. Sin embargo, en la prctica estos recursos tienden a no ser utilizados, lo que explicara a su vez el fenmeno de la huida de
34
Nos basamos en los hallazgos empricos de una investigacin sobre los Consejos de Poltica que existen a nivel federal, sobre todo los de salud, asistencia social, adultos mayores y nios y adolescentes (Cunill, 2010b, 2010c y 2011b). De los nueve Consejos a nivel federal creados o reformulados a partir del ao 2003 con carcter deliberativo y paritario, en solo tres los representantes de la sociedad civil son escogidos en foro propio. Respecto de los ocho Consejos deliberativos que tienen participacin mayoritaria de la sociedad, en tres casos, quien determina la representacin de la sociedad es el Gobierno (vase Cunill, 2010b).
las burocracias estatales de este tipo de rganos. Cada uno de estos asuntos muestra que hay variados problemas a enfrentar cuando se busca que el control social aumente la accountability de la administracin pblica. Tampoco est exenta de problemas la relacin entre participacin social y democratizacin de la gestin pblica cuando ella se pretende establecer por medio de estructuras promovidas por el Estado. De hecho, con la excepcin de los presupuestos participativos que suelen ser usados por los sectores pobres y las
35
Nuria Cunill Grau
personas no organizados, no es infrecuente que, una vez abiertos canales de participacin ciudadana, sean copados por intereses organizados y reproduzcan las pautas de exclusin social. En general, la participacin social no es per se balanceada ni representativa (Leach y Wingeld, 1999, p. 55). Instancias como los Consejos de Polticas de Brasil muestran que, incluso existiendo una representacin paritaria o mayoritaria de la sociedad, ciertos actores pueden quedar subrepresentados, mientras otros resultar sobrerrepresentados36. Este caso ilustra bien, por tanto, que la representatividad del conjunto social no se asegura automticamente. El problema es mayor, dado que en una misma categora de intereses suelen ser siempre las mismas organizaciones las que participan (vase al respecto Cunill 2010b, segn datos del IPEA, 2009). Todo ello sugiere que la creacin de espacios institucionalizados de participacin ciudadana requiere de medidas expresas para asegurar la representacin social de los sectores que no tienen voz37 y compensar los costos de la participacin para los sectores ms carenciados, a n de atenuar las asimetras en la representacin social en los procesos de formacin de las decisiones pblicas y contribuir a la democratizacin de la gestin pblica. Finalmente, no puede soslayarse el hecho de que la representatividad social no solo alude a la debida consideracin al menos38 de todas las categoras de intereses sociales que son interpelados por los asuntos que tratan las instancias de participacin. Tambin es clave la medida en que los representantes acten efectivamente como tales; o sea, que lo hagan en nombre de los representados y no solo de s mismos. La autonomizacin respecto de
38 36
De los nueve Consejos nacionales creados o reformulados a partir de 2003 con carcter deliberante y paritario, solo uno contempla representacin de usuarios; por su parte, de los ocho Consejos deliberantes con participacin mayoritaria de la sociedad existentes a nivel federal, apenas en uno hay participacin de usuarios. En tanto que, en todos los casos donde existe representacin de asociaciones de profesionales, aunque tengan el mismo porcentaje de representacin que el resto de las categoras de intereses sociales, su incidencia tendencialmente es mayor (Cunill, 2010b y 2011b).
37
Entre las sugeridas estn hacer discriminacin positiva o usar el sorteo. Decimos al menos porque idealmente tambin debiera existir representacin de la ciudadana como tal, en representacin de los intereses pblicos ms generales.
las bases sociales y la consecuente elitizacin de la participacin ciudadana es uno de los mayores riesgos que actualmente est anulando su contribucin a la democratizacin de la administracin
pblica. Aora, a partir de ac, un nuevo tema: la accountability de las propias instancias de participacin social39. En suma, lo que sugieren las evidencias prcticas es que las interfaces entre el Estado y la sociedad, tanto para mejorar la accountability como para la democratizacin de los asuntos pblicos, enfrentan an una serie de desafos. As, lo que queda insinuado es que la mera invocacin a la participacin ciudadana y al control social no provee una respuesta para propender a la ampliacin del espacio pblico si no responden, a la vez, a los nudos crticos que las experiencias ms avanzadas ya sugieren. En el caso del control social, la preservacin de la autonoma social y la capacidad de generar consecuencias. En el caso de la participacin social, la debida representatividad social y la inclusin social. En ambos, su propia accountability, adems de las condiciones de la deliberacin. Finalmente, en atencin al nuevo sector pblico que se ha congurado, resulta de fundamental importancia establecer cmo la participacin ciudadana puede extenderse a aquella parte de los servicios pblicos que son actualmente prestados a travs de asociaciones pblico-privado. Incluso, teniendo en cuenta que en muchos pases una parte signicativa de los servicios pblicos ha sido privatizado, resulta tambin indispensable profundizar en la conexin entre participacin ciudadana y regulacin. De no ocurrir esto no solo estaremos limitando las posibilidades de incidencia de la ciudadana sobre
39
Y, por ende, aspectos como la periodicidad y tipos de contenidos de la rendicin de cuentas a la sociedad, los procedimientos para asegurar que los actos de rendicin de cuentas sean procesos dialgicos (por ejemplo, obligacin de divulgar con antelacin la informacin que se tratar en la rendicin de cuentas, normas de escucha a los participantes, convocatorias amplias a travs de todos los medios posibles, etc.) y los mecanismos de seguimiento permanente de las resoluciones emanadas de las instancias de participacin, entre otras.
los servicios pblicos, sino que tambin estaremos cercenando las oportunidades de mejorar los procesos regulatorios de modo que respondan mejor a criterios democrticos. Soluciones diversas han sido ya intentadas, entre ellas la institucin del derecho a la participacin de los usuarios en los organismos de control de los servicios pblicos de gestin privada. Pero es claro que en este campo resta mucho por explorar para poder aproximarnos a una coproduccin de los servicios de regulacin que tenga a su vez en consideracin tanto los lmites que imponen las asimetras de la informacin como la po-
Nuria Cunill Grau
tencial captura del proceso poltico por el modelo corporativo de intermediacin de intereses. No puede dejar de destacarse, por otra parte, que ya tampoco basta invocar a la necesidad de la rendicin de cuentas de la propia sociedad civil cuando ejecuta tareas pblicas, ya que es evidente que el sesgo nanciero, econmico-contable, tcnico, burocrtico o empresarial que suele mantener, actualmente contribuye poco al fortalecimiento de la esfera pblica40.
Conclusiones
La posibilidad de un nuevo juego que recupere la centralidad del Estado para la construccin de ciudadana social tiene ya abiertas ciertas condiciones, pero tambin mltiples restricciones. Una, fundamental, aunque no sucientemente debatida, atae a los lmites que la propia administracin pblica y el sector pblico que se han congurado en los ltimos 30 aos imponen al despliegue de polticas sociales con enfoque de derechos humanos. Estas, como ha sido destacado, no solo requieren de nanciamientos pblicos, sino de una institucionalidad pblica robustecida en el campo de los servicios pblicos y de una esfera pblica vigilante; vale decir, exactamente lo contrario a lo que tenemos actualmente en la mayor parte de Amrica Latina. El problema mayor es que el cuadro actual no solo compromete en el corto plazo la viabilidad de iniciar el camino del aseguramiento efectivo de derechos, sino que al ms largo plazo puede trancar este camino al permanecer latente el riesgo de que las acciones pblicas y el ethos pblico sean denitivamente reemplazados por un sector privado engrosado y una lgica de mercado colada en el
40
corazn tanto del Estado como de la sociedad.
Vase, al respecto, Cruz y Pousadela (2008).

41 Bajo el alegato de que las garantas de salud operan independientemente del tipo de proveedor y ante las listas de espera en el caso de los asegurados por el sistema pblico, la solucin ha sido entregar un bono para ser usado en el sistema privado, o sea, proveer de ms recursos al sector privado mercantil. De hecho, la garanta de oportunidad con plazos garantizados se hace efectiva a travs de la compra del servicio en el sector privado si no hay resolucin en el sistema pblico.
El asunto clave remite pues a la arquitectura social que legaremos a las nuevas generaciones. Si, en denitiva, gana la batalla la universalizacin de derechos, e incluso su exigibilidad, pero pierde terreno lo pblico, la victoria probablemente ser prrica. Aunque es evidente que hay matices, el escenario, en trminos generales, ya ha sido dramticamente cambiado. El poder del Estado en el sector pblico ha disminuido tras el vertiginoso crecimiento de las guras de las contrataciones externas y vouchers (todos con nanciamiento pblico) en el campo de los servicios sociales. Pero, adems, estos han sido sometidos a una indita segmentacin producto de los procesos de privatizacin de servicios pblicos esenciales. En este sentido, aquellos pases que iniciaron tempranamente las reformas lo que muestran son dos sectores respecto de los servicios de educacin y salud: uno privado, grande en extensin y profundidad, y otro pblico, pequeo y que se sostiene en gran medida con el gasto de bolsillo, pero que a la vez nancia signicativamente al primero. Por su parte, aquellos servicios que han sido trasladados a niveles subnacionales han tendido a abonar an ms el terreno de los negocios privados tras su delegacin a ellos, o bien han sido reconvertidos en servicios privados (pinsese en el caso de la gura de las corporaciones municipales que operan bajo los principios del derecho privado) o se han fragilizado inclusive ms tras la gura de los nanciamientos compartidos imposibles de ser asumidos por municipalidades o entidades locales pobres. Bajo este escenario, una paradoja posible es que las garantas de derechos terminen reforzando todava ms los negocios privados si el sector pblico no puede atender las demandas que a l se dirigen. Si nos atenemos una vez ms al caso chileno, veremos que esta paradoja ya tiene visos de realidad41. Lo anterior alerta sobre la importancia de devolver la mirada sobre recursos e institucionalidad acorde con la implantacin de polticas de de-
Nuria Cunill Grau
rechos en el sector pblico estatal y, eventualmente, no estatal. Perlar una nueva institucionalidad al interior de la administracin pblica probablemente exigir de muchos cambios que an no sabemos bien cmo enfrentar. En cualquier caso, segn lo hemos ac advertido, unos ya son evidentes. Gobernanza sistmica, en vez de competencia destructiva o redes circunstanciales e instrumentales movidas solo por la obtencin de benecios econmicos. Sistemas institucionales de exigibilidad de derechos que puedan ser usados por los que ms los necesitan, en vez de que refuercen las asimetras sociales. Rendicin de cuentas pblicas, en vez de presentacin unilateral de historias formales. Evaluaciones que sirvan para orientar las polticas, en vez de que conduzcan a reicar solo lo que puede ser fcilmente medido. Valorizacin del personal pblico, en vez de marginalizacin de sus derechos y profundizacin de sus desigualdades. Y, en forma destacada, oportunidades para la ampliacin de las interfaces entre el Estado y la sociedad que redunden en la vigorizacin de la esfera pblica, en vez de instancias instrumentalizadas o directamente cooptadas por el Estado o copadas por seudos representantes sociales, que no devienen en incidencia ciudadana sobre la democratizacin de las polticas ni sobre la accountability de la gestin pblica. Todo ello es necesario para construir viabilidad a la implementacin de polticas con enfoque de derechos. Pero no solo por ello. La administra-
cin pblica forma sociedad tanto a travs de sus resultados, expresados en bienes y servicios, como a travs de sus procesos. Si estos interpelan a seres humanos egostas y calculadores, es altamente probable que as fomenten tanto a su interior como hacia afuera de ella el egosmo, el clculo, el todo vale. La pregunta nal es si acaso es ste el tipo de sociedad que puede realizar los ideales de libertad efectiva e incluso de felicidad que ahora es tan crecientemente valorada.
Bibliografa
Abramovich, V. (2006).
Una aproximacin al enfoque de derechos en las estrategias y polticas de desarrollo. Revista de la CEPAL, 88, 35-50.
En Avritzer L. (coord.), Experincias nacionais de participao social (pp.27-54). So Paulo: Cortez Editora.
Bresser Pereira, L. C. y Cunill Grau, N. (1998).

Entre el Estado y el mercado: lo pblico no estatal. En Bresser Pereira L. C. y Cunill Grau N. (eds.), Lo pblico no estatal en la reforma del Estado (pp.25-56). Buenos Aires: Editorial Paids.
Banco Mundial (2002).

Informe sobre el desarrollo mundial. Washington: Banco Mundial.
Abramovich, V. y Pautassi, L. (2006, 12 y 13 de diciembre).

Dilemas actuales en la resolucin de la pobreza: el aporte del enfoque de derechos. En UNESCO, Secretara de Derechos Humanos, Universidad Nacional Tres de Febrero, Seminario sobre los Derechos Humanos y las Polticas Pblicas para Enfrentar la Pobreza y la Desigualdad.
Banco Mundial (2004).

Informe sobre el desarrollo mundial. Washington: Banco Mundial.
Caldern Z., A. (1997).

Voucher Program for Secondary Schools: the Colombian Experience. En SELA, Secretara Permanente (comp.), Red latinoamericana y caribea para la privatizacin. Caracas: SELA, AECI.
Batley, R. (2003).
A poltica da reforma na proviso de servios pblicos. Caderno CRH, 39, 25-53.
Batley R. y Larbi, G. (2004).

The Changing Role of Government: the Reform of Public Services in Developing Countries. Nueva York: Palgrave Macmillan.
CEPAL (2006).
La proteccin social de cara al futuro: acceso, nanciamiento y solidaridad. Santiago: CEPAL.
Australian Public Service Commission (2007).

Tackling Wicked Problems: a Public Policy Perspective. Canberra: Australian Government, Commonwealth of Australia.
BID (1996).
Progreso econmico y social en Amrica Latina: cmo organizar con xito los servicios sociales: informe 1996. Washington: BID.
Corporacin Latinobarmetro (2005).

Informe Latinobarmetro 2005. Santiago: Corporacin Latinobarmetro.
Avritzer, L. (2009).
Sociedade civil e participao no Brasil democrtico.
Nuria Cunill Grau
Corporacin Latinobarmetro (2008).

Informe Latinobarmetro 2008. Santiago: Corporacin Latinobarmetro.
En AA.VV., Poltica y gestin pblica (pp.43.90). Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica.
Cunill Grau, N. (2010c).

La gobernanza democrtica en la administracin federal brasilera: una valoracin de la contribucin a la accountability y a la democratizacin de la gestin pblica de los modelos de participacin implantados. Brasilia: Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto da Brasil; World Bank; PNUD (Relatrio; N 2).
Cruz, A. y Pousadela, I. (eds.) (2008).

Poder, rendicin de cuentas y sociedad civil. Montevideo: Instituto de Comunicacin y Desarrollo.
Cunill Grau, N. (2005)

La intersectorialidad en el gobierno y gestin de la poltica social. Trabajo elaborado por encargo del Dilogo Regional de Poltica del BID. [en lnea]: http:// www.lad.org/ siare_isis/innotend/intersector/intersect.html
Cunill Grau, N. (1997).

Repensando lo pblico a travs de la sociedad: nuevas formas de gestin pblica y representacin social. Caracas: Editorial Nueva Sociedad.

El mercado en el Estado. Revista Nueva Sociedad, 221, 34-53.
Cunill Grau, N. (2011a).

Responsabilizacin y exigibilidad de los derechos en salud. Qu se puede aprender de la reforma sanitaria chilena? Mimeo.
Cunill Grau, N. (2010a).

Las polticas con enfoque de derechos y su incidencia en la institucionalidad pblica. Revista del CLAD Reforma y Democracia, 46, 41-72.
Cunill Grau, N. (1999),

La reinvencin de los servicios sociales en Amrica Latina: algunas lecciones de la experiencia. Revista del CLAD Reforma y Democracia, 13, 53-98.
Cunill Grau, N. (2011b).

Control y participacin social en la administracin federal brasilera: balance y perspectivas. Brasilia: Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto da Brasil; World Bank; PNUD (Relatrio; N 3).
Cunill Grau, N. (2010b).

Modelos de controle e de participao sociais existentes na administrao pblica federal. Braslia: Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto da Brasil; World Bank; PNUD (Relatrio; N 1).

La democratizacin de la Administracin Pblica: los mitos a vencer.
Cunill Grau, N., Fernndez, M. y Vergara, M. (2011).

Gobernanza sistmica para un enfoque de derechos en salud: un anlisis a partir del caso chileno. Revista Salud Colectiva, 7(1), 21-33.
Frisancho A. y Ariel D. (2005, 18 al 21 de octubre).

Participacin ciudadana en la cogestin local de salud: el Programa de Administracin Compartida de los Servicios de Salud (Per, 1994-1999). En CLAD, X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica.
Galilea, S., Letelier, L. y Ross, K. (2011).

Descentralizacin de servicios esenciales: los casos de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Mxico en salud, educacin, residuos, seguridad y fomento. Santiago: CEPAL (Coleccin Documentos de Proyectos).
Espinoza, V. (2004).
De la poltica social a la participacin en un nuevo contrato de ciudadana. Poltica, 43, 149-183.
Fuentes Mohr, F. (1996, 7 al 9 de noviembre).

La modernizacin institucional de los sectores sociales en el marco de la reforma del Estado en Centroamrica. En CLAD, I Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica.
Gonzlez, P. (1997).
El desafo de la eciencia y la equidad en la reforma educativa chilena. En Anaya A., Tllez J., Gonzlez P . y Carvajal L., Las reformas sociales en accin: educacin (pp.35-44). Santiago: CEPAL, Naciones Unidas.
Ferlie, E., Ashburer, L., Fitzgerald., L. y Pettigrew, A. (1996).

The New Public Management in Action. Oxford: Oxford University Press.
Forssell, A. y Norn, L. (2007).

(The Difcult Art of) Outsourcing Welfare Services: Experiences from Sweden and New Zealand. En Christensen T. y Laegreid P . (eds.), Transcending New Public Management: the Transformation of Public Sector Reforms. London: Ashgate Publishing.
Fung, A. y Wright, E. O. (2003). En torno al gobierno

participativo con poder de decisin. En Fung A. y Wright E. O. (eds.), Democracia en profundidad (pp. 19-85). Bogot: Universidad Nacional de Colombia.
Gregory, R. (2007).
New Public Management and the Ghost of Max Weber: Exorcized or Still Haunting? En Christensen T. y Laegreid P .(eds.), Transcending New Public Management: the Transformation of Public Sector Reforms (pp. 221-243). London: Ashgate Publishing.
Nuria Cunill Grau
Hood, C. (1991).
A Public Management for All Seasons. Public Administration, 69(1), 3-19. London: Spring.
Moe, R. C. (1994).
The Reinventing Government Exercise: Misinterpreting the Problem, Misjudging the Consequences. Public Administration Review, 54(2), 111-122.
OCDE (1995).
Governance inTransition: Public Management Reforms in OECD Countries. Paris: OCDE.
King, C. S. y Stivers, C. (1998).

Conclusion: Strategies for an Anti-Government Era. En King C. S. y Stivers C. (eds), Government Is Us: Public Administration in antiGovernment Era (pp. 95-204). Thousand Oaks: Sage Publications.
Pautassi, L. (2007).
El cuidado como cuestin social desde un enfoque de derechos. Santiago: CEPAL, Serie Mujer y Desarrollo, 87 .
Narbondo, P. (2003).
Nuevo paradigma de la gestin pblica: transformacin tcnica o transformacin poltica del Estado. En Ramos C. (ed.), La reconstruccin gerencial del Estado: enfoques polticos sobre la Nueva Gestin Pblica , (pp. 63-88). Montevideo: Ediciones de la Banda Oriental (Coleccin Poltica Viva).
Pierre, J. y Painter, M. (2010).

Why Legality Cannot Be Contracted Out: Exploring the Limits of New Public Management. En Ramesh, M., Araral Jr., E. y Wu, X. (eds.), Reasserting the Public in Public Services: New Public Management Reforms. London: Routledge, Taylor and Francis Group (Routledge Studies in Governance and Public Policy).
Larraaga, O. (2010).
Las nuevas polticas de proteccin social en perspectiva histrica. En Larraaga O. y Contreras D. (eds.), Las nuevas polticas de proteccin social en Chile. Santiago: Editorial Uqbar.
Ocampo, J. A. (1998).
Fortalezas, debilidades y desafos del pacto scal. Mimeo, CEPAL.
ODonnell, G. (2010).
Democracia, agencia y Estado: teora con intencin comparativa. Buenos Aires: Prometeo Libros.
Pollitt, C. (2003).
Joined-up Government: a Survey. Political Studies Review, 1(1), 34-49.
Leach, S. y Wingfield, M. (1999). Public Participation

and the Democratic Renewal Agenda: Prioritisation or Marginalisation? Local Government Studies, 25(4), 46-59.
Przeworski, A. (1998).
The State and the Citizen. Mimeo, New York University.
Repetto, F. (2009).
Retos para la coordinacin de la poltica social: los casos de la descentralizacin y de la intersectorialidad. En Chiara M.y Di Virgilio M. M. (orgs.), Gestin de la poltica social: conceptos y herramientas (pp. 169-200). Buenos Aires: Prometeo Libros.
Santos, B. de S. y Avritzer, L. (2004).

Introduccin: para ampliar el canon democrtico. En Santos, B. de S. (coord.), Democratizar la democracia: los caminos de la democracia participativa (pp. 35-74). Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
Quintana Roldn, C. F. (2011, 25 y 26 de agosto).

Derechos humanos y desarrollo social. En El Colegio Mexiquense, Seminario Internacional de Instituciones y Desarrollo.
Ramesh, M. y Araral, E., Jr. (2010).

Introduction: Reasserting the Role of the State in Public Services. En Ramesh, M. , Araral Jr., E. y Wu, X. (eds.), Reasserting the Public in Public Services: New Public Management Reforms. London: Routledge, Taylor and Francis Group (Routledge Studies in Governance and Public Policy).
Rinne, J. J., Gupta, T. y Hirmer, T. (2008, 4 al 7 de noviembre).

The Age of Performance: Are Our Concepts and Data up to the Task? En CLAD, XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica.
Schick, A. (2003, 11 y 12 de diciembre).

La modernizacin del Estado: reexiones sobre las reformas de la prxima generacin para fortalecer la capacidad para gobernar. BID, IV Reunin de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica.
Rockman, B. A. (2003).
Conseguir algo por nada o nada por nada? La seduccin de los mercados en la reforma del Estado. En Ramos C. (ed), La reconstruccin gerencial del Estado: enfoques polticos sobre la Nueva Gestin Pblica . Montevideo: Ediciones de la Banda Oriental (Coleccin Poltica Viva).
Schick, A. (2004).
El Estado que rinde: reexiones sobre una idea a la que le ha llegado la hora, pero cuya implantacin an est pendiente. Revista del CLAD Reforma y Democracia, 30, 19-60.
Ranson, St. y Stewart, J. D. (1994).

Management for the Public Domain: Enabling the Learning Society. Nueva York: St. Martins Press.
Sen, A. (s.f.).
Qu impacto puede tener la tica? [en lnea] [consultado el
Nuria Cunill Grau
29 de noviembre de 2012]. http://www.uca.edu.sv/facultad/clases/eco/100203/documentos/Que_impacto_puede_t ener_la_etica.doc
Gnova: Ofce of the High Commissioner for Human Rights.
Wamsley, G. L. (1996).
A Public Philosophy and Ontological Disclosure as the Basis for Normatively Grounded Theorizing in Public Administration. En Wamsley G. L. y Wolf J. F . (eds.), Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges (pp. 351-401). Thousand Oaks: Sage Publications.
Stivers, C. (2001).
Citizenship Ethics in Public Administration. En Cooper T. L. (ed.), Handbook of Administrative Ethics (pp. 583-602). New York: Marcel Dekker (Public Administration and Public Policy, 86).
Walker, R. M., Brewer, G. A. y Boyne, G. A. (2010).

How Far Has Market Orientation Penetrated Public Organizations? An Empirical Test on Customer Satisfaction. En Ramesh, M., Araral Jr., E. y Wu, X. (eds.), Reasserting the Public in Public Services: New Public Management Reforms. London: Routledge, Taylor and Francis Group (Routledge Studies in Governance and Public Policy).
United Nations (2002).

Draft Guidelines: a Human Rights Approach to Poverty Reduction Strategies.
Omar Alfredo Autn

Abstract
Abogado (UBA). Secretario de Profesionales de la Unin del Personal Civil de la Nacin (UPCN).
Empleo pblico | Negociacin colectiva | Modernizacin del Estado
Desde la recuperacin de la democracia veintinueve aos atrs, conceptos tales como modernizacin del Estado, reforma del Estado y democratizacin de las relaciones de empleo pblico se han incorporado a los discursos de la dirigencia poltica y gremial, los congresos, las investigaciones y cuanto ensayo se haya publicado respecto de Estado y democracia, muchas veces incurriendo en imprecisiones y vaguedades. En este artculo se realiza un repaso detallado de los grandes cambios que ha atravesado el rgimen de empleo pblico en la Argentina desde el retorno democrtico, y se procura indagar cul ha sido su impacto en el siempre pretendido objetivo de modernizar el Estado.
Introduccin
Desde la recuperacin de la democracia hace ya veintinueve aos, conceptos tales como modernizacin del Estado, reforma del Estado, democratizacin de las relaciones de empleo pblico y otros similares se han incorporado a los discursos de la dirigencia poltica y gremial, de los congresos, de las investigaciones y de cuanto ensayo se haya publicado respecto de Estado y democracia, por plantearlo de una manera muy amplia. Cabe distinguir dos tipos de anlisis: por un lado, el que trata de abordar la situacin y el rol del Estado hacia afuera, es decir, la relacin del Estado con la economa, la organizacin social, y su capacidad para articular y dar respuestas a las demandas sociales; por otro, el que analiza el Estado hacia adentro, esto es, su organizacin administrativa, sus procesos de gestin y su relacin con los empleados pblicos. En este trabajo abordar el segundo, sin dejar de observar la ntima relacin con la denicin ideolgica que se adopte respecto del rol del Estado en la comunidad y su organizacin interna, as como en las relaciones laborales de sus dependientes.
1) El primero abarca de 1983 a 1989, donde se intent introducir algunas guras nuevas, como el Cuerpo de Administradores Gubernamentales, sin avanzar en profundidad en la modicacin o el reemplazo de las modalidades escalafonarias heredadas. En lo que hace a la negociacin colectiva, la raticacin por parte de nuestro pas de los Convenios 151 y 154 de la OIT mediante las leyes 23544 y 23545 en 1988 se continu con la realizacin, entre el 31 de octubre y el 2 de noviembre de ese ao, de un Seminario Tcnico Internacional sobre la experiencia de la negociacin colectiva en un grupo de pases expresamente seleccionados de Europa y Amrica. De ese encuentro result la conformacin de una comisin bipartita (Estado-sindicatos) asesorada por el Dr. Geraldo Von Potowsky en su carcter de experto de la OIT, que trabaj entre noviembre de 1988 y febrero de 1989 y present un proyecto de ley al por entonces ministro de Trabajo y Seguridad Social de la Nacin, Dr. Ideler S. Tonelli. El proyecto fue remitido al Congreso, y, si bien no lleg a tratarse ese ao debido a la crisis que devino en la entrega adelantada del gobierno por parte de Ral Alfonsn a su sucesor Carlos Menem, constituy el antecedente ms importante de la Ley 24185 posteriormente sancionada. 2) La segunda etapa, de 1990 a 1999, se carac-
Se pueden contemplar cuatro grandes momentos o perodos en la materia que intentaremos con la arbitrariedad propia de toda clasicacin que se delimitan de la siguiente manera:
teriz en su primera mitad por la instalacin del tema de la reforma del Estado como cuestin estratgica del gobierno. En consonancia con el llamado Consenso de Washington, que, fogoneado por el Banco Mundial
Omar Alfredo Autn
y el Fondo Monetario Internacional, se aplic como receta nica en los llamados pases emergentes, se privatizaron amplias reas de las empresas del Estado, se abri la economa al mercado mundial y se desregul la actividad econmico-nanciera. En lo que hace a nuestro tema de atencin, se avanz en una reforma administrativa que reemplaz, en la Administracin Central, el escalafn 1428/1973 por el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA) aprobado por Decreto 993/1991. Con el nuevo sistema se propona lograr mayor profesionalidad y eciencia en el aparato burocrtico del Estado mediante instituciones tales como el ingreso por concurso a la planta permanente, el acceso a cargos gerenciales por concurso, el reemplazo del concepto de antigedad como base de la carrera administrativa por la evaluacin de desempeo y la acreditacin de requisitos mnimos de capacitacin y procesos de seleccin para los ascensos. Se cre, adems, el Cuerpo de Economistas de Gobierno, el cual se agreg al Cuerpo de Administradores Gubernamentales ya citado. En materia de negociacin colectiva se sancion en 1992 la Ley 24185, reglamentada el ao siguiente por el Decreto 447 , que instituy la negociacin colectiva en el Sector Pblico Nacional y complet as el ciclo iniciado con la raticacin de los Convenios 151 y 154 mencionados anteriormente. En diciembre de 1998, el Estado nacional y la Unin del Personal Civil de la Nacin (la Asociacin de Trabajadores del Estado abandon la negociacin antes
de su conclusin) acordaron el primer convenio colectivo de trabajo para el sector pblico, que fue homologado por el Decreto 66/1999. Finalmente, en 1999 se sancion la Ley Marco del Empleo Pblico Nacional 25164, destinada a regular las materias no comprendidas en la negociacin colectiva. 3) El tercer perodo comprende el bienio 20002001, que se caracteriz por un fuerte retroceso en el compromiso con esta temtica y un frustrado intento de dar marcha atrs en la democratizacin de las relaciones de trabajo y avanzar en proyectos como los llamados acuerdos-programa y la contratacin de gerentes sin estabilidad laboral, en busca de una supuesta ecientizacin de la gestin, que no avanzaron por la resistencia del sector sindical. La crisis posterior, que concluy con los infaustos sucesos de diciembre de 2001, dej como herencia para el sector un recorte del 13% de los salarios de los trabajadores. 4) A partir de 2002 se inici la cuarta fase. Se retomaron lentamente las polticas de reordenamiento del sector, la reinstalacin de la negociacin y la puesta en marcha de los institutos del SINAPA. Adems, se dej sin efecto el recorte salarial mencionado en el acpite anterior y se dict la Resolucin 48, que complet el andamiaje legal del artculo 9 de la Ley 25164 y su similar del Decreto 1421 reglamentario de la ley, que permiti avanzar en la regularizacin de una inmensa planta de trabajadores contratados bajo modalidades como la locacin de servicios, que haban pasado de 3071 en 1999 a 15.661 en 2002.
Omar Alfredo Autn
Entre 2003 y 2004, el nuevo gobierno surgido de las elecciones intent recomponer el deterioro salarial producido por la brutal devaluacin del 2002 a travs del otorgamiento de sumas jas a las franjas inferiores de la escala salarial. Esto provoc un rechazo generalizado por el efecto de achatamiento de esas escalas, que se sum al congelamiento de los cargos vacantes que haba neutralizado la carrera administrativa. Una prueba de ello es que, si en 1995 revistaban en los niveles A, D y F del SINAPA, respectivamente, el 2,3%, 33,6% y 2,9% de los trabajadores, en 2000 esos porcentajes fueron 3%, 33,8% y 2,6%, por lo que prcticamente no hubo movilidad alguna. A partir de 2005 se produjo un vuelco notorio en esta materia. Al asumir el Dr. Juan Manuel Abal Medina en la Subsecretara de la Gestin Pblica luego elevada a Secretara se reimpuls la negociacin colectiva, junto a otra serie de iniciativas destinadas a hacer ms moderna y transparente la gestin estatal.
El reinicio de la negociacin colectiva y su agenda

La experiencia de los aos anteriores haba dejado algunas conclusiones marcadas a fuego: no hay Estado moderno sin Nacin integrada, sin pas con sus ojos volcados hacia la inclusin y la justicia social. Como contrapartida, no hay dignidad para el trabajador pblico si no la tienen los trabajadores en general. La estabilidad democrtica, la solidez institucional, el crecimiento econmico en un marco de equidad y de redistribucin de la riqueza, y la defensa de los derechos sin olvidar las propias obligaciones, son condiciones indelegables e indiscutibles para todo lo dems. En ese marco, la reiniciacin de la negociacin co-
Omar Alfredo Autn
lectiva tuvo una agenda marcada por los siguientes temas: 1) Raticar los conceptos de idoneidad, mrito e igualdad de oportunidades en el empleo pblico.
dar un salto cualitativo y abrir las discusiones por sector, y avanzar en esas regulaciones que contenan las disposiciones que ms afectaban a los trabajadores. En este sentido, una vez recuperada la visin estra-
2) Raticar la losofa de que no hay derechos del trabajador, carrera administrativa, recuperacin salarial ni profesionalizacin sin un Estado fuerte, presente, inteligente, ecaz y eciente (y viceversa) que son, al n, dos brazos de un mismo tronco. 3) Poner en marcha un proceso de recuperacin y jerarquizacin en las remuneraciones del sector luego del desastre de la economa en 2001. 4) Encarar la eliminacin de modelos precarios de relacin laboral que haban proliferado en esos aos, buscando eludir los congelamientos de vacantes vigentes a travs de modalidades contractuales que ocultaban la relacin de empleo. 5) Teniendo en cuenta el esquema legal de la negociacin colectiva en el Sector Pblico Nacional argentino, que prev la existencia de un convenio colectivo general o marco el cual establece los conceptos ideolgicos de la relacin de empleo y, luego, de los convenios colectivos sectoriales que reejan la aplicacin y adaptacin de esos institutos a las diversas y dismiles realidades de la actividad estatal (rea de administracin, cientcas, artsticas, sanitarias, etc.), la renovacin del Convenio Colectivo General vigente desde 1998 era una condicin necesaria, pero no suciente. Haca falta
tgica de la necesidad de construir polticas pblicas a partir del consenso, con el dilogo paritario (nombre que identica en la Argentina a la negociacin colectiva por su concepcin de paridad) como herramienta, la negociacin tuvo un desarrollo espectacular en los ltimos ocho aos. En primer lugar, se puso en marcha una poltica de recuperacin salarial combinada: se alcanzaron acuerdos generales anuales para la totalidad de los trabajadores involucrados en el Convenio, que permitieron ir recuperando los niveles salariales previos a la catstrofe de 2001 y, a su vez, evitaron un nuevo deterioro por los procesos inacionarios. Al mismo tiempo, en los acuerdos se busc no solo un aumento nominal, sino la mejora de la calidad del salario, a n de recuperar la jerarquizacin seriamente daada por el achatamiento de las escalas. Prueba del valor poltico de la negociacin colectiva es que se pudo ir saliendo de la crisis y recuperar el salario sin que se perdieran horas de trabajo dado el bajsimo nivel de conictividad. Los trabajadores saben que el camino es el dilogo, y la negociacin colectiva, la herramienta. Concomitantemente, las partes pusieron en marcha un proceso de regularizacin de los trabajadores llamados contratados; en cuatro aos lograron que
Cualquier modelo escalafonario y de carrera requiere revisiones y actualizaciones permanentes, en tanto aparecen nuevas funciones, actividades, tecnologas y modalidades laborales.
ms de veinte mil de ellos pasaran a revistar bajo un rgimen de relacin de empleo con seguridad social, licencias e incorporacin al Convenio Colectivo. La nica limitacin fue el derecho a la estabilidad previsto en el artculo 14 bis de la Constitucin Nacional, aspecto opinable en tanto la Corte Suprema de Justicia sostuvo en 2007 , en un fallo histrico, que [t]odo empleado pblico goza de la estabilidad absoluta prevista en el artculo 14 bis de la Constitucin Nacional, con independencia del rgimen laboral que rija esa relacin*. La rma del nuevo Convenio Colectivo General para la Administracin Pblica Nacional, homologado por el Decreto 214/2006, constituy un paso decisivo en la consolidacin de los puntos 1 y 2 de la agenda antes mencionada. Y fue incluso ms all: cre un fondo permanente de capacitacin y recalicacin laboral de carcter paritario no solo en su gestin y administracin, sino tambin en su conformacin, ya que los sindicatos aportan el 50% de su capital; rejerarquiz la Comisin de Igualdad de Oportunidades y de Trato como parte de una batalla contra la violencia laboral y la discriminacin; y ampli la participacin sindical a reas antes impensadas, como la elaboracin de estructuras orgnico-funcionales y el establecimiento de las dotaciones de personal, tanto en lo relativo al nmero de empleados como a su perl laboral y profesional.
Los convenios colectivos sectoriales

Este es un aspecto indito en la negociacin colectiva argentina. En la nueva etapa de la negociacin se suscribieron acuerdos que abarcaron
*
El autor se reere al fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin del 3 de mayo de 2007 en el caso Madorrn, Marta C. v. Administracin Nacional de Aduanas s/Reincorporacin (N. del E.).
colectivos laborales tan dismiles como el personal de la Sindicatura General de la Nacin abocado a tareas de control interno de los organismos pblicos, de los Institutos Nacionales de Tecnologa Agro-
Omar Alfredo Autn
pecuaria e Industrial (INTA e INTI) sectores estratgicos en el respaldo estatal en tecnologa para el desarrollo agropecuario e industrial, del Servicio Nacional de Calidad de la Produccin Agropecuaria tanto crnica como granfera, cruciales para las exportaciones, y el personal artstico de la Orquesta Sinfnica Nacional, el Ballet Folklrico Nacional y el Coro Polifnico. En las discusiones se comenz a desgranar el mltiple universo de la actividad pblica estatal del Gobierno nacional: se estudiaron y disearon sus carreras profesionales, horarios, licencias, modalidades de ingreso y desarrollo profesional, as como las estructuras salariales, de modo que permitieran ya no solo recuperar poder adquisitivo, sino jerarquizar actividades, roles, profesiones y, fundamentalmente, el perl de los trabajadores de estos organismos, su capacitacin, el rol de las universidades, etc. Este paso adelante puso en primer lugar de los deberes pendientes la rediscusin del Sistema Nacional de la Profesin Administrativa, rgimen laboral de los 50.000 agentes de la Administracin Central y, como se dijo, primer ensayo de modernizacin y profesionalizacin del empleo pblico.
El Convenio Colectivo del Personal de la Administracin Pblica encuadrado en el SINAPA

Despus de diecisiete aos de vigencia, el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa, ms all de sus virtudes y defectos iniciales, daba claras muestras de obsolescencia, y los aires modernizadores que le dieron origen no haban logrado instalar un tema central: cualquier modelo escalafonario y de carrera requiere revisiones y actualizaciones permanentes, en tanto aparecen nuevas funciones, actividades, tecnologas y modalidades laborales. En el caso del SINAPA, no solo no se le practic ninguna reingeniera, sino que debi afrontar medidas de gobierno y criterios de la dirigencia poltica claramente adversos a su losofa. A saber: 1) Congelamiento de vacantes. Desde 1996 el Estado congel y elimin vacantes, y durante diez de los diecisiete aos del Sistema fue prcticamente nula la convocatoria a concursos para ocupar vacantes. A ello se agreg que aquel ao, en la se-
Despus de diecisiete aos de vigencia, el SINAPA, ms all de sus virtudes y defectos iniciales, daba claras muestras de obsolescencia.
gunda reforma del Estado, se haban eliminado entre 12 y 15% de las vacantes nanciadas. La prdida entre 1996 y 2008 fue de unos 9000 cargos, un 30% de los existentes en 1991 cuando entr en vigencia el SINAPA. 2) Aparicin del fenmeno contratos. Paralelamente a la reduccin de las plantas permanentes, en 1995 se habilit, a travs de la Resolucin 92/1995, el ingreso de personal bajo la modalidad contractual de locacin de servicios. Esa norma fue reemplazada por el Decreto 1184/2001. En 2002, los contratados eran 15.661, y, al momento de reiniciarse la negociacin en 2004, sumaban 18.115. La negociacin colectiva puso en marcha un proceso de regularizacin del personal que concluy a nes de 2007 , con casi 18.000 trabajadores en regla solo en el mbito del SINAPA. 3) Escaso compromiso de la dirigencia poltica con el sistema. Si bien las cifras de los puntos anteriores son claros indicadores de acciones que destruyeron el concepto de carrera vertical esto es, la posibilidad de ascender, al analizar la cantidad de concursos efectuados se observa que unos 3000 se llevaron a cabo durante los primeros cinco aos, y no ms de 200 en la dcada siguiente. Incluso, de los ms de 1300 cargos de direccin, a la fecha ninguno fue cubierto por concurso. Los cargos de conduccin cubiertos sin concursos, la imposibilidad de ascensos, la capacitacin cada vez ms escasa ofrecida por el Estado y la nula preocupacin por poner el tema en la agenda de gobierno constituyen las causas del profundo retroceso producido en la calidad del empleo pblico en la Argentina entre 1996 y 2004, con especial ejemplo en el mbito del SINAPA.
Omar Alfredo Autn
Cambio de paradigma, resultados y desafos

El giro profundo que signic la asuncin por parte del Gobierno nacional de la negociacin colectiva y la participacin como pilares centrales de la poltica de empleo pblico se reej no solo en la rma del nuevo Convenio Colectivo General, sino tambin en los convenios sectoriales, lo cual desemboc en la creacin del Sistema Nacional de Empleo Pblico (SINEP) que reemplaz al SINAPA, homologado por Decreto 2098/2008. Este acuerdo cobra relevancia tanto por abarcar la relacin de empleo de 50.000 trabajadores de la Administracin Central como por incorporar una redenicin de agrupamientos, expresada en: a) la creacin de un agrupamiento profesional que brinda a los ms de 6000 profesionales incluidos una apertura de carrera, un reconocimiento de los distintos niveles de responsabilidad y de desarrollo profesional y mayores exigencias en materia de formacin acadmica, que se acompaan con una merecida jerarquizacin salarial; b) una mayor exibilidad en la carrera vertical del agrupamiento general; c) una mejor conceptualizacin del agrupamiento cientco-tcnico, y d) la aparicin de institutos como el cambio de agrupamiento, los tramos y orientaciones, y la posibilidad de establecer incentivos por innovacin en los procesos, ahorros presupuestarios e ingresos derivados de terceros, que apuntalan polticas orientadas a la productividad en el sector pblico. Se suscribi, adems, el Convenio Colectivo para los profesionales de la salud, vieja aspiracin del sector, y se puso gran empeo en desarrollar a fondo los convenios suscriptos. A esta altura, la gran pregunta es cules son las asignaturas pendientes. Entiendo que, en el horizonte inmediato, deberan abordarse las siguientes cuestiones:
El giro profundo que signific la asuncin de la negociacin colectiva y la participacin como pilares centrales de la poltica de empleo pblico se reflej no solo en la firma del nuevo Convenio Colectivo General, sino tambin en los convenios sectoriales.
a) Solucin denitiva del problema del personal contratado. Si bien se ha avanzado muchsimo en la eliminacin de los contratos de locacin de servicios y otras modalidades que eran un estigma del empleo pblico, en tres aos no fue posible hacerlo efectivo ms que en unos 1000 casos, pese a todos los esfuerzos y compromisos por poner en marcha los procesos de seleccin para cubrir las ms de 15.000 vacantes existentes. Si tenemos en cuenta que solo en el SINEP existen hoy ms de 30.000 contratados, entenderemos la gravedad del problema: hacen falta decisiones de fondo, valientes, atrevidas, innovadoras y continuadas en el tiempo. Es indefendible que entre dos profesionales que hacen una misma labor, con la misma responsabilidad y antigedad, haya una diferencia salarial de 30 a 45% solo porque uno de ellos pertenece a planta y el otro es contratado, con el agravante de que este ltimo tcnicamente carece de la estabilidad del empleado pblico. b) No puede seguir demorada la apertura de la negociacin colectiva en los sectores regidos por la Ley de Contrato de Trabajo incluidos en el Convenio Colectivo General. Organismos como la Comisin Nacional de Regulacin del Transporte o de Comunicaciones, o los entes reguladores del gas y la electricidad, carecen de sistemas de carrera, evaluacin de desempeo, capacitacin, y esquemas de ingreso, egreso y remuneraciones. Para decirlo con todas las letras: luego del fallo Madorrn de la Corte Suprema de la Nacin, se puede seguir sosteniendo que haya trabajadores del Estado que carezcan de la estabilidad laboral que prev la Constitucin Nacional? c) Aunque parezcan temas menores, la aprobacin de un nuevo rgimen de licencias, justicaciones y franquicias, la reglamentacin y aplicacin de nomencladores para cargos de jefatura y funciones ejecutivas, el llamado a concurso para regularizar el sistema, la revisin integral del nomenclador de funciones especcas para eliminar las distorsiones e injusticias existentes, el desarrollo y apli-
Omar Alfredo Autn
cacin, y la extensin a la totalidad del personal incluido en el Decreto 214/2006 de los regmenes de incentivos previstos en el SINEP , signicaran un avance y una herramienta para eliminar la tendencia de muchos organismos a utilizar recursos extrapresupuestarios, horas extras y otras maniobras similares para mejorar los ingresos de algunas franjas de trabajadores. d) La revisin de las estructuras orgnicas vigentes y de las dotaciones, ya que se trata de disposiciones obsoletas que no se corresponden con la realidad. En esta revisin debe incluirse un debate serio acerca de los cargos de jefatura vigentes, para terminar con los trabajadores que cumplen esas funciones sin reconocimiento funcional ni salarial. e) Todo ello debe y puede encararse en un marco de profundizacin del dilogo social, porque an subsisten conductas refractarias a la participacin de las organizaciones sindicales en muchas de estas cuestiones, intentos de resolver situaciones eludiendo los institutos de los convenios y hasta la propia negociacin, y visiones autoritarias que confunden dilogo y democratizacin con supuestas prdidas del poder de conduccin, que desprecian la riqueza de la experiencia y el conocimiento de los trabajadores del sector pblico. Lejos est de mi pretensin agotar la riqueza de la historia en esta materia, las consecuencias positivas y negativas, los xitos y fracasos de los intentos realizados o las tareas pendientes. Si legitima un relato o discurso el desde dnde se habla, tmense estas ideas como las reexiones de un militante que ha sido y es parte de esta historia, y que, como dirigente sindical, asume la misma como propia.

1
Doctora en Ciencia Poltica por Georgetown University. El ttulo de su tesis doctoral es Expanding the Borders of Democracy: Deliberative Politics and Populism .
Abstract
Sociedad civil | Estado | Liberalismo | Populismo
Con muy pocas excepciones, se considera que los Estados latinoamericanos no llegan a construir relaciones autnticamente democrticas (ni liberales ni radicales) con sus respectivas sociedades, dado que caen en la tercera y ms inautntica opcin, la populista. El populismo estara caracterizado por la cooptacin de la sociedad civil (entendida tanto como las ONG y los movimientos sociales) por parte del Estado a travs del mantenimiento intencionado de niveles de alta desigualdad social y del uso de redes clientelares. El propsito de este artculo es analizar cada una de estas visiones y determinar hasta qu punto puede armarse que estas categoras ayudan a comprender la realidad poltica latinoamericana.
1 Agradezco a Jos Itzigsohn y Patricio Korzeniewicz sus valiosas conversaciones sobre estos temas.
Introduccin
Para algunos observadores, el futuro de la democratizacin de Amrica Latina depende de hasta qu punto la sociedad civil y el Estado puedan relacionarse efectivamente segn patrones institucionales inclusivos. El desarrollo de esfuerzos asociacionales voluntarios, de capital social y de organizaciones no gubernamentales, dicen, podra proveer de instrumentos ms efectivos para el control de las agencias estatales y de los partidos polticos, de tal manera de asegurar gobiernos ms ecientes, transparentes y participativos. Llamaremos a este primer paradigma liberal-democrtico. Para otros, la consecucin de un rgimen poltico ms igualitario e inclusivo requiere de mayor espacio para la participacin de aquellos movimientos sociales que han sido ms crticos de las polticas neoliberales, como los de campesinos, de desempleados o de trabajadores. Llamaremos a esta visin radical-democrtica. Lo interesante, desde un punto de vista analtico, es que ambas visiones normativas se construyen, en gran medida, en oposicin a lo que se considera es el estado actual de las relaciones entre Estado y sociedad civil en Latinoamrica, una realidad que se piensa no llega a alcanzar los estndares de ninguna de las dos visiones normativas. Con muy pocas excepciones, se considera que los Estados latinoamericanos no lle-
gan a construir relaciones autnticamente democrticas (ni liberales ni radicales) con sus respectivas sociedades, dado que caen en la tercera y ms inautntica opcin: la populista. El populismo estara caracterizado por la cooptacin de la sociedad civil (entendida como las ONG y los movimientos sociales) por parte del Estado a travs del mantenimiento intencionado de niveles de alta desigualdad social y del uso de redes clientelares. El propsito de este artculo es analizar cada una de estas visiones y determinar hasta qu punto puede armarse que estas categoras ayudan a comprender la realidad poltica latinoamericana.
La visin liberaldemocrtica de las relaciones entre Estado y sociedad civil

La visin liberal-democrtica se inspira en la teora poltica liberal anglosajona, la que se encuentra enraizada en las descripciones de la sociedad civil norteamericana que se originan en clsicos como La democracia en Amrica de Alexis de Tocqueville. La descripcin de Tocqueville de la manera en que las asociaciones voluntarias de
los pequeos pueblos de la Nueva Inglaterra puritana creaban la vida pblica de sus habitantes, y de la forma en que estas asociaciones operaban en una esfera de casi total y completa autonoma de la intervencin estatal y del mercado, an resuena fuertemente. Los tericos liberales de la sociedad civil sostienen que los fenmenos que tienen lugar en las microinteracciones sociales (en la forma de todo tipo de asociaciones voluntarias, tales como clubes, iglesias, grupos de padres, grupos de alcohlicos annimos y cualquier otro tipo de organizacin formada de manera voluntaria por ciudadanos privados) tienen externalidades positivas, como la creacin involuntaria de lazos sociales caracterizados por la conanza, la civilidad, la tolerancia y la aceptacin de las normas. Este enfoque sostiene que la aceptacin de las normas, la cooperacin y la conanza son fundamentales para que la democracia funcione. Esta visin, por otra parte, mira con aprehensin al conicto social, que es, en general, entendido como un sntoma de la falta de conanza y de capital social (Warren, 1999; Cohen y Arato, 1994; Putnam, 1993 y 2000). En palabras de Jrgen Habermas, la sociedad civil debe constituirse en la esfera de la vida social en donde relaciones libres, autnomas y no colonizadas pueden orecer (Habermas, 1999). Las instituciones polticas, por su parte, deben existir separadas de, aunque conectadas con, las instituciones de la sociedad civil basadas en la
solidaridad y en la igualdad. Solo dentro de una red de normas de la sociedad civil que existan de manera independiente del Estado y que sean consistentes con la ley pueden la democracia liberal y el capitalismo orecer (Chatterjee, 2006, p. 33, traduccin de la autora). Estas asociaciones autnomas y con espritu cvico tienen, sin embargo, un importante rol que cumplir, en tanto ellas pueden servir como ecaces instrumentos de control sobre las agencias estatales, los ociales elegidos y los partidos polticos, para asegurar as gobiernos ms transparentes, ecientes y participativos. La redistribucin del ingreso requiere de dos elementos: la institucionalizacin de mecanismos ecaces de rendicin de cuentas y el ejercicio efectivo de la competencia poltica. Estos elementos son fundamentales para garantizar el funcionamiento adecuado del sistema democrtico, cuya validez no se sostiene nicamente por la celebracin de elecciones peridicas. Si la capacidad del Estado no est acompaada de un proceso de consolidacin democrtica que implique rendicin de cuentas, pesos y contrapesos, y competencia poltica, la democracia no lograr incidir positivamente en la disminucin de los niveles de desigualdad (PNUD, 2010). Para esta visin, la relacin entre sociedad civil y Estado es un juego de suma cero: aun sin mala intencin, el Estado, en su permanente ansia de expansin burocrtica, quiere subsumir a las aso-
99 |Perspectivas sobre el Estado
ciaciones dentro de su lgica particular, y las asociaciones cvicas deben mantenerse vigilantes y demostrar una constante voluntad de obligar al Estado a rendir cuentas sobre sus acciones y sus intenciones (Arnson et al., 2009).
Estado de una forma fundamentalmente adversarial con el objetivo de cambiar de raz sus estructuras, de tal manera que el Estado devuelva un grado amplio de autonoma a las organizaciones civiles (Goldfrank, 2011); en las versiones ms radicales, el Estado debera desaparecer casi por completo (Born, 2004; Karatzogianni y Robinson, 2010). Segn esta visin, la sociedad civil est ms orientada hacia la denuncia de la desigual distribucin del poder que por la construccin de conanza y, en las palabras de Touraine (2000, p. 58), sigue a un espritu democrtico que no confa en las instituciones, cree en la democracia directa y lucha contra la desigualdad . Della Porta y Diani (1999) arman que los movimientos sociales sostienen la legitimidad de alternativas a la democracia parlamentaria y critican tanto a la democracia liberal como a la democracia organizada de los partidos polticos. En sntesis, las visiones liberal-democrtica y radical-democrtica de las relaciones entre Estado y sociedad civil dieren en sus metas, aspiraciones y enfoques metodolgicos. La visin liberaldemocrtica se enraza en la estilizacin de las trayectorias histricas de los pases anglosajones, que privilegia la autonoma de la sociedad civil como condicin para la produccin de conanza y de solidaridad, y arma que las organizaciones autnomas de la sociedad civil tienen un rol importante que cumplir en su funcin de controladores y vigilantes del Estado. La visin radi-
La visin radicaldemocrtica de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil

La consecucin de arreglos ms inclusivos y equitativos requiere de mayor espacio para la participacin; no necesariamente de organizaciones voluntarias, sino de los movimientos sociales que se movilizaron en contra de las polticas neoliberales que fueron implementadas en la regin en las ltimas tres dcadas (sobre todo, campesinos, desempleados, mujeres, indgenas o trabajadores). Estos reclaman una mayor participacin de los movimientos sociales en los espacios de gobierno. Llamaremos a esta la visin radical-democrtica de las relaciones entre Estado y sociedad civil. Los tericos de la democracia radical sostienen que la democracia civil debe relacionarse con el
cal-democrtica se remonta a una tradicin diferente, continental y de izquierda, que acepta niveles ms altos de conicto social y que se encuentra ms atenta a las potencialidades emancipatorias de los movimientos sociales masivos (Karatzogianni y Robinson, 2010).
Los radicales-democrticos sostienen que, al construir esos lazos, estos gobiernos se encuentran motivados por un deseo de cooptar, desmovilizar y aun reprimir las organizaciones. Argumentan que los nuevos lazos, que se presentan como empoderamientos, son en realidad procesos inautnticos que culminan en una paradjica disminucin del poder radical de esos movimientos y organizaciones. Por ejemplo, para Svampa (2006), el kirchnerismo ha tenido xito en cooptar (mediante la incorporacin de dirigentes piqueteros a su gobierno) o reprimir el activismo radical antineoliberal de la Argentina, y as ha logrado impedir las transformaciones sociales ms profundas que se dejaron vislumbrar en 2001. Segn Svampa: [e]l proceso de integracin ha sido acompaado por la invisibilizacin y estigmatizacin de un conjunto de organizaciones antisistmicas o crticas del gobierno actual. () La disminucin de movilizaciones de desocupados, especialmente en la ciudad de Buenos Aires, y la fragmentacin del espacio militante estn ligadas a este fenmeno (Svampa, 2006, p.5). Similares debates se dan actualmente sobre la trayectoria seguida por el MAS boliviano luego de la llegada de Evo Morales a la presidencia. Sectores importantes del movimiento indigenista rechazan el enfoque moderado de Morales, que Madrid (2008) llama justamente etno-popu-
La cooptacin populista de la sociedad civil

Un anlisis de estas dos tradiciones de pensamiento es especialmente interesante en este momento histrico, cuando los nuevos gobiernos de izquierda en Latinoamrica estn aparentemente expandiendo los lazos entre la sociedad civil y el Estado de mltiples maneras, ya sea adoptando sus agendas, incorporando dirigentes o armando coaliciones electorales que comprenden a los movimientos sociales incluyendo un presidente, Evo Morales, que lleg a la poltica desde su rol como dirigente sindical campesino cocalero (Levitsky y Roberts, 2011; Weyland, Madrid y Hunter, 2010). Ni los crticos liberales-democrticos ni los radicales-democrticos niegan tales acercamientos de los nuevos gobiernos de izquierda latinoamericanos hacia organizaciones no gubernamentales y de base y los movimientos sociales; sin embargo, presentan sospechas acerca de la autenticidad de los mismos.
lismo . Los ms crticos sostienen que el populismo orgnico de masas (Levitsky y Roberts, 2011) de Evo Morales no es ms que un falso indigenismo que, en realidad, enmascara un nuevo colonialismo o, a lo sumo, una forma de neocorporatismo (Stefanoni, 2007 , p. 49). La crtica liberal hacia los nuevos populismos parece ser completamente opuesta en sus preocupaciones a la de la izquierda radical en la supercie. Mientras que la visin radical-democrtica se enfoca en los efectos sofocantes y desmovilizantes que el acercamiento a la sociedad civil de los gobiernos populistas de izquierda ha tenido sobre los movimientos sociales, la visin liberal-democrtica teme que los lazos con las organizaciones sociales, sobre todo la incorporacin a las coaliciones de gobierno de los movimientos sociales ms contestatarios como los piqueteros argentinos o las organizaciones indigenistas de Bolivia, culminen en una sobrepolitizacin de la sociedad civil y en la asxia del sistema poltico institucionalizado. La izquierda radical-democrtica acusa al Estado populista de impedir el avance de la causa radical, mientras que los liberales lo acusan de no frenar a los movimientos ms radicales y alertan sobre las posibilidades de que la participacin alentada desde arriba (como se dara en Venezuela, Bolivia, Ecuador y la Argentina) culmine en una prdida de autonoma de la sociedad civil:
Una segunda categora consiste de la participacin institucional de abajo hacia arriba , que aparece solo cuando las crisis de representacin no conducen a la desintegracin del sistema poltico. [Leonardo Avritzer] [d]estaca los casos de Brasil, Uruguay y Chile, donde la participacin surge de una interaccin entre las sociedades civiles locales y el poder poltico, y las instancias de participacin no entran en conicto con las instancias de la representacin (Arnson et al., 2009, p. 13). Entonces, liberales-demcratas y radicales-demcratas tienen crticas muy diferentes acerca de los efectos de las nuevas relaciones entre los gobiernos populistas de izquierda y la sociedad civil. Sin embargo, existe entre ambos campos dos coincidencias interesantes. Primero, tanto la visin liberal-democrtica como la radical-democrtica entienden que el Estado debe respetar y aumentar al mximo la autonoma de la sociedad civil y reducir sus mbitos de incumbencia lo ms posible, dejando un amplio espacio para el autogobierno de las organizaciones sociales autnomas, ya sea bajo la forma de ONG o movimientos sociales. Segundo, ambas coinciden en que, ms que avanzar hacia una verdadera profundizacin de la democracia, Amrica Latina lo hace hacia la cooptacin de la autonoma de la sociedad civil por parte del Estado, a travs del mantenimiento de altos niveles de desigualdad social y pobreza y el despliegue de redes clientelares. Es decir,
ambas sealan que hoy se extiende en Amrica Latina un tercer paradigma, llamado populista, y coinciden en sus fallas2. Tanto los liberales como los radicales coinciden en que los gobiernos populistas de izquierda se acercan hacia las organizaciones de la sociedad civil con la intencin de manipularlas, disminuir su autonoma y, eventualmente, subsumirlas o cooptarlas. Tambin coinciden en el diagnstico de los medios utilizados para esto: el clientelismo y el populismo. Estos seran los dos medios utilizados para disminuir la autonoma de la sociedad civil y para limitar la capacidad de la sociedad civil de obligar a los polticos elegidos a realizar rendiciones de cuentas3.
Se engloban en la categora populismo de izquierda los gobiernos de Hugo Chvez en Venezuela, Nstor Kirchner primero y Cristina Fernndez de Kirchner despus en la Argentina, Evo Morales en Bolivia y Rafael Correa en Ecuador, as como el anterior gobierno de Fernando Lugo en Paraguay (Levitsky y Roberts, 2011; Arnson et al., 2009). Habra que diferenciar la manipulacin propiamente populista (la distribucin masiva de recursos con nes electorales) de la clientelista (la distribucin personalista, canalizada en microintercambios); por razones de espacio, me concentrar en el clientelismo. Solo hay que sealar que tanto clientelismo como populismo, a pesar de ser prcticas de sentido opuesto, son igualadas, en tanto elementos centrales de los nuevos gobiernos de izquierda, por sus crticos.
El populismo y el clientelismo
Los temas de clientelismo y de populismo son recurrentes en las crticas liberales y radical-democrticas. Aunque sus diagnsticos son diferentes y sus recomendaciones son distintas, ambas concuerdan en que los nuevos gobiernos latinoamericanos construyen, a pesar de sus discursos participativos, lazos corruptos y manipulativos con la sociedad civil gracias al clientelismo y al populismo. El clientelismo el intercambio personalizado de recursos por votos y el populismo la distribucin masiva de recursos con el objetivo de lograr un rpido xito electoral son dos maneras con las cuales las lites polticas de la regin tomaran ventaja de la desigualdad social y econmica y mantendran a la competencia poltica alejada de la competencia programtica. Como dice el Banco Interamericano de Desarrollo en su Reporte sobre el Progreso Econmico y Social de Latinoamrica, coordinado por Stein,
Se asume (a menudo acrticamente) que el clientelismo y el populismo son fenmenos que suceden exclusivamente en las clases populares.
Tommasi, Echebarra, Lora y Payne (2005, p. 115): Las debilidades inherentes en los procesos democrticos han impedido la prevencin de las prcticas autoritarias, el patronazgo, el populismo, la corrupcin y la captura de instituciones pblicas por intereses especiales (traduccin y nfasis de la autora). En otras palabras, el clientelismo es la relacin asimtrica que se establece entre un patrn y un cliente, en la cual el primero entrega al segundo bienes y servicios a cambio de obtener el apoyo poltico y el voto del cliente en las elecciones. As, la desigualdad promueve la prctica del clientelismo, y este, a su vez, contribuye a la persistencia de la desigualdad: en repetidas ocasiones, los ciudadanos abdican de sus derechos polticos y de su papel de principal en la elaboracin de la poltica pblica a cambio de la obtencin de bienes que ellos consideran valiosos en el corto plazo y a los cuales no pueden acceder por las vas institucionales (PNUD, 2010, p. 101). La desigualdad y el clientelismo se refuerzan as el uno al otro, y las lites polticas mantienen la desigualdad alta para usarla en su propia ventaja y obtienen grandes ganancias de la distribucin de recursos escasos. Dada la aparente obviedad de esta armacin, se esperara que la ciencia poltica pudiera encontrar pilas de evidencia incontrastable sobre su existencia; sin embargo, tal cosa parece ser, curiosamente, difcil de conseguir. Para empezar, el concepto es a menudo denido solo esquemticamente y usado no como una variable discreta y claramente operacionalizada, sino como una omnivariable que explica conguraciones polticas radicalmente distintas entre s. Por ejemplo, en Latin American Party Systems (Kitschelt, Hawkins, Luna, Rosas y Zechmeister, 2010), la variable clientelismo supuestamente explica resultados completamente distintos, que van desde el sistema mexicano de partido dominante hasta el duopolio partidario venezolano del siglo XX, el partido-mquina PJ en la Argentina, los partidos dbiles bolivianos en la era pre MAS y as.
El primer problema es una falta de claridad en la denicin del concepto y de consenso en la manera de operacionalizarlo. Pero a esto se le agrega la gran dicultad que existe para probar concluyentemente la ecacia electoral del clientelismo. La mayora de los artculos sobre el tema son, como dicen de sus propios resultados Brusco y Nazareno (2001, p. 9, traduccin de la autora), una reivindicacin poco resonante de la hiptesis clientelar . Tampoco Hagopian, Gervasoni y Moraes (2009, p. 379), entre otros, pueden encontrar evidencia clara sobre los efectos de la distribucin de pork sobre los cambios de partido de los legisladores brasileos. Sin embargo, existen otros problemas. El principal de ellos es la manera en que el uso del clientelismo como variable explicativa se intersecta con armaciones sobre la relacin entre poltica y clase social. Se asume (a menudo acrticamente) que el clientelismo y el populismo son fenmenos que suceden exclusivamente en las clases populares, es decir, que los pobres se encuentran desprovistos de agencia y que son forzados a renunciar a sus derechos a cambio de las ddivas materiales que se encuentran forzados a aceptar. En consecuencia, los ciudadanos involucrados en prcticas de clientelismo habitualmente son aquellos que perciben que sus intereses no se encuentran representados cabalmente por las vas institucionales establecidas, mientras los ciudadanos que tienen sus necesidades bsicas satisfechas optan por establecer una relacin de repre-
sentacin ms programtica, en la cual no existe una renuncia explcita a sus derechos polticos ni un intercambio clientelista de ellos (PNUD, 2010, p. 102). La asuncin presentada en este prrafo es que las clases medias pueden dedicarse a la poltica programtica y negarse a renunciar a sus derechos, ya que sus circunstancias afortunadas les dan la oportunidad de desarrollar el tipo de racionalidad a largo plazo que hace posible un juicio autnomo. Sin embargo, la evidencia para probar esta conexin tan directa entre clientelismo y pobreza es menos clara de lo que aparenta. Brusco y Nazareno (2001, p. 9), por ejemplo, luego de analizar la volatilidad electoral de los sectores populares y de clase media en dos provincias del norte argentino, encuentran que los votos de los pobres eran ms voltiles de eleccin en eleccin que los de las clases ms acomodadas. Calvo y Murillo (2004), por caso, han dado cuenta de que los partidos polticos argentinos que representan sectores tradicionalmente de clase media tambin hacen uso de tcticas clientelares, solo que dirigidas a pblicos de clase media. Stokes (2005) ha demostrado que clientelismo y proselitismo son partes interconectadas de la formacin de la identidad peronista, y que se vuelve imposible determinar hasta qu punto la delidad electoral de los sectores populares tiene que ver solamente con una o con la otra. Levitsky (2001), por su parte, ha identicado al profundo enraizamiento social del peronismo como la clave que permite explicar su resiliencia.
Entonces, por una parte, la produccin reciente sobre efectos de clientelismo muestra, antes que un control de arriba hacia abajo sobre sujetos despolitizados, un panorama ms complejo en el que, como describen Schedler y Manrquez (2004) para el caso mexicano, los sectores populares no maniestan sentirse obligados a votar de una manera determinada, y aun si aceptan los bienes que se les ofrecen, no tienen mucho empacho en romper sus promesas o en demandar (mediante sus propias asociaciones o movimientos sociales) por sus derechos. Es decir, no puede armarse de ninguna manera que los sectores populares hayan renunciado a sus derechos por el clientelismo o el populismo un argumento que Merklen (2005) presenta en Pobres ciudadanos. Las mismas poblaciones participan en las redes clientelares, en los movimientos sociales, en los partidos programticos y, muchas veces, incluso en las ONG. Ms que estrategias excluyentes, se trata de una panoplia de estrategias de accin colectiva, todas ellas atravesadas y modeladas por la poltica y el poder.
La poltica vista desde abajo: repensar la complejidad de la poltica popular latinoamericana

Si miramos las relaciones entre sociedad civil y Estado en la Amrica Latina de hoy, encontramos, antes que casos simples y dicotmicos (libertad vs. dominacin, solidaridad vs. populismo, clientelismo vs. ideologa, radicalismo vs. cooptacin), una complejidad de prcticas de distinto sentido que se superponen y codeterminan. Las sociedades civiles latinoamericanas, incluso, y muy especialmente sus sectores populares, han demostrado y demuestran que sus relaciones con el Estado se dan de mltiples y dinmicas maneras, en un proceso continuo de negociacin y de rearticulacin. Como sostiene Natalucci (2012, p. 2): Los movimientos sociales, los sindicatos y los partidos polticos coordinan y articulan acciones y estrategias en respuesta a diferentes conictos . Las organizaciones de la sociedad civil, los movimientos so-
ciales, los partidos polticos y las agencias gubernamentales no estn encerrados en un solo tipo de relacin, sino que estn constantemente evaluando sus oportunidades y realizando elecciones estratgicas. Cooptacin y empoderamiento se mezclan, y las conexiones entre el Estado y las poblaciones pueden terminar sirviendo para nes muy distintos, segn quienes las miren. Ms an, las relaciones entre sociedad civil y Estado no son necesariamente de suma cero; ciertamente, los grupos populares no entienden el juego de esta manera. En gran medida, las demandas de los sectores populares se centran alrededor de la consecucin de ms Estado, es decir, ms bienes pblicos en sus comunidades, ms polticas pblicas dirigidas a ellos, mayores regulaciones hacia el mercado. El Estado no solo avanza hacia la sociedad por pura voluntad de dominio, sino que el establecimiento de las fronteras entre el uno y la otra es un proceso de marchas y contramarchas donde ambos actores maniestan autonoma relativa (Korzeniewicz y Casullo, 2007). Los sectores populares demandan y actan sobre el Estado, y premian con su voto a aquellos partidos o gobiernos que, o bien sienten ms cercanos a su vida cotidiana (Calvo et al., 2012), o bien han puesto a su alcance bienes pblicos y polticas sociales ms expansivas como lo han hecho los nuevos populismos de izquierda con polticas pblicas como la Bolsa Familia en Brasil (Bohn, 2011), la Asignacin Universal por Hijo en la Argentina o el Bono Juancito Pinto en Bolivia o bien han tenido mayores xitos en disminuir la pobreza y la desigualdad, algo en lo que tambin pueden mostrar avances estos gobiernos populistas (CEPAL, 2010). Las ciencias sociales deben evitar suponer que ciertas interacciones polticas son ms virtuosas que otras, no en relacin a su calidad intrnseca y vericable, sino en funcin de quin las realiza. Si no, como argumenta Parta Chatterjee en The Politics of the
Las sociedades civiles latinoamericanas, incluso, y muy especialmente sus sectores populares, han demostrado y demuestran que sus relaciones con el Estado se dan de mltiples y dinmicas maneras, en un proceso continuo de negociacin y de rearticulacin.
Governed: Reections on Popular Politics in Most of the World, es posible terminar armando que las opciones electorales de las clases subalternas o populares nacen de su permanencia en un estadio prepoltico de accin colectiva; el peligro, por supuesto, es no ver que, como suceda en la India de la posindependencia, las clases subalternas estaban siendo polticas en sus acciones colectivas, solo que lo eran de manera diferente que las lites (Chatterjee, 2006, p. 39, traduccin de la autora). Es necesario comprender hasta qu punto las denuncias, tanto liberales como radicales, sobre movilizacin populista y clientelismo, no son, en realidad, intentos de defender ideas preconcebidas acerca de lo que lo poltico debera ser de la invasin de las prcticas desordenadas, corruptas e irracionales de una cultura popular no reformada en los salones y cmaras de la vida civil (Chatterjee, 2006, p. 47-8, traduccin de la autora). Las quejas sobre la subsuncin de una poltica virtuosa en el populismo y clientelismo parece trasuntar, por momentos, una queja sobre que se hace poltica con que y con quienes no debe hacerse. En estos discursos subyace, a menudo, el disgusto por la politizacin de arenas de la vida que para los demcratas radicales o liberales no deberan ser polticas, sino tecnocrticas o regidas por una confianza prepoltica. Es cierto: muchos procesos de expansin de derechos se inician en la bsqueda de rditos elec-
torales en una sociedad democrtica. La bsqueda del voto, dice Chatterjee (2006), expande la participacin poltica desde las estructuras formales y organizadas, como las ONG, los partidos y los movimientos institucionalizados, hacia espacios multiformes e informales, basados en estructuras comunicativas que no solamos reconocer como polticas. Esto no es, tal vez, lo que manda la teora sobre la creacin virtuosa de nuevas ciudadanas, pero es la manera en que se expanden los horizontes de lo poltico en nuestros pases en el momento actual: desde abajo hacia arriba, en los espacios en donde se mezclan la necesidad con la libertad y la autonoma con el clculo. Es, sin lugar a duda, un proceso mucho ms catico y de nal ms abierto que el que a muchos les gustara; tambin es, sin embargo, tremendamente creativo y, por qu no, inclusivo.
Bibliografa
Arato, A. y Cohen J. L. (1994).
Theory. Boston: MIT Press. Civil Society and Political
Brusco, V. y Nazareno, M. (2001, noviembre 14-17).

Clientelism and Democracy: An Analysis of Ecological Data from Argentina. En Sociedad Argentina de Anlisis Poltico, La primicia de la poltica. tica y responsabilidad de los actores sociales y polticos. V Congreso Nacional de Ciencia Poltica. Universidad Nacional de Ro Cuarto.
CEPAL. (2010).
Time for Equality: Closing Gaps, Opening Trails. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
Chatterjee, P. (2006).
The Politics of the Governed: Reections on Popular Politics in Most of the World. Nueva York: Columbia University.
Arnson, C., Armony, A., Smulowitz, C., Chillier, G. y Peruzzotti, E. con Cohen, G. (comps). (2009).
La "Nueva Izquierda" en Amrica Latina: derechos humanos, participacin poltica y sociedad civil. Washington DC: Woodrow Wilson Foundation.
Calvo, E. y Murillo, M. V. (2004).

Who Delivers? Partisan Clients in the Argentine Electoral Market. American Journal of Political Science, 48(4), 742-757 .
Della Porta, D. y Diani, M. (1999).

Social Movements. An Introduction. Austin: The University of Texas Press.
Bohn, S. (2011).
Social Policy and Vote in Brazil. Bolsa Famlia and the Shifts in Lulas Electoral Base. Latin American Research Review, 46(1), 55-79.
Goldfrank, B. (2011).
The Left and Participatory Democracy. Brazil, Uruguay and Venezuela. En Levitsky S. y Roberts T. (eds.), The Resurgence of the Latin American Left (162-183). Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Calvo, E., Hellwig T. y Chang K. (2012, abril 27-28).

The Eye of the Beholder: Ideological Lensing, Information Effects, and the Vote. En Instituto Juan March, Contemporary Applications of the Spatial Model. Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales (CEACS).
Born, A. (ed.). (2004).

Nueva hegemona mundial: alternativas de cambio y movimientos sociales. Buenos Aires: Clacso.
Habermas, J. (1999).
Between Facts and Norms. Cambridge, MA: MIT Press.
Hagopian, F., Gervasoni, C. y Moraes, J. A. (2009).

From Patronage to Program. The Emergence of Party-Oriented Legislators in Brazil. Comparative Political Studies, 42(3): 360-391.
Levitsky, S. y Roberts, K. (2011).

The Resurgence of the Latin American Left. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Salamanca: Instituto de Iberoamrica.
PNUD. (2010).
Informe regional sobre desarrollo humano para Amrica Latina y el Caribe 2010. Nueva York: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Karatzogianni, A. y Robinson, A. (2010).

Power, Resistance and Conict in the Contemporary World. Social Movements, Networks and Hiearchies. Oxon: Routledge.
Levitsky, S. (2001).
Una des-organizacin organizada: organizacin informal y persistencia de estructuras partidarias locales en el peronismo argentino. Revista de Ciencias Sociales de la Universidad de Quilmes, 12, 7-62.
Putnam, R. (1993).
Making Democracy Work. Princeton: Princeton University Press.
Kitschelt, H., Hawkins, K. A., Luna, J. P., Rosas, G. y Zechmeister, E. J. (2010).

Latin American Party Systems. Cambridge: Cambridge University Press.
Madrid, R. (2008).
The Rise of Ethnopopulism in Latin America. World Politics, 60(3), 475-509.
Putnam, R. (2000).
Bowling Alone. Nueva York: Simon and Schuster.
Merklen, D. (2005).
Pobres ciudadanos: las clases populares en la era democrtica argentina, 1983-2003. Buenos Aires: Gorla.
Schedler, A. y Manrquez, L. (2004).

El voto es nuestro. Cmo los ciudadanos mexicanos perciben el clientelismo electoral. Revista Mexicana de Sociologa, 66(1), 57-97 .
Korzeniewicz, R. y Casullo, M. E. (2007).

Protesters, Participants and Politicians: Civil Society and Democratization in Latin America. En Herkenrath, M. (ed.), Civil Society. Local and Regional Responses to Global Challenges. Mnster: LIT Verlag.
Natalucci, A. (2012).
Los dilemas polticos de los movimientos sociales: el caso de las organizaciones kirchneristas (2001-2010).
Stefanoni, P. (2007).
Siete preguntas y siete respuestas sobre la Bolivia de Evo Morales. Revista Nueva Sociedad, 209 (mayo-junio), 46-65.
Stein, E., Tommasi, M., Echebarra, K., Lora, E. y Payne, M. (coords). (2005).
The Politics of Policies. Economic and Social Progress in Latin America. 2006. Report. Nueva York: Interamerican Development Bank y David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University.
Touraine, A. (2001).
Can we live together? Equality and difference. Stanford, California: Stanford University Press.
Warren, M. E. (1999).
Democracy and Trust. Cambridge, GB: Cambridge University Press.
Stokes, S. (2005).
Perverse Accountability: A Formal Model of Machine Politics with Evidence from Argentina. American Political Science Review, 99(3), 215-325.
Weyland, K., Madrid, R. y Hunter, W. (eds.) (2010).

Leftist Governments in Latin America: Successes and Shortcomings, 1 ed. Nueva York: Cambridge University Press.
Svampa, M. (2006, diciembre).

Las fronteras del gobierno de Kirchner. Revista Crisis, 0.
Sistema de seguridad social | Polticas pblicas | Historia reciente | Modelo de desarrollo

*
Doctor en Economa, cole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS). Investigador Adjunto del Centro de Estudios e Investigaciones Laborales (CEIL) del CONICET
Magster en Economa, Universidad Nacional de La Plata. Becaria del CEIL del CONICET
Abstract
La crisis de 2001 y la conguracin de un nuevo modelo de desarrollo a partir de 2003 abrieron el camino a una nueva denicin de seguridad social. Desde entonces, el sistema se ha transformado bajo un paradigma que concibe la seguridad social como un poderoso instrumento estatal para mejorar la calidad de vida de los sectores ms vulnerables de la sociedad; en este sentido, el sistema ha pasado de una lgica ntegramente contributiva a un esquema mixto. El objetivo del trabajo es analizar las transformaciones recientes del sistema de seguridad social argentino e identicar sus propias especicidades, concomitantes con el nuevo modelo de desarrollo llevado adelante desde 2003.
* Los autores agradecen los valiosos aportes de Nicols Dvoskin, especialmente en la segunda seccin.
Introduccin
La seguridad social es una indudable y ecaz herramienta de poltica pblica para mejorar las condiciones de vida de la poblacin. En este sentido, si bien los primeros antecedentes de la seguridad social en la Argentina se encuentran en las conquistas de determinados gremios en la primera dcada del siglo XX, fue recin con el peronismo que se universaliz la cobertura de los trabajadores a travs de la generalizacin a todas las ramas de las cajas otrora particulares (CIFRACTA, 2009). La universalidad de la cobertura social quedaba garantizada sobre la base de un mercado de trabajo caracterizado por el pleno empleo y las buenas condiciones laborales. Este esquema se sustentaba en el entendimiento de la seguridad social como parte de los derechos sociales de los trabajadores, consagrados en la Constitucin de 1949 y, despus de su anulacin, en el artculo 14 bis de la Constitucin de 1957 . Luego de la dictadura militar de 1976, y especialmente tras la privatizacin del subsistema previsional en la dcada del noventa, el crecimiento de la pobreza, el desempleo y el empleo no registrado provocaron que gran parte de la poblacin quedara fuera de la cobertura social y que el sistema tuviera una fuerte merma en sus ingresos por la reduccin de la poblacin aportante (Iacobuzio, 2003).
La crisis de 2001 y la conguracin de un nuevo modelo de desarrollo a partir de 2003 abrieron el camino a una nueva denicin de seguridad social. Desde entonces, el sistema se ha transformado, bajo un paradigma que concibe la seguridad social como un poderoso instrumento estatal para mejorar la calidad de vida de los sectores ms vulnerables de la sociedad. En este sentido, el sistema pas de una lgica ntegramente contributiva a un esquema mixto que, entre otros aspectos, incorpor al sistema previsional a personas mayores de sesenta y cinco aos sin los aportes individuales correspondientes al sistema contributivo tradicional, y al sistema de asignaciones familiares a nios cuyos padres haban quedado excluidos del sistema contributivo. En este contexto, el objetivo del trabajo es analizar las transformaciones recientes del sistema de seguridad social argentino e identicar sus caractersticas especcas, concomitantes con el nuevo modelo de desarrollo llevado adelante desde 2003. En la siguiente seccin se expone una sntesis de la discusin terica sobre las diferencias y tensiones entre los esquemas contributivos y no contributivos de los sistemas de seguridad social; luego se relata brevemente las transformaciones ms relevantes de la seguridad social argentina en perspectiva histrica; posteriormente se presentan las principales medidas del modelo de desarrollo instaurado desde 2003, que consideramos que dieron paso a la conformacin de un nuevo paradigma de seguridad social. Se cierra con las conclusiones.
Contexto terico para el anlisis de las transformaciones del sistema de seguridad social argentino
A partir de la dcada de los ochenta se comenz a dar, a nivel mundial, un debate sobre la naturaleza de los sistemas de seguridad social en general, y sobre la dimensin de su nanciamiento en particular, bajo el entendimiento de que no existe un esquema universalmente ptimo de seguridad social, dado que los rasgos deseados de los sistemas dependen ante todo de los objetivos impuestos (Manser, 1981). En este sentido, siguiendo a Munnell (1982, p.1114), podramos sintetizar dos posiciones contrapuestas: un mecanismo de ahorro compulsivo, basado en un punto de visto individual de largo plazo, y un sistema de tipo impositivo, que redistribuye el ingreso de activos ricos a pasivos pobres. Para la primera postura, el sistema debe estar en lnea con la pretensin de incentivar una asignacin temporal eciente del esfuerzo laboral; por lo tanto, tiende a rechazar el nanciamiento no contributivo por considerarlo ineciente. Por ejemplo, para algunos autores el anlisis debe concentrarse en los efectos de la seguridad social sobre cunto una persona trabaja en su plan de vida (Pellechio, 1979, p. 284); de este modo, ser la decisin individual entre ocio y trabajo la que determine la viabilidad de los sistemas econmicos y la eciencia de las polticas pblicas. Esta postura tambin es defendida por Musgrave (1981), para quien el problema central de la seguridad social es la asignacin eciente de
riesgos. Por lo tanto, el nanciamiento debe ser una responsabilidad de los contribuyentes, pero los haberes no deben estar atados a la rentabilidad de los aportes individuales supondra un riesgo unvocamente asumido por la poblacin pasiva sino a una articulacin muy similar a lo que hoy en da se entiende por movilidad jubilatoria. Ricardo-Campbell (1982, p. 293) llama a esta visin de la seguridad social retiro compartido . Una posicin ms radical acerca de la necesidad de que los sistemas reeran a una lgica ntegramente contributiva y sostenida por la rentabilidad de la capitalizacin individual puede encontrarse en Feldstein (1998, p. 8), quien arma que la prdida de peso muerto adicional que resulta de los vnculos muy desiguales entre impuestos incrementales y benecios incrementales sera automticamente eliminada en un sistema privatizado basado en cuentas de retiro individuales1. La visin alternativa, que concibe a la seguridad social como una forma de distribucin del ingreso, se reeja en la proposicin y defensa de sistemas contributivos colectivos, donde han de considerarse las incidencias impositivas y de gasto a nivel general a la hora de pensar cul ha de ser la mejor estructuracin de la seguridad social. Esta denicin permite plantear formas de nanciamiento no contributivas de los esquemas de seguridad social, ms all de las formas contributivas o no contributivas de acceso al benecio, en tanto mecanismos integrados de redistribucin del ingreso va transferencias pblicas. La visin ms acotada al respecto es la que podemos encontrar, por ejemplo, en Diamond y Orszag (2005, p. 11), para quienes la seguridad social ha provisto a los retirados de un nivel bsico de ingreso que los protege de la inacin, las uctuaciones de los mercados 1
Feldstein y Liebman (2001, p. 3) sealan que un programa estatal de retiro que no equipare contribuciones y retribuciones (como el de capitalizacin) genera efectos nocivos sobre la oferta de trabajo al incentivar el retiro anticipado del trabajador.
nancieros y el riesgo de sobrevivir a los activos propios , pero tambin de otros riesgos, como la muerte de un familiar que aporte dinero al hogar o el hecho de que la carrera profesional individual no resulte de la mejor manera. De este modo, se entiende a la seguridad
social en su faceta redistributiva, ms all de las estructuras de incentivos que de ella se puedan derivar. Adicionalmente, las cuentas individuales no son un componente deseable de la seguridad social (Diamond y Orszag, 2005, p. 21). Sin embargo, los autores no proponen un esquema no contributivo de seguridad social, sino una modicacin de las estructuras vigentes para que el esquema sea ms progresivo; esto es, que contine siendo un sistema que protege a la poblacin retirada sin hacerla responsable de sus riesgos. Una perspectiva ms tendiente a pensar la potencialidad no contributiva de la seguridad social es la que podemos encontrar en Steuerle y Bakija (1997 , p. 37), quienes, al pensar en una reforma en los pases desarrollados, arman que sta probablemente ser ms efectiva si retorna a principios bsicos como la progresividad, la equidad y la eciencia . Una posicin ntegramente no contributiva es la que puede encontrarse, por ejemplo, en la defensa que realiza OBrien (2008) del sistema de seguridad social de Nueva Zelanda, segn el cual todos los ancianos reciben un ingreso equivalente que no es deducido de aportes y contribuciones, sino nanciado directamente con rentas tributarias, que son defendidas socialmente, en tanto se entiende que los impuestos progresivos a nivel general permiten construir una sociedad menos desigual (OBrien 2008, p. 40).
En sntesis, podemos ver cmo de dos deniciones sistmicas radicalmente opuestas pueden surgir innumerables propuestas, tanto acerca de quines han de ser los beneciarios como de quines deben aportar para que los beneciarios puedan serlo de manera efectiva. En cualquier caso, el abanico de posiciones es ciertamente muy amplio, lo que seala a las claras que el debate al respecto contina abierto. Como discutiremos en los prximos puntos, en la Argentina hubo en los ltimos aos un crecimiento signicativo de los benecios no directamente contributivos, que congur formas previsionales que se asemejan a algo mixto, en donde lo no contributivo es para los ms dbiles.
Perspectiva histrica del sistema de seguridad social argentino
El pilar ms importante del sistema de seguridad social argentino (SSSA) fue el subsistema previsional, que tuvo al comienzo una lgica de capitalizacin individual. Desde principios del siglo pasado los trabajadores comenzaron a incorporarse al sistema de forma acotada, pues se limit a sectores especcos
con capacidad de organizacin: administracin pblica (1904), ferroviarios (1905), trabajadores de los servicios pblicos (dcada del 20), periodistas, y trabajadores grcos, de la marina mercante y de la aeronutica (hacia nales de los 30). Cada sector contaba con su caja previsional regulada por sus propias normas, lo que result en un sistema fragmentado y desigual en relacin a las condiciones de acceso, monto de aportes y benecios (Isuani, 2008). Segn esta lgica, de acuerdo con el haber previsional esperado, cada trabajador constitua un ahorro durante su vida laboral activa con el objetivo de tener un ingreso en el momento del retiro, que se corresponda con el monto de los aportes realizados. Dado el carcter segmentado del sistema, la proporcin de trabajadores cubiertos fue baja. La cobertura se extendi recin en la dcada del cuarenta, especialmente con los primeros gobiernos peronistas, por la incorporacin de sectores que empleaban un gran nmero de trabajadores: comercio (1944), industria (1946), e independientes y profesionales (1954). Este modo de funcionamiento cambi a partir de 1954: con la Ley 14370 el rgimen adopt un criterio intergeneracional, dado que los aportes de los trabajadores activos nanciaban a quienes ya no pertenecan al mercado laboral y a las familias de los aliados fallecidos. Un hecho tambin novedoso fue la caracterstica redistributiva del sistema, en tanto las tasas de sustitucin del salario eran mayores para los trabajadores de menores ingresos. El sistema incorpor as un objetivo solidario de reparto al escindir la relacin directa entre los montos aportados durante la vida activa con los haberes previsionales recibidos (CIFRA-CTA, 2009). El sistema previsional argentino fue mutando al comps de los gobiernos y de su situacin nanciera. La Ley 14499 sancionada durante el gobierno de Frondizi modic el clculo de haberes, colocndolos en funcin de los salarios percibidos durante la vida activa del trabajador. De este modo, mientras que la ley de 1954 tena un objetivo
distributivo, al reducir la brecha de ingresos de los pasivos, el sistema previsional adopt con la nueva norma una caracterstica propia de la capitalizacin aunque siguiera siendo de reparto: el haber previsional se vincul al monto de los aportes realizados por el trabajador a travs de una tasa de sustitucin del 82%. En sus inicios, debido a la baja relacin entre beneciarios y aportantes y a los elevados niveles de ocupacin, el sistema de reparto arroj importantes supervits, que fueron utilizados por el gobierno para nanciar polticas de ingresos y de incentivos a la produccin, as como el consumo de la poblacin. Sin embargo, el perodo de bonanza nanciera propio de los sistemas jvenes acab rpidamente. Entre sus causas podemos hallar (Iacobuzio, 2003) los elevados haberes previsionales, sobre todo desde que la tasa de sustitucin salarial fue jada en 82%, y la temprana edad de retiro. En respuesta a la reduccin de los ingresos respecto de los egresos de las cajas, en 1968, durante el gobierno de facto de Ongana2, la tasa de sustitucin fue reducida al 70% del promedio mensual de las remuneraciones correspondientes a los 3 aos ms favorables de los ltimos 10. Segn las estadsticas provistas por Diguez (1974), a partir de 1966 el sistema previsional arroj continuos dcits, en torno al 0,2 y el 1,1% del PBI. Deterioro nanciero del sistema previsional argentino que se agrav an ms a nales de la dcada de los setenta, no solo por la precarizacin del mercado laboral que ocasionaron las polticas econmicas de la ltima dictadura militar, sino especialmente por la eliminacin de las contribuciones de los empleadores en 1980. Esta prdida de ingresos fue parcialmente compensada con recursos provenientes del impuesto al consumo (IVA), reforma que traslad el nanciamiento del sistema de los empleadores a la poblacin de ingresos medios y bajos. Dado el creciente deterioro del mercado de trabajo, las reformas introducidas fueron altamente regresivas, porque incluso los trabajadores no re2
El porcentaje aumentaba a medida que se postergaba el retiro.
gistrados nanciaban los benecios previsionales a los cuales ellos mismos no podan acceder. Adems, en 1976 se volvi a modicar la tasa de sustitucin del salario, que se ubic en el rango del 70-82%. Durante los 80, con excepcin de 1985, los ingresos y gastos corrientes del sistema previsional estuvieron por debajo del valor de 1980, y se deterioraron durante toda la dcada. En 1988, nalmente, mediante la Ley 23549 fueron gravados los combustibles de venta al pblico y los servicios telefnicos para nanciar el sistema de previsin social. En los aos subsiguientes, el monto de contribuciones se j en 11%. En sintona con la lgica neoliberal de achicamiento del Estado, privatizaciones y liberalizacin econmica y nanciera, en 1993 se aprob la Ley 24241, con la cual se conform un rgimen previsional mixto en el que coexistan la capitalizacin y el reparto. Este fue el inicio del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) constituido por dos fondos, uno administrado por el Estado y otro por las AFJP . La reforma del sistema previsional transform el sistema de solidaridad intergeneracional en uno de capitalizacin individual. Mientras que desde 1954 hasta 1994 el sistema previsional se mantuvo dentro de la lgica de reparto, en convivencia con regmenes independientes como las cajas provinciales y profesionales, a partir de ese ltimo ao la ma-
yora de los trabajadores fue responsable de su propia cuenta de capitalizacin. Se reforz as la idea de que cada individuo posee o adquiere su jubilacin por mrito propio, y se elimin todo viso de solidaridad intergeneracional. Las consecuencias de la reforma se percibieron de manera inmediata. En primer lugar, y contrariamente a uno de sus objetivos, deterior de manera significativa las finanzas pblicas, porque el Estado se hizo cargo de las erogaciones correspondientes a los beneficiarios del sistema de reparto, pero no percibi los ingresos de numerosos trabajadores. En segundo lugar, el nivel de cobertura empeor desde 1998, a medida que se deterior la situacin del mercado laboral, hasta el punto que, hacia fines de los noventa, uno de cada dos argentinos en edad de jubilarse no posea cobertura previsional (ver grfico 1, p. 120). Con respecto al subsistema de Asignaciones Familiares3, desde la dcada del treinta existieron asignaciones por maternidad y por hijo para ciertos sectores; en 1957 se conform la Caja de Asignaciones Familiares para el Personal de la Industria mediante la Ley 7913 y el Decreto Ley 7914, y en los aos posteriores se constituyeron para otros sectores (OIT, 2010). Las cajas se organizaban como mecanismos de compensaciones de acuerdo con la estructura familiar, y eran nanciadas por todos los empleados del sector (Rofman et al., 2001). Con la Ley 18017
de 1967 se cre un rgimen orgnico de asignaciones familiares, con leyes nicas para los distintos sectores de trabajadores, y recin en 1997 se estableci un Rgimen de Asignaciones Familiares de alcance nacional y obligatorio (Ley 24714). No obstante, con esta ltima reforma se limit el acceso al benecio a los trabajadores registrados cuyos ingresos no superaran los $1500 mensuales. La crisis del neoliberalismo impuls el debate sobre los modelos no contributivos, y permiti que se llevaran adelante reformas tendientes a acercar el subsistema de asignaciones familiares a un esquema mixto (contributivono contributivo) y redistributivo, al igual que el subsistema previsional.
3 Los dems subsistemas pertenecientes a la seguridad social argentina son: seguro de desempleo (Ley 24013), Riesgos del Trabajo (Ley 24557) y Sistema Nacional de Seguro de Salud (leyes 19032 y 23660).
El sistema de seguridad social argentino en el modelo de desarrollo

El nuevo siglo se inici con importantes desafos en el plano socioeconmico. Las estadsticas de desempleo-subempleo, pobreza, indigencia y exclusin del mercado laboral en 2003 reejan la magnitud de esos retos. La economa se encontraba en recesin, con un PBI que de marzo de 1999 a marzo de 2002 haba cado el 18%, y el mercado laboral estaba profundamente deteriorado. A comienzos de 2003, 38,1% de la poblacin estaba desempleada o subempleada, 42,7% de los hogares del total del pas eran pobres, y 20,4%, indigentes (ver tabla 1, p. 124).
ferido a la generacin de empleo (en cantidad y calidad) como a la recomposicin del poder adquisitivo de los trabajadores (Beccaria, 2007). La nutrida agenda de polticas pblicas orientadas al mundo del trabajo represent un giro copernicano respecto de lo ocurrido los aos anteriores (Panigo y Neffa, 2009): fortaleci los efectos sobre el mercado laboral y se articul como parte componente de un nuevo rgimen de acumulacin, en el que los derechos individuales y colectivos de los trabajadores pasaron a conformar un eje central de la reconfiguracin del tejido social y de las relaciones de clase. En este contexto, las principales transformaciones en materia de seguridad social fueron el Programa de Inclusin Previsional, los mayores haberes jubilatorios, la reforma general del sistema previsional y la Asignacin Universal por Hijo.
Programa de Inclusin Previsional

Durante 2005 la ANSES llev adelante un pro-
A partir del cambio de administracin en 2003 se inici la conformacin de un nuevo modelo macroeconmico, que pas del rgimen de acumulacin financiera previo a uno de acumulacin productiva con inclusin social. Los rasgos ms salientes del nuevo entorno macroeconmico fueron su capacidad de sostener altas tasas de crecimiento de la produccin 7,8% anual promedio entre 2003 y 2011 y la recuperacin del mercado de trabajo, tanto en lo re-
grama de inclusin previsional (PNIP) destinado a todas las personas en edad de retiro que no contaran con el nmero de aportes necesarios para jubilarse (Ley 25994 y Decreto 1454). El elevado desempleo involuntario y la precarizacin laboral desde mediados de los ochenta haban impedido que un nmero signicativo de trabajadores pudiesen acumular los aportes necesarios, por lo que la medida busc atender esa problemtica.
Ese mismo ao se sancion el retiro anticipado para los trabajadores de la construccin, con la condicin especial de tener 55 aos de edad y 300 meses de aportes (Ley 26494). Como resultado del programa, ms de 2.300.000 personas fueron incorporadas al Sistema de Seguridad Social Argentino. Segn los datos disponibles a 2011, el 78% de los nuevos beneciarios fueron mujeres, motivo por el cual el programa fue rebautizado como jubilacin para amas de casa, tcito reconocimiento a las tareas domsticas como generadoras de valor para el conjunto de la sociedad (ver tabla 2, p. 127).
Ley de movilidad jubilatoria

En lo referente al haber jubilatorio, el mnimo aument en 17 oportunidades, con un incremento nominal de 856% de enero de 2003 a septiembre de 2012 (pas de $150 a $1880). Asimismo, en 2008 se sancion la Ley 26417 , que estableci un sistema de movilidad ascendente de las prestaciones del Rgimen Previsional Pblico.
La opcin de traspaso y la eliminacin del rgimen de capitalizacin

En 2007 , la Ley 26222 permiti el traspaso desde el rgimen de capitalizacin individual al pblico4. Como resultado, el sistema de capitalizacin perdi el 5% de sus aliados. Sin embargo, las reformas ms importantes fueron la eliminacin del rgimen de capitalizacin en 2008, mediante la Ley 26425, y la unicacin del sistema a partir de la creacin del Sistema Integrado
El traspaso del sistema de reparto al de capitalizacin poda hacerse en cualquier momento.
4
Previsional Argentino (SIPA) por el Decreto 2104/2008. Si bien la medida busc proteger a los trabajadores que aportaban a las AFJP
y asegurar una jubilacin digna para el conjunto de los beneciarios del sistema, entendemos que la reunicacin del sistema previsional y el regreso a uno solidario es uno de los ejes centrales del modelo de produccin con inclusin social. El cambio de rgimen permiti continuar aumentando la cantidad de beneciarios, que creci 9% entre 2008 y 2010, lo cual promovi niveles de cobertura rcord, muy por encima de los observados en otros pases de Amrica Latina: en el perodo 2005-2012 pas del 55 a ms del 90% de los adultos mayores. Los resultados de la reforma en materia de cobertura pueden observarse en el grco 2 (ver pgina 130). Desde 2005, el sistema pblico aument en mayor proporcin que el rgimen privado, hasta que en 2008 fue eliminado nalmente el sistema de capitalizacin.
Asignacin Universal por Hijo

A nes de 2009, el Gobierno nacional puso en marcha mediante el Decreto 1602/2009 la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH). La AUH iguala el derecho a percibir asignaciones familiares de los hijos de los trabajadores registrados con el de los hijos de los trabajadores no registrados y desocupados. La AUH tuvo notables efectos en el bienestar social. Segn el estudio de Agis, Caete y Panigo (2010), la AUH incidi de manera signicativa sobre la indigencia, cuyos niveles se redujeron ms del 55% y llegaron a los valores de mediados de la dcada del 70. Menos signicativos aunque no por ello desdeables fueron los resultados en torno a los indicadores de desigualdad, que decrecieron entre 4 y 3,3%, con lo que se pro-
fundizaron las mejoras observadas en este aspecto desde 2003 y se logr revertir la situacin a los niveles de la dcada del 80. Los resultados indican un bajo nivel de incidencia de la AUH sobre la pobreza, que se redujo ms del 10%. Estas conclusiones son compartidas por otras investigaciones. Segn el CEDLAS, la AUH redujo la indigencia entre 54 y 60%, la desigualdad, entre 3 y 30%, y la pobreza, entre 9 y 18%, mientras que para la OIT los resultados estuvieron entre 55-65%, 16-33% y 10-32%, respectivamente. An ms importante es que la AUH impacta ante todo en los menores de 18 aos de edad. Si bien el aumento de la cobertura asociado a las polticas pblicas de la ltima dcada implic un aumento en las erogaciones de la ANSES, la participacin de los recursos de origen tributario (IVA, Ganancias, Combustibles, etc.) disminuy en los ltimos aos, lo que se debi fundamentalmente a la gran cantidad de puestos de trabajado registrados, la mejora sostenida del ingreso de los trabajadores y la recuperacin del sistema previsional en manos del Estado. Segn la ANSES, en 2003, el 62% de los recursos provinieron de impuestos, mientras que en 2010 llegaron al 44%. Es importante sealar la profunda regresividad que implica que las personas que nancian el SSSA mediante los impuestos no puedan acceder a sus benecios por estar desempleadas o no poseer un trabajo registrado. Por consiguiente, la mayor cobertura que se alcanz con la fuerte accin estatal a travs de medidas como el Programa de Inclusin Previsional, el aumento de los haberes jubilatorios, la reforma general del sistema previsional y la AUH, no solo permiti atender las necesidades acuciantes de los grupos ms vulnerables de la poblacin, sino tambin alcanzar una mayor equidad en la distribucin de los recursos pblicos.
Conclusin
A partir de las polticas pblicas implementadas desde 2003, el sistema de seguridad social argentino ingres en un nuevo paradigma. La implementacin actual reere a una forma mixta contributiva-no contributiva en la que los criterios de legitimacin de la seguridad social cambiaron rotundamente. As como en los aos 90 se haca responsable a cada trabajador por su futuro al asignarle una caja individual de capitalizacin de ahorros y slo los hijos de quienes tenan un trabajo registrado podan percibir sus asignaciones, a partir de los ltimos aos ha sido el Estado el que tom la responsabilidad de asegurar el futuro de los grupos excluidos, principalmente nios y adultos mayores, quienes, si bien nanciaban de forma indirecta el sistema, no eran beneciarios del mismo. La reactivacin del mercado laboral y, sobre todo, la implementacin de enrgicas polticas pblicas (entre las ms importantes, la AUH, la eliminacin del rgimen de capitalizacin y el Programa de Inclusin Previsional), tuvieron importantes efectos positivos sobre la cobertura y progresividad del sistema de seguridad social argentino al profundizar las dimensiones no contributivas del sistema, que son, justamente, las que garantizan la proteccin de los grupos ms vulnerables.
An quedan objetivos pendientes es pos de alcanzar una mayor generalizacin de derechos, como la extensin de las asignaciones familiares por adopcin y matrimonio, de la ayuda escolar para los trabajadores no registrados y los desocupados y del seguro de desempleo, as como la incorporacin al sistema previsional de cerca del diez por ciento de adultos mayores. No obstante, la instauracin de un nuevo paradigma de la seguridad social basado en derechos para todos, y no en privilegios para algunos, nos permite ser auspiciosos respecto del futuro.
Bibliografa
Beccaria, L. (2007).
El mercado de trabajo luego de la crisis. Avances y desafos. En Kosacoff, B. (ed.), Crisis, recuperacin y nuevos dilemas. La economa argentina 2002-2007. Buenos Aires: CEPAL.
Diguez, H. y Petrocolla, A. (1974).

Distribucin funcional del ingreso y el sistema previsional en la Argentina, 1950-1972. Desarrollo Econmico, 14 (55), 423-440.
Isuani, A. (2008, noviembre).

La poltica social argentina en perspectiva. En IV Congreso Nacional de Polticas Sociales. Asociacin Argentina de Polticas Sociales, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe.
Feldstein, M. (2008).
Privatizing social security. Chicago: National Bureau of Economic Research, University of Chicago Press.
Munnel, A. (1982).
Review of Felicity Skidmore, Social Security Financing. Journal of Economic Literature, 20 (3), 1113 1115.
Bertranou, F. (coord.). (2010).

Una respuesta nacional a los desafos de la globalizacin. Buenos Aires: Ocina de la OIT en la Argentina.
Feldstein, M. y Liebman, J. (2001).

Social Security. Mimeo, Universidad de Harvard y National Bureau of Economic Research, Cambridge, Estados Unidos.
Munnel, A. (2008).
A reappraisal of social security nancing revisited. Journal of Economics and Finance, 32, 394-408.
CIFRA-CTA (2009).
La evolucin del sistema previsional argentino. Buenos Aires: Centro de Investigacin y Formacin de la Repblica Argentina, Central de Trabajadores de la Argentina.
Iacobuzio, A. (2003).
El nuevo sistema nacional de previsin social. Causas de la reforma, situacin nanciera del subsistema pblico y evolucin de la cobertura previsional (19932003). Tesis de maestra no publicada, FLACSO, Buenos Aires, Repblica Argentina.
Musgrave, R. (1981).
A reappraisal of social security nancing. En Skidmore, F . (ed.), Social Security Financing (pp. 89 127). Cambridge: MIT University Press.
Diamond, P. y Orszag, P. (2005).

Saving social security. Journal of Economic Perspectives, 19 (2), 11-32.
OBrien, M. (2008).
Poverty, policy and the state: Social Security Reform in New Zeland. Bristol: The Policy Press y University of Bristol.
Ricardo-Campbell, R. (1982).
Review of Skidmore, F . Social Security Financing. Southern Economic Journal, 49 (1), 293295.
Panigo, D. y Neffa, J. (2009).

El mercado de trabajo argentino en el nuevo modelo de desarrollo. Buenos Aires: Direccin Nacional de Programacin Macroeconmica, Direccin de Modelos y Proyecciones, MTEySS.
Rofman, R., Grushka, C. y Chebez, V. (2001).

El Sistema de Asignaciones Familiares como herramienta central en la poltica social argentina. En VI Congreso Internacional del CLAD, CLAD, Buenos Aires.
Pellechio, A. (1979).
Social security nancing and retirement behaviour. The American Economic Review, 69 (2), 284287 .
Steuerle, E. y Bakija, J. (1997).

Retooling social security for the 21st century. Social Security Bulletin, 60 (2), 3760.

Abstract
Profesor e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes y de la Universidad de Buenos Aires.
Profesor e investigador de la Universidad de Buenos Aires y profesor de la Universidad Nacional Arturo Jauretche.
Profesor e investigador de la Universidad de Buenos Aires, investigador de la Universidad Nacional de Quilmes y docente de la Universidad Argentina de la Empresa.
Administracin pblica | Polticas pblicas | Ciencia poltica | Argentina | Ciencias sociales | Revisin histrica | Institucionalizacin
En los ltimos aos se ha desarrollado en la Argentina un creciente inters por analizar el desarrollo de las ciencias sociales en general y de la ciencia poltica en particular; numerosos trabajos y presentaciones a eventos cientcos lo demuestran. Esto nos indica la maduracin que han tenido nuestras disciplinas desde la democratizacin a comienzos de la dcada de los ochenta, como as tambin la necesidad de los acadmicos y cientcos sociales de reexionar sobre la propia prctica. Paulatinamente, estos estudios fueron pasando de pequeos ensayos descriptivos a trabajos ms complejos; de all, entonces, la necesidad de indagar en profundidad el proceso de desarrollo de las ciencias sociales, con especial nfasis en las reas de estudios sobre el Estado, la administracin y las polticas pblicas.
A la memoria de Guillermo ODonnell, un faro para muchos de nosotros
Algunos lineamientos conceptuales

En los ltimos aos hubo en la Argentina un creciente inters por analizar el desarrollo de las ciencias sociales en general y de la ciencia poltica en particular; numerosos trabajos y presentaciones a eventos cientcos lo demuestran. Esto nos indica la maduracin que han tenido nuestras disciplinas desde la democratizacin a comienzos de la dcada de los ochenta, como as tambin la necesidad de reexionar sobre la propia prctica por parte de acadmicos y cientcos sociales (Fernndez, 2002; Lesgart, 2003; Neirburg y Plotkin, 2004; Blanco, 2006; Bulcourf, 2007; Bulcourf y DAlessandro, 2002, 2003; Bulcourf y Cardozo, 2009a, 2010). Paulatinamente, estos estudios pasaron de pequeos ensayos descriptivos a trabajos ms complejos, que han tratado de indagar en profundidad el proceso de desarrollo de las ciencias sociales incorporando elementos de la epistemologa, la historia y sociologa de la ciencia y lo que se ha pasado a denominar estudios metatericos. Entre los campos ms especcos se destacan el rea de estudios sobre el Estado, la administracin y las polticas pblicas. Su particularidad nos permite verla como un rea dentro de la ciencia poltica, a la vez que espacio de con-
uencia de varias disciplinas preocupadas por los problemas que presenta; de esta forma, las ciencias de la administracin, la sociologa, la psicologa, la antropologa, la economa y otros saberes participan de un terreno rico e interdisciplinario (Bulcourf y Cardozo, 2010b, 2010c). Algunos expertos tambin sostienen que los estudios sobre administracin y polticas pblicas ya constituyen una disciplina propia; en el plano acadmico, existen actualmente en la Argentina varias licenciaturas con denominaciones anes. Para estudiar los campos cientco-acadmicos es fundamental comprender los procesos sociales, polticos, culturales y econmicos que los condicionan y permiten u obstaculizan su desarrollo. Varios expertos han llamado a estas dimensiones la historia externa, concepto con el que se reeren a los procesos ms amplios dentro de los cuales se desenvuelve la comunidad cientca, a diferencia de la historia interna, que reere a las relaciones sociales producidas dentro de una determinada comunidad cientca. Es preciso reconocer a su vez la existencia de algunos elementos analticos que nos permiten indagar estos niveles: 1) los actores, tanto individuales como colectivos, que hacen a la comunidad; 2) sus productos, expresados principalmente en publicaciones cientcas, descubrimientos e inventos (en nuestro caso, por lo general, revis-
tas especializadas, libros, documentos y ponencias a eventos cientcos); 3) instituciones, en especial de investigacin y docencia a nivel superior, pero tambin algunas dependencias pblicas que pueden ser fundamentales para algunas reas, y 4) las redes profesionales y cientcas que articulan las acciones de los actores e interrelacionan a las propias instituciones, generalmente creando mbitos propios para el intercambio y las experiencias conjuntas, como congresos y jornadas cientcas (Bulcourf, 2007; Bulcourf y Cardozo, 2010).
[L]a administracin pblica aparece en el horizonte acadmico como un subcampo de especializacin de la ciencia poltica. A partir de la dcada del 80, y fuertemente en la dcada del 90, comienza a ampliarse la oferta de formacin en este terreno, al tiempo que aparece una mayor preocupacin en el mbito de la investigacin por temas ligados a este campo (Agoff, 2003, p.1). Uno de los aspectos que menciona Oszlak en relacin con el caso argentino es que existe una desvinculacin entre la implementacin de las polticas pblicas y la investigacin en el campo disciplinar; la falta de articulacin entre ambas instancias ha tenido consecuencias negativas para la consolidacin del rea de estudio (Oszlak, 1997). En nuestro pas, la administracin pblica es eminentemente un rea de especializacin dentro de las ciencias sociales que se realiza con posterioridad a los estudios de grado. El desarrollo de la administracin pblica como campo interdisciplinario tiene su origen dentro del posgrado antes que del grado. Con excepcin de la Universidad Nacional de Cuyo y de la corta experiencia en la Universidad del Salvador, el nacimiento de tramos de licenciatura con la denominacin administracin pblica es bastante reciente; esto se relaciona con la creacin de nuevas universidades y con los cambios vinculados a las visiones sobre las ciencias sociales y su campos de aplicacin. Segn Andrieu y Asencio (2006), los posgrados con orientacin en polticas pblicas surgieron en
Administracin y polticas pblicas en la Argentina reciente

Este conjunto de estudios es uno de los espacios ms desarrollados dentro de las ciencias sociales, bajo una concepcin ampliamente interdisciplinaria desde el proceso democratizador iniciado a comienzo de la dcada de los ochenta (Bulcourf y Cardozo, 2010c). Como menciona Agoff:
1985, cuando se cre la maestra en Polticas Pblicas del Instituto Torcuato Di Tella (despus Universidad Torcuato Di Tella), con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo. Sin lugar a duda, el hito ms relevante en la constitucin de la administracin pblica y la creacin de programas de posgrado orientados al sector pblico fue la creacin de la maestra en Administracin Pblica en la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires. Del relevamiento de la CONEAU y los diversos portales de las universidades hemos podido rastrear quince maestras en administracin o gestin pblica. En lo que respecta a carreras de grado, slo encontramos siete, muchas de las cuales combinan en sus denominaciones los trminos administracin pblica y ciencia poltica. El principal referente del rea es indudablemente Oscar Oszlak, quien fue fundador del CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad) junto con Guillermo ODonnell y Marcelo Cavarozzi. Durante 25 aos se desempe como director de la maestra en Administracin Pblica de la UBA. Entre sus principales obras podemos mencionar La formacin del Estado argentino, Merecer la ciudad. Los pobres y el derecho al espacio urbano, y la compilacin de la obra colectiva Teora de la burocracia estatal, en la que aparece un estudio anterior escrito en forma conjunta por Oszlak y ODonnell, Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin. Este trabajo, aparecido originalmente en 1976 como Documento del CEDES y publi-
cado luego como artculo en varias revistas de la especialidad, es la obra argentina ms utilizada en los distintos captulos que integran el libro Estado y Administracin Pblica. Crticas, enfoques y prcticas en la Argentina actual compilado por Guillermo Schweinheim en 2009. Esta publicacin colectiva rene las ponencias ms destacadas de los cinco primeros congresos argentinos de Administracin Pblica organizados en forma conjunta por la Asociacin Argentina de Estudios de la Administracin Pblica (AAEAP) y la Asociacin de Administradores Gubernamentales. En materia de teora del Estado, dos trabajos de Guillermo ODonnell son los ms utilizados en la disciplina: Apuntes para una teora del estado, en su origen un documento del CEDES, y el famoso libro denominado El estado burocrtico autoritario. Entre algunos de los ms inuyentes expertos en el rea podemos mencionar a Fabin Repetto, autor de Gestin Pblica y desarrollo social en los noventa. Las transformaciones de Argentina y Chile. Otros trabajos destacados son La reforma managerialista de Alejandro Estvez, quien tambin compil Estado, sociedad y cultura democrtica en la reforma del Estado argentino, e Introduccin a la Administracin Pblica Argentina: Nacin, provincia y municipios de Horacio Cao, Gustavo Blutman y Estvez. De los iniciadores de los estudios sobre administracin pblica cabe mencionar a Pedro Andrieu, quien hace ms de 40 aos constituy la primera ctedra de Administracin pblica y empresas
pblicas en la Facultad de Ciencias Econmicas de la UBA. De la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires no podemos dejar de mencionar a Mabel Thwaites Rey, quien ha escrito las obras Alas rotas. La poltica de privatizacin y quiebre de Aerolneas Argentinas y La autonoma como bsqueda, el Estado como contradiccin, as como la compilacin Entre tecncratas globalizados y polticos clientelistas. Derrotero del ajuste neoliberal argentino, junto con Andrea Lpez. Asimismo, entre otros grupos de investigacin en administracin pblica dentro de la UBA podemos mencionar el Programa de Estudios sobre Sector Pblico y Reforma del Estado del Instituto Gino Germani, dirigido por Dora Orlansky, y el Centro de Investigaciones en Administracin Pblica (CIAP) de la Facultad de Ciencias Econmicas, dirigido por Isidoro Felcman, ambos sedes de proyectos UBACYT que desarrollan actividades de investigacin en forma regular desde 1994 y 2001, respectivamente. En la Universidad Nacional de Rosario, docentes de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales crearon en 1997 el Grupo Poltica y Gestin. Surgido bajo los lineamientos del Programa Universitario de Administracin Pblica, se radic como Centro de Estudios de esa facultad. Actualmente lo dirige Cristina Daz, y sus miembros son docentes e investigadores con reconocida trayectoria en el campo de la gestin pblica, en particular en el mbito local. Las actividades incluyen la investigacin y la participacin en mltiples proyectos con organizaciones del mbito estatal y comunitario, que han permitido desarrollar una valiosa capacidad de trabajo interdisciplinario. En la Universidad Nacional de Lans se destaca la gura de Carlos Mara Vilas, a quien la prestigiosa revista francesa Le Nouvel Observateur calic en la edicin especial por su 40 aniversario como uno de los intelectuales ms inuyentes de la regin. Vilas es miembro del Departamento de Planicacin y Polticas Pblicas de
El hito ms relevante en los programas de posgrado orientados al sector pblico fue la creacin de la maestra en Administracin Pblica en la Universidad de Buenos Aires.
aquella casa de estudios y se desempea como director de la maestra en Polticas Pblicas y Gobierno. Dentro de los estudios sobre desarrollo local podemos situar a Pedro Prez, Alejandro Villar, Sergio Ilari, Daniel Cravacuore director de la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales de la Universidad Nacional de Quilmes y Gustavo Bada, anteriormente en el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento, y a partir de 2010 en la Universidad Nacional de San Martn, quien tambin ha realizado trabajos sobre el desarrollo de este campo de estudio. En la Universidad Nacional de La Matanza ha venido implementando su programa de investigacin Gloria Mendicoa, con estudios fuertemente anclados en la realidad de ese partido y sus aledaos. En la Universidad Nacional de Crdoba se destaca desde hace aos el trabajo de Claudio Tecco, orientado tambin hacia los estudios sobre polticas locales. De la produccin realizada en la Universidad Catlica de Crdoba relativa a la temtica, podemos mencionar la coleccin de la serie PROFIM (Programa de Fortalecimiento Institucional a Municipios) editada con el apoyo de la Fundacin Konrad Adenauer, que cuenta entre sus autores a acadmicos y docentes de diversas universidades nacionales y extranjeras. En ella encontramos el libro Diseo y gestin de polticas pblicas. Hacia un modelo relacional de Emilio Graglia. Asimismo se destacan Polticas pblicas y largo plazo. El programa social mexicano PROGRESA de Marcos Roggero y Sobre llovido mojado de Silvia Fontana. En cuanto a la pro-
blemtica de la comunicacin gubernamental orientada hacia las polticas pblicas y las decisiones de gobierno, cabe mencionar La construccin del consenso. Gestin de la comunicacin gubernamental de Luciano Elizalde, Damin Fernndez Pedemonte y Mario Riorda (Bulcourf y Cardozo, 2010d). De los egresados de la Universidad Nacional de Cuyo podemos mencionar a los destacados investigadores Aldo Isuani, Eduardo Bustelo y Emilio Tenti Fanfani, quienes, a su vez, desde la democratizacin ejercieron importantes cargos en la gestin pblica en diferentes gobiernos. Uno de los campos que se ha desarrollado en los ltimos aos es el de las polticas de seguridad pblica, temtica de alguna forma abandonada por la ciencia poltica desde la democratizacin y retomada a partir de la denominada crisis del modelo policial. Este conjunto de problemticas es fuertemente interdisciplinaria: comparte espacios con la criminologa, el derecho penal, la psicologa y la sociologa del delito. En la ciencia poltica, la gura ms destacada es Marcelo San, quien, adems de investigar y poseer una importante produccin acadmica, ha ocupado varios cargos de gestin en el rea. Entre sus principales obras podemos destacar El leviatn azul. Polica y poltica en la Argentina y La reforma policial en Amrica Latina. Una mirada crtica desde el progresismo. En materia de revistas cientcas, Desarrollo Econmico, PostData, Revista SAAP, El Debate Poltico, Temas y Debates y Studia Politicae
presentan artculos referidos a la administracin pblica de los principales referentes del rea. Entre las revistas especcas podemos mencionar Poltica y Gestin, publicacin arbitrada que editan conjuntamente la Escuela de Poltica y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martn, la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional del Noroeste, el Centro de Estudios Interdisciplinarios de la Universidad Nacional de Rosario, el Centro de Estudios Histricos de la Universidad Nacional del Litoral, el Centro de Anlisis de Polticas Pblicas de la Universidad de Chile, el Centro de Investigaciones y Estudios Sociales del Uruguay (CIESU) y el Colegio de Socilogos de Uruguay. Dirigida en la actualidad por Marcelo Cavarozzi, se han editado diez nmeros desde 2000. La Asociacin de Administradores Gubernamentales publica desde 1993 la revista Aportes para el Estado y la Administracin Gubernamental, que combina escritos de divulgacin y reexin con artculo cientcos; hasta el da de hoy se han editado 27 nmeros. Por otro lado, en 2008 se cre la revista Nuevo Espacio Pblico, perteneciente al Instituto Provincial de la Administracin Pblica de Ro Negro, que se presenta como una revista especca del rea de Estado y polticas pblicas y cuenta con cuatro nmeros editados. Desde 2011, el Departamento de Planicacin y Polticas Pblicas de la Universidad Nacional de Lans edita la revista Perspectivas de Polticas Pblicas.
Estudios de grado y posgrado

Como se sostuvo anteriormente, a partir de los aos 80 hubo un desarrollo de las instituciones de enseanza en la temtica de la mano de los programas de maestra, con el punto de partida que signic la creacin de la maestra en Administracin Pblica de la Universidad de Buenos Aires. El gobierno de Alfonsn, en una clara poltica de profesionalizacin de la funcin pblica y generacin de conocimientos sobre el Estado, dio impulso a la creacin de dicho programa con el apoyo del Instituto Nacional de la Administracin Pblica, la Secretara de la Funcin Pblica y el CONICET, que aport becas para que funcionarios pblicos pudieran dedicarse a tiempo completo a su formacin de posgrado. Siguiendo esta idea, Ser de Bottinelli sostiene que: [N]o es casual que su inicio se haya producido a poco del retorno a la democracia. El entonces Secretario de la Funcin Pblica y presidente del Instituto Nacional de la Administracin Pblica, Prof. Jorge Roulet, tena en claro que slo una administracin pblica profesionalizada hara posible la sustentabilidad del sistema democrtico (Ser de Bottinelli, 2001, p.1). As, durante el gobierno de la transicin, la profesionalizacin del sector pblico se apoy en un pilar ms acadmico, que se referenci en aquel
posgrado, y en la formacin de altos gerentes pblicos mediante la creacin del Cuerpo de Administradores Gubernamentales, el cual desarroll un tramo formativo de excelencia con la idea de generar una burocracia meritocrtica inspirada en el ENA de Francia. Con el transcurso de los aos fueron crendose sucesivamente programas de maestra de administracin pblica. Del relevamiento de la CONEAU y de los diversos portales de las universidades, hemos podido rastrear quince maestras en administracin o gestin pblica. De ellas, slo la de la Universidad de Buenos Aires ha sido acreditada como A-Excelente por la CONEAU, mientras que la de la Universidad San Andrs obtuvo la calicacin An (nuevo). Un hito importante ser la creacin del primer doctorado en Administracin Pblica en la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad del Litoral dirigido por Miguel Asencio, nico ciclo de doctorado orientado especcamente a esta rama del conocimiento. Ahora bien, es menester sealar que el rea de formacin de posgrado en administracin pblica es mucho ms amplia que la referida a los programas de administracin o polticas pblicas. Al tomar este ltimo criterio, dejamos de lado a uno de los cinco posgrados en ciencias sociales de la Argentina acreditado como A: la maestra en Polticas Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Esto se debe a que no incluimos dentro de las maestras en administracin pblica a ningn
programa con orientacin sectorial. A raz de ello, podemos ordenar las maestras de acuerdo con el criterio que toman Andrieu y Asencio (2006) para dividir temticamente los posgrados en Administracin Pblica, la clasicacin que hace el INAP en su red de posgrados. Aqu podemos encontrar las siguientes reas temticas: Gestin pblica, Jurdica, Auditora y control, Economa, nanzas y estadsticas, Polticas sociales, Justicia y seguridad, Desarrollo econmico, Defensa y Salud. En lo referido a la formacin de grado, la primera carrera con el nombre de Administracin Pblica fue la de la Universidad Nacional de Cuyo en 1952, bajo la direccin de Dardo Prez Ghilou y con un fuerte contenido orientado hacia la gestin pblica. Tres aos antes, la nueva Constitucin de 1949 haba hecho obligatoria la enseanza de contenidos polticos y de identidad nacional en todos los estudios universitarios en la Argentina, y aquella institucin fue la primera en reformar sus planes. Cre un Departamento de Estudios Polticos encargado de impartir cursos especializados y publicar una revista peridica, que luego gener la demanda de instrumentar una carrera de grado afn, la licenciatura en Ciencias Polticas, hoy denominada Ciencia Poltica y Administracin Pblica. En sus comienzos, los contenidos curriculares estuvieron orientados a la formacin de funcionarios pblicos con altos conocimientos de derecho pblico, historia y losofa (Guardamagna, 2008).
Ms all de estas experiencias, en los ltimos aos comenzaron a crearse carreras de grado en las nuevas universidades nacionales del conurbano (General San Martn, General Sarmiento, Quilmes y Arturo Jauretche), y en 2009 comenz a dictarse la segunda carrera de administracin pblica en una universidad privada, la UADE, con el nombre Poltica y Administracin Pblica.
Instituciones y redes especializadas

Existen mltiples espacios de encuentro para los estudios en el rea de Estado, administracin y polticas pblicas, ms an si se consideran los campos de especializacin. El seminario RedMuni, referido a los estudios municipales y locales, o el Congreso Nacional de Polticas Sociales, son puntos nodales de intercambio acadmico de gran trascendencia en sus respectivas reas. La Asociacin Argentina de Polticas Sociales, por su parte, propicia en forma continua espacios de reexin en temticas relacionadas con el desarrollo e implementacin de las polticas sociales; desde 2002 ha organizado cuatro Congresos Nacionales de Polticas Sociales y una cantidad importante de eventos de discusin y reexin. El espacio que merece ser citado aparte por su especicidad temtica es el Congreso Argentino de Administracin Pblica, organizado desde 2001 en forma bienal por la Asociacin Argentina de Estudios de Administracin Pblica (AAEAP) y la Asociacin de Administradores Gubernamentales. La AAEAP informa en su portal institucional que su existencia resulta del proceso de convergencia de distintos actores que tienen en comn a la administracin pblica como campo de inters, materia de investigacin, estudio y enseanza, y mbito de desempeo laboral, profesional, poltico
El espacio que merece ser citado aparte por su especificidad temtica es el Congreso Argentino de Administracin Pblica, organizado desde 2001 en forma bienal.
y gremial. Por este origen la Asociacin es un espacio plural que ampara una diversidad extensa de perspectivas, proponindose armar el inters pblico mediante el desarrollo del conocimiento y las prcticas en materia de administracin pblica, favoreciendo el intercambio y la diseminacin de estudios y experiencias realizados en el campo acadmico y de la gestin . El Congreso Argentino de Administracin Pblica ha mostrado a lo largo de estos 10 aos un crecimiento tanto de participantes como de ponencias presentadas; su ltimo evento se realiz en 2011 en Resistencia, Chaco. Entre los productos de la AAEAP que podemos sealar, se destaca la publicacin del libro Estado y Administracin Pblica: Crticas, enfoques y prcticas en la Argentina actual antes mencionado. Cabe mencionar los aportes sustantivos para su creacin y continuidad de Alberto Bonifacio y Guillermo Schweinheim. Otra institucin destacada es la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP), en cuyos congresos nacionales se destaca el rea de Estado, administracin y polticas pblicas. La asociacin ha realizado hasta la fecha diez congresos; su ltimo evento se llev a cabo en la ciudad de Crdoba en 2011. En el Estado argentino se destaca el Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP), que depende de la Secretara de Gabinete y Coordinacin Administrativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros. La Direccin de Investigaciones del INAP realiza y promueve estudios e investigaciones para contribuir al desarrollo del conocimiento sobre la administracin pblica y el Estado. Con un carcter netamente aplicado, busca fortalecer el vnculo entre la produccin de conocimiento y la toma de decisiones pblicas para brindar insumos de utilidad que mejoren la calidad del diseo y la implementacin de polticas. En tal sentido, desarrolla investigaciones sobre distintas temticas del Estado y la administracin pblica, fomenta la realizacin de estudios en estas reas premiando trabajos distinguidos, se vincula con los centros acadmicos abo-
cados a estos temas, organiza jornadas y seminarios de reexin y debate, y trabaja en conjunto con diferentes sectores del Estado y de la sociedad civil en la produccin de conocimiento. En 2009, la entonces Secretara de Gabinete y Gestin Pblica (hoy Secretara de Gabinete y Coordinacin Administrativa) de la Jefatura de Gabinete de Ministros constituy, mediante resolucin 77/2009, un Consejo de Expertos en Gestin Pblica, institucionalizando este mbito para contribuir a entablar un fructfero dilogo con referentes de mximo prestigio en la materia . Del mencionado pronunciamiento participaron 35 acadmicos y gestores destacados del rea de la administracin pblica: Carlos H. Acua, Pedro Andrieu, Claudia Bernazza, Mario Burkn, Eduardo Bustelo Grafgna, Horacio Cao, Marcelo Cavarozzi, Nuria Cunill Grau, Alejandro Estvez, Sebastin Etchemendy, Julio Csar Fernndez Toro, Pablo Fontdevila, Mercedes Iacoviello, Bernardo Kliksberg, Mario Krieger, Francisco Longo, Marcos Makn, Caio Marini, Roberto Martnez Nogueira, Pablo Micheli, Guillermo ODonnell, Dora Orlansky, Oscar Oszlak, Marta Oyhanarte, Adam Przeworski, Fabin Repetto, Andrs Rodrguez, Carlos Ruta, Julio Saguir, Bianor Scelza Cavalcanti, Guillermo Schweinheim, Fernando Straface, Joan Subirats y Pablo Vinocur. En el marco de la Jefatura de Gabinete de Ministros tambin merecen mencin tres trabajos recientes publicados por el Programa de Modernizacin del Estado. Lecturas sobre el Es-
tado y las polticas pblicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual, compilado por Carlos H. Acua, sintetiza gran parte de la trayectoria mundial y regional sobre la problemtica del Estado y las polticas pblicas. Los desafos de la coordinacin y la integralidad de las polticas y gestin pblica en Amrica Latina, tambin compilado por Acua, aborda el tema de las capacidades estatales que se vuelven necesarias para garantizar el diseo e implementacin de polticas pblicas coordinadas e integrales. Por ltimo, la traduccin al castellano de la destacada compilacin de Paul Sabatier Teora del proceso de las polticas pblicas es uno de los libros ms importantes de los ltimos aos dentro del campo de los estudios sobre polticas pblicas. Entre las redes internacionales en las que participan fuertemente acadmicos e investigadores argentinos, sobresale el Consejo Latinoamericano de Administracin y Desarrollo (CLAD), el cual desarrolla una intensa labor junto a los gobiernos de la regin, como numerosos eventos cientcos y publicaciones. A nivel internacional, varios expertos argentinos participan de las reas de Estado, administracin y polticas pblicas de la International Political Science Association (IPSA), organizacin integrada por politlogos de los cinco continentes; adems de publicar una revista peridica, realiza congresos mundiales trienales, cuya ltima edicin se llev a cabo en 2012 en la ciudad de Madrid. Dentro de las asociaciones regionales tambin cabe mencionar a la Asociacin Latinoamericana de Ciencia Poltica
(ALACIP), que realiza congresos regionales en forma bienal donde se presentan mltiples ponencias sobre administracin y polticas pblicas; el ltimo evento a la fecha ha sido en 2012 en la ciudad de Quito.
3. los temas sobre los que se estructuran las propias agendas de investigacin de los acadmicos orientados a esta rea de estudios, y 4. la diversidad, solapamientos y sustentabilidad de las redes especializadas. Este mirarse y reexionar sobre s mismo como disciplina emergente constituye, sin duda, un sntoma de la magnitud y madurez que ha adquirido en los ltimos aos el rea de los estudios en administracin y polticas pblicas. Sin embargo, faltan ms y mejores trabajos empricos que reejen el progreso real que ha experimentado el rea. Nuevos trabajos permitirn seguramente dar cuenta de procesos y comunidades que se desarrollan a distintas velocidades. Conocer las fortalezas y las debilidades presentes al interior del rea es una condicin necesaria para emprender de manera ms articulada y planicada la tarea de potenciar y construir capacidades para promover un desarrollo disciplinar ms equilibrado y sustentable.
Conclusiones tentativas
En este trabajo no se ha pretendido realizar un relevamiento exhaustivo de las distintas dimensiones que dan cuenta del desarrollo de este emergente campo de estudios en la Argentina. Su nico propsito es promover la realizacin de trabajos que aborden las trayectorias, secuencias y ritmos en que se ha desarrollado el rea de los estudios en Administracin y Polticas Pblicas. Algunas nuevas agendas de investigacin han comenzado a preguntarse lo siguiente: 1. el proceso de produccin, publicacin y circulacin del conocimiento cientco vinculado a esta rea de estudios; 2. los contenidos curriculares de las materias vinculadas al rea de Estado, administracin y polticas pblicas que se abordan en los distintos programas de grado y posgrado de ciencia poltica y disciplinas anes;
Bibliografa
Acua, C. H. (comp.). (2007).
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual. Buenos Aires: Proyecto de Modernizacin del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros.
En Universidad Nacional de Crdoba y Universidad Catlica de Crdoba, Reconstruyendo la estatalidad: Transicin, instituciones y gobernabilidad. II Congreso Argentino de Administracin Pblica.
Andrieu, P. y Asencio, M. (2006).

Formacin gerencial para el Sector Pblico. Algunas experiencias. En P . Andrieu (coord.), Estado y Administracin Pblica en la Argentina. Buenos Aires: Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires.
Alford, R. y Friedland R. (1991).

Los poderes de la teora. Buenos Aires: Manantial.
Agoff, S. (2003, septiembre).

Algunos problemas acerca de la emergencia del campo disciplinario y la formacin en administracin pblica en Argentina. En Universidad Nacional de San Luis, Congreso Latinoamericano de Educacin Superior en el Siglo XXI. Facultad de Ciencias Humanas.
Almond, G. (1999).
Una disciplina segmentada. Escuelas y corrientes en ciencia poltica. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
Archenti, N. y Alonso, M. B. (2008).

VIII Congreso Nacional de Ciencia Poltica. Un espacio con nuevas voces. Revista SAAP, 3(2), 455-467 .
Andrieu, P. (2002, noviembre).

Equilibrio entre la visin de los posgrados y las necesidades del Sector Pblico: Tensin entre Coyuntura y Prospectiva en la formacin. En Instituto Nacional de la Administracin Pblica, Seminario Nacional sobre Posgrados con Orientacin en Polticas Pblicas.
Blanco, A. (2006).
Razn y Modernidad. Gino Germani y la sociologa en la Argentina. Buenos Aires: Siglo XXI.
Agoff, S., Bada, G, Fagundez, P. y Mansilla, G. (2003, noviembre).

Emergencia del campo disciplinario y formacin en administracin pblica: El caso de la licenciatura en administracin pblica de la Universidad de General Sarmiento.
Bourdieu, P. (2003).
Campo de poder, campo intelectual. Buenos Aires: Quadrata.
Bulcourf, P. (2007).
Las nieves del tiempo platearon mi sien: reexiones sobre la historia de la ciencia poltica
en la Argentina. Sociedad Global, 1, 7-35.
Bulcourf, P. y Reina, A. (2009).

Comprendiendo al Estado: los aportes de Guillermo ODonnell a su reconceptualizacin en Amrica Latina. Revista de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales, 2(2), 117-146.
Anlisis Poltico (SAAP) y Universidad Nacional del Litoral, Centros y periferias: equilibrios y asimetras en las relaciones de poder. IX Congreso Nacional de Ciencia Poltica.
Bulcourf, P. (2008, agosto).

Desarrollos comparados de las carreras de ciencia poltica y relaciones internacionales de la Argentina. En Universidad Nacional de Entre Ros y Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP), Las prcticas preprofesionales en la ciencia poltica. Jornada de desarrollo acadmico.
Bulcourf, P. y Vzquez, J. C. (2004).

La ciencia poltica como profesin. POSTData. Revista de reexin y anlisis poltico, 10, 255-304.
Bulcourf, P. y Cardozo, N. (2010a, marzo).

Democracia y democratizacin en la ciencia poltica argentina: un estudio crtico. En Universidad Nacional de Cuyo, La Travesa de la Libertad ante el Bicentenario. IV Congreso Interocenico de Estudios Latinoamericanos, X Seminario Argentino Chileno y IV Seminario Cono Sur de Ciencias Sociales, Humanidades y Relaciones Internacionales. Facultad de Ciencias Polticas y Sociales. Centro de Estudios Trasandinos y Latinoamericanos.
Bulcourf, P. y DAlessandro, M. (2002).

La ciencia poltica en la Argentina. Desde sus comienzos hasta los aos 80. Revista de Ciencias Sociales, 13, 139-230.
Bulcourf, P. y Cardozo, N. (2009a).

Quien quiera oir que oiga: algunas reexiones sobre la ciencia poltica en la Argentina a comienzos del siglo XXI. Espacios Polticos, 10(5), 3031.
Bulcourf, P. y DAlessandro, M. (2003).

La ciencia poltica en la Argentina. En Pinto, J. (comp.), Introduccin a la ciencia poltica. Buenos Aires: Eudeba.
Bulcourf, P. y Cardozo, N. (2009b, julio).

El desarrollo de la ciencia poltica en la Argentina: competencias profesionales y diseos curriculares. En Sociedad Argentina de
Bulcourf, P. y Cardozo, N. (2010b, mayo).

Los programas de grado y posgrado en administracin pblica en la Argentina. En Universidad Nacional de San Luis, En el bicentenario
de la Nacin Argentina. I Congreso Argentino y Latinoamericano de Postgrados en Educacin Superior.
prctica profesional. En Universidad Nacional de Jujuy, X Jornadas Regionales de Investigacin en Humanidades y Ciencias Sociales. Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales.
pectiva histrica: su desarrollo y profesionalizacin. En Ceinladi, VIII Simposio y I Congreso Internacional de Amrica Latina y el Caribe. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Econmicas.
Bulcourf, P. y Cardozo, N. (2010c, agosto).

O desenvolvimento da cincia poltica na Argentina e no Brasil em perspectiva comparada. EN ABCP , VII Congreso de la Asociacin Brasilera de Ciencia Poltica.
Bulcourf, P. y Cardozo, N. (2011b, julio).

La ciencia poltica en la Argentina: elementos para su estudio. En Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP) y Universidad Nacional de Crdoba, Democracia, Integracin y Crisis en el Nuevo Orden Global: Tensiones y desafos para el anlisis poltico. X Congreso Nacional de Ciencia Poltica.
Cueto, W., Belmonte, A. y Ballabio, M. (2006).

Una Auditora Ciudadana sobre la calidad de las prcticas democrticas en el Municipio de Lujn de Cuyo (Provincia de Mendoza). Mendoza: Universidad Nacional de Cuyo.
Bulcourf, P. y Cardozo, N. (2010d).

Ciencia poltica y relaciones internacionales en la Universidad Catlica de Crdoba: una mirada sobre su desarrollo. Studia Politicae, 18, 103-134.
De Luca, M. (2006).
Ciencia poltica en Crdoba capital: un balance sobre el VII Congreso Nacional de la SAAP . Revista SAAP, 2(3), 637-647 . Entrevista a Oscar Oszlak (2008, 13). PostData, Revista de reexin y anlisis poltico, 245253.
Bulcourf, P. y Cardozo, N. (2010e). El desarrollo de los

estudios sobre administracin y polticas pblicas en la Argentina a partir del proceso democratizador. Nuevo Espacio Pblico, 5.
Bulcourf, P. y Cardozo, N. (2011c).

La fbrica de politlogos: la enseanza de la ciencia poltica en la Argentina actual. Espacios Polticos, 6.
Bulcourf, P. y Cardozo, N. (2011a, mayo).

El desarrollo de la ciencia poltica, su diseo curricular y la
Bulcourf, P., Cardozo, N. y Jolas, L. (2008, octubre).

La ciencia poltica en Argentina, Brasil y Uruguay en pers-
Fernndez, A. (comp.) (2002).

La ciencia poltica en la Ar-
gentina. Dos siglos de historia. Buenos Aires: Biebel.
Guardamagna, M. (2008).
La Ciencia Poltica en Cuyo: el auge antes de la crisis. En Universidad Nacional de Rosario, Desafos y oportunidades para la democracia latinoamericana del siglo XXI. VIII Congreso Nacional de Democracia. Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales.
Leiras, M., Abal Medina, J. M. y DAlessandro, M. (2005).

La ciencia poltica en la Argentina: el camino de la institucionalizacin dentro y fuera de las aulas universitarias. RCP Revista de Ciencia Poltica, 25(1), 76-91.
Fernndez Ramil, M. de los A. (2005).

La ciencia poltica en el divn: la introspeccin disciplinar. Revista de Investigaciones Polticas y Sociolgicas, 4(2), 11-30.
Lesgart, C. (2003).
Usos de la transicin a la democracia. Ensayo, ciencia y poltica en la dcada del 80. Rosario: HomoSapiens.
Garc, A. y Ua, G. (comps.). (2006).

Think tanks y polticas pblicas en Latinoamrica. Dinmicas globales y realidades regionales. Buenos Aires: Prometeo.
Guardamagna, M. (2009, julio).

Elitismo e igualdad poltica en los orgenes de la Ciencia Poltica en Cuyo. En Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP) y Universidad Nacional del Litoral, Centros y periferias: equilibrios y asimetras en las relaciones de poder. IX Congreso Nacional de Ciencia Poltica.
Neiburg, F. y Plotkin, M. (comp.). (2004).

Intelectuales y expertos. La constitucin del conocimiento social en la Argentina. Buenos Aires: Paids.
Garca Selgas, F. (1994).

Teora social y metateora hoy. El caso de Anthony Giddens. Madrid: Siglo XXI y Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS).
Oliv, L. (1985).
Estado, legitimacin y crisis. Mxico: Siglo XXI.
Gunnell, J. (2006).
The Founding of the American Political Science Association: Discipline, Profession, Political Theory, and Politics. American Political Science Review, 100(4), 479-186.
Giddens, A. (1987).
Las nuevas reglas del mtodo sociolgico. Buenos Aires: Amorrortu.
Oszlak, O. (1997, octubre, 14-18).

La administracin pblica como rea de investigacin: la experiencia de Argentina. En CLAD, II Congreso del
CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica.
paradojas y desafos. En CLAD, VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica.
Oszlak, O. (2000).
El Posgrado en Administracin Pblica: una maestra pionera. Temas y Propuestas, 9(18), 36-40.
Shils, E. (1970).
The calling of sociology and other essays in the pursuit of learning. Chicago: University of Chicago.
Oszlak, O. (2002, noviembre).

La insercin e impacto de los egresados de los posgrados en el Sector Pblico. En Instituto Nacional de la Administracin Pblica, Seminario Nacional sobre Posgrados con Orientacin en Polticas Pblicas.
Schweinheim, G. (comp.). (2010).

Estado y Administracin Pblica: Crticas, enfoques y prcticas en la Argentina actual. Buenos Aires: Asociacin de Estudios de Administracin Pblica.
Sabatier, P. (comp.). (2010).

Teora del proceso de las polticas pblicas. Buenos Aires: Proyecto de Modernizacin del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros.
Sitios web
http://www.asociacionag.org.ar/ www.aaeap.org.ar www.clad.org.ve www.inap.gov.ar www.saap.org.ar
Ser de Bottinelli, C. (2001, noviembre, 5-9).

La maestra en Administracin Pblica de la Universidad de Buenos Aires: contribuciones,
Autores
Joan Subirats
Doctor en Ciencias Econmicas por la Universidad de Barcelona. Catedrtico de Ciencia Poltica en la Universidad Autnoma de Barcelona. Director del Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas de la UAB desde su creacin hasta julio de 2009; actualmente es responsable del Programa de Doctorado del IGOP . Especialista en polticas pblicas, en gestin pblica y en problemas de innovacin democrtica y sociedad civil. Autor de numerosos libros y editor de publicaciones especializadas, colabora habitualmente en diversos medios de comunicacin, como el diario El Pas.
1975; actualmente es asesor letrado en el Ministerio de Salud de la Nacin. Dirigente sindical desde 1983, ocup diversos cargos: desde 1990 integra la Comisin Directiva de la Seccional Capital Federal y Empleados Pblicos Nacionales de la Unin del Personal Civil de la Nacin, y desde 1998 ocupa el cargo de Secretario de Profesionales de ese gremio. Desde 2006 es miembro titular de la Comisin Permanente de Interpretacin del Convenio Colectivo General para la Administracin Pblica Nacional. Desde 2009 se desempea como representante del Cono Sur e integra el Comit Ejecutivo Mundial de la Internacional de Servicios Pblicos (ISP). Dirige la revista Escenarios para un nuevo contrato social de la UPCN.

Doctora en Ciencia Politica por Georgetown University; el ttulo de su tesis doctoral es Expanding the Borders of Democracy: Deliberative Politics and Populism . Ha sido docente de grado y posgrado en la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Nacional de San Martn y la Universidad Nacional de Rio Negro. Actualmente es investigadora externa del Centro de Estudios de Historia Regional (CEHIR-ISHIR-CONICET-UNCOMA) y profesora invitada en la Universidad Torcuato Di Tella y la Universidad Nacional de Rio Negro. Su rea de especializacin es la teora de la democracia deliberativa, los estudios de sociedad civil y ciudadana y el estudio de los populismos latinoamericanos. Sus ms recientes publicaciones son el captulo "Mauricio Macri, liberal o populista?" en Violencia, racismo y poltica. Pensar el Indoamericano, dos aos despus (UNGS, 2012) y, en coautora con Patricio Korzeniewicz, el artculo Responding to Disaster: Insiders and Outsiders in the Politics of Loss en Social Movements Studies: Journal of Social, Cultural and Political Protest 2 (8).
Nuria Cunill Grau

Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad Central de Venezuela. Durante 22 aos dirigi el Programa de Estudios e Investigaciones y el Programa de Documentacin, Informacin y Produccin Editorial del CLAD. Actualmente es Asesora Especial de ese organismo y acadmica en la Universidad de Chile y en el Centro de Investigacin en Sociedad y Polticas Pblicas de la Universidad de Los Lagos. Ha realizado misiones de consultora en la mayora de los pases de la regin, y es conferencista y profesora invitada en diversas instituciones de Iberoamrica. Sus temas de investigacin se vinculan a las relaciones Estado-sociedad. Autora de varios libros, tambin ha participado en ms de 14 obras colectivas editadas en diferentes pases.
Omar Autn
Abogado por la Universidad de Buenos Aires. Trabaja en la Administracin Pblica Nacional desde
Autores
Demian T. Panigo
Doctor en Economa por la cole des Hautes tudes en Sciences Sociales, Paris. Docente investigador de la Universidad Nacional de La Plata, de la Universidad de Buenos Aires, de Paris-Jourdan Sciences Economiques-ENS, de la Universidad Nacional de Moreno y del CEIL -PIETTE del CONICET. Autor de numerosos libros, artculos y documentos sobre la problemtica econmica y social en Amrica Latina, actualmente concentra sus esfuerzos de investigacin en el anlisis formal de las economas perifricas y el impacto de las polticas sociales en Amrica Latina.
Nelson Cardozo
Licenciado en Ciencia Poltica y Profesor de Enseanza Media y Superior en Ciencia Poltica por la Universidad de Buenos Aires. Docente de la UBA y de la Universidad Argentina de la Empresa; investigador en la UBA, la Universidad Nacional de Quilmes y el Instituto Nacional de Estudios Estratgicos de la Seguridad (INEES). Sus reas de investigacin son la enseanza y desarrollo de la ciencia poltica, los sistemas de pensiones y las polticas de seguridad ciudadana. Public artculos sobre esas temticas en revistas cientcas de la Argentina y de Brasil, Chile, Espaa, Uruguay y Mxico.
Florencia Mdici
Magster en Economa por la Universidad Nacional de La Plata y doctoranda en Ciencias Econmicas en la Universidad de Buenos Aires. Docente de Problemas Socioeconmicos Argentinos en la Universidad Nacional de Moreno y jefa de Trabajos Prcticos en la asignatura Crecimiento Econmico de la Facultad de Ciencias Econmicas de la UBA. Becaria CONICET (Tipo II) del Centro de Estudios e Investigaciones Laborales (CEIL). Public diversos artculos en revistas acadmicas nacionales.
Gustavo Dufour
Magster en Gobierno y Administracin Pblica por la Universidad Complutense de Madrid y Magster en Administracin Pblica por el Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset de Madrid. Profesor regular en la Universidad de Buenos Aires y en la Universidad Nacional Arturo Jauretche, y profesor invitado en la Universidad de San Andrs, la Universidad del CEMA y la FLACSO (sede Buenos Aires). Especialista en temas de administracin y polticas pblicas, en los ltimos aos ha focalizado su inters en el anlisis de las polticas y reformas educativas en Amrica Latina y en los procesos de descentralizacin que se han implementado en la Argentina. Autor de numerosos artculos y captulos de libros, ha realizado trabajos de consultora para distintos organismos estatales e internacionales; actualmente se desempea como consultor del Proyecto de Modernizacin del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin.
Pablo Bulcourf
Licenciado en Ciencia Poltica por la Universidad de Buenos Aires. Profesor Adjunto regular e investigador en la Universidad Nacional de Quilmes y docente e investigador en la Universidad de Buenos Aires. Investigador Categora II del Programa de Incentivos a Docentes Investigadores del Ministerio de Educacin. Coordinador de la Comisin Tcnica Asesora N 2- Ciencias Sociales, de la Secretara de Investigacin de la UBA, Secretario Acadmico del lnstituto Nacional de Estudios Estratgicos en Seguridad (INEES) y Secretario General de la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP).
155 | Polticas Pblicas
Direccin de Investigaciones
Instituto Nacional de la Administracin Pblica
La Direccin de Investigaciones del INAP , que depende de la Subsecretara de Gestin y Empleo Pblico, tiene entre sus objetivos la promocin y realizacin de investigaciones sobre el Estado y la administracin pblica. Mediante estos estudios, provee insumos que contribuyen al robustecimiento de las capacidades institucionales del Estado, reconciliando la produccin de conocimiento con el proceso de toma de decisiones que involucran a la gestin pblica. Con esta misin, la Direccin desarrolla Perspectivas sobre el Estado, las polticas pblicas y la gestin, revista acadmica destinada a presentar trabajos vinculados con el Estado en general y la administracin pblica en particular. Nuestra pretensin es consolidar y fortalecer una publicacin de excelencia, que rena el anlisis de prestigiosos acadmicos y gestores nacionales e internacionales y que integre conocimientos diversos y disciplinas mltiples, constituyndose en una herramienta de utilidad tanto para los tomadores de decisiones pblicas como para los sectores de la sociedad civil interesados en estas temticas.
Direccin de Investigaciones
Los trabajos presentados aqu se fundan en una premisa, que opera a modo de certeza: las capacidades estatales son imprescindibles para contribuir a la resolucin de los problemas econmicos y sociales. Asistimos a un contexto nacional y regional indito, signado por la recuperacin integral de la esfera pblica, tanto de sus instituciones polticas como de sus aparatos burocrticos. En este marco, resulta necesario generar espacios que den cuenta de los alcances, lmites y desafos de un Estado, una gestin y una sociedad en constante transformacin. A tal n tambin se orienta esta revista.
Revista de distribucin gratuita. Ao 1. Nmero 1. Abril de 2013 ISSN 2314-2936 Registro de la propiedad intelectual en trmite
Jefe de Gabinete de Ministros: Dr. Juan Manuel Abal Medina Secretario de Gabinete y Coordinacin Administrativa: Lic. Facundo Nejamkis Subsecretario de Gestin y Empleo Pblico: Lic. Andrs Gilio Director del Instituto Nacional de la Administracin Pblica: Prof. Lic. Rafael Ruffo Director de Investigaciones: Lic. Mariano Montes Director de Documentacin e Informacin: Lic. Alberto Morn
Equipo Direccin de la revista: Mariano Montes Equipo de trabajo por la Direccin de Investigaciones Coordinacin: Javier Cachs | Daniela Barbieri Direccin Acadmica: Sergio de Piero Correccin: Juan von Zeschau | Pablo Garibaldi | Luciano Acevedo Equipo tcnico por la Unidad de Comunicacin Institucional Edicin de textos: Carlos Cnepa | Lorena Sierkovich | Patricia Iacovone Diseo, ilustracin y diagramacin: Javier Cibotti | Federico Cannone | Marina Vila Coordinadora UCI: Soledad Gonnet Editor responsable: Direccin de Investigaciones El editor no se responsabiliza por los conceptos, opiniones y armaciones vertidas en los textos de los colaboradores de esta publicacin, que son de exclusiva responsabilidad de los respectivos autores. Editorial: INAP | Subsecretara de Gestin y Empleo Pblico | Secretara de Gabinete y Coordinacin Administrativa | Jefatura de Gabinete de Ministros Esta publicacin fue realizada con el apoyo del Proyecto "Promover y fortalecer las estrategias de la Secretaria de Gabinete y Coordinacin Administrativa para mejorar la atencin al ciudadano y contribuir a la institucionalizacin de una gestin pblica de calidad" (PNUD ARG/12/012). El contenido de esta publicacin no reeja necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva o de sus Estados miembros. Coordinadora general del Proyecto PNUD ARG/12/2012: Nadia Moragas
Av. Roque Senz Pea 511 CP C1035AAA | Ciudad Autnoma de Buenos Aires Repblica Argentina (54-11) 4343-9001 www.jgm.gob.ar Impreso en:

Revista INAP

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Revista INAP

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

AUTORIDADES

LIC. FACUNDO NEJAMKIS

Juan Manuel Abal Medina

5 | Perspectivas sobre el Estado

Ao 1. Nmero 1. Abril de 2013

Nuria Cunill Grau

Mara Esperanza Casullo

Demian Panigo y Florencia Mdici

Pablo Bulcourf, Gustavo Dufour y Nelson Cardozo

Secretario de Gabinete y Coordinacin Administrativa

9 | Perspectivas sobre el Estado

Democracia | Participacin ciudadana | Nuevas tecnologas

* Publicado originalmente en Historia Actual Online (HAOL) 26, 115-132.

12 | Perspectivas sobre el Estado

13 | Perspectivas sobre el Estado

14 | Perspectivas sobre el Estado

15 | Perspectivas sobre el Estado

16 | Perspectivas sobre el Estado

17 | Perspectivas sobre el Estado

18 | Perspectivas sobre el Estado

Qu efectos tiene la generalizacin de Internet en ese escenario?

19 | Perspectivas sobre el Estado

20 | Perspectivas sobre el Estado

21 | Perspectivas sobre el Estado

22 | Perspectivas sobre el Estado

23 | Perspectivas sobre el Estado

24 | Perspectivas sobre el Estado

25 | Perspectivas sobre el Estado

26 | Perspectivas sobre el Estado

27 | Perspectivas sobre el Estado

28 | Perspectivas sobre el Estado

Movimientos sociales, Internet y poltica

29 | Perspectivas sobre el Estado

30 | Perspectivas sobre el Estado

31 | Perspectivas sobre el Estado

32 | Perspectivas sobre el Estado

33 | Perspectivas sobre el Estado

34 | Perspectivas sobre el Estado

Democracia y participacin ciudadana

35 | Perspectivas sobre el Estado

36 | Perspectivas sobre el Estado

37 | Perspectivas sobre el Estado

38 | Perspectivas sobre el Estado

39 | Perspectivas sobre el Estado

40 | Perspectivas sobre el Estado

Subirats, J. et al. (2007).

Rdel, U., Frankenberg, G. y Dubiel, H. (1997).

41 | Perspectivas sobre el Estado

Nuria Cunill Grau

Estado | Sector pblico | Servicio pblico | Ciudadana

44 | Perspectivas sobre el Estado

Nuria Cunill Grau

El juego actual y sus reglas

45 | Perspectivas sobre el Estado

46 | Perspectivas sobre el Estado

(Forssell y Norn, 2007 , p. 219)3, en la prctica se han traducido b3

Nuria Cunill Grau

La equidad y la legalidad desvalorizadas a costa de la bsqueda de una eficiencia no segura

47 | Perspectivas sobre el Estado

48 | Perspectivas sobre el Estado

Nuria Cunill Grau

49 | Perspectivas sobre el Estado

50 | Perspectivas sobre el Estado