Derecho Parlamentario - Jose Maria Serna de La Garza

DERECHO
PARLAMENT ARIO
COLECCIN PANORAMA DEL DERECHO MEXICANO
Coordinadores:
Lic. Diego Valads
Dr. Jos Luis Soberanes Fernndez
Miro. Hugo Alejandro Concha Canl
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Serie A: FUENTES, b) TEXTOS y ESTUDIOS LEGISLATIVOS, Nm. 104
Gerente de producto: Alejandro lvarez Ledesma
Supervisores de edicin: Sergio Campos Pelez y Ral Mrquez Romero
Supervisor de produccin: Zeferino Garca Garca
DERECHO PARLAMENTARIO
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por cualquier medio, sin autorizacin escrita del editor.
DERECHOS RESERVADOS 1997, respecto a la primera edicin por
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Cedro Nm. 512, CoL Atlampa
06450 Mxico, D.F.
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ISBN 970-10-\386-7
1234567890
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imprimir en Marzo de 1997 en
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9086543217
Printed in Mexico
Contenido
ACERCA DEL AUTOR .................. . VII
1. CONCEPTO DE DERECHO PARLAMENTARIO
Derecho legislativo
Derecho parlamentario. 2
11. FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO 3
La Constitucin 3
La legislacin ordinaria federal 4
El Reglamento del Congreso General 5
Acuerdos de los grupos parlamentarios 6
Costumbres parlamentarias 7
Estatutos de los partidos polticos 8
III. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN DEL CONGRESO
DE LA UNIN .............. 9
El bicamarismo en Mxico 9
Mecanismo de integracin de las cmaras 10
Cmara de Diputados. 10
Cmara de Senadores . 13
Las comisiones de las cmaras del Congreso de la Unin 13
Visin conjunta. 14
Las comisiones de la Cmara de Diputados 18
Las comisiones de [a Cmara de Senadores 32
La Comisin Permanente. 34
La Gran Comisin 39
Los grupos parlamentarios 41
IV. PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO. 45
El procedimiento legislativo. 46
Iniciativa 46
VI CONTENIDO
Dictamen ..... .
Discusin.
Votacin para aprobar o rechazar un proyecto de ley
Sancin ...... .
Promulgacin y publicacin, sinnimos? .
Iniciacin de la vigencia . . . . . . .
Los procedimientos de control parlamentario .
Comparecencias .....
Comisiones de investigacin
Procedimientos jurisdiccionales.
Procedimiento del llamado juicIO poltico
Procedimiento de la declaracin de procedencia en materia penal
V. ESTATUTO JURDICO DE LOS MIEMBROS
DEL CONGRESO ............... .
Requisitos para ser diputado y para ser senador.
Las incompatibilidades y la licencia. . . .
Inviolabilidad e inmunidad parlamentarias
Inviolabilidad .
Inmunidad ..
Juicio poltico.
La suplencia . . .
VI. ALGUNOS ASPECTOS NORMATIVOS DE LA DINMICA
INTERNA DE LOS TRABAJOS DEL CONGRESO
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DE LA UNIN . . . . . . 71
Instalacin de las cmaras . . . .
La mesa directiva . . . . . . . .
El presidente de la mesa directiva
Los vicepresidentes. . . . . .
Los secretarios y los prosecretarios
Las sesiones ...
Las votaciones . . .
Votacin nominal. .
Votacin econmica
Votacin por cdula
VII. COMENTARIOS FINALES
BIBLIOGRAFA ......... .
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Acerca del autor
Curs los estudios de licenciatura en la Facultad de Derecho de la UNAM, obtenien-
do el grado correspondiente con la tesis titulada: "Elementos para una actualizacin
de las funciones del Congreso de la Unin". Entre 1989 y 1991 estudi la Maestra
en gobierno y poltica de Amrica Latina en la Universidad de Essex, Inglaterra; a
partir de 1991 curs los estudios de Doctorado en Gobierno en esa misma univer-
sidad, y obtuvo el grado en 1996.
Desde 1995 se desempea como investigador de tiempo completo en el
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Actualmente es candidato a
investigador nacional.
Ha impartido cursos de teora de la Constitucin, derecho constitucional
comparado y justicia electoral, en diversas universidades del interior de la repblica
y cursos y conferencias en universidades de otros pases, tales como la Universidad
de Texas, en Austin, y el Cranfleld Institute ofTechnology (Inglaterra).
En septiembre de 1995 fue distinguido con la CS. Smith Scholarship, otorgada
porel Mexican Center del Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad
de Texas en Austin, y en diciembre del mismo ao se hizo acreedor al Premio
Jurdico "Jos Francisco Ruiz Massieu", otorgado por el Instituto de Investigacio-
nes Jurdicas de la UNAM, en reconocimiento a su proyecto de investigacin
titulado: "El debate sobre la reforma institucional en Amrica Latina: Brasil,
Argentina y Mxico".
L Concepto de derecho
parlamentario
El derecho parlamentario comprende el conjunto de normas que regulan las
actividades internas de las asambleas legislativas (parlamentos o congresos) de los
estados, en lo referente a su organizacin, funcionamiento, facultades, deberes,
privilegios de sus miembros y relaciones entre los grupos politicos que las integran,]
Podra hablarse tambin de una definicin ms amplia de "derecho parlamentario",
que abarcase no slo consideraciones de tipo formal, sino tambin elementos
axiolgicos y teleolgicos consustanciales al Estado de derecho. Sin embargo, para
los efectos de este estudio trabajaremos con la definicin ms estricta, aunque jams
perderemos el punto de referencia valorativo y finalista de la definicin ms amplia.
Conviene hacer una consideracin, as sea breve, sobre una cuestin que en
apariencia es terminolgica y formal, pero que afecta la sustancia de la materia que
nos proponemos estudiar en este trabajo. Debemos llamar a nuestra materia
"derecho legislativo" o "derecho parlamentario"?
DERECHO LEGISLATIVO
ste era el concepto ms utilizado en Mxico hasta hace algunos aos.
2
Moiss
Ochoa Campos defini al derecho legislativo como
el conjunto de normas que regulan las funciones de uno de los rganos del poder
pblico; el Poder Legislativo. Establece su competencia y precisa el proceso de la
actividad legislativa --en la que colabora el Poder Ejecutivo-, por la cual se formulan
determinadas reglas jurdicas de observancia general, a las que se da el nombre
especfico de leyes.'
I sta es, en esencia, la definicin que da el doctor Francisco Berln Valenzuela en Derecho
parlamentario, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1993, p, 33.
2 Una de las obras eontemporaneas ms importantes sobre la materia publicada en Mxico Moiss
Ochoa Campos (coord.), Derecho legislativo mexicano, XI, VIII Legislatura del Congreso de la Unin.
Cmara de Diputados, Mxico, 1973
3 Moiss Ochoa Campos, "Caracterizacin del derecho legislatiVO mexicano", en M. Ochoa
Campos (coord.), op. cil., p. 60
2 DERECHO PARLAMENTARIO
Como puede apreciarse, en la definicin anterior predomina la nocin de que
la funcin del Poder Legislativo es hacer leyes, lo cual es inexacto en el Mxico
moderno, al menos desde dos puntos de \ ista. En primer lugar, es bien conocido el
hecho de que en Mxico, como en la mayora de los estados democrticos contem-
porneos, quien hace las leyes es principalmente el Poder Ejecutivo, en tanto que
el Poder Legislativo aprueba, modifica o desecha las iniciativas de ley que aqul
somete a su consideracin. En segundo lugar, el Poder Legislativo realiza impor-
tantes funciones que no son legislativas, que tienen que ver con el control y
fiscalizacin del gobierno, con labores de infomlacin y deliberacin pblicas, as
como con tareas de representacin pollica y hasta jurisdiccionales (en sentido
material), entre otras.
Por tanto, utilizar la denominacin 'derecho legislativo" implica limitar
nuestra atencin al estudio de un rea que ni es la nica que realizan las asambleas
legislativas, ni tampoco es exclusiva de e I la'). Adems, esta denominacin tambin
deja de lado aspectos tan importantes como los relacionados con la organizacin y
funcionamiento interno de las asambleas legislativas como rganos colegiados que
son.
DERECHO P ARLAMENT ARIO
Esta denominacin, por lo general, permite la inclusin de todos los aspectos
relacionados con las funciones y organizacin interna de las asambleas legislativas
modernas. Aqu la dificultad aparente radica en hablar de "derecho parlamentario"
en pases en donde no existe un "sistema parlamentario". Sin embargo, digo que
la dificultad es aparente puesto que no debemos confundir la denominacin que se
le d a la asamblea legislativa, con el tipo de rgimen poltico en el que tal asamblea
se encuentre inserta. En otras palabras, el parlamento es un nombre genrico con
el que se puede identificar a todas las asambleas legislativas, independientemente
de que operen en un rgimen presidencial o parlamentario. A final de cuentas, se
trata de una cuestin tenninolgica y convencional. As, por ejemplo, el que en
Espaa se hable de un "Congreso de los Diputados" no es bice para que sea posible
afirmar que ese pas vive bajo un rgimen de tipo parlamentario. De igual manera,
la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOe)
regula a los "grupos parlamentarios", y crea una Comisin de Reglamentos y
Prcticas Parlamentarias, sin que ello afecte el carcter presidencial de nuestro
rgimen poltico. Por los razonamientos consideramos que es legtimo
y adems conveniente hablar en Mxico de derecho parlamentario.
11. FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO 3
La Constitucin 3
La legislacin ordinaria federal 4
El Reglament o del Congreso General 5
Acuerdos de los grupos parlamentari os 6
Costumbres parl amentarias 7
Estatutos de los partidos polticos 8
IL Fuentes formales del derecho
parlamentario
En este captulo desarrollaremos el tema de las fuentes formales del derecho
parlamentario, entendidas como los procesos de creacin de las nannas jurdicas
que regulan la materia que nos ocupa.
4
LA CONSTITUCIN
La fuente formal ms general del derecho parlamentario es la propia Constitucin.
si bien con mayor propiedad tcnica deberamos decir que la fuente en este caso,
ms que la Constitucin, es el proceso por el cual se crean las normas de rango
constitucional que establecen los principios bsicos que regulan la organizacin y
atribuciones del Congreso; lo anterior se debe a que el tnnino "fuente" alude,
como ya anotamos, al concepto de "proceso de creacin", del cual las normas
constitucionales son resultado.
As pues, la formulacin de proyectos, los dictmenes, los debates y las
votaciones que se llevaron a cabo en el seno del Congreso Constituyente de
1916-1917 son fuente primaria del derecho parlamentario. Tambin lo son los
distintos procesos de refonna constitucional entre los cuales se destacan la refonna
de 1977 que modific de manera importante la integracin de la Cmara de
Diputados, as como la realizada en 1994, que modific la integracin de la Cmara
de Senadores.
Por su parte, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos dedica
el captulo 1I de su ttulo 1I a la regulacin del Poder Legislativo. En dicho captulo,
que comprende los artculos 50 al 79, se establecen los principios bsicos de la
estructura del Congreso: bicamarismo, eleccin e instalacin del Congreso, el
procedimiento legislativo y las facultades del Congreso, as como las de cada una
de las cmaras y de la Comisin Permanente.
4 No desarrollamos el tema de las fuentes reales e histricas (segn la clasificacin tradicional).
ni el de las fu..:nles de dimensin sociolgica y axiolgica (propuestas recientemente), por razones de
espacIo.
Asimismo, fuera de este capitulo I1 del titulo segundo de la Constitucin,
existen otros artculos constitucionales que tambin se refieren a las funciones del
Congreso. Tal es el caso, por ejemplo, del artculo 29 (que regula la intervencin
del Congreso y de la Comisin Permant:nte en caso de suspensin de garantas
individuales); el artCulo 93 (que establece la facultad de las cmaras para citar a
los secretarios de Estado y a los jefes de departamentos administrativos para efectos
de informacin); y los articulos 109, 110 Y 111 (los cuales norman las atribucio-
nes de las cmaras en materia de juicio poltico y declaracin de procedencia en
materia penal contra determinados servidores pblicos).
En suma, la Constitucin es el cuerpo normativo que contiene los principios
rectores bsicos relativos a la organizacin, estructura y facultades del Congreso
de la Unin, y por ello es el fundamento je toda normatividad de menor jerarqua
en la materia parlamentaria.
LA LEGISLACIN ORDINARIA FEDERAL
La segunda fuente fonnal del derecho parlamentario es la ley. Si siguisemos
empeados en el afn de corregir la doctrina tradicional sobre las fuentes del
derecho, tendramos que hablar del "procedimiento legislativo" ms que de la ley.
Sin embargo, esta importante discusin doctrinal no fonna parte de los objetivos
de este trabajo, as que continuaremos guindonos por los criterios tradicionales,
al menos en parte. Por tanto, hablaremos de la "legislacin" como la segunda fuente
formal del derecho parlamentario.
En relacin con el derecho parlamemario mexicano, el artculo 70 de la Cons-
titucin establece el principio que en doctrina se conoce con el nombre de la
"autononnatividad de las cmaras". Este principio impide la injerencia nonnativa
de instancias ajenas al Poder Legislativo en lo que se refiere a su organizacin y
funcionamiento interiores, a travs del de una "reserva de regla-
mento o ley parlamentaria". s
De esta manera, el segundo prrafo del artculo 70 constitucional indica que
"El Congreso expedir la ley que regular su estructura y funcionamiento inter-
nos", en tanto que el prrafo cuarto del mismo artculo ordena que "Esta ley no
podr ser vetada ni necesitar de promulgacin del Ejecutivo Federal para tener
vigencia.,,6 Es decir, el procedimiento de creacin de la Ley Orgnica del Congreso
no es el procedimiento legislativo general establecido en los articulo s 71 y 72 de la
Constitucin, sino que es un procedimiento distinto en el cual no interviene otro
poder que no sea el Legislativo.
5 Juan Cano Bueso, "El principio de autonormatividad de las cmaras y la naturalezajuridica del
reglamento parlamentario", en Revista de Estudios ,'Jolticos, nueva poca, nm. 40,julio-agosto, 1984,
p.89
6 Los prrafos citados son adiciones hechas al articulo 70 constitucional, por el decreto publicado
en el Diario Oficial de la Federacin el6 de diciembre de 1977
FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO 5
Conforme al procedimiento antedicho, la Loe fue elaborada y publicada en el
Olaria Oficial de la Federacin (DOn el 25 de mayo de 1979. Hasta la fecha, esta
ley ha sufrido reformas y adiciones importantes, las ltimas de las cuales fueron
publicadas en el D01' el 20 de julio de 1994. La LOe es el cuerpo legislativo que,
junto con el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos (RGICG), contiene la mayor parte de las normas de
derecho parlamentario mexicano a nivel federal. Por esta razn ser objeto principal
de atencin del presente estudio, como se ver en las secciones siguientes.
Sin embargo, existen otros cuerpos de legislacin en los cuales tambin se
pueden encontrar normas de derecho parlamentario, como es el caso del Cdigo
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), en lo que se refiere
a los requisitos de elegibilidad que deben cumplir los candidatos a diputados
federales y senadores (art. 7) ya la integracin del Congreso de la Unin (arts. 10
al 18).
Por otra parte, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos
(LFRSP) tambin contiene normas de derecho parlamentario, como es el caso de sus
artculos del 5 al 45, que regulan los procedimientos a travs de los cuales las
Cmaras realizan sus funciones de carcter jurisdiccional, en los casos de juicio
poltico y declaracin de procedencia en materia penal, que estudiaremos ms
adelante en detalle.
EL REGLAMENTO DEL CONGRESO GENERAL
El artculo 77 constitucional seala en su fraccin 111, que cada una de las cmaras
puede, sin la intervencin de la otra, hacer su propio reglamento interior. En otras
palabras, cada cmara puede expedir de manera separada el reglamento que habr
de normar su gobierno interior. Sin embargo, en la actualidad existe un reglamento
interior de gobierno que es comn a ambas cmaras.
Como lo seala el doctor Carpizo, el Congreso mexicano ha tenido relativa-
mente pocos reglamentos en su historia: el del 3 de enero de 1825 estuvo en vigor
durante 72 aos y fue sustituido por el del 20 de diciembre de 1897. A su vez, ste
estuvo vigente hasta que se expidi el actual reglamento, el20 de marzo de 1934.
7
Desde 1934 hasta 1979 (ao de expedicin de la LOe), el Reglamento para el
Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos fue
el principal instrumento regulador de toda la materia concerniente a la estructura,
organizacin y funcionamiento de las cmaras del Congreso de la Unin. Fue en el
seno de las sesiones realizadas en la Secretara de Gobernacin en 1977 cuando por
primera vezse propuso la idea de que el Congreso necesitaba no slo un reglamento,
sino una ley orgnica. As, la exposicin de motivos de la Loe mencion el hecho
de que la costumbre parlamentaria mexicana haba consagrado el principio de que
7 Jorge CarrIZO. Estlldios constItucIOnales, 2a eJ., lJ'\JAM/LGEM, Mxico, 1983, pp. 388-389.
el Congreso se rigiera por un reglamento, el cual, sin embargo, en realidad era
-segn la propia exposicin de motivos- una verdadera ley orgnica.
8
De esta manera, a partir de 1979 rigen la materia parlamentaria en Mxico, por
un lado, la LOC (analizada en el apartado anterior), y, por el otro, el Reglamento
para el Gobierno Interior del Congreso General, pero, en el caso de este ltimo,
slo en lo que no se oponga a las disposiciones de la LOe, tal como lo indic en su
momento el articulo segundo transitorio de la misma, y como tambin lo seala el
articulo dcimo transitorio de la reformada LOC, publicada en el DOF el20 de julio
de 1994.
En resumen, como ya lo mencionamos, el artculo 77 de la Constitucin indica
que cada cmara est facultada para expedir su propio reglamento interior; sin
embargo, las cmaras no han expedido "las nonnas reglamentarias correspondien-
tes" de que habla el artculo dcimo transitorio de la Loe vigente, que vendran a
actualizar un instrumento tan importante para el mejor funcionamiento interno de
la institucin parlamentaria mexicana. En cambio, sigue vigente, en lo que no se
oponga a la LOC, el viejo RGICG, vlido para ambas cmaras, que data de 1934, y
que no ha sido puesto al da en cuanto a 10:-> nuevos principios que orientan a nuestro
Congreso, introducidos por las sucesivas "reformas polticas" que han afectado su
estructura, funcionamiento y dinmica internas.
ACUERDOS DE LOS GRUPOS P ARLAMENT ARIOS
Como bien seala Santiago Oate Laborde, ni la ley ni el reglamento pueden
contener en su totalidad las nonnas que rigen la vida de un cuerpo legislativo
deliberante. "Su pluralismo, el estar integrado por grupos parlamentarios obliga a
la adopcin de un conjunto de resoluciones y acuerdos relativos a su rgimen
interior que escapa a una fcil codificacin."9
En efecto, la integracin plural del Congreso paulatinamente ha generado la
necesidad de llegar a compromisos entre las distintas fracciones parlamentarias,
para garantizar as la realizacin coordinada de las tareas de esta institucin, en
funcin de los principios de orden, equidad y economa funcional. Tal ha sido la
necesidad de llegar a este tipo de acuerdos, que la ltima reforma a la LOC de 1994,
cre la llamada Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, con la
intencin de constituirla en el marco institucional en el cual se pueda lograr el tipo
de acuerdos comentados.
De hecho, resulta interesante destacar que esta comisin (de la cual hablaremos
en detalle en la seccin de este trabajo dedicado al estudio de las comisiones del
Congreso de la Unin), tuvo su antecedente precisamente en un acuerdo al que
8/dem
9 Santiago Oate Laborde, "Fuentes e interpretacin del derecho parlamentario", en Instituto de
Investigaciones Legislativas (comp.). Derecho par'amentario Iberoamericano. Porra, Mxico, 1987,
p.6O.
FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO 7
llegaron los coordinadores de los distintos grupos parlamentarios de la LV Legis-
latura, que tuvo como objetivo restarle a la Gran Comisin una serie de facultades
que le estaban asignadas por la LOC y el RC;ICG.
IO
Este es, pues, un claro ejemplo
que muestra Cmo los acuerdos parlamentarios pueden llegar, incluso, a modificar
los instrumentos normativos generalmente identificados como de jerarqua superior
en la materia que nos ocupa.
COSTUMBRES PARLAMENTARIAS
Se ha afirmado que la costumbre, como fuente formal del derecho, tiene una
importancia fundamental en el mbito del derecho parlamentario, debido a que gran
parte de las normas escritas en esta materia no son sino el reflejo o consagracin
formal de anteriores costumbres.
li
Tal es el caso, por ejemplo, del parlamento
ingls, cuyas normas de operacin y funcionamiento interno han sido producto de
siglos de decantacin de ciertas prcticas que con el tiempo han adquirido el carcter
de obligatorias. 12
En el derecho parlamentario mexicano, la costumbre ha sido tambin una
importante fuente formal, si bien hay que reconocer que el derecho escrito ha
predominado. En cualquier caso, pueden identificarse ciertas costumbres que
despus han sido consagradas de manera formal en la ley. Por ejemplo, la integra-
cin de los legisladores de la misma filiacin partidista en grupos claramente
identificables, y su trabajo coordinado en las cmaras precedi a la incorporacin
de la figura de l0s "grupos parlamentarios" en la Loe.
u
Lo mismo puede decirse de
la costumbre relacionada con la reunin peridica de los lderes de los diversos
grupos parlamentarios para considerar, conjuntamente, las acciones especficas que
propiciasen el mejor desarrollo de las labores camarales (costumbre ahora recono-
cida formalmente en el articulo 35 de la LOe).
La naturaleza esencialmente poltica y dinmica de estos cuerpos colegiados
que llamamos cmaras legislativas, ha obligado al surgimiento de fuentes formales
necesarias para flexibilizar el carcter generalmente rgido del derecho escrito. La
costumbre, junto con los acuerdos entre los lderes de los grupos parlamentarios,
ha venido, precisamente. a cumplir esta funcin.
lO F Berlin Valenzuel<l, op c/I. r 306
1I Fernando Santaolalla. Derecho pa,.!aflll:'l1IarJo e.\pwl01, Lspasa-Universldad, Espasa-Calpe,
Espafjt 1990_ p_:"1
12 Recordemos brevemente los elementos de la como fuente formal del derecho
primero, la repeticin de ciertas prctlcas y, segundo, la opil1lo 11IrJS seu neces.Hlalis. o sea, el
reconocimiento del carcter jurdICO y obligatorio de dIChas prcticas.
13 Esta ligura se incorpor por primera vez a nuestro derecho parlamentario escrito, en la LOC de
1979
EST A TU TOS DE LOS PARTIDOS POLTICOS
El artculo 34 de la LOe en vigor nos obliga a hablar de ciertos instrumentos
nonnativos que tienen relevancia en el mbito de la institucin representativa en
nuestro pas, pero que, en estricto sentido, no constituyen una fuente formal del
derecho parlamentario. Nos referimos a los estatutos de los partidos polticos. En
este sentido, el mencionado artculo 34 dice:
El funcionamiento, las actividades y Ie.s procedimientos para la designacin de los
coordinadores de los grupos parlamentan os, sern regulados por las normas estatutarias
y los lineamientos de los respectivos partidos polticos, en el marco de las disposiciones
de esta ley.
Los estatutos de los partidos son los instrumentos que regulan las relaciones
internas de esos sujetos de derecho que han sido reconocidos y registrados legal-
mente como partidos polticos, segn los procedimientos establecidos en el Cdigo
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (arts. 22 al 35). Por ello el
artculo 34 otorga fuerza jurdica a dichos instrumentos, en el mbito no ya de los
partidos como personas jurdicas que son. sino en el mbito de los rganos del Poder
Legislativo, en los cuales los partidos actan.
111. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN DEL CONGRESO
DE LA UNIN . .. . . .
El bicamarismo en Mxico
Mecanismo de integracin de las cmaras
Cmara de Diputados.
Cmara de Senadores .
Las comisiones de las cmaras del Congreso de la Unin
Visin conjunta .
Las comisiones de la Cmara de Diputados
Las comisiones de la Cmara de Senadores
La Comisin Permanente.
La Gran Comisin
Los grupos parlamentarios
9
9
10
10
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13
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41
IIL Estructura y organizacin
del Congreso de la Unin
EL BlCAMARISMO EN MXICO
El artculo 50 de la Constitucin establece que "El Poder Legislativo de los Estados
Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividir en dos
cmaras, una de diputados y otra de senadores." Esta forma de organizar al Poder
l.egislativo, dividindolo, ha sido predominante en nuestra historia constitucional,
si bien la versin original de la Constitucin de 1857 estableci, en lugar del
bicamarismo, un sistema unicamaral. Este ltimo sistema perdur hasta 1874, fecha
en la cual el Senado fue reintroducido en nuestra organizacin constitucional por
el poder revisor.
De manera tradicional se ha identificado al bicamarismo con el federalismo.
Dicha vinculacin se estableci desde que la Constitucin de 1824 orden que los
senadores seran elegidos por las legislaturas de los estados, por mayora de votos.
En virtud de este procedimiento, se pensaba que los senadores representaban a las
entidades federativas y no a la nacin, como era el caso de los diputados, Adems,
la tendencia a asociar, en cuanto a la naturaleza de su representacin, al Senado
mexicano con el estadounidense (este ltimo plenamente identificado con el
federalismo desde sus orgenes), ha contribuido a fortalecer en Mxico la creencia
de que bicamarismo y federalismo van necesariamente juntos.
Sin embargo, parece haber elementos para contradecir dicha vinculacin. Uno
de ellos sera el hecho de que durante la experiencia centralista mexicana del siglo
XIX subsisti el bicamarismo. Otro elemento sera la gradual desaparicin de la
intervencin de las legislaturas locales en el proceso de eleccin de los senadores,
cuyo ltimo resabio fue la disposicin del artculo 56 constitucional, derogada en
1986, que otorgaba a aqullas la facultad de declarar electo al candidato a senador
que hubiera obtenido la mayora de los votos emitidos. Finalmente, un ltimo
elemento sera la circunstancia de que a los aspirantes a diputados y a senadores se
les exigen los mismos requisitos de elegibilidad, excepto el de la edad.
As pues, algunos autores opinan que la principal razn de ser del bicamarismo
en Mxico ha de buscarse en otro contexto, diferente al federalismo, el cual parece
ser el siguiente: el bicamarismo en Mxico obedece, ms que a un prurito federa-
lista, al nimo de introducir un principio de control y moderacin dentro del propio
Poder Legislativo. La mayor experiencia poltica y serenidad de nimo que supone
la edad ms avanzada (la cual es requisito de elegibilidad de los senadores a quienes
se exige un mnimo de 30 aos, a diferencia de los diputados, a quienes se exige
un mnimo de 21 aos cumplidos al da de la eleccin), sera el factor determinante
que garantizara la existencia de un elemento moderador en los procesos legislati-
vos.
El debate sobre el carcter federalista del Senado no est de ninguna manera
concluido. El caso es que el Constituyente de 1917 ratific el bicamarismo como
principio fundamental de nuestra organizacin constitucional. Sin embargo, lo que
los diputados constituyentes no podan prever fue la creacin de un sistema de
partido predominante que sustituira funcionalmente al bicamarismo, ya que el
efecto moderador y correctivo de los posibles "excesos" de la cmara baja fue
introducido, principalmente, por la disciplina de partido.
Ahora que en Mxico se est conformando un sistema de partidos diferente,
ms plural, y en el que cabe la posibilidad de que la mayora en la Cmara de
Diputados sea de partido distinto al del presidente de la Repblica, es de esperarse
que el bicamarismo habr de recobrar 'u posicin como elemento moderador y
mediador de los siempre conflictivos procesos de gobierno.
Tena Ramrez ha delineado las ventajas institucionales del sistema bicamaral:
a) Favorece el equilibrio de poderes al debilitar, dividindolo, al Poder
Legislativo, el cual generalmente tiende a predominar.
b) En caso de conflicto entre el Ejecutivo y una de las cmaras, puede la otra
intervenir como mediadora. Sin embargo, si el conflicto se presenta entre
el Ejecutivo y las dos cmara" hay presuncin fundada de que es el
Congreso quien tiene la razn.
e) La segunda cmara es una garanta contra la precipitacin legislativa, as
como contra el error y el desborde y predominio de las pasiones polticas
en el proceso legislativo. Esto se debe a que el tiempo que transcurre entre
la discusin en la primera cmara y la segunda, pennite serenar la contro-
versia y madurar el juicio.
14
MECANISMO DE INTEGRACIN DE LAS CMARAS
Cmara de Diputados
De la lectura de los artculos 52 de la e onstitucin y 20. de la LOC, se desprende
que la Cmara de Diputados se integrar con quinientos diputados, electos segn
principios de representacin distintos, a saber: trescientos de ellos son electos por
14 Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional mexicano, 16a. ed .. Porra. Mxico, 1978, p. 266.
ESTRUCTURA Y ORGANIZACiN DEL CONGRESO DE LA UNiN 11
el prinCIpIO de votacin mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos
electorales uninominales, mientras que doscientos sern elegidos segn el principio
de representacin proporcional, mediante el sistema de listas regionales votadas en
circunscripciones plurinominales. Por ser ste, en estricto sentido, un terna que
pertenece ms al mbito del derecho electoral que al parlamentario, en este apartado
nos limitaremos a hacer referencias someras al contenido tcnico de los conceptos
recin apuntados.
Principio de votacin mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos
electorales uninominales. El principio de votacin mayoritaria es aquel en el cual
se elige al candidato que obtiene la mayora de los votos en una demarcacin
electoral detenninada. Dicha mayora puede ser absoluta o relativa: absoluta
cuando se exige que para resultar ganador el candidato debe obtener la mitad ms
uno del total de votos emitidos en la demarcacin en la cual compiti; relativa,
cuando basta con que obtenga ms votos que el resto de los candidatos con quienes
compiti. Este ltimo es el principio que se sigue en nuestro pas.
Por otra parte, el principio de votacin mayoritaria relativa opera slo en
demarcaciones especficas que en Mxico hemos denominado distritos electorales
uninominales. Se llaman "uninominales" debido a que de la competencia electoral
que en ellos se verifica para efecto de elegir diputados, surge un solo diputado.
El articulo 53 de la Constitucin establece un criterio demogrfico para
organizar a los trescientos distritos uninominales que existen en Mxico, al decir
que la demarcacin territorial de estos ltimos ser la que resulte de dividir la
poblacin total del pas entre los distritos sealados. Adems, este mismo artculo
seala que la distribucin de los distritos electorales uninominales entre las entida-
des federativas se har con base en el ltimo censo general de poblacin, sin que
en ningn caso la representacin de un estado pueda ser menor de dos diputados
electos por el principio de mayora.
Principio de representacin proporcional, mediante el sistema de listas regio-
nales votadas en circunscripciones plurinominales. El principio de la proporcio-
nalidad es aquel en virtud del cual se busca reflejar el nmero de votos obtenido
por cada partido, en el nmero de escaos congresionales obtenidos por cada uno
de ellos. En este caso, los candidatos de los partidos compiten en demarcaciones
territoriales distintas de los distritos electorales uninominales, llamadas "circuns-
cripciones plurinominales ". stas son de mayor tamao que los primeros, y abarcan
el territorio de varias entidades federativas. Se les llama "plurinominales" porque
en estas demarcaciones territoriales se elige a ms de un diputado, a partir de listas
que para cada circunscripcin propone y registra cada uno de los partidos polticos.
Cabe aclarar que para que un partido poltico pueda obtener el registro de sus listas
regionales, deber acreditar que participa con candidatos a diputados por mayora
relativa en por 10 menos doscientos distritos uninominales. Adems, para que un
partido poltico tenga derecho a que le sean asignados diputados segn el principio
de representacin proporcional, deber alcanzar por lo menos 2% del total de la
votacin emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales,
segn lo dispone el articulo 54 de la Constitucin en sus fracciones 1 y JI. Asimismo,
el artculo 53 de la Constitucin seala que se constituirn cinco circunscripciones
de este tipo en el pas.
En tiempos recientes el artculo 54 constitucional fue refonnado, en el sentido
de modificar el esquema de excepciones al principio de estricta correlacin entre
el porcentaje de votos obtenidos por los partidos, y el porcentaje de escaos que les
corresponden en la cmara baja, Recordemos que con la refonna del3 de septiembre
de 1993, se haba detenninado que las 2(10 diputaciones de representacin propor-
cional seran asignadas con el criterio de estricta correlacin entre porcentaje de
votacin y porcentaje de curules de representacin proporcional. Y acordmonos
tambin de que dicha regla admiti dos En primer lugar, cuando un
partido poltico obtuviese ms del 60% de la votacin nacional emitida, tendra
derecho a que se le asignaran diputados de representacin proporcional en un
nmero que sumado a las constancias de mayora que hubiese obtenido, no pasara
el nmero de 315 diputados, o sea, e163% de la Cmara de Diputados. En segundo
lugar, cuando algn partido poltico obtuviese el 60% o menos de la votacin, pero
an as, su nmero de votos fuese mayoritario, la asignacin de diputados de
representacin proporcional, sumada a las constancias de mayora que hubiese
obtenido, no podra sobrepasar el nmero de 300 diputados, o sea, el 60% de la
cmara baja.
1S
Pues bien, la refonna del 21 de agosto de 1996 conserv el principio de
representacin proporcional estricta, pero alter el esquema de lmites o techos
superiores sobre el nmero mximo de curules que algn partido poltico puede
tener en la cmara baja, y que, como dijimos, antes de la refonna de agosto de 1996
oscilaba entre el 60% y el 63% de la misma.
Segn las nuevas reglas, ningn pan ido poltico puede controlar ms del 60%
de los escaos en la Cmara de Diputados, ya que no podr contar con ms de 300
diputados por ambos principios. Por otro lado, sobre el lmite general del 60% como
mximo de curules a controlar por un partido en la cmara mencionada, las refonnas
de 1996 introdujeron tambin un lmite en cuanto al diferencial que puede existir
entre el porcentaje de votacin nacional emitida en favor de un partido, y el
porcentaje de las curules que en la cma:'a baja corresponden a ese mismo partido
por ambos principios de representacin. En ningn caso, seala la fraccin V del
artculo 54 reformado, dicho diferencial podr exceder los ocho puntos porcentua-
les. Esto significa que si, por ejemplo, IIn partido obtiene el 45% de la votacin
nacional emitida, el nmero mximo de eurules que podr tener en la cmara baja
ser de 53% de las mismas, Esta es una regla que viene a acotar la tradicional
sobrerrepresentacin del partido ms grande en la Cmara de Diputados, la cual
perduraba en el sistema representativo mexicano, a pesar de las reformas de 1993
que intentaron limitarla,
15 Manuel Barqun, "Comentario al artculo 5 t de la Constitucin", en Constitucin de los Estados
Unidos Mexicanos comen/ada, Instituto de Jurdicas, Porra, Mxico, [995.
Cmara de Senadores
Por su parte, el artculo 56 constitucional establece tres sistemas para elegir a los
128 senadores que formarn parte de la cmara: en cada estado y en el Distrito
Federal, sern elegidos dos senadores por el principio de mayora relativa, y uno
ser asignado al partido que constituya la primera minora. En esta eleccin los
partidos polticos debern registrar una lista con dos frmulas de candidatos,
establecindose que la senadura de la primera minora se asignar a la fnnula de
candidatos que encabece la lista del partido poltico que haya ocupado el segundo
lugar en el total de votos en la entidad de que se trate. Por otra parte, los 32 senadores
restantes sern elegidos segn el principio de representacin proporcional, median-
te el sistema de listas votadas en una sola circunscripcin plurinominal nacionaL
La introduccin de los senadores de representacin proporcional elegidos a
partir de listas votadas en una sola circunscripcin plurinominal nacional, ha sido
criticada argumentndose que dicho sistema rompe con el carcter esencialmente
federalista del Senado de la Repblica. Esta apreciacin pudiera ser considerada
como certera, si no fuera porque el supuesto "carcter esencialmente federalista del
Senado" no est del todo claro en la doctrina (como lo seftalamos en la seccin del
presente trabajo dedicada a comentar el bicamarismo). Adems, ya hay pases en
los que existen senadores que no forman parte de la cmara alta en virtud de un
criterio vinculado al federalismo, o, en otras palabras, no en razn de una repre-
sentacin regional o local, sino por motivos diversos. Tal es el caso de los
expresidentes de la Repblica en Venezuela, quienes son considerados como
miembros del Senado ex officio. Por nuestra parte, pensamos que esta medida puede
ser aprovechada por los partidos polticos para permitir el acceso al Senado a
algunos de sus miembros ms destacados, que quiz no seran muy buenos candi-
datos, pero s muy buenos y muy tiles senadores, lo cual podra redundar en un
incremento de la calidad del personal poltico que llega a la cmara alta. Claro est
que lo anterior puede tambin tener un efecto exactamente opuesto, si es que los
partidos deciden emplear el mecanismo de la representacin proporcional para
hacer llegar al Senado a individuos de antecedentes negativos en sus estados,
amparndolos detrs de las listas votadas en una sola circunscripcin plurinominal
nacional.
Finalmente, mencionaremos que, al igual que en el caso de los diputados
elegidos por el principio de representacin proporcional, los senadores de primera
minora y los de representacin proporcional tienen los mismos derechos, prerro-
gativas y deberes que aquellos que fueron elegidos por el principio de mayora
relativa.
LAS COMISIONES DE LAS CMARAS DEL CONGRESO DE LA UNIN
Las comisiones parlamentarias son la parte medular de la estructura orgnica y
funcional del Poder Legislativo mexicano. Constituyen el ncleo fundamental del
quehacer poltico parlamentario o congresional. Sin su trabajo, las asambleas
legislativas no contaran con orden alguno en sus deliberaciones, ni sus acuerdos
podran tener la calidad debida, adems de que no tendrian tiempo para analizar los
asuntos sometidos a su consideracin. Su existencia obedece, pues, a los criterios
de divisin del trabajo de las cmaras y de la especializacin en sus actividades."
Los cuerpos colegiados como las asambleas legislativas, numerosos y hetero-
gneos desde los puntos de vista ideolgico, tnico, cultural y social, requieren de
mecanismos que aseguren el consenso entre sus miembros, el cual es ms fcil
de lograr a travs de cuerpos intermedios ms pequeos, en donde se generen
acuerdos que despus se transporten al pleno de la asamblea en su conjunto. As
pues, el trabajo en comisiones determina los resultados del trabajo global de las
cmaras y del Congreso. Hablar de la eficacia de las comisiones equivale, desde
este punto de vista, a referirnos a la eficacia del Congreso como un todo: de ello
nace la importancia de revisar la estructura y facultades de estos cuerpos bsicos
de las tareas congresionales.
Asimismo, las comisiones funcionan como mecanismos de encuadramiento
colectivo de los legisladores, que aseguran orden y disciplina en el trabajo camaral,
de tal manera que se asegura el comportamiento funcional de los congresistas.
17
Visin conjnnta
Mucho se ha insistido en que si se quiere fortalecer la presencia poltica del Poder
Legislativo en Mxico, as corno dar mayor agilidad al trabajo parlamentario, es
necesario replantear la fonna en que trabajan las comisiones. IR Por esta razn, es
necesario hacer un anlisis de la forma en que est regulado el trabajo en comisio-
nes, de tal forma que nos sirva de punto de partida para ver hacia dnde debe
dirigirse la normatividad interna de las cmaras, en vista de los objetivos sealados
lneas arriba. Debemos mencionar, asimismo, que en este apartado estudiaremos
nicamente las reglas de funcionamiento comunes a todas las clases de comisiones,
dejando las reglas particulares para cuando analicemos cada una de ellas.
rganos directivos
Ningn articulo de la LOe ni del RGICG hace referencia directa y expresa acerca de
los rganos directivos de las comisiones de la Cmara de Diputados, como s lo
16 Manuel Gonzlez Oropeza, "Las comisiones de las cmaras del Congreso de la Unin", en
Poltica y proceso legislativos, UNAM y Senado de la Repblica, LlI Legislatura, Miguel ngel Porra,
Mxico, 1985, p. 253.
17 Jorge MorenoCollado, "El proceso y la prctica legislativos", en Politicayproceso legislativos,
UNAM y Senado de la Repblica., LII Legislatura., Miguel ngel Porra, Mxico, 1985, p. 208.
18 Vase, por ejemplo, Jos Antonio Gonz\cz Fernndez, "Las comisiones del H. Congreso de
la Unin", en Procuradura y Gobierno del Estado dI! Guerrero, Obra Jurdica Mexicana, Mxico, 1988;
y Manuel Gonzlez Oropeza., "Las comisiones del Congreso de la Unin en Mxico", en El Poder
Legislativo en la actualidad, Cmara de Diputados del H. Congreso de la UninluNAM, Mxico, 1994.
hace el artculo 83 de la referida ley respecto de la Cmara de Senadores.
'9
A pesar
de ello, es posible encontrar varios artculos que hacen referencia a dichos rganos,
para el caso de las comisiones de la cmara baja. Un ejemplo es el del artculo 42
de la LOC, el cual seffala que las comisiones de esta cmara podrn solicitar, "por
conducto de su presidente", informacin a las dependencias pblicas o celebrar
entrevistas con servidores pblicos. Por su parte, el artculo 47 de la misma ley
habla de que la pluralidad de partidos debe reflejarse en la integracin de las
comisiones, as como en la designacin de sus presidentes y las "secretaras
correspondientes".2o No sucede lo mismo con los vocales, autoridades que no son
mencionados ni siquiera indirectamente en la LOC ni en el RGICG, para el caso,
repetimos, de la cmara baja. La prctica parlamentaria ha sido, sin embargo, que
cada comisin cuente con un presidente, un secretario y vocales en nmero variable,
elegidos segn el procedimiento del artculo 47 de la LOC, es decir, por el pleno de
la cmara a propuesta de la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica.
El presidente de comisin es un actor potencialmente importante en los trabajos
parlamentarios del Congreso de la Unin. El mismo RGICG dispone en su artculo
83 que los presidentes de comisin son responsables de los expedientes que pasen
para el estudio de la comisin que presiden. Pero adems, los presidentes podran
ser canal de peticiones y demandas, as como voceros de declaraciones poltica-
mente relevantes, si no fuera porque, en Mxico, su papel se ve limitado por varios
factores. Quizs el principal de ellos sea el relacionado con su forma de eleccin.
En efecto, el presidente de cada comisin es elegido por el pleno, a propuesta
de la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica. Esto, en la prctica,
quiere decir que los presidentes son elegidos por el partido mayoritario, ya sea como
producto de una negociacin interna dentro de dicho partido, o como resultado de
una negociacin entre el partido mayoritario y los partidos minoritarios. Esta
frmula de eleccin fortalece el principio de disciplina partidista, a la vez que resta
autonoma a la presidencia de la comisin. Lo contrario sucedera si el presidente
fuera electo en el seno de la misma comisin, tal como sucede en la mayora de los
parlamentos actuales.
21
En este caso, si bien el elemento partidista no desaparecera,
habra margen para una negociacin interna en la comisin, o sea, para establecer
compromisos personales entre los legisladores, lo cual aumentara la posibilidad
de maniobra autnoma del presidente, en relacin con su propio grupo parlamen-
tario.
Mencin aparte merece la cuestin relacionada con la facultad para fijar el
orden del da de las reuniones de las comisiones parlamentarias en Mxico. Ni
la LOC ni el RGICG establecen regulacin expresa de este importante asunto. En la
19 Artculo 83. Las comisiones contarn con un presidente, un secretario y los vocales que autorice
la Cmara.
20 En la LVI Legislatura de la Cmara de Diputados, el PRl tiene 32 presidencias de comisin, el
PAN 9, el PRD 7 yel PT 1.
21 Juan Luis Paniagua Soto, "El sistema de comisiones en el parlamento espaol", en Revista de
la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nm. 10, marzo de 1986, p. 123.
prctica, dicho orden es fijado por el pre;idente de la comisin, si bien no deja de
darse un proceso de negociacin y consultcl interna dentro de la comisin respectiva.
Toma de decisiones
Establece el artculo 93 del RGICG que las comisiones se reunirn mediante cita de
sus respectivos presidentes, pero deben funcionar con la mayora de los individuos
que las fonnan.
Por su parte, el artculo 56 de la LOe indica que las decisiones de las comisiones
sern tomadas por mayora de votos de sus miembros y que, en caso de empate, los
presidentes de las mismas tendrn voto de calidad. Asimismo, este artculo estable-
ce la posibilidad de expresar votos particulares por parte de aquellos diputados que
disientan de la resolucin adoptada por la mayora de la comisin. En dicho
supuesto, el diputado disidente deber dirigirlo al coordinador de su grupo parla-
mentario con copia para el presidente de la comisin, para que el primero lo remita
al presidente de la mesa directiva de la Cmara, si as lo estima conveniente, para
que este ltimo lo ponga a consideracin del pleno. Cabe sealar que el mismo
procedimiento est previsto para el caso de la Cmara de Senadores, en el artculo
86 de la LOC.
Plazos
La LOC omite hacer mencin de plazo alguno dentro del cual las comisiones deban
emitir resolucin respecto de los asuntos que se les turnan. Por su parte, el artculo
87 del RGICG seala un plazo irrisorio de cinco das para que toda comisin presente
dictamen en los negocios de su competencia, contados desde la fecha en que los
haya recibido. ste es otro ejemplo ms del atraso e incongruencia en la nonnati-
vidad de nuestro Congreso, que exige ser actualizada conforme a la realidad que
vivimos.
Coordinacin con otras comisiones
Es frecuente que, en la actividad parlamentaria, diversas comisiones tengan que
conocer del mismo asunto. Los artculos 46 y 90 de la LOC prevn la posibilidad de
realizar trabajos conjuntos de comisiones de ambas cmaras. Por su parte, el RGICG
se limita tan slo a declarar en la frase final de su artculo 90 que las comisiones
de ambas cmaras pueden tener conferencias entre s para acelerar el despacho de
alguna ley u otro asunto importante. Sin embargo, ni la LOC ni el RGICG fijan regla
alguna para organizar el funcionamiento conjunto de las comisiones.
La relacin con el pleno
Suele suceder que el trabajo de las comisiones del Congreso de la Unin no es
suficientemente valorado o respetado por el pleno, lo cual da lugar a que se repitan
discusiones que se crean superadas en el seno de las comisiones, a que se realicen
debates demasiado largos o estriles, o a que se retarde, en general, el trabajo de
ambas cmaras.
22
Ello se debe, en parte, a que no existen en nuestra nonnatividad
parlamentaria disposiciones que fortalezcan las resoluciones tomadas en las res-
pectivas comisiones. Tal sera el caso, por ejemplo, de establecer la prohibicin de
que en el pleno se repitieran las discusiones llevadas a cabo en las comisiones, a
menos de que existiesen factores supervinientes y que fueran determinantes para
modificar el sentido de lo resuelto por la comisin. Claro que esto tendra que ir de
la mano de una serie de medidas tendientes a permitir que en el seno de las
comisiones se ventilaran los argumentos de todas las posiciones interesadas en la
materia tratada, ya sea provenientes de los partidos polticos, de sus fracciones o
de diversos actores sociales.
Funcionamiento durante los recesos
La actividad de las comisiones no se detiene durante los recesos del Congreso. El
articulo 85 del RGICG ordena que stas sigan funcionando, a la vez que faculta al
presidente de la comisin respectiva para coordinar el trabajo y para citar a los
miembros de la comisin en caso de ser ello necesario.
En la prctica, esta actividad parece ser mnima, ya que muchos de los
legisladores suelen aprovechar los recesos para ir a sus estados a realizar labores
de partido o de gestora,
Otros derechos y obligaciones de los miembros
de las comisiones parlamentarias
El artculo 82 del RGICG prev el caso de que algn legislador tenga un inters
personal en algn asunto turnado para su examen a la comisin a que pertenece. En
dicho supuesto el o los legisladores involucrados tendrn que abstenerse de votar
y de firmar el dictamen, lo cual debern comunicar por escrito al presidente de la
cmara, con el objeto de que sean sustituidos para el solo efecto del despacho del
asunto con el que estn personalmente relacionados. Al hablar de "dictamen", este
artculo hace pensar que se aplica nicamente a las comisiones de dictamen
legislativo. Sin embargo, pensamos que debe interpretarse en el sentido de que se
aplica al resto de las comisiones, tanto ordinarias como transitorias, en atencin al
principio de derecho que indica que donde existe la misma razn, debe existir la
misma disposicin.
Finalmente, debemos mencionar la disposicin que seala que los miembros
de las comisiones parlamentarias no recibirn ninguna retribucin extraordinaria
por su desempeo en el seno de las mismas.
22 Vase Jos Antonio Gonzlez Fernndez, op. cit., pp. 4576-4577
18 DERECHO PARlAMENTARIO
Medios de informacin
El artculo 89 del RGICG seala que las comisiones podrn solicitar "a cualesquiera
archivos y oficinas de la nacin, todas las instrucciones y copias de documentos
que estimen convenientes para el despacho de los negocios, y estas constancias les
sern proporcionadas. siempre que el asunto a que se refieran no sea de los que
deban conservarse en secreto [ ... ]". Adems, establece que la tardanza o negativa
a entregar la informacin requerida en los plazos pertinentes, autorizar a las
mencionadas comisiones para dirigirse "oficialmente en queja" al presidente de la
Repblica.
Sin embargo, ni la Loe ni el ROleG indican cules son los efectos de esta queja
oficial, por lo cual puede inferirse que el presidente de la Repblica puede hacer
con ella loque su mejorjuicio le indique. En otras palabras, hace falta un mecanismo
institucional que d cauce a la queja de tal forma que se obligue a los "archivos y
oficinas de la nacin" a entregar la informacin requerida por las comisiones de
las cmaras, sean stas de investigacin o de algn otro tipo.
Por su parte, el artculo 90 del reglamento faculta a las comisiones para realizar
conferencias con funcionarios pblicos, e indica que, en caso de que stos no asistan
a las mismas, las comisiones podrn dirigirse en queja al presidente de la Repblica,
por lo cual cabe a esta disposicin el mismo comentario que emitimos en relacin
con el artculo anterior. Ms adelante en este estudio, cuando analicemos las
comisiones de investigacin y sus facultades para allegarse informacin, amplia-
remos nuestra opinin respecto de este vital tema.
Las comisiones de la Cmara de Diputados
El artculo 42 de la LOC indica que las com lSiones de la Cmara de Diputados podrn
ser, de acuerdo con un criterio funcional, de seis tipos:
l. De Rgimen Interno y Concertacin Poltica
2. De Dictamen Legislativo
3. De Vigilancia de la Contadura Vlayor de Hacienda
4. De Investigacin
5. Jurisdiccionales, y
6. Especiales
En cambio, el artculo 44 de la LOe utiliza un criterio temporal para hablarnos
de las comisiones "ordinarias", las cuales se constituyen con carcter definitivo,
funcionan durante todo un periodo legislativo y sus integrantes duran en el cargo
tres aos. Asimismo, dispone este artculo que ordinarias sern nicamente las
comisiones de Rgimen Interno y Concetacin Poltica, las de Dictamen Legisla-
tivo, la de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda y la de Reglamentos y
Prcticas Parlamentarias.
Resulta pertinente aclarar que las comisiones ordinarias responden a la nece-
sidad de la existencia de una organizacin estable, estructurada segn criterios de
funcionalidad interna (comisiones de Rgimen Interno y Concertacin Poltica y
la de Reglamento y Prcticas Parlamentarias), y externa (comisiones de Dictamen
Legislativo y de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda). La estabilidad
en la pertenencia a estas comisiones pretende lograr que estos rganos se especia-
licen, para con ello incrementar la eficiencia del trabajo de la cmara como un todo
y en los diversos frentes,
Por su parte, el artculo 46 de la Loe seala, siguiendo tambin un criterio
temporal, que las comisiones de investigacin, las jurisdiccionales y las especiales
se constituyen con carcter transitorio, para conocer especficamente de los hechos
que hayan motivado su integracin.
Antes de pasar a estudiar cada una de estas clases de comisiones de la Cmara
de Diputados, conviene que hagamos referencia a algunas reglas que se aplican de
manera general a todas ellas en lo que se refiere a su integracin. con las excepciones
que indica la ley.
Integracin de las comisiones de la Cmara de Diputados
El artculo 47 de la Loe se refiere a la integracin de las comisiones de la cmara
baja. Esta disposicin se aplica no slo a las comisiones ordinarias de Dictamen
Legislativo, sino tambin a las de Investigacin, a las Jurisdiccionales, a las
Especiales y a la de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda (no as a las
de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, ni a la de Reglamentos y Prcticas
Parlamentarias, respecto de las cuales la LOC ha establecido reglas de integracin
especficas). Seala este artculo que las comisiones se debern integrar por no ms
de treinta diputados electos porel pleno de la cmara (a propuesta de la Comisin de
Rgimen Interno y Concertacin Poltica), a diferencia de la disposicin relativa
anterior (establecida en el artculo 55 modificado y cambiado de numeral en 1994),
que sealaba que, por regla general, las comisiones se compondran de diecisiete
diputados electos por el pleno de la cmara a propuesta de la Gran Comisin.
Adems, los diputados no podrn formar parte de ms de tres comisiones ordinarias.
En la prctica, esta ltima limitacin no ha sido respetada. En la LVI Legislatura
de la Cmara de Diputados hay varios legisladores que pertenecen a ms de tres
comisiones.
Originalmente, la LOC estableci en su artculo 55 que la eleccin de los
integrantes de las comisiones de la cmara baja se debera realizar "procurando que
en ellas se encuentren representados los diferentes grupos parlamentarios. ,,23 Dicha
disposicin fue criticada por algunos, en virtud de que dejaba en manos de la
23 Escapaba a esta regla general la Comisin de Reglamento, Rgimen y Prcticas Parlamentarias,
que se integraba con veinte miembros de entre los diputados de mayor experiencia parlamentaria, y en
la que todos los grupos parlamentarios deban estar representados As lo dispona el artclllo 58 de la
Loe hasta antes de las reformas publicadas el 20 de julio de 1994.
mayora, a travs de la Gran Comisin y del pleno, la facultad potestativa de incluir
o no a diputados de la minora en las comisiones. Adems, la disposicin no
estableca una base para distribuir las posiciones dentro de cada comisin como
podra ser, por ejemplo, el principio de la proporcionalidad segn el nmero de
escaos en la cmara. N Otros la defendieron, argumentando que, de ser imperativa
la integracin plural, se dara el caso de que los diputados de partidos con escasa
representacin en la cmara no podran tener una participacin real y efectiva en
todas las comisiones?'
La refonna de 1994 introdujo en la Loe principios de integracin de las
comisiones, con un matiz distinto a los criterios arriba mencionados. En efecto, el
artculo 47 de la Loe establece que la designacin de integrantes de las comisiones
se deber real izar
cuidando que en ellas se encuentren repre:>entados los diferentes grupos parlamentarios,
tanto en las presidencias como en las s,::cretaras correspondientes. A este efecto se
tomar en cuenta la importancia cuantitativa de cada grupo parlamentario.
La primera diferencia que resalta es el cambio en la utilizacin del gerundio
"procurando" por el de "cuidando". Aqu hay una diferencia sutil pero significa-
tiva para entender el caso que nos ocupa. "Procurar" significa tratar, intentar hacer
algo, en tanto que "cuidar", en una de sus acepciones, significa atender, velar por,
mirar por, vigilar, no perder de vista y, en otra de sus acepciones, guardar, conservar,
mantener. Desde nuestro punto de vista, el cambio de verbo significa un cambio de
actitud del legislador, que pretendi alejarse de la facultad potestativa para integrar
a los diputados de partidos minoritarios en las comisiones, pero sin establecer dicha
integracin plural como una obligacin para aquellos que tienen la facultad de
designarlos. Podramos decir que la disposicin se ubic en un punto intennedio
entre la discrecionalidad y la obligatoriedad en cuanto a la integracin de diputados
de partidos minoritarios en las comisiones de la cmara baja.
Por lo dems, la mencin de que la pluralidad no se limitar a la mera
integracin de las comisiones, sino que abarcar tambin la designacin para ocupar
los rganos de direccin de las mismas, no es sino un paso ms en la apertura de
espacios a la oposicin en Mxico para que se corresponsabilicen en la toma
de decisiones de polticas nacionales, lo cual debe verse, en nuestra opinin, con
beneplcito. Lo mismo puede decirse de la disposicin que indica que el nmero
de escaftos de cada grupo parlamentario deber tomarse en cuenta para la integra-
cin de las comisiones, as como para la eleccin de los presidentes y de los
secretarios de las mismas. Dicha eleccin, debe aclararse, corresponde al pleno de
la cmara, con base en la propuesta que presente la Comisin de Rgimen Interno
y Concertacin Poltica, segn se desprende del propio artculo 47 de la LOC.
24 En este sentido, y en el de hacer obligatoria I:t integracin plural de las comiSiones se pronunci,
por ejemplo, Manuel Barqun, en "El control parlaffil.::ntario del sector paraestatal", cnAnuanoJurdieo,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, IX, Mxico, 982, p. 743
25 Jos Antonio Gonzlez Femndez, op. ell., p. 4568.
ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN DEL CONGRESO DE LA UNiN 21
Creemos conveniente hacer el siguiente comentario por estar relacionado con
el tema de la consagracin del principio de la pluralidad poltica en las comisiones
y en el Congreso de la Unin. Este tema es de suma importancia, dado que se
encuentra relacionado con la nueva forma en que puede ser visto el principio de
separacin de poderes. Intentaremos ser ms explcitos. La separacin tradicional
de poderes ha ido perdiendo su significacin en favor de una nueva distincin entre
la funcin gubernamental y la funcin de oposicin.
2
Esto es, la divisin horizontal
de poderes se ha visto rectificada por la accin de organismos que encuadran y
ubican a los miembros de la mayora gobernante, por una parte, y a los que
pertenecen a la minora, por la otra; nos referimos, obviamente, a la accin de los
partidos polticos sobre la composicin y la actuacin de los rganos constitucio-
nales del Estado.
Ya no es suficiente que exista un Poder Ejecutivo y otro Legislativo separados
orgnicamente para garantizar la vigencia del principio de distincin de poderes
(principio que, por su parte, es esencial en cualquier sistema constitucional de
gobierno). Cada vez resulta ms claro que la funcin de control y limitacin del
Poder Legislativo sobre el Ejecutivo (y que subyace a la idea de separacin de
poderes) radica en los legisladores que pertenecen a la oposicin. De esta forma, si
los derechos de esta ltima para participar en los rganos operativos de las cmaras
no se encuentran plenamente garantizados por la ley, nos encontraremos, muy
probablemente, frente a una separacin de poderes ineficaz y poco funcional.
Todava dentro del tema de la integracin de las comisiones de la Cmara de
Diputados, mencin especial merece la Comisin de Reglamentos y Prcticas
Parlamentarias, la cual tiene reglas de integracin distintas al resto de las comisio-
nes. El artculo 50 de la Loe indica que dicha comisin se integrar con veinte
miembros de entre los diputados de mayor experiencia parlamentaria. Adems
establece, aqu s de manera obligatoria y no potestativa, que todos los grupos
parlamentarios debern estar representados en ella.
Por otra parte, esta comisin realiza funciones que no son, en estricto sentido,
funciones de "dictamen legislativo". Ello se desprende de la lectura del artculo
50, que en sus tres fracciones seala como facultades (funciones) de la Comisin
de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias:
1. Preparar los proyectos de ley o decreto, para adecuar y perfeccionar las
nonnas de las actividades camarales.
JI. Impulsar y realizar los estudios que versen sobre disposiciones normati-
vas, regmenes y prcticas parlamentarias.
111. Desahogar las consultas respecto de la aplicacin e interpretacin de esta
ley, reglamentos y prcticas parlamentarias.
Las funciones legislativas, interpretativas y aclarativas y de estudio que
corresponden a la Comisin de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias se refieren
nicamente a cuestiones relacionadas con el conjunto de normas que regulan las
26 Maurice Duvcrgcr, I,os partidos polticos, Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1979, p, 438
actividades de la Cmara de Diputados. Es, por as decirlo, el asesor jurdico e
intrprete mximo en materia de derecho parlamentario en el seno de la cmara
baja. Adems, la obligatoriedad de la representacin plural se constituye en
mecanismo para unificar criterios y crear consensos en relacin con la nonnatividad
interna de la cmara.
En virtud de estas caractersticas orgnicas y, sobre todo, funcionales, que la
distinguen de las dems comisiones, pensamos que lo propio sera incluirla en el
artculo 42 de la LOe (el cual, recordamos, hace la clasificacin funcional de las
comisiones), como una comisin ms, con funciones especficas y distintas de
las dems.
Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica
En la mayora de las asambleas legislati\.as existe un tipo de comisin que, si bien
es permanente, no participa en los procedimientos de elaboracin de las leyes, ni
en las labores de control y fiscalizacin del gobierno. Su objeto "se centra en el
gobierno interno de la cmara, en las relaciones institucionales, en temas de gestin
y funcionamiento. ,,27 ste es el caso de la Comisin de Rgimen Interno y
Concertacin Poltica de la Cmara de Diputados en Mxico.
Esta comisin es un claro ejemplo de la importancia que como fuente del
derecho parlamentario tienen los acuerdos entre los grupos parlamentarios. En
efecto, sin ser contemplada originalmente por la Loe, esta comisin fue creada por
acuerdo de los coordinadores de los grupos parlamentarios de la LV Legislatura,
cuyos trabajos se iniciaron el I de noviembre de 1992. En la prctica, la Comisin
de Rgimen Interno y Concertacin Poi tica asumi ciertas funciones que antes
corresponda realizar a la Gran Comisin de la Cmara de Diputados, y uno de sus
principales objetivos fue corresponsabilizar a las diversas fracciones parlamenta-
rias en el manejo de los asuntos relacionados con el gobierno interno de la cmara,
para evitar bloqueos posteriores. Desde este punto de vista, esta comisin es
producto de la mayor pluralidad que en aos recientes se ha manifestado en la
Cmara de Diputados. Por su parte, )' como ms adelante veremos, la Gran
Comisin pas de ser el rgano de gobierno de la cmara baja, a ser un rgano
encargado de integrar y organizar a la mclyora parlamentaria.
28
El buen rendimiento que tuvo la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin
Poltica, en vista de los beneficios que de ella se esperaban, llev a su consagracin
en la Loe a travs de las refonnas a este instrumento legal, publicadas en el DOF el
20 de julio de 1994.
En cuanto a su integracin, el artculo 44 de la Loe indica que esta comisin
deber quedar integrada al iniciarse la legislatura, en la primera sesin ordinaria de
27 Juan Luis Paniagua Soto, op. ell., p. 128.
28 Francisco Berln Valenzuela, op. cit., p. 3('6.
la cmara; a diferencia de las otras comisiones ordinarias, que debern integrarse
durante el mes de septiembre del ao en que se inicia la legislatura. Esta diferencia
se explica en razn de las funciones que podramos llamar "preparatorias" de la
comisin que comentamos, como lo son las que se desprenden de dos de sus
facultades: proponer a los integrantes de las dems comisiones y comits, as como
a quienes desempearn las funciones de oficial mayor y tesorero de la cmara,
propuestas que, en todos los casos, tendrn que ser aprobadas por mayora simple
por el pleno de la misma.
El nmero de integrantes de esta comisin vara de legislatura en legislatura,
de acuerdo con el nmero de "grupos partidistas" que ocupen escaos en la cmara.
Ello se desprende del artculo 45 de la LOC, en el cual se indica que esta comisin
ser integrada por los diputados coordinadores de cada uno de los diversos grupos
partidstas, ms otros tantos diputados del grupo mayoritario. Es decir, la compo-
sicin es plural, pero, en ltima instancia, el partido mayoritario no dejar de tener
el control del gobierno interior de la asamblea en pleno y del proceso de integracin
de las comisiones y los comits. En este punto conviene aclarar que la denominacin
"grupos partidistas" se refiere a los "grupos parlamentarios", regulados con mayor
detalle en los artculos 31 al 37 de la LOC, en los que se establecen requisitos y un
procedimiento especfico para constituir dichos grupos (que sern reseados ms
adelante), y que son precondicin para que stos tengan ciertos derechos y obliga-
ciones, entre los cuales se encuentra el de pertenecer a la Comisin de Rgimen
Interno y Concertacin Poltica.
El propio artculo 45 dispone que esta comisin deber reunirse cuando menos
una vez al mes, correspondindole realizar las siguientes funciones:
1. Suscribir acuerdos relacionados con los asuntos que se desahogan en el
pleno de la cmara.
11. Proponer a los integrantes de las comisiones y comits.
111. Proponer el proyecto de presupuesto anual de la Cmara de Diputados.
IV. Proponer a la cmara la designacin del oficial mayor y del tesorero.
V. Presentar al pleno de la cmara los nombramientos de consejeros propie-
tarios y suplentes que formarn parte del Consejo General del Instituto
Federal Electoral, propuestos por la fraccin mayoritaria y la primera
minora de la cmara.
VI. Contribuir con la mesa directiva a organizar y conducir los trabajos
camarales.
VII. Las dems que le confieran la LOC, el RGICG y los acuerdos de la cmara.
Conviene resaltar que, de estas facultades, la!l, 111 Y IV pertenecan a la Gran
Comisin hasta antes de las mencionadas refonnas de 1994 a la LOC. Con estas
medidas la capacidad para conducir el gobierno interno de la cmara se desplaz
de la Gran Comisin hacia la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin
Poltica, como ya se apunt lneas arriba.
Comisiones de Dictamen Legislativo
Las comisiones (ordinarias) de Dictamer, Legislativo son las que participan en el
proceso de elaboracin de las leyes. Al igual que la comisin anterionnente
estudiada, las de Dictamen Legislativo han sido organizadas con el objetivo de
especializar a estos rganos y a sus integrantes en el manejo de reas especficas
del gobierno de la Repblica. Sin embargo, a diferencia de la del Rgimen Interno
y Concertacin Poltica, su alcance, en lugar de ser interno, es, por as decirlo,
externo. De ah que el artculo 48 de la Loe establezca una competencia derivada
de su denominacin "en correspondencia a (sic) las respectivas reas de la admi-
nistracin pblica federal", as como con las normas que rigen el funcionamiento
de la cmara.
De acuerdo con lo anterior, el artculo 43 de la Loe enumera en su fraccin II
39 comisiones ordinarias de Dictamen Legislativo, sin decir si es obligatoria o no
su constitucin en el seno de cada legislatura. En este punto, el artculo 70 del
RGICG, vigente en lo que no se oponga a la Loe, establece la posibilidad de que cada
cmara aumente o disminuya el nmero de estas comisiones, segn lo crea conve-
niente o lo exija el despacho de los negocios. Y en efecto, esta prctica de aumentar
el nmero de comisiones ha sido muy socorrida. Por ejemplo, hasta antes de la
multicitada refonna de 1994 a la LOC, comisiones como la de ciencia y tecnologa,
de correccin de estilo, de ecologa y medio ambiente, de derechos humanos y la de
asuntos fronterizos, entre otras, existan y operaban sin estar previstas en la ley,29
con base en el antedicho artculo 70 del RGICG. Por su parte, en la LVI Legislatura
de la Cmara de Diputados existen 45 comisiones de Dictamen Legislativo.
Adems de las sealadas en la fraccin 11 del artculo 43, se crearon las comisiones
de Asuntos de la Juventud, de Atencin y Apoyo a Discapacitados, de Desarrollo
Social, de Fortalecimiento Municipal, de Participacin Ciudadana y de Reconstruc-
cin del Palacio Legislativo.
Asimismo, hay que mencionar que el artculo 66 del RGICG incluye una lista
de cincuenta comisiones que llama "pennanentes", que no corresponden ni en
nmero ni en denominacin con las que -::numera la Loe en vigor. Esto no es sino
una muestra entre muchas otras, de la necesidad que existe de actualizar el RGICG,
que data de la dcada de los treinta (fue publicado en el DOF el 20 de marzo de
1934).
Comsin de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda
Una de las principales funciones de la Cmara de Diputados es realizar el examen
de la cuenta pblica federal, que consiSle en revisar si tanto el gobierno federal
29 Jos Antonio Gonzlez Fernndez. op. cil .. pp. 4551-4552. Adems, y tambin como factor de
flexibilidad en cuanto al nmero de comisiones, d artculo 42 de la Loe sei'lala que la Cmara de
Diputados contar con el nmero y tipo de comisiones que requiera para el cumplimiento de sus
atribuciones
como el Departamento del Distrito Federal se han ajustado, al ejercer el gasto
pblico, a los criterios y objetivos establecidos en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin aprobado por la propia cmara con un ao de anterioridad. Esta labor
tiene un carcter eminentemente tcnico-contable que exige para su cabal realiza-
cin de conocimientos tcnicos que sera dificil encontrar en la mayora de los
diputados. Es por esta razn que la Constitucin ha previsto la creacin de un rgano
tcnico dependiente de la Cmara de Diputados encargado de realizar la revisin
de la cuenta pblica del gobierno federal y del Departamento del Distrito Federal.
Ese rgano es la Contadura Mayor de Hacienda.
Si bien la Contadura Mayor tiene autonoma tcnica para realizar sus tareas,
la propia Constitucin seala en la fraccin [] del artculo 74, que la Cmara de
Diputados tendr la facultad exclusiva de vigilar a aqulla en el desempeo exacto
de sus funciones, por medio de una comisin de su seno. Dicha comisin es la de
Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda, prevista en los artculos 42, 43,
44 Y 51 de la LOe, si bien este ltimo articulo remite a la Ley Orgnica de la
Contadura Mayor de Hacienda (IOCMH) en todo lo que se refiere a la normatividad
que regula a la comisin que comentamos."'O
Al ser una comisin "ordinaria", su integracin est regida por las normas
generales que ya revisamos cuando estudiamos las comisiones de Dictamen Legis-
lativo, establecidas en los artculos 43, 47 Y 48 de la LOe. Sus facultades, en cambio,
se encuentran enumeradas en el artculo 10 de la LOCMH, entre las cuales encontra
mos las siguientes:
a) Recibir de la Comisin Permanente la cuenta pblica del gobierno federal
y del Departamento del Distrito Federal, y tumarla a la Contadura Mayor
de Hacienda;
b) Ordenar a esta ltima la prctica de visitas, inspecciones y auditoras
relacionadas con la revisin de la cuenta pblica.
e) Presentar a la Comisin de Presupuestos y Cuenta Pblica de la Cmara
de Diputados el informe previo que le remita la Contadura Mayor de
Hacienda.
d) Presentar a la Cmara de Diputados el informe que le rinda la Contadura
Mayor sobre el resultado de la revisin de la cuenta pblica recibida el ao
anterior.
e) Someter a la consideracin de la Cmara de Diputados el presupuesto anual
de la Contadura Mayor.
f) Estudiar y aprobar, en su caso, el ejercicio del presupuesto mensual y
revisar las cuentas anual y mensual de la Contadura Mayor.
g) Establecer la organizacin y expedir el Reglamento Interior de la Conta-
dura Mayor.
h) Proponer a la Cmara de Diputados la tema para el nombramiento del
contador mayor de Hacienda, el nombramiento del personal de confianza,
y la remocin de ambos.
30 La LaCMH fue publicada en el Dor el 29 de diciembre de 1978.
i) Autorizar el nombramiento y remocin de los trabajadores de base.
j) Ser el conducto de comunicacin entre la Cmara de Diputados y la
Contadura Mayor de Hacienda.
k) Interpretar la LOCMH y su reglamento para efectos administrativos, y aclarar
y resolver las consultas sobre la aplicacin del reglamento interior.
l) Dictar las medidas que estime necesarias para que la Contadura Mayor
cumpla sus funciones.
En la actualidad, la Comisin de Vigilancia de la Contadur!a Mayor de
Hacienda est presidida por un dipl1tado de la oposicin, lo cual significa un
experimento interesante que todava est por mostrar sus resultados en trminos de
una mayor eficiencia del control parlamentario sobre el ejercicio del presupuesto
federal.
Tradicionalmente, la doctrina ha idcntifi,;ado a las comisiones de investigacin con
el ejercicio de las funciones de contr0l del Poder Legislativo sobre el Poder
Ejecutivo. Sin embargo, ltimamente ha surgido un enfoque diverso, que tiende a
asimilar las comisiones de investigacin con otras tcnicas informativas de que
disponen las asambleas legislativas, como son las preguntas y las interpelaciones.
Segn esta perspectiva, no existe una vinculacin necesaria entre la investigacin
parlamentaria y el control de la accin del gobierno, puesto que el resultado de
dicha investigacin no siempre habr de derivaren un condicionamiento parlamen-
tario a la orientacin poltica gubernamental.'
1
Independientemente de las diferencias de matiz que la doctrina pueda encontrar
entre la naturaleza informativa o controladora de las comisiones de investigacin
de las asambleas legislativas, creemos que en la mayora de los casos la labor
infornlativa est ligada a una intencin de vigilancia sobre la gestin del gobierno.
En otras palabras, las comisiones de inyestigacin buscan allegarse datos e infor-
macin para tener elementos de juicio ')obre una determinada cuestin en la que
est involucrada una accin del gobierno. Esta labor no tiene sino dos tipos de
salidas. Una de ellas se dara en caso de que la comisin coincidiera con la
conveniencia de la accin gubernamenttl objeto de la investigacin, por lo cual el
juicio de la comisin se constituira en un aval poltico al gobierno. La segunda
salida se dara en caso de que no hubiera tal coincidencia. En este supuesto) la
opinin de la comisin, por el solo hecho de emitirse, ejercera una funcin de
control sobre el gobierno, debido a que obligara a ste a explicar pblicamente su
accin (si el gobierno efecta o no esta explicacin pblica es cosa distinta, pero
en todo caso, aun la falta de tal explicacin tiene un efecto poltico en la opinin
pblica). Con todo, tambin cabra la posibilidad de que la opinin de la comisin
de investigacin se encaminase por ulla va institucional en direccin del control
31 Pablo Lucas Murillo de la Cueva, "Las c,misiones de investigacin de las cortes", en Revista
de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nm. 10, marzo de 1986, pp. 146-147.
activo de la gestin gubernamental investigada, si bien depende de la particularidad
de cada sistema constitucional que dicha opinin tenga efectos ms o menos
vinculatorios para el gobierno. Finalmente, los dos tipos de salidas aqu apuntadas
no obstan para que la informacin recabada en las labores de investigacin sea
utilizada en las labores legislativas de las cmaras.
En fin, teoras aparte, cabe decir que nuestra Constitucin, la Loe y su
reglamento, regulan de manera muy escueta y con alcances muy limitados a las
comisiones de investigacin de la Cmara de Diputados.
En primer lugar, el articulo 46 de la LOC da a las comisiones de investigacin
el carcter de transitorias, es decir, se constituirn cuando la cmara as lo acuerde,
y conocern especficamente de los hechos que hayan motivado su integracin. Por
su parte, el articulo 93 de la Constitucin seala en su tercer prrafo el mecanismo
para confonnar una de estas comisiones, a saber: el derecho a integrar comisiones
de investigacin de la Cmara de Diputados corresponde al pleno de la cmara por
mayora simple, cuando as lo haya solicitado cuando menos una cuarta parte de
sus miembros. Es decir, la facultad de integrar estas comisiones corresponde a la
mayora de la cmara y no a la minora, la cual solamente puede aspirar a solicitarle
a aqulla, la constitucin de una de estas comisiones.
El articulo 93 de la Constitucin ha limitado las facultades investigadoras de
las comisiones que venimos comentando a dos tipos de organismos pblicos: los
organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal mayoritaria.
Es decir, no cabe la posibilidad en Mxico de que los rganos de la administracin
pblica federal centralizada puedan ser objeto de investigacin por parte de este
tipo de comisiones." Esto no impide que, con fundamento en el articulo 89 del
RGICG ,stas y las dems comisiones puedan pedir informacin y documentos a las
oficinas pblicas, corno ya vimos prrafos arriba.
Comisiones jurisdiccionales
Toca a la Cmara de Diputados realizar funciones materialmente jurisdiccionales,
como es el caso de su intervencin en los procedimientos para exigir responsabili-
dad a los servidores pblicos. En efecto, el ttulo cuarto de la Constitucin regula
los distintos tipos de responsabilidades que podrn exigirse a los servidores
pblicos. Estas responsabilidades pueden ser de tres clases: polticas, penales o
administrativas, a cada una de las cuales corresponde un procedimiento distinto,
as como la aplicacin de sanciones diversas. La Cmara de Diputados interviene
en los casos de responsabilidad poltica y penal, segn lo indican los articulos 110
y 111 constitucionales.
32 Esta limitacin es reiterada por el artculo 52 de la Loe, el cual define a las comisiones de
Investigacin como aquellas que se integran para tratar los ~ u n t o s a que se refiere el prrafo final del
artculo 93 constitucional.
En el caso del denominado "juicio poltico", la Constitucin ordena que
corresponde a la Cmara de Diputados hacer la acusacin respectiva ante la Cmara
de Senadores, previa declaracin de la mayora absoluta del nmero de los miem-
bros presentes en la sesin de aquella cmara, despus de haber sustanciado el
procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado. En el caso de la llamada
"declaracin de procedencia"en materia penal, dice el artculo 111 constitucional
que la Cmara de Diputados declarar por mayora absoluta de sus miembros
presentes en la sesin respectiva si ha lugar o no a proceder contra el inculpado.
3J
Pues bien, tanto el procedimiento previo a la acusacin que la Cmara de
Diputados realiza ante la de Senadores, en el caso del juicio poltico, como el
procedimiento seguido en la cmara b ~ a antes de declarar si ha lugar o no a
proceder penalmente en contra de alguno de los servidores pblicos sealados en
el artculo 111 constitucional, son sustanciados por comisiones que la propia LOC
ha definido en su artculo 53 como "jurisdiccionales".
La regulacin que la LOC y el RGICC hacen de las comisiones jurisdiccionales
es sumamente escueta. En lugar de establecer la normatividad que habr de regir
las actividades del tipo de comisiones que comentamos, lo que hacen los articulas
46 y el 55 de la referida leyes remitir a "los trminos constitucionales y legales",
ya las "disposiciones legales aplicables", respectivamente. Los "trminos consti-
tucionales" son los establecidos en el ttli lo cuarto de la Constitucin, referido a las
responsabilidades de los servidores pblicos, en tanto que las "disposiciones
legales aplicables" son las que se encuentran en la Ley Federal de Responsabilida-
des de los Servidores Pblicos (LFRSP), en sus articulas del 5 a145.
El por dems oscuro y confuso articulo 11 de la LFRSP, que sufri importantes
reformas que entraron en vigor el l de febrero de 1994, seala que corresponde a
la Gran Comisin de cada una de las cmaras proponer la constitucin de comisio-
nes que estarn encargadas de sustanciar los procedimientos del juicio poltico. Sin
embargo, aqu nos encontramos con un primer problema, ya que a partir de la
reforma a la LOe, publicada en el DOF el 20 de julio de 1994, ya no corresponde a
la Gran Comisin de la Cmara de Diputados proponer la constitucin de comisio-
nes para el despacho de los asuntos, sino que dicha facultad corresponde a la
Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica. Por lo tanto, es legtimo que
surja la duda acerca de a quin compete realmente, dentro de la Cmara de
Diputados, proponer la integracin de la comisin a que se refiere el artculo 11 de
la LFRSP.
Desde mi punto de vista, se pueden invocar dos razones para afirmar que esta
facultad corresponde a la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica.
La primera razn se basa en un principio general de hermenutica jurdica, el cual
indica que la ley posterior deroga a la anterior, tratndose de la misma materia. La
segunda razn est relacionada con el espritu de las reformas que llevaron a asignar
a la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica facultades que antes
33 Salvo cuando el inculpado sea el presidellte de la Repblica, caso en el cual ser el Senado
quien conozca de la acusacin, y quien resuelva c('n base en la legislacin penal aplicable.
ESTRUCTURA y ORGANIZACiN DEL CONGRESO DE LA UNiN 29
correspondan a la Gran Comisin de la Cmara de Diputados. Dichas reformas
tuvieron el objetivo de permitir una mayor pluralidad en la constitucin de los
rganos internos de la cmara baja. Por ello es que se otorg a la Comisin de
Rgimen Interno y Concertacin Poltica, que tiene una integracin forzosamente
plural, la facultad de proponer a los integrantes de las comisiones y comits (artculo
45, fracc. 11 de la LOe), entre las que debe entenderse que se incluyen las comisiones
jurisdiccionales.
La redaccin del artculo 11 de lea LFRSP, el cual se refiere a la integracin de
comisiones y secciones para sustanciar los procedimientos de juicio poltico y
de declaracin de procedencia en materia penal, es, como ya dijimos, oscuro y se
presta a confusiones. En primer lugar. dicho artculo habla de la constitucin de
una "comisin" que se integrar a propuesta de la Gran Comisin de cada cmara
(ya vimos que para el caso de la cmara baja, debe entenderse que esta facultad
corresponde a la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica), cuando
stas propongan la constitucin de comisiones. La iniciativa presidencial de la
LFRSP hablaba no de "cuando stas propongan la constitucin de comisiones", sino
de "com isiones ordinarias" ,34 con 10 cual se dejaba claro que la fecha para proponer
la "comisin" a que se refiere el artculo 11 de la ley, era la misma que la establecida
para el caso de elegir las "comisiones ordinarias" (permanentes, las llama el
RUICU), es decir, la primera sesin que verifiquen las cmaras despus de la apertura
del periodo de sesiones de su primer ao de ejercicio, por as disponerlo el artculo
65 del RG1CG.
En segundo lugar, el mismo artculo 11 de la LFRSP habla de que se propondr
la integracin de una "comisin" en cada cmara para sustanciar los procedimien-
tos previstos en dicha ley. El original artculo 11 de la iniciativa presidencial de la
LFRsr no hablaba de "comisin" sino de la constitucin de un "grupo" . 3 _ ~ Adems,
en dicha iniciativa, este artculo deca que el "grupo" de la Cmara de Diputados
se compondra de diecisis personas, y de diez el de los senadores, en tanto que el
artculo 11 de la LFRsr en vigor no menciona el nmero de integrantes de la
"comisin ". En vista de lo anterior, consideramos que cabe preguntar: el rgano
34 Ueca el articulo I1 de la miciativa presidencial de la LFRSP, puesta a consideracin de la Cmara
de Senadores el 2 de diciembre de 1982: "Artculo 11. Al proponer la Gran Comisin de cada una de
l a ~ cmaras del Congreso de la Unin la integracin de comisiones ordinarias para el despacho de los
asuntos, propondr tambin la constitucin de un grupo para sustanciar los procedimientos consignados
en la presente ley. El grupo de la Cmara de Diputados se compondr de diecisis personas, y de diez
el de los senadores
"Aprobada la propuesta a que hace referencia el prrafo antenor, en cada cmara se insacularn
por sorteo, de cada lino de dichos grupos, cuatro integrantes para que formen l a ~ Secciones Instructoras,
en la Cmara de Diputados, y de Enjuiciamiento, en la de Senadores. El presidente de cada seccin ser
el insaculado en primer trmino y el secretano, sin voto, ser el insaculado en ltimo lugar
"Los dems mtegrantes de los grupos propuestos cubrirn por sorteo, con arreglo a esta ley, las
vacantes que ocurran en la seccin correspondiente de cada cmam " Vase Cmara de DIputados del
Congreso de la Unin, Proceso legislativo de la iniciativa presidencwl de Ley Federa! de Responsabi-
lidades de los Servidores Pblicm, Cmara de Diputados, LlI Legislatura, Mxico. 1983. pp_ 18-19
35 Vase la anterior nota de pie de pgina
que prev el artculo 11 de la LFRSP, es materialmente hablando una "comisin" o
un "grupo"?
Creemos que la respuesta se puede encontrar al analizar la naturaleza material
de las llamadas "secciones", las cuales son, desde mi punto de vista, verdaderas
comisiones. Desde esta perspectiva, la llamada "seccin instructora" corresponde-
ra a las denominadas comisiones Jurisdiccionales de la Cmara de Diputados,
previstas en los articulas 42 y 53 de la LOC." En efecto, la "comisin" (una por
cada cmara) que anuncia el articulo II no vuelve a ser mencionada en el articulado
posterior de la LFRSP. Toda la sustanciacin de los procedimientos previstos por
esta ley corresponden a las "secciones". Por lo tanto, la denominacin de "comi-
sin" utilizada resulta imprecisa, y mejor hubiera sido dejar la que originalmente
contemplaba la iniciativa presidencial, es decir, la de "grupo", para reservar la
denominacin de "comisiones" a las ahora llamadas "secciones".
El actual articulo II de la LFRSP seala que, una vez que haya sido aprobada
la propuesta para integrar la "comisin" en cada cmara, se designarn de cada una
de estas comisiones, cuatro integrantes para que fonnen la seccin instructora en
la Cmara de Diputados, y la de enjuiciamiento en la de senadores. El articulo no
deja claro cundo se har dicha designacin, ni bajo qu reglas. Una interpretacin
literal del artculo II nos lleva a la conclusin de que la designacin de los
integrantes de las secciones deber hacerse despus de la aprobacin de la propuesta
presentada por la Gran Comisin de cada cmara (en propiedad, debiera ser la
Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica en la cmara baja) para
constituir la "comisin".
Finalmente, debemos mencionar que el rgano al que corresponde designar a
los integrantes de las "secciones" es la Gran Comisin (debe entenderse la
Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica para el caso de la cmara
baja). Este mismo rgano habr de designar, de entre los legisladores miembros de
las comisiones jurisdiccionales respectivas, a quienes deban suplir las vacantes que
en su caso hubiere.
Comisiones especiales
De la lectura del artculo 46 de la LOC puede inferirse que las comisiones especiales
de la Cmara de Diputados son aquellas que se constituyen con carcter transitorio,
y para conocer especficamente de los hechos que hayan motivado su integracin.
Con ellas se pretende dejar abierta la posibilidad de que la cmara baja forme
comisiones que realicen funciones distintas de las de dictamen legislativo, de
investigacin o de las jurisdiccionales.
36 As lo aprecia Luis Raigosa Sotelo," Las comisiones parlamentarias en el Congreso mexicano",
en Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, primera poca, nm. 3, vol. 1, septiembre-diciembre
de 1990, p. 184.
Algunas de estas comisiones estn previstas en el ROIeG, como es el caso de
la comisin de dos individuos que el presidente de la cmara respectiva nombrar
para visitar al miembro del cuerpo que enfermase de gravedad (art. 52, RGlCG), o
la comisin que deber constituirse cuando la cmara sea visitada por algn
funcionario, representante diplomtico o personaje de relieve, la cual deber recibir
a dicho invitado a las puertas del recinto camaral, as como acompaarlo hasta el
lugar donde deba tomar asiento (art. 196 RGICG).
Por ltimo, debemos recordar que el artculo 46, prrafo segundo de la LOC,
faculta a la Cmara de Diputados para crear comisiones o comits conjuntos para
atender asuntos de inters comn con la Cmara de Senadores. En la prctica, 10
que suele organizarse son las llamadas "reuniones de conferencia", en las cuales
se renen los miembros de las comisiones de ambas cmaras que deban estudiar y
dictaminar sobre un mismo asunto, con el objeto de que quienes pertenezcan a la
cmara que en el procedimiento legislativoy para ese asunto especfico corresponda
ser revisora, haga de una vez sus observaciones, para agilizar as el trmite
legislativo. Sin embargo, en estas reuniones suele presentarse el problema de que
las denominaciones de las comisiones de ambas cmaras (las cuales definen su
jurisdiccin), no coinciden, por lo que no est claro a qu comisiones debe invitarse
a dichas conferencias.
Los comits de la Cmara de Diputados
Independientemente de las tareas realizadas por las comisiones, la LOC ha puesto
en manos de cuatro "comits" la administracin interna de la Cmara de Diputados,
as como la realizacin de otras actividades de apoyo a aqullas. De esta manera,
el artculo 57 de la LOC ordena la integracin de los siguientes comits:
a) de Administracin;
b) de Biblioteca o Informtica;
e) de Asuntos Editoriales; y
el) el Instituto de Investigaciones Legislativas.
El mismo artculo 57 indica que los miembros de estos comits sern designa-
dos por el pleno de la cmara, a propuesta de la Comisin de Rgimen Interno y
Concertacin Poltica. A pesar de que la LOC dispone que la integracin, actividad
y funcionamiento de estos comits se regir por lo establecido en las disposiciones
reglamentarias, no existe en el RGICG nonnatividad alguna relativa a estos rganos.
Aqu encontramos un rea ms que debiera ser regulada por los reglamentos de
gobierno interior que para cada una de las cmaras estn pendientes de formularse.
Es importante sealar que al Comit de Administracin le corresponde elaborar
el proyecto de presupuesto anual de la cmara baja, y adems tiene la obligacin
de reunirse cada mes para recibir del tesorero un informe sobre el estado que
guardan las finanzas de la cmara. Asimismo, este comit debe dar cuenta trimes-
tralmente a la cmara del ejercicio del presupuesto durante los periodos ordinarios
y, durante los recesos, a la Comisin Permanente.
Las comisiones de la Cmara de Senadores
La LOC regula por separado a las comisiones de cada una de las cmaras del
Congreso de la Unin. Hemos visto ya la normatividad correspondiente a la cmara
baja. Toca en esta seccin hacer referencia a las comisiones de la cmara alta.
Comisiones ordinarias
Seala el articulo 74 de la LOC que la Cmara de Senadores contar con el nmero
de comisiones ordinarias y especiales que requiera para el cumplimiento de sus
funciones. Las comisiones ordinarias son aquellas que tienen a su cargo las
cuestiones relacionadas con la materia propia de su denominacin, y que se
encargan, conjuntamente con la Comision de Estudios Legislativos, del anlisis y
dictamen de las iniciativas de leyes y decretos de su competencia. Sus integrantes
sern electos para toda una legislatura.
El artculo 78 de la LOC enumera las 26 comisiones ordinarias con las que
operar el Senado, si bien dicha lista no es limitativa, puesto que el artculo 87 de
la misma ley seala claramente que la cmara alta podr aumentar o disminuir el
nmero de las comisiones o subdividirlas en los ramos necesarios, segn lo crea
conveniente o lo exija el despacho de los negocios. En la LVI Legislatura del
Senado existen 56 comisiones ordinaria). La diferencia entre el nmero indicado
en la Loe y el existente se debe, en parte, a la creacin de nuevas comisiones, como
la de Atencin a la Juventud o de Fortalfcimiento Municipal, y en parte tambin a
la divisin de comisiones que seala la ley, en comisiones nuevas con existencia
separada. Por ejemplo, a partir de la Comisin de Agricultura, Ganadera, Silvicul-
tura y Recursos Hidrulicos, se crearon por separado las comisiones de Agricultura,
la de Ganadera y la de Silvicultura y Recursos Hidrulicos. De igual forma sucedi
con otras comisiones.
Debe mencionarse la contradiccin en -que incurre la Loe al sealar en su
artculo 78, como la comisin ordinaria nmero 26, a la Jurisdiccional, a la vez que
el articulo 79 define como comisiones especiales a la Jurisdiccional y a las que se
constituyan en l o ~ trminos del artculo 76. Si nos atenemos de una manera
estrictamente literal a lo dispuesto por el artculo 11 de la Ley Federal de Respon-
sabilidades de los Servidores Pblicos, podra decirse que la contradiccin se
resuelve en favor del artculo 78, si bien lo mejor sera modificar tanto la Loe como
la LFRSP, para definir a las comisiones Jurisdiccionales del Senado, como transito-
rias.
En efecto, el artculo 11 de la LFRSP ordena la integracin de una comisin por
cada cmara, las cuales sern las encargadas de sustanciar los procedimientos de
ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN DEL CONGRESO DE LA UNIN 33
juicio poltico y de declaracin de procedencia en contra de servidores pblicos.
Dichas comisiones deben ser propuestas al tiempo en que se constituyen las
"comisiones para el despacho de los asuntos", es decir, las ordinarias. Adems,
este mismo artculo 11 indica que, una vez que haya sido aprobada la propuesta
sobre la constitucin de las comisiones arriba mencionadas, cada una de las cmaras
deber designar cuatro integrantes "de cada una de las comisiones" para que
formen la seccin instructora en la Cmara de Diputados y la de enjuiciamiento en
la de senadores.
En otras palabras, las comisiones jurisdiccionales de la Cmara de Diputados
y de la de Senadores se integran al mismo tiempo que las ordinarias y duran por
toda una legislatura, segn la LFRSP, y no de manera transitoria. En mi opinin, el
problema est en la LFRSP, que regula de manera por dems confusa a dichas
comisiones de ambas cmaras del Congreso de la Unin, como ya hemos visto
lneas arriba. Estas comisiones deberan estar claramente definidas como jurisdic-
cionales de carcter transitorio (distinguindolas de las especiales que tambin son
transitorias) tanto en la LOe como en la LFRSP, tal como lo hace la primera frase del
artculo 46 de la LOe respecto de las comisiones en comento de la Cmara de
Diputados. Es decir, deberan stas constituirse nicamente en caso de que hubiera
materia de trabajo, cuando se presentasen las denuncias o la querella de que hablan
los artculos 9 y 25 de la LFRSP.
Entre las comisiones ordinarias de la Cmara de Senadores merecen mencin
especial la de Estudios Legislativos, la de Administracin y la de la Medalla
Belisario Domnguez.
La Comisin de Estudios Legislativos debe intervenir conjuntamente con las
dems comisiones ordinarias que corresponda, en el anlisis de cada iniciativa de
ley o decreto, y en la fonnulacin de los dictmenes respectivos, tal como lo seala
el artculo 80 de la LOe.
Por su parte, la Comisin de Administracin tiene a su cargo el diseo y el
ejercicio del presupuesto interno de la cmara alta, del cual debe dar cuenta
mensualmente.
Finalmente, corresponde a la Comisin de la Medalla Belisario Domnguez
someter a consideracin del pleno de la Cmara de Senadores el nombre de la
persona que habr de recibir esta importante distincin pblica otorgada por el
Senado de la Repblica.
Comisiones especiales
El artculo 76 de la Loe indica que, cuando lo determine la Cmara de Senadores,
se nombrarn comisiones Con carcter transitorio para conocer exclusivamente de
la materia para cuyo objeto hayan sido designadas, o para desempear un encargo
especfico. Estas comisiones son las llamadas "especiales" de que habla el artculo
74 de la misma ley. Ya mencionamos que el artculo 79 de la Loe clasifica a la
Comisin Jurisdiccional de la Cmara de Senadores como "especial", entrando
con ello en contradiccin con el artculo 78. Reiteramos aqu nuestra opinin de
que esta comisin no debe asimilarse a las ordinarias ni a las especiales, sino que
debera definirse simplemente como jurisdiccional, tal como son definidas las
comisiones jurisdiccionales de la cmara baja. Y lo mismo podramos decir
respecto de las comisiones de investigacin, que en el Senado se entiende que deben
incluirse dentro de las "especiales", si nos atenemos a la regulacin vigente.
Otras comisiones especiales expresamente previstas por el ROleo son las que
ya mencionamos para el caso de la Cmara de Diputados, como la comisin de dos
individuos que el presidente de la cmara respectiva debe nombrar para visitar al
miembro de la cmara que enfeOllase de gravedad (art. 52, RGICG); o la comisin
que deber constituirse cuando la cmJ.ra sea visitada por algn funcionario,
representante diplomtico o personaje de relieve, la cual debe recibir a dicho
invitado a las puertas del recinto camaral, as como acompailarlo hasta el lugar
donde deba tomar asiento (art. 196, RGICG).
Otros ejemplos de comisiones del Senado que se reputan como especiales son
la Comisin Especial Plural para dar seguimiento a las investigaciones en tomo al
asesinato del licenciado Luis Donaldo Colosio, as como la Comisin Plural
Especial de Atencin y Seguimiento al proceso de averiguacin que se sigue en
torno al homicidio de Jos Francisco Ruiz Massieu, ambas creadas en los ltimos
meses de 1994.
Comisiones conjuntas
Los articulos 46, prrafo segundo y 77 de la LOC facultan a ambas cmaras del
Congreso de la Unin para crear comisiones o comits conjuntos, para atender
asuntos de inters comn. Ya nos hemos referido a las llamadas "reuniones de
conferencia", y nos remitimos a lo expuesto en la seccin relativa a la cmara baja
sobre este tema.
La Comisin Permanente
A diferencia del Poder Ejecutivo, las cmaras del Congreso de la Unin no realizan
sus tareas de manera continua e ininterrumpida, sino que actan en los periodos
especficamente indicados por la Constitucin (periodos de sesiones ordinarias y
periodos de sesiones extraordinarias). Sin embargo, el constitucionalismo mexica-
no, siguiendo al hispnico, consider desde sus orgenes la necesidad de que en los
recesos del Congreso existiese un rgano que pudiera prolongar la presencia del
Poder Legislativo en la vida poltica del Estado; dicho rgano, sobra decirlo, ha
sido y es la Comisin PeOllanente del Congreso de la Unin.
Integracin
A partir de la refoOlla al artculo 78 constitucional publicada en el DOF ellO de
agosto de 1987, la Comisin PeOllanente deber estar compuesta por 37 legislado-
res, de los que 19 sern diputados y 18 senadores, nombrados por sus respectivas
cmaras la vspera de la clausura de los periodos de sesiones ordinarias. Adems,
este mismo articulo seala que por cada titular, las cmaras nombrarn, de entre
sus miembros en ejercicio, un sustituto.
Hasta antes de la reforma mencionada, esta comisin estaba integrada por 29
miembros, de los cuales 15 eran diputados y 14 senadores. Esta cirra fue establecida
por la reforma de 1874 a la Constitucin de 1857. En efecto, la versin original de
esta ltima estableci que la "diputacin permanente" estarla integrada por un
diputado por cada estado o territorio. La reforma de 1874 dio mayor rigidez a esta
integracin, ya que sealaba un nmero fijo de miembros que corresponda al
nmero de entidades federativas existentes en ese ao, es decir, 29.
37
La reforma que elev el nmero de 29 a 37 obedeci fundamentalmente al
deseo de ampliar los espacios dentro de la Comisin Permanente para dar cabida
en ella a los partidos minoritarios.
Los legisladores que integran la Comisin Permanente deben ser designados
durante la ltima sesin de cada periodo ordinario, mediante voto secreto que
emitan los legisladores de las respectivas cmaras. Por cada titular se elegirn
tambin sustitutos, para suplir las ausencias de aqullos, segn lo indica el artculo
10 1 de la LOC. Ninguna disposicin obliga a que la Comisin Permaneote se integre
de manera plural. Sin embargo, la pluralidad impera en la prctica.
rganos directivos
El rgano de direccin de la Comisin Pennanente es la mesa directiva, la cual se
integra de la siguiente manera: el artculo 102 de la Loe indica que el mismo da
de la clausura de las sesiones ordinarias del Congreso General, e inmediatamente
despus de esta ceremonia, los legisladores que hubieren resultado nombrados
como miembros de la Comisin Permanente, deben reunirse en el saln de sesiones
de la Cmara de Diputados, bajo la presidencia de la persona a quien corresponda
el primer lugar por orden alfabtico de apellidos, o de stos y de nombres, si hubiere
dos o ms apellidos iguales; el presidente as elegido nombrar a su vez dos
secretarios para que le auxilien. Cumplido este requisito, se nombrar por mayora
de votos un presidente, un vicepresidente y cuatro secretarios. De estos ltimos,
dos deben ser diputados y dos senadores.
Realizada la eleccin de la mesa directiva, los legisladores electos tomarn
posesin de sus cargos, y el presidente declarar instalada la Comisin Pennanente
comunicndolo as a quien corresponda.
Por su parte, establece el artculo 103 de la Loe que los diputados y senadores
deben turnarse en el ejercicio de los cargos de presidente y vicepresidente, en cada
periodo de receso del Congreso de la Unin.
J7 Diego Valads, "La Comisin Permanente del Congreso de la Unin", en D. Valads,
Constitucin y poltica, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico. 1987, p. 131.
Sesiones y dinmica de trabajo
La Comisin Pennanente sesionar una \ ez por semana en los das y horas que el
presidente de la misma indique fonnalmente. Asimismo, seala el artculo 105 de
la LOC que si fuese necesario celebrar algunas sesiones fuera de los das estipulados,
stas se llevarn a cabo previa convocatoria por parte del presidente.
La Comisin Permanente no est facLlltada para realizar funciones de carcter
legislativo ni de investigacin, jurisdiccionales o especiales. Por ello es que el
artculo 106 de la Loe seala que los asuntos cuya resolucin corresponda al
Congreso o a alguna de las cmaras, y qtle se presenten durante el receso congre-
sional ante la Comisin Permanente, debern turnarse a las comisiones que corres-
pondan.
Asimismo, y cuando los asuntos que se presenten a la Comisin Permanente
durante el receso del Congreso sean iniciativas de ley o de decreto, stas se debern
imprimir y se ordenar su insercin en el Diario de los Debates; para despus
remitirse para su conocimiento a los diputados o senadores, segn el caso, y turnarse
a las comisiones de la cmara a que vayan dirigidas.
La Comisin Permanente adopta sus resoluciones por mayora de votos de sus
miembros presentes, y no puede suspender sus trabajos durante los periodos
extraordinarios de sesiones, salvo en lo que se refiera al asunto para el que se haya
convocado el periodo extraordinario respectivo. Cabe sealar que ni la Constitucin
ni la LOC ni el RGICG mencionan un qurum de asistencia que deba completarse en
las reuniones de la Comisin Pennanente para que sta pueda sesionar vlidamente.
En mi opinin esta omisin debiera corregirse, puesto que no debe dejarse abierta
la puerta para que un nmero mnimo de legisladores tomen decisiones tan
importantes como, por ejemplo, la de nombrar presidente provisional, o la de
aprobar la suspensin de garantas solicit,da por el jefe del Poder Ejecutivo.
Comisiones
El artculo 111 de la LOC indica que la Comisin Pennanente podr tener hasta tres
comisiones para el despacho de los asunto) que le competan. Luego remite al RGICG
en lo que se refiere al nmero de integrantes, forma de designacin y procedimien-
tos de trabajo de dichas comisiones.
Porsu parte el RGICG establece en su artculo 175 no tres sino nueve comisiones
que debern integrarse en el seno de la Comisin Permanente, cuyos integrantes
sern designados por mayora de votos, a propuesta de la mesa directiva, en el
m smo da de su instalacin. La contradiccin entre la ley y el RGICG debe resolverse
en favor de la ley, por as estipularlo el articulo dcimo transitorio de la LOC,
publicada en el DOF el 20 de julio de 1994.
En la prctica existen tres comisione). En la Comisin Permanente de la LVI
Legislatura, correspondiente al primer trimestre de 1996, se pueden observar la
Primera Comisin (de Gobernacin, Puntos Constitucionales y Justicia); la Segun-
da Comisin (de Relaciones Exteriores, Defensa Nacional y Educacin Pblica);
y la Tercera Comisin (de Hacienda y Crdito Pblico, Agricultura, Fomento y
Comunicaciones y Obras Pblicas).
Inventarios
El artculo 113 de la Loe ordena que el ltimo da de ejercicio de la Comisin
Permanente, sta deber tener formados dos inventarios, uno para cada cmara, que
contendrn las memorias, oficios, comunicaciones y otros documentos que se
hubieren recibido durante el receso del Congreso. Dichos inventarios debern
turnarse a las secretaras de cada una de las cmaras.
Las facultades de la Comisin Permanente
El artculo 100 de la LOe indica escuetamente que la Comisin Permanente
desempear las funciones que le seale la Constitucin. En cambio, el artculo 176
del RG1CG hace una referencia explcita a cada uno de los artculos constitucionales
en los que se encuentran las atribuciones de la Comisin Permanente. Ellos son:
a) Artculo 29: Aprobar, en los recesos del Congreso, la solicitud del Poder
Ejecutivo para suspender las garantas individuales.
b) Artculo 37, Apartado B, fracciones 11, 1II Y IV: Otorgar su permiso a
ciudadanos mexicanos para que puedan prestar voluntariamente servicios
oficiales a un gobierno extranjero, para aceptar o usar condecoraciones
extranjeras y para admitir del gobierno de otro pas ttulos o funciones, sin
perder por ello su calidad de ciudadanos mexicanos.
e) Artculo 79: Este artculo le otorga la facultad de prestar su consentimiento
para que el presidente de la Repblica pueda disponer de la Guardia
Nacional fuera de sus respectivos estados; recibir, en su caso, la protesta
del presidente de la Repblica; recibir durante el receso del Congreso, las
iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las cmaras, y tumarlas para
dictamen a las comisiones de la cmara a la que vayan dirigidas, a fin de
que se despachen en el inmediato periodo de sesiones; acordar por s o a
propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola cmara
a sesiones extraordinarias, para lo cual es necesario, en ambos casos, el
voto de las dos terceras partes de los individuos presentes; otorgar o negar
su ratificacin a la designacin de procurador general de la Repblica que
le someta el titular del Ejecutivo Federal; conceder licencia hasta por treinta
dias al presidente de la Repblica y nombrar el interino que supla la falta;
ratificar los nombramientos que el presidente de la Repblica haga de
ministros, agentes diplomticos, cnsules generales, empleados superiores
de hacienda, coroneles y dems jefes superiores del Ejrcito, Armada y
Fuerza Area Nacionales; y conceder y resolver sobre las solicitudes de
licencia que le sean presentadas por los legisladores.
ti) Articulo 84: Nombrar presidente provisional si la falta absoluta de presi-
dente ocurriese durante un receso del Congreso, y convocar a ste a sesiones
extraordinarias para que, a su vez, designe al presidente interino y expida
la convocatoria a elecciones presidenciales.
e) Articulo 85: Designar, en los recesos del Congreso, al presidente interino
cuando la falta del presidente de la Repblica sea temporal. Cuando la falta
del presidente sea por ms de treinta das y el Congreso no estuviere
reunido, la Comisin Permanente convocar a sesiones extraordinarias del
Congreso para que ste resuelva sobre la licencia y nombre, en su caso, al
presidente interino.
/J Articulo 87: Tomar protesta al presidente, cuando ste tome posesin de
su cargo en un receso del Congreso.
g) Articulo 88: Otorgar permiso al presidente de la Repblica para que se
pueda ausentar del territorio nacional.
h) Artculo 98: Antes de la reforma constitucional del 31 de diciembre de
1994, este artculo facultaba a la Comisin Permanente para que aprobara,
en los recesos del Senado, el nombramiento que el presidente hiciera de un
ministro provisional (cuando un ministro numerario faltase por ms de
treinta dias); o de un nuevo ministro (si la falta del ministro numerario
ocurriese por defuncin o por cualquier otra causa de separacin definiti-
va). Sin embargo, a partir de la citada reforma dicha atribucin compete
nicamente al Senado de la Repblica.
i) Artculo 99: Antes de la reforma constitucional citada en el inciso anterior,
este artculo facultaba a la Comisin Permanente para aprobar, en los
recesos del Senado, las renuncias de los ministros de la Suprema Corte que
le fueran enviadas por el presidente de la Repblica despus de que ste las
hubiese aceptado. Igual que en el caso anterior, a raz de la reforma de 1994
dicha facultad es exclusiva del Senado.
j) Articulo 100: Con anterioridad a la reforma constitucional del 31 de
diciembre de 1994, la Comisin Permanente estaba facultada, en los
recesos del Senado, para aprobar las licencias por ms de un mes a
los ministros de la Suprema Corte que otorgase el presidente de la Rep-
blica, facultad que ya no subsiste, al ser ahora potestad exclusiva de la
cmara alta.
k) Articulo 135: Si el Congreso de la Unin no est reunido, toca a la Comisin
Permanente hacer el cmputo de los votos de las legislaturas de las
entidades federativas y, en su c"'o, hacer tambin la declaracin de haber
sido aprobadas las adiciones o reformas a la Constitucin, segn el proce-
dimiento establecido en el artculo 135 constitucional.
T) Artculo 73, fracc. VI: En esta disposicin se estableca la facultad de la
Cmara de Diputados y, en los recesos de sta, de la Comisin Pennanente,
de aprobar el nombramiento que el presidente de la Repblica hiciera de
aquellos que habran de suplir a magistrados en funciones del Tribunal
Superior de Justicia del Distrito Federal, que faltasen de manera temporal
por ms de tres meses. En la actualidad, esta facultad corresponde a la
Asamblea de Representantes del Distrito Federal y no a la Cmara de
Diputados O a la Comisin Permanente.
m) Artculo 76, fracc. V: Nombrar gobernador provisional de la terna que
presente el presidente de la Repblica, cuando por ocurrir la desaparicin
de poderes en alguna entidad federativa, el Senado haya declarado que es
llegado el caso de hacerlo.
n) Artculo 97, penltimo prrafo: esta facultad se refera a la de tomar protesta
a los ministros de la Suprema Corte de Justicia, facultad que ya no tiene la
Comisin Pennanente a partir de las refonnas constitucionales del 31
de diciembre de 1994 (dicha atribucin corresponde exclusivamente al
Senado).
Como se puede observar, la Comisin Pennanente ha perdido varias de las
facultades que originalmente tuvo, principalmente en materia de nombramientos,
En el RGICG debiera tomarse nota de ello y actualizarse en consecuencia,
La Gran Comisin
La Gran Comisin es el rgano interno existente en cada una de las cmaras del
Congreso de la Unin, integrado, en el caso de la cmara baja, exclusivamente por
el partido politico que ha logrado la mayora absoluta de los escaos en la cmara,
y que est compuesto por los coordinadores de cada una de las diputaciones de las
entidades federativas y del Distrito Federal,38 as como por los diputados de la
mayora que hayan figurado en los dos primeros lugares de la lista de cada una de
las circunscripciones electorales plurinominales, y por los otros diputados que, en
su caso, considere el lder de la fraccin mayoritaria, En el caso de la cmara alta,
se integra con un senador de cada estado y del Distrito Federal y (a partir de la
reforma a la !.Oc de 1994) con los coordinadores de los grupos parlamentarios.
Dado que la Loe regula a la Gran Comisin de cada cmara en apartados
diferentes, procederemos a hacer nuestro anlisis de estos rganos tambin por
separado.
Cmara de Diputados
La Gran Comisin es el organismo que hasta antes de las reformas a la LOe de 1994
estaba encargado de encauzar y dirigir la actividad parlamentaria en la cmara baja,
De hecho, incluso desde antes de la citada reforma se dieron varios acuerdos
parlamentarios a travs de los cuales se sustrajo a la Gran Comisin de la Cmara
de Diputados su carcter de rgano rector de la actividad camaral. Estos acuerdos,
38 Las 'diputaciones"las constituyen los diputados de una entidad federativa y del Distrito Federal
que pertenecen a cm mIsmo partIdo, que tiene mayora absoluta en la Cmara de Diputados, segn se
desprende del artculo 38 de la Loe
tomados por la LV Legislatura, cuyas funciones comenzaron elIde noviembre de
1992, fueron convertidos en ley positiva por las reformas a la LOe publicadas en el
DOF el 20 de julio de 1994.
A partir de estos acuerdos parlamentarios y reformas, funciones tan importan-
tes que antes tocaba desempear a la Gran Comisin, pasaron a la nueva Comisin
de Rgimen Interno y Concertacin Poltica." Entre estas funciones estn las
de proponer a los diputados que habrn de integrar las comisiones y comits; la de
proponer el presupuesto anual de la cmara; y la designacin del oficial mayor y
tesorero. El traslado de funciones as operado ha significado tambin que el
gobierno interior de la cmara no corresponde ya de manera exclusiva a la mayora
parlamentaria, sino a una comisin en la que estn integrados los coordinadores de
los grupos parlamentarios. El pluripartidismo ha hecho ms complejo el gobierno
interior de las cmaras, y por ello ha sido necesario crear nuevos organismos que
permitan un manejo consensual y eficaz de las actividades camarales.
Si bien la Gran Comisin ha dejado de ser la instancia de organizacin del
trabajo de la cmara baja, hoy da puede vrsele como el rgano que sirve para
organizar las actividades de la mayora parlamentaria. En tal virtud, tiene facultades
tales como la de fonnular opiniones y presentar iniciativas sobre los asuntos
concernientes a las entidades federativas y a las regiones del pas, tomando en
consideracin las propuestas de las diputaciones; tramitar y presentar proyectos de
resolucin de conflictos sobre los lmites de los estados; nombrar a los diputados
de la mayora que formarn parte de la Comisin de Rgimen Interno y Concerta-
cin Poltica; designar al consejero propietario y a los consejeros suplentes de la
fraccin mayoritaria ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, entre
otras.
En cuanto a sus rganos de direccin, la fraccin IV del artculo 38 de la LOe
seala que los integrantes de la Gran Comisin de la Cmara de Diputados
designarn una mesa directiva, compuesta por un presidente, tres secretarios y tres
vocales.
Cmara de Senadores
La Gran Comisin de la Cmara de Senadores sigue siendo el rgano de gobierno
de dicha cmara. La reforma de 1994 a la LOe ms que afectar sus facultades, alter
su integracin. En efecto, antes de la mencionada reforma la Gran Comisin del
Senado estaba integrada por un senador de cada estado y del Distrito Federal, cuya
seleccin se hacia por sorteo entre los dos senadores que estuvieren presentes. En
la actualidad, el articulo 91 de la LOe establece que esta comisin se integrar con
un senador de cada estado y del Distrito Federal, y con los coordinadores de los
grupos parlamentarios. Esta modificacin obedece a la introduccin en el Senado
del principio de representacin proporcional, a travs de la figura de los senadores
39 Francisco Berln Valenzuela, op. cit., p. 30(,
de "primera minora", a raz de la refonna al artculo 56 constitucional publicada
en el DOF del 3 de septiembre de 1993. Con esto se permite a los partidos
minoritarios participar en el gobierno interior del Senado, si bien en la prctica es
el partido mayoritario quien ejerce el control.
Asimismo, la forma de seleccionar a los senadores integrantes de la Gran
Comisin, que antes era por sorteo, tambin cambi. El mismo artculo 91 seala
que stos sern designados por mayora de votos de los senadores de cada entidad
federativa, para lo cual adems, es necesario que en el momento de la eleccin estn
presentes cuando menos tres de ellos. Si en una primera reunin no hubiese este
qurum, la Oficiala Mayor del Senado deber citar a una segunda junta, en la cual
decidirn quienes asistan. En caso de empate, la designacin se har por sorteo entre
quienes hubieren recibido votacin.
En cuanto a sus facultades, stas coinciden en general con las otorgadas a la
Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica de la cmara baja (vid
supra), y se encuentran sealadas en el artculo 93 de la LOe. Entre otras, podemos
mencionar la facultad de proponer a la cmara el personal de las comisiones
ordinarias y especiales; proponer a la cmara la designacin de los comisionados
ante el Consejo General del FE, proponer el nombramiento del oficial mayor y del
tesorero de la cmara; cooperar con la mesa directiva y con su presidente en la
conduccin y desahogo de los asuntos que son competencia de la cmara; y
proponer a la cmara el programa legislativo.
Por ltimo, la mesa directiva de la Gran Comisin del Senado est integrada
por un presidente, dos vicepresidentes y un secretario. El presidente, el primer
vicepresidente y el secretario son designados por mayora de votos de los miembros
de la comisin, en tanto que el segundo vicepresidente es el coordinador del grupo
parlamentario de la primera minora, tal como lo indica el artculo 92 de la LOe.
Los grupos parlamentarios
Los grupos parlamentarios son fonnas de organizacin interna de las legislaturas,
integradas por legisladores de un mismo partido polftico, que tienen el fin de
coadyuvar al mejor desarrollo de las actividades parlamentarias.
Existe en la doctrina una discusin acerca de la naturaleza jurdica de los grupos
parlamentarios, quena viene al caso resear aqu en toda su extensin. Simplemente
apuntaremos que dicha discusin gira en tomo a la consideracin de estos grupos
ya sea como rganos internos del parlamento o como rganos de los partidos
polticos. Podra sugerirse una solucin mixta, al decir que el grupo parlamentario
adquiere autonoma respecto del partido poltico al integrarse en la estructura y
dinmica del Congreso; en tanto que ese mismo grupo mantiene su autonoma con
relacin al Congreso, al mantener sus lazos con el partido poltico que apoy las
candidaturas de quienes integran el grupo parlamentario.
40
40 Manuel Ramrez ofrece interesantes reflexiones a este respecto en "Grupos parlamentarios y
sistema de partidos", en Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, nm. 3, primera poca, vol. L
septiembre-diciembre de 1991, pp. 199-223.
Otra cuestin de inters dentro del tema de los grupos parlamentarios es el de
la disciplina de partido. Hasta dnde los legisladores, una vez electos, siguen
los lineamientos de los partidos a los que pertenecen?, qu mecanismos tienen los
partidos politicos para obtener la disciplina de sus legisladores respecto de la linea
partidista?, cmo negocian los lideres partidistas con "sus" parlamentarios, y qu
efectos tienen estas negociaciones dentro del partido o dentro del parlamento? Estas
preguntas nos llevan a opinar que, evidentemente, para analizar el papel desempe-
fiado por los grupos parlamentarios en la vida congresional no basta con estudiar
las leyes o reglamentos parlamentarios, sino que ha de atenderse al sistema de
partidos imperante y a la estructura interna misma de los partidos existentes.
Como seftala Manuel Gonzlez el reconocimiento legal de los grupos
parlamentarios en Mxico es reciente, a pesar de que desde la creacin del Congreso
como institucin poltica en nuestro pas, dichas agrupaciones siempre han existi-
do." No fue sino hasta 1977 cuando se estableci la base constitucional que
reconoce a los grupos parlamentarios, a travs de la adicin de un prrafo tercero
al artculo 70 de la Constitucin, el cual indica:
La ley determinar las formas y procedimientos para la agrupacin de los diputados,
segn su afiliacin de partido, a efecto de garantizar la libre expresin de las corrientes
ideolgicas representadas en la Cmara de Diputados.
Cabe mencionar que dicha refonna constitucional se refiri nicamente a la
Cmara de Diputados, puesto que la reforma poltica que ampli los espacios para
los partidos minoritarios a travs del principio de representacin proporcional,
alcanz solamente a esa cmara y no a la de senadores. Sin embargo, y como
veremos a continuacin, el artculo 56 de la Constitucin ha introducido desde 1993
el principio de representacin proporcional en el Senado, y la LOC regula desde
1994 la integracin y funcionamiento de grupos parlamentarios en la cmara alta,
pero el articulo 70 de la Constitucin sigue sin otorgar base constitucional a los
grupos parlamentarios para el caso del Senado de la Repblica.
El reconocimiento legal de los grupos parlamentarios implic el establecimien-
to de una serie de requisitos y condiciones que los legisladores de los diversos
partidos polticos tienen que cumplir para constituirse corno tales. A su vez, ser
reconocidos corno grupos parlamentarios les confiere una serie de derechos y
obligaciones con relacin a su integracin en los trabajos camarales.
El primer requisito que tienen que cumplir se refiere al nmero de legisladores
necesario para conformar un grupo parlamentario. En el caso de la Cmara de
Diputados ese nmero mnimo es de cinco, y en el del Senado, de tres.
En segundo trmino, los legisladores con la misma afiliacin partidista que
quieran constituir un grupo parlamentario tienen que realizar un trmite especial
ante la mesa directiva de la cmara respectiva, a la cual debern entregar los
siguientes documentos:
4L Manuel GonzlezOropeza, "Grupos parlamentarios", en Instituto de Investigaciones Jurdicas,
Diccionario JurJico Mexicano, tomo IV, UNAM, \1xico, 1983, pp. 305307.
ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN DEL CONGRESO DE LA UNIN 43
a) Acta en la que conste la decisin de sus miembros de constituirse en grupo,
con especificacin del nombre del mismo y lista de los integrantes.
b) El nombre del diputado o senador que haya sido electo coordinador del
grupo parlamentario.
Esta documentacin deber ser entregada en la sesin inicial del primer periodo
de sesiones ordinarias de cada legislatura. El presidente de cada cmara debe
analizar dicha documentacin y, en su caso, hacer la declaratoria de constitucin
de los grupos parlamentarios, momento a partir del cual podrn ejercer las atribu-
ciones que les otorga la LOe.
La designacin, el funcionamiento y las actividades de los coordinadores de
los grupos parlamentarios no es materia que corresponda a la Loe, sino que la propia
ley indica que toca a los estatutos y lineamientos de los partidos polticos regularla.
La idea de integrar a los legisladores en grupos parlamentarios encabezados
por los coordinadores respectivos responde a la necesidad de organizar las comple-
jas tareas camarales, a travs de acuerdos sobre acciones especficas que propicien
el mejor desarrollo de dichas tareas. La necesidad de esta funcin integradora se
puede ver claramente detrs de la disposicin establecida en el artculo 94 de la
Loe, el cual ordena que los grupos parlamentarios deben orientar y estimular la
formacin de criterios comunes en las deliberaciones en que participen sus inte-
grantes.
La arena institucional para lograr este trabajo conjunto y de consensos tiene
caractersticas distintas en cada una de las cmaras del Congreso de la Unin. En
la Cmara de Diputados, el espacio de negociacin entre los coordinadores de los
grupos parlamentarios es la comisin ordinaria denominada de Rgimen Interno y
Concertacin Poltica, que ya estudiamos en detalle en secciones anteriores. En la
Cmara de Senadores, es en la Gran Comisin donde se realiza el intercambio y las
negociaciones entre los coordinadores de los distintos grupos parlamentarios, tal
como lo seftalan los articulas 91 y 98 de la LOe.
Por otra parte, ser miembro de un grupo parlamentario en la Cmara de
Diputados conlleva la obligacin de tomar asiento en las curules que correspondan
al grupo respectivo del que formen parte, segn lo ordena el artculo 36 de la LOe.
Para el caso de la Cmara de Senadores no existe una nonna anloga que obligue
a ello, lo cual sin embargo, se hace en la prctica.
Estar constituido como grupo parlamentario les da derecho a cada uno de los
legisladores integrantes del mismo a disponer de locales en las instalaciones de las
cmaras, as como de asesores, personal y elementos materiales necesarios para el
cumplimiento de sus funciones, atendiendo a la importancia cuantitativa de cada
grupo, y de acuerdo con las posibilidades y el presupuesto de cada cmara.
Finalmente, debemos mencionar que el artculo 3 1 de la Loe permite que algn
o algunos diputados dejen de pertenecer a un grupo parlamentario, sin integrarse a
otro, caso en el cual se les considerar como diputados sin partido. En dicho
supuesto, los diputados no pierden sus prerrogativas como representantes de la
nacin, ni sus derechos relacionados con su participacin en los trabajos de
la cmara. De hecho, el propio artCulo 31 seala que se les debe apoyar en lo
individual confonne a las posibilidades de la cmara para que puedan desempear
sus funciones. Lo que pierde este tipo de diputados sin partido es la posibilidad de
tener alguna intervencin en los acuerdos tomados en la Comisin de Rgimen
Interno y Concertacin Poltica, a la cual no pueden pertenecer. En cuanto al
Senado, no existe en su nonnatividad una disposicin equivalente a la del artculo
31 aqu mencionado. Sin embargo, creemos que esto no significa que en la cmara
alta no puedan existir senadores sin partido (de hecho ya existen), cuya actuacin
consideramos que debera entenderse regulada de manera anloga a como lo hace
la nonnatividad respectiva de la cmara haja.
IV. PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO. 45
El procedimiento legislativo. 46
Iniciativa 46
D ~ = f f i . . . . . . a
Discusin . 49
Votacin para aprobar o rechazar un proyecto de ley 51
Sancin . . . . . . . 51
Promulgacin y publicacin, sinnimos? . 52
Iniciacin de la vigencia . . . . . . . 53
Los procedimientos de control parlamentario . 53
Comparecencias ..... 54
Comisiones de investigacin 55
Procedimientos jurisdiccionales 59
Procedimiento del llamado juicIO poltico 59
Procedimiento de la declaracin de procedencia en materia penal 60
IV. Principales procedimientos
del Congreso
Al ser rganos colegiados, el Congreso de la Unin y cada una de sus cmaras
enfrentan el problema de lograr que la pluralidad de actores que los componen se
integren de tal forma que pueda generarse una voluntad nica imputable al rgano.
Este problema se ha resuelto por medio de los procedimientos parlamentarios, los
cuales suponen la sucesin de actos jurdicos concatenados a travs de los cuales
el parlamento o congreso forma su voluntad para el ejercicio de sus funciones.
42
Asimismo, la naturaleza diversa de las funciones de los parlamentos (que, entre
otras, comprende las funciones legislativas, jurisdiccionales, de investigacin y
control), ha dado lugar a la existencia de una pluralidad de procedimientos corres-
pondientes a cada una de aqullas.
Sin embargo, no puede pensarse que los procedimientos parlamentarios cum-
plan solamente con el objetivo de articular voluntades individuales para generar
una voluntad nica. Buscan, tambin, introducir una mayor racionalidad en el
mecanismo de la toma de decisiones, en funcin del principio de economa
funcional. Adems, los procedimientos parlamentarios se constituyen en la garanta
de que gozan los ciudadanos y los distintos intereses polticos para actualizar la
vigencia del principio democrtico en el cumplimiento de las funciones del Con-
greso. Esto es, la publicidad, la contradiccin y el debate, elementos todos que
caracterizan a los procedimientos parlamentarios, garantizan la integracin de una
variedad de grupos, internos y externos al propio Congreso, al proceso de toma de
decisiones de este ltimo.
43
En los siguientes apartados, haremos una revisin de los principales procedi-
mientos parlamentarios que sirven como cauce formal al Congreso de la Unin para
realizar sus funciones legislativas, jurisdiccionales y de controL
42 Ma. Asuncin Garca Martnez, "El procedimiento legislativo", en Monografias 10, Congreso
de los Diputados, Madrid, 1987, p. 32.
43 Paloma Biglino Campos, "Los vicios en el procedimiento legislativo", en ngel Garrorena
Morales (ed.), El parlamento y sus transformaCIones actuales, Tecnos, Espal'ia, 1990, p. 204.
EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO"
Iniciativa
Antes de analizar las diversas etapas en que se divide el procedimiento legislativo,
conviene definir este concepto, as como diferenciarlo de otro con el que est
ntimamente relacionado, es decir, con el concepto de proceso legislativo.
Con base en los conceptos de Nino Olivetti, Jorge Moreno Collado ha definido
el proceso legislativo como un fenmeno poltico generado por demandas social-
mente detenninables y resuelto por decisiones jurdicamente denominadas 'leyes"
o "decretos". Adems, es necesario que dichas demandas hayan provocado un
principio de solucin, es decir, que se hayan fonnalizado en una iniciativa que rena
las condiciones y caractersticas legale'i o constitucionales.
45
Por otra parte, el
mismo autor define el procedimiento legislativo como la etapa del proceso legisla-
tivo que comprende el conjunto Hjurdicamente preordenado de las actividades de
uno o ms sujetos para la obtencin de un resultado detenninado, que el atributo
legislativo identifica en la ley"."
As pues, podemos entender, como lo explica Moreno Collado, que la produc-
cin legislativa se desarrolla en dos campos, a saber:
al el campo social en el que se generan las "demandas"; y
b l el campo formal orgnico en el que ocurre la secuencia legislativa.
Es a este ltimo campo al que nos referiremos en las lneas que siguen.
La iniciativa es el acto por virtud del cual se presenta o propone un proyecto de ley
o decreto, por parte de un rgano o cualquier otro sujeto facultado para ello. Con
este acto se pone en marcha el mecanismo para la fonnacin de las leyes en nuestro
sistema constitucional.
El artculo 71 de la Constitucin seHala que tienen el derecho de iniciar leyes
o decretos:
1. El presidente de la Repblica.
2. Los diputados y senadores al Congreso de la Unin.
3. Las legislaturas de los estados.
En la prctica, en Mxico es el titular del Poder Ejecutivo quien de manera
preponderante ejerce su derecho de iniciar leyes al ser quien presenta la inmensa
44 En esta seccin pretendemos enfocar ms nuestra atencin en las disposiciones de la LOC y del
RGICG relativas al procedimiento legislativo, para no repetir conceptos reset1ados en el trabajo de Jorge
Carpizo y Jorge Madrazo relativo al Derecho constitucional, perteneciente tambin a la obra titulada
Panorama del derecho mexicano, dentro de la cual se incluye este trabajo, sobre el Derecho
lario.
4S Jorge Moreno Collado, op. cil., pp. 197-198.
46 bid, p. 198.
PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO 47
mayora de los proyectos de ley a la consideracin del Congreso.
47
Por otra parte,
resulta pertinente aclarar que el presidente de la Repblica tiene la facultad
exclusiva de presentar la iniciativa de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de
Egresos de la Federacin, segn se desprende del artculo 74, fraccin IV, prrafos
segundo y sptimo.
48
En cuanto a los diputados y senadores, quienes tambin tienen derecho de
iniciar leyes, la Constitucin no prev el nmero de estos legisladores necesario
para ejercer el mencionado derecho, por lo cual debe entenderse que puede ser un
legislador, dos o un grupo de ellos. Y, finalmente, para que las legislaturas de los
estados puedan iniciar leyes, es necesario que renan los requisitos que las consti-
tuciones locales sealan para tal efecto."
Como puede apreciarse, solamente los sujetos indicados en el artculo 71
constitucional tienen el derecho de iniciar leyes, con lo cual se excluye a los
particulares y a otras autoridades de tan importante facultad. Sin embargo, el
artculo 61 del ROICG permite una salida indirecta a esta exclusin, al establecer
que toda peticin de particulares, corporacin o autoridad que no tenga derecho de
iniciativa, deber ser enviada por el presidente de la cmara a la comisin que
corresponda, segn la naturaleza del asunto de que se trate, luego de lo cual, las
comisiones dictaminarn si las mismas son de tomarse o no en consideracin. Como
lo seala Tena Ramrez, este artculo implica que, cuando se admite una de las
mencionadas peticiones, la comisin respectiva la hace suya para presentarla como
iniciativa propia, puesto que de no ser as se infringira el artculo 71 constitucional,
"reconociendo la facultad de iniciar a quien constitucionalmente carece de ella."so
El segundo prrafo del artculo 71 constitucional habla del "tumo" de las
iniciativas, es decir, del trmite que habr de drseles una vez que hayan sido
presentadas. En este rubro, se pueden presentar varias hiptesis, que sin embargo
llevan a un mismo punto:
a) Las iniciativas que presenta el presidente de la Repblica, las legislaturas
de los estados y los diputados de un determinado estado ("diputaciones"),
pasarn desde luego a comisin.
b) Las iniciativas que presentan los diputados (no como "diputacin"), y los
senadores, se sujetarn -dice el artculo 71- "a los trmites que designe
el Reglamento de Debates". Por su parte, el artculo 56 del RGICG seala
47 Por ejemplo, en 1983 el maestro Vctor ManzanillaSchafferreportabaque 98% de los proyectos
de ley haban tenido su origen en la iniciativa del presidente de la Repblica. Citado por Jess Orozco
I-Ienrquez, "Las legislaturas y sus funciones de control sobre la actividad gubernamental", en PoJi/ica
y procesos ... , op. cit., p. 37.
48 Como bien seala Luis del Toro, la presentacin que el titular del Poder Ejecutivo hace de la
Cuenta Pblica no es otro caso de "iniciativa excluyente" en favor del presidente de la Repblica, puesto
que aqulla no es en s misma una iniciativa de ley o decreto, sino un documento que refleja cantidades
gastadas por la administracin pblica. Luis del Toro Calero, "La iniciativa y formacin de las Leyes",
en Moiss OchoaCampos (coord.), op. cit., p. 189.
" bid., p. 190.
50 Felipe Tena Ramrez, op. ciJ., pp. 316-317.
Dictamen
que los iniciativas de ley presentadas "por uno o varios miembros de las
cmaras, pasarn desde luego a comisin". O sea que el trmite en esta
hiptesis y la anterior es exactamente el mismo: pasar desde luego a
comisin.
e) Igualmente, las iniciativas o de ley que remita unade las cmaras
a la otra, pasarn inmediatamente a comisin, segn lo dispone el artculo
57 del RGICG.
En consonancia con lo anterior, el artculo 60 del RGICG ordena que ningn
proyecto podr discutirse sin que primero pase a la comisin o comisiones corres-
pondientes y stas hayan dictaminado, salvo en aquellos asuntos que por acuerdo
expreso de la cmara se calificaren de urgentes o de obvia resolucin. El artculo
59 del RGICG indica que la urgencia o la obvia resolucin tendr que ser calificada
por el voto de las dos terceras partes de los individuos de la cmara que estn
presentes, a pedimento de alguno de sus miembros. Conviene sealar que, segn
el criterio de Luis del Toro, urgencia impl ica la imperiosa aprobacin de una nonma
tendente a resolver un problema que no admite dilaciones, en tanto que obvia
resolucin significa que por el contenido de la proposicin se deduce palmariamen-
te el sentido de la votacin parlamentaria.
51
Al ser turnados los proyectos de ley a la comisin de dictamen legislativo corres-
pondiente, toca al presidente de dicha comisin hacerse responsable de los expe-
dientes que pasen a su estudio, para lo cual deber finmar el recibo de ellos en el
"libro de conocimientos" respectivo. Dicha responsabilidad cesar cuando los
expedientes fuesen devueltos (art. 83 del RGICG).
Una vez recibido, la comisin debe deliberar en relacin con el proyecto de
ley propuesto, introducindole las modi1icaciones o adiciones que se consideren
pertinentes. En la prctica, suele suceder que el presidente de la comisin turna el
proyecto de ley a alguno de los miembros de la misma, para que ste elabore
un proyecto de dictamen que luego se someter a votacin en el pleno de la
comisin para su aprobacin o rechazo.
El artculo 87 del RGICG seala un plazo de cinco das para presentar el dicta-
men, contado a partir del da siguiente a aquel en que se haya recibido el proyecto
de ley. Esta disposicin es un ejemplo claro de lo alejado que estn algunos artculos
del RGICG de la dinmica real de una sociedad mexicana cada dia ms compleja.
Asimismo, este artculo indica que todo dictamen deber contener una parte
expositiva de las razones en que se funde y concluir con proposiciones claras y
sencillas que puedan sujetarse a votacin.
SI Luis del Toro Calero. " La iniciativa y fomlacin de las leyes". en Moiss Ochoa Campos, op.
el/ .. p. 192.
Discusin
Por ltimo, el artculo 88 del RGICG ordena que para que haya dictamen de
comisin, ste deber ser finnado por la mayora de sus integrantes, pero se permite
que quienes no estn de acuerdo con la opinin mayoritaria presenten su voto
particular por escrito. Los dictmenes de comisin as votados y aprobados sern
turnados a la plenaria para su discusin. 52
Antes de que un dictamen de comisin sea votado en el seno del pleno de cada
cmara para su aprobacin o rechazo, tiene que ser estudiado y analizado por los
legisladores a travs del debate, a fin de que stos puedan formarse una opinin con
base en la cual puedan emitir su voto.
La discusin est regulada por los artculos del95 al134 del RGICG. En general,
estos artculos establecen las formalidades relacionadas con la integracin de las
listas de oradores que habrn de participar en el debate; el orden en que stos
expondrn sus razones en pro o en contra del proyecto de ley y del dictamen
correspondiente, el nmero de veces que cada legislador podr hacer uso de la
palabra y el tiempo de que dispone para ello. No entraremos al estudio detallado
de todo el articulado relativo a las discusiones camarales, pero s mencionaremos
algunos de los aspectos en torno a los cuales gira esta importante etapa del
procedimiento legislativo.
Pr;mera lectura. La primera lectura consiste en la entrega por escrito de los
proyectos de ley y de los dictmenes (y los votos particulares) a los legisladores,
con el objeto de que los conozcan detalladamente y puedan as preparar sus
intervenciones en pro o en contra.
Segunda lectura. Esta lectura se efecta durante el desarrollo mismo de las
discusiones, en lo general y en lo particular, del proyecto de ley y el dictamen en
cuestin.
"'1acin de orden. El artCulo 105 del RUICG indica los nicos casos en los
cuales se podr reclamar el orden durante el desarrollo de una discusin, y con ello
interrumpir a un legislador mientras tenga el uso de la palabra: para ilustrar el debate
con la lectura de algn documento; cuando se infrinjan artculos del propio RGlCG;
cuando se viertan injurias contra alguna persona o corporacin, o cuando el orador
se aparte del asunto en discusin. En todo caso, el orden slo podr ser reclamado
por medio del presidente de la cmara.
Mocin suspensiva. El artculo 109 del RGICC:; establece las nicas causas por
las cuales una discusin puede ser suspendida. Ellas son:
52 El articulo 94 del RGICG se refiere a la produccin de dictmenes por parte de las comisiones,
durante los recesos del Congreso.
a) Por ser la hora que el ROleo seftala para suspender la discusin, a menos
que se prorrogue por acuerdo de la cmara.
h) Porque la cmara acuerde dar preferencia a otro negocio de mayor urgencia
o gravedad.
e) Por graves desrdenes en la misma cmara.
d) Por falta de qurum.
e) Por proposicin suspensiva que presente alguno o algunos de los miembros
de la cmara y que sta apruebe. Este ltimo caso es la llamada "mocin
suspensiva".
La mocin suspensiva implica la realizacin de un procedimiento especial que
est contemplado en el artculo 110 del RGleo. Este procedimiento se inicia con la
lectura de la proposicin de suspensin. Acto seguido, y si as lo desearen, el autor
de la proposicin y algn impugnador (si lo hubiere), podrn hacer uso de la palabra
para defender sus posiciones respecto de la proposicin respectiva. Posteriormente,
se preguntar a la cmara si ha lugar a discutir y votar la mocin suspensiva. En
caso afirmativo, la proposicin presentada se discutir y votar en el acto, momento
en el cual pueden hacer uso de la palabra al efecto, tres individuos en pro y tres en
contra. En cambio, si la resolucin de la cmara fuese negativa, la proposicin se
tendr por desechada y la discusin podr seguir su curso.
En la prctica legislativa, la mocin suspensiva se presenta cuando la asamblea
estima que las comisiones deben tomar en cuenta algunas de las observaciones
hechas por los legisladores y presentar nuevo dictamen."
Discusin en lo general y en lo particular. El artculo 97 del RGleG ordena que
todo "proyecto de ley se discutir primero en lo general, o sea en conjunto, y
despus en lo particular cada uno de sus artculos. Cuando conste de un solo
articulo, ser discutido una sola vez". En los artculos 114 al 120, y 132 al 134 del
ROleo se pueden encontrar los detalles relacionados con estos dos niveles del de-
bate. Lo que aqu nos interesa destacar es el hecho de que la existencia de dos niveles
de discusin est relacionada tanto con el cuidado que los legisladores deben tener
en el estudio de un proyecto de ley como un todo y de cada una de sus partes, como
con la necesidad de ajustarse a un principio elemental de economa funcional, lo
cual puede apreciarse en el cauce que puede seguir la discusin en lo general: si
despus de sta la cmara no aprueba en lo general el proyecto de ley, se debe
preguntar en votacin econmica si vuelve o no todo el proyecto a la comisin. Si
la resolucin fuere afirmativa, se devolver a manos de dicha comisin para que lo
reforme; pero si la resolucin fuere negativa, se tendr por desechado el proyecto,
y no habr lugar ya a discusin en lo particular, artculo por artculo."
S3 Jorge Moreno Collado, op. cit., p. 220.
54 Articulo 177 del RGICG.
Votacin para aprobar o rechazar un proyecto de ley
Sancin
La votacin es el mecanismo por medio del cual se aprueba o rechaza un proyecto
de ley en el seno de las cmaras. Esta votacin ocurre, como ya hemos mencionado,
una vez que se han cerrado las discusiones en lo general y en lo particular respecto
del proyecto de ley y su articulado. El tipo de votacin utilizado para aprobar o
desechar proyectos de leyes la llamada votacin nominal, segn lo dispone el
artculo 148 del ROleo. El procedimiento que caracteriza a la votacin nominal est
establecido en el artculo 147 del propio ROleo, y ser objeto de mencin especial
en una seccin posterior que dedicamos especficamente al anlisis de los tipos de
votaciones.
Pasada la votacin que apruebe en lo particular todos los artculos de un
proyecto de ley por la cmara que deba enviarla al Poder Ejecutivo para su
sancin,s5 se debe enviar dicho proyecto, con todas las adiciones y modificaciones
aprobadas, a la Comisin de Correccin de Estilo para que formule una minuta de
lo aprobado y la presente lo antes posible. El nico objetivo de la formulacin
de dicha minuta es hacer las correcciones que demanden el buen uso del lenguaje
y la claridad de las leyes. 56
La etapa de la sancin se refiere a aquella fase que comienza a partir de que el
proyecto de ley aprobado por las cmaras pasa a manos del Poder Ejecutivo para
que su titular ejerza, si as lo considera pertinente, su derecho de veto sobre el
proyecto en cuestin.
Como lo dispone el artculo 72 constitucional en su inciso B, se reputar
aprobado por el Ejecutivo todo proyecto de ley no devuelto con observaciones a la
cmara de origen, dentro de los diez das tiles siguientes a su recepcin, a menos
de que corriendo dicho trmino el Congreso hubiere concluido el periodo de
sesiones, en cuyo caso la devolucin deber hacerse el primer da til en el que ste
se vuelva a reunir.
Por su parte, el inciso e del mismo artculo constitucional ordena que en caso
de que el presidente de la Repblica ejerza el derecho de veto en los tnninos del
inciso B, el proyecto deber ser nuevamente discutido por la cmara de origen; si
en sta fuese confirmado por las dos terceras partes del nmero total de votos, pasar
de nueva cuenta a la cmara revisora. Y si esta ltima lo confinna (el artculo
constitucional utiliza el verbo sancionar) por la misma mayora, el proyecto de ley
(o decreto) deber volver al Poder Ejecutivo para su promulgacin.
55 "Para su promulgacin" dice el artculo \39 del RGICG.
56 Vase artculos 139 y 140 del RGlCG.
Promulgacin y publicacin, sinnimos?
La precisin del significado jurdico del tnnino "promulgacin" es un asunto que
ha dividido a la doctrina constitucional mexicana. Segn autores como Tena
Ramrez, por la promulgacin
el Ejecutivo autentifica la existencia y regularidad de la ley, ordena su publicacin y
manda a sus agentes que la hagan cumplir; en esa virtud, la ley se hace ejecutable,
adquiere valor imperativo, carcter que no tena antes de pasar de la jurisdiccin del
Congreso a la zona del Ejecutivo.
57
La distingue as del trmino "publicacin", que es el acto por virtud del cual
el Ejecutivo lleva al conocimiento de los habitantes una ley votada y promulgada,
"que permite a cualquiera el conocimiento de la ley y que establece para lo futuro
la presuncin de que la leyes conocida por todos.,,58
Carpizo, en cambio, considera que "promulgar" y "publicar" son tnninos
empleados como sinnimos en la Constitucin. Observa este autor que el inciso C
del artculo 72 constitucional menciona que, despus de ser sancionado el proyecto
de ley o decreto por la cmara revisora {dentro del procedimiento que implica el
ejercicio del veto por parte del presidente de la Repblica), el proyecto "volver al
Ejecutivo para su promulgacin". Y, por su parte, el inciso A del mismo artculo
ordena que si el Ejecutivo decide no ejercer el derecho de veto sobre el proyecto de
ley en cuestin, "10 publicar inmediatamente". S9 En ambos casos, razona Carpizo,
el Constituyente est expresando una misma idea pero con distintas palabras.
En la prctica, al recibir el presidente de la Repblica un proyecto de ley
despus de la etapa de la sancin, ste ordena su publicacin en el Diario Oficial;
no es posible percibir un momento en el cual autentifique o deba autentificar la
existencia y regularidad de la ley, como sugiere Tena Ramrez. Para hacer sus
observaciones, el Ejecutivo ya cont con la etapa anterior, dentro de la cual pudo
haber ejercido el derecho de veto, superado el cual no tiene otra opcin que publicar
la ley. Esta opinin vendra a ser reforzada por el reconocimiento de que la
publicacin de una ley no es una facultad potestativa del presidente de la Repblica,
sino una obligacin. Al decir de Jorge Madrazo, si por alguna circunstancia el
Ejecutivo no publica la ley, el Congreso puede hacerlo motu proprio. 60
Por ltimo, y sin pretensiones de cerrar definitivamente este debate, si la
"promulgacin", entendida como lo hace Tena Ramrez, fuera distinta de la
"publicacin", podra pensarse en la posibilidad de que el presidente de la Rep-
blica se negase a autentificar la regularidad de la ley, lo cual pondra en riesgo el
rgimen constitucional.
57 Felipe Tena Ramrez, op. cit., p. 489.
58 Idem.
59 Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, 3a. ed., Siglo XXI, Mxico, 1983, pp. 9192.
60 Jorge Madrazo, Comentario sobre la voz Publicacin de la ley, en Instituto de Investigaciones
Jurdicas, Diccionario Jurdico Mexicano, t. VII, Il.I/UNAM, Mxico, 1984, p. 308.
Iniciacin de la vigencia
La iniciacin de la vigencia de una ley marca el momento a partir del cual sta
comienza a ser de observancia obligatoria para todos sus destinatarios. Tal momen-
to puede comenzar a partir de la publicacin de la ley en el Diario Oficial, o a partir
de la fecha que la propia ley indique, generalmente en sus artculos transitorios.
LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTROL PARLAMENTARIO
En un sentido amplio, el denominado "control parlamentario" puede definirse
como el conjunto de actos imputables al Congreso o parlamento, encaminados a
comprobar que la actividad del Poder Ejecutivo se ha adecuado a lo que establece
la Constitucin y la ley, as como a verificar si los planes y programas que el
gobierno propuso a la ciudadana durante la campaa electoral que lo llev al poder,
se han cumplido o no.
61
Como bien lo ha explicado Garda Morillo, el ejercicio del control parlamen-
tario puede producir consecuencias de diversa ndole, tales como la exigencia de
responsabilidad poltica del gobierno (en los regmenes parlamentarios), el reque-
rimiento de que se corrija la actuacin del rgano controlado, o incluso la convali-
dacin de dicha actuacin. Adems, junto a estas consecuencias jurdicamente
formalizadas del control, existen otras definidas en trminos del costo poltico en
que incurre el gobierno al hacerse pblicos los resultados del control. En otras
palabras, en la medida en que a partir del ejercicio del control, se hace pblica la
inadecuacin de la actividad de algn rgano del Poder Ejecutivo a la Constitucin,
a la ley, o a las promesas de campaa del partido gobernante, se contribuye a una
posible reestructuracin de la opinin del electorado, con vista a las prximas
elecciones.
En todo caso,
la actividad de control implica siempre una influencia en la actuacin del sujeto
controlado. Y ello por una razn muy sencilla: el sujeto pasivo del control es consciente
de que su actividad va a ser juzgada y, eventualmente, sancionada por el sujeto activo
del
El derecho parlamentario mexicano contempla diversos mecanismos de con M
trol del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, los cuales analizaremos a
continuacin.
61 Hemos construido esta definicin a partir de los conceptos expresados por Francisco Berln
Valenzuela,op. cil., pp. 139 Y 142, Y de Joaqun Garcia Morillo. "Aproximacin a un concepto del
control parlamentario". en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nm.
lO, Espaa, marzo, 1986, p. 57
62 Joaqun Garca Morillo, op. cit., pp.
Comparecencias
El artCulo 93 constitucional dispone en su primer prrafo que los secretarios de
despacho y los jefes de los departamentos administrativos, deben dar cuenta al
Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos, una vez que se haya
iniciado el periodo de sesiones ordinarias. La doctrina podra distinguir y separar
este deber de informar, de la facultad congresional de controlar las actividades de
los titulares de los rganos de la administracin pblica federal centralizada. Sin
embargo, creemos que en Mxico esta disposicin constitucional no agota su
alcance en el mero carcter informativo, sino que forma parte de una funcin de
control poltico. al sujetarse lo informado a un proceso de estudio y crtica en el
seno del Congreso, y al producir reacciones de diversa {ndole en la opinin pblica.
Por otra parte, cabe mencionar que dicha disposicin constitucional no aclara
a qu periodo de sesiones ordinarias se refiere. Recordemos que a partir de la
reforma constitucional de 1986 existen dos periodos de sesiones ordinarias del
Congreso. La razn de esta omisin radica en una falta de actualizacin del primer
prrafo del articulo 93 constitucional (reformado por ltima vez en 1974), en
relacin con la mencionada reforma de 1986. Sin embargo, la prctica ha estable-
cido que el cumplimiento de este deber de informar debe efectuarse durante el
primer periodo de sesiones ordinarias, enlazado con el anlisis del informe del
presidente de la Repblica sobre el estado que guarda la administracin pblica
federal.
El segundo prrafo del articulo 93 constitucional hace referencia a lo que
propiamente podemos identificar como las "comparecencias". Gracias a este
prrafo es que cualquiera de las cmaras puede citar a los secretarios de Estado, al
procurador general de la Repblica,') a los jefes de los departamentos administra-
tivos, as como a los directores y administradores de los organismos descentraliza-
dos federales o de las empresas de participacin estatal mayoritaria para que
informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus
respectivos ramos o actividades.
Por su parte, el articulo 53 del RGICG reitera lo dispuesto en el segundo prrafo
del artculo 93 constitucional, pero con dos diferencias: en primer lugar, no se
incluye al procurador general de la Repblica (como era de esperarse dado lo
reciente de la introduccin de este funcionario en la disposicin constitucional
mencionada) y en segundo lugar, establece, aparte de la posibilidad de que las
cmaras citen a los funcionarios, la de que stos asistan a comparecer cuando fueren
enviados por el presidente de la Repblica.
Adems, el articulo 54 del RGICG ordena que, cuando alguno de los mencio-
nados funcionarios sea llamado al mismo tiempo por ambas cmaras, ser el
presidente de la Repblica quien decidir a cul habr de concurrir primero, segn
considere ms necesario o conveniente.
63 Este funcionario fue incluido en este precepto constitucionaJ mediante la adicin del 31 de
diciembre de 1994
El procedimiento que debe seguirse en las comparecencias est regulado en
los artculos del 126 al 131 del RGICG. Entre las reglas ms importantes se
encuentran las siguientes:
a) El funcionario citado podr pedirel expediente para instruirse, con el objeto
de estar preparado para el da en que se realice la discusin. Es responsa-
bilidad de las secretaras de ambas cmaras dar noticia a la secretara o
dependencia cuyo titular vaya a comparecer, de los asuntos que vayan a
discutirse, especificando los das sealados para la discusin.
b) Antes de comenzar el debate, el funcionario citado podr informar a la
cmara lo que estime conveniente y exponer los fundamentos que considere
necesarios para apoyar la opinin que pretenda sostener durante la discu-
sin.
e) Cuando el funcionario haya concurrido ante la cmara a peticin de sta,
se conceder la palabra al legislador responsable de la mocin respectiva
(o sea, de la comparecencia), y posteriormente al funcionario comparecien-
te para que conteste. Despus se otorgar el uso de la palabra a quienes lo
solicitaren. Las discusiones se sujetarn a lo dispuesto por las normas del
RGICG que regulan los debates parlamentarios en general.
el) Cuando el funcionario comparezca ante alguna de las cmaras por haber
sido enviado por el presidente de la Repblica o por iniciativa propia, se le
conceder primero la palabra para que informe lo que estime conveniente;
despus se conceder la palabra a los miembros de la asamblea inscritos en
la presidencia de la cmara. Si durante la discusin el funcionario o
funcionarios comparecientes fueren interrogados, podrn contestar entre
los debates las preguntas que se les hicieren. Si alguno de los legisladores
inscritos en pro quisiese ceder su turno al compareciente, se conceder a
ste la palabra, sin perjuicio de que al iniciarse la discusin se le permita
hablar sobre los puntos tratados durante el debate.
En principio, y por la naturaleza misma de la funcin de control parlamentario,
debe entenderse que las sesiones en las cuales comparezcan ante las cmaras los
funcionarios mencionados por el prrafo segundo del artculo 93, han de ser
pblicas. Hasta ahora, as se ha verificado en la prctica. Sin embargo, el RGICG
deja abierta la posibilidad de que se realicen comparecencias en sesin secreta, si
nos atenemos a la facultad que la fraccin V del artculo 33 del RGICG otorga al
presidente de la cmara respectiva para calificar los asuntos que deban tratarse en
reserva. El ejercicio de esta facultad en el caso de las comparecencias violara, a
nuestro entender, la esencia y finalidad misma de la funcin del control parlamen-
tario.
El prrafo tercero del artculo 93 constitucional dispone que la Cmara de Diputa-
dos (a peticin de una cuarta parte de sus miembros), y la Cmara de Senadores (a
peticin de la mitad de sus miembros), pueden integrar comisiones para investigar
el funcionamiento de los organismos y de las empresas de parti-
cipacin estatal mayoritaria. Asimismo, indica el artculo que los resultados de las
investigaciones se harn del conocimiento del Ejecutivo Federal.
De la lectura de los artculos 46, 76 Y 79 de la LOe se desprende que las
comisiones de investigacin se constituyen en forma especial y transitoria por
acuerdo de la cmara respectiva.
64
Es decir, se deben investigar especficamente los
hechos que hayan motivado su integracin, o sea, la actividad de algn organismo
pblico descentralizado o de una empresa de participacin estatal mayoritaria.
Como puede observarse, la competencia de las comisiones de investigacin se
limita al sector paraestatal. Esto significa que toda la actividad de la administracin
pblica federal centralizada no est sujeta al control poltico por parte de este tipo
de comisiones. En pases como Bolivia, Espaa y Guatemala, por slo citar algunos
casos, las comisiones investigadoras del parlamento o congreso pueden avocarse a
examinar hechos relacionados con cualq:.Iier asunto de inters pblico.
65
Desde el
punto de vista del constitucionalismo, no vemos ninguna razn legtima para dejar
fuera de este mecanismo de control al rea ms amplia y fundamental de la
administracin pblica federal en Mxico.
En cuanto al resultado de las investigaciones y sus efectos, lo nico que el
prrafo tercero del artculo 93 constitucional menciona es que dichos resultados se
harn del conocimiento del Ejecutivo Federal. Parece extrao que el texto consti-
tucional no mencione la publicidad de los resultados obtenidos por las comisiones
de investigacin; probablemente la omis:n se deba a que tal publicidad se consi-
der obvia e implcita, ya que la publicidad es nota esencial a la naturaleza de la
representacin y control polticos del Congreso, y por lo mismo su actividad debe
darse de cara al pblico.
66
Respecto a los efectos de las investigaciones una vez realizadas, existe una
laguna legal absoluta. Qu sucede si se descubre la responsabilidad de cierto
funcionario en la ejecucin de actos contrarios a la ley?, en qu tnninos debe
comunicar el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo la comisin de dicha violacin?,
qu actitud y qu medidas debe adoptar el Ejecutivo? Debera existir una regla-
mentacin detallada de esta disposicin constitucional, no slo en cuanto a los
efectos de los resultados de la investigacin, sino en relacin con el procedimiento
que habr de seguirse durante la investigacin en su conjunto, para la cual no existe
regulacin ni en la LOC ni en el RGICG.
64 La Loe no hace mencin expresa a las comi,iones de investigacin de la Cmara de Senadores,
como si lo hace respecto de la Cmara de Diputados. Sin embargo, creemos que dichas comisiones si
pueden constituirse en la cmara alta (y con las mi:-,mas caractersticas que las de la cmara baja), con
fundamento en lo dispuesto por los artculos 76 y N de la LOe.
6S Jess Orozco Henrquez, "Modernas tendlmcias del rgano legislativo en Amrica Latina y
Espai'la", en Estudios en homenaje al Dr. Hctor Fix Zamudio en sus treinta aos como investigador
de las cienciasjurdicas, t. 11, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1988, p. 1165.
66 Vase Hctor Manuel Ezeta, "La instalacin de las cmaras", en Derecho legis/ativomexicano.
XL VIII Legislatura, Cmara de Diputados. Mxico. 1973, p. 96.
Por ejemplo, y a manera de propuesta, el maestro Orozco Henrquez ha
sealado que debera entenderse que si resulta alguna causal de juicio poltico, ste
debe sustanciarse y el responsable ser destituido y/o inhabilitado.
67
El resultado de
todo un proceso de investigacin del Congreso no debe culminar en la indefinicin
legal: no hay control eficaz sin procedimientos de sancin claros y prestablecidos.
Lo escueto de la regulacin legal y reglamentaria referida a las comisiones de
investigacin deja abiertas varias interrogantes que es menester abordar.
Pueden las comisiones de investigacin citar a funcionarios
a comparecer ante ellas?
La LOC no hace referencia expresa a esta facultad para el caso de las comisiones de
investigacin de la Cmara de Diputados. En cambio, s se permite que las
comisiones ordinarias o especiales (que pueden ser de investigacin) de la Cmara
de Senadores se entrevisten con funcionarios pblicos para ilustrar su juicio en el
despacho de los negocios que se les encomiende, segn dice el artculo 90 de la
Loe. Por su parte, el artculo 90 del ROICG permite que las comisiones, y aqu se
refiere a cualquier tipo de comisin de cualquiera de las cmaras, tengan conferen-
cias con funcionarios pblicos, especficamente con aquellos que menciona el
artculo 53 del propo reglamento, a saber: los secretarios de despacho, los jefes de
departamentos administrativos, los directores y administradores de los organismos
descentralizados federales o de las empresas de participacin estatal mayoritaria.
Un primer problema que se plantea es detenninar si un reglamento puede
otorgar una facultad o prerrogativa que la ley respectiva no ha dado. La Loe no da
a las comisiones de investigacin de la Cmara de Diputados la facultad de
entrevistarse con funcionarios pblicos, pero el RGICG s, circunstancia que deja a
dichas comisiones en una posicin jurdicamente endeble en caso de controversia
sobre la legalidad de una peticin que eventualmente hicieren a un funcionario
pblico para que compareciera ante ellas.
En segundo lugar, cabe hacer la distincin entre el hecho de tener una
"entrevista" o "conferencia" con funcionarios pblicos, y la facultad de citarlos,
compulsivamente si es necesario, a audiencias.
68
Este ltimo supuesto simplemente
no est contemplado ni en el derecho constitucional ni en el derecho parlamentario
vigentes en Mxico.
Pueden estas comisiones citar a comparecer a particulares?
La LOC tampoco hace referencia expr..:sa de esta facultad respecto de las comisiones
de investigacin de cualquiera de las cmaras, como s lo hace en relacin con las
67 Jess Orozco Henrquez. op. ClI . p. 1165.
b8 Esta distincin la hace. correctamcntc. Luis Raigosa Sotelo. op. cit., P 194
comisiones ordinarias de dictamen legislativo de la cmara baja (en su artculo 54).
El ROICO, por su parte, calla en esta materia respecto de todo tipo de comisiones.
De lo anterior debemos concluir que estas comisiones no estn facultadas para
entrevistarse ni para citar a particulares, compulsivamente si es necesario, para los
efectos de su labor de investigacin.
Qu procedimiento deben seguir al realizar sus funciones?
Ni la Constitucin, la LOC, o el RGICG hacen referencia alguna al procedimiento
que las comisiones de investigacin deben seguir en cumplimiento de sus funcio-
nes, a pesar de que el artculo 55 de la ley indique que las reuniones de las
comisiones investigadoras se atendrn '-a las disposiciones reglamentarias relati-
vas", disposiciones que no pueden ser otras que los artculos 79, 82, 83, 84, 85, 86,
89, 90, 92 Y 93 del RGICG, los cuales se refieren, todos, a normas aplicables en
general a todas las comisiones, y no a las de investigacin en especial.
En conclusin, podemos sostener que hace falta una regulacin detallada, tanto
en la ley como en el reglamento, que ample las facultades de las comisiones de
investigacin y que establezca la obligatoriedad de funcionarios pblicos de todas
las reas de gobierno, as como de particulares, de comparecer en audiencia ante
esta clase de comisiones, reglamentando (yen esto seguimos a Raigosa) las
consecuencias por el incumplimiento de un citatorio parlamentario, la fundamen-
tacin jurdica de una posible negativa a declarar y la tutela de los derechos
fundamentales de los comparecientes.
69
Otros
Existen otros mecanismos de control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo
en Mxico, los cuales simplemente mendonaremos, sin pasar a su anlisis detalla-
do. Entre ellos se encuentran las facultades de realizar o ratificar nombramientos
de detenninados funcionarios pblicos;/o el control financiero mediante el proce-
dimiento legislativo;7] el control en el rlanejo del endeudamiento pblico;72 y el
control ejercido a travs del anlisis de la cuenta pblica, realizado por la Conta-
69 Ibidem, p. 195.
70 Por ejemplo. la facultad que tiene el Senado de "Ratificar los nombramientos de procurador
general de la Repblica, ministros; agentes diplomticos, cnsules generales, empleados superiores de
hacienda, coroneles y dems jefes superiores del Ejcito, Armada y Fuerza Area Nacionales ... ", segn
lo dispone la fraccin 11 del artculo 76 constitucicnal.
7] Por ejemplo, la necesaria discusin y, en su caso, aprobacin, modificacin o rechazo del
proyecto de Ley de Ingresos que someta el Poder Ejecutivo a consideracin del Congreso. teniendo que
ser la cmara baja forzosamente la de origen.
72 La fraccin VIII del articulo 73 constitucicnal da al Congreso de la Unin la facultad "Para dar
bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprstitos sobre el crdito de la nacin, para aprobar
esos mismos emprstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional."
dura Mayor de Hacienda, la cual a su vez es fiscalizada por la Comisin de
Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados."
Respecto de esta comisin, debemos mencionar que el artculo 26 de la Ley
Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda dispone que sta goza de un plazo
que vence ellO de septiembre del ao siguiente a la recepcin de la cuenta pblica
para practicar su revisin y rendir el informe de resultados a la Cmara de
Diputados, a travs de la Comisin de Vigilancia referida. Asimismo, indica este
artculo que si por cualquier causa el plazo no le fuere suficiente, la Contadura
Mayor de Hacienda lo har del conocimiento de la cmara baja por conducto de la
Comisin de Vigilancia, y solicitar una prrroga (que no podr exceder de tres
meses) para concluir la revisin, expresando las razones que funden y motiven su
peticin.
PROCEDIMIENTOS JURISDICCIONALES
Ya hemos mencionado que ambas cmaras del Congreso de la Unin pueden llegar
a realizar funciones materialmente jurisdiccionales cuando juzguen la probable
responsabilidad poltica de los servidores pblicos sealados en los artculos 110
y 111 de la Constitucin, o cuando tenga que hacerse la declaracin de procedencia
en materia penal en contra de esos mismos funcionarios. En las lneas que siguen,
haremos referencia a los procedimientos por los que las cmaras deben encauzar
sus actividades de este tipo.
Procedimiento del llamado juicio poltico
A partir de la lectura del captulo 11 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos (LFRSP), se puede concluir que: presentada la denuncia ante la
Cmara de Diputados por conductas que puedan dar lugar a responsabilidad
poltica, y ratificada dentro de tres das naturales, la misma se turnar de inmediato
a las comisiones de Gobernacin y Puntos Constitucionales y a la de Justicia, para
que dictaminen si la denuncia es procedente. Una vez que fueren acreditados los
requisitos y elementos que marca la ley, la denuncia se turnar a la seccin
instructora de la Cmara de Diputados, la cual deber practicar todas las diligencias
necesarias para comprobar la conducta o el hecho materia de la denuncia.
Los artculos 13 al 24 de la LFRSP regulan un autntico proceso jurisdiccional
en sentido material, ventilado dentro de un rgano poltico como lo es el Congreso
de la Unin. Podramos resumir dicho proceso de la siguiente manera: la seccin
instructora de la cmara baja se encarga de tratar de integrar los elementos que
pudieran llevar a demostrar la probable responsabilidad del inculpado. Este ltimo,
73 La Comisin de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda fue analizada en la parte de
este trabajo relativa a las comisiones de la Cmara de Diputados.
por su parte, tiene derecho a ser notificado de la denuncia, a defenderse ya ofrecer
pruebas de su inocencia dentro de los plazos que marca la propia ley. Presentados
los alegatos, la seccin instructora fonnular conclusiones que podrn tener uno de
dos sentidos: Si de las constancias del procedimiento se desprende la inocencia del
encausado, las conclusiones propondrn que no ha lugar a proceder contra l por la
conducta o hecho materia de la denuncia; si, en cambio, de las constancias aparece
la probable responsabilidad del servidor pblico, las conclusiones debern propo-
ner la aprobacin de lo siguiente:
1. Que est legalmente comprobada la conducta o hecho materia de la
denuncia.
11. Que existe probable responsabilidad del encausado.
III. La sancin que deba imponerse (destitucin o inhabilitacin).
IV. Que en caso de ser aprobadas 1.15 conclusiones, se enve la declaracin
correspondiente a la Cmara de Senadores, en concepto de acusacin.
Corresponde al pleno de la Cmara de Diputados resolver sobre la imputacin,
despus de discutir y votar las conclusiones propuestas por la seccin instructora.
Si la cmara resolviese, por mayora absoluta, que procede acusar al servidor
pblico, se pondr a ste a disposicin de la Cmara de Senadores, remitindole la
acusacin y designndose a una comisin de tres diputados para que sostengan
aqulla ante el Senado.
El Senado debe turnar la acusacin a !a seccin de enjuiciamiento, la cual debe
emplazar a la comisin de diputados encargada de la acusacin, al acusado y a su
defensor para que presenten alegatos por escrito, dentro de un plazo de cinco das
naturales. Transcurrido dicho plazo, la seccin de enjuiciamiento fonnular sus
conclusiones, las cuales habrn de ser discutidas y votadas en el pleno del Senado,
erigido en jurado de sentencia. El pre,idente del Senado har la declaratoria
correspondiente, sealando la inocencia del acusado o su culpabilidad, y en este
ltimo supuesto, la sancin a que se haga acreedor, que no puede ser sino destitucin
del cargo que ostenta, e inhabilitacin para el ejercicio de empleos en el servicio
pblico, por un lapso que puede ir desde uno hasta veinte aos. Cabe aclarar que
la sancin que en su caso aplique la cmara alta deber ser aprobada por las dos
terceras partes de los miembros presentes en la sesin.
Procedimiento de la declaracin de procedencia en materia penal
En el caso del procedimiento para la ceclaracin de procedencia, se sigue un
procedimiento similar al anterior, pero ventilado nicamente ante la Cmara de
Diputados. De acuerdo con la LFRSP se debe integrar una seccin instructora, la
cual, despus de practicar las diligencias pertinentes, dictaminar si ha lugar o no
a proceder penalmente contra el inculpado. Corresponde al pleno de la cmara,
erigida enjurado de procedencia, discutir y votar dicho dictamen. En dicha votacin
la cmara podr declarar que ha lugar a proceder contra el inculpado, caso en el
cual ste ser destituido de su cargo y estar sujeto a la jurisdiccin de los tribunales
competentes. En caso negativo, no habr lugar a procedimiento ulterior mientras
subsista el fuero.
Es menester aclarar que respecto del presidente de la Repblica, el procedi-
miento de declaracin de procedencia en materia penal es el establecido en el
artculo 110 constitucional, es decir, toca a la Cmara de Diputados erigirse en
rgano de acusacin ante la Cmara de Senadores, a la cual tocar resolver
conforme a la legislacin penal aplicable.
74
Antes de finalizar esta seccin, debe mencionarse la circunstancia de que una
actividad del Congreso tan importante como es la jurisdiccional, se encuentra
regulada en una ley diversa de la que por mandato constitucional corresponde
exclusivamente al propio Congreso de la Unin expedir, sin intervencin del Poder
Ejecutivo, osea la LOe.
74 Conviene recordar que slo sc pucde proceder penal mente contra el presidente de la Repblica
por traicin a la palria o por delitos graves del orden comn, teniendo estos ltimos una vaga y confusa
de1nicin legal.
v. ESTATUTO JURDICO DE LOS MIEMBROS
DEL CONGRESO ............... .
Requisitos para ser diputado y para ser senador.
Las incompatibilidades y la licencia. . . .
Inviolabilidad e inmunidad parlamentarias
Inviolabilidad .
Inmunidad ..
Juicio poltico.
La suplencia . . .
63
63
65
67
67
68
68
69
V. Estatuto jurdico de los
miembros del Congreso
REQUISITOS PARA SER DIPUTADO Y PARA SER SENADOR
El artculo 55 de la Constitucin establece los requisitos para ser diputado. El
primero de ellos es ser ciudadano mexicano, por nacimiento, en el ejercicio de sus
derechos. Conforme al artculo 34 constitucional, la ciudadana supone la calidad
de mexicano, la mayora de edad y tener un modo honesto de vivir.
75
La calidad
adicional de ser mexicano "por nacimiento" (no prevista en el proyecto de
Carranza) fue introducida por el Congreso Constituyente de Quertaro bajo el
argumento de que, debido a que el congreso tena la facultad de elegir al ciudadano
que habra de sustituir al presidente de la Repblica en caso de falta absoluta o
temporal de ste, bien podra darse el caso de que dicho nombramiento recayera en
alguno de los legisladores. Por esta posibilidad -se afirm- los legisladores
deban cumplir con ese requisito, que tambin se exige para ser presidente de la
Repblica.
76
El segundo requisito consiste en tener 21 aos cumplidos el da de la eleccin.
Originalmente, la Constitucin estableca una edad mnima de veinticinco aos,
pero en 1972 entr en vigor la reforma que redujo dicha edad a los veintin aos,
como parte de los cambios en materia poltica que promovi el gobierno del
presidente Echeverra, entre los cuales tambin se redujo la edad para alcanzar la
ciudadana de los 21 a los 18 aos (articulo 34 constitucional).
El tercer requisito consiste en ser originario del estado en que se haga la
eleccin, o vecino de l con residencia efectiva de ms de seis meses anteriores a
la fecha de dicha eleccin. Las mismas condiciones se exigen para aquellos
candidatos a diputados por el principio de representacin proporcional: deben ser
originarios o vecinos con residencia efectiva de seis meses anteriores a la eleccin
de alguna de las entidades federativas comprendidas en la circunscripcin plurino-
minal en cuyas listas estn incluidos. Como aclara el tercer prrafo de la fraccin
76 Jorge Carpizo, "La eleccin y la representacin de los diputados y senadores", en Ochoa
CarnDos. ov. cit .. D. 87.
tercera del articulo 55 constitucional, la vecindad no se pierde por ausencia en el
desempeo de cargos pblicos de eleccin popular.
Tena Ramrez seala que la importancia de este requisito radica en que, aunque
el diputado o senador representa a todo el pas. la eleccin se hace por distritos
electorales o por estados, por lo cual
lo menos que puede pedirse es que la poblacin del estado est en posibilidad de conocer
a la persona que va a designar corno representante de la nacin; esa posibilidad se
alcanza con el requisito de nacimiento o el de vecindad del candidato.
77
Las fracciones IV y V del artculo 55 constitucional establecen requisitos de
ndole negativa, que buscan lograr la imparcialidad en la eleccin, as como evitar
que alguno de los candidatos pueda utiliar en su favor las ventajas que otorga el
ocupar ciertos cargos administrativos, como pertenecer al Ejrcito Federal, o algn
puesto de mando en la policia o gendarmeria rural en el distrito donde se realice la
eleccin, ser secretario o subsecretario de Estado, secretario de gobierno de los
estados, magistrado o juez federal o del estado. En todos estos casos, el requisito
negativo se cubre si el sujeto en cuestin se separa de sus funciones cuando menos
noventa dlas antes de la eleccin.
Adems, establece el prrafo segundo de la fraccin V que los gobernadores
de los estados no podrn ser electos en las entidades de sus respectivas jurisdiccio-
nes mientras sean gobernadores, aun cuando se separen definitivamente de sus
puestos.
Finalmente, debemos mencionar la reciente adicin al primer prrafo de la
fraccin V de dicho articulo 55 constitucional, la cual tuvo como propsito
fortalecer el desarrollo de la carrera judicial federal, dificultando el trnsito de los
ministros de la Suprema Corte de Justicia a la carrera poltica. Dicho requisito
consiste en que un ministro de la Suprema Corte no puede ser diputado a menos
que se separe definitivamente de sus funciones dos aos antes de la eleccin.
La fraccin VI del artculo 55 constitucional establece otro requisito para ser
diputado: no ser ministro de algn culto religioso. La razn de este requisito se basa
en que los ministros religiosos no gozan de la independencia moral e institucional
necesaria para ejercer adecuadamente la representacin nacional, ya que sus acti-
vidades estn subordinadas a los intereses de sus respectivas iglesias.
18
Por ltimo, la fraccin VIII del articulo que analizarnos establece la imposibi-
lidad de ser diputado de aquellos individuos que incurran en las incapacidades que
seala el artculo 59 constitucional, el cual hace referencia a que los diputados y
senadores no pueden ser reelectos para el periodo inmediato. Ordena tambin que
los senadores y diputados suplentes pueden ser electos para el periodo inmediato
con el carcter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio; sin
embargo, los senadores y diputados propietarios no podrn ser electos para el
periodo inmediato con el carcter de suplentes. Es pertinente mencionar que la
18 Manuel Barqun, "Comentario al artculo 55 constitucional", en Constitucin Poltica de los
Estados Unidos MeXIcanos, comen/ada,1. 1, Porra. Mxico, 1995, p. 646.
ESTATUTO JURDICO DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO 65
prohibicin de la reeleccin de los legisladores ha sido sealada como un obstculo
para la formacin de verdaderas carreras parlamentarias, y por lo mismo, para la
confonnacin de un Congreso ms experto y eficaz en las distintas materias de su
competencia. En virtud de esta opinin, hoy da se debate en Mxico sobre
la posibilidad de permitir la reeleccin de diputados y senadores por periodos
limitados.
Como lo ha hecho notar Manuel Barquin, el articulo 70. del Cdigo Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cotipe) establece requisitos para ser
diputado federal o senador, distintos de los establecidos en el articulo 55 constitu-
cional.
79
Ellos son: estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con
credencial para votar; no ser magistrado, juez instructor o secretario del Tribunal
Federal Electoral, salvo que se separe del cargo un ao antes de la fecha de inicio
del periodo de registro de candidatos; no pertenecer al personal profesional del
Instituto Federal Electoral; no ser consejero ciudadano en los consejos general,
locales o distritales del Instituto Federal Electoral, ni director general, secretario
general o director ejecutivo del mismo, salvo que se separe un ao antes de la fecha
de inicio del registro de la eleccin de que se trate. Tampoco debe ser presidente
municipal o delegado poltico en el caso del Distrito Federal, ni ejercer bajo
circunstancia alguna las mismas funciones, salvo que se separe del cargo tres meses
antes de la fecha de la eleccin.
Estos requisitos establecidos en el Cotipe plantean hiptesis nuevas, no con-
templadas en el artculo 55 constitucional, y por lo mismo se ha llegado a plantear
su inconstitucionalidad. En todo caso -atinna Barqun- y suponiendo que se
considere conveniente que tales requisitos existan, el lugar adecuado para definirlos
sera el propio articulo constitucional y no la ley secundaria.
8o
En cuanto a los senadores, el artculo 58 de la Constitucin seala que se
requieren los mismos requisitos que para ser diputado, excepto el de la edad, que
deber ser de treinta aftas cumplidos el dia de la eleccin.
LAS INCOMPATIBILIDADES y LA LICENCIA
Los artculos 62 y 125 de la Constitucin establecen las llamadas "incompatibili-
dades parlamentarias". El primero de estos artculos prohbe a los diputados y
senadores el desempeo, durante el periodo de su encargo, de cualquier otra
comisin o empleo de la Federacin o de los estados por los cuales se disfrute
sueldo. Sin embargo, cabe la posibilidad de que, previa licencia que otorgue la
cmara respectiva, algn legislador pueda desempear otro cargo pblico, caso en
el cual cesarn sus funciones representativas, en tanto dure la nueva ocupacin. Si
en el desempeo de un segundo cargo no mediare la licencia mencionada, la
79 Ibidem, pp. 646-647
80 Idem
Constitucin seala que el legislador ncuTTir en una infraccin que ser castigada
con la prdida del carcter de diputado o <enador.
En virtud de lo anterior, la licencia puede entenderse como el permiso o
autorizacin que la cmara respectiva o la Comisin Permanente del Congreso de
la Unin da a un diputado o senador para separarse temporalmente de su cargo
representativo, pero sin que esto implique una renuncia a dicho cargo. Hasta antes
de la reforma constitucional de 1984, imperaba la prctica inconstitucional de que
la Comisin Permanente conociera de, y otorgara las licencias a los legisladores
federales que las solicitaran. Sin embargo. la reforma de 1984 otorg a la Comisin
Permanente dicha facultad, como puede observarse en el vigente articulo 79,
fraccin VIIl de la Constitucin.
La LOC no regula el otorgamiento de licencias en ninguno de sus artculos,
mientras que el RGICG dedica tres de s u ~ artculos a este tema. Sin embargo, no
podramos afirmar que se refiere al tipo de licencias otorgadas a los diputados y
senadores para ejercer un cargo de los referidos en el articulo 62 constitucional. En
efecto, el articulo 47 del mencionado reglamento habla de la obtencin de "licencia
necesaria" por indisposicin u otro motivo grave que ocasionase una ausencia del
legislador de ms de tres dias. A su vez, el articul048 seala que slo se concedern
licencias "por causas graves" (sin decir qu se habr de entender por stas), y
cuando ms a la cuarta parte de la totalidad de los miembros que integren la cmara.
Finalmente, el articulo 49 ordena que no podrn concederse licencias con goce de
dietas por ms de dos meses, salvo el caso de enfermedad comprobada. Como puede
observarse, estos articulos hablan de licencias para efectos distintos a los del tipo
de licencia que estamos analizando.
La segunda parte del articulo 48 del RGICG podria aplicarse a este tipo de
licencias, puesto que su redaccin permite suponer su generalidad respecto de todo
tipo de licencias. Nos referimos a la regla que dispone que se podrn otorgar
licencias cuando ms a la cuarta parte de la cmara. Rodriguez Lozano ha sealado
que el objetivo de esta disposicin es "asegurar el funcionamiento del Congreso
de la Unin; no restarle importancia y seriedad a la funcin representativa y evitar
la desintegracin de las cmaras". Sin embargo, seala este mismo autor que esta
regla ha sido frecuentemente violada en la prctica, puesto que el Poder Ejecutivo
suele atraer a cargos de la administracin pblica federal a legisladores en un
nmero mayor del permitido por el mencionado articulo 48 del RGICG.
81
Por su parte, el articulo 125 constitucional prohibe a los diputados y senadores
ocupar dos cargos federales de eleccin popular, o uno de la Federacin y otro de un
estado que tambin sea de eleccin; sin embargo, el nombrado puede elegir de entre
ambos cargos el que quiera desempeftar.
La redaccin de este precepto permite suponer que la incompatibilidad no se
constituye desde el momento en el cual un legislador es nombrado candidato a otro
puesto de eleccin popular, debido a que no existe la certeza de que vaya a resultar
81 Amador Rodrguez Lozano, "Incompatibilidad y licencias parlamentarias", en Anuario Jur-
dico, vol. IX, Instituto de Investigaciones Jurldicas, UNAM, 1982, pp. 651-655.
ESTATUTO JURDICO DE lOS MIEMBROS DEL CONGRESO 67
triunfador en las elecciones. Es decir, la incompatibilidad comenzara a operar
desde el momento en que un legislador resultase ganador en los comicios relativos
a otro cargo de eleccin. Sin embargo, el artculo 125 constitucional no establece
un castigo al que se hariaacreedor el legislador que incurriese en dualidad de cargos
de eleccin popular, como s lo establece el articulo 62 para el caso de legisladores
que ocupen un cargo en la administracin pblica federal o de los estados.
82
Tal como lo seftala Rodrguez Lozano, las incompatibilidades persiguen los
siguientes objetivos:
garantizar el cumplimiento de la divisin de poderes; que el Poder Legislativo no pierda
el control poltico que ejerce sobre los actos del Poder Ejecutivo; asegurar la eficiencia
y plena dedicacin de quienes han sido electos por el pueblo como sus representantes
ante el Congreso de la Unin, impidiendo que otra ocupacin los distraiga del correcto
desempei'o de sus responsabilidades pblicas; que los representantes populares en el
ejercicio de sus responsabilidades acten con libertad e independencia de criterio.
8J
La importancia de estos objetivos y su relacin con la fortaleza e integridad
del Poder Legislativo mexicano hacen necesario que tanto la LOe y el ROleo
reglamenten de manera ms detallada las disposiciones constitucionales referidas.
INVIOLABILIDAD E INMUNIDAD PARLAMENTARIAS
Inviolabilidad
La inviolabilidad y la inmunidad parlamentarias son privilegios otorgados a quienes
son miembros del parlamento o Congreso, con el fin de protegerlos de actos
provenientes de rganos del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial, que tengan el fin
de privar a las cmaras del concurso o libre actuacin de alguno de sus miembros.
84
En ltima instancia, lo que protegen estos privilegios es la autonoma e inde-
pendencia del Poder Legislativo respecto de los otros poderes del Estado.
Seftala el articulo 61 constitucional que los diputados y senadores son inviolables
por las opiniones que manifiesten en el desempeo de sus cargos, y jams podrn
ser reconvenidos por ellas. Esto quiere decir que, aun cuando la manifestacin de
opiniones por parte de legisladores pudiese constituir delitos tales como injurias,
difamacin y calumnia, no sern sujetos de ningn tipo de responsabilidad penal,
siempre y cuando la manifestacin de opiniones se haya producido en el ejercicio
de sus funciones oficiales como parlamentarios.
82 Amador Rodrguez Lozano, "Comentario al articulo 125 de la Constitucin", en Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. comentada, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM,
Mxico, 1985.
83 Rodrguez Lozano, "Incompatibilidad y licencias parlamentarias", op. cit .. p. 646.
84 Fernando Santaolalla, op. cit" p. 118.
Inmunidad
Juicio poltico
Adems, la inviolabilidad tiene un carcter perpetuo. Es decir, los parlamen-
tarios son inviolables por las opiniones que emitan en ejercicio de sus funciones,
tanto durante el periodo de su encargo, como cuando el mismo hubiese concluido.
Si existiese la expectativa de que pudiese suceder lo contrario, se estara limitando
la libertad del parlamentario de externar sus ideas, libertad que es esencial a un
rgano con funciones deliberativas como lo son las asambleas representativas.
Es el privilegio que impide detener, procesar o inculpar a los parlamentarios sin la
autorizacin de las propias cmaras. La finalidad especfica de la inmunidad es la de
asegurar la independencia de las cmaras, y permitir que las mismas examinen si
en los intentos de detencin o procesamiento de sus miembros se esconde un
propsito politico inconfesable, "si es la condicin de parlamentario la que los
provoca o si seran previsibles tratndose de un ciudadano cualquiera. "ss
En el derecho mexicano, en el artculo 111 de la Constitucin encontramos la
disposicin que impide proceder penal mente contra diputados federales y senado-
res de la Repblica por la comisin de delitos durante el tiempo de su encargo, a
menos que previamente la Cmara de Diputados declare por mayora absoluta de
sus miembros presentes en sesin si ha no lugar a proceder contra el inculpado.
Indica el mismo artculo que si la resolucin de la cmara fuese negativa, se
suspender todo procedimiento ulterior, lo cual no impedir que, una vez terminado
el periodo del encargo del legislador inculpado, se ejercite en contra de ste accin
penal. Adems si la cmara declarase que ha lugar a proceder, el sujeto inculpado
quedar a disposicin de las autoridades competentes para que acten con arreglo
a la ley.
En palabras de Tena Ramrez, "la accin penal es incompatible con el ejercicio
de la representacin popular; para que proceda aqulla, es necesario que desapa-
rezca sta, ya sea por el desafuero o ya por la conclusin natural del encargo. ,,86
Los temas de la inviolabilidad e inmunidad que hemos visto corresponden a un
mbito ms amplio que podramos identificar con el nombre de "rgimen de
responsabilidades" de los parlamentarios. Por ello, resulta pertinente mencionar,
as sea de manera breve, un tema relacionado con este mbito que es el del juicio
poJ[tico.
85 Fernando Santaolalla, "La inmunidad parlamentaria en el derecho comparado", en Instituto de
Investigaciones Legislativas, Derecho parlamentario iberoamericano, Porra, Mxico, 1987, pp.
154-155.
ESTATUTO JURDICO DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO 69
As pues, en resumen, los diputados y senadores son absolutamente "irrespon-
sables" (inviolables), por las opiniones que manifiesten en ejercicio de sus funcio-
nes; son responsables de la comisin de delitos, pero para poder procesarlos
penalmente debe seguirse primero un procedimiento especial en el que participan
las propias cmaras, y a travs del cual stas indican si ha lugar o no a procesar al
legislador inculpado. Adems, los diputados y senadores son responsables por los
actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamen-
tales o de su buen despacho, tal como lo indica la fraccin I del artculo 109
constitucional. De este ltimo tipo de responsabilidad deriva el llamado juicio
poltico, cuyo procedimiento ya analizamos en una seccin anterior.
El artculo 70. de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos (LFRSr) especifica qu debemos entender por actos u omisiones que
redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen
despacho, al sealar los casos siguientes:
a) ataque a las instituciones democrticas;
b) ataque a la forma de gobierno republicano, representativo y federal;
e) violaciones graves y sistemticas de las garantas individuales o sociales;
d) ataque a la libertad de sufragio:
e) usurpacin de atribuciones;
IJ infraccin grave a la Constitucin o a las leyes federales;
g) omisin grave en la aplicacin de la Constitucin o de las leyes federales,
y
h) violaciones sistemticas o graves a los planes, programas o presupuestos
de la administracin pblica federal o del Distrito Federal.
En las secciones del presente trabajo dedicadas al estudio de las comisiones
jurisdiccionales y a los procedimientos jurisdiccionales sustanciados y resueltos
por stas, analizamos el procedimiento del juicio poltico, y por ello no lo repeti-
remos aqu. Solamente mencionaremos que el juicio poltico puede concluir con
dos tipos de sanciones, en caso de comprobarse la responsabilidad del legislador
inculpado. Dichas sanciones pueden ser su destitucin como legislador, y su
inhabilitacin para desempear funciones, empleos, cargos o comisiones de cual-
quier naturaleza en el servicio pblico, tal como lo indica el prrafo tercero del
artculo 110 constitucional.
LA SUPLENCIA
Los artculos 51 y 57 de la Constitucin ordenan que por cada diputado y senador
propietario debe elegirse un suplente. El fundamento moderno de la institucin de
la suplencia (de origen espaol), consiste en garantizar que exista el qurum
necesario para que las cmaras puedan s.sionar, y para que el Congreso no se vaya
a desintegrar.
87
El suplente entra en funciones en cuatro supuestos:
a) cuando se le concede licencia al propietario;
b) cuando el propietario fallece;
e) cuando el propietario es separado de su cargo;
d) cuando el propietario falta diez das consecutivos sin penniso de la presi-
dencia de la cmara o sin causa justificada, lo cual equivale a la renuncia
para ese periodo de sesiones, pudiendo el propietario en el prximo periodo
reasumir las funciones de su cargo (art. 63 de la Constitucin)."
87 Vase Jorge Carpizo, Estudios constitucionales, op. cit., p. 163.
88 Jorge Carpizo, "La eleccin y la represenlacin .. , ", en Moiss Ochoa, op. cit., p. 86.
VI. ALGUNOS ASPECTOS NORMATIVOS DE LA DINMICA
INTERNA DE LOS TRABAJOS DEL CONGRESO
DE LA UNIN . . . . . . 71
Instalacin de las cmaras . . . .
La mesa directiva . . . . . . . .
Los vicepresidentes. . . . . .
Los secretarios y los prosecretarios
Las sesiones ...
Las votaciones . . .
Votacin nominal. .
Votacin econmica
Votacin por cdula
72
74
75
76
76
77
79
79
80
80
VL Algunos aspectos normativos
de la dinmica interna
de los trabajos del
Congreso de la Unin
La dinmica interna de los trabajos de las cmaras est constituida por una serie de
actos articulados nomlativamente por la Loe y el ROleG, que tienen la finalidad
de formar la voluntad imputable a estos rganos colegiados del Estado. Son varios
los principios que informan esta multiplicidad de actos. Uno de ellos es el principio
de orden, el cual responde a la necesidad de integrar de manera ordenada, armnica
y sucesiva la participacin de los mltiples actores individuales que componen al
Congreso. Otro principio es el de economa funcional, a travs del cual se buscan
formas de interaccin que ahorren tiempo y esfuerzo en la realizacin de las tareas
camarales. Por otra parte, debe mencionarse el principio de garanta democrtica,
que se traduce en una serie de nonnas cuyos objetivos fundamentales son asegurar
una participacin equitativa de los legisladores de las diversas tendencias en los
procesos parlamentarios, asi como el de salvaguardar la posibilidad del conoci-
miento pblico de lo ocurrido en dichos procesos.
Adems, puede hablarse de un principio de mayora, el cual constituye el
criterio en virtud del cual puede llegarse a decisiones definitivas en el seno de las
cmaras. Finalmente, existe tambin el principio de formalidad, que se refiere a
cierto tipo de fonnas, a veces solemnes, que deben revestir algunos actos de los
legisladores, y manifestaciones de voluntad de las cmaras y sus comisiones,
relacionadas con el ejercicio legtimo y simblico del poder. Todos estos principios
se integran y acomodan de diversas maneras en las normas que regulan los trabajos
camarales.
En suma, los actos de los cuales venimos hablando se articulan para formar
verdaderos procedimientos parlamentarios regulados por la LOC y el RGICG. Es as
como podemos identificar las normas relativas a la instalacin de las cmaras, la
integracin y funcionamiento de la mesa directiva, las sesiones, las votaciones, el
debate y el ceremonial. No estudiaremos todas estas normas en el presente trabajo
que, como resulta obvio, no tiene pretensiones de exhaustividad. En cambio,
haremos referencia a las nannas relativas a la instalacin de las cmaras, la mesa
directiva, las sesiones y las votaciones, para tratar de damos cuenta de qu manera
se entrelazan los principios mencionados al inicio de la presente seccin.
INSTALACIN DE LAS CMARAS
Se podra definir la instalacin de las cmaras como el conjunto de actos tendentes
a la constitucin legtima de los rganos legislativos del Estado. Esta etapa
comprende desde el momento en que los presuntos diputados y senadores reciben
de los organismos electorales las constancias de mayora y validez de su propia
eleccin y constancias de asignacin (estas ltimas relativas a los diputados de
representacin proporcional y senadores de primera minora), hasta que cada una
de las cmaras integrantes del Congreso de la Unin se constituye formal y
legtimamente, despus de que el Tribunal Federal Electoral haya resuelto los
recursos electorales en su caso interpuestos.
89
La tarea de instalacin de las cmaras es realizada por la llamada comisin
instaladora, la cual debe ser nombrada por cada cmara de entre sus miembros,
antes de clausurar el ltimo periodo de sesiones de cada legislatura. Dicha comisin
estar integrada por cinco personas: un presidente, dos secretarios y dos suplentes
(primero y segundo), quienes entrarn en funciones nicamente cuando falte
cualquiera de los miembros propietarios. Una vez constituida la comisin instala-
dora, cada cmara deber comunicar al lnstituto Federal Electoral y al Tribunal
Federal Electoral la designacin de dicha comisin, tal como lo indican los artculos
15 y 59 de la LOC. Esta comunicacin es importante debido a que en etapas
posteriores del procedimiento de instalacin de las cmaras, la comisin instaladora
debe de interactuar con los rganos elec10rales arriba citados, como se ver ms
adelante.
Las funciones de la comisin instaladora son de enlace entre la legislatura
saliente y la que entra, en tanto que esta ltima se instala formalmente. Como lo
indica el artculo 16 de la LOC, la comisin instaladora de la Cmara de Diputados
tiene a su cargo recibir de la Oficiala Mayor de la propia cmara los siguientes
documentos electorales: los expedientes provenientes de los Consejos Distritales
relativos a cada cmputo distrital y en los que se contengan las actas originales y
cualquier otra documentacin de la eleccin de presidente de los Estados Unidos
Mexicanos; copia certificada de la constancia de mayora y validez de la frmula
de candidatos a diputados de mayora relativa que la hubiesen obtenido; un
informe de los recursos que se hubieren interpuesto en cada una de las elecciones;
el informe y las constancias de asignacin proporcional que el Consejo General del
Instituto Federal Electoral (iFE) hubiese entregado a cada partido poltico; la
89 Hctor Manuel Ezeta, op. cit., p. 95.
ALGUNOS ASPECTOS NORMATIVOS DE LA DINMICA INTERNA 73
notificacin de las resoluciones de las salas del Tribunal Federal Electoral recadas
sobre los recursos que haya conocido.
Por su parte, el artculo 60 de la Loe seala que la comisin instaladora de la
Cmara de Senadores tiene entre sus funciones la de recibir de la Oficiala Mayor
de dicha cmara, los documentos electorales mencionados en la fraccin c) del
articulo 257 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
(Cofipe): copia certificada de las constancias expedidas a las frmulas para senador
que hubiesen obtenido el triunfo de mayora relativa; la de asignacin expedida a
la frmula registrada en primer lugar para el partido que por s mismo hubiese
logrado obtener el segundo lugar en la votacin de la entidad, as como el informe
sobre los recursos de inconformidad interpuestos.
La prescripcin de que todos estos documentos electorales sean remitidos a la
comisin instaladora tiene varias finalidades. En primer lugar, la documentacin
relativa a la eleccin presidencial debe ser entregada por la comisin instaladora
de la Cmara de Diputados a la primera mesa directiva de la legislatura entrante,
para que sta pueda, con base en dicha documentacin, calificar y hacer el cmputo
total de los votos emitidos en todo el pas en dicha eleccin, de acuerdo a lo
dispuesto en los artculos 19 y 20 de la LOe. 90 En segundo lugar, el resto de los
documentos electorales mencionados sirven a las respectivas comisiones instala-
doras para que con base en ellos pueda determinarse quines son diputados o
senadores electos. Ello es importante dado que uno de sus objetivos principales es
entregar credenciales de identificacin y acceso a los diputados y senadores electos,
para que puedan asistir a la junta previa a la que la propia comisin instaladora
deber citar dentro de los diez das anteriores al inicio del primer periodo de sesiones
ordinarias de la legislatura entrante. Es precisamente en esajuntaen laque se realiza
la instalacin de la nueva legislatura.
En la junta previa deber la comisin instaladora de cada cmara, a travs de
uno de sus secretarios, pasar lista de presentes a los legisladores electos. En caso
de haber qurum para la instalacin, es decir, ms de la mitad del nmero total de
sus miembros, se debe proceder a la eleccin de la primera mesa directiva de cada
una de las nuevas cmaras, en escrutinio secreto y por mayora de votos. Realizada
dicha eleccin, el presidente de la comisin instaladora debe invitar a los recin
nombrados a ocupar su lugar en el presidiurn, y antes de retirarse, har entrega por
inventario de los documentos y constancias electorales que obren en su poder, y
declarar concluidas sus funciones. Acto seguido, el presidente de la mesa directiva
deber proceder a tomar la protesta a los legisladores electos, siguiendo para ello
las formalidades establecidas en los articulos 17 [incisos e), 1), g) y h)] Y 62 de la
Loe.
90 Es de esperarse la realizacin de cambios a la LOe en relacin con el cmputo y la calificacin
de la eleccin presidencial, debido a la reCiente refonna al artculo 99 constitucional, que otorg a la
Sala Superior del Tribunal Electoral la facultad de realizar el cmputo final de la eleccin de p r e ~ J J e n t e
de la Repblica, y de formular la declaracin de validez de dicha eleccin y la de presidente electo
respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor nmero de votos.
En caso de no haberse logrado el qurum requerido para instalar alguna de las
cmaras, se debe convocar de inmediato a los suplentes para que se presenten a la
brevedad a desempellar su cargo, mientras transcurren los treinta das de que habla
el primer prrafo del artculo 63 constitucional, que es el plazo que se da a los
legisladores ausentes para que se presenten a ocupar su escaffo para realizar las
labores que les corresponden, despus del cual se entender que no aceptan su
encargo.
Como puede apreciarse, las reglas de instalacin de las Cmaras del Congreso
de la Unin buscan garantizar que slo aquellos diputados y senadores legitimados
por el voto popular participen en la lOma de protesta que marca el acto de
instalacin, as como evitar que dicho acto no se pueda realizar por ausencia de
quienes a l deben acudir para constituir el Poder Legislativo Federal.
LA MESA DIRECTIVA
La mesa directiva de las cmaras del Congreso de la Unin es el rgano encargado
de la direccin de los trabajos del pleno de cada cmara, as como de la repre-
sentacin de la cmara respectiva ante otros rganos, a travs de su presidente.
El artculo 21 de la LOC sellalaque la mesa directiva de la cmara baja se integra
con un presidente, tantos vicepresidentes como grupos parlamentarios de los
partidos polfticos haya en dicha cmara, cuatro secretarios y cuatro prosecretarios.
Por su parte, el artculo 65 de la mencionada ley prescribe que la mesa directiva de
la cmara alta se integra con un presidente y dos vicepresidentes, cuatro secretarios
y cuatro prosecretarios. En ambos casos, los miembros de las mesas directivas son
elegidos por mayora y en votacin por cdula. Cabe mencionar que lo dispuesto
en el artculo 21 permite a los partidos de oposicin participar en la conduccin de
las sesiones del pleno, objetivo que tambin persigue la disposicin del artculo 22
de la LOC, que ordena que la secretara y la prosecretara se deben integrar de manera
plural.'l
Originalmente la LOC estableca en su artculo 29 que el presidente y los
vicepresidentes de la mesa directiva de la Cmara de Diputados duraran en sus
cargos solamente un mes, y que no podran ser reelegidos para esos cargos en el
mismo periodo de sesiones ordinarias. Por su parte, la ley vigente mantiene la
temporalidad de un mes en el ejercicio de las funciones no slo de presidente y
vicepresidentes, sino tambin de secretarios y prosecretarios, pero ya no prohbe la
reeleccin para esos cargos dentro del mismo periodo de sesiones. La eleccin de
estos funcionarios se debe realizar en la ltima sesin de cada mes de ejercicio, en
91 A manera de ejemplo, podemos mencionar que la mesa directiva de la Cmara de Diputados
correspondiente al mes de diciembre de 1995 estuvo integrada de la siguiente manera: el presidente era
del PRI; de los cuatro vicepresidentes, uno era del PRI, otro del PAN, otro del PRO y otro del PT; dos
secretarios eran del PR!, uno del PAN y otro del PRD; y por ltimo, 2 prosecretarios eran del PRI, uno del
PAN y otro del PT.
los trminos del artculo 23 de la LOC; y cuando se hubiere convocado a periodo de
sesiones extraordinarias, la cmara baja debe elegir, en la primera sesin, a la mesa
directiva que fungir por dicho periodo.
En el caso de la Cmara de Senadores, el artculo 65 de la LOC sefiala que el
presidente y los vicepresidentes durarn en su ejercicio un mes y que no podrn ser
reelegidos para esos cargos en el mismo periodo de sesiones ordinarias. Adems,
el mismo artculo establece que los secretarios y prosecretarios durarn un afio en
ejercicio. Igualmente, en caso de que se convoque a periodo de sesiones extraordi-
narias, la cmara alta designar en la primera sesin al presidente y a los vicepre-
sidentes de la mesa directiva, quienes fungirn hasta la terminacin de ese periodo.
Como puede observarse, el principio de pluralidad en la integracin de la mesa
directiva de la Cmara de Senadores no est consagrado en la Loe, omisin que
debera corregirse dada la reciente incorporacin de diversas corrientes polticas al
Senado de la Repblica. Lo anterior no es bice para que en la prctica exista
pluralidad en la integracin de la mesa directiva del Senado. Por ejemplo, en el mes
de diciembre de 1995, el presidente era del PRI, un vicepresidente era del PAN y otro
del PRD; de los cuatro secretarios, dos eran del PRI, uno del PAN y otro del PRD, y
de los cuatro prosecretarios, tres eran del PRI y uno del PAN.
El personaje principal de la mesa directiva es el presidente. Este funcionario es el
responsable de hacer respetar el fuero constitucional de los legisladores y de velar
por la inviolabilidad del recinto parlamentario. Sus atribuciones estn previstas
fundamentalmente en los artculos 27 y 71 de la LOC, y podran ordenarse de la
siguiente manera:
Facultades de direccin del trabajo camaral
Entre estas facultades encontramos las de abrir, prorrogar, suspender y clausurar
las sesiones del pleno; dar curso a los negocios y determinar los trmites que deban
recaer en los asuntos con que se d cuenta a las cmaras; conducir los debates y las
deliberaciones del pleno; cumplimentar el orden del da de las sesiones, tomando
en cuenta las proposiciones de la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin
Poltica (en el caso de la Cmara de Diputados), y de la Gran Comisin (en el caso
de la Cmara de Senadores). En particular, cabe mencionar que corresponde al
presidente de la mesa directiva de la cmara baja presidir a su vez las sesiones del
Congreso General.
Facultades representativas
Corresponde al presidente de la mesa directiva representar a la cmara ante la
colegisladora y en las ceremonias a las que concurran los titulares de los otros
poderes de la Federacin. Asimismo, a dicho funcionario toca firmar con los
secretarios y, en su caso, con el presidente y secretarios de la colegisladora, las
leyes, decretos y reglamentos que expidan la cmara respectiva o el Congreso; as
como firmar la correspondencia y dems comunicaciones de la cmara.
Facultades relativas al orden y la disciplina en las sesiones
El presidente de la mesa directiva tiene tambin la facultad de requerir a los
legisladores faltistas a concurrir a la sesiones de la cmara a la que pertenezca y de
disponer, en su caso, las medidas y sanciones a que haya lugar en los trminos de los
articulos 63 y 64 constitucionales; adems, puede exigir orden al pblico asistente
a las sesiones e imponerlo cuando hubiere motivo para ello, solictando incluso el
auxilio de la fuerza pblica en los trminos que establece el artculo 13 de la propia
LOe.
Los vicepresidentes
En lo que respecta a los vicepresidentes, cabe distinguir la regulacin relativa a
cada una de las cmaras. En la Cmara de Diputados, como ya mencionamos, existe
un mecanismo por el cual se permite la participacin de los distintos grupos
parlamentarios en la conduccin de las sesiones. En primer lugar, se establece en
el articulo 21 de la LOC que se deben elegir tantos vicepresidentes como grupos
parlamentarios de los partidos politicos haya en la cmara. En segundo lugar, el
artculo 22 de la misma ley seala que la conduccin de las sesiones ser rotativa
entre el presidente y los vicepresidentes, pero el primero deber conducir, al menos,
la primera y la ltima de las sesiones correspondientes al mes de su ejercicio.
En ese mismo sentido el articulo 25 de la LOC aclara que, en su tumo, los
vicepresidentes dirigirn las sesiones, y aade que en todas ellas auxiliarn al
presidente en el desempeo de sus funciones. Asimismo, seala que el presidente
ser suplido en sus ausencias e impedimentos temporales por el vicepresidente que
corresponda de acuerdo con el orden en que hayan sido nombrados.
En la Cmara de Senadores, la funcin de los vicepresidentes es la de suplir
en sus ausencias y faltas temporales al presidente, de acuerdo con el orden en que
hayan sido electos, segn lo ordena el artculo 67 de la LOC.
Los secretarios y prosecretarios
Las funciones de los secretarios y prosecretarios de la mesa directiva de las cmaras,
tienen el objetivo de descargar al presidente del trabajo de carcter administrativo
y registral, para que ste pueda dedicarse fundamentalmente a la labor de conduc-
cin de la asamblea. As pues, los artculos 29 y 72 de la LOC sealan que son
Las sesiones
obligaciones de los secretarios y de los prosecretarios cuando los suplan, las de
auxiliar al presidente en el desempeo de sus funciones; comprobar al inicio de las
sesiones la existencia del qurum requerido; extender las actas de las sesiones,
finnarlas despus de ser aprobadas por la cmara y asentarlas bajo Su finna en el
libro respectivo; rubricar las leyes, acuerdos y dems disposiciones o documentos
que expida la cmara o el Congreso; leer los documentos incluidos en el orden del
da; cuidar que las iniciativas y los dictmenes que vayan a debatirse se impriman
y circulen con oportunidad entre los legisladores; recoger y computar las votacio-
nes, y proclamar sus resultados cuando as lo disponga el presidente de la mesa
directiva; abrir, integrar y actualizar los expedientes para los asuntos recibidos por
la cmara, y firmar las resoluciones que sobre los mismos asuntos se dicten, y
muchas otras ms.
Como un ltimo comentario, cabe mencionar que los artculos 22 y 68 de la
Loe disponen que la mesa directiva de cada cmara contar con la asistencia de un
cuerpo tcnico profesional de apoyo, "cuyas funciones determinar el reglamento".
El ROleo, por su parte, no ha sido adicionado para contemplar este cuerpo tcnico,
aunque en la prctica se han dado ya pasos para su existencia. Sin embargo, sus
labores no tienen tanto un carcter de asesora tcnica, sino de apoyo en la
conduccin y reparto del trabajo en el pleno, tales como reparto de documentos a
los legisladores, el envo de expedientes a las comisiones, etctera.
Entre las reformas a los artculos 65 y 66 constitucionales de 1986, que pretendieron
vigorizar la presencia del Congreso de la Unin en la vida poltica del pas,
encontramos algunas destinadas a ampliar el tiempo durante el cual el Poder
Legislativo puede sesionar de manera ordinaria. En efecto, las mencionadas refor-
mas establecieron dos periodos de sesiones ordinarias: el primero, comprendera
dello.deal31 dediciembre,ye1segundodel 15 de abril al 15 dejulio, computando
entre los dos periodos un total de cinco meses.
Sin embargo, el 3 de septiembre de 1993 se volvieron a reformar los artculos
arriba mencionados, establecindose que a partir de 1995, el Congreso debe
sesionar de manera ordinaria en un primer periodo que durar del 10. de septiembre
al 15 de diciembre sin que haya posibilidad de prrroga, excepto el ao en que el
presidente de la Repblica inicie su encargo, supuesto en el cual el periodo de
sesiones ordinarias podr extenderse hasta el 31 de diciembre. El segundo periodo
comprender del 15 de marzo hasta el 30 de abril, sin que haya posibilidad de
prrroga. Cabe hacer notar que la duracin del segundo periodo de sesiones
ordinarias fue acortado en comparacin con el lapso que estableci la reforma de
1986 que mencionamos al principio de esta seccin.
92
92 Susana Thala Pedroza de la Llave y Jos Ma. Serna de la Garza, "Comentario al artculo 6S
de la Constitucin", en Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. comentada, Porr,
Mxico, p. 723.
El artculo 27 del RGICG indica que las sesiones pueden ser ordinarias, extraor-
dinarias, pblicas, secretas o permanentes. Segn el artculo 28 del propio RGICG,
las ordinarias son aquellas que se celebren durante los das hbiles de los periodos
constitucionales (es decir, las previstas en los artculos 65 y 66 de la Constitucin
que arriba mencionamos), las cuales deben ser pblicas. De manera bastante
anacrnica seala el mismo articulo 27 que este tipo de sesiones comenzar por
regla general a las 16.00 horas y que durarn hasta cuatro horas, si bien pueden ser
prorrogadas. En la prctica, sabemos que las sesiones suelen iniciarse antes de las
12:00 horas y que no es extrafio que terminen a altas horas de la noche.
Las sesiones extraordinarias pueden ser de dos tipos: en primer lugar, estn las
que se celebran fuera de los periodos de sesiones ordinarias en los tnninos del
artculo 67 constitucional, las cuales sern convocadas por la Comisin Permanente
yen las que se tratarn solamente el asunto o asuntos que la propia comisin indique
en la convocatoria; en segundo lugar, estn las que se celebran durante el periodo
de sesiones ordinarias, en los siguientes casos:
a) En los das feriados (art. 28 del RGICG).
b) Cuando ocurriese algo grave (fracc. XIV, arto 21 del RGICG).
e) Cuando se tenga que abordar alguno de los asuntos econmicos de la
cmara u otros que requieran reserva, fuera de la sesin secreta que segn
el artculo 31 del RGICG debe realizarse los lunes para tal efecto. A este tipo
de sesiones se les lIama "secretas extraordinarias", y se realizarn por
disposicin del presidente de la cmara, a mocin de algn miembro de la
misma o por indicacin del Ejecutivo (art. 32 del RGICG).
el) En los casos de renuncia, licencia o falta absoluta del presidente de la
Repblica, cuando el Congreso se halle en sesiones. En estos supuestos,
ordena el articulo 36 del RGICG que las cmaras debern reunirse en el local
de la de diputados a las nueve de la mafiana del da siguiente a aquel en que
se reciba la solicitud de renuncia o la nota de licencia, o haya ocurrido la
falta aun cuando ese da sea feriado. Dicha sesin se realizar sin necesidad
de convocatoria y ser dirigida por la mesa directiva de la Cmara de
Diputados.
91
Tanto las sesiones ordinarias como las extraordinarias pueden ser pblicas o
secretas. Sesiones pblicas son aquellas (.!n las cuales, adems de los miembros de
las cmaras, existe la posibilidad de que cualquier persona asista, ocupando para
tal efecto la parte del recinto parlamentario denominado "galerias". Sesiones
secretas son aquellas en las cuales solamente participan los miembros de las
cmaras, fuera de la presencia del pbliCD. El articulo 33 del RGlCG sofiala los casos
en que las sesiones debern ser secretas:
93 Ignacio Gonzlez Rebolledo, "Las sesiones", en Moiss Ochoa Campos (coord.), op. cit., pp.
159-159.
Las votaciones
1. Las acusaciones que se hagan contra los miembros de las cmaras, el
presidente de la Repblica, los secretarios de despacho, los gobernadores
de los estados o los ministros de la Suprema Corte de Justicia.
1I. Los oficios que con la nota de "reservados" remitan la otra cmara, el
Ejecutivo, los gobernadores o las legislaturas de los estados.
IJI. Los asuntos puramente econmicos de la cmara.
IV. Los asuntos relativos a relaciones exteriores.
V. En general, todos los dems asuntos que el presidente considere que deben
tratarse con reserva.
Las sesiones permanentes son aquellas en las cuales se labora ininterrumpida-
mente hasta agotar el asunto en estudio, y se efectan cuando es urgente el negocio
por resolver." Asimismo, indica el tercer prrafo del artculo 28 del RGICG, que
sern permanentes las sesiones que se celebren con ese carcter por acuerdo expreso
de los miembros presentes de cada cmara, y a efecto de tratar un asunto previa-
mente determinado.
Finalmente, cabe mencionar que el artculo 27 del RGICG dispone que ninguna
cmara podr suspender sus sesiones por ms de tres das sin consentimiento de la
otra. Este precepto pretende garantizar la continuidad y buen desarrollo de los
trabajos que le competen al Poder Legislativo mexicano que, por estar dividido en
dos cmaras, requieren de la realizacin de labores conjuntas y paralelas.
Las votaciones son el mecanismo en virtud del cual las cmaras toman sus
decisiones; son el medio para definir la voluntad de estos rganos colegiados.
El artculo 146 del ROIea sef'iala que existen tres clases de votaciones: nomi-
nales, econmicas y por cdula.
Votacin nominal
Es aquella en que cada legislador se debe poner de pie, decir sus apellidos y en su
caso su nombre, para despus emitir su voto mediante un s O un no. Cada legislador
tendr su tumo comenzando por el lado derecho del presidente de la mesa directiva
de la cmara. Corresponde a un secretario apuntar a los que voten en sentido
aprobatorio, y a otro secretario anotar a quienes voten en sentido reprobatorio.
Tenninado este acto, uno de dichos secretarios preguntar dos veces en voz
alta si falta algn miembro de la cmara por votar; si no faltase ninguno, votarn
los secretarios y el presidente. A continuacin, los secretarios o prosecretarios harn
el cmputo de los votos, y leern, uno de ellos, los nombres de los que hubiesen
aprobado, y el otro, el de los que reprobaron; despus dirn el nmero total de cada
lista y publicarn la votacin (art. 147 del RGICG).
94 bid .. p. 160.
El artculo 148 del RGICG indica los casos en que las votaciones debern ser
nominales:
a) cuando se pregunte si ha o no lugar a aprobar algn proyecto de ley en lo
general;
b) cuando se pregunte si se aprueba o no cada artculo de los que compongan
el indicado proyecto o cada proposicin de las que formen el artculo; y
e) cuando lo pida un integrante de la propia cmara y sea apoyado por otros
cinco.
d) cuando la diferencia entre los que aprueben y los que reprueben no
excediese de tres votos, despus de realizado el conteo efectivo de votos
pedido por algn legislador dentro del procedimiento de votacin econ-
mica del cual habla el artculo 151 del RGlCG.
Votacin econmica
Es la que se practica ponindose de pie l o ~ que aprueben y permaneciendo sentados
los que reprueben (art. 150 del RGICG). Sin embargo, si al dar cuenta la secretaria
del resultado de este tipo de votacin, algn miembro de la cmara pide que se
cuenten los votos, se contarn efectivamente. Para ello, se mantendrn todos,
incluso el presidente y los secretarios, de pie o sentados segn el sentido de su voto;
dos miembros que hayan votado uno en pro y otro en contra contarn a los que
aprueben y otros dos de la misma clase a los que reprueben; estos cuatro individuos
nombrados por el presidente darn razn al mismo en presencia de los secretarios
del resultado de su cuenta y, hallndose conformes, se publicar la votacin (art.
151 del RGlCG).
La procedencia de la votacin econmica est definida por el RGICG por
exclusin (art. 149). Esta clase de votacin se emplea en los casos distintos a los
indicados por el artCulo 148 del RGICG que son objeto de votacin nominal, y en
los que no tengan por objeto elegir personas, ya que en este supuesto la votacin
se har por cdula.
Votacin por cdula
Es aquella por medio de la cual cada legislador entrega al presidente de la cmara
una cdula en la cual anota el nombre de la persona en favor de quien emite su voto.
Como es obvio, esta clase de votacin solamente procede cuando las cmaras han
de elegir personas (art. 153 del RGICG).
Cumplida la votacin por cdula, uno de los secretarios debe sacar las cdulas,
una despus de otra, y leerlas en voz alta, para que otro secretario anote los nombres
de las personas que en ella aparecieren y el nmero de votos que a cada uno le
tocaren. Leda la cdula se pasar a manos del presidente y los dems secretarios
para que les conste el contenido de ella y puedan reclamar cualquiera equivocacin
que se advierta. Por ltimo, se har el cmputo de votos y se publicar el resultado.
VIL Comentarios finales
95
Como seguramente se habr dado cuenta el lector, este trab,yo no ha pretendido
convertirse en un tratado de derecho parlamentario mexicano, que toque de manera
detallada y exhaustiva todos y cada uno de los rubros de esta compleja materia. El
objetivo ha sido, ms bien, presentar un panorama general de la nonnatividad
relativa a la organizacin, la estructura y el funcionamiento de la institucin
parlamentaria en Mxico. Se ha querido identificar la razn de ser de dicha
normatividad, el espritu de algunas de sus disposiciones fundamentales y la lgica
de varios de sus procedimientos. En la bsqueda de dichos hilos conductores hemos
seleccionado algunos puntos, pero hemos dejado de lado muchos otros.
En el transcurso de nuestro anlisis, nos hemos podido percatar de que en aos
recientes se han introducido modificaciones que han tendido a adaptar al Congreso
de la Unin a una situacin de mayor pluralismo politico, de mayor inquietud social
y escrutinio pblico, lo cual resulta altamente plausible. Sin embargo, tambin nos
hemos dado cuenta de que, en muchos aspectos, la LOC y sobre todo el RGlCG, no
van acordes con la nueva realidad poltica e institucional que est viviendo el pas.
Urge una actualizacin del derecho parlamentario mexicano en funcin de las
nuevas circunstancias, pero ms an, urge que nuestro derecho parlamentario se
adelante a los cambios polticos que aceleradamente est experimentando Mxico.
cs Deseo agradecer a Efren Elas tos valiosos comentarios que se sirviera realizar en relacin con
el presente trabajo.
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