PROJETO DE REVISO DO CDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO (CPA)

CONCEITO, EFICCIA E EXECUO DE ACTO ADMINISTRATIVO1

Por conexo farei uma breve referncia Seco I do Captulo II (Do acto administrativo) da Parte IV (Da actividade administrativa) do Projecto que respeita ao acto administrativo, na medida em que o Captulo II comea com uma Seco I (Disposies Gerais), na qual est contido, designadamente, o conceito de acto administrativo, e depois h uma Seco II sobre a Eficcia do Acto Administrativo. Mais frente tratada a matria da Execuo do Acto Administrativo. Em relao ao acto administrativo, sabido e isso est amplamente documentado na doutrina que no existe consenso sobre o conceito de administrativo, apesar do Cdigo do Procedimento Administrativo (doravante CPA) conter, desde 1991, uma definio no artigo 120., que o prprio Cdigo apresenta como uma definio para efeitos da presente lei, portanto para efeitos do Cdigo. , no entanto, vantajoso procurar evoluir para um entendimento que possa ser mais consensual em torno de um conceito to importante, to central na Teoria Geral do Direito Administrativo, como o conceito de acto administrativo. Por outro lado, a configurao que foi dada no Captulo II da Parte IV do Projecto de Cdigo ao regime substantivo do acto administrativo procurou ajustar-se melhor a um determinado conceito de acto administrativo, proposto no novo artigo 146., do qual resultam dois elementos novos: Por um lado, a eliminao do elemento orgnico. O acto administrativo no definido como um acto praticado por um rgo
1

Mrio AROSO DE ALMEIDA, em Sesso de Apresentao do Projeto de Reviso do Cdigo do Procedimento Administrativo, realizada a 25 de Junho de 2013 (adaptado)

da Administrao Pblica, mas como um acto praticado no exerccio de poderes jurdico-administrativos, o que significa, portanto, a extenso do conceito de acto administrativo a decises praticadas ao abrigo de normas de Direito Administrativo, ainda que por rgos de outras entidades que no integrem o conceito de Administrao Pblica tal como o Cdigo o enuncia, por outro lado, no artigo 2. e que continua a ser, como j hoje, um conceito restrito, na medida em que a se estabelece uma distino entre, por um lado, aquilo que se entende por Administrao Pblica e, por outro lado, outras entidades s quais aplicvel o regime procedimental e substantivo do Cdigo aquando do exerccio de poderes jurdico-administrativos; Por outro lado, ainda no artigo 146. do Projecto, define-se o acto administrativo como visando produzir efeitos jurdicos externos. Esta definio poder ser eventualmente aperfeioada, ser certamente um ponto que merecer discusso no mbito da discusso pblica que est em curso, mas, em todo o caso, uma tentativa de evoluir para um conceito tambm aqui mais restrito de acto administrativo, que melhor se conjugue com o regime substantivo que consagrado, do ponto de vista da notificao dos actos, da sua revogao, da sua impugnao administrativa.

Adotou-se uma soluo que no tem implicaes posteriores, de ordem restritiva, do mbito dos actos impugnveis, em sede contenciosa, ou seja, esta definio de acto administrativo, tal como plasmada no artigo 146. do Projecto, no impede que o Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), sendo caso disso, alargue o mbito dos actos impugnveis para alm deste conceito, estendendo ou equiparando, para efeitos processuais de impugnabilidade dos actos, a outras decises praticadas no exerccio de poderes jurdicoadministrativos que no sejam necessariamente o acto com efeitos jurdicos externos, tal como configurado no conceito avanado pelo Projecto.

No que respeita propriamente questo da eficcia do acto administrativo, h um primeiro aspeto que merece referncia no artigo 153. do Projecto, que abre precisamente a Seco II do Captulo II, respeitante ao acto administrativo, onde se diz que o acto produz os seus efeitos desde a data em que praticado, salvo nos casos em que a lei ou o prprio ato lhe atribuam eficcia retroativa, diferida ou condicionada. Trata-se de uma preciso sobre quando que se considera que o acto foi praticado. Diz-se no n.2 que o acto se considera praticado logo que estejam preenchidos os seus elementos essenciais e que, para este efeito, nos termos do n.3, se considera elementos essenciais do acto administrativo o autor, o destinatrio, quando exista, o objeto e o contedo. Esta referncia que aqui feita perfeio do acto ao momento em que o acto se considera praticado releva para a prpria questo da validade do acto, em particular do regime da nulidade do acto administrativo, porque, no regime atual, no clara a fronteira ou a distino entre a perfeio do acto e a sua validade do ponto de vista de saber quando que temos ou no temos um acto administrativo ou quando que temos um acto nulo. Isto porque o artigo 133. CPA diz, atualmente, que so nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais e, por outro lado, justamente a propsito da eficcia do acto, falava-se de elementos do acto para se considerar o acto praticado. Ora, no confronto que agora se estabelea entre os dois artigos, verifica-se que o Cdigo vai no sentido de considerar que no temos um acto praticado se no estiverem reunidos os elementos essenciais para a existncia de um acto administrativo, que se considera ser o autor, o destinatrio (quando exista), o objecto e o contedo. Questo diferente ser depois a termos um acto nulo, designadamente quando, havendo embora indicao do objecto, este ltimo seja impossvel ou ininteligvel, que um dos casos previstos como fundamento de vcio de nulidade no regime correspondente ao atual artigo 133. CPA (artigo 159. do Projecto). Ainda sobre a questo da eficcia, uma referncia importa fazer em relao ao atual artigo 132. CPA, cuja redao suscitava algumas dificuldades, por parecer no fazer depender da notificao a oponibilidade de actos constitutivos de deveres ou encargos aos seus

destinatrios. Desse ponto de vista, o novo artigo 158. do Projecto substitui o artigo 132. CPA muito claro, dizendo que, independentemente da sua forma, os atos que imponham deveres, encargos, nus, sujeies ou sanes aos particulares s so oponveis aos destinatrios a partir da respetiva notificao. Exclui-se a possibilidade, designadamente, de haver um comeo de execuo do acto sem notificao ao destinatrio e que isso possa servir para a oponibilidade do acto, como alis de outra forma de conhecimento oficial pelos mesmos. A garantia constitucional da notificao parece exigir, efetivamente, que, sem notificao, exista inoponibilidade, e no haja qualquer espcie de desvio a essa regra que fica, deste modo, muito claramente consagrada no artigo 158. do Projecto. No que respeita ao regime da execuo do acto administrativo, introduz-se uma grande novidade que contende com uma inverso de sentido do regime, verificvel no artigo 176. do Projecto. Este artigo corresponde ao atual artigo 149. CPA. Na redao do artigo 176. do Projecto, consagra-se a regra de que a satisfao de obrigaes e o respeito por limitaes decorrentes de atos administrativos s podem ser impostos coercivamente pela Administrao nos casos expressamente previstos na lei e no apenas segundo as formas e termos expressamente previstos na lei, tal como alis j resulta do atual artigo 149. CPA. Consagra-se portanto, aqui, um regime que faz depender de expressa previso legal a possibilidade de imposio coerciva de obrigaes ou limitaes impostas por acto administrativo. Esta uma soluo que gerar, por ventura, alguma controvrsia, na medida em que h um sector na doutrina alis, muito respeitvel que continua a defender o chamado privilgio da execuo prvia com um entendimento diferente deste, ao qual se procurava dar expresso no artigo 149. CPA. sabido, no entanto, que desde h muito, uma parte muito significativa da doutrina vinha defendendo que o princpio da legalidade deve implicar, designadamente, no domnio da execuo dos actos administrativos, a necessidade de base legal para a possibilidade de imposio coerciva. isso que se consagra no artigo 176. do Projecto, ressalvando, no entanto, no seu n.2, situaes de extrema urgncia, devidamente fundamentada,

na execuo coerciva de obrigaes impostas em estrita aplicao de determinaes contidas em comandos normativos.. Por outro lado, clarifica-se um ponto que no parece resultar muito evidente do regime do CPA. Referimo-nos ao regime dos atuais artigos 151., n.1 e 152., que contendem com a necessidade de uma deciso de proceder execuo que deve constituir a base do procedimento de execuo. Determina, hoje, o n.1 do artigo 151. CPA, que salvo em estado de necessidade, os rgos da Administrao Pblica no podem praticar nenhum acto ou operao material de que resulte limitao de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, sem terem praticado previamente o acto administrativo que legitime tal atuao e, depois, o artigo 152. CPA consagra que a deciso de proceder execuo administrativa sempre notificada ao seu destinatrio antes de se iniciar a execuo (n.1), podendo o rgo administrativo fazer a notificao de execuo conjuntamente com a notificao do acto definitivo e executrio (n.2). Sobretudo deste n.2 do artigo 152. CPA resulta, portanto, que existe o acto administrativo executrio e existe a notificao da execuo, que parece ser a deciso de proceder execuo administrativa a que se refere o n.1 do artigo 152. CPA e que no parece ser o acto administrativo que legitima a tal atuao a que se refere o n.1 do artigo 151. CPA. Ora, o novo artigo 177. do Projecto procura clarificar isto, comeando por dizer que os rgos da Administrao Pblica no podem praticar qualquer ato jurdico ou operao material de execuo sem terem praticado previamente o ato administrativo exequendo, ou seja, o acto que constitui a obrigao. E depois, o procedimento de execuo tem sempre que comear com a emisso de uma deciso autnoma e devidamente fundamentada de proceder execuo administrativa (...). Este o acto de iniciativa do procedimento de execuo e que tem valor de ttulo executivo, porque o acto que, decidindo proceder execuo, determina o contedo e os termos da execuo a que se vai proceder, como decorre tambm do n.2 do artigo 177. do Projecto. Ou seja, uma coisa o acto que constitui a pessoa numa obrigao, outra coisa o acto que decide e desencadeia o procedimento de execuo, determinando o contedo e os termos dessa execuo e, nessa medida, tendo um contedo certo, lquido que o

habilite a ser o ttulo executivo. A deciso de proceder execuo notificada ao destinatrio, com a cominao de um prazo razovel para o cumprimento da obrigao exequenda (n.3 do artigo 177. do Projecto), inobservncia do qual se seguiro os termos subsequentes da execuo. Depois h algumas clarificaes que so introduzidas no que respeita s garantias dos executados, matria que j era tratada, de algum modo, no artigo 151. CPA, mas que carecia de algumas precises e tambm de ser completada. Esclarece-se que o executado, para alm de poder impugnar o acto exequendo, ou seja, o acto que o constituiu na obrigao, tambm pode, por vcios prprios, impugnar a deciso de proceder execuo administrativa o ttulo executivo , aquela que desencadeia o procedimento executivo e que determina o contedo dos actos a praticar no procedimento de execuo ou outros actos administrativos que sejam praticados no mbito do procedimento de execuo, assim como requerer a suspenso desses actos (artigo 180., n.1 do Projecto). Mas tambm pode propor aes administrativas comuns e requerer providncias cautelares para prevenir a adoo de operaes materiais de execuo ou promover a remoo das respetivas consequncias, designadamente quando (artigo 180., n.3 do Projecto): a execuo seja promovida ao abrigo de uma deciso nula; ou sem que tenha sido emitida a deciso de proceder execuo; ou em desconformidade com o contedo e termos determinados na deciso de proceder execuo ou com os princpios a que deve observncia o procedimento de execuo.

Por ltimo o artigo 181. do Projecto preenche uma lacuna respeitante ao modo de execuo de actos que no possam ser impostos coercivamente pela Administrao. Referimo-nos aos actos em que a lei no prev a possibilidade de execuo coerciva, consagrando-se que a Administrao deve solicitar a respetiva execuo ao tribunal administrativo competente, remetendo-se para a lei processual administrativa o procedimento a seguir, algo que ter de ser naturalmente previsto no CPTA. Portanto, a Administrao ter que recorrer a esse

procedimento no mbito da lei processual administrativa na promover a execuo no tribunal administrativo competente dos actos cuja execuo no possa ser objecto de imposio coerciva por no haver base legal para a mesma, como resulta da exigncia agora imposta pelo artigo 176. do Projecto.