CR

Equipo Coordinador

IT

Ligia Alvarenga (CARE) Margarita Fernndez (CARE) Ivn Morales (PNUD) Noel Barillas (PNUD) Werner Ohligschlaeger (GTZ) Ondina Castillo (GTZ) Patricia Navarro del Fons Valencia (Fons Valenci per la Solidaritat) Roberto Rivera Ocampo (FUNDEMUCA) Fray Arriaza (AECID) Carlos Roberto Pinto (COMURES) Margarita Alfaro Bulle (COMURES)

Equipo responsable de la investigacin y elaboracin de los mdulos

Jos Antonio Morales Ehrlich (ASCIA/ISAM) Edmundo Chinchilla Moscoso (ASCIA/ISAM)

O
S

Revisin de textos
Mnica Escalante de Rosales Carolina Herrera de Gonzlez

Dibujos, diseo y diagramacin

Centro Integral de Comunicaciones y Periodismo (CICOP) Esta publicacin puede ser reproducida total o parcialmente siempre y cuando se cite la fuente. Este documento ha sido publicado con el apoyo de GTZ -cooperacin tcnica alemana-

CONTENIDO
Presentacin Introduccin Lo humano como elemento del municipio La dimensin de lo comunal El territorio El rgimen jurdico Gobierno propio y autnomo El gobierno local es una parte instrumental del municipio El municipio y su gobierno debe actuar en coordinacin y concordancia con las polticas nacionales orientadas al bien comn general El poder, autoridad y autonoma del municipio deben ser suficientes Las actuaciones tutelares como contrapeso a la autonoma municipal Enclave del municipio dentro del Estado Citas 3 5 7 9 11 13 15 17

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PRESENTACIN
El municipio constituye la Unidad Poltica Administrativa primaria dentro de la organizacin estatal, establecida en un territorio determinado que le es propio, organizado bajo un ordenamiento jurdico que garantiza la participacin popular en la permanente formacin y conduccin de la sociedad local, con autonoma para darse su propio gobierno, el cual como parte instrumental del municipio, est encargado de la rectora y gerencia del bien comn local, en coordinacin con las polticas y actuaciones nacionales orientadas al bien comn general, gozando para cumplir con dichas funciones del poder, autoridad y autonoma suficientes.
Cdigo Municipal de El Salvador.

de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, Fundacin DEMUCA, Fons Valenci per la Solitaritat, GTZ -cooperacin tcnica alemana- y Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, AECID, en conjunto con la Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador, COMURES, tomando en cuenta que, en El Salvador, cada tres aos se eligen 2,890 miembros de Concejos Municipales entre Alcaldes, Sndicos y Regidores se propusieron elaborar una serie de mdulos que les permitiera fortalecer sus conocimientos acerca del papel que tiene el municipio dentro de un Estado democrtico de derecho. El propsito fundamental de estos mdulos es proporcionar informacin esencial para ilustracin, formacin, orientacin y consulta de mujeres y hombres que desempean cargos como Alcaldes, Sndicos y Regidores, as como, de funcionarios de carrera administrativa municipal, dirigentes comunales, estudiantes universitarios, funcionarios de instituciones nacionales o privadas relacionadas con el fortalecimiento de la gestin pblica a nivel municipal.

MDULO 1 El municipio como institucin primaria del estado democrtico de derecho

Un grupo de Cooperantes Internacionales: CARE en El Salvador, Programa

La serie de mdulos que se ha producido responde a temticas de gran importancia para los gobiernos municipales y ha sido elaborada tomando en cuenta distintos puntos de vista como el derecho pblico, la sociologa y la administracin; es producto de una investigacin bibliogrfica de las modernas teoras, investigaciones y experiencias a nivel mundial y nacional acerca del Estado, el municipio y el desarrollo local, as como de una investigacin directa de las prcticas de gobierno, de las polticas, estrategias y programas desarrollados nacionalmente por las municipalidades y las diversas instituciones gubernamentales y no gubernamentales de respaldo municipal. Esperamos con esta serie de mdulos contribuir a la generacin de una cultura democrtica, fortalecer la gobernabilidad y la transparencia en El Salvador desde el mbito local (municipal), coadyuvar al mejoramiento de la calidad de las prcticas en el ejercicio del gobierno municipal y al
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fortalecimiento de capacidades, todo con el objetivo de que los mismos sean tiles para aquellas personas que contribuyen con el desarrollo a nivel municipal. La parte investigativa, as como la elaboracin de los mdulos fueron encomendadas a la Asociacin Salvadorea para la Promocin de las Ciencias Sociales, y de la Administracin, ASCIA, por medio de su Instituto Salvadoreo para la Administracin Municipal, ISAM.

I N T RO D U C C I N
El municipio es la sociedad organizada polticamente, en una extensin territorial determinada, con necesarias relaciones de vecindad, sobre una base de capacidad econmica para satisfacer los gastos del gobierno propio y con personalidad jurdica pblica estatal.

l municipio, a causa de su perennidad, es una institucin condicionada siempre por un horizonte histrico concreto y cambiante, al que debe adaptarse y en el que ha de encontrar la mejor frmula posible para cumplir su especial misin, esto es, la cobertura de las ms importantes necesidades de la comunidad vecinal. El municipio es una de esas instituciones que resultan inexplicables sin el empalme de lo administrativo con lo social y lo poltico. En su denominacin y en sus fines comporta vida histrica y permanencia. Muchas concepciones y definiciones existen del municipio, dependiendo en buena parte de la escuela a que pertenecen sus autores. Algunos autores sostienen que el municipio tiene una existencia propia y sustantiva que no recibe ni an del conjunto de sus miembros. El municipio se forma mediante la atraccin, que como un centro ideal de fuerzas, ejerce sobre un cierto nmero de familias, las cuales se agrupan gradualmente en torno a este centro comn y se constituyen en rganos y representantes suyos. (1). Adriano Carmona Romay, (2) resumiendo sus argumentaciones, expresa: El municipio en razn de su gobierno y administracin, es, pues, la organizacin polticoadministrativa de la sociedad local. El argentino Antonio Mara Hernndez h. (3) dice: El municipio es la sociedad organizada polticamente, en una extensin territorial determinada, con necesarias relaciones de vecindad, sobre una base de capacidad econmica para satisfacer los gastos del gobierno propio y con personalidad jurdica pblica estatal. El Cdigo Municipal de El Salvador recoge en buena parte, la definicin en el libro El Municipio en el Proceso de Desarrollo (4). En su Art. 2, el Cdigo lo define as: El municipio constituye la Unidad Poltica Administrativa primaria dentro de la organizacin estatal, establecida en un territorio determinado que le es propio, organizado bajo un ordenamiento jurdico que garantiza la participacin popular en la permanente formacin y conduccin de la sociedad local, con autonoma para darse su propio gobierno, el cual como parte instrumental del municipio, est

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encargado de la rectora y gerencia del bien comn local, en coordinacin con las polticas y actuaciones nacionales orientadas al bien comn general, gozando para cumplir con dichas funciones del poder, autoridad y autonoma suficiente. Los autores estn acordes en que puede hablarse de municipio hasta en el momento en que el conglomerado humano que constitua una ciudad, se enmarc dentro de otra estructura ms grande y superior, el Estado, por eso la disposicin establece que el municipio constituye la unidad poltica administrativa primaria dentro de la organizacin estatal. En este fascculo se comentar sobre los elementos constitutivos del municipio y sus fines dentro del Estado democrtico de derecho.

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LO HUMANO como elemento del municipio

El municipio es un cuerpo intermedio entre las personas y asociaciones intermedias y el Estado como organizacin total y superior.

o se concibe el municipio sin un conglomerado humano, en realidad es un cuerpo social intermedio entre la sociedad local y el Estado. El municipio est compuesto de personas y de asociaciones de personas y puede decirse que el elemento humano es el ms importante del mismo. Partiendo del principio, de la necesidad asociativa de la persona humana, para su mejor realizacin como tal y para el logro de su finalidad trascendente, el municipio constituye el marco social, no slo adecuado sino necesario y natural, para la concrecin de tales principios y el logro de los mencionados fines.

Los seres humanos y mejor dicho, las familias, a travs de la historia se unen con otras familias para satisfaccin siempre de sus necesidades y realizacin de funciones que la vida, a medida que se complica, va exigiendo de aquellas: el miedo a los fenmenos de la naturaleza, la defensa del enemigo comn, la divisin del trabajo, etc., fueron algunas de esas razones. En la actualidad, ante el fenmeno de la globalizacin, que relativiza fronteras e impone nuevas condiciones de vida, los seres humanos, paradjicamente ponen de nuevo su vista en lo local, en el municipio, como la instancia que les permite realizarse personalmente, vivir con dignidad y alcanzar mejor calidad de vida. La persona humana no puede vivir aisladamente, no est en su naturaleza, ni puede as conseguir su bien personal ni contribuir al bien comn. A la par de los intereses inmediatos y de mbito concreto y restringido, las personas y las asociaciones por ellas constituidas, tienen otros intereses no menos importantes y de superior orden, necesarios para la satisfaccin de los problemas de su vida diaria, de vida confortable, de generacin de empleo, de higiene pblica, de medio ambiente, de desarrollo econmico, social y cultural sostenible, etc., los cuales no pueden resolver por ellos mismos ni en pequeas asociaciones.

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La familia es la sociedad primera, conformada por personas humanas que se unen de manera voluntaria y que se va fortaleciendo a medida que en el seno de la misma van naciendo sus descendientes y tambin, porque en el seno de esta asociacin familiar se satisfacen mejor las necesidades primarias indispensables.

Toda esta gama de necesidades, derechos y obligaciones unen a las personas con otras personas y asociaciones y las impulsan a hacer vida de proximidad, de vecindad y como paso lgico a constituirse en comunidad. Las relaciones de vecindad y de comunidad generan a su vez ms necesidades y ms problemas, obligaciones y derechos. El municipio actual es resultado de la evolucin sostenida por miles de aos por los seres humanos, tratando de realizarse dentro de dicho cuerpo, sometidos a tensiones y exigencias sociales como nunca antes, y lo que es ms, en lnea ascendente. Los fenmenos econmicos y sociales de concentracin de riqueza en pocas manos, el aumento de la pobreza extrema, la exclusin, etc., oblig a que muchos pensadores y organizaciones internacionales y multilaterales, as como la sociedad civil exigieran y sigan exigiendo mayor humanizacin del desarrollo, y se pensara y se piense en la satisfaccin de otras necesidades y aspiraciones de los habitantes. Por ello tambin se afirma, que el municipio es un cuerpo intermedio, significando con ello que es ms que una asociacin intermedia. Es un cuerpo intermedio entre las personas y asociaciones intermedias y el Estado como organizacin total y superior. La funcin de los cuerpos intermedios es obvia, actan como amortiguadores en defensa del pueblo ante la exagerada fuerza y peso del Estado y su gobierno central. El peso y podero del Estado es tan grande, que al hacerse recaer directamente sobre la ciudadana la aplasta, sometindola totalmente, entrometindose en su vida privada y privndole de libertad. Las dictaduras y los gobiernos centralistas son ejemplo tpico de lo que se asevera. La voz de la persona sola no se oye, se pierde en el espacio, pero cuando hablan las organizaciones de padres de familias, las asociaciones comunales, las iglesias, los sindicatos, los gremios, etc. entonces s se oye y respeta su voz. Cuando a su vez, habla el municipio como cuerpo intermedio y ms todava cuando hablan los municipios unidos, con mayor razn se escucha y respeta su voz y la de la ciudadana que representan, en una funcin de abajo hacia arriba, fundamentando y haciendo realidad el sistema democrtico. Los ejemplos de COMURES y los CDAS son elocuentes, esperando que las asociaciones de municipios o mancomunidades, como quiera llamrseles, igualmente sean escuchadas.

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LA DIMENSIN de lo comunal
El municipio tiene tambin el papel de representante del Estado en el mbito local para determinados aspectos polticos administrativos; es tambin factor esencial para la implementacin de las polticas nacionales orientadas al bien comn.

l municipio se le comprende ms fcilmente en relacin a lo comunal. Esa nocin de lo comunal est determinada por la residencia y convivencia integral participativa. El elemento humano por si solo no conceptuara el municipio, es necesario relacionar a las personas con su ambiente y sus relaciones derivadas de la vida de vecindad y de comunidad, que presupone contigidad material de familias y edificios, comunidad de intereses, problemas y exigencias, y as poder ubicar o conceptuar al municipio como una agrupacin social perfectamente individualizada en el espacio. La vida de comunidad resuelve muchos problemas de la persona pero simultneamente es fuente de necesidades especiales, problemas especficos de distinta naturaleza y de anhelos comunes, motivados por el hecho social de la comunidad. El municipio es la peculiar organizacin o institucin encargada y dirige la atencin, a la solucin y logro de las necesidades, problemas y anhelos de las comunidades y de la sociedad local conformada por ellas. Finalmente se asegura que las personas y las diversas asociaciones intermedias participen, se integren y se realicen dentro del municipio, por ser ste el marco social ms adecuado y propio para ello, ya que la participacin ms directa de la ciudadana en la toma de decisiones que ms inmediatamente le afectan, realizada dentro de la vida municipal y la posibilidad ms real de hacer valer sus derechos y de reclamar de las autoridades en el mbito municipal crea en la ciudadana un sentimiento de libertad y de seguridad, que en conjunto, refuerzan la vivencia de las ideas democrticas en el conglomerado social. El sentido de libertad, identidad y pertenencia, enraizado histricamente en el municipio, es medular y no meramente formal. Responde a la

El municipio tiene tambin el papel de representante del Estado en el mbito local para determinados aspectos polticos administrativos; es tambin factor esencial para la implementacin de las polticas nacionales orientadas al bien comn.

MDULO 1 El municipio como institucin primaria del estado democrtico de derecho

conciencia de la personalidad del grupo vecinal y a la posesin de una administracin propia, en la que participa. El elemento que determina la competencia municipal es la resultante de costumbres y tradiciones locales, de sus condiciones sociales, polticas y econmicas y de las circunstancias histricas de su propia evolucin. Sin ese carcter diferencial especfico no existe vida local, no hay sociedad local, sino meras divisiones administrativas del territorio. Cuando las personas dicen en mi pueblo o all en mi pueblo expresan todo ese sentido de pertenencia con historia, costumbres, tradiciones propias y vida en comn. El municipio tiene tambin el papel de representante del Estado en el mbito local para determinados aspectos polticos administrativos; es tambin factor esencial para la implementacin de las polticas nacionales orientadas al bien comn.

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El elemento humano por si solo no conceptuara el municipio, es necesario relacionar a las personas con su ambiente y sus relaciones derivadas de la vida de vecindad y de comunidad, que presupone contigidad material de familias y edificios, comunidad de intereses, problemas y exigencias, y as poder ubicar o conceptuar al municipio como una agrupacin social perfectamente individualizada en el espacio.

EL TERRITORIO
El territorio es indispensable a la existencia del municipio, pero tiene una caracterstica especial: el territorio no significa un simple lmite del municipio sino que es parte constitutiva del mismo.

tro elemento fundamental del municipio es el territorio, que se entiende determinado y propio. El elemento humano necesariamente tiene que desarrollar sus actividades y afincarse en un determinado territorio. Necesita de un espacio fsico para habitar y desarrollar las distintas actividades de la vida diaria, que le permitan subsistir, desarrollarse y realizarse. Consecuentemente el espacio terrestre deber ser aquel que proporcione al conglomerado humano del municipio, el marco adecuado para la realizacin satisfactoria de sus relaciones de comunidad y adems proporcione los recursos necesarios para la subsistencia del conglomerado local, dentro del conglomerado regional y nacional. El territorio municipal debe obedecer a dos objetivos principales:

A B

Contribuir al desarrollo general de la regin y del Estado.

No siempre pueden lograrse los objetivos antes citados debido a que el territorio de muchos municipios, obedece ms a demarcaciones histrico tradicionales y adjudicacin de jurisdiccin administrativa, que a razones de conveniencia comunal o planificacin del desarrollo regional. Para su delimitacin se aprovecharon en muchos casos diversos accidentes geogrficos. En la actualidad diversas corrientes nacionales de pensamiento consideran imprescindible poner en prctica un plan de ordenamiento territorial, lo cual es conveniente, pero que no debe confundirse con un plan de reordenamiento poltico administrativo. Son varias las corrientes que se plantean tal reordenamiento, mezclando el ordenamiento territorial con el ordenamiento poltico administrativo y para ello toman en cuenta diversas circunstancias como la influencia que recibe el municipio del exterior, el potencial econmico del territorio asignado, la extensin del territorio, el nmero de habitantes, la proximidad con otros municipios, su ubicacin en zona fronteriza, los costos administrativos, etc., para con base en ello adjudicarle o replantearle un nuevo territorio, o proceder a la fusin de municipios, etc.

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Servir de marco adecuado para el desarrollo de la sociedad local y satisfaccin de sus relaciones de comunidad y vecindad,

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El reordenamiento territorial pensado nicamente desde el punto poltico administrativo ni es conveniente, ni est a salvo de problemas y conflictos. Antes de dar pasos en el anterior sentido es conveniente elaborar una poltica de ordenamiento territorial sustantiva y de acuerdo a ella, buscar la frmula ms conveniente para administrar y desarrollar las sociedades locales, que forzosamente quedarn comprendidas en la nueva zonificacin, y que desde luego tendrn que orientar su accionar al mejor logro de las grandes polticas nacionales. A muchos les gusta la idea de disminuir el nmero de municipios mediante fusiones, anexiones, etc., pero a raz de las experiencias obtenidas en las consultas hechas con ocasin de las Bases para el Plan de Nacin, varios de ellos han cambiado la estrategia y ahora se piensa, no tanto en la desaparicin de municipios, anexiones o fusiones, sino en mantenerlos y alrededor de ellos encontrar otras formas de administracin y de desarrollo poco desenvueltas en el pas como son: las relaciones intermunicipales. El incremento urbanstico, la migracin y el asentamiento de las plantas industriales y comerciales y las actividades de gobierno de determinadas ciudades han resultado en el hecho que los municipios circunvecinos, conservando sus respectivas personalidades jurdico polticas, unan sus fronteras y constituyan lo que ahora se denominan reas metropolitanas, microregiones, etc. El territorio es indispensable a la existencia del municipio, a l se extiende la accin administrativa de la municipalidad, pero tiene una caracterstica especial: el territorio no significa un simple lmite del municipio sino que es parte constitutiva del mismo; el territorio pertenece jurisdiccionalmente al municipio. Esta caracterstica distingue al municipio de otras entidades administrativas locales, para las que el territorio ejerce una funcin negativa, es decir, supone un lmite a su actuacin. El espritu expresamente planteado en el Cdigo Municipal, es el de respeto al territorio municipal, respecto al cual establece que el municipio como unidad poltico administrativa primaria de la organizacin estatal, debe estar establecida en un territorio determinado que le es propio. El mismo Cdigo abre las puertas al reordenamiento territorial y a las relaciones intermunicipales y a la asociatividad de los municipios.

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EL RGIMEN jurdico
El orden municipal es un todo sistmico y que el municipio tiene personalidad jurdica propia reconocida por la Constitucin.

l rgimen jurdico del municipio debe garantizar la participacin ciudadana en la formacin y conduccin de la sociedad local. As lo establece el Cdigo Municipal en su Art. 2, al ordenar que la unidad poltico administrativa primaria que constituye el municipio debe organizarse bajo un ordenamiento jurdico que garantice la participacin popular en la formacin y conduccin de la sociedad local.

Este ordenamiento debe entenderse como:

1. Un ordenamiento jurdico preocupado por la sociedad local, la satisfaccin de necesidades de la misma, la posicin del municipio dentro del Estado, sus relaciones con ste y con otros organismos, en fin el ordenamiento jurdico debe darle personalidad propia y definir y delinear las caractersticas, atributos y funciones que le son propias. 2. Que ese mismo ordenamiento no debe ser de estilo centralista ni debe garantizar que las polticas, planes, programas y actividades del gobierno municipal orientadas a la construccin y conduccin de la sociedad local en todas sus variantes, deben hacerse de acuerdo y con la participacin de sus habitantes, comunidades y asociaciones.
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autoritario, sino por el contrario,

El ordenamiento jurdico debe garantizar la participacin de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones, de modo que la accin del municipio se transforme en accin y participacin de la sociedad civil, fungiendo ambos como instrumento de orientacin y motor del desarrollo poltico, social, econmico y cultural de la sociedad local. El ordenamiento jurdico propio implica la existencia de un gobierno tambin propio del municipio que represente al conglomerado, haga cumplir el orden legal y administre y promueva los intereses que son comunes a los vecinos. Este gobierno para cumplir a cabalidad su cometido tanto en lo interno como en lo externo, debe ser libre y representar los intereses de la sociedad local, debe ser autnomo.

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No puede ignorarse, que el municipio por medio de su gobierno debe representar los intereses de sus vecinos ante otros organismos y defenderlos, incluso en contra del gobierno central. Esta funcin no puede cumplirse sin autonoma. El rgimen jurdico del municipio en El Salvador, en algunas ocasiones, ha sido mal interpretado, contradicho, invadido e irrespetado, por los rganos del Estado, que muchas veces han actuado sin reparar en que el orden municipal es un todo sistmico y que el municipio tiene personalidad jurdica propia reconocida por la Constitucin. Es de esperar que la anterior situacin se vaya superando en beneficio de las sociedades locales, de la sociedad nacional y del sistema democrtico.

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El ordenamiento jurdico debe garantizar la participacin de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones, de modo que la accin del municipio se transforme en accin y participacin de la sociedad civil

Las leyes que regulen la materia municipal deben ser consecuentes con la concepcin democrtica que de la sociedad y el Estado establecen las leyes fundamentales y por ende deben orientarse a sustentar dicho rgimen. Democracia significa libertad y progreso ligados a la toma de conciencia nacional, fuerza unificadora que permite la coexistencia de todos, ya que slo ella hace posible que, an divergiendo en ideologa, en religin, en la concepcin misma de la sociedad y en su fin, todos los hombres y mujeres tengamos algo en comn y podamos lograr objetivos de beneficio tambin comn. El dilogo y la concertacin entre los habitantes, sus organizaciones entre s y entre ambos con el Gobierno Municipal son indispensables. Debe garantizarse la participacin permanente de la ciudadana en el proceso de toma de las decisiones, de modo que la accin del Estado de arriba hacia abajo, por medio del municipio, se transforme en accin y participacin del pueblo organizado, de las bases hacia arriba; fungiendo el municipio nuevamente como canal de expresin popular hacia las instancias regionales y nacionales y no slo canal sino, en tanto cuerpo intermedio, instrumento de orientacin y motor del desarrollo poltico, social, econmico, cultural, etc.

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GOBIERNO propio y autnomo

Para avanzar en la implantacin del sistema democrtico se d un paso de calidad y en un futuro que debiera ser cercano, se establezca la integracin de los Concejos Municipales con miembros provenientes de los partidos que hayan participado en las correspondientes elecciones.

entro del sistema democrtico, el conglomerado local debe contar con el derecho consagrado legalmente, de elegir libre y democrticamente a las personas que habrn de hacerse cargo del gobierno municipal. Asimismo, este gobierno local electo por el pueblo debe tener el derecho de organizarse internamente como ms convenga a la prestacin de los servicios y a sus especiales necesidades y circunstancias internas, contrastadas con las condiciones, necesidades y circunstancias del municipio de que se trata. Lo anterior debe entenderse, claro est, enmarcado dentro de un ordenamiento jurdico que garantice y regule los aspectos ms importantes de las elecciones y la estructuracin mnima organizativo administrativa necesaria para salvaguardar y encuadrar el orden poltico administrativo y el sistema democrtico. Por el contrario, las sociedades locales que no tienen la facultad de elegir su propio gobierno, no son verdaderos municipios, por ms que sus problemas y metas sean similares a los verdaderos. As sucede cuando los gobiernos locales son nombrados por el Poder Ejecutivo, situacin que se da generalmente en los gobiernos de facto provenientes de golpes de Estado o en gobiernos dictatoriales para dominar de antemano a los gobiernos municipales y evitar disensiones.

Si se quiere un gobierno municipal propio, electo por sus habitantes, es lgico pensar que quienes vayan a votar querrn tener miembros de su predileccin en dicho gobierno, para sentirse representados.

Si se quiere un gobierno municipal propio, electo por sus habitantes, es lgico pensar que quienes vayan a votar querrn tener miembros de su predileccin en dicho gobierno, para sentirse representados. Lo anterior se recoge en los regmenes democrticos y es norma casi universal, que los Concejos Municipales se conformen con miembros provenientes de los distintos partidos polticos e incluso asociaciones cvicas con capacidad de proponer candidatos que hayan intervenido en las elecciones.

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Dentro del sistema democrtico, el conglomerado local debe contar con el derecho consagrado legalmente, de elegir libre y democrticamente a las personas que habrn de hacerse cargo del gobierno municipal. Asimismo, este gobierno local electo por el pueblo debe tener el derecho de organizarse internamente como ms convenga a la prestacin de los servicios y a sus especiales necesidades y circunstancias internas, contrastadas con las condiciones, necesidades y circunstancias del municipio de que se trata.

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Hasta la fecha, en El Salvador se han firmado varios acuerdos para legislar sobre la participacin de las minoras de oposicin en los Concejos Municipales, pero a la hora de tomar la decisin a niveles legislativos, ms de un partido se ha opuesto, con el resultado, que en nuestro pas, los gobiernos locales tienen un respaldo ciudadano de poca monta. Imaginemos, un Concejo que haya ganado con el 50% de los votos, lo que se aparece como una gran victoria no lo es tanto, pues en estos ltimos aos la participacin electoral en elecciones municipales ha bajado hasta el 38% del total del electorado, lo que quiere decir, que aquel 50% de votos obtenidos por el triunfador, es en realidad el 50% del 38% de los votos emitidos, pero solamente el 19% del electorado total. Es de esperar, que para avanzar en la implantacin del sistema democrtico se de un paso de calidad y en un futuro que debiera ser cercano, se establezca la integracin de los Concejos Municipales con miembros provenientes de los partidos que hayan participado en las correspondientes elecciones. Connotados autores coinciden en que la diferencia entre los pases desarrollados y los subdesarrollados, estriba en que, los primeros han sido capaces de concertar y ponerse de acuerdo en objetivos de largo plazo, en tanto en los segundos, cada quien quiere imponer sus propias lneas de trabajo, sus objetivos, metas, etc., sin tomar en cuenta a los dems.

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E L G O B I E R NO L O C A L es una parte instrumental del municipio

El gobierno municipal es una parte de la sociedad local, no es el todo, pero s, una parte importante, especializada en conseguir el bien del conjunto de la sociedad local, lo que otros llaman calidad de vida.

l municipio es el parangn local de la sociedad poltica nacional, en tanto se le observa desde el punto de vista de su organizacin para la bsqueda, defensa y desarrollo del bien comn, es decir, del conjunto de condiciones concretas en la comunidad que propician el mayor grado de realizacin posible de todas las personas y de toda la persona. El gobierno municipal es una parte de la sociedad local, no es el todo, pero s, una parte importante, especializada en conseguir el bien del conjunto de la sociedad local, lo que otros llaman calidad de vida.

Encargado de la rectora del bien comn?

El gobierno local no ha de ser un mero servidor, sin iniciativas. En razn de su encargo tiene el derecho y tambin la obligacin de intervenir en la vida econmica, social, cultural y poltica de la comunidad, considerndose inaceptable una actitud abstencionista ante los hechos de injusticia, pobreza, desigualad social, diferencias de poder entre las personas y distintos grupos o clases sociales, destruccin o contaminacin medio ambiental, irrespeto a derechos de la niez y de la mujer, etc. Y no slo intervenir, sino conducir juntamente con todos los actores locales, la bsqueda, defensa y desarrollo del bien comn de la sociedad que corrija la visin y defectos actuales y logre un modelo de sociedad acorde con la dignidad de los pueblos.

Y no slo intervenir, sino conducir juntamente con todos los actores locales, la bsqueda, defensa y desarrollo del bien comn de la sociedad que corrija la visin y defectos actuales y logre un modelo de sociedad acorde con la dignidad de los pueblos.

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Es una parte superior a las dems que integran la sociedad local, pero superior slo en tanto en cuanto, vigila por ese bien comn, no es una parte superior por encima de la sociedad local de la cual es un mero encargado, un instrumento a su servicio.

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Gerente del bien comn

El gobierno local tiene el carcter de representante de la sociedad local, no puede ser una creacin artificial ni una emanacin de la fuerza. Por su misma estructura, aparece subordinado a normas ticas y limitado por los fines de la sociedad local y por las circunstancias en las cuales debe realizar su propia misin. El gobierno local no puede inhibirse frente a la injusticia y la necesidad, pero tampoco substituirse a las personas y grupos sociales especficos, para imponer por su arbitraria voluntad lo que considere ms adecuado a las conveniencias humanas, esto sera autoritarismo. Partiendo del principio de la participacin de la ciudadana en la conduccin de su comunidad y sociedad local, el gobierno local, con base en el principio de subsidiaridad est obligado a apoyar, asistir y completar la accin de los particulares cuando sta no sea suficiente para alcanzar los fines sociales propuestos. Es en base a este principio de subsidiaridad que el gobierno local acta como gerente, quedando de manifiesto, que si bien el gobierno local debe intervenir en la conduccin de la vida de la sociedad local, como gerente que es, ha de rendir cuentas ante la misma.

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Si bien el gobierno local debe intervenir en la conduccin de la vida de la sociedad local, como gerente que es, ha de rendir cuentas ante la misma.

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Ese conjunto de condiciones sociales, culturales, econmicas y polticas que permitan a las personas ascender a niveles morales y materiales ms elevados para beneficio propio, de su familia, de la comunidad y de la sociedad local.

Qu se entiende por bien comn local?

La autoridad tiene por fin asegurar el bien comn, es decir ese conjunto de condiciones sociales, culturales, econmicas y polticas que permitan a las personas ascender a niveles morales y materiales ms elevados para beneficio propio, de su familia, de la comunidad y de la sociedad local. El bien comn es la meta fundamental de la poltica, fijndole como fin el ejercicio del poder de defensa y proteccin de los intereses fundamentales de la sociedad, as como la garanta de todos aquellos derechos que permitan al ciudadano una existencia digna dentro de un marco de libertad, justicia, bienestar, dignidad y de desarrollo de la comunidad. La lucha por el bien comn debe orientar a los gobiernos municipales a exigir una ms justa redistribucin de los ingresos y servicios pblicos y lograr un desarrollo ms equitativo e igualitario, superando la tendencia observada en diversos pases a hacer de algunas pocas ciudades, polos exagerados de desarrollo y vitrinas hacia el extranjero, con los problemas que esto acarrea, y a olvidarse y dejar abandonados a su suerte, a cientos de municipios en los que campea la pobreza, la falta de educacin, etc., en los que alguna riqueza se produce, pero en los que no se goza de ella.

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EL MUNICIPIO Y SU GOBIERNO

debe actuar en coordinacin y concordancia con las polticas nacionales orientadas al bien comn general
El deber de actuar en beneficio de la nacin, de la regin, del municipio y de la sociedad local es tarea de todos los y las salvadoreas, sean parte de gobierno alguno o simples ciudadanos.

a actuacin de una municipalidad que se funda en los principios de la democracia, debe estar encuadrada dentro de un Estado igualmente respetuoso del credo democrtico y pluralista, para que la gestin del gobierno local pueda hacerse en coordinacin y concordancia con las polticas emanadas del Estado. Las polticas emanadas del gobierno nacional en un Estado democrtico de derecho y sus planes y programas orientados transparentemente al bien comn general, deben y de hecho se da, ser aceptadas por los gobiernos locales y dems asociaciones intermedias y habitantes, por considerarlas ajustadas y convenientes al desarrollo y calidad de vida de la sociedad local, aunque los gobiernos nacional y municipales sustenten ideologas diferentes. Ese es un juego normal en la poltica y nada de extrao tiene. El deber de actuar en beneficio de la nacin, de la regin, del municipio y de la sociedad local es tarea de todos los y las salvadoreas, sean parte de gobierno alguno o simples ciudadanos. El problema se presenta cuando las polticas, planes y programas del nivel nacional atentan en contra de la concepcin, no slo de la sociedad local, sino del orden democrtico y el sistema municipal mismo, mediante los cuales, los gobiernos centrales pretendieran imponer principios antidemocrticos, autoritarios, corruptos o reidos con el inters social, medio ambiente, derechos humanos, etc., as por ejemplo, muchas municipalidades han visto seriamente afectados sus planes y proyectos de desarrollo en diversos sentidos, por autorizaciones inconsultas otorgadas por autoridades nacionales en materia de parcelaciones, lotificaciones, actividades contaminadoras o lesivas a la conservacin del medio ambiente, etc.

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La actuacin de una municipalidad que se funda en los principios de la democracia, debe estar encuadrada dentro de un Estado igualmente respetuoso del credo democrtico y pluralista, para que la gestin del gobierno local pueda hacerse en coordinacin y concordancia con las polticas emanadas del Estado.

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EL PODER, AUTORIDAD Y AUTONOMA

del municipio deben ser suficientes

La autoridad y el poder correspondientes al municipio deben ser los necesarios y suficientes para el logro del bien comn local y debern entenderse articulados y en concordancia con el poder o autoridad del Estado.

stos conceptos, por dems importantes y decisivos en el ejercicio de gobierno y la conduccin de la sociedad local, es conveniente establecerlos en sus justas dimensiones.

Poder
Puede hablarse de poder en sentido verdadero cuando se dan los elementos siguientes: De un lado, energas reales que pueden cambiar la realidad de las cosas y determinar sus estados y recprocas relaciones. De otro, una conciencia que est dentro de tales energas, una voluntad que les d fines, una facultad que ponga en movimiento las fuerzas de direccin de estos fines. Esa conciencia, esa voluntad asignadora de finalidades presupone el espritu, es decir, aquella realidad que se encuentra dentro del hombre y que es capaz de desligarse de los vnculos directivos de la naturaleza y disponer libremente de ella. Cuando esa realidad a la cual el poder es capaz de mover, se refiere a los seres humanos; puede afirmarse que el poder es la fuerza por medio de la cual se puede obligar a otros a obedecer. Y cuando esa obediencia est referida, no a esta o aquella persona o a este o aquel grupo social sino a la sociedad en su conjunto, estamos en presencia del poder poltico: fuerza por medio de la cual se puede obligar al conjunto de la sociedad a obedecer.

Autoridad
La autoridad quiere decir derecho. Si en el universo slo se puede preservar y desarrollar una naturaleza como la humana, dentro de un estado de cultura, si dicho estado de cultura importa necesariamente la existencia en el grupo social de una funcin de mando y gobierno encaminado al logro del bien comn, resulta entonces que esta funcin es un imperativo del derecho natural e implica un derecho a mandar y a gobernar. Dicha funcin en las sociedades mayores puede cumplirse adecuadamente slo a condicin de que el pueblo la confe a determinados hombres y mujeres que en lo sucesivo se encargarn especialmente de los asuntos del todo.

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Los hombres y mujeres elegidos, una vez que se hacen cargo de la direccin de la sociedad local, tienen el derecho, recibido por medio del pueblo, a ser obedecidos en sus actuaciones y acciones orientadas a lograr el bien comn y por ello se puede concluir que la relacin de autoridad entre los seres humanos, procede del derecho natural. La autoridad, dice Maritain, (5) es el derecho a dirigir y a mandar, a ser escuchado y obedecido por los dems. El poder entonces es una fuerza, un hecho, una realidad que se basa en la disposicin de medios de coaccin para hacerse obedecer. La autoridad, puesto que significa derecho, ha de ser obedecida por razn de conciencia y de legalidad, entendidas en el sentido de que su ejercicio est sancionado por el reconocimiento de los que la aceptan y aprueban y los que incluso participaron en la toma de decisiones y que su legalidad tambin le ha sido dada por el pueblo mismo por medio de elecciones, nombramiento, etc. El poder puede ejercerse legtimamente, nicamente cuando se tiene autoridad y ello para obligar a los disidentes contraventores a obedecer lo que voluntariamente ha sido obedecido por la gran mayora.

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AUTONOMA
El poder sin autoridad es tirana. La autoridad y el poder correspondientes al municipio deben ser los necesarios y suficientes para el logro del bien comn local y debern entenderse articulados y en concordancia con el poder o autoridad del Estado.

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El poder sin autoridad es tirana. La autoridad requiere poder. La autoridad y el poder correspondientes al municipio deben ser los necesarios y suficientes para el logro del bien comn local y debern entenderse articulados y en concordancia con el poder o autoridad del Estado, del cual el municipio, es parte integrante. La exacta divisin es difcil establecerla pero deber ser aquella que permita holgadamente a los gobiernos locales ejercer su gobierno y sus competencias sin interferencia y mucho menos sin intervencin de otras autoridades administrativas.

La centralizacin es la fuerza propia del gobierno del Estado.

De nada sirve a las municipalidades su esfuerzo, si dentro del contexto estatal no se les reconoce y dota de la autoridad y poder necesarios para conducir su conglomerado y hacerse obedecer. Por lo anterior, la descentralizacin administrativa tiene de positivo, el traspaso de la iniciativa de superacin y logro de aspiraciones y anhelos a los propios gobiernos locales y a los habitantes del municipio, superando la tradicional idea centralista de que las necesidades de las comunidades se reducan a la prestacin de servicios elementales. Nada ms falso, pues en el municipio los intereses y metas de sus habitantes son mucho ms importantes y profundos: la cultura en todas sus manifestaciones, el bienestar social y econmico de sus habitantes que supone una visin amplia y agresiva de un desarrollo sostenido con inversiones, generacin de empleo, preservacin del medio ambiente, calidad de vida, desarrollo integral de la niez y adolescencia, igualdad de gnero, atencin al adulto mayor, educacin, salud, etc. Son muchos los gobiernos centrales que directamente o por medio de organismos descentralizados coartan, debilitan o anulan la autoridad del gobierno municipal y le limitan o niegan el poder para hacerse obedecer, llegando incluso a casos extremos en que los gobiernos estatales incitan a desobedecer la autoridad municipal. Valga un ejemplo: en los aos sesenta, la Municipalidad de San Salvador dise un sistema de nomenclatura domiciliar, la que comenz a implantar, pero el esfuerzo result fallido porque la Direccin General de Correos, con el apoyo del Ministerio del Interior public un destacado en los peridicos del pas anunciando que las cartas que utilizaran la nomenclatura de la Municipalidad, no seran repartidas. La centralizacin es la fuerza propia del gobierno del Estado y la descentralizacin es la fuerza por la cual la nacin reacciona ante el predominio del gobierno del Estado. El gobierno central, por medio de la centralizacin tiende a establecer la unidad de derecho, la unidad en la ejecucin de las leyes y en la gestin de servicios, en tanto que la nacin

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toda, por medio de la descentralizacin busca llevar a la periferia, es decir a los municipios, la mayor suma posible de facultades de decisin y de gestin. Ambas fuerzas pueden y deben equilibrarse, pero ese equilibrio se produce en combinaciones infinitamente variadas que se producen al comps de circunstancias polticas, econmicas y sociales de cada tiempo y de cada lugar. El fomento del adecuado equilibrio entre la autoridad, poder y competencias de los gobiernos nacionales por una parte y gobiernos municipales por otra, ha llevado a que los pases que lo fomentaron sean ahora los ms desarrollados del mundo.

Autonoma municipal
Hemos entrado al problema de la autonoma municipal que constituye dentro de la dinmica estatal, la fuerza centrfuga, es decir la fuerza que traslada del centro hacia la periferia, la competencia para lograr el bien comn de la ciudadana y dar solucin a los problemas que obstaculizan tal fin. El equilibrio de fuerzas y atribuciones entre ambos gobiernos, el central y los municipales, debe propender a la sustentacin del rgimen democrtico que garantice al ciudadano como centro de atencin del actuar pblico, el mximo respeto a su esfera de derechos personales y su incorporacin al proceso de desarrollo de la nacin. De acuerdo con el principio de autonoma, el gobierno estatal no se arroga todos los derechos de gobierno, ni tampoco la ejecucin directa de todas las competencias, sino que respeta y admite que los municipios ejerzan directa y exclusivamente los derechos y las competencias de inters local, adems de aquellas competencias que el mismo Estado les delega o encomienda. El equilibrio de fuerzas se pierde en perjuicio del municipio y de la ciudadana en la medida en que el gobierno del Estado tiende al autoritarismo, a la centralizacin de poderes, al paternalismo o a la manipulacin. El caso latinoamericano es ejemplo vivo de lo que afirmamos.

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No existe, ni ha existido, un acuerdo previo sobre el concepto de autonoma y adems, la autonoma como cualidad de los municipios fue variando a travs de los tiempos, variando tambin el concepto de municipio y su base sociolgica: la ciudad. Existe as una gran diferencia entre el municipio medieval, comunidad perfectamente autnoma y prcticamente integral, con el municipio de hoy, inmerso en el tupido contexto de una sociedad diversificada y pluralista. El concepto de autonoma municipal de nuestros pases ha sufrido mucha influencia del sistema municipal norteamericano y tambin del europeo. Rowe (6) define la autonoma municipal como el poder de la municipalidad para determinar la poltica local, en todas las materias de carcter propiamente local, sin la intervencin de una autoridad extraa, ya sea el Estado o una de sus divisiones; tambin entraa el poder para determinar los medios y mtodos que deben aplicarse en la administracin de las funciones de carcter ms general o del Estado que ste haya delegado en manos de la municipalidad, sujetas aquellas siempre a las facultades de fiscalizacin del Estado, el cual, en inters del mismo, en general puede exigir un tipo mnimo de eficacia. Otra definicin muy importante contenida en la Carta Europea de la Autonoma Local, reza as: Se entiende por autonoma local el derecho y la capacidad efectiva de las colectividades locales para regular y administrar, bajo su propia responsabilidad y para provecho de sus poblacionales, una parte importante de los asuntos pblicos. El tema de la autonoma municipal se inscribe en el de las relaciones del municipio con el Estado y esta relacin es la que le da su extraordinaria importancia, ya que el municipio se caracteriza por el rasgo fundamental de estar inserto en la unidad poltica estatal. Las municipalidades no pueden quedar reducidas al papel de terminal o extremidad de la administracin pblica nacional, privadas de la posibilidad de ofrecer una identidad poltica determinada que se refleje en su oferta a la ciudadana. La concepcin de la autonoma municipal contempornea se fundamenta en la descentralizacin, la democratizacin, la vida de vecindad y comunidad, el principio de subsidiaridad, la autonoma jurdica y lo tributario.
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El equilibrio de fuerzas y atribuciones entre ambos gobiernos, el central y los municipales, debe propender a la sustentacin del rgimen democrtico que garantice al ciudadano como centro de atencin del actuar pblico, el mximo respeto a su esfera de derechos personales y su incorporacin al proceso de desarrollo de la nacin.

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Ha habido un debate permanente entre los que conciben el municipio como una sociedad local proveniente de una comunidad primaria, nacida a su vez de las relaciones de vecindad, y los que conciben el municipio como creado en funcin de un esquema distributivo de competencias eficaz. Para los primeros, los principios que informan su tesis son autonoma, democracia y gobierno local; para los segundos: autosuficiencia, eficiencia y administracin.

La autonoma municipal comprende fundamentalmente tres aspectos:

A B

E l aspecto poltico que entraa la base popular, electiva y democrtica de la organizacin y gobierno de la sociedad local. El aspecto administrativo que importa la posibilidad de la prestacin de los servicios pblicos y dems actos de administracin local, sin interferencia alguna de autoridad de otro orden de gobierno. El aspecto financiero que comprende la libre creacin, recaudacin e inversin de sus rentas para satisfacer los gastos del gobierno propio y satisfacer sus fines, que no son otros que el bien comn de la sociedad local.

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La Constitucin de la Repblica agrega un aspecto ms, el aspecto tcnico que entraa la libertad de los gobiernos locales de utilizar las tcnicas que estimen convenientes para cumplir con sus fines. Otro ms, es el aspecto jurisdiccional que implica la facultad de sancionar las conductas que infrinjan normas u ordenanzas locales de validez general emanadas del Concejo Municipal. A primera vista, puede concluirse, que el rgimen constitucional salvadoreo reconoce al municipio como una divisin del territorio de los departamentos, instituida para el gobierno de las sociedades avecindadas en esos territorios, los cuales estarn regidos por Concejos Municipales electos popularmente y que adems, los municipios sern autnomos en lo econmico, lo tcnico y lo administrativo. Aun cuando la Constitucin de la Repblica no menciona para las municipalidades la autonoma poltica, de acuerdo con la doctrina contempornea, no importa que lo omita, pues desde el momento que las municipalidades son de eleccin popular y se les encarga

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el gobierno de los municipios y por otra parte, se prohibe la intromisin del gobierno estatal en las funciones del municipio, les est reconociendo el aspecto poltico. El eminente profesor Georg Jellinek, (7) sostena que de la autonoma administrativa no puede desterrarse lo poltico, so pena de desconocer que todos los conceptos jurdicos de la vida pblica han nacido de lo poltico. No hay concepto fundamental alguno del derecho pblico que no proceda de la lucha y victoria de alguna exigencia poltica. Finalmente, y en vista de que algunas personas se inclinan por creer que los municipios son autrquicos y no autnomos, debe dejarse en claro la diferencia de los trminos y su aplicacin al municipio. La voz autarqua, proviene del griego y significa mismo mando, o sea el mando de s mismo. Actualmente, la doctrina es coincidente en el sentido de considerar que la autarqua significa que el ente tiene atribuciones para administrarse a s mismo, pero de acuerdo a una norma que le es impuesta.

La descentralizacin administrativa tiene de positivo, el traspaso de la iniciativa de superacin y logro de aspiraciones y anhelos a los propios gobiernos locales y a los habitantes del municipio, superando la tradicional idea centralista de que las necesidades de las comunidades se reducan a la prestacin de servicios elementales. La descentralizacin busca llevar a la periferia, es decir a los municipios, la mayor suma posible de facultades de decisin y de gestin. Ambas fuerzas pueden y deben equilibrarse.

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Para apreciar la diferencia entre ambos conceptos, baste comparar las caractersticas que se dan en el municipio y no en las entidades autrquicas:
Los municipios tienen un origen reconocido en la Constitucin de la Repblica, en tanto las autrquicas tienen origen meramente legal;

La existencia de una base sociolgica constituida por la sociedad local, ausente en las entidades autrquicas;

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La imposibilidad de supresin o desaparicin de los municipios, dado que la Constitucin asegura su existencia, lo que tampoco sucede con las autrquicas;

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El carcter de legislacin local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las entidades autrquicas;

El carcter de personas jurdicas de derecho pblico y de carcter necesario de los municipios, frente al carcter contingente de los entes autrquicos;

El alcance de las resoluciones de las municipalidades, que alcanza a todos los habitantes de su circunscripcin territorial y no slo a las personas vinculadas como sucede en las autrquicas;

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La posibilidad de creacin de entidades autrquicas en y por los municipios. Una entidad autrquica no puede crear otra entidad del mismo gnero dependiente de ella.

La eleccin popular de las autoridades municipales, inconcebible en las autrquicas.

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LAS ACTUACIONES TUTELARES

como contrapeso a la autonoma municipal
La autonoma municipal debe ser suficiente para orientar la sociedad local, pero no absoluta, pues el municipio no es un Estado dentro de otro Estado.

n ningn momento el municipio llega a alcanzar plena independencia del Estado, pues acta dentro de la rbita de ste; el municipio no es un Estado dentro de otro Estado, luego es lgico que existan algunos frenos y garantas a la actuacin autnoma de los municipios que implican la intervencin de elementos extraos a los mismos, orientadas a garantizar la conformidad de la accin administrativa con la ley y la recta utilizacin del poder discrecional que poseen. En el anterior orden de ideas, se dan determinadas relaciones entre el Estado y el municipio cuya misma existencia y regulacin estn plasmadas en las leyes y devienen obligatorias para las municipalidades.

Estas relaciones las hay de dos tipos:

Unas que comportan simples coordinaciones sin detrimento de la

funcin de gobierno y autonoma municipal tales como, el suministro de datos a las autoridades estadsticas, cierto tipo de relaciones culturales, protocolarias, etc. Otras en que la relacin significa un debilitamiento, sometimiento

u orientacin forzosa de la gestin del gobierno municipal y del principio de autonoma. A este tipo de relaciones llamadas tambin actuaciones tutelares y recursos nos referimos a continuacin.

La autonoma municipal debe ser suficiente para orientar la sociedad local, pero no absoluta, pues el municipio no es un Estado dentro de otro Estado, razn por la cual la tutela ejercida por parte de otras instituciones de gobierno, cuando est legal y bien definida establece el equilibrio preciso entre ambos poderes y esa acertada limitacin de la actividad de gobierno ejercido por las municipalidades no es lesiva del principio autonmico.

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De aqu que cuando los gobiernos nacionales no pretenden realmente mantener el principio de autonoma en su justo equilibrio, cargan la mano y aumentan las actuaciones tutelares tanto cualitativa como cuantitativamente. Dependiendo de la mayor o menor presin estatal sobre el municipio y de razones polticas de tiempo y de lugar se han ideado soluciones variadsimas para conseguir esas garantas, que se pueden clasificar en dos grupos: actuaciones tutelares y recursos, segn que la intervencin del organismo se produzca por mandato o a instancias del perjudicado. El ejercicio de la tutela puede ser preventiva o represiva.

La intervencin preventiva del rgano extrao se da con anterioridad al acto administrativo o por lo menos a la eficacia del mismo:

A
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Por va de autorizacin, prestndole conformidad al acto antes de su formacin jurdica. Por va de aprobacin, aceptando un acto ya formado pero desprovisto de la posibilidad de eficacia mientras no recaiga la sancin superior.

La tutela preventiva exige la coincidencia de voluntades entre la municipalidad y el organismo tutor para la formacin del acto administrativo, esta tutela es violatoria del principio constitucional de autonoma y no es legalmente aplicable en El Salvador y si se da, se debe a permisividad del ente tutelado. La tutela represiva por el contrario opera sobre un acto jurdicamente perfecto, pero defectuoso e inconveniente, cuya eficacia se pretende entorpecer, pudiendo en ocasiones el tutor desarrollar actividades tendientes a descubrir y corregir anomalas en la administracin municipal. Como ejemplo de este tipo de tutela se tiene la facultad de inspeccin, imposicin de sanciones, denuncia ante organismos judiciales, veto, intervencin, glosa de cuentas, etc. La tutela puede ser judicial, ejecutiva o gubernativa y de organismos autnomos, dependiendo del aspecto subjetivo de los rganos a que estn atribuidas las funciones tutelares.

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Tutela judicial
En casos de inconformidad con las resoluciones de los Concejos Municipales, los ciudadanos que se consideren afectados pueden recurrir al procedimiento contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.

Tutela ejecutiva o gubernativa

En esta tutela acta el rgano ejecutivo mediante sus propios organismos centrales o departamentales y se da tanto en la forma preventiva como en la represiva. Aunque la razn de la tutela se basa en la defensa de los intereses del municipio ante la dilapidacin, abuso o ineficiencia administrativa de las municipalidades, la verdad es que obedece ms a razones de dominacin poltica y afn centralizador de la administracin pblica. Hasta 1986, previo a la promulgacin del Cdigo Municipal, el Organo Ejecutivo ejerca una tutela preventiva exagerada y atentatoria contra la autonoma de los municipios; la tutela la ejerci por medio de las gobernaciones departamentales y el Ministerio del Interior. Como ejemplo de esa tutela, los municipios deban pedir autorizacin para todo gasto mayor de cincuenta colones, los municipios pequeos, y de cien colones para las cabeceras departamentales y la capital.

Tutela de organismos autnomos

De acuerdo al Art. 207 de la Constitucin de la Repblica, Los Concejos Municipales administrarn el patrimonio de sus municipios y rendirn cuenta circunstanciada y documentada de su administracin a la Corte de Cuentas de la Repblica. La ejecucin del presupuesto ser fiscalizada a posteriori por la Corte de Cuentas de la Repblica, de acuerdo a la ley.

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Dentro del proceso administrativo, la transparencia en el manejo de fondos constituye uno de los objetivos primarios de una gestin administrativa eficiente, porque dichos fondos estn destinados al servicio del pueblo. Para lograr el objetivo anterior se requiere de mecanismos de control, tanto internos como externos, con el objeto de detectar oportunamente cualquier deficiencia en el desarrollo de la administracin. El control por naturaleza se ejerce tanto en lo administrativo como en lo financiero. La Corte de Cuentas de la Repblica es entonces, la entidad controladora de los recursos pblicos, incluyendo los municipales, y sus funciones y atribuciones se encuentran detalladas en la Ley de la Corte de Cuentas de la Repblica.

Tutela de la sociedad civil local

Se trata de una tutela de la sociedad civil respecto de las autoridades municipales elegidas por la misma. La auditora social tiene variadas formas de expresin, tratndose en todas ellas, de una aprobacin preventiva de las polticas a trazar o de la supervisin de la ejecucin de obras, prestacin de servicios o realizacin de actos administrativos.
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Se trata de relaciones obligatorias con la sociedad civil y sus organizaciones para que sta participe en la toma de decisiones de los asuntos de inters local y supervisen el cumplimiento de las polticas trazadas por los Concejos y dems actuaciones del gobierno local. Este tipo de relaciones, cuando son bien llevadas, se traducen en una mayor y positiva participacin ciudadana, en respaldo a sus respectivos gobiernos locales y como consecuencia en mejores condiciones de gobernabilidad. En recientes reformas al Cdigo Municipal, se han introducido diversas formas de auditora social, tales como las sesiones abiertas de los Concejos Municipales, cabildos abiertos, planes de inversin participativa, consultas populares, presupuestos participativos, etc., que se convierten en presin para los Concejos Municipales y Alcaldes, pues en caso de incumplimiento o actuaciones contrarias o diferentes de las acordadas, la censura y el castigo electoral popular no se hace esperar. La tendencia actual es a incrementar cada vez ms la participacin ciudadana para garantizar transparencia y efectividad a la gestin municipal.

Dentro del proceso administrativo, la transparencia en el manejo de fondos constituye uno de los objetivos primarios de una gestin administrativa eficiente, porque dichos fondos estn destinados al servicio del pueblo.

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ENCLAVE DEL MUNICIPIO

dentro del Estado

El municipio, en razn a su gobierno y administracin es, pues, la organizacin poltico administrativa de la sociedad local. Las municipalidades o gobiernos locales son el conjunto de rganos o poderes de esa sociedad infraestatal, en correlacin, no dependencia, con la forma y naturaleza de cada Estado.

omo antes se ha dicho, la comunidad local es una forma natural y original de agrupamiento humano, en tanto la sociedad local es una forma artificial derivada de la toma de razn y conciencia de sus fines por parte de la primera, es decir, cuando la comunidad local toma conciencia de sus fines se organiza en sociedad local. A medida que evoluciona la sociedad local, se vuelve imprescindible, se impone la necesidad de una organizacin jurdica, poltica y administrativa, y cuando el Estado reconoce esa necesidad orgnica se da el fenmeno sociopoltico del municipio. El municipio, en razn a su gobierno y administracin es, pues, la organizacin poltico-administrativa de la sociedad local. Las municipalidades o gobiernos locales son el conjunto de rganos o poderes de esa sociedad infraestatal, en correlacin, no dependencia, con la forma y naturaleza de cada Estado.
Los municipios pueden y deben constituir canales de difusin e implementacin de las polticas de los gobiernos centrales hacia la poblacin en cuanto, rganos de gobierno que son. Por otra parte, pueden y deben canalizar e impulsar las aspiraciones y esfuerzos populares hacia arriba, hacia los rganos del Estado, como rganos jurdico-polticos intermedios y representantes del pueblo.

Los municipios estn enclavados en el nivel local y tienen una doble caracterstica: por un lado, pueden y deben constituir canales de difusin e implementacin de las polticas de los gobiernos centrales hacia la poblacin en cuanto, rganos de gobierno que son. Por otra parte, pueden y deben canalizar e impulsar las aspiraciones y esfuerzos populares hacia arriba, hacia los rganos del Estado, como rganos jurdico-polticos intermedios y representantes del pueblo, que tambin son. La Constitucin de la Repblica en su Art. 202 divide el territorio nacional en municipios, ms bien dicho, reconoce que el territorio nacional est dividido en municipios y entrega su gobierno a los Concejos Municipales, es decir, a las municipalidades.

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El Cdigo Municipal en su Art. 2 establece que el municipio constituye la unidad poltica-administrativa primaria dentro de la organizacin estatal, en total acuerdo con la doctrina imperante que considera el municipio como la organizacin polticaadministrativa de la sociedad local. El Cdigo adems de reconocer al municipio como la unidad poltica-administrativa primaria, reconociendo con ello que es la nica, no hay otras, reconoce, en lnea con la Constitucin de la Repblica que es parte de la organizacin estatal. El municipio es parte del gobierno de la Repblica; es el encargado de gobernar la sociedad local asentada en el territorio propio del municipio.
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El municipio slo se concibe dentro del Estado. Es parte de la organizacin estatal, encargado del gobierno de una sociedad menor asentada en un segmento del territorio nacional acotado perfectamente. Se trata de dos gobiernos que deben trabajar armoniosa pero independientemente; el central, gobernando en los aspectos que competen a la nacin toda y los municipales, gobernando autnomamente sus respectivas sociedades locales, en beneficio demostrado de los derechos, valores y fines de las personas.

Director MO

Sindic ora

Regid

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CITAS
1. Giner de los Ros, citado por Antonio Mara Hernndez h. Derecho Municipal Editorial De Palma, Buenos Aires, 1997. Carmona Romay, Adriano citado por Salvador Dana Montao. Estudios de Poltica y Derecho Municipal Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela, 1962. Hernndez h., Antonio Mara. Derecho Municipal Editorial De Palma, Buenos Aires, 1997. Morales Ehrlich, Jos Antonio. El Municipio en el Proceso de Desarrollo INDEP, San Jos, Costa Rica, 1978. Maritain, Jaques. El Hombre y el Estado Editorial Guillermo Kraft Ltda. Buenos Aires, 1952. Rowe. El Gobierno de la Ciudad y sus Problemas Madrid, 1914. Jellinek, Georg. Teora General del Estado Editorial Albatros, Buenos Aires, 1978.
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