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DERECHO ADMINISTRATTIVO

EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. CONCEPTO

La palabra administracin proviene de dos voces latinas: AD y MINISTRARE. Ad es una preposicin que tiene varias significaciones segn las relaciones que indica, expresa la causa por la que se hace algo. Ministrare, significa ocuparse en, poner atencin en, o atender. Etimolgicamente significa servir, y se identifica a la Administracin Pblica con el servicio que presta el Estado a travs del gobierno. Son varios los sentidos y significados que se atribuyen a la voz "Administracin". Es necesario precisar cules de ellos sern los utilizados en esta obra, para as determinar el objeto y el campo de nuestro estudio.

Si bien existen discrepancias sobre qu se entiende por "Administracin" o

Administrativo", hay

completo acuerdo en que estos vocablos tienen diversos sentidos y distintos significados. La precisin con que se determine el uso que haremos del vocablo es necesaria, pues el calificativo "Administrativo" aparece en cada uno de los temas del presente trabajo

A. Sentido etimolgico

En el sentido etimolgico tampoco existe completo acuerdo. As, para algunos, administrar proviene del latn: de "ad" y "ministrare", que significa "servir a". Otros autores consideran que proviene de "ad manus trahere" lo que implica "manejar, gestionar, traer a la mano". A poco que analicemos se comprueba que son significaciones casi idnticas s y que lo importante es que este sentido pone de resalto el carcter de que es una actividad subalterna o subordinada .

B. Sentido general

Nos referimos aqu al sentido general, que se da al vocablo. Administrar es cuidar algo, dirigirlo, manejarlo, para conducirlo a un fin. En este sentido se utiliza la voz con dos alcances diferentes: uno que comprende slo lo material, as el comerciante administra su negocio; otro ms amplio, el decano administra la facultad, el profesor administra su ctedra.

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C) Sentido jurdico

ste es el sentido que especficamente nos importa. En este sentido se utiliza tanto por el Derecho pblico como en el Derecho privado, por cierto que con diferencias. En Derecho pblico utiliza la palabra Administracin para referirse a sujetos o actividades, pero fundamentalmente para referirse a un subsistema jurdico. En este aspecto es el adjetivo que califica a un sector del orden jurdico, aqul que trata la "auto administracin del Estado".

As arribamos al lugar de donde debemos partir para estudiar nuestra disciplina. Precisar qu significa "administrativo", cuando, como adjetivo califica al sustantivo "Derecho" en la expresin "Derecho Administrativo".

Encontramos en este sentido ms restringido varios significados: el objetivo o material, el formal o el subjetivo u orgnico y el mixto. Veremos cada un de ellos:

Significado objetivo: El significado de Ia voz Administracin hace referencia a actividades que son independientes de la naturaleza o condicin del sujeto que la realiza. Se hace referencia, as, a lo que el Estado hace o debe hacer. Los autores se valen de diversos criterios para caracterizar a este sentido de la voz Administracin. Podemos agruparlos en:

Criterio material.- Tiene en cuenta los rasgos ms tpicos: concrecin, parcialidad, subordinacin y continuidad.

Criterio finalista.- Considera el fin que se trata de satisfacer con dicha funcin.

2.

Significado formal: Administracin desde el punto de vista formal. Tiene en cuenta las consecuencias jurdicas de la actividad administrativa. Hace referencia a la manera como el sistema jurdico regula la organizacin de ciertas "personas" y la forma de realizar determinadas actividades. Segn esta concepcin, el calificativo administrativo hace referencia a un cierto sector del orden jurdico. Administracin en sentido formal es, entonces, el sistema jurdico que constituye el Derecho administrativo.

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3.

Significado subjetivo u orgnico. Est vinculado con los rganos o a las denominadas personas administrativas que ejercen funciones administrativas. En este aspecto cabe hacer dos reflexiones. Por un lado, que es cierto que frecuentemente se utiliza la voz "Administracin" para hacer referencia a un rgano administrativo o conjunto de rganos administrativos (Alcalde, Ministro, Presidente, Director General, Etc. )

Ernest Forsthoff seala que el servicio es un elemento o atributo inherente al Estado cuando afirma: All donde hay Estado hay Administracin, all donde hay Administracin hay Derecho administrativo. ( TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Madrid 1958, Pag. 69). Una de las principales dificultades para el estudio del Derecho administrativo es que resulta bastante difcil encontrar una definicin exacta de lo que se entiende por Derecho Administrativo, los diversos autores que tratan este tema lo hacen generalmente desde su propio espacio tiempo histrico, lo cual vincula su estudio al Estado al cual sirven o del cual forman parte. Otro de los problemas que surge, es que la mayor parte de estudiosos han analizado el tema de acuerdo al momento histrico que les ha tocado vivir, sin considerad la variable tiempo y movimiento, es decir que el Estado como la expresin mas significativa del Derecho pblico cambia constantemente, como cambian vertiginosamente las instituciones de esta rama jurdica. Hay un tercer problema, y es que hay muy pocos estudios del Derecho administrativo, debido a que es una disciplina relativamente nueva, a que sus instituciones son muy cambiantes y a que su legislacin est muy dispersa. Finalmente, hay un ltimo problema que es el de los criterios que adoptan algunos estudios lo cual ha creado una gran variedad y riqueza de enfoques entre los cuales encontramos los siguientes:

Enfoque legalista: el conjunto de leyes y disposiciones que en cada nacin forman su administracin particular (opinin de Jos Mara castillo Velasco)

Enfoque jurdico: Estudia las relaciones de derecho entre la Administracin y los administrados (opinin de Laferriere y Mayer)

Enfoque doctrinal: Funcin o actividad total del Estado. Es todo lo que debe de hacer el Estado, es administrar (opinin de Goodnow, Berthelemi y cuesta) se olvidan de otras actividades del Estado.

Enfoque Formal: Se identifica con la actividad que realiza la funcin ejecutiva omite los casos de excepcin al principio de divisin de poderes, Colmeiro lo define: Como la ciencia de la accin, de la competencia del poder ejecutivo. ( Lase la funcin ejecutiva por cuanto la nocin de poderes para definir a las funciones del Estado es un criterio del siglo pasado que bien debe dejar de emplearse. )

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Enfoque que parte del servicio publico: La doctrina francesa sostiene que la principal actividad del Estado es prestar servicios pblicos ( opiniones de Len Duguit, Gastn Jeze, y Maurice Hauriou). Estos estudiosos identificar al servicio publico con la actividad del Estado.

Enfoque negativo: Pretende definir por exclusin, dicindonos que la Administracin no es legislacin, ni jurisdiccin.

Enfoque a partir de la Teora de los

fines: Lo define como la actividad total del Estado para

desarrollar sus fines. "la Administracin Pblica es la actividad dirigida a promover los intereses del Estado y del pueblo (opinin de Fernando Garrido Falla). En el Derecho administrativo se establece lo referente a la Administracin Pblica, entendindose por esta cualquier esquema que de ella adopte la constitucin de un pas, sin importar si se trata de una organizacin nacional o federacin, local o Estados y municipios, sea con una Administracin - activa o directa - o con varias administraciones - activa o directa y autrquica o descentralizada - .

El Derecho administrativo regula las actividades entre la Administracin Pblica y los particulares generalmente acta haciendo uso de su Derecho de dominio, excepcionalmente acta como un particular en la organizacin interna de la Administracin Pblica, la prestacin de los servicios pblicos y explotacin de los bienes de propiedad del Estado, y el control de la legitimidad de sus actos a travs del procedimiento administrativo o de los tribunales administrativos.

El Derecho administrativo, es una rama del Derecho Pblico, y es el conjunto de principios, teoras, y reglas jurdicas que regulan la actividad del Estado, las relaciones de este con los administrados.

Se ubica entre las ramas del Derecho Pblico porque sus reglas son de carcter obligatorio, no pueden ser alteradas por convencin de las partes, y estn su incumplimiento genera sancin. Cuando se expone que regula la actividad del Estado se entiende a este como un todo que comprende a todas las dependencias pblicas, entendiendo por tales a los ministerios, las rganos de la funcin judicial, los rganos de la funcin electoral, los gobiernos regionales, los gobiernos locales, las entidades privadas que actan con facultades descentralizadas, las empresas pblicas, y las organizaciones delegadas por el gobierno o en virtud de una concesin.

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1. MBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

El Derecho administrativo comprende el estudio de: La estructura y organizacin del Estado. El ejercicio de las facultades que las entidades pblicas realizan como parte administrativa. La relacin de los particulares con la Administracin. de la funcin

El derecho administrativo atendiendo a la influencia que sobre el ejerce otras ramas del derecho y otras disciplinas puede clasificarse en: a. Derecho administrativo material. Comprende las teoras, principios y reglas sobre el funcionamiento de las entidades pblicas, y los derechos de los administrados. b. Derecho administrativo procedimental. Comprende las teoras, reglas y principios del procedimiento administrativo general, el procedimiento trilateral y el procedimiento sancionador. c. Derecho organizativo. Comprende las teoras, reglas y principios que regulan la organizacin de las entidades pblicas. d. Derecho burocrtico. Comprende las teoras, reglas y principios que regulan la relacin del Estado con los agentes de la Administracin Pblica, y de estos con los administrados. e. Derecho administrativo econmico. Comprende las teoras, reglas y principios que regulan la tutela del consumidor, la propiedad intelectual. 3. LA AUTONOMA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo constituye hoy el ordenamiento comn de la Administracin Pblica. No est constituido por un conjunto de normas de excepcin con respecto al Derecho civil ni constituye un Derecho especial frente al jus conmune representado por el Derecho civil. El Derecho administrativo es el Derecho comn de la Administracin Pblica, es decir es un sistema jurdico autnomo paralelo al Derecho privado.

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El Derecho Administrativo se diferencia del derecho privado por cuanto la organizacin de la Administracin Pblica est regida por normas de derecho pblico que son de cumplimiento obligatorio, y sus actividades se realizan por reglas y procedimientos jurdicos que le son propios y diferen de aqullos que rigen a la actividad de las personas privadas. Ello surge de las siguientes caractersticas del Derecho:

a) La Administracin tiene, de acuerdo con la ley, prerrogativas de las que no disponen las personas privadas, Ella puede dar rdenes, imponer unilateralmente obligaciones a los administrativos y hacer ejecutar directamente las rdenes y obligaciones sin necesidad de recurrir al juez.

b) En caso de conflicto con los administrados, la Administracin tiene un procedimiento para ventilar dichas controversias mediante lo que se denomina la va administrativa.

c) Por lo dems, la Administracin tiene obligaciones que no corresponden a los particulares; as en ciertos casos tiene la obligacin de crear un servicio pblico, hacerlo funcionar de manera continua y regular, respetando la igualdad de los usuarios en la prestacin de los servicios.

4.

EVOLUCIN

DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Ya hemos sealado que el Derecho administrativo no es un Derecho esttico y que se encuentra en franca evolucin, caracterstica que es propia del Derecho pblico, es as que desde su origen situado en los tiempos de la Revolucin Francesa el Derecho administrativo ha pasado por varias etapas:

El Estado gendarme: Corresponde a las primeras formas de la Administracin Pblica, se caracteriza por que su actividad se limita a la certificaciones y registros pblicos, vigilancia de las actividades de los particulares sin que ello signifique intervenir en la libre determinacin de los individuos mientras no violen el orden establecido y el uso de la coercin para garantizar el nuevo ordenamiento. Corresponde a la poca del liberalismo.

En el Estado polica, el precepto vigente de la constitucin regis voluntas suprema lex se manifiesta en el campo de la administracin, el prncipe decida y actuaba de manera discrecional, ejerciendo todas las funciones del Estado. No tena lmite en su accin, ya que su responsabilidad se conceba solamente frente a Dios y a su conciencia as como la consideracin prudente de lo que es til y prctico realizar en

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beneficio del pas.

El prncipe, como no poda llevar a cabo materialmente todas las actividades, tena que delegar en diversos funcionarios nombrados por l, y estableca la competencia de cada uno de ellos por medio de instrucciones detalladas minuciosamente. Ahora bien, las decisiones de los funcionarios no slo podan ser reformadas o anuladas por va jerrquica ordinaria sino que, en alguna oportunidad, lo haca directamente el prncipe, abocndose al conocimiento de algunos asuntos y desplazando a los funcionarios. En el Estado polica la Administracin tena una naturaleza pura mente personal y careca de lmites jurdicos, operando con un poder discrecional ilimitado, y el particular careca de accin para discutir u oponerse a las resoluciones de la autoridad.

En este tipo de Estado los prncipes y autoridades se complacen en actuar en el papel de bien hechores de sus sbditos, y de all que el Estado polica se ha llamado tambin Estado benfico. El sbdito obtiene bienestar sin la menor intervencin de su voluntad, es decir lo que a la autoridad en cada caso lo conformaba de una manera singular. El Estado polica era semejante en cuento a la administracin de justicia al tipo de justicia en el Estado de Derecho. La justicia aparece vinculada a las leyes civiles, penales y procesales. La Administracin no se halla vinculada a ninguna Ley de este tipo, ya que concentra su actividad en las facultades de legislar y ejecutar. Aparece entonces una distincin fundamental: el rgano judicial tiene que aplicar la ley; el rgano administrativa; tiene el de dictarla y de proveer en cada caso particular lo que parezca ms adecuado. La justicia aparece como ejecucin del Derecho, la Administracin como actividad libre del derecho.

El Estado social de Derecho. Frente al Estado liberal de Derecho surgi el Estado social de Derecho, con lo que se invirti la situacin, ya que el centro de gravedad va a situarse tambin en los derechos pblicos subjetivos, pero no persiguiendo nicamente el mantenimiento del orden pblico, sino incluyendo entre sus fines, la realizacin de una serie de actividades en favor de los particulares. Todo ello ocurre, sin duda, en perjuicio del derecho pblico subjetivo de libertad, especialmente respecto al derecho de propiedad, que se ver frecuentemente afectado por medidas de polica, e inversamente en beneficio de otros derechos pblicos subjetivos de carcter cvico, adems de que los particulares tendrn derecho a dirigirse al Estado para exigirle la realizacin de una serie de actividades sociales

No se parte, entonces, de la sociedad existente sino que se comienza por poner en tela de juicio la justicia misma de su configuracin, y por ello el Estado trata de configurar la sociedad de acuerdo con una previa idea de justicia. El Estado social supone que ste asume como una obligacin el cargo de obrar en un determinado sentido, mediante la redistribucin, ms precisamente la reparticin regulada
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por el Estado, corrigiendo a favor de determinada persona o de un grupo de personas, la distribucin preexistente. Uno de los mecanismos ms eficaces para conseguir esa reparticin est constituido por los impuestos.

La Administracin intervencionista no puede cumplir los fines que se le asignaban movindose dentro de los lmites que marcara el Derecho Privado. Era necesaria la aparicin de una rama del Derecho en la que se conjugasen las prerrogativas de la administracin con las garantas de los particulares, y esta rama del Derecho fue el Derecho Administrativo.

Caracterstica de la Administracin moderna es la extensin de sus fines, que ha trado apareada tambin una introduccin de los medios con qu conseguirlos, lo que trae consigo una modificacin en la estructura de la organizacin administrativa y un cambio en la actuacin de la misma. En cuanto a las modificaciones de la estructura de la organizacin administrativa, ellas se ponen de manifiesto en los siguientes conceptos o elementos:

Aumento del nmero de ministerios. Descentralizacin y desconcentracin. Aumento del nmero de funcionarios pblicos en proporciones tales que ha llegado a veces a considerarse el Estado de nuestros das como un Estado burocrtico. La necesidad de que esta Administracin cumpla adecuadamente sus funciones, ha dado origen a un movimiento de reforma de la Administracin Pblica que tiende a adecuar la estructura de la misma a las finalidades que se le encomiendan.

En el Estado liberal la Administracin se llama ordenadora. Tena que mantener el orden pblico. Mientras que la Administracin moderna o sea en el Estado social de Derecho debe considerarse como conformadora del orden econmico y social. El orden econmico y social no es concebido como dado y justo, sino como una realidad que debe ser transformada por exigencias de la justicia social.

5.

CONTENIDO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Tradicionalmente el contenido del Derecho administrativo estaba restringido a la relacin del Estado con los particulares, as como al funcionamiento del las entidades pblicas, sin embargo esta relacin ha sufrido grandes cambios debido a dos grandes revoluciones:

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La revolucin poltica: Ha logrado modificar las relaciones entre las personas y el Estado del estado se sumisin al nivel de igualdad. El individuo ha dejado de ser sbdito para pasar a ser administrado. Ha establecido el Estado de Derecho que es la vigencia de la norma jurdica como reguladora de las relaciones entre los hombres y el Estado, actuando como norma limitadora del poder y sometiendo la autoridad del Estado a la autoridad de la Ley, de modo tal que las relaciones de poder han pasado a ser relaciones de Derecho. De otro lado, el Estado ha dejado de ser el punto central de la sociedad para ceder ese sitial a la persona humana, de modo tal que tiene derechos inherentes a su condicin de ser humano y lo que hace el Estado es declarar esos derechos, protegerlos, promoviendo a su vez nuevas y mejores condiciones de vida para el ser humano.

La revolucin tecnolgica: Ha transformado los esquemas econmicos tradicionales lo cual ha provocado que el Estado tenga ingerencia en nuevas y variadas actividades como lo es la tutela jurdica del consumidor, la promocin de los derechos ambientales, la propiedad intelectual, Etc. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO El Derecho administrativo contiene fundamentalmente el estudio de las normas relativas a la Administracin Pblica; y por otra parte, la Administracin Pblica es la expresin del gobierno como manifestacin visible del Estado.

El Derecho administrativo forma parte de nuestro orden jurdico y por lo tanto aun cuando rene las caractersticas del conocimiento cientfico, no debemos considerarlo aislado, si no ntimamente relacionado por subordinacin o por colaboracin con otras ramas del Derecho, fundamentalmente con el Derecho constitucional, el Derecho procesal, con el Derecho civil, con el Derecho penal y con el Derecho internacional pblico.

El Derecho constitucional comprende todas las normas que se refieren a la estructura del Estado, a la organizacin y relaciones entre las entidades pblicas y a los derechos fundamentales de los individuos, en tanto que constituyen una limitacin tanto para el poder poltico como para la actividad propia del Estado y de las entidades pblicas que lo integran. El Derecho administrativo tiene con el Derecho constitucional una mayor vinculacin que con cualquiera otra rama del Derecho, porque sus normas son un corolario de los principios fundamentales establecidos por el Derecho constitucional.

El Derecho administrativo nace y se desenvuelve como una consecuencia del Estado de Derecho, Estado moderno no es sino un medio de realizacin y garanta de los derechos individuales. El particular

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tiene, evidentemente, derechos subjetivos que el Estado debe reconocer y proteger, pero tiene tambin deberes para con el Estado que debe cumplir.

Las reglas patrimoniales del Estado estn en relacin directa con el dictado constitucional, en dicho ordenamiento se encuentra enunciado cuales son los bienes estatales que el Derecho administrativo tendr que regular para un eficiente funcionamiento de la actividad pblica.

El gobierno no es ms que un conjunto de actitudes, que comprende la emisin de

de normas

abstractas e impersonales y por lo mismo no tiene relaciones con los particulares, el funcionamiento de las entidades pblicas si tiene una relacin con los particulares, e implica la necesidad de regular dichas relaciones y por ello, se derivan del Derecho constitucional 2 ramas:

La del Derecho administrativo La del Derecho procedimental.

La primera regula la organizacin y funcionamiento de las entidades pblicas; la segunda establece las reglas, principios y garantas que tiene el administrado ante lo que conocemos como justicia administrativa, que al decir de muchos estudiosos no consiste en administrar justicia desde las entidades pblicas, sino simplemente en actuar con justicia.

Debe distinguirse igualmente lo que es procedimiento de lo que es proceso. Ambas expresiones se refieren a una secuencia ordenada de actuaciones para lograr una declaracin que pueda resultar inobjetable, sin embargo hablar de procedimiento es referirse a estas actuaciones dentro de la poliforme actividad de la Administracin Pblica, en tanto que hablar de proceso es referirse a esa misma actividad pero dentro de la funcin judicial. No es una simple cuestin de nombres, es que cada uno de estos trminos est referido a caractersticas que los diferencian unos de otros, lo cual ser materia de un estudio profundo en la siguiente asignatura.

Resulta necesario conocer el funcionamiento de la Administracin Pblica, por que es la manifestacin del gobierno que persigue la realizacin de los fines del Estado. No puede existir una buena Administracin Pblica sino se cuenta con una eficiente planificacin y una organizacin sencilla y dinmica. El criterio de las entidades sobre dimensionadas de personal y atiborrada de reglamentos, es una concepcin del pasado.

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El Derecho penal colabora con el Derecho administrativo, cuando se trata de darle ms enrgica a las disposiciones administrativas, pero a su vez establece un conjunto de sanciones para los funcionarios que hacen mal uso de la funcin pblica. La sancin de los delitos corresponde a la funcin judicial, sin embargo la organizacin penitenciaria, y an la organizacin judicial requieren del Derecho administrativo para su funcionamiento. Debe expresarse tambin que la sancin no es nica y exclusiva del Derecho penal. La Administracin Pblica ejerce puncin sobre los administrados mediante el procedimiento sancionador cuando se producen las denominadas contravenciones de polica. Igualmente ejerce punicin sobre los agentes de la Administracin mediante el procedimiento sancionador, por contravencin a los dispositivos internos de las entidades pblicas.

El Derecho internacional Pblico regula los convenios y tratados internacionales, estas reglas supra nacionales son limitadoras de las autonomas nacionales, comprenden compromisos de los Estados y las colectividades estatales y las organizaciones internacionales para aplicar disposiciones dentro de sus Administraciones Pblicas.

El Derecho civil contiene reglas sobre la propiedad privada, la representacin, el apoderamiento, la personalidad, la capacidad, el domicilio, la fianza y otros derechos reales de garanta, la contratacin, los derechos sucesorios, el matrimonio, la filiacin, la responsabilidad extra contractual y otras reglas a las que debe acudir el Derecho administrativo en su actuacin.

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