Análise Criminal e o Planejamento Operacional

A Anlise Criminal e o Planejamento Operacional
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Este livro foi produzido por meio de convnio firmado entre o Instituto de Segurana Pblica e o Programa de Apoio Institucional s Ouvidorias de Polcia e Policiamento Comunitrio da Secretaria Especial dos Direitos Humanos, financiado pela Unio Europia. O contedo desta obra de responsabilidade exclusiva dos autores e do Instituto de Segurana Pblica.
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Projeto Curso de Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal
Volume 1
A anlise criminal e o planejamento operacional
2008 Rio de Janeiro 1 EDIO
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Coleo Instituto de Segurana Pblica Coordenador Mrio Srgio de Brito Duarte Srie Anlise Criminal Organizadores Andria Soares Pinto e Ludmila Mendona Lopes Ribeiro Volume 1 A Anlise Criminal e o Planejamento Operacional Autores Ana Paula Mendes de Miranda IPP / Simoni Lahud Guedes UFF / Doriam Borges IUPERJ / Cludio Beato UFMG Elenice de Souza UFMG / Paulo Augusto Souza Teixeira ISP 2006 by Instituto de Segurana Pblica Tiragem: 150 exemplares Impresso no Brasil permitida a reproduo, total ou parcial, e por qualquer meio, desde que citada a fonte.
Reviso Frederico Csar Girauta Maria Cludia Ajuz Goulart Carmem Lcia Teixeira Jochen Iara Cruz Fres da Silva Projeto Grfico Alexandre Lage da Gama Lima Thiago Venturotti Nunes Carneiro Diagramao Francisco Kelson Moreira de Sousa Organizadoras do volume Andria Soares Pinto Ludmila Mendona Lopes Ribeiro
Ficha Catalogrfica Johenir Vigas Elenice Glria Martins Pinheiro Coordenao Tcnica Ludmila Mendona Lopes Ribeiro Equipe tcnica Lucas Botino do Amaral Daniel Keidel Bou Haya Coordenao Administrativa Jos Motta de Souza Apoio Administrativo Alexandre Corval Florisvaldo Moro Jos Renato Biral Belarmino
A532a A Anlise Criminal e o Planejamento Operacional / Organizadoras Andria Soares Pinto e Ludmila Mendona Lopes Ribeiro; Coordenador Mrio Srgio de Brito Duarte; [autores] Ana Paula Mendes de Miranda ...[et al.]. Rio de Janeiro: Riosegurana, 2008. 116 p. (Srie Anlise Criminal, v. 1) ISBN 978-85-60502-32-5 1. Anlise Criminal manuais, guias, etc. I.Pinto, Andria Soares (Org.) II Ribeiro, Ludmila Mendona Lopes (Org.) III. Duarte, Mrio Srgio de Brito (Coord.) II. Ttulo. III. Srie. CDD: 362.12
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SUmrio
APRESENTAO (Mrio Srgio de Brito Duarte e Robson Rodrigues da Silva)........................................ 7 INTRODUO (Ludmila Mendona Lopes Ribeiro e Andria Soares Pinto)........................................... 10 INFORMAO, ANLISE CRIMINAL E SENTIMENTO DE (IN) SEGURANA: CONSIDERAES PARA A CONSTRUO DE POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA (Ana Paula Mendes de Miranda)................................................................................................ 14 COLETANDO E EXTRAINDO INFORMAES DOS BANCOS DE DADOS CRIMINAIS: A LGICA DAS ESTATSTICAS DAS ORGANIZAES POLICIAIS (Doriam Borges). ................................................................................................................................ 42 O SISTEMA CLASSIFICATRIO DAS OCORRNCIAS NA POLCIA MILITAR DO RIO DE JANEIRO E A ORGANIZAO DA EXPERINCIA POLICIAL: UMA ANLISE PRELIMINAR (Simoni Lahud Guedes).................................................................................................................. 53 PRODUO, USO DE INFORMAES E DIAGNSTICOS EM SEGURANA URBANA (Cludio Beato).................................................................................................................................. 63 EXPLORANDO NOVOS DESAFIOS NA POLCIA: O PAPEL DO ANALISTA, O POLICIAMENTO ORIENTADO PARA O PROBLEMA E A METODOLOGIA IARA (Elenice de Souza)............................................................................................................................ 92 OS CONSELHOS COMUNITRIOS DE SEGURANA E OS DADOS OFICIAIS (Paulo Augusto Souza Teixeira). .................................................................................................. 105 PERFIL DOS ORGANIZADORES E AUTORES............................................................................ 116
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APRESENTAO
Foi por uma postura racional que, segundo Max Weber, a civilizao ocidental se distinguiu no cenrio mundial sustentada pelos pilares da cincia, do capitalismo e da democracia. Nesse sentido, a otimizao de recursos na busca de um lucro sempre renovvel, a organizao racional do trabalho e a cincia moderna, menos contemplativa e cada vez mais compromissada com o progresso tecnolgico, foram fatores decisivos para o surgimento do atual conceito de cidado e da moderna sociedade industrial. Em termos de Administrao Pblica, o conceito weberiano de lucro renovvel pode ser traduzido por uma gesto eficiente, eficaz e efetiva que utiliza a cincia para a alocao racional dos recursos pblicos, definindo objetivos, traando metas factveis e construindo indicadores adequados de avaliao e de produtividade. O chamado planejamento estratgico deve contemplar, portanto, um diagnstico adequado da realidade, dos recursos disponveis e dos bices que eventualmente dificultem a consecuo desses objetivos. No campo da segurana pblica, mais precisamente no que diz respeito ao controle da criminalidade e das violncias, funo que entendemos ser uma das premissas do Estado-nao, uma gesto que se pretenda moderna no deve abrir mo da Anlise Criminal como instrumento otimizador de suas aes, com todas as novidades que o progresso cientfico-tecnolgico pode hoje nos proporcionar. Um de seus objetivos o de habilitar profissionais na manipulao de softwares estatsticos e de geoprocessamento para a produo e anlise de informaes necessrias ao planejamento e execuo de polticas pblicas de segurana eficazes. O livro que ora temos o prazer de apresentar trata exatamente da Anlise Criminal e faz parte de um conjunto de estratgias desencadeadas pelo Instituto de Segurana Pblica, com vistas modernizao da segurana pblica estadual. Particularmente, objetiva familiarizar atores do chamado sistema de justia criminal (polcia, Ministrio Pblico, justia e presdios) com o instrumental cientfico-tecnolgico j - e o que est por ser construdo pelo Instituto para uma gesto racional da segurana pblica, tanto no plano estratgico, como no ttico-operacional. Ele foi elaborado por ocasio do Curso de Capacitao em Tcnica Quantitativas e Anlise Criminal, um dos
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projetos do convnio firmado com a Secretaria Especial dos Direitos Humanos SEDH da Presidncia da Repblica e realizado pelo ISP com o financiamento da Unio Europia. Mesmo entendendo que a Anlise Criminal seja mais do que a coleta de dados quantitativos para a produo de uma estatstica criminal confivel, esta , sem dvida, sua primeira etapa. Assim, torna-se importante primeiramente a construo de bases de dados abrangendo informaes sobre as prticas dos atores do sistema de justia criminal, juntamente com um ferramental analtico adequado; depois, a sensibilizao desses prprios atores para que, por meio de uma postura moderna, possam de fato utilizar em toda sua plenitude esse instrumental posto a disposio pelo ISP, quer na projeo de cenrios, quer na elaborao de inferncias, ou quer no estabelecimento de padres e mapeamento de tendncias criminais. Evidentemente que estamos falando de um processo de modernizao que, como todo processo, apresenta uma ordem de etapas que precisa ser respeitada. Seguindo essa ordem, o ISP vem procurando cumprir sua vocao institucional de subsidiar a Secretaria de Estado de Segurana. Nesse sentido o estado do Rio de Janeiro j conta, desde 1999, com o Programa Delegacia Legal, dispondo de uma base de dados confivel das ocorrncias registradas em todo o territrio fluminense. A partir deles, o ISP produz a estatstica criminal do estado que divulgada mensalmente na pgina eletrnica do Instituto e no Dirio Oficial do estado. Por meio do mesmo convnio com a SEDH e a Unio Europia, o ISP tambm desenvolveu o projeto SIAD (Sistema de Integrao de Anlise de Dados), com o objetivo de integrar dados da Polcia Civil, da Polcia Militar e das Guardas Municipais; e desenvolveu, ainda, uma metodologia prpria para a realizao de pesquisas de vitimizao que visam trazer luzes ao fenmeno da sub-notificao criminal, mais comumente conhecida como cifra negra. Seu primeiro resultado foi a Pesquisa de Condies de Vida e de Vitimizao, realizada em 2006/2007 na Regio Metropolitana do estado do Rio de Janeiro e recentemente divulgada pelo ISP. Alis, foi aps a divulgao dos dados dessa pesquisa, que o prprio Secretrio de Estado de Segurana, Dr. Jos Mariano Beltrame, aventou a possibilidade de se iniciar uma srie histrica para a avaliao das cifras negras no estado, o que j foi providenciado no Planejamento Oramentrio para o prximo ano. Outro grande passo do ISP nesse processo foi a criao de um Observatrio Criminal no Ncleo de Pesquisas em Segurana Pblica e Justia Criminal - NUPESP/
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ISP, que possibilita o monitoramento espacializado das incidncias criminais no estado, com o georeferenciamento dos dados das ocorrncias policiais obtidas no Centro de Controle e Comando da Secretaria de Estado de Segurana - SESEG. Sabemos que ainda h muito caminho ainda para percorrer e, nesse aspecto, seria interessante contarmos tambm com dados sistematizados de outros atores do sistema de justia criminal, alm das polcias estaduais, problema que ser discutido ao longo do presente trabalho. No entanto, bom ressaltar que o sucesso do primeiro curso de anlise criminal j nos aponta alguns avanos nesse sentido. Dessa forma, o ISP resolveu oferecer uma verso mais curta do mesmo curso para policiais, jornalistas, pesquisadores e gestores de segurana pblica em geral, como uma capacitao a ser continuada neste e no prximo ano. E ainda no intuito da sensibilizao, foi estabelecido um dilogo com a Polcia Militar do estado do Rio de Janeiro para que o mesmo programa tambm seja oferecido na Academia de Polcia Militar D. Joo VI para Aspirantes recm-formados no Curso de Formao de Oficiais, o que atender Matriz Curricular proposta pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica. Percebe-se, com isso, a imensa potencialidade que representa este trabalho que, inclusive, dever ser acrescido de outros artigos ou volumes, num futuro muito prximo.
MRIO SRGIO DE BRITO DUARTE Diretor-Presidente do Instituto de Segurana Pblica ROBSON RODRIGUES DA SILVA Vice-Presidente do Instituto de Segurana Pblica
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Introduo
Existe hoje amplo reconhecimento de que nenhuma organizao pblica ou particular funciona bem sem recursos humanos capazes de desenvolver com eficcia, eficincia e efetividade as atividades que lhe so destinadas. No mbito das instituies que compem o sistema de justia criminal, esta afirmao tambm vlida, razo pela qual muito se tem discutido sobre quais habilidades devem ser consideradas indispensveis ao agente de segurana pblica, para que esteja de fato capacitado a traar aes de preveno da criminalidade, principalmente a violenta. Entre as habilidades requeridas para o agente de segurana pblica, encontrase a de empreender uma boa anlise criminal nos momentos que antecedem o planejamento das polticas pblicas e, em especial, aps a implementao dessas. Isto porque uma poltica pblica eficaz, eficiente e efetiva aquela que consegue no apenas prevenir o crime, mas, sobretudo, elevar a qualidade de vida dos cidados. As aes que antecedem a elaborao da poltica e apontam suas virtudes e vicissitudes tm como sustentculo as informaes produzidas em sua implementao. Em boa medida, estas se encontram armazenadas nas organizaes que compem o sistema de justia criminal na forma de dados quantitativos, os quais podem ter sua natureza e dinmica, compreendidas atravs das tcnicas de anlise estatstica. Da porque a estatstica criminal tem se revelado como um dos principais instrumentos no planejamento e avaliao das aes de segurana pblica. A anlise criminal entendida como um conjunto de processos sistemticos direcionados para o provimento de informao oportuna e pertinente sobre os padres do crime e suas correlaes de tendncias, de modo a apoiar as reas operacional e administrativa no planejamento e distribuio de recursos para preveno e supresso de atividades criminais. Contudo, este instrumento parece ainda no integrar o cotidiano das organizaes encarregadas da promoo da segurana pblica na realidade brasileira. Consciente deste fenmeno e pressionado pela demanda contnua de diversos policiais no que diz respeito capacitao em tcnicas quantitativas e anlise criminal,
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o Instituto de Segurana Pblica - ISP1 props a realizao do Curso de Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal para os agentes de segurana pblica do estado do Rio de Janeiro. A proposta de realizao do curso teve como sustentculo o fato de que vrios agentes de segurana pblica argumentavam que a no utilizao dos dados criminais produzidos pela delegacia legal e tratados pelo ISP se devia ao desconhecimento das ferramentas de anlise criminal. A partir do convnio entre a Secretaria Estadual de Segurana Pblica e a Secretaria Especial dos Direitos Humanos do Governo Federal, com financiamento da Unio Europia, o ISP capacitou, entre os dias 7 de agosto e 11 de outubro de 2006, cinqenta e trs agentes de segurana pblica, atravs de um curso estruturado em trs mdulos. O primeiro ministrou disciplinas capazes de dar suporte terico compreenso dos mtodos quantitativos. Nesta etapa, portanto, foram abordados contedos relativos introduo estatstica e anlise de dados, bem como programas mais utilizados neste sentido, quais sejam EXCEL e SPSS. A segunda parte visou dar suporte aos alunos na utilizao dos dados de natureza criminal produzidos por cada uma das organizaes que compem o sistema de justia criminal quais sejam: Polcia Militar, Polcia Civil, Ministrio Pblico, Judicirio e Sistema Penitencirio. Este mdulo teve como finalidade familiariz-los com a utilizao desses dados durante o exerccio de sua atividade cotidiana. Por fim, o terceiro mdulo consistiu no compartilhamento de experincias de organizaes policiais militares de outros estados da federao brasileira no uso de dados quantitativos enquanto ferramenta auxiliar na consecuo do planejamento ttico e operacional da unidade policial. O Curso de Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal foi, portanto, um projeto de aperfeioamento dos agentes de segurana pblica atravs da introduo, na realidade prtica destes agentes, de ferramentas de anlise estatstica enquanto instrumento auxiliar na mensurao dos resultados das polticas pblicas implementadas e instrumento principal na elaborao de aes policiais preventivas eficazes. Alguns dos textos que integram o primeiro volume da srie anlise criminal foram produzidos pelos professores do curso ao longo das aulas. Ou seja, trata-se de
1 O Instituto de Segurana Pblica do Estado do Rio de Janeiro uma autarquia ligada Secretaria de Segurana Pblica, que produz mensalmente estatsticas relativas ocorrncia de crimes no estado. Esses dados constituem uma gama de informaes que poderiam servir como ferramentas no planejamento e avaliao de polticas pblicas da rea de segurana
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trabalho construdo no apenas a partir dos princpios tericos e metodolgicos que orientam a anlise criminal, mas, sobretudo, a partir do dilogo com os principais usurios das ferramentas de informao e gesto que foram ensinadas no Curso de Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal. Assim, os estudos publicados neste volume representam uma tentativa de reunir as principais reflexes sobre anlise criminal e, desta forma, mudar o quadro de no uso das ferramentas estatsticas enquanto instrumento e avaliao das polticas de segurana em razo do desconhecimento destas. A estrutura da obra em cinco captulos reflete este propsito. O primeiro captulo analisa conceitualmente o papel da informao, em especial a estatstica, na seara da segurana pblica, e a forma como os dados criminais tm sido produzidos e utilizados no estado do Rio de Janeiro. Nele desenvolvido o instrumental terico acerca da importncia da informao no planejamento e avaliao das polticas de segurana pblica, utilizado nos captulos subseqentes. O segundo captulo apresenta uma discusso sobre os pressupostos da estatstica criminal, principalmente no que diz respeito s possibilidades de aplicao dessa metodologia a diversas bases de dados criminais (ou no) disponveis no Brasil. J o terceiro captulo parte de uma dessas bases de dados, com nfase na base construda pela Polcia Militar do Rio de Janeiro, para desenvolver a discusso sobre como foi montado e como hoje operado o sistema classificatrio das ocorrncias policiais. Os captulos 3 e 4 discutem a produo e o uso das informaes criminais na elaborao de aes e diagnsticos em segurana pblica. O primeiro deles parte do estudo de caso de Belo Horizonte e salienta que as diversas ferramentas estatsticas ensinadas no Curso de Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal, quando empregadas com o devido rigor metodolgico, viabilizam a reduo da incidncia criminal e, por conseguinte, a melhoria da qualidade de vida urbana. O outro captulo enfatiza as capacidades requeridas para o moderno policial na produo e no uso das informaes estatsticas e de como estas competncias so ativadas e dinamizadas atravs da metodologia IARA (metodologia orientada para a soluo de problemas composta por quatro etapas: Identificao, Anlise, Resposta e Avaliao - IARA). O ltimo captulo discute a transparncia dos dados na seara da segurana pblica a partir da anlise das aes desenvolvidas de forma integrada pelas polcias
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e pelas comunidades, e das informaes produzidas pelos Conselhos Comunitrios de Segurana do Rio de Janeiro. Com o primeiro volume da srie anlise criminal, desejamos suprimir uma lacuna na segurana pblica, propiciando ao leitor um instrumento de apoio e reflexo que possa contribuir efetivamente para a melhor aplicao dos contedos apreendidos durante o curso. Esperamos que a interao entre os diversos campos de conhecimento possibilite a percepo de que o trabalho policial no se esgota no atendimento e registro de ocorrncias, mas, uma atividade voltada para a identificao e resoluo de conflitos. Andria Soares Pinto Coordenadora responsvel pelo projeto Ludmila Mendona Lopes Ribeiro Coordenadora Tcnica
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INFORMAO, ANLISE CRIMINAL E SENTIMENTO DE (IN) SEGURANA: CONSIDERAES PARA A CONSTRUO DE POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA1
Ana Paula Mendes de Miranda
A informao e a construo do conhecimento A informao considerada usualmente como um conjunto de fatos (acontecimentos) e/ou dados a respeito de algo, que constituiriam o ato de informar, entendido como um processo de interao do sujeito com o mundo exterior. De acordo com a teoria da informao, enunciar uma mensagem permite a reduo da incerteza sobre uma dada realidade. Nesse sentido, informar significa comunicar os fatos, tornando-os pblicos, e privilegiando uma viso dos fatos como coisas, cujo relato isento propiciaria a percepo da realidade como ela . Mas o que so dados? So elementos de informaes ou representaes de fatos que servem de base para a formao de uma anlise, cujo resultado ser influenciado por diversos fatores. O uso mais comum dos dados est relacionado estatstica. A criao da palavra Estatstica atribuda ao pesquisador alemo Gottfried Aschenwall (1719-1772) com o sentido de cincia do Estado, que permitiria aos governantes ter um diagnstico mais objetivo dos fatos concernentes aos seus domnios. Acreditava-se, ento, que as cifras trariam mais credibilidade e legitimidade do que as descries textuais. Tratou-se, portanto, de uma forma de conhecimento que surge como um dos elementos da teoria da arte de governar, relacionada ao desenvolvimento dos aparelhos administrativos do Estado, nos sculos XVII e XVIII.
1 Uma primeira verso deste artigo foi apresentada no Painel Polticas Pblicas, Violncias e Discursos, durante o Simpsio da Rede Interdisciplinar de Estudos Comparativos (RIEC): Direito, Justia e Segurana Pblica - Isaac Joseph, o espao pblico e as polticas pblicas, no VIII Congresso LusoAfro Brasileiro de Cincias Sociais, em Coimbra, 2004.
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A busca pela objetividade e neutralidade algo j amplamente discutido na teoria do conhecimento2, tendo sido bem demonstrada por Foucault (1990), que analisou a complexa relao entre os saberes e o poder, ao afirmar que todo saber poltico, no apenas porque foi produzido pelo Estado, mas porque todo saber tem em sua origem relaes de poder. A estatstica entendida como cincia do Estado se constitui em um exemplo privilegiado dessa relao entre saberes e poderes, que vai desde a escolha dos temas a serem investigados at os conceitos, bem como outros aspectos metodolgicos da produo de estatsticas pblicas, tudo produto de escolhas feitas pelos analistas. Assim, as estatsticas no podem ser compreendidas como uma cpia da realidade, mas sim como snteses construdas a partir da observao das realidades. Conseqentemente, todo recorte estatstico constitudo por diferentes interpretaes de um mesmo fato, o que explica a existncia de um grau aceitvel e conhecido de erro, muito embora haja um discurso de que os nmeros sejam sempre exatos. A inexatido da informao estatstica tem sido comumente interpretada como uma forma de manipulao intencional, com o objetivo de obter os resultados que interessam aos governos. Esta prtica tradicionalmente chamada de maquiagem, como referncia ao hbito de utilizao de produtos de beleza para disfarar imperfeies e realar pontos positivos, bem como para produzir mscaras e fantasias. No h como negar que a metfora se aplica bem a diversas formas de governos, nacionais ou internacionais, mais ou menos democrticos, que ao longo da histria procuraram dissimular alguns fatos e exibir outros tantos. Porm, h que se problematizar mais a inexatido estatstica sob o risco de perdermos um instrumento de anlise necessrio para a construo de polticas pblicas. Primeiro, preciso se pensar para que servem os dados na segurana pblica? Servem para, principalmente, orientar a administrao quanto aos caminhos que deve seguir no planejamento, execuo e redirecionamento das aes do sistema policial. Servem, tambm, para a populao conhecer o que est acontecendo ao seu redor; e, depois, para que, conhecendo os dados e reas de incidncia, a populao e os diferentes setores da sociedade civil possam objetivar as demandas por providncias do Poder Pblico e contribuir para o esforo comunitrio contra a insegurana. O uso da informao estatstica possui um carter estratgico porque permite dar significado a infinidade de dados que inundam a administrao pblica. A sua
2 Ver Kuhn (1974) e Morin (2005)
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importncia no est apenas na divulgao da informao, mas na transformao da informao bruta em algo que possa servir para orientar aes futuras. Portanto, o contexto que vai determinar o sentido dos dados. O processo de quantificao para que seja til interpretao da realidade deve ser complementado pelas informaes qualitativas, que fornecem mais detalhes sobre o fenmeno que se pretende estudar. A propsito da insegurana, cumpre sublinhar que os dados estatsticos das polcias do conta apenas do que se pode chamar de (in) segurana objetiva, o que tem a ver pura e simplesmente com a quantidade das ocorrncias criminais. No do conta da (in) segurana subjetiva, tambm conhecida como sentimento de insegurana (Roch, 1990 e 1998), que, independentemente dos dados objetivos, pode ser ampliada por inmeros fatores, mas principalmente pelo impacto emocional destas ou daquelas ocorrncias em funo de quem seja a vtima ou o local onde tenham ocorrido.
A informao como instrumento de polticas pblicas O Brasil uma repblica federativa, formada por 26 Estados, mais de 5.500 Municpios e um Distrito Federal, cuja Constituio em vigor estabelece as competncias relativas segurana pblica, no ttulo V (Da Defesa do Estado e das Instituies Democrticas), em seu art. 144, como sendo um dever do Estado e direito e responsabilidade de todos, sendo exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio (Brasil, 2004) pelos seguintes rgos: polcia federal, polcia rodoviria federal, polcia ferroviria federal, polcia civil, polcia militar e corpo de bombeiros militares3. O Estado do Rio de Janeiro o nico do Brasil que publica mensalmente em Dirio Oficial os registros de ocorrncia em delegacias, de crimes ou outros eventos ocorridos em todo o seu territrio4. Enquanto a cobertura de registros de 100% no Rio de Janeiro, segundo a Secretaria Nacional de Segurana Pblica, a mdia nacional de 86%.
3 Embora as Guardas Municipais sejam citadas nesse artigo no 8, no esto listadas entre os rgos responsveis pela gesto da segurana pblica. Por outro lado, a polcia ferroviria federal citada, mas sua funo apenas proteger o que sobrou do patrimnio da Rede Ferroviria Federal, em processo de liquidao. 4 Essas informaes esto disponveis na internet, no site www.institutodeseguranca.rj.gov.br.
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Este trabalho teve incio em 1999, como parte do Programa de Qualificao Estatstica e Relao com a Mdia. Participaram deste projeto diversos setores da sociedade, em especial, pesquisadores que estudam a temtica da violncia, criminalidade e segurana pblica (Governo do Estado do Rio de Janeiro, 2000). Os objetivos principais foram dar transparncia aos dados; incorporar conhecimento especializado no tratamento das estatsticas, proveniente ou no de fontes policiais; e desagregar os dados por reas Integradas de Segurana Pblica (AISP)5, a fim de produzir mapas de risco com indicao de pontos de concentrao de ocorrncias de crimes. Em 2000, foi criado o Ncleo de Pesquisa em Justia Criminal e Segurana Pblica (NUPESP), vinculado ao Instituto de Segurana Pblica6, tendo como finalidades principais produzir os relatrios estatsticos sobre o sistema de segurana pblica estadual, alm de desenvolver e coordenar estudos sobre a justia criminal e segurana pblica, que possam contribuir para o aprimoramento profissional dos policiais. Trata-se de um rgo que pretende promover a integrao entre a metodologia acadmica de pesquisa e a avaliao institucional do trabalho policial. Tradicionalmente, a gesto dos recursos policiais e o planejamento das aes tm sido orientados apenas pela experincia e bom senso dos agentes (investigadores, inspetores e oficiais de cartrio) e autoridades policiais (delegados). Nesse sentido, considera-se que a realizao de diagnsticos, a definio de metas, critrios de avaliao e a elaborao de medidas de desempenho consistentes um trabalho que pode auxiliar tanto para avaliao da qualidade desse trabalho, quanto possibilitar o gerenciamento profissional da polcia, de forma a constituir-se numa poltica pblica de segurana. Juntamente com a divulgao no Dirio Oficial dos dados estatsticos sobre a criminalidade no Estado, o Instituto de Segurana Pblica (ISP) passou a publicar
5 Trata-se da correspondncia geogrfica entre a rea de um batalho da Polcia Militar (responsvel pelo policiamento ostensivo e a preservao da ordem pblica) e uma ou mais circunscries de delegacias da Polcia Civil (exercendo as funes de polcia judiciria e apurao de infraes penais) 6 O Instituto de Segurana Pblica uma autarquia, criada em dezembro de 1999, para assegurar, gerenciar e executar a poltica de segurana do Estado do Rio de Janeiro, elaborando o planejamento da fora policial que mais atenda s necessidades da sociedade. O ISP est vinculado Secretaria de Estado de Segurana Pblica, mas tem receita prpria e gesto descentralizada.
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o Boletim Mensal de Monitoramento e Anlise7, a fim de dar conta populao no s do significado dos nmeros em relao s metas estabelecidas para o setor, como tambm do que eles representam em relao s sries histricas sobre os crimes que mais preocupam a populao. Os crimes analisados mais profundamente so: homicdio doloso, extorso mediante seqestro, roubo de carga, roubo e furto de veculos, roubo a banco, roubo a transeuntes, roubo a residncia, roubo em coletivo e latrocnio. Estes itens foram selecionados, pela Secretaria de Segurana Pblica, por atender aos seguintes critrios: Crimes violentos, assim considerados internacionalmente, principalmente o homicdio e o latrocnio; Crimes contra o patrimnio com o uso de violncia - popularmente chamadas de assaltos, tais como roubo a transeuntes, roubo em coletivos, roubo e furto de veculos; Crimes passveis de interveno mais direta do Poder Pblico, razo pela qual, por exemplo, o estupro, embora merea ateno especial, no esteja includo entre estes crimes8. Paralelamente, outras formas de anlise so realizadas e encaminhadas s polcias, de modo a mapear as reas e horrios com maior concentrao de ocorrncias registradas. Essas informaes no so divulgadas para no prejudicar as atividades policiais, j que so utilizadas para planejar as aes operacionais das polcias. Dando continuidade ao Programa de Qualificao Estatstica foi lanada a Srie Estudos, em 2005, voltada para a anlise de delitos relacionados a manifestaes de violncias interpessoais. No primeiro nmero, Dossi Mulher, abordou-se os problemas das violncias sexuais e agresses fsicas no Rio de Janeiro e no mundo. Os profissionais que atuam no sistema de segurana pblica, tradicionalmente, trabalham apenas com dados relativos aos crimes que esto sob sua responsabilidade direta. Embora, no haja nada de errado nisso, essa postura no permite perceber a regularidade com que determinados delitos ocorrem, o que dificulta o trabalho de planejamento.
7 Tambm disponvel no site www.institutodeseguranca.rj.gov.br 8 Ver Boletim Mensal, op.cit
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A identificao de padres, a partir do cruzamento das informaes existentes nos bancos de dados das polcias, constitui-se em uma forma de sistematizao mais independente do que a memria individual dos agentes. Os policiais consideram fundamental esta forma de trabalho, para que se possa falar no emprego de estratgias preventivas. Esta estratgia, no entanto, apresenta duas grandes dificuldades: romper com a tradio policial de reter as informaes e no compartilh-las, e enfatizar o aperfeioamento da qualidade das informaes recebidas e processadas pela polcia. Ressalta-se que a organizao e anlise dos dados so importantes por dois aspectos: permite que as instituies policiais possuam insumos de qualidade para realizar seu trabalho, visando reduzir a vitimizao de cidados e policiais, alm de permitir que a administrao pblica conhea os principais problemas do ponto de vista da populao, j que se sabe que somente registrado aquilo que considerado mais importante, como por exemplo, para fazer jus a direitos, como no caso do recebimento de seguro de automveis, ou nos casos de crimes contra a vida, onde o Estado tem a obrigao de atuar. A padronizao da informao faz parte de um esforo de estruturao e organizao das instituies policiais, como forma de centralizar o acesso aos dados na administrao central e com o objetivo de reduzir o arbtrio policial. Trata-se de buscar formas de controle institucionais, que assegurem a qualidade e a padronizao da informao e do trabalho policial.
Do caos s ordens: a disputa entre a poltica do sigilo e a transparncia poltica O Registro de Ocorrncia o documento produzido pela Polcia Civil que poder iniciar um inqurito policial, quando houver indcio da existncia de algum crime. Conforme j descreveu Roberto Kant de Lima (1995), ainda hoje o registro de ocorrncia s efetivado quando a polcia assim o deseja, o que contraria a legislao e as orientaes governamentais atuais. Os policiais argumentam que estariam poupando tempo do cidado. No entanto, j foi verificado que, muitas vezes, o policial leva algumas horas convencendo a vtima a no registrar o crime, gastando provavelmente tempo equivalente ao necessrio para se realizar o registro.
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comum criticar-se este tipo de prtica, classificando-a como um indcio do despreparo policial, assim como do interesse em manter um nmero baixo de registros, para no contabilizar um nmero alto de casos no resolvidos9. Embora essas hipteses no meream ser descartadas, acredito, contudo, que esse aparente descaso faz parte de uma forma tradicional de organizao e controle de informaes, na qual a desordem e a particularizao do conhecimento so mecanismos fundamentais para a distribuio e manuteno do poder10. O registro de ocorrncia, na prtica, no se restringe s classificaes penais. Ao contrrio, sua anlise explicita mais o modo pelo qual a polcia entende os conflitos sociais, nos quais se incluem os crimes tipificados na legislao brasileira. Observa-se que h uma maior nfase ao que se denomina modus operandi dos delitos, o que explica, do ponto de vista policial, a existncia de um nmero maior de ttulos de ocorrncia do que as classificaes de crimes na legislao. H que se considerar, ainda, que a classificao dos eventos distinta tambm entre as duas instituies policiais. Enquanto as categorias utilizadas pela Polcia Civil so quase totalmente relacionadas legislao vigente no pas, que trata dos crimes e contravenes, a classificao adotada pela Polcia Militar trata os eventos de forma mais genrica, incluindo alm dos crimes, eventos que so denominados de assistenciais e os procedimentos considerados administrativos. As classificaes existentes na Polcia Civil totalizam cerca de 1200 ttulos, que abrangem a legislao relativa a crimes, contravenes, assim como ttulos genricos que permitem a incluso de eventos, que no se encaixam nas demais. As classificaes de ocorrncias na Polcia Militar so agregadas em cinco grandes conjuntos (001 crimes; 002 contravenes; 003 trnsito; 004 assistenciais; 005 diversas), que incluem um nmero varivel de itens para detalhamento11.
9 No Boletim de Monitoramento n. 02, de julho de 2003 (base junho), foi apresentado um levantamento que indicava a mdia percentual de 2,7% de elucidao para os casos de homicdio. No Relatrio Final do Projeto Avaliao do Trabalho Policial nos Registros de Ocorrncias e Inquritos Referentes a Homicdios Consumados em reas de Delegacias Legais (2005), a mdia de elucidao de cinco delegacias analisadas foi de 4%. 10 Tal prtica foi observada por mim em outras instituies pblicas, tais como Cartrios de Registros Pblicos e Arquivos Pblicos (MIRANDA 2000 e 2005). 11 Ver RAMOS (2002) e GUEDES (2003).
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Um outro ponto importante, diz respeito transitoriedade do ttulo da ocorrncia na Polcia Civil, que pode ser modificado ao longo da investigao. Tratase de uma classificao inicial e provisria que atende ao relato feito no calor dos acontecimentos, podendo ser alterado a qualquer momento pela autoridade policial, em face a novos fatos e/ou outras informaes obtidas durante o inqurito policial. Neste sentido, a classificao de um fato do ponto de vista policial pode se diferenciar da classificao do mesmo fato por parte do Ministrio Pblico, podendo ter, ainda, uma outra classificao quando do julgamento pelo juiz. Assim, uma anlise aprofundada deste ciclo pressupe que todas as instncias do sistema de justia criminal divulguem periodicamente seus dados, com a possibilidade do acompanhamento de um fato desde o registro da ocorrncia at o seu julgamento. Infelizmente, esse processo ainda est longe de ser realidade no pas. A rigor, a classificao dos ttulos dos registros de ocorrncia deveria ser realizada pelo delegado, mas a prtica tem revelado que esta tarefa feita pelos agentes e, muitas vezes, estes ttulos no so conferidos pela autoridade policial. Outra situao ainda comum no cotidiano das delegacias a classificao de um fato em um ttulo diferente para no contabiliz-lo na classificao correta. Isso ocorre quando h a predominncia de um problema numa regio e os policiais decidem no registr-lo mais. Ressalta-se que tal prtica pode acontecer independentemente de uma ordem superior, o que caracterizaria uma situao de maquiagem das estatsticas. Ao faz-lo autonomamente, os policiais podem, apenas, estar tentando evitar que sejam cobrados a melhorar a sua produtividade na investigao de tais delitos; podem tambm demonstrar, ainda que inconscientemente, a discricionariedade do trabalho policial. Desde 2004, em funo de um maior rigor na anlise dos dados e, conseqentemente, da observao de um maior nmero de erros, a Polcia Civil do Rio de Janeiro adotou como procedimento regular, o encaminhamento dos registros em que h divergncia entre o ttulo e o fato descrito para a Corregedoria, que por sua vez fica encarregada de conferir e cobrar as alteraes necessrias. Alm do carter correcional, pretende-se com isso influenciar indiretamente a qualidade dos registros de ocorrncias. importante lembrar que a organizao dos dados na Polcia Civil teve incio em julho de 1997, quando a Assessoria de Planejamento (ASPLAN) comeou um trabalho de digitao e organizao de banco de dados, trabalho que posteriormente foi adaptado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica, com o objetivo de criar um sistema nacional e integrado de informaes, atualmente em fase inicial de
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implantao no Brasil12. Como ressalta Beato Filho (2000), so raras as secretarias de segurana no Brasil que dispem de departamentos de estatstica e coleta de dados, bem como da tecnologia necessria para tal. Em levantamento realizado pelo NUPESP em 2004, constatou-se que dos 26 estados apenas quatro informavam regularmente seus dados, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, So Paulo e Minas Gerais. No entanto, os diferentes formatos de classificao no permitem muitas vezes a comparao entre os mesmos. Uma outra mudana importante no processo de qualificao estatstica do Rio de Janeiro foi a criao do Programa Delegacia Legal, em 1999. Seu objetivo foi modificar completamente a forma de operar de uma delegacia de polcia, a partir da organizao das informaes e tambm da prestao de um servio pblico de qualidade populao, com a retirada das carceragens e a melhoria do trabalho investigativo. No que tange organizao das informaes, h um esforo contnuo de padronizar as classificaes, atravs da redao e divulgao de manuais. Este processo, no entanto, ainda encontra resistncias por parte dos policiais, que mantm arquivos particulares, com informaes sobre criminosos, informantes e at registros de ocorrncias, no incluindo as informaes no banco de dados da instituio. A resistncia dos policiais s tentativas de padronizao se soma resistncia com relao publicidade dos dados, insumo necessrio proposio de polticas pblicas. Entretanto, a resistncia no deve ser encarada negativamente, ao contrrio, deve ser considerada um indicador importante do impacto das polticas pblicas em culturas institucionais. Quando no h nenhuma resistncia porque provavelmente as mudanas no esto surtindo os efeitos esperados. S se pode falar de efetividade de uma poltica pblica medida que ela provoque impacto nas rotinas de uma instituio, e ao faz-lo, essa poltica sofrer conseqentemente crticas dos que no desejam a mudana. A divulgao sistemtica dos registros de ocorrncia possibilita um diagnstico preliminar, embora limitado, dos problemas que a populao leva ao conhecimento da polcia. No entanto, ater-se apenas ao que foi registrado retifica a imagem da polcia como uma instituio destinada ao combate ao crime, em detrimento de uma outra imagem, tambm existente, da polcia mediadora de conflitos intracomunitrios e de agncia que articula a populao a outras agncias estatais.
12 Os dados referentes economia, sade ou educao j so h algum tempo regularmente coletados e analisados nacionalmente, porm apenas recentemente, os dados oriundos das polcias passaram a merecer tal tratamento, o mesmo no se pode falar sobre os dados do poder judicirio
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essa imagem da polcia que o projeto de integrao das informaes entre as duas corporaes pretende apresentar. Atualmente, os dados dos atendimentos realizados pela Polcia Militar, seja atravs do COPOM13, seja mediante o Talo de Registro de Ocorrncia, no so sistematizados e analisados. Destaca-se que esses dados so extremamente valiosos. Com eles, possvel observar diversas prticas policiais relativas ao que se chama de feijoada, ou seja, o trabalho assistencial, que considerado menos nobre, embora constitua 50% das atividades cotidianas, contabilizadas juntamente com processos administrativos sem DP (36% de conduo DP obrigatria ou por opo das partes e 14% de atendimentos frustrados). Atualmente, est em andamento um projeto de Integrao de Bancos de Dados da Polcia Civil, da Polcia Militar e das Guardas Municipais do Estado do Rio de Janeiro, que est analisando a situao dos bancos de dados das Polcias Civil e Militar visando a sua integrao. Numa segunda fase, pretende-se promover a integrao com as Guardas Municipais e a Justia Estadual, visando ampliao do conhecimento relativo aos fatos relacionados segurana pblica, mediante o cruzamento das informaes14. Simoni Lahud Guedes fez uma instigante anlise sobre o sistema classificatrio das ocorrncias na Polcia Militar (2003), destacando que o sistema de registro trabalha conjugado a um sistema classificatrio implcito, construdo e transmitido pela ao e observao do trabalho dos mais experientes. Assim, o sistema classificatrio das ocorrncias dirige o olhar para determinadas direes, hierarquiza e valoriza eventos, desvaloriza outros e obriga construo de liames entre o vivido e o registrado (2003:7). O principal problema em transformar o conjunto de ocorrncias em estatstica est exatamente na dificuldade de transformar a classificao policial, que toma por referncia a experincia vivida em anos de trabalho policial em uma outra classificao, a estatstica, cujos critrios lhe so exteriores, genricos e pretendem alcanar uma universalidade.
13 O Centro de Operaes da Polcia Militar registra todas as chamadas feitas para o telefone de emergncia (190) do municpio do Rio de Janeiro, excluindo-se aos bairros atendidos pelos Batalhes 27 e RCECS, na zona oeste. A partir de 2006, quando for implementada da Central 190 haver uma centralizao das chamadas e dos despachos, possibilitando uma ampliao das informaes. 14 Este projeto parte de um convnio com a Secretaria Especial de Direitos Humanos, a Secretaria de Segurana Pblica e o Instituto de Segurana Pblica, com financiamento da Unio Europia.
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Tal dificuldade se revela medida que estamos tentando construir modelos de traduo que possibilitem a comparao entre os fatos registrados pela Polcia Civil, aonde o cidado vai apresentar sua queixa, com os fatos registrados pela Polcia Militar, que atende a seus chamados. Numa anlise preliminar dos eventos, j possvel observar que h algumas divergncias de classificaes entre as duas instituies, o que certamente revelar o que valorizado e desvalorizado pelas duas polcias. A adoo da transparncia como modelo de ao poltica tem sido apreciada como discurso no pas, em especial, no que se refere prestao de contas do uso de verbas pblicas. Entretanto, este modelo contrasta com um outro, observvel a partir das prticas rotineiras de funcionrios pblicos, chamada de poltica do sigilo. Sua caracterstica principal a expresso de um certo temor: os documentos pblicos quando analisados podem significar censura a uma m administrao. Segundo Jos Honrio Rodrigues, a poltica do sigilo (1989: 13) corresponderia a uma velha tradio15 portuguesa que pretende esconder e sonegar os documentos, independentemente do tempo j decorrido. Esse desafio necessita ser enfrentado para que se possa efetivamente compreender que a relao entre informao e democracia biunvoca, ou seja, uma no pode existir sem a outra (FERRARI, 2000). preciso refletir tambm que esta relao deveria assegurar o direito-dever de informar, o que equivale possibilidade de constituir e gerir fontes de informao, evitando-se os monoplios, bem como o direito de ser informado, o que corresponderia ao acesso a uma pluralidade de fontes informativas diferenciadas e de qualidade, evitando-se as informaes manipuladas por m f e/ou por ocultao de fatos.
Publicidade dos dados e o sentimento de (in) segurana A descrio de como os dados tm sido produzidos e analisados o ponto de partida para a discusso de como so construdas algumas representaes a respeito da insegurana e o medo da violncia e sua relao com a mdia no Rio de Janeiro. Foram selecionadas inicialmente 141 reportagens publicadas em jornais de circulao diria, das quais foram 38 selecionadas, abrangendo os meses de junho, julho, setembro e outubro de 2003; fevereiro, maio, junho e julho de 2004, relativos ao monitoramento
15 O conceito de tradio entendido aqui como um determinado padro, inconsciente, produzido e reproduzido por um grupo atravs de suas prticas.
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dos dados referentes aos registros de crimes no Estado16. A escolha deste recorte temporal est associada com a cobertura da imprensa durante a divulgao dos Boletins Mensais de Monitoramento e Anlise, pelo Instituto de Segurana Pblica. Foram includas ainda algumas anlises dos dados levantados pela pesquisa Avaliao do sentimento de insegurana nos bairros da cidade do Rio de Janeiro, em fase de concluso17. A seleo dos jornais ocorreu em funo da participao de seus reprteres durante as entrevistas coletivas, quando foram apresentados os dados estatsticos, contando com a presena no s dos principais jornais fluminenses (O Globo, O Dia, O Fluminense, Extra, Jornal do Brasil e Jornal do Commercio), bem como de dois jornais paulistas (O Estado de So Paulo e A Folha de So Paulo). Uma primeira constatao diz respeito ao espao dado pelos jornais ao tema. Com exceo do Jornal Extra, cujas matrias sobre as estatsticas aparecem no caderno denominado Geral, os demais apresentaram suas matrias em sees chamadas de Dia a Dia / Nosso Rio / Polcia (O Dia); Cidade (O Fluminense e Jornal do Brasil); Rio (O Globo); Cotidiano (Folha de So Paulo); Cidades (O Estado de So Paulo); Rio de Janeiro (Jornal do Commercio). Esta localizao certamente no casual e indica uma associao entre a representao do cotidiano da vida urbana ao aumento da violncia e do crime, o que j foi amplamente analisado pela cincia social brasileira, conforme apontam Kant de Lima, Misse e Miranda (2000). Um outro ponto importante diz respeito aos jornais paulistas que muitas vezes do um maior destaque aos fatos ocorridos no Rio de Janeiro e pouco falam sobre os eventos ocorridos em So Paulo18. Esse silncio no pode ser considerado casual. Muito menos se pode imaginar que a principal metrpole do pas seja um paraso na terra,
16 O levantamento foi realizado pelos estudantes de Comunicao Social, Brbara Tiago Bono e Gabriel Souza, e de Cincias Sociais, Eliane dos Santos da Luz, estagirios do ISP. 17 A pesquisa foi financiada pela FAPERJ, tendo sido realizada em nove bairros (Bangu, Bonsucesso, Botafogo, Campo Grande, Copacabana, Lagoa, Mier, Pavuna, Santa Cruz), levando-se em conta o IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) de cada bairro, os critrios de renda, escolaridade, taxa anual de homicdios e populao. Foram aplicados 400 questionrios em cada bairro a partir de uma amostra por cotas de gnero e idade, totalizando 2.000 pessoas. Participaram desse projeto os pesquisadores do ISP: Ana Lusa Vieira de Azevedo, Andria Soares Pinto, Renato Coelho Dirk. 18 Ver tambm RAMOS E PAIVA (2005)
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j que pblica a posio da poltica de segurana pblica do estado de So Paulo, contrria divulgao de informaes relativas aos problemas locais. Atualmente, os dados so divulgados pela internet de forma agrupada, tais como crimes contra o patrimnio, crimes contra a vida etc., o que impossibilita qualquer tipo de comparao com os demais estados. Este fato, no entanto, tem sido pouco analisado, tanto do ponto de vista acadmico, quanto jornalstico. A visibilidade dada criminalidade do Rio de Janeiro em detrimento da existente em So Paulo apontada por Michel Misse (1999) como a estratgia de construo de um paradigma da violncia carioca, que se constitui em torno da representao de um perigo social que poderia contaminar o pas, expresso pelo discurso do aumento da violncia a partir da dcada de 1980. Isso coincide com o perodo de democratizao do pas e com a expanso do banditismo, que deixa de ser exclusividade das classes pobres e se estende s classes mdias e elites da cidade. Como conseqncia os signos da violncia passaram a ser os fatos que se apresentam sob a forma de desordem, caos urbano e falta de controle por parte do Estado, como se o passado recente tivesse sido diferente deste quadro. O espao dado ao crime no o nico objeto interessante do ponto de vista analtico. Conforme nos assinala Joo Trajano Sento S, o mais relevante seria a forma de abordagem, ou seja, a compreenso do modo como essas modalidades discursivas so construdas. Questionando a qualidade das abordagens a respeito da segurana pblica, Joo Trajano afirma: despojada de maior consistncia analtica, a imprensa, em geral, e a mdia escrita, em particular, se restringem a acionar os mecanismos afetivos de produo de notcia na veiculao de casos envolvendo a violncia. gritante a ausncia da contrapartida mais ponderada de uma exposio ainda que eventual, consistente e informada do quadro em que os eventos relatados devem ser colocados. (2003: 35). certo que a mdia no cria a realidade, ela faz parte dela, mas a falta de consistncia analtica a torna um instrumento forte para a divulgao e reproduo dos atos de violncia. Ela constri um discurso e/ou uma imagem do transgressor como um Outro que estranho, que no pertence sociedade, vivendo quase na animalidade, a quem se deve temer e, portanto, afastar do convvio social19.
19 Sobre o tema ver BENEVIDES, 1981; CARDIA, 1994; MINAYO, 1999; RONDELLI, 1997 e 2000.
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Essa viso conservadora predomina nas anlises sobre a violncia, tendo como uma rara exceo o trabalho organizado por PEREIRA et al (2000), que sustenta no ter a violncia necessariamente uma conotao negativa. Esta pode ser uma forma de expressar o descontentamento diante da realidade e at de deflagrar processos de renovao social, constituindo-se, assim, em um fenmeno de carter polissmico, para o qual as anlises normativas e morais no so apropriadas. Ou seja, trata-se de compreender o sentido que tem a violncia, ou suas formas de manifestao, a partir do ponto de vista da dinmica cultural de uma dada sociedade. Nesse sentido, a violncia no Brasil pode ser pensada a partir de uma dupla perspectiva: por um lado, surge como uma realidade alheia e hostil realizao mais plena das tentativas democratizantes da sociedade em todos os nveis, da marginalizao do pequeno criminoso at a represso militar de conflitos trabalhistas. Por outro, a violncia aparece como expresso limite de articulaes culturais dinmicas, a opo para reivindicar exigncias sociais justas, a forma de representar novas identidades culturais ou ressimbolizar a situao de marginalidade, dando, assim, incio a uma tentativa de superao da excluso social (PEREIRA et al, 2000:14-15). A mdia uma das instituies polticas, tal como a universidade e a polcia, que produzem e transmitem verdades, no sentido que Foucault definia como um conjunto de procedimentos para a produo, a lei, a repartio, a circulao e o funcionamento dos enunciados (1990: 14). Trata-se, portanto, de uma disputa no em favor da verdade, mas sim dos efeitos de poder que se obtm ao se classificar o que falso ou verdadeiro. A credibilidade desfrutada pelos meios de comunicao um dos dispositivos de sua influncia na construo dos discursos, que se contrape baixa credibilidade das instituies policiais, conforme podemos observar a partir dos dados levantados na pesquisa Avaliao do sentimento de insegurana nos bairros da cidade do Rio de Janeiro. Nos nove bairros da cidade do Rio de Janeiro pesquisados, 67,5% dos entrevistados afirmaram confiar nos meios de comunicao, enquanto 38,5% disseram confiar na Polcia Civil e apenas 29,3% confiam na Polcia Militar. Quando perguntados se o que sai na mdia sobre a criminalidade no bairro, 48,6% afirmaram que os meios de comunicao refletem bem os fatos ocorridos; 30,1% disseram que exageram os fatos ocorridos; e 21,3% falaram que h uma diminuio dos fatos ocorridos.
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Quando perguntados sobre o destaque dado s notcias sobre criminalidade no Rio, 77,1% dos entrevistados afirmaram que o destaque grande, contra 22,9% que discordaram dessa idia. Quanto s razes para esse fato, 35,3% das pessoas disseram que a atuao do crime organizado responsvel pelo destaque na mdia; 23,7% alegaram que a cidade tem fama de violenta; 19,1% responderam que isso se deve importncia da cidade no pas; 18,5% apontaram que a cidade tem fama de ter uma polcia violenta; 3,4% apresentaram outros fatores. A credibilidade maior dos meios de comunicao do que das instituies policiais assegura uma maior influncia no pblico, na medida em que transmite uma imagem de sinceridade e neutralidade, o que no ocorreria com as instituies policiais. A recepo de uma mensagem veiculada pela imprensa, cujo contedo seja proveniente de informaes policiais, j provoca uma desconfiana a respeito de sua veracidade, no s nos leitores, mas tambm entre os prprios jornalistas, que geralmente partem do mesmo pressuposto. A isso se soma o fato de que os dados oriundos de fontes policiais so analisados por um rgo estatal, embora tcnico, o que tambm o torna suspeito. Nesse caso, o fluxo de comunicao j tem seu incio comprometido. A anlise de algumas manchetes originadas a partir da apresentao pblica de dados estatsticos permite fazer algumas consideraes importantes a respeito da construo de narrativas sobre o crime (CALDEIRA, 2000), que teriam a funo de (re) ordenar o mundo a partir da repetio de histrias que, por sua vez, s serviriam para reforar as sensaes de perigo e de insegurana. Considerando que a divulgao dos dados oficiais era feita mediante a apresentao de um resumo do Boletim Mensal, durante uma entrevista coletiva20, optou-se por selecionar apenas as matrias que apresentaram de formas distintas as estatsticas de um mesmo perodo, tomando como referncia a manchete e o subttulo da notcia. Esto em destaque as notcias relativas ao mesmo ms, no quadro a seguir.
20 Essa estratgia vigorou durante o perodo de junho 2003 at junho de 2005.
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Quadro 1: Cobertura jornalstica das estatsticas policiais

Data
08/07/2003
Jornal
Jornal do Brasil
Manchete
Cresce o nmero de roubos no Estado
Subttulo
Assaltos a pessoas comrcio e residncias so responsveis pelo aumento da sensao de insegurana Segundo dados do Estado, de 10 modalidades comparadas, apenas 3 tiveram alta em um ano Trs tipos de crime tiveram aumento e sete caram em maio Junho teve menos crimes, em comparao com o do ano passado Nmero de mortes em confrontos com a polcia aumenta quase 50% Estado comemora queda no nmero de carros roubados e fim dos assaltos a bancos
08/07/2003
O Fluminense
Nova metodologia para analisar ndices Roubos a lojas crescem Cai o nmero de assaltos, homicdios e latrocnios Estatstica da violncia em junho tem queda em 7 dos 10 ndices principais A asfixia vai continuar
08/07/2003 22/07/2003
O Dia Jornal do Commercio O Globo
22/07/2003
29/08/2003
Extra
29/08/2003 29/08/2003
Jornal do Commercio O Fluminense
Mais latrocnio e menos Secretaria de Segurana divulga assaltos e roubo de carro ndices apurados em julho Aumenta nmero de roubos a lojas e residncias no Estado S ndices de homicdio doloso e assalto a residncia sobem Roubos e assassinatos crescem
Secretaria de Segurana Pblica considera gravssima a situao em Niteri Violncia: Em agosto houve queda em 8 dos 10 crimes monitorados
Estatsticas de criminalidade no Rio indicam aumento de homicdios e ataques a residncias no Estado
23/09/2003
Jornal do Commercio Jornal do Brasil
23/09/2003
17/10/2003
Folha de So Paulo Polcia do Rio mata mais do que em 2002
De janeiro a setembro de 2003, foram 917 civis mortos em confrontos; incidncia de 8 tipos de crime sobre queda ____________
17/10/2003
O Globo
Violncia: ndices caem, mas assalto a casas sobe
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14/11/2003
O Globo
Estatstica oficial aponta reduo na criminalidade ndice de violncia cai, mas assalto ao comrcio aumenta Caem os ndices de violncia no estado Secretaria divulga nova queda na criminalidade
Nove crimes caram. Mortes em confronto aumentam 80% Nove itens analisados apresentam queda ____________ Pelos nmeros oficiais, nove dos 10 delitos considerados mais importantes sofreram reduo em janeiro com relao ao mesmo perodo de 2003 Nmero de assaltos a residncia o nico a no cair entre os 10 tipos de delito Nmeros so menores do que os de maro de 2003, mas esto em alta
14/11/2003
Jornal do Commercio Extra O Fluminense
18/02/2004 18/02/2004
18/02/2004
O Dia
Perigo dentro de casa
21/04/2004
O Globo
Estatstica aponta reduo em oito ndices de criminalidade no Estado Em dez modalidades, apenas latrocnio cresceu Oito crimes registraram queda no ms de abril Crescem roubos e latrocnio
21/04/2004
Jornal do Commercio Extra Jornal do Brasil O Estado de So Paulo O Dia O Globo
Estatstica mostra queda ____________ ____________
18/05/2004 18/05/2004 18/05/2004
Sobe nmero de assaltos Apesar disso, invaso de casas o e latrocnios no Rio crime tido como mais problemtico na cidade Sobem ndices de dois crimes Caem nmeros de oito tipos de crimes
18/05/2004 18/05/2004
Roubos a pedestres e seguidos de morte cresceram ms passado Latrocnio confirma tendncia de aumento e assaltos a pedestre tm 361 casos a mais ____________
18/05/2004
Folha de So Paulo Nmeros de latrocnios e de roubos a pedestres aumentam no Rio
Fonte: Jornal O Globo, Jornal do Brasil, Jornal O Dia, Jornal O Estado de So Paulo, Jornal Folha de So Paulo, Jornal Extra, Jornal O Fluminense e Jornal do Commercio
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Pobre do leitor que se utilizar de diversas fontes para estar bem informado! Se considerasse as manchetes publicadas em julho de 2003, relativas aos dados divulgados sobre o ms de junho de 2003, no chegaria concluso alguma, j que duas se referem queda e outras duas se referem ao aumento dos crimes. Afinal, o que teria acontecido com os registros de crime no estado? A primeira observao que podemos fazer que, em primeiro lugar, h uma confuso entre as noes de criminalidade e violncia utilizadas propositadamente como sinnimas. Essa associao provoca uma srie de equvocos. sabido que no se pode falar de violncia e sim de violncias, devendo ser entendidas como um conjunto de representaes de uma idealidade negativa que se ope s idias de paz, consenso, segurana, integrao e harmonia social (MISSE, op. cit.). Nota-se ainda que a criminalidade aparece nas notcias como um conjunto de prticas (roubos e homicdios) resultantes da ineficcia da ao repressiva da polcia, o que contradiz a proposta de Machado da Silva (1995 e 1999), de que a criminalidade no pode ser compreendida apenas pela perspectiva de referncia ao Estado (ausncia do Estado; Estado paralelo etc.), e sim pela sua organizao social e suas redes de sustentao. O que est em jogo principalmente o questionamento sobre os mecanismos formais e informais de controle social, e no apenas o papel do Estado. Violncia e criminalidade so, portanto, questes distintas que s podem se tornar sinnimas quando se considera que na interpretao dada pela imprensa h uma mensagem oculta de que o Estado deve atuar para aniquilar os conflitos, restaurando a ordem, numa concepo unitria e homogeneizadora da vida social. A associao das noes de criminalidade e violncia acaba tambm por obscurecer outras modalidades criminosas, em especial as que se referem aos crimes econmicos (lavagem de dinheiro, corrupo, sonegao)21. Uma segunda observao diz respeito representao construda sobre as anlises elaboradas pelo NUPESP, que enfatizam o fato de que estamos trabalhando com os registros de ocorrncia, que no correspondem totalidade de eventos ocorridos no ms anterior. De modo geral, os jornais possuem uma postura ambgua, ora se referem aos nmeros como a realidade nua e crua, ora insinuam que os nmeros no so reais porque seriam maquiados.
21 Sobre a relao entre os crimes econmicos e a mdia ver Miranda (1999) e (2002).
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A terceira observao se refere ao uso constante dos verbos no tempo presente do modo indicativo, o que do ponto de vista gramatical, significa que o processo ocorre simultaneamente ao momento em que se fala. Embora seja possvel, na Lngua Portuguesa, o uso do presente significando um processo j ocorrido no passado, essa forma discursiva propicia ao leitor a impresso de que aquele fato continua contecendo na mesma intensidade. Uma ltima observao corresponde abordagem dada pelos diferentes rgos de imprensa aos nmeros. Ao longo de nossa anlise, observamos que o Jornal O Dia, em seus ttulos, d maior nfase a dados negativos, o que faz com que o leitor tenha de imediato uma m interpretao dos dados. J jornais como O Globo e Extra, do mesmo grupo editorial, valorizam os dados de delitos em queda, no deixando de divulgar, atravs do subttulo, os dados relevantes em alta. O Jornal do Brasil destaca em suas manchetes somente dados de delitos em alta, revelando os nmeros na ntegra apenas no decorrer do texto. O jornal O Fluminense, por sua vez, apresenta em suas matrias os dados positivos dos ndices, valorizandoos. Por fim, o Jornal do Commercio foi o nico que informou os dados de maneira ntegra, de forma a no gerar uma opinio ou interpretao direta sobre o assunto. Podemos concluir que h de modo geral, uma abordagem que privilegia a denncia como forma discursiva, em detrimento da descrio, que seria a tcnica mais adequada em face do contedo abordado. A denncia funciona como uma espcie de acusao, onde os fatos relatados equivalem a uma imputao de erro ou culpa a outrem, mesmo que no se tenha provas da veracidade da mesma. Essa abordagem privilegia a construo de um discurso homogneo, que no favorece a reflexo crtica. Ao contrrio do que se pensa comumente, a leitura de um jornal pode conformar o leitor condio de um sujeito receptor acrtico de informaes, ao mesmo tempo em que o faz acreditar que est lidando com a realidade (SERRA, 1980). Assim, as narrativas que enfatizam o crime fazem o medo proliferar, j que tornam plausvel a idia de que o leitor ser mais uma vtima; as narrativas denuncistas podem ainda reificar preconceitos e a definio de certos lugares e grupos como perigosos, como revelam os dados levantados pela pesquisa Avaliao do sentimento de insegurana nos bairros do Rio de Janeiro.
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Tabela 1: Caractersticas de um Lugar Perigoso

Absoluto 1) Condies do local 2) Proximidade a outros lugares considerados perigosos 3) Sem policiamento 4) Lugares especficos 5) Todo lugar 6) Presena de elementos suspeitos 7) Ocorrncias de crimes e atos de violncia 8) Presena do trfico de drogas 9) Com policiamento 10) Outros Total 1473 511 335 285 240 189 161 90 9 135 3428 % 43% 15% 10% 8% 7% 6% 5% 3% 0% 4% 100,00%
Fonte: ISP, pesquisa Analisando o sentimento de insegurana nos bairros do Municpio do Rio de Janeiro, 2004.
As categorias da tabela agrupam informaes obtidas atravs da pergunta aberta O senhor saberia reconhecer um lugar perigoso? Quais suas caractersticas?, englobando termos e expresses espontneas, de acordo com os seguintes critrios: 1. Condies do local: deserto, pouco movimentado, mal iluminado, escuro, com becos, matagais, lugares desocupados, trnsito parado ou parada em sinais, ambiente suspeito, hostil, agitado, pesado; 2. Proximidade a outros lugares considerados perigosos: favelas, comunidades carentes, pobres ou sem recursos; 3. Presena de elementos suspeitos: pivetes, mendigos, drogados, pessoas suspeitas, estranhas, de m ndole, desocupadas, desempregadas, pessoas armadas, bandidos; 4. Ocorrncia de crimes e atos de violncia: tiroteio, assassinatos, assaltos constantes;
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5. Presena de trfico de drogas; 6. Com policiamento; 7. Sem policiamento; 8. Lugares especficos: exemplos de nomes de locais considerados perigosos 9. Todo lugar: sem especificar condies; 10. Outros: termos e expresses muito especficos. A forma simplista, e at caricatural, como essas narrativas so construdas acabam por reforar modelos segregacionistas, posto que tentam eliminar as ambigidades e complexidades do processo de administrao e controle de conflitos. Os discursos produzidos tentam tambm reorganizar o mundo como uma ordem social homognea e esttica, em contraposio s experincias vividas em crimes, que desorganizam o mundo. Configura-se, deste modo, que a segurana , do ponto de vista individual, um sentimento que resulta da crena de que no h risco ou perigo iminente. O sentimento de insegurana caracterizado, segundo Roch (1990 e 1998), pelo medo e a preocupao com a ordem. Embora seja difcil mensur-lo, o sentimento de insegurana no irreal ou imaginrio. O sentimento de insegurana, no nvel idealtpico do medo, se associaria a uma sensao difusa de angstia ou de ansiedade que permaneceria para alm dos acontecimentos e que no possuiria um objeto definido. O medo uma construo social (DELUMEAU, 1990), onde se teme o que se considera ser um grande perigo, no se levando em conta os riscos mais freqentes. A anlise dos ndices de criminalidade no serve para explicar o medo e o sentimento de insegurana22. Existem, portanto, outros fatores, muitos de ordem subjetiva, incidindo sobre o sentimento de insegurana, alm do conhecimento sobre o nmero efetivo de ocorrncias criminais. Ento, se os dados da criminalidade no incidem diretamente sobre o sentimento de insegurana e se as estatsticas so reconhecidamente imprecisas, caberia perguntar por que elas seriam informaes relevantes para a construo de polticas pblicas de segurana?
22 Ver Sento-S, 2003, 25
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Por que preciso divulgar e analisar os nmeros da criminalidade? relevante a divulgao dos dados estatsticos por duas razes principais: dar visibilidade ao trabalho policial e, por conseqncia, aumentar a possibilidade de cobrana por resultados, pela populao e pelo poder pblico; bem como possibilitar, mesmo que indiretamente, a utilizao dos dados como base para a implementao de planejamento nas polticas de segurana de carter universalista, e no particularista, como tem sido a tradio. Refora-se, assim, a idia de que a segurana pblica um servio que deve ser oferecido pelo Estado a todos os cidados de modo racional, em termos objetivos (diminuio de riscos e perigos reais) e subjetivos (diminuio do medo) (SILVA, 2003:1). No entanto, no basta somente cobrar resultados das polcias e demais rgos do sistema de justia criminal. preciso que se considere que a anlise criminal no uma novidade, e tampouco uma soluo mgica para resolver o problema da criminalidade, da delinqncia e das violncias. Outro aspecto a considerar que, como qualquer anlise cientfica, a anlise criminal est diretamente relacionada com o enfoque terico que orienta o recorte dos dados. Com essa afirmao, pretendo ressaltar que antes de se iniciar a escolha desta ou daquela tecnologia, necessrio se definir o que se pretende com ela. Tudo isso pode parecer obviedades, mas no o so. Na prtica, sabido que muitas vezes somos seduzidos por programas de computador que revolucionariam o mundo!, se soubssemos o que fazer com eles... claro que a tecnologia facilita em muito o trabalho do analista criminal, que pode manipular mais informaes em menos tempo, mas ele tem que saber para que e como tratar as informaes. Considero que a divulgao de dados o primeiro passo deste processo, pois provoca, mesmo involuntariamente, o envolvimento dos agentes na busca pela qualidade da informao. Na medida em que so divulgados, provocam diversos questionamentos, que s podem ser respondidos se a informao estiver disponvel no banco de dados. E no h banco de dados de informaes policiais, ou qualquer outro, se as informaes no forem coletadas nos atendimentos e investigaes e informatizadas. comum que policiais (civis ou militares) procurem por informaes que sabidamente no so regularmente coletadas pelos prprios policiais. Como resolver essa contradio?
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Devolver a pergunta uma possibilidade concreta e imediata para a qualificao das informaes contidas nos registros policiais. Outra possibilidade a produo de relatrios analticos, que originaro uma srie de questionamentos sobre a validade das suas concluses. Essas duas estratgias permitem indicar que jamais ser possvel a qualificao da informao policial, sem que os policiais se envolvam diretamente no processo. O resultado dessas aes pode ser constatado pela supresso e/ou reduo de crticas dos pesquisadores aos dados do Rio de Janeiro23. Assim, a divulgao dos dados atende simultaneamente a dois propsitos: uma prestao de contas sociedade, e tambm um instrumento poderoso de controle interno, j que permite identificar os gargalos da atuao policial. O segundo passo diz respeito sensibilizao dos policiais da importncia e utilidade da anlise criminal. Consideramos que antes de ensinar as tcnicas de manipulao de softwares estatsticos e de geoprocessamento, necessrio que os policiais percebam o quanto essas ferramentas podem contribuir para a profissionalizao das polcias. Nesse sentido, o ISP realizou I Encontro de Qualificao Estatstica e Anlise Criminal e a I Jornada de Qualificao Estatstica e Anlise Criminal, em 2004, voltado para os policiais militares e civis. Nos dois eventos, discutiu-se a necessidade do fortalecimento da integrao entre as polcias; a necessidade de adequao das tecnologias anlise da dinmica criminal; apresentao dos rgos, produtos e servios disponveis; a importncia do uso tcnico das informaes e recursos disponveis atualmente na melhoria de qualidade dos servios de polcia judiciria e dos servios de polcia de preservao da ordem pblica, tomando por base estudos de casos, onde delegados e oficiais apresentaram suas experincias concretas
23 Em abril de 2005, o ISP organizou o I Encontro Sistema Estadual de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal, que teve como objetivo apresentar a situao do sistema poca, bem como as mudanas ento previstas, possibilitando assim sua avaliao e a discusso de um novo modelo de divulgao dos dados, tendo em vista a incorporao de sugestes para a sua melhoria. Como conseqncia, foi criado o Grupo de Trabalho Sistema Integrado de Informaes Policiais, formado por representantes de importantes ncleos de pesquisa da rea, de vrias instituies, a saber: Centro de Estudos de Segurana e Cidadania da Universidade Candido Mendes - CESeC; DataBrasil Ensino e Pesquisa/UCAM, Grupo de Estudos Estratgicos - GEE -Coppe - UFRJ, Laboratrio de Anlise da Violncia - LAV/UERJ, Ncleo de Estudos da Cidadania, Conflito e Violncia Urbana - NECVU/UFRJ, Ncleo de Pesquisa das Violncias - NUPEVI- UERJ, Instituto de Pesquisa do Rio de Janeiro - IUPERJ Secretaria Municipal de Sade do Rio de Janeiro - SMS, Ncleo Fluminense de Estudos e Pesquisas - NUFEP - UFF, Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli - CLAVES, alm de contar com a presena de uma consultora da SENASP. Ver tambm SOARES et al (2005)
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e os resultados alcanados no uso das informaes e recursos tcnicos atualmente colocados a sua disposio. A anlise criminal que desenvolvida atualmente pela equipe tcnica multidisciplinar24 do Instituto de Segurana Pblica, atravs do Ncleo de Pesquisa em Segurana Pblica e Justia Criminal (NUPESP), tem como objetivo realizar estudos analticos e sistemticos tomando por base as relaes entre as ocorrncias registradas e os padres e tendncias (aumento, estabilizao, reduo) dos delitos em diferentes regies do Estado25. Outra linha de atuao est direcionada aos mtodos analticos de diagnstico, monitoramento e avaliao da prpria performance das polcias, em especial, ao acompanhamento da reduo da letalidade policial e da vitimizao policial. Com base nas discusses realizadas em 2004 e com as demandas e obstculos encontrados pela equipe do NUPESP, que identificou um aumento de demanda por dados pelos oficiais superiores, a mdia e as instituies de pesquisa, observou-se tambm a sub-utilizao dos dados criminais em uma dimenso micro, ou seja, pelas unidades de segurana atravs dos responsveis pelo planejamento. Desta forma, foi elaborada uma proposta de capacitao dos policiais militares no uso de tcnicas de anlise quantitativa e fundamentos metodolgicos para traar metas e mensurar resultados, voltada para o aperfeioamento do planejamento estratgico26. Ainda no se pode prever os resultados do curso, que ser desenvolvido ao longo de 2006, mas pode-se afirmar que a aproximao entre profissionais da segurana pblica e da comunidade acadmica27 ser extremamente profcua para a construo efetiva de polticas pblicas para a segurana, voltadas para a preveno dos delitos e para a reduo da violncia.
24 A equipe composta por policiais civis, militares e pesquisadores, cuja formao variada (cientistas sociais, gegrafos, estatsticos), bem como a titulao (especialistas em polticas pblicas, mestres e doutores). 25 As variveis utilizadas geralmente so dia da semana, hora, local, perfil da vtima, perfil do autor, modus operandi 26 O curso de Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal foi desenvolvido com recursos da Unio Europia. 27 Outras parcerias j tm se mostrado exitosas no Rio de Janeiro: com a Universidade Estadual do Rio de Janeiro, no Curso de Extenso em Segurana Pblica, que funciona desde 1999; com a Universidade Federal Fluminense, no Curso de Especializao em Polticas Pblicas de Justia Criminal e Segurana Pblica, criado em 2000.
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No se pretende com a anlise criminal medir qual a quantidade de crimes que ocorrem, o que, alis, impossvel, pode-se apenas estimar a subnotificao dos crimes que varia em funo do seu tipo28. O que a anlise criminal pode contribuir no fornecimento de subsdios para aes do poder pblico, seja na dimenso ttica, para que os policiais possam realizar melhor as investigaes e o patrulhamento, seja na dimenso estratgica, de modo que os gestores e formuladores das polticas possam realizar projeo de cenrios. Por ltimo, urge salientar que a anlise criminal no um fim em si mesma, apenas a primeira etapa para o desenvolvimento de polticas pblicas e para a profissionalizao das polcias, restando ainda muito trabalho a ser feito.
28 Crimes sexuais tendem a ser os menos registrados e informados, enquanto o roubo de veculos tem a menor subnotificao por causa do seguro
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Coletando e extraindo informaes dos bancos de dados criminais: a lgica das estatsticas das organizaes policiais
Doriam Borges
Introduo Nos ltimos anos os fenmenos relacionados violncia, criminalidade e segurana pblica tm sido cada vez mais estudados. No entanto, ainda existem algumas dvidas no que se refere s abordagens e os mtodos mais adequados para uma anlise criminal. Neste sentido, com o intuito de abordar este tema, discutiremos o estado das artes das pesquisas e bases de dados deste fenmeno no Brasil, introduzindo os usos e problemas metodolgicos de uma pesquisa, a importncia da gesto da informao no desenvolvimento de polticas pblicas, e a criao e manipulao de ferramentas analticas para o fenmeno da violncia e criminalidade. Deste modo, o objetivo principal desta discusso apresentar de uma forma simples a idia da pesquisa na rea da violncia, como instrumento para a construo do conhecimento do tema, baseado no rigor de certas exigncias cientficas.
Metodologia de Pesquisa A) Conceitos da Pesquisa Cientfica A estatstica um conjunto de ferramentas matemticas que permitem coletar, organizar, descrever e analisar dados e, assim, auxiliar na tomada de decises. Na pesquisa cientfica, deve-se definir: a. a motivao = importncia associada ao trabalho; b. o objetivo = qual a finalidade especfica do trabalho; c. as hipteses a serem verificadas.
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Alm disso, deve-se verificar a existncia de trabalhos similares e de opinies de especialistas sobre o assunto trabalhado. Nestas pesquisas muito importante tambm levar em conta o esforo em termos de recursos necessrios (humanos, de material, de tempo, etc.) para a boa coleta dos dados. Na coleta de dados sobre uma populao, duas podem ser as formas de se obter dados tais dados: o CENSO e a AMOSTRAGEM. No censo, devem ser coletadas as informaes de interesse sobre toda a populao-alvo. J na amostragem, devese coletar informaes apenas de um subconjunto da populao-alvo, denominado amostra. Nesse ltimo caso preciso, ento: definir quem a populao-alvo; definir o tamanho de amostra; verificar os custos associados coleta; decidir finalmente entre censo e amostragem. No estudo censitrio, as informaes sobre a populao so exatas, enquanto que no estudo amostral, as informaes sobre a populao so apenas aproximadas. H perda de preciso neste ltimo caso que est diretamente ligada ao tamanho da amostra tomada. Quanto maior o tamanho amostral, mais prximo o subconjunto estar da populao como um todo e, assim, maior a preciso. No entanto, tambm maiores sero os custos associados a tal coleta. Alm desta impreciso amostral, existem outros erros que devem ser considerados: os erros do observador, do mtodo de observao e do prprio objeto. No primeiro caso, o prprio observador impe vcios na coleta, fazendo com que a informao sobre a populao contida na amostra seja destorcida (como, por exemplo, um entrevistador, ao invs de selecionar pessoas de todas as faixas etrias, resolve trabalhar somente com os jovens). O erro do mtodo est basicamente associado ao fato de usar um mtodo errado para medir o que se quer. O erro do objeto , na verdade, um erro por no considerao da variao que pode haver em um indivduo (como no levar em conta o fato que a presso de uma pessoa varia ao longo do dia).
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Para cada tipo de erro, existe um controle que deve ser realizado, seja sob a forma de treinamento, seja sob a forma de utilizao de tcnicas adequadas para medir ou considerar caractersticas do objeto em estudo. Deve-se ainda determinar quais os parmetros (variveis) que sero analisados, incluindo aqui as variveis principais (dependentes) e as secundrias (independentes ou explicativas). As independentes, em muitos casos, so usadas para ajudar a descrever ou mesmo prever o comportamento das variveis dependentes. A fonte dos dados utilizada em uma pesquisa dita primria (quando voc mesmo realiza a coleta das informaes de que precisa) ou secundria (quando se utiliza dados que uma outra pessoa coletou). Aps a coleta, feito o pr-processamento da informao (atravs de codificao e digitao) e parte-se, ento, para a anlise (estatstica) e a interpretao dos resultados.
B) Avaliao de programas pblicos (programas sociais e polticas de segurana pblica) A avaliao de polticas pblicas possui um carter estratgico, porque permite ajudar no planejamento, execuo e (re)direcionamento das aes do fenmeno. A avaliao um processo sistemtico de anlise das aes, caractersticas e resultados de uma poltica pblica, programa ou projeto a partir de critrios definidos, que visam determinar seu mrito ou relevncia, sua qualidade, utilidade ou efetividade, gerando recomendaes para sua correo ou melhoria. No h avaliao sem monitoramento. O monitoramento o processo sistemtico de registro e armazenamento das informaes substantivas no continuum da ao de uma poltica. O sistema de monitoramento deve ser capaz de capturar as informaes relevantes, precisas, sintticas, que alimentam o processo de avaliao. E isso se consegue criando condies favorveis (tcnicas e informacionais) para se estabelecer obrigatoriedade do registro e processamento das informaes definidas como relevantes. Neste sentido, ser apresentado algum comentrio sobre o mtodo comparativo para a avaliao de polticas pblicas, chamado de avaliao antes e depois, com grupo de controle. Neste tipo de avaliao preciso observar e medir o fenmeno que se pretende modificar antes da interveno da poltica pblica. Feita a interveno, devemos medir novamente o fenmeno aps certo tempo. Alm disto, para ter certeza de que a mudana no fenmeno no foi devida a fatores externos a poltica pblica,
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preciso medir tambm, nos dois perodos, um outro grupo, que no tenha sofrido esta interveno. Este chamado grupo de controle, que deve ser, na medida do possvel, o mais parecido com o grupo em que foi implementada a poltica pblica. Idealmente, a nica diferena entre os dois grupos deve ser a interveno que est sendo realizada.
Gesto da Informao A) Conceito de Informao Laudon & Laudon (1999, p. 4) definem sistema de informao como um conjunto de componentes inter-relacionados trabalhando juntos para coletar, recuperar, processar, armazenar e distribuir informao com a finalidade de facilitar o planejamento, o controle, a coordenao, a anlise e o processo decisrio em empresas e outras organizaes. Os sistemas de informao contm informaes sobre lugares, pessoas e assuntos de interesse no ambiente ao redor da organizao e dentro da prpria organizao. Esses sistemas transformam a informao no sentido de facilitar a anlise e visualizao de assuntos complexos e a tomada de deciso, e o fazem atravs de um ciclo de trs atividades bsicas: entrada, processamento e sada. Pinheiro (2001) caracteriza essas trs atividades da seguinte forma: Entrada (ou input): envolve a coleta ou captao de fontes de dados brutos de dentro de uma organizao ou de seu ambiente externo. Processamento: converso dessa entrada bruta em uma forma mais til e apropriada. O processamento pode envolver clculos, comparaes e tomadas de aes alternativas, assim como o armazenamento de dados para uso futuro. Sada (ou output): envolve a transferncia da informao processada s pessoas ou atividades que a utilizaro. Os sistemas de informao tambm armazenam informao sob vrias formas, como documentos, relatrios e dados de transaes. Em alguns casos, a sada de um sistema pode se transformar em entrada de outro sistema.
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B) A importncia e organizao de banco de dados Quando se deseja controlar qualquer atividade ou processo, uma das principais preocupaes gerenciamento das informaes necessrias para que os objetivos de exame ou controle sejam alcanados. A forma mais eficaz de gerenciamento de informaes realizada atravs de um Banco de Dados. Alm de interligar todo trabalho da organizao, reduz custos, elimina duplicao de tarefas, permite uma previso de crescimento do objeto estudado e ajuda na elaborao de estratgias. Figura 1: Fluxo de Bancos de Dados
Informao Registrar Organizando os registros Fato Formulrio Arquivos
Banco de Dados
Relatrio Entrada Processamento Sada
Um Sistema de Banco de Dados (SBD) possui as seguintes caractersticas: integridade / consistncia; restries; segurana / privacidade; restaurao; reorganizao e eficincia. Vantagens no uso de Sistema de Banco de Dados (SBD): 1. Redundncia reduzida: os dados so organizados por um SBD e armazenados em apenas um local. 2. Maior integridade de dados: como os dados esto em apenas um local, no existe o perigo de existirem cpias mantidas em locais separados.
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3. Manuteno mais fcil: o SBD cumpre a tarefa de atualizar os dados comandados de diversos programas, ficando transparente ao programador e ao usurio final. 4. Independncia entre dados e programas: o programa no afetado pela localizao do dado, bem como novos dados podem ser agregados ao banco a qualquer momento. 5. Padronizao do acesso aos dados: para acessar os dados, diversos programas utilizam os mesmos procedimentos. 6. Melhor proteo global: como os dados esto armazenados em apenas 1 local fsico, a confiana no backup maior, bem como controle de acesso. 7. Fontes de dados compartilhadas: fcil localizar o fluxo que o dado faz, desde sua origem at seu destino, dentro do banco de dados.
C) Fontes de Dados Para realizar uma anlise, um monitoramento ou uma avaliao preciso conhecer as fontes de dados. Na rea da violncia e criminalidade, destacamos trs fontes de dados: as registradas pela Polcia Civil, as coletadas pelo Sistema de Informao sobre Mortalidade (SIM) do Ministrio da Sade e as pesquisas de vitimizao. No estado do Rio de Janeiro a base das estatsticas criminais coletada atravs da Polcia Civil, por meio dos RO - Registros de Ocorrncia, cujo preenchimento baseado nas categorias criminais definidas pelo Cdigo Penal. O ISP - Instituto de Segurana Pblica divulga estes dados mensalmente, um total de 38 ttulos de ocorrncias criminais (homicdios, estupros, vrios tipos de roubos, furtos etc) e nocriminais (desaparecidos, recuperao de veculos, nmero de registros de ocorrncias etc), abrangendo todo o territrio do estado. Estes registros so divulgados segundo desagregao de AISP rea Integrada de Segurana Pblica e segundo rea de circunscrio de delegacia de polcia.O Sistema de Informao sobre Mortalidade (SIM) tem sua informao inicial gerada pela DO Declarao de bito, que preenchida com base no atestado mdico, ou, na ausncia de mdico, por duas pessoas qualificadas que tenham presenciado ou constatado a morte. O SIM classifica as mortes violentas como Causas Externas, segundo a Classificao Internacional de Doenas (CID). Do perodo de 1979 a 1995, para a codificao da causa de morte, foi utilizado a 9
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Reviso do CID, e desde 1996 os bitos passaram a serem classificados atravs da 10 Reviso do CID (CID-10). Vale ressaltar que a definio de morte violenta dada pelo SIM diferente da dada pelas polcias. Pelo SIM os homicdios so definidos segundo a CID, enquanto que para as polcias a definio feita segundo o Cdigo Penal. Com isto, por exemplo, as mortes por homicdio classificadas pelo SIM abrangem mais de um tipo de morte violenta registradas pelas polcias. Deste modo, as taxas de homicdio contabilizadas pelos dados da sade so sempre maiores que as contabilizadas pelas polcias. Alm disto, os dados da polcia se referem ao local da ocorrncia do fato, enquanto que os do SIM se referem ao local do bito. Por exemplo, supondo que um indivduo levou um tiro em um municpio Y, e foi levado para um hospital do municpio X, e faleceu. Para a Polcia, o crime ocorreu no municpio Y, enquanto que na sade a morte registrada no municpio X. Logo, no possvel realizar comparaes entre as duas fontes de dados, e ao se trabalhar com os dados da sade, levar em conta que o registro se refere ao local da morte e no o local de ocorrncia, que o mais importante no estudo da segurana pblica. As pesquisas de vitimizao so um tipo de levantamento na populao sobre a experincia com o crime. Gera informaes que eventualmente sirvam no desenvolvimento de polticas para o controle da criminalidade, e quantifica a ocorrncia de violaes especficas para aproximar realidade os dados divulgados pelos rgos oficiais. Tem como objetivo obter informaes sobre a experincia das pessoas com respeito ao crime, risco de vitimizao, propenso a registrar queixa policial, atitudes com relao polcia e a punio dos criminosos, estratgias de preveno ao crime e avaliao dos servios prestados pelas foras policiais.
Indicadores Sociais Em projetos sociais, indicadores so parmetros qualificados e/ou quantificados que servem para detalhar em que medida os objetivos de um projeto foram alcanados, dentro de um prazo delimitado de tempo e numa localidade especfica, e permitem tirar concluses sobre o desenvolvimento dos fenmenos sociais em questo.So expresses numricas de fenmenos quantificveis, representando fenmenos sociais politicamente relevantes, que no podem ser medidos diretamente. Como o prprio
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nome sugere, so uma espcie de marca ou sinalizador, que busca expressar algum aspecto da realidade sob uma forma que possamos observ-lo ou mensur-lo. A primeira decorrncia desta afirmao , justamente, que eles indicam mas no so a prpria realidade. Baseiam-se na identificao de uma varivel, ou seja, algum aspecto que varia de estado ou situao, variao esta que consideramos capaz de expressar um fenmeno que nos interessa. Os indicadores sociais devem possuir duas caractersticas fundamentais: Validade: A validade de um indicador corresponde ao grau de proximidade entre o conceito e a medida, ou seja, sua capacidade de refletir, de fato, o conceito abstrato que o indicador se prope a operacionalizar ou substituir (JANNUZZI, 2001: 26). Relevncia: Enquanto propriedade desejvel de um indicador social, a relevncia diz respeito pertinncia desse indicador para a tomada de deciso acerca dos problemas sociais. Uma iniciativa pode ser considerada como relevante se a mesma em seus objetivos mencionasse a orientao de polticas pblicas. Os indicadores podem ser utilizados para medir ou revelar aspectos relacionados a diversos aspectos sociais. Podem, por exemplo, medir a disponibilidade de bens, servios e conhecimentos, ou captar processos em termos de intensidade e sentido de mudanas. Neste sentido, os indicadores se referem a aspectos tangveis e intangveis da realidade. Os tangveis so os facilmente observveis e aferveis quantitativa ou qualitativamente, como renda, escolaridade, sade, organizao, gesto, conhecimentos, habilidades, formas de participao, legislao, direitos legais, divulgao, oferta etc. J os intangveis so aqueles sobre os quais s podemos captar parcial e indiretamente algumas manifestaes: conscincia social, auto-estima, valores, atitudes, estilos de comportamento, capacidade empreendedora, liderana, poder, cidadania. A escolha dos indicadores em um projeto tambm ocorre em funo dos ngulos que se quer avaliar: Eficincia: boa utilizao dos recursos Eficcia: se as aes do projeto permitiram alcanar os resultados previstos Efetividade: em que medida os resultados do projeto esto incorporados
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a realidade da populao atingidaImpacto: as mudanas em outras reas no trabalhadas pelo projeto, demonstrando seu poder de influncia e irradiao.Um bom indicador para monitoramento e avaliao de resultados deve apresentar as seguintes caractersticas: ser coerente com a viso e com a concepo que as organizaes tem sobre os objetivos; considerar as particularidades do contexto, e ser desenvolvido a partir de um bom conhecimento da realidade na qual se vai intervir; ser bem definido, preciso e representativo no que se refere aos aspectos centrais da estratgia do projeto, sem ter pretenso de dar conta da totalidade; ser simples, capaz de ser compreendido por todos, e no apenas por especialistas, sem ser simplista; ser vivel do ponto de vista operacional e financeiro; Fornece informaes relevantes e em quantidade que permite a anlise e a tomada de deciso; Aproveita as fontes confiveis de informao existentes.
Ferramentas para a anlise de fenmenos da segurana pblica Quando os dados esto coletados, a principal tarefa a ser realizada a anlise dos resultados. Neste sentido, se torna necessrio transformar os dados brutos num conjunto de nmeros organizados, que possam ser usados para demonstrar o comportamento do fenmeno estudado. Estatsticas Descritivas: possibilita a apresentao de dados quantitativos de forma manejvel, viabilizando a descrio das variveis, atravs de tabelas e grficos. Estudo Temporal: tem como objetivo verificar a existncia de tendncias, sazonalidade (ciclos), alm da identificao de padres do fenmeno no tempo (horas, dias, meses, anos). Nos estudos de segurana pblica deve-se sempre lembrar que ao se comparar os dados do vero com os do outono
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anterior, provavelmente, ser encontrado um crescimento, devido ao fato de que o vero tende a ser mais violento. Mas na comparao dos dados de um vero com os do vero anterior (em vez de com os meses anteriores) a influncia do prprio vero estar controlada. Estudo Espacial: descreve e visualiza distribuies espaciais, descobre padres de associao espaciais e identifica observaes atpicas. Pode avaliar a variao geogrfica na ocorrncia de um fenmeno, visando identificar diferenciais de risco e orientar a alocao de recursos.Estudo Espao-Temporal: analisa o fenmeno a partir das duas metodologias acima. Pode, por exemplo, acompanhar a incidncia de algum tipo de crime por bairro variando a cada hora de um dia, percebendo qual o local e o horrio de maior incidncia daquele crime.
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Bibliografia BEATO, C. Fontes de Dados Policiais em Estudos Criminolgicos: Limites e Potenciais. Frum de Debates Criminalidade, Violncia e Segurana Pblica no Brasil: Uma Discusso sobre Bases de Dados e Questes Metodolgicas I. Rio de Janeiro: Ipea e Cesec/Ucam, 2001. CANO, I. Introduo Avaliao de Programas Sociais. 2 ed, Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004. CANO, I. Registros Criminais da Polcia no Rio de Janeiro: Problemas de Validade e Confiabilidade. Frum de Debates Criminalidade, Violncia e Segurana Pblica no Brasil: Uma Discusso sobre Bases de Dados e Questes Metodolgicas I. Rio de Janeiro: Ipea e Cesec/Ucam, 2001. FERRARI, V. Democracia e Informao no final do sculo XX. In: Guimares, C. & Junior, C. Informao e democracia. Rio de Janeiro: Eduerj, 2000. JANNUZZI, P. M. Indicadores Sociais no Brasil. Campinas: Editora Alnea, 2001. KAHN, T. Medindo a Criminalidade: Um Panorama dos principais Mtodos e Projetos Existentes. Frum de Debates Criminalidade, Violncia e Segurana Pblica no Brasil: Uma Discusso sobre Bases de Dados e Questes Metodolgicas I. Rio de Janeiro: Ipea e Cesec/Ucam, 2001. LAUDON, K. C., LAUDON, J. P. Sistemas de informao com Internet. Rio de Janeiro: Livros Tcnicos e Cientficos, 1999. MIRANDA, Ana Paula M. de. Informao, poltica de segurana e sentimento de insegurana. Trabalho apresentado no VII Congresso Luso-Afro Brasileiro de Cincias Sociais, Coimbra, 2004. PINHEIRO, L. Sistemas de Informao (Apostila do Curso de Graduao em Sistemas de Informao). Belm: Instituto de Estudos Superiores da Amaznia, 2001. SCHRADER, A. Mtodos de Pesquisa Social Emprica e Indicadores Sociais. Porto Alegre: Ed. UFRGS, 2002.
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O SISTEMA CLASSIFICATRIO DAS OCORRNCIAS NA POLCIA MILITAR DO RIO DE JANEIRO E A ORGANIZAO DA EXPERINCIA POLICIAL: UMA ANLISE PRELIMINAR1
Simoni Lahud Guedes Introduo Aproveito a ocasio da comemorao dos cem anos de publicao de um dos textos fundadores das Cincias Sociais, proporcionada pelos colegas do IFCS/UFRJ, para iniciar uma reflexo baseada em um material emprico um tanto novo para mim. Acentuo, de imediato, o carter preliminar e algo rudimentar desta reflexo, que no pretende de modo algum ser uma anlise da prtica policial no Rio de Janeiro (como a de KANT DE LIMA, 1994, e as anlises histricas de HOLLOWAY, 1997 ou CUNHA, 1998, entre outros). Trata-se, principalmente, de um exerccio referente relao entre a funo classificatria e a construo de saberes profissionais. Dito de outro modo, objetivo fazer algumas observaes acerca do modo pelo qual um sistema classificatrio de referncia partilha da produo de habitus profissionais especficos (BOURDIEU, 1980). Neste caso, a produo destes saberes e deste habitus est, certamente, mediada pelas inmeras formas de administrao e gerenciamento da populao, caracterstica fundamental das tcnicas de poder, a partir do sculo XVIII, como acentua Foucault (1979, 1980, 1987). Sob esta perspectiva, como espero demonstrar, o tema que trago permite relacionar esquemas geradores da ao e uma teoria da prtica, questo particularmente importante para a compreenso de atividades profissionais que se definem, prioritariamente, como constitudas de um saber prtico. Minhas observaes centram-se exclusivamente no referido sistema classificatrio que, suponho, tomado em si mesmo, permite levantar uma ou duas hipteses sobre os princpios sciolgicos que o animam.
1 Trabalho apresentado originalmente no Seminrio Formas primitivas de classificao, Cem anos depois (junho 2003) promovido pelo Instituto de Filosofia e Cincias Sociais, IFCS/UFRJ - Mesa: Universos judicirios, prticas classificatrias.
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Esta reflexo , tambm, um produto de nossa experincia coletiva, na UFF, com o Curso de Especializao em Justia Criminal e Segurana Pblica, que ocorre h mais ou menos quatro anos. Neste curso, constitudo a partir de uma demanda dos ento responsveis pela poltica de formao dos oficiais da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, uma parcela importante dos alunos de oficiais superiores desta corporao, todos com longa insero institucional. A relao com estes alunos, no meu caso especificamente, tem propiciado um olhar novo sobre esta instituio, na medida mesmo em que para ela que dirigem quase todo o seu foco de ateno. Trazem uma srie de informaes e interpretaes sobre a corporao, de modo assistemtico - nos exemplos de que se servem na sala-de-aula ou nas conversas informais em outros espaos - ou sistematizadas em alguns trabalhos escritos. Foi, justamente, um destes trabalhos escritos que despertou meu interesse acerca do sistema classificatrio das ocorrncias, forma como so denominados, pela prpria polcia militar, os eventos sociais com a sua interveno. Refiro-me monografia de concluso do curso realizada por Jlio Cesar Ramos (2002). Nesta monografia, enfocando a possibilidade de uma parceria entre a sociedade e a polcia, o autor expe e analisa as diversas ocorrncias registradas pela Assessoria de Planejamento, Oramento e Modernizao da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro em 2001, expondo, por esta via, o sistema classificatrio dos eventos com interveno policial. Algumas conversas posteriores, com profissionais de outras turmas, no mesmo curso, trouxeram algumas informaes adicionais sobre o sistema classificatrio em questo. Estes dados, juntamente com dois documentos que me foram fornecidos para auxiliar na minha compreenso do sistema (um modelo do Talo de Registro de Ocorrncias, de 1997, e as Normas Gerais de Policiamento, de 1983) compem o corpus sobre o qual pretendo fazer algumas observaes. Como se v, tambm por esta dimenso, minha proposta bastante preliminar.
Classificando as interaes problemticas e controlando os policiais que controlam a populao DUARTE (1986, p. 73), relendo Durkheim, Mauss e Hertz via Dumont, resume o que seriam as trs qualidades fundamentais da funo classificatria: um sistema de distines ou diferenciaes, um sistema hierarquizado e um sistema que pressupe uma totalidade. Acentua a dimenso hierrquica, de valor, das classificaes,
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enfatizando que as diferenciaes no so simples dicotomizaes, mas importam em uma dimenso interna de valor diferencial cujo paradigma seria exatamente a oposio direita-esquerda analisada por Hertz. O sistema classificatrio aqui tomado como material para reflexo, construdo pela e para a Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro (RAMOS, 2002: 5), tem estas trs caractersticas bastante evidenciadas. A totalidade de que trata so as intervenes do policial militar na vida social denominadas ocorrncias, pretendendo ser exaustivo nesta direo, mesmo que, em alguns momentos, tenha que lanar mo da categoria residual diversos, muito importante no sistema, sobre a qual falarei adiante. Classifica, ordena e hierarquiza, ao mesmo tempo, aes policiais e situaes sociais. Define-se, por esta via, tanto como uma declarao acerca das intervenes esperadas e legitimadas do policial militar quanto pelo detalhamento das situaes sociais consideradas como problemticas. Embora referida pelos profissionais como uma codificao que se pretende exclusivamente tcnica, compreendida, neste sentido, como neutra, dialogando em muitos dos seus aspectos com as definies legais, ao tomar como objeto as inmeras e diversificadas situaes sociais em que a PM intervm ou solicitada a intervir, sinaliza seu objetivo maior de organizar a prtica policial militar, ordenando, classificando, registrando e medindo as experincias vividas. Esta ordenao, certamente, , por sua vez, enquanto um construto interno instituio, resultado de interpretaes da experincia elaboradas por policiais experimentados, visando exaustividade e sistematicidade, pretendendo contemplar todo o campo dos possveis. A propriedade da antecipao totalizadora , da perspectiva que assumo aqui, sua caracterstica maior. Mas vejamos o sistema classificatrio em questo. O sistema opera em trs nveis distintos de abrangncia, estabelecendo diferenciaes e incluses, e, como a maioria das classificaes, torna-se mais minucioso nos nveis inferiores. A um primeiro olhar, h equivalncia entre as distines internas a cada nvel. Contudo, h uma srie de indcios de uma outra diferenciao, de valor, interna aos nveis aparentemente equivalentes. No seu primeiro nvel, mais amplo, diferencia cinco grandes conjuntos de intervenes, denominadas amplamente de cdigos, numeradas nesta ordem: cdigo 001 Crimes; 002 Contravenes; 003 Trnsito; 004 Assistenciais; 005 Diversas.
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Nos dois primeiros cdigos, a complexa e prolixa legislao brasileira acerca de crimes e contravenes transformada em ocorrncias identificveis. Mantm relao estreita com esta legislao, interpretando-a e buscando replicar seus termos e diferenciaes. Supem e propem, portanto, determinadas leituras do ordenamento jurdico da sociedade para a transformao de eventos em ocorrncias no interior destes dois conjuntos. O terceiro cdigo trnsito mais impreciso, sob este ponto de vista, pois pode referir-se tanto a crimes e contravenes (por exemplo, auto furtado e direo perigosa) quanto a acidentes. Sua situao como o terceiro, o do meio em cinco, replica esta relativa ambigidade. Voltarei a este ponto ao final. O cdigo 004 congregando as intervenes denominadas como assistenciais, abriga, na verdade, dois tipos distintos de assistncia. Aqui, a categoria central auxlio (presente, implcita ou explicitamente, em quase toda a especificao do cdigo), atravs da qual os dois tipos distintos de assistncia so tornados equivalentes. O primeiro tipo refere-se quelas atividades inerentes ao trabalho policial (auxlio a rgos de meio-ambiente, auxlio autoridade policial), mas nas quais o policial militar no o agente principal; o segundo tipo legitima (e talvez at proponha) uma dimenso de relao do policial militar com os diversos segmentos sociais (parturiente, mal sbito, conduo de enfermo). Finalmente, o quinto cdigo ocorrncias diversas agrupa o inclassificvel ou, como diz Mauss (1968: 365), referindo-se ao que, nas cincias, classifica-se como diversos, o rtulo da ignorncia. Contudo, este conjunto absolutamente fundamental ao sistema, pois retm sua inclusividade absoluta e o que estou chamando de sua propriedade de antecipao totalizadora. extremamente diversificado, congregando quer os resduos, o que no encontrou lugar nos cdigos anteriores, quer uma perspectiva distinta sobre fenmenos j considerados. Para sustentar sua inclusividade, apresenta alguns coringas: termos absolutamente genricos e amplos, nos quais tudo cabe. Voltarei tambm a este ponto adiante, pois, a meu ver, uma das caractersticas mais interessantes deste sistema, abrindo-o para as interpretaes construdas em outro territrio. Quando se passa ao nvel seguinte, o intermedirio em abrangncia, h indcios da importncia para a prtica policial militar do primeiro grupo de ocorrncias (001 crimes), indcios de uma outra classificao, mais implcita, que denota os
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valores distintos atribudos s diferenciaes em cada nvel. Na verdade, no sistema classificatrio em questo o segundo nvel existe, exclusivamente, para este cdigo. Ou seja, no interior da categoria crimes distinguem-se cinco outros grupos como denominada a subdiviso seguinte, enquanto que as outras quatro categorias (contravenes, trnsito, assistenciais e diversas) comportam, cada uma, um nico grupo. O valor maior atribudo ao cdigo crimes fica duplamente evidenciado: primeiro, pelo investimento maior na diferenciao interna das ocorrncias criminosas, impondo-se a atuao diante de comportamentos e situaes classificados como criminosos como a principal das funes precpuas da Polcia Militar, na interpretao institucional de um aparato legislador muito amplo e diversificado; segundo, pela sua numerao. Na verdade, em termos de valor, poderamos dizer que o primeiro e no apenas o nmero um. Assim, o segundo nvel estabelecido exclusivamente pelo primeiro grupo. Apresenta cinco subdivises: crimes contra a pessoa; crimes contra o patrimnio; crimes contra os costumes; crimes contra a administrao pblica e outros crimes (o diversos deste nvel de abrangncia que, de novo, garante a incorporao de todos os possveis principalmente atravs dos seus prprios termos coringas, vagos e amplos, como, por exemplo, os crimes contra a famlia). De qualquer modo, estas subdivises contemplam os principais objetos da legislao penal brasileira, replicando-a e interpretando-a. O terceiro e ltimo nvel de abrangncia aquele no qual se classificam as ocorrncias propriamente, contando, nos seus nove grupos (cinco do primeiro cdigo e um para cada um dos outros), com um nmero varivel de itens (entre sete, por exemplo, no grupo 300, crimes contra os costumes e cerca de 20 no grupo 200, crimes contra o patrimnio). De fato, neste nvel de detalhamento, todos os termos mereceriam ser analisados em termos do conjunto de diferenciaes em que se situam, mas isso , evidentemente, impossvel aqui. possvel, contudo, fazer algumas observaes gerais e outras pontuais que permitam elaborar alguns dos significados veiculados por este sistema classificatrio, relacionando-o construo da experincia e da prtica dos policiais militares. Neste nvel, possvel notar, por exemplo, apesar da incipincia e assistematicidade do material coletado, a relao institucional com a historicidade deste sistema classificatrio, deduzidas de algumas diferenas observadas nas ocorrncias registradas no documento de 1997 (Talo de Registro de Ocorrncias)
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e no registro apresentado em Ramos (2002, passim), baseado em um setor de planejamento da PMERJ. No h diferenas nos nveis de abrangncia mais amplos. As alteraes parecem se dar em termos de uma maior especificao no interior de alguns grupos, incluindo novas ocorrncias (como, por exemplo, nos crimes contra a pessoa, o acrscimo de periclitao da vida e contra a honra; nos crimes contra o patrimnio, o acrscimo de roubo de veculo de transporte de valores). Estas diferenas indicam, possivelmente, a constante atualizao do sistema classificatrio, subtraindo classificao vaga dos resduos algumas intervenes que se tornaram significativas no processo social, transformadas em novos problemas sociais, mesmo num curtssimo espao de tempo. Mas bastante interessante tambm que nenhum dos profissionais consultados (repito, de modo assistemtico) tenha se referido s mudanas do sistema classificatrio. De fato, na conversa com outros alunos do curso, capites, membros da mesma corporao, acerca deste tema, percebi que atribuem a ele uma importncia menor na organizao de sua prtica, sendo enfocado como uma simples forma de registro. Apesar disso, ele amplamente conhecido por todos, sendo parte de seu saber comum e rotineiro. Incorporado como parte de sua atividade profissional, no o fazem sem reflexo, pois muitos elaboram crticas a suas imprecises, inconsistncias e dificuldades. Sob este ponto de vista, um modelo consciente, nativo, nos termos de Lvi-Strauss (1967). A ausncia de interesse em sua origem, que no pode ser precisada pelos alunos consultados, bem como a falta de registro de suas alteraes, indicam uma certa naturalizao deste sistema classificatrio, surgindo como alguma coisa que sempre esteve l. Na mesma direo aponta a ausncia de textos que expliquem as diversas categorias classificatrias dos eventos e as formas de enquadrar o acontecido na classe adequada (ou, o que d no mesmo, o desinteresse de profissionais experientes e graduados na instituio por tais textos). Indagados sobre isso, disseram que a referncia eram as prprias categorias legais. Isto bastante significativo em uma instituio absolutamente letrada, que se inscreve permanentemente em manuais, documentos, regulamentos, portarias e instrues. Entre eles, as Normas Gerais de Policiamento (1983), documento no qual esto minuciosamente registradas as formas previstas de policiamento, explicando-se, inclusive, as formas de preenchimento do Talo de Registro de Ocorrncias (Anexo III, p. 69). Mas no h, neste documento, qualquer explanao ou instruo sobre a codificao dos eventos.
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Tudo isso indica que se trata de um esquema aparentemente muito detalhado, mas tambm muito geral de organizao do vivido, cujos princpios mais importantes no podem ser depreendidos de sua inscrio textual. Talvez sua caracterstica mais importante seja exatamente esta: o que ele no diz, o espao que abre para as interpretaes e construes coletivas. Minha primeira hiptese, portanto, configurase, na anlise preliminar deste sistema classificatrio: o sistema de registro trabalha, todo o tempo, conjugado a um outro, implcito, absolutamente no apreensvel nos documentos escritos. Trata-se daqueles construdos e transmitidos na prpria ao, pela observao e acompanhamento dos mais experientes. A acumulao de experincia aqui compreendida como parte do processo fundamental de construo de saberes coletivos. Como acentua a historiadora Joan Scott, investindo contra o uso acrtico das experincias no trabalho dos historiadores: Experincia , ao mesmo tempo, j uma interpretao e algo que precisa de interpretao. O que conta como experincia no nem auto-evidente, nem definido; sempre contestvel, portanto, sempre poltico (SCOTT, 1999: 48). Mas, se, sem nenhuma dvida, s o estudo das prticas policiais e da construo da experincia, nesta profisso, permitir a compreenso das formas de classificao dos fenmenos de interveno da polcia militar, trabalho a que se dedicam alguns pesquisadores, no devemos minimizar a importncia da ordenao escrita desta prtica. O sistema classificatrio das ocorrncias dirige o olhar para determinadas direes, hierarquiza e valoriza eventos, desvaloriza outros e obriga construo de liames entre o vivido e o registrado. Toda prtica conjuga, de modos distintos e em propores variveis, normas explcitas, racionalizaes, teorias nativas e saberes implcitos, muitas vezes no reconhecidos como tal. Assim, este sistema classificatrio convive e conjuga-se com diversos outros, a maioria no escritos, sendo um dos mais importantes a classificao do pblico que tirado pelos policiais, como demonstra Kant de Lima (1995: 53 segts). A busca do mximo de especificao quanto aos eventos, neste terceiro nvel do sistema classificatrio, faz com que diferentes princpios classificatrios sejam utilizados, enfatizando, por essa via, a importncia maior de algumas ocorrncias em detrimento de outras. Esta tambm uma das razes das observaes dos policiais militares, com quem conversei, acerca das inconsistncias do sistema. Por exemplo, no cdigo 01, grupo 200 (crimes contra o patrimnio), alm da categoria genrica furto (210), garantindo o espao na classificao para todas as formas de furto, so
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utilizadas outras oito categorias que expressam princpios distintos: uma refere-se a uma figura do cdigo penal (furto qualificado, definido, neste instrumento legal, como aquele que envolve destruio ou rompimento de obstculo subtrao da coisa ou com abuso de confiana, ou mediante fraude, escalada ou destreza), portanto, neste caso e s neste caso, utiliza-se como critrio de classificao os meios pelos quais o furto cometido; seis termos referem-se ao local do furto (auto, coletivo, estabelecimento comercial, estabelecimento financeiro, estabelecimento de ensino, residncia), valorizando aqueles cometidos em alguns locais e, simultaneamente, lanando ao limbo genrico da primeira categoria (furtos tout court) os ocorridos em outros locais. Uma nica categoria refere-se ao objeto do furto (autocarga), sinalizando tambm seu valor em relao a todos os objetos furtveis. Assim, por exemplo, o furto da carga de um caminho de transporte, estacionado na garagem interna de um estabelecimento comercial, da qual se arrombou a porta, pode ser classificado simplesmente como furto, como furto qualificado (pois rompeu-se um obstculo), como furto em estabelecimento comercial e, ainda, como furto de autocarga. Este pequeno exerccio, que poderia ser repetido em vrios pontos do sistema classificatrio em questo, no visa, absolutamente, fazer coro aos questionamentos internos em relao propriedade e/ou eficcia das categorias especificadas. No tem tambm, de modo algum, inteno de folcloriz-lo. Visa demonstrar, sobretudo, o ponto que j enunciei acima, a saber, que fundamental o que ele no diz e o espao que abre para a construo coletiva de interpretaes. Sob esta perspectiva, ele muito bem sucedido e muito bem construdo. Permite, ademais, avanar a reflexo em uma outra direo. Continuando a usar como exemplo as especificaes sobre furto, poderamos elaborar a hiptese de que a importncia maior da especificao de locais (no caso, meios de transporte, lojas, bancos, escolas e residncias) ou objeto (autocarga) relacionase quer com sua maior freqncia quer com a visibilidade maior que tenham estas ocorrncias na sociedade. Poderiam ser encaradas como parte fundamental da relao da polcia com o que transformado, em cada momento, em problema de segurana maior pelos segmentos sociais dominantes. Assim, por exemplo, poderamos pensar que a existncia, no nvel maior de abrangncia, do cdigo 003 trnsito, com toda a ambigidade que apresenta, responde, na verdade, a uma enorme concentrao da atividade do policial militar nos eventos neste setor: segundo dados da prpria PM, cerca de 56% das intervenes em 2001 foram classificadas neste cdigo (RAMOS, 2002). Nesse sentido, o estudo sistemtico das incluses e excluses ocorridas no sistema se que ocorreram permitiria desenredar alguns indcios sobre o que vai se tornando mais ou menos importante na atuao policial. Tudo isso tambm nos
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faz recordar o objetivo mais amplo, implcito neste sistema classificatrio: produzir estatsticas sobre as ocorrncias policiais. De certo modo, a funo classificatria, neste caso, concretiza-se, em ltima instncia, na produo de estatsticas que medem e avaliam, simultaneamente, atravs dos inmeros ndices que produz, o conjunto das atividades da polcia militar e os eventos problemticos da vida social2. Aqui til relembrar Foucault e a questo fundamental do gerenciamento das populaes, nas quais o saber produzido pelas estatsticas o eixo das tcnicas de poder. Tambm creio ser til lembrar Lvi-Strauss e as diferenas entre modelos mecnicos e estatsticos. Talvez pudssemos dizer que os policiais, na interpretao das ocorrncias em que se envolvem, operam com modelos mecnicos para transform-los em modelos estatsticos. O que est no meio disso o vivido e a experincia dos profissionais envolvidos que devem, entre outras coisas, aprender a classificar sua vivncia em determinadas direes. Experincia obrigada a se auto-inscrever para produzir estatsticas, limitada pela classificao pr-existente (ou seja, a experincia de outros), mas movendo-se no campo aberto pela utilizao, na classificao, de princpios operatrios distintos. Gostaria de terminar lembrando que realizei aqui apenas um pequeno exerccio a partir do texto de Durkheim e Mauss, buscando pensar, particularmente, aquele segundo momento em que, aps ter estabelecido o postulado de que a classificao das coisas reproduz a classificao dos homens, demonstrando a precedncia lgica da organizao social sobre o sistema classificatrio, insistem, em seguida, no processo dialtico contnuo de realimentao entre os dois nveis: (...) as idias so organizadas sobre um modelo que fornecido pela sociedade. Mas uma vez que esta organizao da mentalidade coletiva exista, ela suscetvel de reagir sobre a sua causa e contribuir para modific-la. (DURKHEIM e MAUSS, 1968: 184, traduo minha).
2 O lugar ocupado pela produo de ndices estatsticos absolutamente central para avaliao da prtica policial. Nessa direo creio que seria produtivo: (1) examinar os usos e impactos dos ndices na organizao interna da prtica policial em seus diversos nveis (relaes com as outras instituies de policiamento, relao com a Secretaria de Segurana Pblica, produo de normas etc.); (2) examinar os usos e impactos dos ndices na forma como so divulgados pela mdia; (3) examinar a diferena entre usos internos e externos das estatsticas. Assim, por exemplo, segundo a reportagem do Jornal do Brasil, em 08 de maio de 2003, p C2, o Secretario de Segurana do Estado do Rio de Janeiro, Anthony Garotinho, teria estabelecido em termos estatsticos as metas da poltica de segurana, estipulando uma mdia percentual de 12% para a reduo de, pelo menos, 10 delitos. A manchete da reportagem Limite do ano: 4.171 homicdios pode ser lida como, intencionalmente, irnica, pois ao mesmo tempo em que reproduz a proposta de reduo de ndices, expe um nmero que pode ser absolutamente assustador para os cidados comuns. Assim, as reaes expostas na prpria reportagem explicitam a necessidade de se reduzir a zero os homicdios e seqestros.
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PRODUO, USO DE INFORMAES E DIAGNSTICOS EM SEGURANA URBANA1

Cludio Beato
Dados e programas de preveno No h estudo exploratrio ou reviso de literatura sobre criminalidade, violncia e polticas de controle na Amrica Latina que no comece ou termine enfatizando as inmeras deficincias nas bases de informaes sobre criminalidade e violncia. Essa uma situao grave que compromete seriamente os estudos realizados, e as polticas, programas e projetos de segurana desenhados com base neste conhecimento. O desafio que enfrentamos hoje em estudos criminolgicos na Amrica Latina diz respeito justamente s bases de informaes necessrias para que se possa avanar no alcance das proposies empricas, bem como efetuar testes de teoria mais sofisticados. Sem esse conhecimento no temos ao efetiva e conseqente. As implicaes dessa situao para o desenho e avaliao de polticas de segurana so bvias. Polticas na rea da criminalidade e justia, na Amrica Latina, so efetuadas em vo cego, sem instrumentos e com orientao puramente impressionista. Como conseqncia, temos uma situao de incremento acentuado das taxas de criminalidade, do aumento do medo e da percepo de risco das populaes nos grandes centros urbanos. O ceticismo e descrena diante da aparente impossibilidade de se obter resultados esto naturalizando os fenmenos da criminalidade e violncia, como se estivssemos inevitavelmente destinados a conviver com o medo e a insegurana. Podemos dizer, sem dvida nenhuma, que dentre as diversas causas de crime hoje na Amrica Latina, destaca-se a nossa ignorncia sobre a matria. No que diz respeito ao impacto especfico de polticas e programas sociais, esta situao ainda mais obscura, pois a necessidades de tais projetos so to urgentes que, quaisquer que sejam os resultados alcanados, independente das implicaes para o problema da delinqncia, considera-se como bem sucedido. No h uma avaliao dos custos destes programas frente aos resultados alcanados, ou tampouco da
1 Verso resumida de 2. BEATO FILHO, C. C. . Crime and Violence diagnostics and information. World Bank Working papers, Washington DC, v. 1, n. 35135, p. 1-45, 2005.
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efetividade deles. Qual o impacto efetivo deles nas taxas de violncia e criminalidade? Que aspectos funcionaram melhor? Qual o lapso de tempo necessrio para que se produzam efeitos? Que tipos de combinaes so necessrios para a produo de resultados promissores? Como evitar gastos desnecessrios com abordagens que na realidade so inteis, embora bem intencionadas? A anlise dessas questes cada vez mais necessria, dada a freqente escassez de recursos que nossos governos nos mais diversos nveis tendem a enfrentar, e o natural interesse em identificar e reorientar polticas de preveno de crime a partir de decises baseadas em modelos de custo e benefcio. Esta aula vai discutir como podemos levantar dados a respeito de problemas de segurana, como transformar estes dados em informao, e a informao em conhecimento que permita uma base de ao slida e consistente atravs de programas de preveno, alm de possibilitar a avaliao dessas aes.
A escassez de informao nas bases de dados sobre criminalidade e violncia Relatrio recente do Banco Mundial que tratou dos impactos que a violncia e a criminalidade tm tido para o desenvolvimento sustentado e combate da pobreza nas Amrica Latina ressalta que o problema mais imediato que os dados so grosseiramente inadequados. As razes incluem problemas graves de sub-registro de vtimas, falta de levantamentos sistemticos de dados, e deficincias das agncias de estatsticas em reportar o crime e a violncia. Assim, a primeira prioridade na agenda emergente para tratar do problema na regio a necessidade de se incrementar a base de conhecimento sobra a natureza, extenso, e evoluo desta patologia. A sugesto dada pelo autor claramente inusitada: a prioridade da agenda est no nos resultados a serem buscados, mas em construir e delinear sistemas que ajudem, antes de qualquer coisa, ter uma percepo mnima acerca do que est ocorrendo. Da mesma maneira, e seguindo a mesma ordem de preocupaes ao referir-se ao problema da violncia e criminalidade na Colmbia, (RUBIO, 1998), destaca que para falarmos de crime, violncia e insegurana, um aspecto recorrente a incerteza acerca do que realmente est ocorrendo. O diagnstico deste fenmeno e o desenho de polticas pertinentes enfrentam desde o princpio os problemas da medio e observao, cujas gravidades parecem ser proporcionais aos nveis de violncia. (RUBIO, 1998b: 2)
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Diante dessa ausncia, a tendncia tem sido utilizar os dados de homicdio coletados usualmente pelos sistemas de informao de sade. Os homicdios, nas suas mais diversas modalidades, tornam-se o indicador para compararmos cidades, regies e pases, seja para efeitos de anlise, seja para efeitos de alocao de recursos. Contudo, a utilizao dos homicdios como parmetro comparativo sobre a violncia tambm acarreta crtica acerca da sua validade. Assim, o BID (nota tcnica 2) alerta para trs tipos de problemas que podem surgir: (a) mesmo que os homicdios tendam a ter menos problemas de sub-registro, ainda assim eles persistem, alm de graves problemas de inconsistncias entre diferentes tipos de fontes; (b) muitas formas graves de violncia nem sempre terminam em homicdios como, por exemplo, a violncia domstica ou as diversas formas de agresso interpessoal; (c) quando se utiliza o homicdio como principal medida de violncia, tende-se a subestimar outras formas tais como a violncia fsica e a intimidao. Na verdade, poderamos argumentar que o problema mais grave em relao s taxas de homicdio seja que ele tem um padro de comportamento bastante especfico, e distinto do que ocorre com outros tipos de delitos que afligem dramaticamente a populao tais como as diversas modalidades de crimes contra o patrimnio. Estudos recentes mostram como a dinmica espacial e temporal dos homicdios bastante distinta do que ocorre com outros tipos de crime (BEATO, 2000). Homicdios ocorrem mais nas regies pobres de uma cidade, estado ou pas, ao passo que os delitos contra a propriedade ocorrem mais nas regies ricas. Para efeitos de elaborao de programas de controle e preveno, esta qualificao necessria, dado que existem srios problemas de sub-registros em relao aos crimes contra o patrimnio. Da alguns estudiosos e policy makers adotarem a taxa de homicdio como indicador de criminalidade em uma cidade, regio, pas, ou at mesmo como comparao entre pases2. Isto se deve ao fato de que esta uma modalidade de crime em que o sub-registro, ou problemas legais de classificao so menores. No entanto, isto nem sempre verdadeiro, pois algumas avaliaes de sistemas de informao mostram como os dados de sade tendem a ser mais reportados em cidade e regies que contam com sistema de coleta em
2 Taxas so o nmero de delitos que ocorrem em um grupo de dez ou cem mil habitantes. Eles so calculados como o nmero de homicdios, por exemplo, divididos pela populao e multiplicados por cem mil habitantes. A razo de se utilizar este denominador de dez ou cem mil habitantes, que isso nos permite comparar o nmero dos delitos em relao a populaes de tamanhos distintos.
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organizaes mais bem estruturadas. Isto em geral ocorre nas cidades plos de cada regio (CASTRO, ASSUNO E OTTONI, 2002) Por outro lado, taxas de homicdio podem ser indicadores agregados que terminam ocultando uma srie de fenmenos distintos que podem ser do interesse do planejador em conhecer. Podemos ter a mesma taxa de homicdios em duas cidades e, no entanto, distribuies serem completamente diferentes (LYNCH, 1995). No ano de 1996, a regio metropolitana do Rio de janeiro, segundo o SIM Sistema de Informaes de Mortalidade, teve uma taxa de homicdio de 59,35 homicdios por cem mil habitantes. A regio metropolitana de So Paulo tambm teve um taxa parecida de 55,58. No entanto, as similaridades entre as taxas ocultam importantes diferenas. No Rio de janeiro, a taxa de morte por homicdios entre os jovens entre 15 e 29 anos 34% maior do que as taxas no mesmo grupo de idade em So Paulo. Alm disso, as mortes por armas de fogo representaram 87% das mortes por homicdios no Rio de Janeiro, ao passo que em So Paulo elas representaram 47% (BATITTUCI, 1999). Estes nmeros nos indicam que, embora as taxas sejam parecidas, do ponto de vista de sua composio, elas so bastante diferentes. Finalmente, existe a discusso acerca da agregao de coisas diferentes sob o mesmo rtulo de homicdio. Tomarmos as definies oficiais da ocorrncia de homicdios nos leva falsa idia de que todos eles tm uma mesma motivao3. Uma forma de compreendermos a diversidade de tipos poderia ser trat-los com base no relacionamento entre o agressor e a vtima (PARKER & SMITH, 1979. SMITH & PARKER, 1980. PARKER, 1989). Nessa perspectiva, foram classificados quatro tipos de homicdio: (a) homicdio no primrio resultante de roubo; (b) homicdio no primrio como resultado de outros crimes; (c) homicdio primrio entre pessoas no ntimas tais como amigos e; (d) homicdios primrios entre pessoas ntimas tais como familiares. Apenas o homicdio primrio, isto , aquele que ocorre entre pessoas que tm um prvio relacionamento, correlaciona-se com indicadores socioeconmicos de desenvolvimento. Os homicdios no-primrios, vinculados a casos de assalto ou roubo, tendem a seguir o mesmo padro de outros delitos contra a propriedade. Toda a digresso acima no nos deve conduzir falsa idia de que os homicdios no so indicadores extremamente importantes da situao de violncia
3 Muitos estudos tendem inclusive a analisar os distintos tipos de homicdio como se todos tivessem uma mesma causa definida por fatores ordem estrutural, sejam eles de ordem socioeconmica, institucional, social ou demogrfica (KATZ, 1988).
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e criminalidade e determinados locais. Pelo contrrio, o que est sendo discutido a extrema diversidade de fenmenos que existe em apenas um delito. Isto nos sugere fortemente a necessidade de se compreender todas estas nuances para a elaborao de programas que sejam eficazes. Compreender a distribuio de homicdios que ocorrem vinculados a razes de ordem utilitria tais como o latrocnio4, ou homicdios resultantes de uma dinmica domstica de conflitos e agresses.
Informaes e programas de preveno A tendncia recente na Amrica Latina tem sido a de incorporar crescentemente componentes de preveno social e situacional de crimes na agenda das polticas pblicas de segurana. Isto no ocorre por acaso, pois eles so mais eficazes, com resultados mais duradouros e muito mais baratos do que as estratgias de represso adotadas tradicionalmente. Isto corroborado em estudo realizado pela Rand Corporation, no qual analisou-se o impacto de diferentes estratgias para preveno de crimes atravs de programas de interveno comparada introduo de legislao dura. Os programas de interveno incluam (a) visitas a lares por assistente logo aps o nascimento das crianas durante at os seis anos de vida; (b) Treinamento e terapia para famlias que tivessem crianas que houvessem demonstrado comportamento agressivo na escola, ou que estivessem em vias de serem expulsos dela; (c) quatro anos de incentivo monetrio para induzir garotos carentes a se graduarem; (d) monitoramento e superviso de jovens secundaristas que tenham exibido comportamento delinqente. Estes programas foram comparados ao impacto que a introduo da lei dos Three Strikes5 teve sobre as taxas de crime na Califrnia. A comparao favorece amplamente os programas de interveno e, em especial, os de incentivo monetrio na forma de uma bolsa escola. Cidades colombianas como Bogot e Cali tambm vm adotando com bastante sucesso programas de preveno envolvendo jovens, reforma da justia e das organizaes policiais, alm de projetos de reurbanizao. A cidade de Bogot registrou, em 1993, 4.352 homicdios. Terminou o ano de 2002 com 1902 homicdios,
4 No Brasil, isto significa o assalto seguido de morte, que , inclusive, investigado pelas delegacias de crimes contra o patrimnio. 5 A legislao dos Three Strikes extremamente severa, estabelecendo que aps a terceira reincidncia o delinqente ter uma pena de 25 anos, no importando a gravidade do delito cometido.
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reduzindo a menos da metade suas taxas de homicdios por cem mil habitantes, conforme vemos no quadro abaixo. O programa Seguridad Y Convivencia Ciudadana articulou simultaneamente programas na rea de justia e polcia envolvendo desenvolvimento tecnolgico de comunicao e bases de dados para a polcia, alm da proviso de equipamentos. Alm disso, projetos voltados para grupos vulnerveis e de recuperao de espaos pblicos foram implementados, alm de fortalecimento do sistema de justia e reforma das instituies policiais atravs de programas de treinamento e equipamentos. Grfico 1: Taxa de Homicdios por cem mil habitantes em Bogot e Colmbia
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses - Bogot-CO
Da mesma maneira, Cali, durante os anos 1980 e 1990, assistiu grande crescimento das taxas de homicdios, que passaram de 23 por cem mil habitantes em 1983, para 90 em 1993. O programa Desenvolvimento, Segurana e Paz DESEPAZlidou com fatores de risco identificados no contexto especfico de atuao do programa, tais como o lcool; as armas de fogo; cultura de resposta violenta ao conflito; impunidade e ineficincia da justia e da fora policial e; pobreza, desigualdade social e marginalidade. A primeira rea estratgica desenvolvida foi a produo sistemtica de informaes sobre a violncia que pudessem servir de base para a elaborao de planos e estratgias. Duas abordagens foram adotadas para o levantamento de dados: (1) epidemiologia da violncia, sob a coordenao de uma epidemiloga, um grupo, no qual estavam representantes da polcia, fiscalizao, sade, medicina legal e escritrio de direitos humanos, reunia-se semanalmente a fim de estudar detalhadamente os
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eventos violentos ocorridos na ltima semana e preparar relatrio a ser analisado pelo Conselho Municipal de Segurana. (2) Pesquisas de opinio, a fim de avaliar a qualidade dos servios de justia e de polcia, que era realizada a cada seis meses.
Informaes municipais de segurana Quando estamos tratando de programas de preveno, temos que desenvolver um sistema de informaes que no esteja relacionado apenas aos dados de criminalidade, violncia e segurana pblica. A interveno em fatores de risco da violncia pressupe alguma indagao acerca de quais so eles, bem como do impacto na criminalidade. Alguns deles encontram-se expressos nos dados relativos segurana pblica. Outros, entretanto, devem ser buscados no contexto socioeconmico no qual ocorrem os crimes, e da a necessidade de uma base extensa de informaes que no se relaciona apenas s agncias de justia e controle, mas a variveis que expressam este contexto e informaes sobre organizaes e instituies que podem estar influindo positiva ou negativamente sobre os padres de criminalidade. A recente experincia que est sendo implantada em algumas cidades americanas atravs do NIJ denominada de COMPASS (Community Mapping, Planning, and Analysis for Safety Strategies) constitui-se num bom exemplo de utilizao intensiva de dados de diversas origens. Seu objetivo justamente implementar sistemas de mensurao de eventos criminais e comunitrios que possam servir a propsito de planejamento e anlise. Assim, quaisquer bases de dados disponveis podem vir a compor um armazm de dados, que congregaria informaes criminais, comunitrias, informaes mapeadas e pesquisas de opinio e comportamento.
Obstculos a uma abordagem emprica dos problemas de criminalidade e violncia Dados que sejam informaes e informaes que se constituam em conhecimento. Todas as dificuldades e vicissitudes expostas acima nos apontam para um problema que central na constituio de conjuntos de dados que possam auxiliar a elaborao de planos e projetos. Ter dados sobre um fenmeno no significa necessariamente ter informao disponvel. Sabemos que existem muitos dados em diversas organizaes, mas a desorganizao em seu armazenamento no os torna
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facilmente disponveis para sua utilizao. O custo financeiro ou at mesmo poltico da organizao desses dados muitas vezes inviabiliza qualquer utilizao mais sistemtica deles. Registros policiais encontram-se em forma manuscrita e dispersos em pores e salas mal preparadas. Por outro lado, muitos dos detentores de informaes vitais para a compreenso de um problema podem ter muitas e variadas razes para no os fornecerem aos representantes do poder pblico. No que diz respeito aos dados oficiais sabemos que informaes criminais e judiciais so precrias, pouco sistematizadas e sua divulgao errtica. Isto torna difcil a construo de sries histricas, alm de inviabilizar as comparaes inter e intra-regionais, ou internacionais6. Algumas condies afetam negativamente essa qualidade que tem a ver com caractersticas das organizaes encarregadas da coleta destes dados. Uma delas referese s tecnologias de processamento de dados: raramente as organizaes policiais ou de justia possuem computadores integrados em rede e submetidos a mecanismos eletrnicos de coleta de dados. Ainda usa-se muito papel no preenchimento das ocorrncias, sendo o computador uma mquina absolutamente estranha ao cotidiano dos quartis e delegacias. Outra tem a ver com a qualificao das pessoas alocadas nas atividades de coleta e registro de informaes. sempre importante lembrar que quando se pretende montar um sistema de informaes, deve-se ter pessoal minimamente qualificado para a tarefa, que tenha um domnio no manejo de bancos de dados eletronicamente disponveis, planilhas e, se possvel, de algum software de anlise estatstica de dados. A par das condies necessrias para se transformar dados em informaes que possam ser utilizadas pelos agentes destes programas, temos outra ordem de fatores a conspirar contra a transformao dessas informaes em conhecimento. A primeira tem a ver com a centralidade dessas atividades no conjunto das prticas organizacionais. Estatsticas so produzidas por departamentos e unidades que nada tem a ver com o planejamento operacional das organizaes e
6 Ver (1) INDICADORES SOCIAIS DE CRIMINALIDADE Trabalho elaborado de acordo com o convnio SG n 033/86 e o Termo de Renovao SG-003/87, celebrados entre a Fundao Joo Pinheiro (FJP) e o Ministrio da Justia - Programa Ruas em Paz. (2) IBGE, Rio de Janeiro. Pesquisa de vitimizao: dificuldades e alternativas. Rio de Janeiro, 1985. Mimeo. (3) PACHECO, Lcia Maria M.; CRUZ, Olga Lopes da; CATO, Yolanda S. D. Construo de indicadores de criminalidade. Rio de Janeiro, IBGE. Mimeo.
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setores encarregados da preveno e controle da criminalidade. Anlises mais compreensivas da criminalidade urbana so descartadas em favor da confeco de relatrios inspidos e de nenhuma serventia para os propsitos finais destas agncias. Outras condies referem-se utilidade deste tipo de informaes para o trabalho de ponta das organizaes policiais e judicirias, que se traduzem numa disjuno percebida pelos profissionais entre a informao e sua prtica cotidiana. Acrescente-se a isto que muitas vezes h um excesso de informaes solicitadas no preenchimento de boletins de coleta de dados. Existe outra ordem de problemas, entretanto, que diz respeito a um certo tipo de cultura institucional e poltica ainda prevalecente em muitos setores da administrao pblica.
Mitos que paralisam policy makers Um dos principais problemas relativos formulao de polticas pblicas diz respeito a alguns mitos bastante presentes nas elites polticas e gerenciais na rea de segurana. Vamos a alguns deles:
Nossos problemas de criminalidade so to urgentes que no posso ficar perdendo tempo com estudos e avaliaes.
verdade que os problemas de crescimento da criminalidade e violncia nos grandes centros urbanos tm sido marcantes, e em alguns casos aterradores. A ausncia de avaliaes e estudos cientficos, entretanto, dever torn-los pior ainda. Nesta rea no existem improvisaes ou insights bem intencionados, mas estratgias slidas e permanentes ao longo do tempo que devem ser perseguidas disciplinadamente (SHERMAN et al. 1997. NEWMAN, 1999). bastante comum que, na ausncia de qualquer orientao mais racional, as polticas sejam as mais tradicionais e, provavelmente, mais ineficazes. Estamos vivendo a difcil situao de no sabermos quais os problemas mais graves simplesmente porque no temos quase nenhuma informao sobre eles. Este um quadro freqente na Amrica do Sul. Raros so os pases que dispem de sistemas de aferio confiveis sobre o problema da criminalidade e violncia, como atestam um sem nmero de autores que reclamam a montagem de bases de dados
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(FJP, 1988. RUBIO, 1998b. MOSER e SHARADER, 1999. BEATO, 2000. BUVINIC e MORRINSON, 2000). Conseqentemente, nossos policy-makers no so donos de sua prpria agenda, tendo que reagir ao sabor dos fatos espetaculares noticiados pela mdia, ou sob a presso de figuras influentes.
Para enfrentar os nossos graves problemas de criminalidade, antes de tudo, devemos equipar as nossas polcias que andam em carros velhos, enfrentando bandidos com armas mais poderosas e ganhando um salrio miservel.
Um exemplo eloqente da ausncia de diagnsticos a famosa resposta de aparelhamento das polcias que muitas vezes nossos prefeitos tendem a repetir em suas cidades, atravs da proviso de recursos materiais para as organizaes policiais. Poderamos arriscar um diagnstico alternativo que, mais grave que o sucateamento material das polcias seu estado de indigncia administrativa e gerencial. As organizaes policiais latino-americanas so refns de antigos modelos de gerenciamento, muitos deles de inspirao militar, que no se coadunam realidade da criminalidade urbana de nossos dias (BUVINIC e MORRINSON, 2000b. BEATO, 2001b)
Para que estatsticas detalhadas? Quem quiser informaes sobre a criminalidade, que leia os eloqentes relatos que nossos jornais de circulao diria trazem sobre o tema.
Este , provavelmente, o mais preconceituoso dos argumentos, pois ignora o fato de que a mdia seletiva em relao aos fatos criminais noticiados. Apenas os grandes crimes ou os fatos notveis so objeto de ateno por parte de jornalistas. Muitas vezes, estes fatos envolvem pessoas que supostamente no deveriam ser vtimas da violncia (em geral da classe mdia para cima), desconhecendo a violncia cotidiana e corriqueira nos espaos urbanos em que habitam grupos desprivilegiados. Por outro lado, se verdade que grandes crimes noticiados pela imprensa so importantes na formao da percepo de nossas populaes, os eventos que mais a afligem so os pequenos delitos urbanos, que nem sempre resultam em ferimento ou morte das vtimas. Esta uma dimenso da violncia urbana que apenas estatsticas detalhadas so capazes de fornecer.
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Identificando problemas de criminalidade e violncia Tanto o processo de construo de parcerias como de soluo de problemas so dependentes de uma definio prvia de qual ser a comunidade objeto do processo de interveno. Definir problemas relacionados violncia e criminalidade significa tambm definir grupos de interessados na soluo destes problemas. O programa Safer Cities das Naes Unidas recomenda a utilizao de trs tipos de ferramentas para a formulao de planos e projetos de preveno. O primeiro tipo refere-se justamente aos dados e informaes a serem levantados para determinar a extenso e a natureza dos crimes7. Qualquer programa de preveno que envolva seja a utilizao de estratgias de reduo de oportunidades, ou de desenvolvimento social, dever efetuar uma anlise detalhada de dados para formulao de estratgias, bem como para o monitoramento e avaliao de resultados. Em nvel local (municipal) podemos encontrar vrias informaes que contribuem para a formulao de atividades de preveno, em especial bases de dados geocodificadas, que podero ser mostradas em mapas digitalizados. A construo desses geoarquivos consiste na montagem de bases geo-referenciadas de informao de diversas fontes administrativas, da justia criminal e de dados censitrios. A base espacial torna-se o denominador comum de todas estas bases de informao oriundas de diferentes fontes, com distintas unidades de contagem, tornando possvel a construo de uma base de dados que agregue os mais diversos tipos de informao. O sistema alimentado por: (a) fontes no policiais tais como rgos da administrao pblica que cuidam de parques, escolas, trnsito, habitaes e prdios, igreja etc; (b) fontes policiais referentes s bases de dados sobre quadrilhas e gangues, servio de inteligncia, arquivos de homicdios, mapas de diversos tipos de crimes, dados de outros rgos de justia criminal etc; (c) grupos comunitrios produzindo informaes resultantes de encontros formais e informais com a comunidade, informaes recebidas de outras agncias e associaes de programas de preveno. Todas estas informaes so processadas pelo sistema que as encaminha a uma unidade de anlise, encarregada
7 As outras ferramentas dizem respeito ao desenvolvimento de estratgias adequadas preveno e solues especficas para problemas, e definio de modalidades de implementao e institucionalizao destes programas. Isto envolve a formulao de planos estratgicos e de mobilizao de grupos, at a orientao focalizada para problemas especficos, mobilizao comunitria, reforma da justia, bem como para o treinamento de agentes destes processos a nvel local.
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da identificao de hot spots. Esta informao disseminada posteriormente para os encarregados do policiamento, de unidades especiais da polcia e aos rgos da administrao municipal envolvidos, alm da comunidade, associaes e organizaes da sociedade civil. Trata-se de uma estrutura que visa integrar uma grande gama de informaes em um sistema nico que congregue a polcia com agncias pblicas e civis. So muito raros os exemplos de um gestor que disponha simultaneamente de um sistema com esta diversidade de informaes organizada de forma sistemtica e consistente. O usual que apenas algumas dessas informaes estejam disponveis de forma fragmentria e dispersa em distintas organizaes e agncias pblicas. Assim, a orientao a ser seguida a de organizar o maior nmero delas, de forma a se montar um mosaico incompleto de uma paisagem bastante complexa. A montagem dessas vrias frentes de informaes deve-se ao fato de que no existe uma frmula nica de classificao, mensurao ou definio de delitos criminosos. Cada organizao encarregada do processamento de crimes e criminosos os classifica de acordo com seus objetivos e orientaes. Existem vrias possibilidades para se obter informaes a respeito de criminalidade, violncia e sobre as organizaes de polcia e justia. Podemos consegui-las atravs de (a) fontes secundrias tais como os dados oficiais e registros administrativos existentes, ou ento podemos (b) produzir estes dados atravs de observaes diretas, surveys de vitimizao e auto-resposta ou observaes experimentais.
Informaes oficiais As informaes oficiais podem ser coletadas a partir de dados disponveis nas agncias oficiais encarregadas da produo de informaes a respeito de crimes e criminosos, bem como das prprias agncias da justia criminal (polcias, promotoria, juizes e prises). Registros oficiais e administrativos so produzidos por organizaes policiais, hospitais de pronto-socorro e organizaes encarregadas da emisso de atestados de bito dentre outras. Conforme veremos adiante, um dos problemas com este tipo de fonte de informao refere-se aos eventos que no chegam ao conhecimento da polcia pelas mais diversas razes. Mais adiante nos dedicaremos a este tipo de problema conhecido como cifra negra".
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A par do problema da cifra negra, as dificuldades em tomar as estatsticas policiais referem-se tambm ao domnio de eventos com que cada organizao do sistema de justia lida. Conforme vemos no quadro adiante:
Quadro I: Modelo de informaes sobre fluxos e taxas de produo da justia criminal

SEGMENTO ORGANIZACIONAL Polcia Militar Polcia Civil Ministrio Pblico Justia Censo Penitencirio PAPIS Ocorrncias Inquritos Denncias Processos PESSOAS Prises Indiciados/Implicados Denunciados/Acusados Condenados Populaes Prisionais
Fonte: Indicadores Sociais de Criminalidade. Belo Horizonte; Fundao Joo Pinheiro, Centro de Estudos Polticos e Sociais, 1987
No que diz respeito s etapas iniciais do processamento de crimes e criminosos no Brasil, h trs sistemas de classificao de crimes violentos: o das Polcias Militares Estaduais; Polcias Civis e, em relao aos homicdios, o Sistema de Informaes de Mortalidade do Ministrio da Sade. Em alguns estados, como Rio de Janeiro e So Paulo, dados da Polcia Militar so agregados pela Polcia Civil, que se encarrega da apurao do crime. Mesmo ao tomarmos apenas os delitos de homicdio, que por sua prpria natureza nos levariam a supor um menor grau de subnotificao, observamos diferenas resultantes das distintas tarefas que cada uma das organizaes policiais cumpre. A tabela 1 ilustra essa discrepncia em relao aos eventos atribudos a cada uma das organizaes no que diz respeito aos homicdios. Conforme se v, as diferenas entre essas fontes podem chegar a quase 50% dos homicdios registrados. Em 1991, por exemplo, a PMMG havia contabilizado 231 homicdios; a Polcia Civil, 312; e o SIM, 308. As discrepncias so bastante expressivas, e j foram observadas outras vezes (FJP, 1987). O Sistema de Informaes de Mortalidade do Ministrio da Sade registra as
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ocorrncias resultantes dos registros de bitos preenchidos por profissionais da rea mdica. A Polcia Militar limita-se a registrar as ocorrncias verificadas no local para, no momento seguinte encaminh-la Polcia Civil por meio de algum documento de ocorrncia (BOs). A Polcia Civil tomar essas ocorrncias, bem como outros casos que se tornam homicdios posteriormente, para efetuar investigaes no sentido de classific-los juridicamente, tendo como referncia o Cdigo Penal, o que ir gerar outro tipo de documento de ocorrncia. Assim, uma classificao de homicdio ou tentativa de homicdio na Polcia Militar poder ser qualificada mais adiante como homicdio doloso, homicdio culposo, latrocnio ou leso corporal seguido de morte, conforme inqurito conduzido pela Polcia Civil. J nos registros de bitos, documento gerado por atestados de bito conferidos por mdicos, a causa de morte pode ser uma perfurao por objeto contundente (OLIVEIRA et alii, 2000), classificado nas Estatsticas de Mortalidade, no captulo relativo a causas externas, como homicdio, at o ano de 1995, ou como morte resultante de agresses, mais recentemente. As diferenas observadas, portanto, resultam das prprias diferenas nas funes de cada organizao.
Tabela1: Homicdios registrados em Belo Horizonte (1991-1999)

Sistema de Informaes sobre Mortalidade 308 280 274 261 373 396 436
Ano 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Polcia Militar 231 196 197 218 235 259 271 368 428
Polcia Civil 312 286 293 295 321 323 326 433 505 Fonte: PM, PC e SIM.
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Nmeros to discrepantes so teis para se trabalhar? Nmeros to discrepantes poderiam comprometer as bases de dados utilizadas para mensurar um tipo de delito que, em tese, no haveria por que serem to distintos. Afinal, homicdios so delitos com supostamente nmeros pequenos de subnotificaes, dado que a possibilidade de ocultao da materialidade do crime menor. Contudo, no assim que ocorre, restando-nos ento avaliar a congruncia entre as diferentes fontes de dados, de tal forma a verificar a possibilidade de, no obstante as diferenas, haver um certo padro de diferenas entre as bases de dados. Grfico 2: Regresso Homicdios PM e PC em Minas Gerais
Fonte: PM e PC de Minas Gerais
No caso de homicdios, podem-se perfeitamente prever os nmeros contabilizados por uma das organizaes policiais pelos nmeros da outra. Embora distintas em magnitude, as informaes so congruentes o suficiente a ponto de podermos contar com um alto grau de previsibilidade de uma fonte de informao a partir da outra. Como mensurar e utilizar estes nmeros? Nenhuma dessas informaes isoladamente suficiente para responder a indagaes sobre as chances de vitimizao de diferentes tipos de crimes. Essa resposta significaria compreender a natureza dos crimes violentos e das condies de sua ocorrncia. Qual a cadeia de eventos e qual o peso de cada fator para que um determinado resultado ocorra? Estatisticamente, isso significa apreender as probabilidades condicionais associadas a um lugar ou situao particular, tal como a de ser vtima de um latrocnio, por exemplo:
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A cadeia de probabilidades condicionais para um latrocnio incluiria as chances de ser abordado num dado lugar e situao por um assaltante e das chances deste assaltante estar armado com uma arma de fogo. Dado a tentativa de assalto, qual a probabilidade de que ele atirar e, se atirar, que algum sair ferido. Alm disso, dado o ferimento, qual a chance dele constituir-se numa ameaa vida e, constituindo uma ameaa vida, que ele resultar em morte. (REISS, 1993:416) O entendimento dessas cadeias de eventos implica o levantamento de bases de dados e informaes no imediatamente disponveis s organizaes policiais. Qual a taxa de risco associada possibilidade de um motorista de txi vir a ser vtima de assalto ou de homicdio? No caso de Belo Horizonte, ocorreu em 1999 uma mdia de 1,24 assalto por dia em um universo de 92.672 corridas/dia. O risco da atividade ocupacional, portanto, de que haja um assalto para cada 74.735 corridas. O risco de morte por corrida efetuada de 1 para 27.801.600 corridas no ano. O mesmo ocorre em relao a roubo mo armada contra transeuntes no centro da cidade. O denominador deve ser a populao flutuante ou a populao residente? Em Belo Horizonte, se tomarmos a populao residente no centro da cidade, a taxa de assaltos a transeuntes em 1997 foi de 758 por cem mil habitantes, o que equivale a quase dez vezes a taxa mdia da cidade. Se tomarmos a taxa em relao populao flutuante, este nmero decresce para quase dez vezes a taxa de BH, chegando a 8 por cem mil. A capacidade de ligar dados de diferentes fontes para a anlise de problemas especficos de criminalidade e violncia, de tal forma a delinear probabilidades condicionais, uma limitao importante nas bases de dados policiais. Uma possibilidade de como se fazer isso o que veremos adiante.
Possibilidades alternativas de levantamento de dados Vrias formas alternativas de coleta de informaes e de dados tm sido sugeridas e adotadas para contornar alguns dos problemas com as diversas fontes de informao. Surveys de vitimizao tm sido crescentemente sugeridos como importantes instrumentos para fornecer informaes complementares s estatsticas criminais produzidas pelas organizaes do sistema de justia criminal, especialmente delitos no comunicados aos agentes do sistema. Dado que muitos problemas de segurana so bastante localizados e manifestam-se em uma rea geogrfica bastante reduzida, outras formas mais
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baratas de se obter informaes podem ser utilizadas, Grupos focais com moradores e interessados da regio, entrevistas com pessoas chave, observao participante e at mesmo lanar mo de gravaes em vdeo podem ser recursos bastante eficazes para o levantamento de informaes.
Em busca da cifra negra Outra forma de aferir as taxas de criminalidade seria atravs de surveys de vitimizao. Nos ltimos anos estes surveys tm sido freqentemente sugeridos como estratgia de reduo dos sub-registros, bem como da produo de dados que no so coletados, ou cuja produo bastante deficiente. Este o caso de eventos que, pelas mais diversas razes, nem sempre chegam ao conhecimento das autoridades judicirias e policiais, ou de delitos cuja classificao no encontra amparo nas formas oficiais de categorizao. Contudo, no obstante serem um importante avano em relao aos sistemas oficiais, a produo de surveys de vitimizao tambm produzem dados incompletos e inconsistentes. O objetivo das pesquisas amostrais de vitimizao obter informaes detalhadas da freqncia e natureza de crimes como estupro e violncia sexual, assaltos, agresses, arrombamentos, furtos e roubo de carro, tenham sido eles comunicados polcia ou no. A pesquisa buscar obter informaes sobre (a) as vtimas; (b) os agressores e seu relacionamento com as vtimas; e (c) os delitos e as circunstncias em que ele ocorreu (hora e local, uso de armas, conseqncias econmicas etc). Alm disso, buscar-se- obter informaes suplementares sobre a experincia das vtimas com o sistema de justia criminal, as medidas tomadas para autodefesa e a possvel utilizao de drogas por parte dos agressores. Pesquisas desta natureza so pertinentes porque complementam os dados oficiais de segurana, permitindo uma avaliao da dimenso da cifra oculta de crimes. O grfico seguinte um exemplo das diferenas entre as taxas de ocorrncias registradas pelo sistema de justia e pelo survey de vitimizao. Ele compara as taxas de furto registradas pela Polcia Militar, pela Polcia Civil e as taxas obtidas atravs da pesquisa realizada no municpio de Belo Horizonte pelo CRISP. Nele, pode-se ver que o tipo de investigao aqui proposta permite um melhor dimensionamento da ocorrncia do fenmeno a que se prope conhecer do que apenas o uso das taxas oficiais de ocorrncias.
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Grfico 3: Estimativa proporo denncias PM, PC e survey vitimizao
Fonte: CRISP - Survey de Vitimizao em Belo Horizonte, 2002
A tabela abaixo, por sua vez, descreve as diferenas de taxas para outros delitos considerados na pesquisa. Tabela 2: diferenas estimativas de taxas - Funil de ocorrncias
Crime Roubo Furto Invaso de domiclio Agresso sexual Agresso fsica Survey Vitimizao Taxa 8.984,2 14.114,4 5.357,4 358,3 3.252,5 Taxa 1.005,6 2.090,0 348,5 17,8 754,2 PMMG Razo 8,9 6,8 15,3 20,1 4,3 Taxa 132,6 738,0 300,0 12,6 307,3 PC Razo 67,7 19,1 17,8 28,4 10,5
Fonte: CRISP Survey de Vitimizao em Belo Horizonte, 2001
Pesquisas de vitimizao so importantes tambm na medida em que permitem maior conhecimento acerca da percepo que a populao constri a respeito dos agentes de segurana pblica. Constitui-se, portanto, num instrumento de avaliao direta das pessoas sobre a atuao do estado na segurana pblica. As tabelas seguintes descrevem os percentuais referentes opinio que os entrevistados manifestaram sobre as polcias no municpio de Belo Horizonte, alm das experincias vividas junto a essas instituies.
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Tabela 3 - Voc acha que as polcias em Belo Horizonte:

PM Trabalham muito bem e razoavelmente bem Muito ou razoavelmente violenta com a populao Fonte: CRISP Survey de Vitimizao em Belo Horizonte, 2002. 53,7% 58,4% PC 51,9% 46,0%
Tabela 4 - J foi vtima de extorso pela polcia?

Bairro no Voc j foi vtima de: Violncia Extorso violento PM 12,8% 2,7% PC 4,0% 2,4% Favela no violenta PM 19,4% 2,8% PC 7,1% 2,4% Favela violenta PM 27,1% 1,9% PC 6,4% 2,0%
Fonte: CRISP Survey de Vitimizao em Belo Horizonte, 2002.
Alm disso, investigaes desta natureza possibilitam tambm maior cientificidade no planejamento de polticas pblicas, na medida em que tornam vivel o acesso a informaes sobre a natureza e a extenso de crimes, bem como dos hbitos que levam as pessoas a reportarem crimes polcia. Estas informaes podem ser valiosas no planejamento de estratgias para o combate criminalidade violenta e para medidas de mensurao sobre as estratgias adotadas na preveno da criminalidade. Conforme o perfil de violncia detectada pelo survey, os agentes de segurana pblica podem dirigir esforos atravs de campanhas educativas e do estmulo a denncias de uma srie de delitos que escapam ao seu registro8. Os estudos de vitimizao permitem ainda a comparao entre taxas de diferentes cidades ou reas da mesma regio metropolitana, como proposto neste projeto. Sua avaliao ao longo do tempo permite uma descrio precisa da evoluo da criminalidade. No Brasil, a cifra de pessoas que no registram queixa na polcia bastante significativa e similar a de outros pases, como os EUA e Inglaterra. Segundo suplemento de vitimizao includa na pesquisa PNAD de 1988, 67,5% das vtimas de furto e roubo e 60,8% das vtimas de agresso no recorreram polcia, pelos mais diversos motivos.
8 O mais eloqente caso de sub-registro refere-se aos delitos de violncia domstica dirigidas contra a mulher e crianas.
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No caso de agresses, 20% julgaram que no era necessrio, 19,4% disseram que no queriam envolver a polcia, 17,5% resolveram sozinhos e 14,7% no acreditavam na polcia. A proporo dos que no acreditavam na polcia como motivo para no recorrer a ela maior quando se trata de roubos e furtos (27,7%). No se deve, contudo, superestimar os benefcios deste tipo de pesquisa. Elas no substituem, mas complementam as outras formas de levantamento de dados. No devemos negligenciar o fato de que pesquisas de vitimizao so instrumentos que produzem informaes a nvel individual, mas no produzem bons dados a respeito de organizaes comerciais, por exemplo. Na verdade, este tipo de enquete, no obstante sua importncia para descortinar a cifra negra de alguns tipos de delitos, no bom instrumento para revelar crimes contra empresas, ou orientar polticas focalizadas ao nvel de vizinhana. A produo de pesquisas que revelem o tamanho das vitimizaes de empresas contribuiria para compreendermos importantes aspectos do crime organizado em grandes centros urbanos. Por outro lado, as limitaes decorrentes do tamanho da amostra neste tipo de pesquisa terminam por torn-la inoperante como instrumento de definio de polticas e programas a nvel local. Incorporando dimenses espao-temporais: o uso de geoarquivos Uma das ferramentas mais importantes para a anlise criminal so os mapas. Esta uma rea que avanou bastante nos ltimos anos, em virtude do desenvolvimento da informtica, que tornou possvel a utilizao de mapas eletrnicos e dos sistemas geogrficos de informao eletronicamente disponveis. A utilizao de mapas para a anlise de dados de diferentes naturezas j possui uma longa tradio. Os mapas a seguir so do sculo XIX. O primeiro ilustra a localizao dos casos de clera em Londres. A simples visualizao dos dados no espao permitiu identificar que eles estavam ocorrendo ao redor de alguns poos de gua contaminados pelo vibrio. O segundo mapa ilustra casos de crimes contra a pessoa e contra o patrimnio em regies da Frana. Tal como ainda ocorre em nossos dias, esta distribuio era distinta quando levamos em contas variveis de desenvolvimento socioeconmicas. O mapa abaixo nos d uma informao bastante conhecido de todos: a distribuio da populao mundial. Sua visualizao, entretanto, nos fornece uma imagem muito mais eloqente do que a informao atravs de tabelas.
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Figura 1: Map of Cholera Death and Locations of Water Pumps
Figura 2: Balbia and Guerry (1829) Maps Comparing Crime and Instruction
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Exemplo de Mapa do Sculo XIX A simples visualizao de informaes em um mapa nos permite uma compreenso mais fcil, apresentando conseqentemente uma possibilidade melhor de compartilhar informaes. Esta propriedade essencial para quem quer desenvolver projetos e programas de preveno de crimes, pois mapas podem ser uma maneira fcil de conceber, visualizar e analisar um problema difcil9. Tradicionalmente, a criminologia tem estado atenta s dimenses temporais da criminalidade. Reconhecer os determinantes das tendncias verificadas ao longo do tempo tem sido a questo crucial para muitas perspectivas explicativas e de atuao sobre o fenmeno. Contudo, a tendncia recente na organizao de dados policiais tem sido a de incorporar a dimenso espacial tanto para a explicao como para o planejamento de aes e estratgias de controle. A criao de unidades de anlise de crimes tem se constitudo num dos principais suportes para o desenvolvimento de policiamento comunitrio e de soluo de problemas. Sistemas de informao tm servido para a deteco de padres e regularidades, de maneira a dar suporte s atividades de policiamento, bem como para prestar contas comunidade sobre problemas relativos a segurana (Buslik e Maltz, 1998). Para o analista, a incorporao de dimenses espaciais na anlise adiciona um novo e importante elemento de explicao do fenmeno. Isto permitiu descortinar um dos princpios de anlise espacial mais importante: a de que se trata de fenmeno bastante concentrado tanto espacial como temporalmente10. Alm disso, sabemos tambm que um grande nmero dessas ocorrncias geralmente origina-se num pequeno nmero de ofensores. Geoarquivos e anlise criminal A construo de geoarquivos consiste na montagem de bases georeferenciadas de informao de diversas fontes administrativas, da justia criminal e de dados censitrios. A base espacial torna-se o denominador comum de todas essas bases de informao oriundas de diferentes fontes, com distintas unidades de contagem, tornando possvel a construo de uma base de dados que agregue os mais diversos tipos de informao. Esquematicamente, a montagem de um geoarquivo representada a seguir:
9 Uma ao introduo ao estudo do mapeamento de crimes encontra-se disponvel no endereo www.crisp.ufmg.br 10 Ver Sherman, Lawrence W.; Gartin, Patrick R. e Buerger, Michael E. 1989: Hot Spots of Predatory Crime: Routine Activities and the Criminology of Place. Criminology, vol. 27, n. 1, pp. 27-55.
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Figura 3: Montagem de um geoarquivo

Comunidade
Exemplos de dados: Mapas de ruas Uso Urbano Dados demogrficos Mapas cognitivos Territrio quadrilhas e grupos Escolas
Agncias Justia Criminal

Exemplos de dados: Ligao Vtima, ofensor, incidente Territrios quadrilhas Prises Jurisdies delegacias Liberdade condicional
GEOARQUIVO
Anlise Problemas Desenvolvimento Estratgico Preveno + Interveno Comunidade e Agncias sistema justia
Informaes oriundas de diferentes fontes tornam possvel a montagem e superposio de mapas temticos de diferentes fontes, tais como o mapa adiante com informaes a respeito da renda mdia de setores censitrios superposto a mapas de homicdio na cidade de Belo Horizonte. Mapa 1: Homicdios por distribuio de renda em setores censitrios de Belo Horizonte
Fonte: IBGE / CRISP / PMMG
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O resultado mais visvel da montagem de geoarquivos est na possibilidade de realizar anlise especfica para problemas locais (mapa 1). Para tal, um conjunto de tcnicas e mtodos tem se desenvolvido para a identificao de hot spots, ou reas com alta incidncia de criminalidade, que tem servido de base para o planejamento conjunto entre diversas agncias pblicas (TAXMAN e McEWEN, 1998). Um dos problemas inerentes criao de unidades deste tipo particularmente agudo no Brasil. A ausncia de um enfoque especfico voltado para a anlise de crimes que cumpra as funes acima mencionadas decorrente da fragmentao organizacional no trato das informaes por parte das organizaes policiais. Estatsticas so produzidas por departamentos e unidades que nada tm a ver com o planejamento operacional das organizaes policiais. Anlises mais compreensivas da criminalidade urbana so descartadas em favor da confeco de relatrios inspidos e de nenhuma serventia. Por outro lado, a tradio de estudos criminolgicos de natureza quantitativa ainda bastante incipiente no Brasil No temos nenhum centro de formao em criminologia, ou, sequer, uma formao especializada neste tema. Conseqentemente, abundam estudos de pouco rigor e pouco vinculados s mais slidas tradies tericas de estudos em criminologia, o que termina por dificultar a acumulao de conhecimento na rea. Mapas podem ser utilizados para fins descritivos, ilustrando crimes, chamadas telefnicas, acidentes de trnsito, e outros tipos de dados. Toda a infinidade de informaes municipal e de crimes pode ser representado visualmente. Ou ento, podemos utiliza-los para fins analticos: analisa dados e expe resultados. Logo adiante discutiremos com mais detalhes esta possibilidade, Por ora, nos deteremos um pouco nos dados a serem utilizados.
Quais informaes devem ser coletadas? Diversos tipos de informao podem vir a compor um banco de dados que possa subsidiar programas de preveno. Sua origem, conforme vimos, pode estar nas mais diversas organizaes e locais. Como regra, deveramos tentar obter informaes que fossem pertinentes aos problemas com os quais estamos lidando. De uma forma geral, entretanto, poderamos compor um quadro de informaes da seguinte maneira:
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Quadro I: Variveis dependentes crimes violentos

Crimes contra a pessoa Homicdio Estupro Consumado Tentado Consumado A residncias urbanas A estabelecimento bancrio A nibus / coletivo A casa lotrica A padaria A mercearia / supermercado A depsito em geral A veculo automotor A txi A transeunte A postos de combustvel A residncias urbanas A estabelecimento bancrio A residncias urbanas A estabelecimento bancrio A nibus / coletivo A casa lotrica A padaria A mercearia / supermercado A depsito em geral A veculo automotor A txi A transeunte A postos de combustvel A residncias urbanas A estabelecimento bancrio
Roubos sem o uso de arma
Crimes violentos
Crimes contra o patrimnio
Roubos mo armada (assalto)
Violncia domstica
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Quadro II: Variveis independentes Nvel de limpeza das ruas Porcentagem de rea ocupada com comrcio Porcentagem de rea ocupada com residncias Nmero de grupos culturais Nvel de acabamento das residncias Nmero de residncias gua tratada ndice de Infra-estrutura Esgoto encanado urbana Energia eltrica Iluminao pblica Porcentagem de domiclios Rua calada assistidos com... Telefone Banco Posto de gasolina ndice de servios urbanos Pontos de txi Agncia de correio Nmero de... Bancas de revista Telefone pblico ndice de proteo social Nmero de pessoas assistidas em programas .... Creche 7 a 15 anos Qualificao profissional Idosos Familiares
Caractersticas urbanas
Caractersticas populacionais
Renda Idade Anos de escolaridade Porcentagem de idosos Porcentagem de crianas Porcentagem de brancos Porcentagem de homens Porcentagem de empregados Porcentagem de ocupados em profisses formais Porcentagem de desnutridos Taxa de mortalidade infantil Taxa de analfabetismo
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EXPLORANDO NOVOS DESAFIOS na POLCIA: O PAPEL DO ANALISTA, O POLICIAMENTO ORIENTADO PARA O PROBLEMA E A METODOLOGIA IARA
Elenice de Souza
Introduo Um dos maiores desafios lanados s organizaes policiais est em potencializar sua capacidade de produzir, organizar, processar informaes de forma sistemtica, bem como de desenvolver uma metodologia de gesto que possa orientar, com base em evidncias e anlises, tanto o planejamento estratgico e operacional de suas atividades quanto a avaliao e o monitoramento de seus resultados. Aumentar a capacidade analtica das polcias com o objetivo de alcanar resultados mais eficientes requer mudanas profundas no modo tradicional de conceber o papel e a funo da polcia nas sociedades modernas. A polcia precisa priorizar problemas substantivos, recorrentes, que causam prejuzos s comunidades, mais do que simplesmente reagir a chamadas urgentes e fazer cumprir a lei. Isso desafia o modelo tradicional de polcia como uma organizao orientada para incidentes com a funo primordial de controlar crimes. No modelo tradicional, espera-se que os policiais a cada turno respondam rapidamente s chamadas de emergncia e estejam liberados para atender s prximas chamadas. Nesse ciclo vicioso, raramente os policiais compartilham informaes com seus pares sobre os problemas enfrentados no seu dia-a-dia e as formas alternativas de solucion-los. Isso tem dificultado a conduo de uma anlise mais precisa sobre problemas repetitivos, similares e muitas vezes comuns que ocorrem freqentemente em locais especficos. Como conseqncia, a habilidade do policial em resolver problemas tem resultado mais da sua experincia individual e do seu conhecimento prtico do que de um processo criativo, fundamentado em um mtodo analtico consistente.
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necessrio, pois, maior comprometimento das organizaes policiais com um modelo de gesto de informao e resultados que amplie o potencial das mesmas de questionar e investigar de maneira sistemtica a natureza de problemas substantivos para os quais o pblico espera uma resposta, bem como de implementar formas mais eficazes e pr-ativas de solucion-los. Policiais devem ser capacitados e treinados para se tornarem experts na soluo de problemas, aprimorando sua habilidade em utilizar ferramentas analticas com base na metodologia cientfica, que lhes permitam, mais do que reagir aos problemas de crime, intervir nas causas que contribuem para sua emergncia, identificando respostas alternativas bem como novos mecanismos de avaliao e monitoramento de resultados. Essa nova concepo do papel do policial est intimamente associada ao modelo de policiamento orientado para a soluo de problemas uma forma de gerenciamento das organizaes policiais que tem por objetivo analisar e intervir nas causas subjacentes e imediatas que geram problemas substantivos, atravs do uso da metodologia de soluo de problemas. Este modelo d assim grande valor dimenso intelectual do trabalho policial, atravs de um sistemtico questionamento sobre a natureza dos problemas que afetam comunidades, e do forte investimento em anlise, pesquisa e avaliao. Este texto tem como objetivos centrais (1) discutir o papel do analista de crime; (2) introduzir o modelo de policiamento orientado para a soluo de problemas e, (3) a metodologia de soluo de problemas.
1) O papel do analista de crime Tradicionalmente, a imagem que se tem do analista de crime remete ao indivduo que passa o dia inteiro dentro de uma unidade de estatstica do departamento de planejamento ou de inteligncia das organizaes policiais, sentado frente de um computador, com a funo de organizar e alimentar complexos bancos de dados a partir de informaes coletadas, tanto nos boletins de ocorrncias, no caso das Polcias Militares, como nos registros de crimes, no caso das Polcias Judicirias. Assim os analistas tm como funes bsicas: Controlar e sistematizar informaes e dados oficiais; Criar, organizar e alimentar bancos de dados;
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Analisar e mapear estatsticas sobre a distribuio temporal e geogrfica do crime; criar tabelas e grficos para facilitar a interpretao desses dados; Analisar a evoluo e as tendncias da criminalidade; Organizar relatrios estatsticos periodicamente; Fornecer informaes sistematizadas para executivos e gerentes das corporaes policiais. Assim, diariamente, os analistas passam a maior parte do tempo calculando taxas, analisando e mapeando estatsticas, criando grficos e tabelas, bem como elaborando volumosos relatrios sobre a evoluo e tendncias da criminalidade. Todo esse material ento colocado disposio dos gerentes e executivos das organizaes policiais com a expectativa de que possa ser utilizado para: 1. orientar o processo de tomada de decises; 2. planejar intervenes pontuais em locais ou alvos que foram identificados como prioritrios e, 3. avaliar e monitorar os resultados. Entretanto, o resultado desse importante trabalho de transformar informao e anlise em inteligncia policial acaba se transformando em pilhas de papis, que so arquivados em prateleiras, ou em relatrios no formato digital. Esse material quase sempre pouco utilizado em termos prticos. Em geral, servem mais para justificar uma interveno policial anteriormente planejada do que para orientar o planejamento estratgico e ttico operacional de aes futuras, bem como a implementao de novas metodologias de avaliao e monitoramento de resultados. Alm disso, raramente so realizadas avaliaes sobre o prprio produto das anlises, sendo por isso pouco divulgado dentro das corporaes policiais (COPE, 2004). Neste sentido, para que as organizaes policiais aumentem sua capacidade de usar informaes, pautando suas aes em evidncias e anlises, preciso potencializar o papel dos analistas. Entretanto, alguns fatores podem explicar a grande dificuldade de transformar a atividade do analista em uma ferramenta prtica fundamental de planejamento estratgico e ttico-operacional das polcias. So eles:
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I. O tipo de dados utilizados Geralmente as anlises se restringem ao uso de dados oficiais. Contudo, ao fundamentar as anlises exclusivamente nesses registros, corre-se risco de se ter uma viso parcial dos eventos criminais, j que os dados oficiais representam apenas eventos que foram reportados para a polcia. As pesquisas mostram que por vrios motivos h um grande sub-registro de ocorrncias de crimes por parte da populao. Por outro lado, os analistas nem sempre tm acesso a todas as informaes, que so processadas dentro das corporaes, como, por exemplo, aquelas consideradas sigilosas ou as preciosas informaes produzidas pelos prprios policiais no dia-a-dia de suas atividades, em especial por aqueles envolvidos diretamente na soluo de crimes (COPE, 2004).
II. A qualidade das informaes Alguns problemas relativos qualidade de informaes so: a. As informaes se limitam a dizer sobre o que aconteceu no tempo presente do aqui e do agora, quase sem nenhuma associao com os fatores que contriburam para o processo sistemtico de produo da prpria informao (COPE, 2004). b. As informaes acabam priorizando o binmio crime / agente infrator pouco dizendo sobre o comportamento criminoso, as vtimas, os terceiros envolvidos, as redes criminosas, bem como o contexto social e fsico que possam ter contribudo para a ocorrncia do crime. c. As informaes nem sempre so precisas em relao ao endereo onde os crimes ocorreram, confundindo-se muitas vezes o local do registro das ocorrncias com o local do crime. Alm disso, apresentam dados muitas vezes incorretos ou incompletos sobre o endereo. Isso tem uma grande implicao no mapeamento dos crimes, comprometendo assim as anlises a serem desenvolvidas.
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III. A cultura das organizaes policiais Tradicionalmente, o fluxo de informaes nas organizaes policiais descontnuo e restrito. As informaes sobre a criminalidade circulam de forma parcial, seja internamente s prprias corporaes, seja entre as corporaes. No caso especifico dos policiais na Amrica Latina, esse problema intensificado pela dualidade organizacional que separa as atividades de polcia judiciria das atividades de polcia ostensiva, e pela fragmentao das aes entre suas unidades especiais, especializadas e de inteligncia (BEATO, 2005). Por um lado, comum o monoplio de informaes por grupos especficos dentro das organizaes, o que dificulta a consolidao de um esprito de equipe slido para a execuo da misso policial de controle e preveno do crime. Alm disso, as informaes que so coletadas e produzidas por cada organizao policial so raramente distribudas e compartilhadas entre organizaes irms. Isso dificulta o planejamento integrado e ttico operacional de aes entre as diversas corporaes policiais, fortalecendo uma cultura organizacional que prioriza aes e solues individualistas, em detrimento de atividades integradas, onde cada organizao reconhecida como parte de um mesmo processo de produo e garantia de segurana pblica.
IV. A posio pouco privilegiada dos analistas na hierarquia das organizaes policiais De acordo com a COPE (2004) isso pode ser explicado por alguns fatores, tais como: a. Falta de compreenso e reconhecimento da importncia da atividade pelos prprios policiais. b. Aplicao limitada dos resultados da anlise na atividade prtica de polcia. c. Divulgao restrita dos resultados da anlise entre as diversas unidades de polcia e pouco feedback do trabalho realizado pelos analistas. d. Pouca participao dos analistas no planejamento de estratgias e operaes, bem como na avaliao e monitoramento de resultados. Neste sentido, crucial que as corporaes policiais desenvolvam sua capacidade analtica e de avaliao de resultados, o que implica, em outras palavras, (1) transformar
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o conhecimento prtico dos policiais em informaes institucionais, processando e compartilhando suas experincias e expertise; (2) envolver os policiais na atividade de pesquisa; (3) desenvolver um processo sistemtico para produo de conhecimento sobre os problemas comuns e repetitivos que a polcia enfrenta no dia-a-dia (4); identificar novas respostas e submet-las a rigorosa avaliao e monitoramento e (5) facilitar o acesso ao conhecimento produzido, (GOLDSTEIN, 1996). Para isso preciso tambm que as corporaes invistam na formao de analistas, que no apenas dominem o uso de programas computacionais estatsticos e de geoprocessamento. Mais do que isso, que invistam em analistas capazes tambm de aplicar conceitos e o mtodo cientfico para explicar a complexidade de fatores que criam oportunidades para a emergncia de problemas substantivos repetitivos, contribuindo assim de forma mais prtica para a eficincia dos resultados policiais e a implementao de polticas que potencializem a defesa social. Deste modo, as unidades de estatstica e anlise criminal das organizaes policiais teriam de ser direcionadas para a soluo de problemas. Essas unidades deveriam ser formadas por uma equipe mista de policiais: tanto aqueles que trabalham nas ruas, quanto os que, na posio de liderana, gerenciam as unidades policiais, alm de contarem com o suporte de pesquisadores acadmicos. Isto proporcionaria uma mistura de talentos e uma oportunidade nica de troca entre as experincias e o conhecimento prtico das ruas, com a expertise estratgica das lideranas e os conceitos e teorias cientficas dos acadmicos. Nesse sentido, de acordo com Godstein (1990), os analistas se tornariam experts na soluo de problemas com a habilidade de: Distinguir o que funciona e o que no funciona em termos de controle e preveno de crime. Aplicar conceitos e mtodos cientficos na soluo de problemas substantivos; Complementar os dados oficiais com fontes de informao alternativas, como, por exemplo, surveys de vitimizao; entrevistas com agentes infratores; e dados de outras instituies. Tipificar e categorizar modalidades de crime de forma mais especfica e explicar seus padres e variao no tempo.
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Identificar as causas imediatas dos problemas de crime. Propor solues para problemas identificados, optando por respostas alternativas que tenham efeito de longo prazo. Explicar e saber como evitar a imigrao do problema e explicar a difuso de benefcios da interveno. Identificar parceiros em potencial. Avaliar os custos e benefcios das intervenes; Avaliar e monitorar resultados. Sem dvida alguma, as unidades de anlise de crime constituem um pilarchave das corporaes policiais modernas, cujo principal negcio a soluo de problemas substantivos que afetam as comunidades, tendo como objetivos aumentar a eficincia de seus resultados na preveno e controle do crime, e garantir maior segurana pblica. Entretanto, invlido discutir a importncia do papel dos analistas, se no discutirmos a relevncia que o modelo de policiamento orientado para a soluo de problemas deve dar ao fomento da conformao de uma polcia inteligente, cujo trabalho baseado na informao e anlise.
2) O policiamento orientado para a soluo de problemas O policiamento orientado para a soluo de problema tido como uma das estratgias mais eficientes de gesto das organizaes policiais. Focalizado na preveno e no uso sistemtico de informao e anlise, esse modelo procura interromper o ciclo vicioso e incessante de atendimento rpido e urgente a incidentes, prprio do modelo tradicional de polcia. Esses policiais comprometem grande parte do tempo de trabalho reagindo a incidentes repetitivos envolvendo os mesmos agentes infratores, as mesmas vtimas, e os mesmos locais de ocorrncia. E dedicam pouco tempo para pensar em como preveni-los, o que contribui para que os incidentes se repitam. Desde modo, refora-se a crena de que a polcia apenas enxuga gelo, de efeito paliativo sobre os problemas de crime e segurana pblica. Ao contrrio, o policiamento orientado para a soluo de problemas tem um carter pr-ativo e procura intervir nos fatores situacionais que geram oportunidades
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para emergncia de problemas substantivos para a polcia. De acordo com esse modelo, problemas so um conjunto recorrente de incidentes similares e relacionados entre si, que causam prejuzos ao pblico, o qual espera que a polcia v resolv-los. (GOLDSTEIN, 1990; 1979).
Origem do conceito O policiamento orientado para a soluo de problemas foi introduzido pela primeira vez em 1979, por Herman Goldstein professor de Direito e consultor do Departamento de Polcia de Chicago num perodo de intenso questionamento em relao eficincia do modelo profissional de polcia de controlar e prevenir o crime. A principal crtica de Goldstein (1990, 1979) a esse modelo a prioridade dada aos meios da atividade policial em detrimento dos seus fins. Como resultado, as polcias tm diminudo sua capacidade analtica e preventiva direcionada para resultados e investido em estratgias tradicionais de carter muito geral para lidar com uma ampla gama de problemas distintos. Assim, os policiais tm se limitado a fazer nada mais do que registrar e atender incidentes. Ao contrrio do modelo tradicional, o policiamento orientado para a soluo de problemas baseia-se na metodologia da pesquisa ao. Essa metodologia prpria das Cincias Sociais tem como pressuposto bsico o estreitamento entre o conhecimento orientado por evidncias cientficas, prprio de pesquisadores acadmicos, e o conhecimento orientado pela experincia prtica, prprio daqueles que so integrantes de uma determinada organizao, comunidade, ou sociedade em estudo (GOLDSTEIN, 1990). No caso especfico do policiamento orientado para a soluo de problemas, a metodologia de pesquisa ao pressupe que pesquisadores acadmicos e policiais faam parte de uma equipe interdisciplinar de soluo de problemas. Juntos, so responsveis pelo desenvolvimento de um processo analtico cuidadoso de identificao dos fatores que contribuem para emergncia de problemas para os quais o pblico espera que a polcia d uma resposta, bem como pela implementao de respostas, avaliao e monitoramento de resultados. Neste sentido, o conhecimento cientfico dos acadmicos soma-se expertise dos profissionais de polcia, complementando-se e propiciando uma interlocuo valiosa entre teoria e prtica.
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3) O policiamento orientado para a soluo de problemas e o mtodo iara O policiamento orientado para a soluo de problemas envolve um processo analtico muito similar ao processo de inteligncia caracterizado pela (1) coleta de informao; (2) anlise; (3) reviso e seleo; (5) interveno para minimizar riscos e, (5) avaliao de impacto (COPE, 2004). Esses elementos so sintetizados pelos quatro estgios do mtodo IARA de soluo de problemas, o qual inclui (1) Identificao (2) Anlise (3) Resposta e (4) Avaliao e monitoramento (ECK e SPELMAN, 1987). Cada uma dessas etapas respectivamente descrita abaixo:
I. Identificao Essa uma etapa vital do processo de soluo de problemas. Nesse estgio os problemas so identificados atravs da anlise estatstica e geoprocessamento de dados. recomendvel que nessa fase seja utilizada uma ampla gama de informaes como, por exemplo, dados oficiais das polcias; conhecimento e expertise de policiais; dados de pesquisas de vitimizao; informaes decorrentes de entrevistas com agentes infratores entre outras, com o objetivo de se definir de forma mais precisa e detalhada possvel o problema em questo.
II. Anlise A etapa de anlise baseia-se no pensamento lgico e inclui reviso, seleo, comparao e interpretao de informaes utilizadas na fase anterior, podendo ainda utilizar novas fontes de dados que se fizerem necessrias. Essa uma fase crucial de investigao de fatores causais, relacionais, que explicam a emergncia de um problema em particular, bem como de identificao de padres, evoluo e tendncias do problema. Um dos resultados dessa etapa a formulao de hipteses claras sobre o problema em foco. Hipteses so cruciais para explicar relaes causais entre variveis associadas a um problema em particular e que devem ser testadas. Contribuem assim para compreender a natureza e a extenso do problema, bem como para desenvolver intervenes mais adequadas.
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III. Resposta Criatividade o elemento chave desta etapa, a qual envolve o desenvolvimento de estratgias alternativas de preveno e controle de crime e outros problemas correlatos. Essas respostas devem ir alm da captura e priso de agentes infratores, podendo envolver a participao de parceiros em potencial, como outros rgos governamentais, instituies, igrejas, comrcio e o pblico em geral, todos que diretamente esto envolvidos com o problema e sofrem suas conseqncias.
IV. Avaliao e monitoramento Esta uma etapa que inclui, por um lado uma avaliao do processo de implementao e de impacto das respostas, e por outro o acompanhamento sistemtico das aes implementadas, a fim de evitar que o problema surja novamente. Como resultado, cada obstculo identificado nesta etapa implicar o reincio do processo IARA ou de pelo menos um de seus estgios. O resultado da etapa de avaliao e monitoramento crucial para orientar a formulao de novas estratgias, bem como de novas polticas de preveno. Uma das vantagens do mtodo IARA auxiliar a equipe de analistas de problemas a formular perguntas mais relevantes que possam contribuir na identificao e definio de problemas de forma mais precisa e adequada. Esse mtodo requer a coleta e processamento de ampla gama de dados que orientem a formulao e implementao de respostas mais criativas e prticas, de modo a intervir nas causas dos problemas, causas estas que sejam passveis de avaliao e monitoramento. Embora o mtodo IARA primeira vista sugira a idia de um modelo linear cada um dos estgios segue seqencialmente um ao outro , o IARA essencialmente interativo, sendo que a concluso de cada uma de suas etapas permite trazer novos elementos para se repensar etapas anteriores. Por exemplo, a etapa de anlise pode indicar que o problema no foi bem definido no primeiro estgio de identificao, demandando assim uma melhor preciso em relao aos seus elementos constitutivos. Assim tambm, dificuldades na formulao de respostas podem apontar para inadequaes e imprecises na etapa de anlise do problema, exigindo-se assim um aprimoramento desse estgio.
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Neste sentido o sucesso da aplicao do mtodo IARA depende de uma maior ateno dos analistas a cada um desses estgios, evitando assim o imediatismo muitas vezes presente entre os policiais de dar respostas sem analisar cuidadosamente os problemas ou insistir na implementao de respostas comuns, gerais, para problemas diferentes, sem antes avaliar minuciosamente seus resultados ou monitorar seu processo de implementao. A metodologia IARA de soluo de problemas contribui assim para potencializar um policiamento inteligente baseado num processo sistemtico de coleta e processamento de informao e anlise.
4) Concluso Para que as polcias aumentem sua capacidade analtica e o modelo de polcia inteligente orientado para a soluo de problemas realmente se torne uma estratgia policial bem sucedida, preciso que as lideranas policiais e os pesquisadores acadmicos se comprometam a desenvolver um conhecimento sistemtico sobre problemas substantivos que constantemente demandam a ateno policial. Alm disso, devem fornecer assistncia e recursos para aprimorar a capacidade tanto das corporaes policiais quanto de seus profissionais de coletar, analisar e usar informaes, bem como avaliar resultados, aumentando sua responsabilidade para com as comunidades. Por um lado, as organizaes policiais precisam colocar em prtica a metodologia de pesquisa - ao, caracterstica do policiamento orientado para a soluo de problemas, dinamizando suas unidades de estatstica e anlise criminal. Estas unidades de anlise deveriam desenvolver projetos de preveno e controle de crime no sentido de solucionar problemas substantivos colocados para as polcias. Conduzir, tambm, sistemtica avaliao do processo analtico e seus efeitos na preveno. Alm disso, essas unidades teriam que auxiliar as polcias no apenas a produzir e organizar um conhecimento sistemtico e consistente sobre o que funciona e o que no funciona em termos de preveno e controle da criminalidade, mas disseminar esse conhecimento dentro de toda a organizao policial. Enfim, as unidades de anlise de crime deveriam ter um importante papel no desenvolvimento da capacidade pr-ativa das polcias, aumentando-se assim a eficincia policial na preveno. Por outro, as agendas de pesquisa precisam investir no estudo de tipos especficos de problemas em que haja demanda de interveno policial pelo pblico, auxiliando assim as corporaes policiais a pensar em como preveni-los, com a participao de
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outros rgos governamentais, do pblico e de outros colaboradores em potencial, e avaliando resultados. A troca de conhecimentos entre profissionais de polcia e pesquisadores representa um esforo conjunto valioso na formulao de estratgias e de polticas pblicas de defesa social mais participativas e eficientes. Enfim, deveriam ser alocados mais recursos federais e estaduais em programas de treinamento de policiais como experts em anlise de problemas recorrentes, e no desenvolvimento e implementao de projetos de preveno do crime, no sentido de tornar slidos os conhecimentos que vo orientar polticas mais eficientes no futuro.
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Bibliografia BEATO, C. Apresentao do Modelo de Gesto Integrada de Segurana Pblica. IGESP da Secretaria de Defesa Social do Estado de Minas Gerais, 2005. _________. Acction y Estrategia de las Organizacoes Policiales. In: Polcia, Sociedad y Estado: Modernizacion y Reforma Policial en America del Sul. Ed. Santiago: Centro de Estudios del Desarollo, 2001. COPE, N. Intelligence led Policing or Policing led Intelligence? British Journal of Criminology, 44(2): 188-203, 2004. ECK, J. E. e SPELMAN, W. Problem-Solving. Problem-Oriented Policing in Newport News. Washington, DC: Police Executive Research Forum and the U.S. National Institute of Justice, 1987. GOLDSTEIN, H. Improving Policing: A Problem-Oriented Policing Approach. Crime & Delinquency, 25(2):234-58, 1979. __________. Problem-Oriented Policing. New York: McGraw Hill, 1990. __________. Problem-Oriented Policing: the rationale, the Concept, and Reflections on Its Implementation. London, UK: Police Research Group, Home Office, 1996.
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OS CONSELHOS COMUNITRIOS DE SEGURANA E OS DADOS OFICIAIS

Paulo Augusto Souza Teixeira
Introduo Uma questo que tem assumido grande relevncia na atualidade a transparncia dos atos da administrao pblica, em especial, de reas do Estado consideradas sensveis, como a Segurana Pblica. Sem ter a pretenso de esgotar o tema, o presente trabalho visa discutir os limites e as possibilidades de divulgao dos dados oficiais sobre a criminalidade e a violncia nos Conselhos Comunitrios de Segurana, permitindo, assim, o desenvolvimento de aes integradas entre as organizaes policiais e as comunidades onde elas atuam. A Lgica do Segredo Gostaria de delimitar de forma mais clara o termo inteligncia para este texto. Muitas vezes, o termo empregado no discurso pblico em aluso capacidade cognitiva, ora associado compreenso de regras, como as normas e procedimentos de uma atividade profissional, ora relacionado soluo de problemas novos, para os quais no h uma regra previamente definida. Em ambos os casos, inteligncia est ligada ao processo de tomada de deciso, como no texto a seguir publicado na revista poca1: A causa prxima a absoluta incompetncia. Faltam investigao, inteligncia, interesse. H desvios de funo e corrupo. Entretanto, ao me referir inteligncia ao longo desse texto, procurei me ater ao conjunto de organizaes governamentais que compem a comunidade de inteligncia ou os servios de inteligncia. Desse modo, a atividade de inteligncia o que eles fazem e o conhecimento de inteligncia o que eles produzem.
1 OLIVEIRA, Antnio Cludio Mariz de. Descaso e incompetncia. poca, So Paulo, n.418, p.54, mai. 2006.
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Segundo Antunes (2002: 21), a atividade de inteligncia refere-se a certos tipos de informaes, relacionadas segurana do Estado, s atividades desempenhadas no sentido de obt-las ou impedir que outros as obtenham e s organizaes responsveis pela realizao e coordenao da atividade na esfera estatal. A atividade de inteligncia existe em grande parte dos pases, como o Reino Unido, a Frana e os Estados Unidos, e se constitui num dos instrumentos de suporte para o exerccio do monoplio estatal do uso legtimo da fora. Contudo, cabe ressaltar que essa atividade, em um contexto democrtico, deve ser analisada levando-se em considerao alguns aspectos, como: o grau de constitucionalidade desse servio, a regulamentao pblica e o conhecimento sobre os rgos responsveis pela conduo da atividade no pas. Esses aspectos devem permitir que haja um controle legislativo e que os diversos atores envolvidos com essa atividade respondam publicamente pelos seus atos. Um estudo mais aprofundado sobre essa atividade foge ao escopo do presente trabalho, mas serve para destacar um dos elementos centrais na nossa discusso: o segredo como ferramenta de poder. Diversos autores tratam dessa questo e o acesso privilegiado s informaes delimita toda uma rede de relaes sociais. De acordo com Antunes (2002: 28):
O grau de um segredo pode ser especificado pelo exame do nmero e da qualidade de diferentes contextos nos quais o fluxo de informaes intencionalmente bloqueado. Quando a informao mostrada em um contexto e restringida em outro, pode-se perceber as diferenas nos tipos das relaes sociais. possvel discernir os dois grupos essenciais: ns, que somos aqueles que retemos a informao, e eles, aqueles a quem a informao bloqueada.
Em vrios pases a atividade de inteligncia se estruturou como instrumento de assessoramento do Chefe de Estado para diversas questes. Desse modo, as organizaes ligadas segurana externa e manuteno da ordem se tornaram atores privilegiados dessa atividade. No Brasil, devido ao prprio processo histrico de estruturao da atividade no pas, inteligncia e segurana tm um vnculo muito maior. Durante muitos anos, a segurana pblica esteve diretamente atrelada s atividades de segurana nacional, e os servios de inteligncia das polcias foram
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estruturados para capilarizar a rede de informaes das Foras Armadas, em especial a do Exrcito. Encontramos a o primeiro limitador ao processo de compartilhamento de informaes: a lgica do segredo responsvel, ainda hoje, pelo distanciamento entre a sociedade e os organismos encarregados da segurana pblica. Uma outra questo importante diz respeito ao conflito estabelecido entre essa lgica e a presso de diversas organizaes que exigem uma maior transparncia das aes dos agentes pblicos2. Segundo Lima, em resposta a essas presses, aes espetaculosas so mobilizadas e os principais problemas do modelo de organizao do sistema de justia criminal e da pouca participao da sociedade deixam de ser considerados urgentes e politicamente pertinentes. Os Registros Policiais Usualmente os conceitos de criminalidade e violncia so empregados como sinnimos no discurso pblico sobre o tema, mas cabe esclarecer que se tratam de dois conceitos distintos. Nem todas as condutas classificadas por uma determinada sociedade como crimes so necessariamente violentas. Por outro lado, diversas violncias so toleradas socialmente sem que sejam entendidas como crimes. A fonte bsica para as pesquisas sobre criminalidade so os registros policiais. No Brasil, esses registros podem ter vrias origens, pois coexistem diversas organizaes que atuam na rea da segurana pblica. A populao usualmente aciona a Polcia Militar em situaes consideradas de risco individual ou coletivo, geralmente consideradas urgentes e de certa gravidade. O sistema de atendimento de chamadas de urgncia, conhecido popularmente atravs do telefone 190, recebe milhares de ligaes dirias e se constitui numa das principais interfaces entre a polcia e o pblico. O policial militar se depara com uma grande quantidade de demandas da populao, que variam de elementos suspeitos a aes de grupos armados. Essa diversidade de intervenes da Polcia Militar cobre no somente aquilo que se classifica por crime, mas tudo aquilo que, no entender do cidado, viola a ordem e a tranqilidade pblicas. O policial militar realiza registros de suas intervenes e, desta forma, temos a primeira viso parcial das questes de
2 Para uma anlise mais aprofundada da questo consultar Cidadania e controle democrtico do acesso aos documentos sigilosos. Palestra proferida por Alberto Nogueira Jr, no CPDOC, dia 07 de abril de 2004. Disponvel no site da FGV.
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criminalidade e violncia, bem como de questes difusas que constituem grande parte das atividades e do tempo empenhado pelos policiais nos seus servios. Com base no Cdigo de Processo Penal, a Polcia Civil a encarregada de registrar e de investigar os fatos entendidos como crimes, aps a apreciao da autoridade policial. Suas aes visam esclarecer a materialidade e a autoria dos delitos para apresentao Justia. Essa competncia acaba tornando os registros da Polcia Civil a fonte primria dos pesquisadores e gestores de polticas pblicas voltados para o controle da criminalidade. A sistematizao da coleta e armazenamento dos dados permite organizar os eventos em categorias baseadas na legislao penal. Existem outras fontes que registram crimes e seus resultados, como as organizaes policiais federais e os servios de estatsticas de outras secretarias estaduais, como o registro dos bitos pela rea de sade. Um dos primeiros passos para a compreenso dos fenmenos associados criminalidade o estabelecimento de uma metodologia consistente de coleta, classificao e disseminao de informaes. H algumas caractersticas julgadas essenciais a uma metodologia consistente para tratar dos dados de criminalidade, so elas: a constncia do modelo de classificao, permitindo, assim, o estabelecimento de anlises temporais; a publicidade dos dados e uma regularidade de produo e divulgao dos dados. A questo das estatsticas na rea de segurana pblica tambm abordada por Lima: Trata-se da origem da demanda por informaes que, conforme demonstra Senra (2000), vai ter impacto direto na sintonia dos tempos da demanda e da oferta de dados, na medida em que podem comportar interpretaes diversas do sentido e do papel das estatsticas. Em outras palavras, possvel pensar as estatsticas, no caso, como resultados de demandas externas, como algo que no nasceu, aparentemente, da lgica organizacional das instituies de justia criminal e, por conseguinte, exige que seja incorporada e legitimada pelas organizaes de justia criminal. O Estado do Rio de Janeiro criou em 1999, um ncleo de pesquisa que objetivava implantar uma metodologia de tratamento de dados da criminalidade, visando subsidiar polticas pblicas nessa rea. Esse ncleo (Ncleo de Pesquisa em Justia Criminal e Segurana Pblica NUPESP) hoje faz parte do Instituto de Segurana Pblica (ISP). O Instituto desenvolve ainda diversos outros produtos para os gestores da rea de segurana, como os Boletins das reas Integradas de Segurana Pblica e o Monitoramento Mensal. Uma das caractersticas relevantes que os registros de todas
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as delegacias policiais do estado so publicados mensalmente atravs do Dirio Oficial do Estado. Alm disso, esses dados esto disponveis atravs do site do ISP na Internet (www.isp.rj.gov.br). Mas qual a relevncia dessas informaes para que a sociedade interaja com as organizaes policiais na busca de solues para os problemas locais? Relao Polcia-Comunidade: os Conselhos Comunitrios de Segurana O primeiro passo definir de que forma se dar essa interao entre polcia e sociedade, rompendo a lgica do segredo. A nossa histria recente ampliou na sociedade a imagem da polcia como uma entidade externa sociedade e poucas foram as iniciativas que tiveram xito para reverter esse quadro. Vou fixar a minha abordagem nos Conselhos Comunitrios de Segurana que so um dos elementos centrais deste trabalho. Os conselhos foram criados pela Secretaria de Segurana Pblica (SSP/RJ), no ano de 1999, e essa ao estava inserida na implantao de uma poltica pblica de segurana mais ampla. Foi adotada a estratgia de reformar o modelo de gesto das instituies policiais, e uma das primeiras medidas foi a criao das reas Integradas de Segurana Pblica (AISP), que buscaram compatibilizar geograficamente as reas de atuao das polcias ostensiva (militar) e judiciria (civil). Alm disso, foram estabelecidas reunies peridicas de trabalho entre o comandante do Batalho e os delegados titulares da AISP, com a finalidade de avaliar os problemas, implementar solues e monitorar a eficcia das medidas adotadas. Com a introduo do conceito de AISP, uma nova abordagem seria implantada em relao s responsabilidades das polcias, exigindo planejamento e avaliaes permanentes e tornando possvel o seu monitoramento. Esse conjunto de medidas visava aproximar institucionalmente as organizaes policiais. Com esse processo de integrao institucional entre as polcias tornou-se necessrio estabelecer um canal de participao dos cidados na rea de segurana. Como forma de articular as demandas da populao foram criados os Conselhos Comunitrios de Segurana, com carter consultivo e com trs finalidades bsicas: aproximar a comunidade das organizaes policiais e a polcia das comunidades, conhecer melhor o problema de cada localidade atravs das demandas dos moradores e delimitar, junto s comunidades, o papel das polcias e de outros rgos que podem contribuir na reduo da violncia. O conceito de comunidade adotado pela SSP/RJ para a implantao dos Conselhos estava vinculado s referncias geogrficas de atuao das organizaes policiais. Assim, no Estado do Rio de Janeiro, o Conselho Comunitrio de Segurana surge com forte vinculao s AISP.
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A aproximao entre as comunidades e as organizaes policiais devia restaurar as imagens de ambas e os conselhos no deveriam ser tomados como uma estratgia de relaes pblicas ou como eventos sociais, mas como espaos de participao comunitria. Ao longo do tempo tivemos uma grande oscilao na participao nas reunies e diversos conselhos encerraram as suas atividades. Em 2003 institudo o Caf Comunitrio nos batalhes de Polcia Militar como estratgia de aproximao comunitria. A idia de conhecer melhor o problema de cada localidade atravs das demandas dos moradores no pode ser confundida com um estmulo prtica de denncias. Nas primeiras anlises dessa questo nos deparamos com um medo dos participantes de serem confundidos com X-9 (informantes) da polcia. Os participantes foram orientados a procurar os canais institucionais j existentes para encaminhar as suas denncias, como a Ouvidoria e a Corregedoria, alm do Disque-Denncia. O objetivo de delimitar o papel das polcias, junto s comunidades, continua sendo um grande desafio, pois a existncia desse canal institucional de comunicao entre o poder pblico e a populao acabou trazendo inmeras demandas que no esto ligadas diretamente rea de segurana. A contribuio de outros rgos no constante e temos observado a importncia de aes efetivas do poder pblico municipal com aes concretas que podem reduzir o sentimento de insegurana da populao. Como podemos ver, uma das premissas centrais dos conselhos comunitrios de segurana implantados no Rio de Janeiro que o pblico deve exercer um papel mais ativo e coordenado em relao segurana. Alguns de seus elementos essenciais visam criar as condies para provocar mudanas graduais nas prticas operacionais das organizaes policiais e buscar novas alternativas tticas e estratgicas para o emprego do policiamento. Segundo Skolnick & Bayley, quatro devem ser as reas de mudana programtica no policiamento de uma forma geral: 1. Organizar a preveno do crime tendo como base a comunidade; 2. Reorientar as atividades de patrulhamento para enfatizar os servios no-emergenciais; 3. Aumentar a responsabilizao das comunidades locais; e 4. Descentralizar o comando. A partir de 2004 o Instituto de Segurana Pblica (ISP) passou a avaliar o funcionamento dos Cafs e Conselhos Comunitrios de Segurana e, em 2005, foi editada a Resoluo SSP n 781 que aprova um regulamento para os conselhos em
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todo o Rio de Janeiro. Esse regulamento possui alguns dispositivos muito importantes, como, por exemplo, a obrigatoriedade de divulgar os dados estatsticos da AISP no incio de cada reunio. Outros pontos essenciais so: o aumento da flexibilidade nos limites geogrficos dos Conselhos Comunitrios, podendo assim atender a muitas conformaes de associao da sociedade civil e, tambm, a composio dos Conselhos com membros natos (representantes das organizaes policiais) e eleitos (representantes da sociedade civil), ficando a presidncia do Conselho sob a responsabilidade de um membro eleito.
Uso dos Dados pelos Conselhos Comunitrios De acordo com a Resoluo SSP N 781, uma das finalidades dos Conselhos Comunitrios discutir com os representantes das polcias civil e militar a definio de prioridades na segurana pblica, na rea de atuao do CCS. O estabelecimento de prioridades deve ser realizado pelos representantes das polcias, junto com os representantes das comunidades das reas geogrficas dos CCS (art. 4, inciso IV e art. 17, inciso IV). A questo que se apresenta de que forma sero estabelecidas essas prioridades. So dois os critrios normalmente utilizados para a definio de prioridades: a urgncia e a importncia. As situaes urgentes requerem intervenes imediatas, levando as pessoas a adotar uma soluo rpida, que ataque os efeitos percebidos, evitando grandes desastres. Um exemplo clssico a adoo de medidas no caso de um incndio, onde a rapidez da ao sua virtude mais importante. J os problemas importantes esto vinculados misso da organizao ou objetivos do grupo. Desse modo, ao resolver esses problemas, h uma melhora significativa em relao situao anterior. A importncia diz respeito aos resultados. Considero que o estabelecimento de prioridades e o encaminhamento adequado dos problemas detectados so passos importantes para a instituio de um novo paradigma de atuao policial. O desafio est em compatibilizar os interesses conflitantes das pessoas que freqentam as reunies dos conselhos. Em muitos casos, as pessoas procuram a polcia para resolver questes individuais, no se preocupando com os problemas coletivos. Um artigo importante o que atribui aos representantes das organizaes policiais a obrigao de divulgar, a cada reunio, os dados estatsticos relativos rea do CCS, alm de informar quais foram as medidas adotadas para garantir a segurana
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da comunidade (art. 17, inciso III). Neste artigo, que trata da dinmica da reunio, h um tempo reservado para a apresentao dos dados estatsticos do ms anterior (art 33, inciso IV), e o pargrafo 5 desse artigo explica que, na apresentao dos dados estatsticos sero abordados obrigatoriamente os itens publicados pela SESP, em Dirio Oficial, referentes ao ms mais recente. O pargrafo 6 autoriza os membros natos a produzir informaes quantitativas prprias no intuito de esclarecer fatos especficos relacionados rea em questo. So dois os grandes problemas a serem resolvidos. O primeiro est relacionado ao formato dos dados que sero disponibilizados aos conselhos e aos recursos necessrios para o envio desses dados. Entendo que a simples divulgao da variao da quantidade de registros das modalidades criminosas publicadas no Dirio Oficial pode ser insuficiente para um acompanhamento da efetividade das aes adotadas pelas polcias. A outra questo diz respeito ao limite de autonomia das unidades policiais, pois, sendo instituies estaduais elas esto sujeitas ao estado geral de tranqilidade das outras AISP. Assim, mesmo aps terem sido definidas as prioridades para uma rea especfica, pode haver necessidade de realocar recursos temporariamente em outro ponto do estado, em virtude de eventos, programados ou no. Dessa forma, h um certo limite para a execuo das aes planejadas, tornando ainda mais importante o estabelecimento de prioridades e o acompanhamento das aes. Outra caracterstica do regulamento que gostaria de destacar o fortalecimento da transparncia nas relaes da polcia com a comunidade, em conformidade com os preceitos constitucionais. Alguns pases, como Portugal, Brasil e Espanha consagram nas suas Cartas Magnas o direito informao como um direito fundamental3. Desta forma, os representantes das polcias ficam obrigados a oferecer quaisquer explicaes solicitadas pelo CCS sobre o servio policial, admitindo-se invocar sigilo sobre as informaes reservadas que a legislao assim classificar (art. 17, inciso XIII). Mas a preocupao com a transparncia no se restringe aos policiais que participam das
3 CF/88, art. 5, IX livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de comunicao, independentemente de censura ou licena; XIV assegurado a todos o direito informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional; XXXIII todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado; XXXIV so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: ...b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa dos direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal; art. 37, pargrafo 3o A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: ...II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5o, X e XXXIII
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reunies. Aos superiores hierrquicos imediatos dos membros natos cabe exigir que prestem contas comunidade em relao s medidas que esto sendo adotadas para a melhoria da segurana pblica local (art. 39, inciso III). A questo da transparncia proposta atravs da resoluo esbarra na questo tratada inicialmente sobre a lgica do segredo. Contudo, as organizaes policiais estaduais tm dado passos firmes na direo de tornar pblicos os seus dados. Cabe destacar que o mesmo comportamento no ocorre, por exemplo, nas organizaes policiais federais (Polcia Federal e Polcia Rodoviria Federal), onde h uma certa opacidade em relao s suas aes, dificultando, assim, um acompanhamento mais efetivo pela populao. H previso de apoio tcnico do ISP para desenvolver duas aes especficas. A primeira no sentido de orientar a realizao de pesquisas de opinio junto comunidade, que sero planejadas e coordenadas pelo Diretor Social e de Assuntos Comunitrios (art. 22, inciso VIII) e a segunda o fornecimento de relatrios analticos para subsidiar as discusses sobre as incidncias mensais da rea (art. 33, 5). As pesquisas de opinio previstas na resoluo podem ajudar a difundir a idia de participao popular na rea de segurana pblica, alm de servir de instrumento para identificar as demandas de cada localidade, reduzindo assim a particularizao das demandas trazidas s reunies pelos representantes da sociedade civil. Dessa forma, podemos atingir o morador individualmente, ouvindo as suas opinies e compreendendo os seus problemas. O modelo de pesquisa de opinio pode variar de acordo com os problemas locais e o Nupesp possui pessoal capacitado para formatar a pesquisa e orientar a sua tabulao e anlise. Em relao aos relatrios analticos, devido ao esforo necessrio para a sua confeco e a necessidade de comparar resultados em prazos mais longos, considero que tais relatrios devem ser confeccionados a cada seis meses e o seu formato deve ser definido atravs de uma reunio especfica envolvendo representantes do ISP, das organizaes policiais e dos presidentes dos Conselhos Comunitrios de Segurana. Concluses Em linhas gerais, podemos afirmar que a divulgao de dados atravs das reunies dos Conselhos Comunitrios esbarra em diversas questes importantes. A primeira delas a lgica do segredo que ainda distancia a sociedade das organizaes
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policiais. Desse modo, a interao entre elas se d de forma complexa e com reservas de ambos os lados. A outra questo relevante diz respeito produo dos dados, geralmente atravs dos registros das delegacias policiais. Esses dados possibilitam uma visualizao parcial dos crimes que afligem a sociedade, mas um conjunto imenso de dados referentes aos acionamentos da polcia militar no sistematizado. A anlise desse conjunto de informaes poderia permitir o desenvolvimento de polticas pblicas em diversas reas, contribuindo, assim, para adoo de medidas de preveno aos crimes e a melhoria da qualidade de vida da populao. Os dados disponveis para a rea de segurana pblica devem ter um duplo referencial: a sua disponibilidade e a sua usabilidade pelo pblico. Em relao disponibilidade temos encontrado iniciativas importantes nas polcias estaduais, no havendo o mesmo esforo nas polcias federais. J em relao ao uso, julgamos importante o desenvolvimento de modelos distintos para os diversos pblicos, como os pesquisadores do tema, os gestores pblicos das diversas reas e os cidados em geral. Finalmente, apresentamos os Conselhos Comunitrios de Segurana como um instrumento que pode ajudar a transformar a lgica do segredo atravs da cobrana sistemtica de transparncia das informaes sobre as medidas adotadas pelas organizaes policiais. O processo de institucionalizao desses conselhos pode ser considerado um aprendizado social . Assim, as idias de controle e definio de prioridades podero ser vistas como aliadas na melhoria e no aumento da efetividade da ao policial.
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Bibliografia ANTUNES, Priscila Carlos Brando. SNI & Abin: uma leitura da atuao dos servios secretos brasileiros ao longo do sculo XX. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. LIMA, Renato Srgio de. Segredos e relaes de poderes na produo e no uso de informaes e estatsticas criminais. ANAIS DA ANPOCS, 2004. LORIGGIO, Antonio. De onde vm os problemas: mtodo para um diagnstico eficaz. So Paulo: Negcio Editora, 2002. PRATS I CATAL, Joan. Governabilidade democrtica na Amrica Latina no final do sculo XX. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e SPINK, Peter Kevin (Org.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. 5 ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003. Secretaria de Estado de Segurana Pblica, RESOLUO SSP n 263, de 26 de julho de 1999. Secretaria de Estado de Segurana Pblica, RESOLUO SSP n 629, de 19 de maio de 2003. Secretaria de Estado de Segurana Pblica, RESOLUO SSP n 781, de 08 de agosto de 2005. SKOLNICK, Jerome H. & BAYLEY, David H. Policiamento comunitrio: questes e prticas atravs do mundo. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2002.
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Perfil dos organizadores e autores

Ana Paula Mendes de Miranda - Doutora em Antropologia Social, Professora da Universidade Candido Mendes, Coordenadora do Ncleo de Informaes sobre Segurana e Violncia do Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos (IPP) -
ana_paulamiranda@yahoo.com.br
Andria Soares Pinto - Mestre em Sociologia pelo IUPERJ, Coordenadora do Curso de Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal e Pesquisadora do Instituto de Segurana Pblica - andreiapinto2@yahoo.com.br Cludio Beato Doutor em sociologia pelo IUPERJ e Diretor do Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana da Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil -
claudiobeato@crisp.ufmg.br
Doriam Borges Professor do Departamento de Estatstica da UFF, Doutorando em sociologia pelo IUPERJ, Pesquisador do Instituto de Segurana Pblica
dborges@iuperj.br
Elenice de Souza Doutoranda em Justia Criminal e Criminologia pela Rutgers The State University of New Jersey, USA e Pesquisadora do Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana da Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil - elenice@crisp.ufmg.br Ludmila Mendona Lopes Ribeiro Doutoranda em Sociologia pelo IUPERJ e Coordenadora do Curso de Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal ludmila.ribeiro@gmail.com Paulo Augusto Souza Teixeira Ten Cel da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro e Coordenador dos Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica no ISP -
teixeira@isp.rj.gov.br
Simoni Lahud Guedes Doutora em antropologia social pela UFRJ e Professora da UFF - simonilahud@uol.com.br
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Análise Criminal e o Planejamento Operacional

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A Anlise Criminal e o Planejamento Operacional

Projeto Curso de Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal

A anlise criminal e o planejamento operacional

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20 Essa estratgia vigorou durante o perodo de junho 2003 at junho de 2005.

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Quadro 1: Cobertura jornalstica das estatsticas policiais

O Dia Jornal do Commercio O Globo

Jornal do Commercio O Fluminense

Jornal do Commercio Jornal do Brasil

Folha de So Paulo Polcia do Rio mata mais do que em 2002

Violncia: ndices caem, mas assalto a casas sobe

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Jornal do Commercio Extra O Fluminense

Perigo dentro de casa

Jornal do Commercio Extra Jornal do Brasil O Estado de So Paulo O Dia O Globo

Estatstica mostra queda ____________ ____________

18/05/2004 18/05/2004 18/05/2004

Folha de So Paulo Nmeros de latrocnios e de roubos a pedestres aumentam no Rio

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Tabela 1: Caractersticas de um Lugar Perigoso

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questes metodolgicas. Rio de Janeiro: UCAM/IPEA, 2000.

de 1988. So Paulo: Saraiva, 2004.

So Paulo. So Paulo: Edusp/Ed. 34, 2000.

Securit Interieure. Paris, 1990, p. 19-26.

e Cidadania: plano estadual. Rio de Janeiro, 2000.

do Rio de Janeiro e a organizao da experincia policial: uma anlise preliminar.

Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica de Cincias Sociais, n 50, 2 sem.

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Kant de Lima, Roberto. A Polcia da Cidade do Rio de Janeiro: Seus Dilemas e

Paradoxos. (2 ed.). Rio de Janeiro, Forense, 1995.

de Sociologia e Poltica, Curitiba, n 3, pp. 115-124, 1999.

Janeiro. Rio de Janeiro/ Braslia, Garamond/Unesco, 1999.

Contempornea de Antropologia e Poltica, Niteri, 17, pp. 123-149, 2005.

Estatstica mostra queda