"Oficialistas y Diputados": Las Relaciones Ejecutivo-Legislativo en La Argentina

"Oficialistas y diputados": las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina Author(s): Ana Maria Mustapic Source: Desarrollo Econmico, Vol.
39, No. 156 (Jan. - Mar., 2000), pp. 571-595 Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3455833 Accessed: 03/06/2009 16:16
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vol. 39, NQ156 (enero-marzo de 2000) DESARROLLO ECON6MICO,
"OFICIALISTAS Y DIPUTADOS": LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN LA ARGENTINA

ANA MARIA MUSTAPIC**
Introducci6n
como lo testimoniael abundantey Los principalesproblemasdel presidencialismo, ricodebate promovido porJuan Linzhacia fines de los '80, tienen por locus las relaciones El presidencialismo,al generar un sistema de doble autoridad Ejecutivo-Legislativo1. son elegidos en forma e independientedemocratica-elpresidente y los legisladores popular y descansar en el mandatofijo,no incentiva,segun el autor,la cooperacibnentre ambas de unr6gimen entrepresiramasde gobierno.Masbien, se trata asuscitarconflictos proclive dente y Congreso,poco flexible frentealas crisisy capaz de generarsituacionesde paralisis factorestodos en condicionesde afectar seriamente laestabilidad democratica. institucional, Enmateriade riesgos parala continuidad el presidemocraticaque hipoteticamente dencialismoestariamenos pertrechado pararesolver,la experienciade los dos gobiernos que consideraremos,el de Ral R.Alfonsin (1983-1989)yCarlosS. Menem(1989-1995),los tuvieron si no en abundanciacuantomenosen gravedad.Paraempezar,ningunode los dos absolutao, loque es lomismo,quorum presidentesdispuso de mayoria propioen el Congreso. ElpresidenteAlfonsin unSenado controlado enfrento la fuerzade oposicion, por principal el Partido Justicialista de 1987,su partido, la Union (PJ)y, luegode las elecciones legislativas CivicaRadical(UCR),perdi6tambienla mayoria absolutaen la Camarade Diputados.Su esto es, una presidencia se desarroll6,asi, en un marcocercano al "gobiernodividido",
de este trabajofue presentadaen el seminario:Legislaturesin LatinAmerica: * Una versi6n preliminar M6xico,6-7 de febrero,1998. Comparative Perspectives,Centrode Investigaci6n y Docencia Econ6mica(CIDE), NataliaFerretti Agradezco los comentariosy sugerencias de Scott Morgenstern, y Juan Carlos Torre,como asimismoa un comentarista an6nimode la presenteversi6n. **CONICET - UniversidadTorcuatoDi Tella. [ S UTDT / Mirones 2177 / 1428 Buenos Aires / Argentina / e 4784-0084/ Fax:(54 11)4784-0089/ E-mail: <mustapic@utdt.edu.ar>.] 1 Juan LINZ: o parlamentaria, "Democracia en CONSEJO PARA LA presidencialista ,hayalguna diferencia?", CONSOLDACION DE LA DEMOCRACIA: Presidencialismo vs. parlamentarismo: Materiales para el estudio de la Reforma Constitucional (Buenos Aires,Eudeba, 1988);una versi6nampliadadel mismoarticuloen ingl6s y comentarios criticosy a favorde los argumentosde Linzse encuentran en JuanLINZ VALENZUELA of y Arturo (eds.): TheFailure Presidential Press, 1994). Vease tambienLarryDIAMOND Democracy(The Johns HopkinsUniversity y Marc F. The GlobalResurgence of Democracy(Johns HopkinsUniversity PLATTNER: Press, 1993), y Scott MAINWARING y Matthew S. SHUGART: "Juan J. Linz: Desarrollo critica", Econ6mico,N" presidencialismo y democracia.Una revisi6n 1994. 135, vol. 34, octubre-diciembre,
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situacibndonde el controlde una o las dos Camarasdel Congreso esta en manos de la mandatocon oposicion.Porsu parte,el presidenteMenemno cont6 a lo largode su primer absolutaen la Camara de Diputados. los dos gobiernosatravesaron Asimismo, mayoria por situacionesde gravecrisis.Ademasde las sublevacionesmilitares de 1987, 1988 y 1990, la mas dramatica societales fue, sin duda, la crisishiperinflacionaria de porsus repercusiones 1989 y, en menormedida,la de 1990. Pues bien, a pesar de estos desafios, la continuidad democraticano estuvo en juego. ,De qu6 modo se resolvieron, entonces, la relaciones Ejecutivo-Legislativo bajolas dos presidenciasdemocraticassucedidas entre 1983 y 1995? Elpropositode este trabajo es tratar de respondera esta pregunta.Entrelas posibles vias de entradaque ofrece el tema elegimos unaque, a nuestro juicio,ha sido abordadasolo de comenzaremos Se tratadeladisciplina manerasomera. Parajustificarestaeleccion partidaria. que es lo que dejamosde lado. justificando En primer el presidencialismo lugar,no abordaremos argentinocon la preocupacion democraticacomo lohizoJ. Linzal puestaenlaestabilidad comparar regimenespresidenciales nos Laexperienciaque analizaremos, como vimos en el parrafo anterior, y parlamentarios. de si bien dicho encuadre. De todos consideramos controvertible desistir que, modos, sugiere de Linz en algunosaspectos, el argumento central continuasiendovalido:estructuralmente, el presidencialismoposee tendencias inherentes a la inercia y paralisis institucional. Entendemos,sin embargo, que para que estos riesgos del presidencialismoafecten la estabilidaddemocraticaes preciso que exista simultaneamente una alternativa viablea la democracia misma, tipicamente,la alternativa autoritaria. Si esta no se vislumbraen el la preguntaque debe plantearsees como los actoresse acomodano que tipode horizonte, soluciones encuentran o imaginan en el marcode las reglas de juego existentesy con que del regimen.Desde esta perspectiva, no es que la implicanciaspara el funcionamiento paralisisinstitucional deje de ser un problemapara los regimenes presidenciales sino el de los peligrode que lo sea constituyeun factordestinado a afectarel comportamiento actores decisivos. En otros t6rminos,presidentey legisladores saben de los riesgos del inmovilismo y actuaranen consecuencia. Es por esta razon que preferimospartirdel de gesti6ndel gobiernobajolos regimenespresidenciales presupuestode que la dinamica giraen tornode la bOsquedade estrategiasque logrensuperarel problemade la paralisis institucional. Ensegundo lugar,nuestro e idiosincrasica. Porun es de naturaleza trabajo descriptiva en el entorno de la politica mas inmediato lado,encuentrasu motivacion argentina; y singular por otro, procuramostan solo tratarde entender como son las relaciones EjecutivoLegislativoen este pais. De todos modos, por tratarsede un tema que ha suscitado diferentes desarrollosteoricos, confiamos poder realizartambien algOnaporte en esta direccion. Aun descriptivo, el enfoque institucional que adoptamos se nutre de las contribuciones ofrecidasen este campo porotroscolegas, por lo que el dialogocon ellos, a veces explicitootrasveces implicito, es ineludible2. La disciplina partidaria las principales Entre variables la que incidensobrelas relacionesEjecutivo-Legislativo, literatura del presidentey los especializadaapuntasobretodoa dos: los poderes legislativos
2 Una revisi6nde partede los ultimos centradosen AmericaLatinase encuentraen Barry AMES: trabajos in LatinAmericanPolitics",LatinAmericanResearch Review,vol. 34, "Approachesto the Study of Institutions N9 1, 1999.
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A partir de la primera de ellas, S. Mainwaring y M.Shugartproponen poderes partidarios3. una clasificacibn de los regimenespresidencialessegun el modo en que las constituciones los poderesde veto,veto parcial, decretoy temas exclusivos nacionalesasignanal ejecutivo de legislaci6n4. Losautoresidentifican, asi, cuatrotiposde autoridad presidencial. legislativa de atribuciones,distinguen Empezandopor los ejecutivosque concentranmayornOmero entre los ejecutivos potencialmente dominantes, los proactivos, los reactivos y los el adjetivo Elhecho de que los autoresutilicen "potencialmente" potencialmente marginales5. revelanque los recursoslegislativos a los ejecutivosdominantes y marginales paracalificar unconjunto de virtualidades no son decisivos porsi mismossino que encierran que solo se interaccibn que se establezca entreel ejecutivoy el despliega en el marcode la particular legislativo.Es aqui que cobra relevanciala segunda variablemencionada, los poderes al apoyo parlamentario del presidente,referida y el nivelde disciplinapartidaria. partidarios Sobreeste Oltimo parael presidencialismo puntose ha escritoque la peorcombinacion El se encuentraen un sistema multipartidista fragmentadocon partidosindisciplinados6. una en -deberia en el no no solo apoyarse propia Congreso posee mayoria presidente de los legisladores. coalici6n- sino que enfrentaademas el comportamiento imprevisible brasileho7.En el caso Para algunos autores, el paradigmalo ofrece el presidencialismo del sistema de partidos, los argentino, a pesar del formatobasicamente bipartidista con no contaron absolutaen el Congreso. Si en Alfonsin, mayoria presidentes,y particular del gobierno,se agravaaun mas cuando este es de porsi undesafio parael funcionamiento de sus legisladores. el presidenteno puede descansar en el comportamiento disciplinado de construir De esto depende justamentela posibilidad coaliciones,ya sea permanenteso En consecuencia, una cuesti6n previaque debe ser ad hoc, para evitarel inmovilismo. en particular, del partidode gobierno. despejada es el nivelde disciplinade los partidos, Ennuestraopini6n,el modo en que se ha abordadoel tema de la disciplinapartidaria como porel ladode la explicaci6n.Elindicador es insuficiente, tantoporel ladodel indicador es la votaci6nnominal. utilizado Asi, el analisisde las votaciones nominalesrealizadopor MarkJones, el Onicoque se ha ocupado del tema, le permiteconcluirque el nivel de es alto8. Sin embargo,no es esta la impresion disciplinade los partidospoliticosargentinos que unobservadoratentorecoge cuandorepara,porejemplo,en las vicisitudesde algunas estructural de las politicasde reforma impulsadasporel presidenteMenemo el altonOmero su gobierno.A nuestrojuicio,la de decretos de necesidad y urgenciasancionadosdurante es que no capturael proceso de solo las votacionesnominales debilidadde utilizar principal
3 Matthew formulan esta distinci6n en: Presidentsand Assemblies:Constitutional SHUGART y JohnM.CAREY S. Press, 1992).Vease tambienScott MAINWARING (Cambridge University y Matthew Design and Electoral Dynamics Presidentialism and Democracyin Latin America SHUGART: Press, 1997). (Cambridge University 4 Scott MAINWARING "Presidentialism and Democracyin Latin America: the SHUGART: Rethinking y Matthew Termsof the Debate",en MAINWARING y SHUGART, op.cit. 5 Ibid.ant., pag. 49. 6 Scott MAINWARING: and Democracy: The Difficult Combination", "Presidentialism, Multipartism Comparative Political Studies,vol. 26, N92, 1993. 7 Scott MAINWARING: en MAINWARING Robust Federalism,and Presidentialism in Brazil", y "Multipartism, referida recientesde polit6logos brasileios ponenen cuesti6nla hip6tesisde Mainwaring SHUGART, op.cit.Trabajos e Poderde Agenda na Politica SANTOS: a la indisciplina de los legisladoresbrasilenos. Vease Fabiano "Patronagem "Presidential CHEIBUB FIGUEIREDO Power, y FernandoLIMONGI: Brasileira", Dados, vol. 40, N?3, 1997, y Argelina and Party Behavior in Brazil" en Comparative Politics). (de pr6xima aparicion Legislative Organization, 8 Mark in in Argentine JONES: Discipline Congress",paper presentadoen el Seminario: Legislatures "Party America: Latin Mexico,6-8 de Perspectives,Centrode Investigaci6n y Docencia Econ6mica(CIDE), Comparative febrerode 1998.
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de la disciplina, es decir,los mayoreso menorescostos en los que se incurren produccibn para que presidente y legisladores converjan sobre una politica determinada9. En consecuencia, se pierde de vista el hecho de que en los regimenes presidenciales la se encuentraincorporada en el proceso legislativo mismo.Entre producci6nde la disciplina sus dispositivosse pueden mencionar, entreotros,los vetos, las insistencias,las distintas modalidadesa travesde las cuales los legisladoreshacen conocer sus puntos de vista al los dictamenesde comisibn -de mayoria Ejecutivo y a sus pares,como,en el caso argentino, las disidencias,las observaciones,los proyectosde resoluci6n o declaracibndel y minoria-, Congreso, etcetera. Encuantoa los factoresexplicativos, la principal variableha sido el sistema electoral. Se ha sostenidoque los sistemas que asegurana los partidos el control de la nominaci6n de los candidatosy el controldel ordenen la listatiendentambiena aseguraral liderazgodel el controlsobre el comportamiento de los legisladores10. Elsistema de listacerrada partido utilizado en la es uno de dichos y bloqueada Argentina dispositivosya que garantizaa los Sin el el control de la nominacibn. partidos embargo, presupuestobasico de esta linea de cuando sus analisis, a saber, los legisladorestienden a comportarsedisciplinadamente chances de reelecciondependen del controlque ejerceel partido sobre la nominacion, no se sostiene. Latasa de reelecci6nde los legisladoresargentinoses baja;oscila entreel 19 De todos modos, es posible reemplazar este presupuesto por el de carrera y el 27 %11. del liderazgodel partidoporque politica.Eneste caso, los legisladoresacatanlas directivas de ello depende su carrerapartidaria. Sobre este puntonos interesaremarcar lo siguiente. No esta en discusionque el Onico modode hacercarrera en la Argentina es a traves politica de los partidospoliticos.La legislaci6nles otorga el monopoliode la representaci6n;no Sinembargo,al colocarel acento s6lo en el legisladory existencandidatosindependientes. su interespor la carrerapoliticase deja de lado el hecho de que el partidonecesita de su en tantoorganizaci6n. Porejemplo,es sabido que el continuaparticipaci6n parasobrevivir con unabarreradel 3 %para sistemade representacibn proporcional vigenteen la Argentina la elecci6n de legisladorestiendeafavorecerla fragmentaci6n de los partidospoliticos.Esta posibilidaddeberia ser una preocupaci6npara el liderazgo del partido interesado en la organizaci6n. no es unacuesti6n a travesde mecamantener que se resuelva Ciertamente, donde proseguirla carrera nismosde controlya que las posibilidades de crearotropartido del Elsurgimiento estan dadas y las restricciones legales parahacerloson minimas. politica Frepaso en el escenario politicoargentinode los '90 es un ejemplo. Por esta razon, introducir como variablelos partidospoliticosdel modo en que lo consideramospertinente de supervivencia es decir,comoorganizaciones hace AngeloPanebianco, cuyasposibilidades estan vinculadascon su capacidad de distribuir incentivosselectivos y colectivos12. de Teniendoen cuentalas limitaciones que acabamos de sefalar, el puntode partida no esta dada sino que es preciso producirla. este trabajoes que la disciplinapartidaria en primerlugar,que el conjuntode incentivosque provee el sistema Argumentaremos, de los partidospoliticosargentinos institucional presidencialy la estructura organizativa el liderazgodel en condicionesde limitar otorgaa los legisladoresun margende autonomia
9 Sobre las limitacionesde la votaci6n nominalcomo indicador,vease BarryAMES: The Deadlock of of Michigan (en prensa,AnnArbor, MI,University Press, 2000), especialmentecap. 7. Democracyin Brazil 10Sobreel efecto de las leyes electoralesy el numero v6ase Scott MAINWARING de los partidos, y y disciplina en America Postdata3-4, agosto, 1998. Matthew SHUGART: "Presidencialismo Latina", y sistemade partidos 11Sebastian SAHIEG: una agenda de investigaci6n", "Lasinstituciones politicasargentinasy su reforma: Institucional Documento de Trabajo N? 1, 1997. Centrode Estudiosparael Desarrollo (CEDI), 12AngeloPANEBIANCO: 1990. Modelosde partidos, Alianza, Madrid,
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la disciplina.En segundo lugar, presidente.De aqui, entonces, la necesidad de producir sostendremos que la capacidad de los partidos de distribuir incentivos selectivos y colectivos y la mecanica de competencia bipolar colocan limites al comportamiento independientede los legisladores. Favorecen,asi, la posibilidadde lograrla disciplina. est6n destinadas a exhibir las relacionesEjecutivo-Legislativo Dadas estas caracteristicas, unpatr6n oscilanteen el que se combinan y del parlamentarismo. rasgosdel presidencialismo se organizadel siguientemodo. La primera seccion Laexposici6nde nuestrotrabajo esta destinada a presentarlos factores que favorecen la autonomiade los legisladores. del regimenpresidencialargentinoy Haremosreferencia a los rasgos macroinstitucionales de los partidospoliticosy los mecanismos de seleccibn de a la estructuraorganizativa candidatos. En la segunda seccibn, tomando como referenciael proceso legislativo, de ladisciplina. de indicadores unconjunto que dan cuentade la producci6n presentaremos el papel de los partidos Enla tercera,abordaremos y el sistema de partidosy los incentivos el comportamiento de los legisladores.Lacuarta a su alcance pararestringir independiente expondremosnuestras parteestAdestinadaa evaluarel papel del Congresoy, en la Oltima, en la Argentina. conclusiones acerca de las relacionesEjecutivo-Legislativo 1. Los incentivos para la autonomia limitada del Poder Ejecutivo 1. El diseno constitucional: la "centralidad" El regimen presidencialargentinoha sido calificado por algunos autores como se hace referenciatantoa las En apoyo de esta caracterizaci6n "hiperpresidencialista"13. como a ciertosdesarrollos constitucionales del atribuciones histbricos, presidente importantes las debilidadesdel federalismo en particular, argentino y latendenciade los dos principales partidos politicos a generar liderazgos carismaticos. De acuerdo con esta linea de a centralizary concentrar el poder en el estos factores contribuyeron interpretaci6n, Ejecutivoy a debilitarlas atribucionesdel Congreso que qued6, asi, en una posici6n del presidente.Enesta secci6n queremosmostrar subordinada a las directivas que a pesar el papel del del lugarpreeminente que ocupa la presidenciaen el proceso politico argentino, la de lo es mas relevante que perspectiva"hiperpresidencialista" supone. Conese Congreso objetivo,tomaremoscomo puntode partidael proceso constituyentede 1853 y el papel argentino. asignado al Ejecutivo y al Congresoen el sistema institucional Es sabido que los regimenesdemocraticosestan atravesadosporlatensibnexistente entre representar que y gobernar.Desde este puntode vista, resultaincontestableafirmar al constitucionalismo los presupuestosprescriptivos la que inspiraron argentino privilegiaron la caida orden el de Tras del de colonial, proceso reemplazarla capacidad gobernar. frustrado autoridad de lacoronaespanolaporunapropiafuerepetidamente porinnumerables conflictosregionales,sediciones y guerras.Enconsecuencia, los constituyentes argentinos Unapreocupacioncentral debieronhacerse cargo antetodo de los peligrosde la anarquia. fue dotarde capacidad de decision a los nuevos gobiernos,permanentemente jaqueados del uso de la fuerzay la integridad por los liderazgoslocales que desafiabanel monopolio se tratode resolvercon la creaci6nde estado argentino. Elproblema territorial del incipiente un Poder Ejecutivo fuerte.
13 Vease, por ejemplo, Carlos S. NINO: "Elhiperpresidencialismo argentinoy las concepciones de la en CarlosNINO et al.: El presidencialismo democracia", puesto a prueba, Centrode EstudiosConstitucionales, Madrid,1992.
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JuanBautista en los debates de la Asamblea Alberdi, cuyaobraejercid graninfluencia de 1853, distingui6dos momentosen el desarrollodel constitucionalismo Constituyente hispanoamericano luego de la independencia: "Enla primera se tratabade debilitar el poder hasta lo sumo, epoca constitucional erael grandeobjetivo de de ese modoa la libertad. Lalibertad individual creyendoservir la revoluci6n unelemento lo con asi veia raz6n queveiaen el gobierno porque enemigo,y habiasido bajoel regimendestruido. Se proclamaban las garantias individuales y privadas, y nadiese acordabade las garantias pOblicas, que hacen vivira las garantias el establecimiento Estesistema, de lascircunstancias, privadas. hijo imposible... lleg6a hacer del gobierno y del orden.Todofueanarquia y desorden,cuandoel sable no se erigi6en Perohemosvenidoa tiemposy circunstancias un porsi mismo... que reclaman gobierno cambioen el derechoconstitucional el de constituir sudamericano, respectoa la manera Lasgarantias individuales con tantagloria,conquistadas poderejecutivo. proclamadas con tantasangre,se convertiran en palabras si no se havanas,en mentiras relumbrosas, cen efectivaspormediode las garantias Laprimera de estas es el gobierno, el publicas. revestido de la fuerzacapaz de hacerefectivosel ordenconstitucional poderejecutivo y lapaz,sinlascualesson imposibles 14. lalibertad, las instituciones, lariqueza, el progreso" La creaci6nde un poder ejecutivovigorosorespondida una percepcion compartida acerca de los desafios de la epoca15. Comparadocon su par de Estados Unidos, cuya constituci6n,entre otras, fue tomada como modelo, el Ejecutivoargentinose distingui6 la declaracibndel estado de sitio, la intervencion tempranamentepor tres atribuciones: federaly la iniciativa Lasdos primeras fueronal encuentrodel mismoproblema: legislativa. a la resistenciaque pudieran asegurarrecursosal gobiernocentralparahacerfrente oponer las fuerzas politicasprovinciales. "Chile ha hecho ver -escribib Alberdi-que entre la falta absolutade gobiernoy el gobiernodictatorial hayun gobiernoregular posible;y es el de un que pueda asumirlas facultadesde un rey, en el instanteque la presidenteconstitucional le desobedece como presidenterepublicano"16. Latercera,la iniciativa anarquia legislativa, de la elite en el poder. En este caso, urgia se relacionacon el proyecto modernizador transformar a la Argentina de mediados del siglo XIX,un pais desierto y pobre, en una conferidatambienal presidente, sociedad modernay desarrollada. Lainiciativa legislativa, Lapresidenciadebia ser, apropiadaparaalcanzarese objetivo. parecibser la herramienta la del hacia transformaci6n del pais. la fuerza motora entonces, gobiernodirigida sentaralas bases de Laconfianzaen que un presidentedotadode estas atribuciones unordenpolitico el pais, no implico estable y modernizara que los constituyentes argentinos desatendieranlos peligrosde latirania. "S6lo la Constitucin-sostuvo el representante de la de San Luis,DelfinB. Huergo-puede crearuna autoridad fuertey vigilante,pero provincia unaautoridad dividida entrepoderesde limites prudentemente fijos,que al mismotiempode hacer imposiblesu abuso, puede garantir a los ciudadanosen el goce de sus derechos"17.
14 JuanBautista ALBERDI: Bases y puntode partida parala organizacion politicade la RepOblica Argentina, PlusUltra, BuenosAires,1980,pag. 183.Sobrela influencia de JuanBautista Alberdi y su obraen las deliberaciones del CongresoConstituyente de 1853,vease Natalio BOTANA: Buenos Elordenconservador, Editorial Sudamericana, D. SERRAFERO: Momentos institucionales Buenos Aires,1993. Aires,1979;Mario CEAL, y modelosconstitucionales,
en su totalidad.El mismo gir6 en tornode la oportunidad de sancionarla Constitucion. Asambleas transcripto Fuentesseleccionadas,coordinadasy anotadaspor Emilio RAVIGNANI, Peuser, Buenos Constituyentes Argentinas, Aires,1937, tomo IV,pp. 467-488. 16 ALBERDI, Bases, op. cit., pag. 181 17 Asambleas Argentinas, op. cit., pag. 483. Constituyentes
15Sobre este tema puede verse uno de los pocos debates de la Asamblea Constituyente de 1853 que fue
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los mecanismos Enconsecuencia,incorporaron de division de poderesyfrenosy contrapesos segOn lo dictaba el patronestadounidense.Porejemplo,ningunade las tres atribuciones esto es, o era compartida o debia ser mencionadasfue exclusivadel PoderEjecutivo, arriba constitucional avalada por el Congreso. De este modo, la arquitectura argentinatambien abrio diferentescanales de acceso y oportunidadesde veto en el proceso de toma de de estos arreglos institucionales es conocido:laespecial combinacion decisiones.Elresultado entre atribucionespresidencialesfuertesjuntoa recursos de poder politicoinciertos.Una presidenciaque carece de apoyo o no cuenta porlo menos con la toleranciadel Congreso terminen siendo puramentenominales. correel riesgo de que sus atribuciones Nos hemos detenido en formabreve y esquematica en los origenes de los roles de gobierno y expectativas depositadas en ellos porque proveen una primerainformacion acerca de las instituciones y cargos sobre los que se espera fluyan los recursos de los roleses unfen6menomuchomas complejo Si bienlaconformacion gubernamentales. que su definicion constitucional,ateniendonos exclusivamentea este aspecto puede con su del poderinstitucional, en comparaci6n ladistribucion sostenerse que en laArgentina en favordel PoderEjecutivo. Enprimer modeloestadounidense,se inclin6 lugar,al otorgarle de la declaraci6ndel estado de sitioy la intervencion ventajasestrategicas por intermedio el liderazgopresidencialcomo desde unprincipio, federal18. Ensegundo lugar,al privilegiar, artifice de la innovaci6n politica. tuvo asignado el centro del Desde sus inicios,pues, la presidenciaen la Argentina sistema politico.Una historia pautadaporla presencia de fuerteslideresy la inestabilidad punto,no esta de mas subrayarque los politicareforz6dicha posicion.Sobre este dltimo de al discontinuaron las actividadesdel Congreso recurrentes Estado, tiempoque golpes -limitando asi el desarrollo de sus capacidades institucionales-, que el Ejecutivo permitieron extendieralos alcances de su autoridad facultadesy expertise.Si agregamos, y acumulara orientacionesnormativas cristaliza ademas, que el desarrolloinstitucional y expectativas, este conjuntode factores terminodepositando en la presidencia la mision de fijarlas iniciativas de lavidapolitica. Eneste marco,el roldel Congresoes basicamente y prioridades reactivo,centradoen la tarea de revisarla legislacioncon la que se confronta.Liderazgo estos son los parametrosconstitucionales e presidencial, fiscalizacion parlamentaria, en la historicosa partir de los cuales debe ser analizadala relacionEjecutivo-Legislativo Argentina. sin embargo, de La centralidad del Ejecutivo en los terminosplanteadosno termina, cancelar los riesgos inherentesal esquema de divisionde poderes, la inerciay parilisis Salvosituacionesexcepcionales donde el Ejecutivo tomadecisiones que el gubernamental. no mecanismos el diseno constitucional no revertir, que aseguren Congreso puede incluye un comportamiento d6cilo pasivo porpartede los legisladores.Es en este respecto que, al evaluarel lugarde la presidenciaen el sistemainstitucional resultemas pertinente argentino, hablarde centralismo limitado19. A diferencia de esquemas centralizados donde el Ejecutivo
18ElPoderEjecutivo federalestando el Congresoen receso, podia decidirel estado de sitioy la intervenci6n a un hecho consumadounavez iniciadasus sesiones. enfrentandolo 19Consideramosque esta situaci6nno ha variadoa pesar de las mayoresatribucionesque la reforma constitucional de 1994 confiri6 al Poder Ejecutivo. Las dos principales atribuciones en 1994 constitucionalizadas fueronlos decretos de necesidad y urgenciay la promulgaci6n del veto parcial.Simultaneamente, la constituci6n reformada la formacion de unaComision la validezde dichosinstrumentos, Bicameral, prescribi6 encargadade revisar una vez aplicados porel presidente.Al momento de terminar este articulo, el Congresoaun no sancion6la ley que autoriza la creacionde este organismo de control parlamentario.
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sus decisiones20,bajounesquema cuentacon dispositivos mas contundentes paraimponer de centralismo limitado el papel de los legisladoresno puede ser subestimado,aun cuando se limitena legitimar del Ejecutivo las iniciativas cuando, en principio, podrianfrenarlas, o rechazarlas. revisarlas Laexistenciade estas opciones no es tenidaen cuenta por la tesis cuando de hecho revelanque el diseno constitucionalreserva un hiperpresidencialista aut6nomaa los legisladores.Bajoeste marco, un presidente no espacio de intervenci6n sinunaminima base de apoyoen el Congreso.Colocanadelantesus iniciativas puede Ilevar donos en la hip6tesismas extremaen la que el presidentetomasus decisiones pordecreto, en el Congreso.Y aun cuando el acatanecesita del apoyo mayoritario constitucionalmente en la Argentina actuales un problema,el presidente mientoa las normasconstitucionales del Congreso.Ensintesis, el Congresono puede ser ignorado. requierede la tolerancia 2. Los partidos politicos: caracteristicas organizativas constitucionales Nos hemos ocupado hastaaquide los dispositivos paraconcluirque tienen incorporados incentivos favorables al comportamientoindependiente de los se ajustaalascaracteristicas argentino legisladores.Eneste respecto,el marcoconstitucional de divisi6nde poderes. propiasde los regimenes presidencialesbasados en el principio Cabe considerarahorael impactode los partidospoliticos. Las potenciales consecuencias de la irrupcion de los partidospoliticos de masas sobre el modelode division de poderes hansido suficientemente subrayadasporla literatura un el lazo crea vinculo entre Ejecutivoy En especializada21. primerlugar, partidario de divisi6nde quebrandode este modo los limitesimpuestosporlos principios Legislativo, une al presidentecon partidaria poderes y frenosy contrapesos.Cuandola mismafiliacibn la mayoria los dispositivosde mutuocontrol legislativa, dejande ser operativos.Ensegundo los a la de naturaleza la relaci6n Ejecutivo-Congreso, lugar, presenciade partidossuperpone ladialecticagobierno-oposicidn, de naturaleza Ahorabien, paraque institucional, partidaria. los partidosoperen en las direccionessenaladas es preciso que esten en condiciones de imponerdisciplina. una de las variables mas utilizadaspara Como lo senalamos en la introduccion, el los nivel de de en los explicar disciplina partidos regimenespresidencialeses el sistema el control sobre las listas.Se sostiene que dicho electoral,en particular, que ejerceel partido controlgenera unasituacidn de dependenciade los legisladoresrespecto del liderazgodel disciplinado en el Congreso. partido, lo que hace mas probable su comportamiento en el caso a a continuaci6n que, Argumentaremos argentino, pesar de que el controlde las la organizaci6n descentralizaday listas se encuentraefectivamente en manosdel partido, las reglas de competenciainterna de la UCRy el PJ conspirancontrala capacidad de los lideresde descansar en la disciplinade los legisladores. Los dos principalespartidosargentinosposeen una organizaciondescentralizaday y candidatos.Laestructura reglasde competenciademocraticas paraelegirsus autoridades naciocomo respuestaa las disposicionesconstitucionales de ordenfederal descentralizada
20 Acercade los diferentes de los ejecutivosy sus consecuencias sobre el tiposde atribuciones legislativas ExecutiveDecree Authority y Matthew proceso de decisiones, vease JohnM.CAREY (Cambridge Soberg SHUGART: University Press), 1998. 21 Sobrelos efectos de la expansi6ndel sufragio de los partidos vease, porejemplo, politicos y el surgimiento & Parlamentarians Ezra SULEIMAN: en EzraN. SULEIMAN in DemocraticPolitics, "Introduction", (ed.), Parliaments Holmes&Meir, NewYork, "II COTTA: en Rivista Italiana di Scienza sotto-sistema 1986;Maurizio governo-parlamento", vol. XVII, N?2, agosto 1987. Politica,
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y electoralque establecen que cada unade las provincias constituyeundistrito plurinominal. Los partidos replicaronestas divisiones, dando origen a dos grandes estructuras de autoridad: A su vez, las organizaciones de los partidos la nacionaly la provincial. provinciales -vinculadas con las leyes reproducenlas unidadeselectoralesexistentesen las provincias de autoridad, la local. electorales provinciales-,generandoasi una terceraestructura En cuanto a la nominacionde las principalesautoridadesy candidatos a cargos el sistema de elecciones directas. electivos nacionales,tantola UCRcomo el PJ adoptaron En el caso de la UCRsolo participaen las elecciones internasla masa de afiliados.En de organizaciones provincialesadoptaron el cambio, en el PJ, un numero importante sistema de primarias abiertas22. Asimismo,ambos partidostienen incorporadasclausulas -si bien con una barreradel 25 %- que otorganrepresentaciona la minoria, tanto en la estructura de autoridad del partido como en la conformacion de la listade candidatos23. Esto Oltimo es mas grande, dado el sistema de significaque allidonde la magnituddel distrito de que resultenelectos legisladores representacionproporcional vigente, la probabilidad de lineas rivales internas son altas. Porejemplo,la provincia mas de Buenos representantes Aireselige cada dos anos 35 diputados.Laboletaelectoralcontiene,entonces, 35 nombres. Cuandola minoria del partido en la listaporqueobtuvoporlo menos obtienerepresentacion el 25 % de los votos en la competencia interna, sus candidatos se ubicaranen el cuarto, octavo, doceavo, y asi sucesivamente, puesto de la lista. Teniendo en cuenta la base electoral de la UCRy el PJ en la provincia,se calcula que, cuando menos, dos o tres candidatos de la minoria electos. resultaran Dadas las caracteristicasdescriptas, el controlde las nominaciones, es decir, la decision de quienes integraran la lista, no se encuentracentralizadoen la organizacion nacional.Paraempezar,se halladistribuido entrelos 24 distritos electorales.Ytampocoesta centralizado en las organizacionesprovinciales, lo menos en los distritos mas grandes, por anterior. Comoun dato mas, puede agregarse que por las razones indicadasen el parrafo tampoco esta centralizadoen aquellos distritosque adoptaroncomo sistema electoral provincialla ley de lemas24.Vemos, entonces, que aun cuando el partidoen cuanto institucibn tenga aseguradalaconfeccionde las listasparacargos electivosnacionales,este solo hecho no asegura que los lideres nacionales esten en condiciones de controlarel de los futuroslegisladores.Se tratade un sistema que genera multiples comportamiento lealtades ya que el liderazgonacionalen ambos partidosse apoya en una coalicion de lideresprovinciales que descansan, a su vez, en coalicionesde lidereslocales. El interroganteque plantea este entramadopolitico se vincula con el grado de cohesion del liderazgonacional.Ladescentralizacion no necesariamentees un organizativa a los lideres.Es sabido que la ideologiaes problemasi existe otrofactorcapaz de aglutinar
22 Los cambios en las reglas de del PJ comenzaron a operarsea partir de 1987,con el competenciainterna triunfo de la corriente entrecuyos objetivosfiguraba la democratizaci6n del partido. "renovadora", 23 Es ciertoque en muchasocasiones no se el llamado a elecciones internas.Estosucede Ilegaa concretar cuando los lideresse ponen de acuerdoy terminan una unicalistade candidatos.Elcosto econ6mico presentando a elecciones internas De todos que implicala convocatoria y organizativo seguramentees un disuasivoimportante. modos, aun cuando hay acuerdo, el lugarque ocupan los candidatosen la lista responde tambien,aunque no al peso de los distintoslideresmedidopor su capacidad de movilizar afiliados. exclusivamente, 24 Enalgunas provincias gobernadasporel PJ se trat6de resolverel problemade la competencia interna modificando las leyes electoralesprovinciales Este permiteque unmisy adoptandoel sistemade lemas uruguayo. mo partido(lema)presentedistintas listasde candidatos(sublemas).Losvotos de los sublemas se sumana los de su lema paradeterminar, en primer de candidatosque obtuvoel partido.Laasignaci6nde los carlugar,el numero en formaproporcional a los votos obtenidosporlos sublegos, salvo que sea uno s6lo, se distribuye generalmente mas. Coneste sistema,se traslada la resoluci6n de la competenciaintrapartidaria a la arenaelectoralinterpartidaria.
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uno de dichos factores.Perosu eficaciaen los casos que nos ocupa es baja dada la debil densidad ideol6gica de las divisiones partidarias internasasi como la corta distancia fen6menoesta en los en general.Lapruebadel primer ideol6gicaexistenteentrelos partidos permanentes realineamientosinternosantes y despues de los resultados electorales, en el PJ. Se tratasobre todo de movimientos ciertamente,en formamas pronunciada que electorales.Enconsecuencia, lo que une al lidera su base de responden a articulaciones son las perspectivasde exitoen las urnasque cada uno de ellos abriga. apoyo en el partido los decisivoya que consolidano debilitan Laselecciones constituyen, entonces,el momento en el factor de De este el triunfo convierte electoral se cohesibn. modo, principal liderazgos. Lafortaleza de los liderazgospartidarios se encuentra,entonces, sujetaal ciclo electoraly estrechamentevinculadacon los cargos ejecutivosde gobierno,tanto en el nivel Laraz6nes tansimplecomo obvia:los cargos ejecutivosarriman nacionalcomo provincial. su coalici6nde apoyo.No casualmente,desrecursosque los lideresutilizan paraconsolidar consde la vueltaa la democracia,laArgentina ha asistidoa unamplioproceso de reformas titucionalesprovinciales nacional-, donde tambien,en 1994, a la Constitucion -para Ilegar La la reelecci6nde los cargos ejecutivos25. unade las clausulasobligadasha sido introducir correasi el riesgo de ser escasamente autbnomade la de autoridad del partido estructura de gobiernoy esto es mas ciertoparael PJ que para la UCR. estructura institucional entrecargos en el partido Dada esta vinculaci6n y cargos en el gobierno,la situacion si es diferente el de los liderazgospartidarios segun partidose encuentraen el gobiernoo en la oposici6n.Cuandoel partido gana las elecciones presidenciales,el liderazgonacional de cargos hasta los mecanismos de accede a muchos mas recursos,desde la distribuci6n presi6ny persuasionecon6micosque el manejodel aparatoestatalpone asu disposicin26. tiendea ser mas debily sujetoa desafios Encambio,en la oposici6n,el liderazgodel partido electoralpuede ya que son escasos los incentivosselectivos a su alcance. Solo un triunfo a restablecerel poderdel liderazgodel partido de oposici6n.A su vez, la derrota contribuir internos. ,Qu6efectos del partidode gobiernoabre las puertasa los reacomodamientos el de los tener este sobre esquema comportamiento legisladores?El apoyo de los puede condicionadopor el exito que este esta, en principio, legisladores al liderazgopartidario elecciones. Perodada la incertidumbre en las prbximas respecto de los asegure al partido la actitudque adoptaranlos legisladoresya que la resultadosfuturos, tambienes incierta al exitoes materia decisi6n acerca de lo que contribuye opinable.Nuevamente,la disciplina no esta asegurada. de Permitasenos ahoralo hastaaquianalizado,uniendolas caracteristicas recapitular los partidosal esquema constitucional que presentamosen la primeraparte de nuestro Enprimer trabajo. lugar,el liderazgodecisivoes el del presidentede la Nacion,a lavez, lider del partido27. En segundo lugar,los liderazgosalternativos, productode la organizacion
25 Entre1986y 1993,9 provincias mas la ciudadde BuenosAires,son 24) introdujeron (el totalde provincias a Mark hicieron lo propio(debo esta informaci6n la reelecci6n;a partir de 1994,otras9 provincias Jones.). Sobreel "Reformas constitucionales L.CORBACHO: constitucionales temade las reformas vease: Alejandro y moprovinciales, 1998. Desarrollo delos de decisi6nen la democracia Econrnico,vol.37, N?148,enero-marzo 1984-1994", argentina, 26Estos ultimos resultan con los lideresprovinciales. utilesen relacion particularmente 27 A pesar de que las cartas organicasde la UCRy del PJ prescribenla incompatibilidad del cargo de como C. Menemretuvieron, tantoR. Alfonsin explicitao presidentede la Nacioncon el de presidentedel partido, de sus respectivospartidos. Enel caso de la UCR,la Convenci6nNacional,su principal la jefatura implicitamente, la reglaunavez que Alfonsin asumi6la presidenciay cre6 la figurade "jefe modific6 rapidamente organolegislativo, del partido, a lajefatura Porsu parte,el PJ,trasla renuncia de Antonio Cafiero natodel partido". design6 en su lugar a la formalidad de la incompatibilidad, se recurri6 del pedido de licencia. al presidenteMenem.Parasalvarla norma
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descentralizadade los partidosy mecanismos de selecci6n de los candidatos, genera del partidoy estas se encuentran representadas en el multiples lealtades al interior dos cuestiones. Porun lado, que para dar cuenta de Congreso. Esto nos permitesubrayar es indispensabledirigir la atenci6na las iniciativas la disciplina, legislativasdel presidenteya de las prioridades que en sus manos se encuentrala definici6n y politicasde gobierno.Su Por dicha dada la heterogeneidad del es la otro, que disciplina, politica politica partido. internade su partidoen el Congreso y tratandosede un regimenpresidencial,es preciso secci6n. Este es el tema de la pr6xima producirla.
II. La producci6n de la disciplina

hace referencia a la habilidad de los partidospara lograrque La disciplinapartidaria Como lo indicamos en nuestra sus miembrosvoten del mismo modo en el parlamento. la manerausualcon que se abordaesta cuestiones a travesdel analisisde las introduccion, en el Congreso.Tomando este indicador votacionesnominales paralaCamarade Diputados Jones concluyeque los partidos en el periodo1989-1991,Mark politicosargentinosexhiben un alto nivelde disciplina28. Sus numerosson los siguientes.Encuantoa disciplinarelativa, esto es, el porcentajede legisladoresdel partido que votancon la mayoriadel partido,las cifrasson 97 %parael PJy 100 %parala UCR.Enlo que respecta a disciplinaabsoluta,es decir, porcentajede legisladoresdel partido que estan presentes en la sesion y que votan los nOmeros descienden al 73 %,tantopara la UCRcomo para del partido, con la mayoria son contundentes. el PJ29.Los datos presentadosporJones referidosa disciplinarelativa de Entiendo,sin embargo,que no son conclusivos.Una de las razones es que el nOmero se votacionesnominaleses bajo;al margende las que son constitucionalmente obligatorias, s6lo en formaexcepcional.Lasegunda raz6nes que al ser tan poco frecuentesu uso utiliza -s6lo se requiereel apoyo de un quintode los legisladores pero facil su instrumentaci6n se tratamas biende un mecanismoutilizado unavotaci6nnominal-, presentes parasolicitar y no uno que para dejar constancia publicade las posiciones de los bloques partidarios Poresta razbn,las fuerce a los legisladoresa definirsefrenteal liderazgode su partido30. unaltonivelde disciplina.Finalmente, al colocarse votaciones nominalestenderana arrojar al final de un proceso de negociaci6n y deliberacion,la votacion nominalno registrala existenciapreviade posicionesdiferentesentreel presidentey los legisladores.Encambio, su presencia si es registradapor otras reglas del proceso legislativo,mas sensibles para de la disciplinapartidaria. captarel proceso de produccibn Podemos mencionar variosarreglosinstitucionales que dan cuentade las dificultades el cohesionado de los para lograr comportamiento legisladoresen tornode las iniciativas presidenciales. Algunos de estos dispositivos son el bloqueo en el Congreso de las iniciativaslegislativasdel Ejecutivo y la negativa por parte de los legisladores de prestar
28 Mark in the Argentine JONES: the HighLevelof Party Serie Documentos "Explaining Discipline Congress", de Trabajo NI 14, CEDI, juniode 1998. 29 Elporcentaje mas bajoque exhibenlas cifrasde disciplina absolutase debe a que el autortomaen cuenta el nimero de diputadosque estando en la sesi6n o bien la abandonan,se abstienen o votan en contra.Lo que resultacomplicadoaquies precisarsi aquellosdiputadosque se retiran del recintolo hacen necesariamenteporno estar de acuerdocon la mayoria del partido. 30 Dada la facilidad con la que se puede solicitar la votaci6nnominal, algunosautoresconsideranque puede ser utilizadatambiencon fines obstruccionistas, para provocardemorasen la laborlegislativa.Conf. HONORABLE DE CAMARA DIPUTADOS DE LA NACION: de la Camara de Diputados de la Nacion,Comentado porGuillermo Reglamento Carlos SCHINELU, Direcci6n de Informaci6nParlamentaria, Buenos Aires, 1996, pag. 415.
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las deliberaciones. Sinembargo,cuandolos presidentesno cuentancon quorum parainiciar absolutaen el Congreso,como sucedio bajolos gobiernosde Alfonsin mayoria y Menem,es una tareacomplejaprecisaren que circunstancias se tratade acciones deliberadasen las que intervienenlegisladores del partidode gobierno o responden a estrategias de la oposicion.Tansolo atituloilustrativo podemos senalarque entre 1983y 1995 fracasaronel 26,48 % de las sesiones previstas en la Camara de Diputados. Desagregadas por presidencia, fracasaron65 sesiones bajo el gobierno de Alfonsiny 130, el doble, bajo Menem31. Eneste puntonos limitaremos tansolo a senalarque en los casos en que el partido de gobiernose ve obligadoa buscarapoyo entrelos legisladoresde otrospartidos,es muy probableque los propioslegisladoresdel partido gobernanteencuentranun espacio para ejercer,a su vez, presi6ny dar curso a sus propiaspreferenciase intereses. Otraindicador, si bien debil,es el dictamende comisibn.Elproceso legislativoen el Congreso argentino, al igual que en Estados Unidos, esta organizado en forma atraves de comisionespermanentes. Eltrayectorutinario de los proyectos descentralizada, de ley unavez presentadosen la secretaria de las Camarasse iniciacon su giroa una o mas el proyectoen comisi6n,esta se expide atraves de dictamenes. comisiones.Unaveztratado los casos en que los miembrosde la Es posible considerarcomo muestrasde indisciplina comisi6n pertenecientesa un mismopartidofirmandictamenes distintoso expresan su disidencia respecto del dictamende mayoria.La informacion con la que contamos es la del Ejecutivo de comisibna iniciativas duranteel gobierno siguiente.De los 588 dictAmenes de Alfonsin, solo en 5 (0,85 %)ocasiones legisladoresde su partidose apartaron del voto ElPJ lo hizoen 7 (1,19 %)oportunidades. mayoritario. Bajola presidenciade Menem,sobre 709 dictamenes, el PJ se aparto34 (4,79 %) veces y la UCRen 15 (2,11 %). Si bien la votaci6n en las comisiones es, como senalamos, un indicadordebil ya que nuestra informaci6n s6lo recoge los dictamenesde leyes aprobadas-por lo tanto,las muestrasde indisciplinano afectaronla sancion de la ley-, en terminoscomparativostiene alguna utilidad. Ofreceunprimer indicio de la mayor de gobierno. cohesibnde la UCRcomo partido mas detalladode los vetos presidencialesproporciona, ElanAlisis en cambio, un indicador mas precisoya que este instrumento es, en si mismo,evidenciade algOn tipode desacuerdo entre Ejecutivoy Legislativoen el que necesariamenteesta involucradoel partido de gobierno.Lomismosucede con las insistencias y los decretos de necesidad y urgencia.De estos temas nos ocupamos a continuacion. 1. Los vetos presidenciales Elpresidenteargentino disponede dos tiposde veto,totaly parcial.Respecto del veto de 1853 no incluia senalar que la Constituci6n su promulgaci6n parcial,cabe parcial.Esta, sin embargo,fue consagrada porla con la constitucionalizada practica paraser finalmente reformade 199432.Un primer aspecto a destacar en cuanto al veto son las importantes El diferenciasque se observanentre el gobiernode Alfonsin y el gobierno de Menem33. veto 48 leyes (el 7,59 % del total);Menem lo hizo en 109 (12 %) presidente Alfonsin
1999.
31 N. G. MOLINELLI, V. PALANZA y G. SIN:Congreso, Presidencia yjusticia, Buenos Aires,CEDI-Temas,
32 Encuantoa modalidad de veto parcial, es preciso teneren cuenta que el presidenteno esta obligadoa vetarla totalidad de un articulo; puede vetars6lo partedel mismo.Este tipo de veto parcialfue bautizadopor un ex diputado a RaOl diputadocomo "vetoporparticula" (Entrevista Baglini, porla UCR). 33Enesta secci6n nos basamos en: AnaM.MUSTAPIC FERRETTI: "El veto presidencial y Natalia bajoAlfonsin y 28-30 de setiembre,1995 Menem", presentadoen el XXV trabajo Congresode LASA,Washington,
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oportunidades.Por lo pronto,estas cifras dan cuenta de mayores divergencias entre presidentey Congresobajoel gobiernode Menem.Si se distinguenahoralas leyes vetadas el cuadroque se obtienees el siguiente: por iniciativa, 1 CUADRO Vetos presidenciales
Iniciativa Poder Ejecutivo Poder Legislativo Total vetos Alfonsin 1 48 49 (2 %) (98 %) (100 %) Menem 30 79 109 (27,5 %) (72,5 %) (100 %)
de vetos a iniciativas del El dato mas sugestivo de este cuadroes el mayornOmero esta propio Ejecutivoque se registrabajo el gobierno de Menem. Comparativamente, indicandoque han sido mayoreslas desinteligenciasentre el presidentey las posiciones adoptadas por su partidoen el Congreso.Veamoscon un poco mas de detenimientoesta cuestion. han sido todos vetos parciales. La Los vetos a las iniciativasdel Poder Ejecutivo utilizaci6n del veto parcial significa,basicamente,que el Ejecutivo, porlas razonesque fuere, no logro Ilevara buen puertoel proceso de negociacion en el Congreso. En el caso de Menem, buena parte de estas leyes han estado vinculadascon las politicasde reforma de las empresas estatales de gas, estructuralcomo, por ejemplo, las privatizaciones el sistemadejubilaciones, servicioselectricos,petrbleo etcetera.Enalgunosaspectos (YPF), vinculadoscon los proyectosde ley en cuestion,los legisladoresdecidieronactuaren forma aut6nomay el presidente,a su vez, por intermedio del veto parcial,decidio desautorizar al veto parcial le parte de lo negociado en el Congreso. La posibilidad de recurrir proporcionaasi al Ejecutivoun mecanismo para preservar,aunque mermado por la del Congreso, su poder de iniciativa. El presidente Menem se vio forzado a intervencion con mas frecuenciaesta atribucion utilizar que el presidenteAlfonsin. Las mayoresdificultades para lograrla cohesion en el seno del partidode gobierno de las iniciativas durantela presidenciade Menemse corroboran tambiena proposito de los legisladores que fueronvetadas. El cuadro 2 muestralas iniciativasde los legisladores entrelos proyectospresentadosporlos de la oposicion,porlos del partido de distinguiendo gobierno y, finalmente,proyectos conjuntosen los que tomaronparte legisladores del oficialismo34. CUADRO 2 de vetos a iniciativas Poder del Porcentaje Legislativo, por partidopolitico
Iniciativalegislativa S6lo partidos de oposicion S6lo partidode gobierno Partidode gobierno y otros Alfonsin 27 (PJ ,Otr.60% ) 10 (UCR,22 %) 8 (UCRy Otr.,18 %) Menem 25 (UCR,Otr.,35 %) 22 (PJ, 31 %) 25 (PJ y Otr.,35 %)
34 En este cuadro no se incluyen las leyes que recogieron mas de un proyecto presentado por distintos legisladores -en ambas presidencias representan el 6 %del total de iniciativasvetadas (3 y 5 leyes, respectivamente)-
ni los de la Comisi6n Bicameral, categoriasolo validaparael gobiernode Menem,con el 3 %(2 leyes).
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La lecturadel cuadro2 pone en evidenciaque el presidenteAlfonsin el mayor utilizo de la oposicion. porcentajede vetos, el 60 %,como mecanismode controla las iniciativas ElpresidenteMenem,por su parte,destin6una proporcion bastanteparejade vetos tanto 31 %.Es mas, veto en mayor a las iniciativas de laoposicion,35 %,como a los de su partido, en las el si al 31 % de vetos a las estuvo involucrado PJ. En que efecto, proporcion leyes iniciativas del PJ sumamosel 35 %de iniciativas de legisladoresdel PJ con otrospartidos, Enconsecuencia, su veto la cifraIlegaal 66 %contrael 40 %(22 %mas 18 %)de Alfonsin. en las que participaron a controlar iniciativas se dirigi6 fundamentalmente legisladoresde su propiopartido. 2. Insistencias de insistenciases otro indicadorde las dificultadespara lograrque los El nOmero legisladores del partidode gobiernose avengan a las directivaspresidenciales. En este sentido, es preciso aclararque para que una insistenciaprospere, hace falta reuniruna Porconsiguiente, mayoria especialde los2/3 de losmiembros presentesen ambascamaras35. dos barreras: la del nOmero No planteael desafio de franquear y la disciplinapartidaria. solo 12 insistencias36. sorprende,entonces, que entre 1862 y 1985 se registraran Bajoel el Congresoinsistio en unasola ocasion. Encambio,durantela primera gobiernode Alfonsin del presidenciade Menem,el Congresovoto 11 insistencias,cuatrode ellas a iniciativas PoderEjecutivo. Nuevamenteobservamosaquilas mayoresdiferenciasque se plantearon en el Congreso.Lainsistenciapuede ser vistacomo entreel presidenteMenemy su partido Sinembargo, los al liderazgopresidencial. el desafio mas explicito que legisladoresplantean no ha sido este el caso como lo veremos mas adelante cuando tratemos el papel del Congreso. 3. Decretos de necesidad y urgencia Aligualque la promulgaci6n del vetoparcial, los decretos de necesidad y urgenciano de 1853. En el pasado solo excepcionalmente se estaban incluidosen la Constitucion recurri6 aellos. Comenzaron a adoptarsecon mayor frecuenciabajoel gobiernode Alfonsin, hizo uso de ellos. pero fue sobre todo el presidenteMenemquienabrumadoramente a Los decretos de necesidad y urgenciason normasdictadas porel Poder Ejecutivo solo podrianadoptarse por traves de las cuales se tomandecisiones que habitualmente de 1853 no las autorizaba mediode una ley sancionadaporel Congreso.LaConstitucion ya que las Onicasmedidas de caracterexcepcional que reconocia, como ya seralamos, el estado de sitioy la intervencion federal,fueronpensadas para hacer frentea la principal amenaza visible en esos momentos:la resistenciade los poderes provinciales.De todos no hubiera situacionesgravesque laConstitucion modos,de plantearse contemplado,es de a presumirque s6lo excepcionalmente los presidentes estarian dispuestos a recurrir mecanismosde dudosa constitucionalidad. Resultaverosimil politicaArgentinasuponer-teniendo en cuenta la agitada historia que se dieransituacionesexcepcionales en 25 ocasiones a lo largode 130 afos. Este es el numerode decretos de necesidad y urgenciaque, para el periodo 1853-1983, Ferreira
35Recordemosque las sesiones se inician con requisito de quorum equivalentea la mitadmas uno de los miembrosque integran las camaras. 36Guillermo MOUNELU: "Relaciones el ejerciciodel veto y la insistenciaen Argentina, presidente-Congreso: Tesis de doctorado,Facultad de Derechoy CienciasSociales, Universidad de BuenosAires, 1986. 1862-1985",
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Rubio y Goretticontabilizanen su trabajo37. Los 10 decretos de necesidad y urgencia entre1983y diciembrede 1989 podrianresponder,pero firmadosporel presidenteAlfonsin los 166 decretos de necesidad con reservas,al contextode graveemergencia.Entretanto, la opci6n por el tambien de manifiesto reconocidos Menem ponen y urgencia por presidente de gobierno38. Paraello, conto con el aval de la CorteSuprema una estrategiaautocratica que en un fallo antirreglamentariosampliadaa travesde procedimientos -oportunamente adoptado en 1990, cuando los decretos de necesidad y urgencia no estaban aun al respecto:los decretos de necesidad y urgencia constitucionalizados, expuso su doctrina son validos en la medida en que se dicten frentea situacionesde extremagravedad que pongan en peligro la continuidaddel Estado o signifiquenla disgregaci6n social39. Un enunciadotan poco preciso respecto de quien decide la validez de los decretos abre sin del Ejecutivo. dudas las puertasa la discrecionalidad Las ventajasestrategicasde los decretos de necesidad y urgenciason evidentes. El presidente dicta un decreto y en caso de que los legisladores reaccionen con una ley Le basta contar,porejemplo,con derogandolo,el presidentepuede vetardichadecision40. 1/3 de los senadores para imponersesobre el resto del Congreso. La preguntaque de inmediatose planteaes, ,porque razon,siendo el PJ casi mayoritario en el Congreso, el con tantafrecuenciaa los decretos? Una primera presidenterecurri6 respuesta alude a la la resistenciade sus propioslegisladoressi las politicasimpulsadas expectativade enfrentar por los decretos fueransometidas al tramitelegislativode rutina.Empero,entre tantos de partidos de futbolportelevision decretos hubomuchoscomo, porejemplo,latransmisi6n o la donaci6n de cemento asfalticoa Bolivia,que no deberian haber generado grandes conflictos.Estas evidencias proporcionan otrapartede la respuesta y se refiereal estilo de al que aludimosmas arriba. gestibn de gobiernode corte autocratico del A diferenciadel veto parcial,en que el presidenteact0a luego de la intervenci6n Congreso para revisarparte de sus decisiones, los decretos de necesidad y urgencia una coalicion parlamentaria Los costos para formar evaden claramentesu participaci6n. que revise la decision presidencialson muy altos ya que deben asegurarse los 2/3 que los decretoscreansituaciones la insistencia. Ademas,en numerosas circunstancias, requiere irreversibles frentea las cuales los legisladoresnada pueden hacer. Elpresidenteesta, asi, en condiciones de gobernardescansando en la conducta disciplinadade tan solo una minoria Elrecursoa los decretos de necesidad y urgenciarevela,entonces, que partidaria. el liderazgodel presidentesobre el partido es debil,en particular, cuando se tratade innovar en las politicascomo lo hizoMenem.A su vez, es suficientemente fuertecomo paraimpedir la formacion de una coalicionopositora. Los dispositivos hasta aqui examinados, vetos, insistencias y, en particular,los decretos de necesidad y urgencia,dan cuentadel potencialde indisciplina que alberganlos
37DeliaFERREIRA el presidentegobiernasolo. Menemy los decretos de RUBIO "Cuando y MatteoGORETTI: N? 141, vol. constitucional necesidad y urgenciahasta la reforma Econdmico, (julio1989-agosto1994)",Desarrollo 1996. 36, abril-junio 38 De hecho, Ferreira Rubioy Goretti contabilizan 336 decretos en total,166 reconocidoscomo tales porel propioPoder Ejecutivo y 170 no reconocidospero que los autores, tras un cuidadoso analisis, consideran que deben ser considerados decretos de necesidad y urgencia.Dado que los criteriosque utilizanpara incluirlos considerar de porsi, una podriandarlugara controversias, aquellosreconocidosporel PoderEjecutivo, preferimos ciframas que significativa. No obstante,coincidimoscon los autoresen que resultainsuficiente descansar en la discrecionalidad del Ejecutivo los decretos.Nuestro analisistoma,en consecuencia,valoresminimos. paraclasificar 39Caso "Peralta, Luisc/EstadoNacional, Ministerio de Economia-Banco Central", CSJN,27/12/1990.
40 De hecho, esto sucedio. Vease al respecto, FERRERIA RUBIO op.cit. y GORETTI,
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observamosque ese potencialha sido mayor partidospoliticos.Enterminos comparativos, en el PJ que en la UCR. La preguntaque se plantea es por que, a pesar de ello, los adelante sus politicas.Porejemplo, presidentes han sido mas o menos exitosos en Ilevar duranteel gobiernode Alfonsin, tan conflictivas como la ley de ObedienciaDebiday leyes la ley de PuntoFinal,que revisabanpartede la politicasobre derechos humanos,fueron sancionadas aun frentea las resistenciasofrecidaspor la propiaUCR.Asimismo,buena del estado impulsadasporMenem,a pesar del virajeque partede las politicasde reforma tambienfueron implicaron aprobadas.Enotros respectode latradicion ideol6gicaperonista, terminos,nos estamos preguntandopor que la indisciplinano fue mayor. Intentaremos a AngeloPanebiancoy su referencia a la capacidad respondera esta preguntarecurriendo de los partidospoliticosde distribuir como de tanto selectivos identidad41. incentivos,
III.Los limites de la autonomia

1. Los partidos politicos y la distribuci6nde incentivos selectivos a otrosautores, A.Panebianco de supervivencia Siguiendo que lasposibilidades subraya de los partidos politicos en cuanto organizaci6nestan vinculadas, en parte, con su incentivos selectivos. Estoes, el partido debe estar en condiciones capacidad de distribuir de ofrecercargos, remuneracion, prebendas,honores,etcetera,a aquellosque lo integran para que sigan participandoen la organizaci6ny se sujeten a sus reglas. La arena es unode los ambitosdonde los partidos parlamentaria despliegan dicho esfuerzoy puede en la estructurade autoridaddel bloque partidario,en la observarse, en particular, de las comisionesy en los rolesque cumplenlos liderazgosparlamentarios. integraci6n Dadas las distintas lineasy corrientes que coexistenen el seno de los partidos,unode los primeros desafios que enfrenta el heterogeneoconjunto de legisladoreses mantenerla unidad. El esquema organizativodestinado a cobijar a las autoridades partidarias al serviciode la busqueda de un punto parlamentarias puede ser vistocomo uninstrumento de equilibrio.No sorprende, entonces, que dichos esquemas exhiban una atendible elasticidad.Enefecto, parahacerfrentea cambios en las relacionesde poder internas,los
CUADRO 3
de cargos y miembrosde la mesa directivade los bloques Nuimero

Mesa directiva bloque UCR Cargos Miembros 5 5 8 8 11 13 8 8 8 14 15 13 13 16 13 13 16 16 Mesa directiva bloque PJ Cargos Miembros 8 16 22 24 14 16 17 19 18 10 24 24 32 14 16 17 19 18
Ano 1984 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1994 1995
41
Modelos de partidos (Alianza, Madrid), 1990, cap. 2. Angelo PANEBIANCO:
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recurren tantoal expedientede crearnuevos cargos, multiplicando, partidosparlamentarios por ejemplo, el numero de vicepresidencias de bloque, creando nuevas secretarias, como a disminuir su nomero. El designando suplentes donde antes habia solo titulares, cuadro3 da cuenta de este fen6meno,mas oscilanteen el caso del PJ. La integracibn de las comisiones es otrorecursode que disponen los partidospara que para los partidos responder a las expectativas de los legisladores. La importancia incentivosselectivos se pone aqui de manifiestoen el reviste la capacidad de distribuir incremento del nOmero de comisionesen las Camarascomo lo indicael cuadro 4. 4 CUADRO Numero de comisiones permanentes por Camara
Aio 1983-1985 1985-1987 1988-1990 1991-1992 1993-1995 Camarade Diputados 26 28 31 35 39 Aio 1983-1986 1987-1991 1992-1995 Camarade Senadores 29 32 40
Teniendo en cuenta la baja tasa de reelecci6n de los legisladores, dificilmenteel aumentoen el nOmero de comisiones responda, por ejemplo,a la necesidad de generar Si bien esto puede observarseen ciertas comisiones mayorexpertisey profesionalizacion. (inmediatamente tocaremos este punto), el criterio que preside su integracion es fundamentalmente distributivo, dirigidoa satisfacer las demandas por acceder a los recursos clientelares del Congreso que plantean las distintas lineas partidarias42. La organizaci6ndescentralizadadel proceso legislativoes, en este sentido, funcionala las necesidades de los partidosen cuantoorganizaci6n. Otrorecurso que poseen los partidosesta vinculadocon los roles asignados a los lideresparlamentarios. Estosson particularmente relevantesen los casos del liderde bloque de los cargos y los presidentesde las comisionesdel partidode gobierno.La importancia mencionadosdescansa en el papel que desempenan como nexos entre los legisladoresy el Ejecutivo. En lo que respecta al jefe de bloque, una clara evidencia de esta funci6nla su participaci6n en las reunionessemanales de gabinete43. Su papel es activo proporciona en, por lo menos, tres niveles. Por un lado, esta alli para promoverlas iniciativasdel la posicionde los legisladoresal gabinete y, presidenteante su bloque;porotro,debe Ilevar debe negociarcon los jefes de los otrosbloques. finalmente, Dado que el jefe de bloque controlala distribuci6n de buena parte de los recursos clientelaresque el Congresoreservaa los partidos politicos,podriapensarse que este es un instrumento al serviciode la disciplina interna44. Sobre este punto,convienesubrayar que el de es los jefe bloque designado por legisladoresde su bancada de modo que el voto de los
42 Para una resena vinculadacon el papel de las comisiones, vease FabianoSANTOS: "Novae Velhas Verdadessobre a Organiza9ao e as Democracias", Dados,Vol.41, N?4, 1998. Legislativa 43 Esta modalidadfue inaugurada por el presidenteMenem.La UCR,estando en la oposici6n, inici6la a los jefes de bloqueen las reunionesde las autoridadesdel partido(entrevista con el diputado practicade incluir nacionalFedericoStorani, jefe de bloquede la UCR). 44 Sobre este tema, vease MarkJONES: the High Level of PartyDisciplinein the Argentine "Explaining NQ 14,CEDI, Congress",Serie Documentosde Trabajo juniode 1998.
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que condicionaaquelcontrol.De hecho, lo que legisladoreses unamonedade intercambio resultadecisivo paraasegurarla cohesion es la capacidad del jefe de bloque de lograry mantenerel equilibrio interno. a los jefes de bloquepero Los presidentesde comisi6ndesempenanun papel similar en escala menor.Coordinan de los legisladoresde su interesesy preferencias del Ejecutivo, de politicasespecificas. Entre tantascomisiones,algunas bloquey la oposicibn,a propbsito son claves para la marchadel gobierno.Una de ellas es la Comisibnde Presupuestoy Hacienda. Esta comisibnes una de las pocas que se apartade las reglas generales en cuanto a duraci6nen el cargo y expertise.Entre1983 y 1995 encontramosun nocleo de legisladores,tantode la UCRcomo del PJ,que hanformadopartede ella,ya sea en forma continuao intermitente. Asimismo,entre sus integrantesse encuentranquienes cuentan de economiaen sus provincias. Ademas de tratar como antecedenteel habersido ministros el presupuesto, la politicaimpositiva, todo proyectoque impliquegastos, la Comisi6nha tenido una participaci6n centralen las decisiones vinculadascon la reformadel estado su presidente,con los de estacomisi6n,en particular impulsadasporMenem.Lainteracci6n del PoderEjecutivo funcionarios de Economia, es cotidiana45. y, en especial, con el Ministerio nos Tantoel jefe de bloquecomo los presidentesde las comisiones mas importantes al conjunto remiten de "hombres del presidente" o, lo que es lo mismo,del liderdel partido, en el Congreso. Esto no implicaque deben necesariamentepertenecera su circulomas cercano. Bajoel gobiernode Alfonsin, que ocupo el cargo de jefe de Cesar Jaroslavsky, el mandatopresidencial, bloquede diputadosde laUCRinclusohastadespues de finalizado si estaba alineadoen la mismacorriente interna del presidente.Encambio,los dos jefes de (1991-1998), no bloque del PJ hasta 1995, Jose L. Manzano(1984-1991)y Jorge Matzkin De todos modos, esta cercania a la figura pertenecianal grupode leales del presidente46. Enun presidencialno los eximede estarsujetosa los avataresde la competenciapartidaria. ni Jorge Matzkin ser incluidosen las listas momentodado, ni Cesar Jaroslavsky lograron electoralesde sus respectivasprovincias a la horade renovarsus mandatos. 2. Los partidos politicos y la distribuci6nde incentivos colectivos Elotrotipo de incentivos que distribuyenlos partidos politicos es el de identidad. Todos los partidos reconocen, por lo menos en sus origenes, ciertos principios de de los cuales sus integrantesse agrupan en vista de la persecucion solidaridada partir de fines colectivos. No es nuestra intenci6ndetallaraqui los principios de solidaridad que dieron origen a los dos grandes partidosargentinos, la UCRy el PJ, sellando sus respectivas identidades. Lo cierto es que estas conservan su vigor y no es dable pensar que un peronista se pase al radicalismoo viceversa. Los ctisidentes podrian, sin embargo, crear una nueva organizaci6n. Sin embargo, sus posibilidades de competir son debiles dado que la estructurade oportunidades esta concentrada en la UCR y el PJ, los dos unicos partidos de alcance nacional. En consecuencia, la tendencia a la polarizaci6nen las elecciones presidenciales y el formatobasicamente bipartidista del sistema de partidos que centra la competencia alrededor de dos familias, radicales y peronistas o, en la actualidad, alianza y peronistas, tienen un efecto central: instalarla dialectica gobierno-oposicibn de naturaleza partidariaque opera como dispositivo reguladordel nivelde indisciplinade los legisladores. Poresta
46 Elactualjefe de bloque,Humberto
45Entrevista a Oscar Lamberto, diputadodel PJ y presidentede la Comisi6nde Presupuestoy Hacienda. Roggero,tampocolo es.
LAS RELACIONESEJECUTIVO-LEGISLATIVO EN LA ARGENTINA
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raz6n, y a diferencia, por ejemplo, de lo que sucede en Brasil, los disidentes tienen menos incentivos para amenazar con medidas extremas tales como romper con el partido,formarotro bloque en la camara o pasarse a las filas opositoras. En todo caso, el PJ ha sido mas tolerantecon cierto tipo de maniobrasque implicaronescisiones del partidoen el nivel distritala sabiendas que los disidentes darian luego marcha atras y volverian a la organizaci6n madre. Este comportamiento ha sido visto como una conflictos internos47. estrategia valida para dirimir Lapeculiar dialecticagobierno-oposici6n que instalael sistemade partidosargentino de oposicibn,cuyo liderazgosuele ser mas vulnerable tambiena que el partido contribuye por contar con menos recursos, logre mantenerla disciplina.El incentivose encuentra, justamente,en ocupar el espacio de la oposici6n. Este solo hecho puede actuar como como sucedi6 con los tres bloques en los que se dividi6en su mecanismo disciplinador Enel momentode las momentoel PJestando en laoposici6n,bajoel gobiernode Alfonsin48. votaciones, todos los bloques votaronjuntos. En tanto se piense como alternativade gobierno, el partido de oposici6n debe exhibir escasas fisuras ante las iniciativas las cosas dado que, a diferenciadel partido Estaren la oposici6nfacilita gubernamentales. de gobierno,la oposici6npuede elegircuando actuar.En este sentido es preciso tener en de lo que sucede en buena partede los regimenes parlamentarios cuenta que, a diferencia donde la oposici6n ocupa sobre todo un espacio simb6lico,en un regimenpresidencial en el proceso de tomade decisiones cuando el gobierno no cuenta con puede participar mayoriaabsoluta.Tantopuede estaren condicionesde vetarlas propuestasdel gobierno, o participar como bloquearsu tratamiento en su elaboraci6n. Cuandoel partidode oposicibncontrolauna de las camaras, como sucedi6 bajo el gobierno de Alfonsin,su mayor poder de veto puede ser un factor que contribuyea cohesionaral partidogobernante.En cambio,cuando el poder de la oposici6n es menor, -no prestar como sucedi6 entre 1989 y 1995, y solo puede en ocasiones apelaral quorum numeroparaque se inicienlas sesiones-, abreen las filasdel partido gobernanteunespacio de la oposicibnpueden paraplantearlas diferencias.Estas diferenciasen el poder relativo nivelde disciplinaque exhibieron ser una de las posibles razones que expliquenel distinto la UCRy el PJ bajosus respectivosgobiernos49. vinculado cabe mencionar otroefecto de la dialecticagobierno-oposici6n, Porultimo, Unade ellas se refiereal tema del controlde esta vez con la creaci6nde reglas informales. tratamosel papel Cuandoen la primera la agenda parlamentaria50. partede nuestrotrabajo
47Enel PJ se hanpresentadoocasionalmente se dividi6 en el niveldistrital situacionesen las que el partido Una vez concluidaslas elecciones y conocidos los resultados,la unidadtendi6a para una elecci6n en particular. ha sido el del ex senador del PJ OctavioBord6n.En 1995 se present6 como recomponerse.Elcaso mas notorio candidatoa la presidenciaen alianzacon el Frepasoy su f6rmula super6en votos a la UCR.Sin embargo,al poco al PJ.Laexcepci6n es el Frepaso.Perose tratade unaescisi6n tiempoinici6movimientos paravolvernuevamente de 1990 por tan solo ocho diputadosdisidentesdel PJ con la ambici6nde agrupara las encabezada a principios una alianzacon la UCR,entre el Frepasoha terminado formando fuerzaspoliticasde izquierda. En la actualidad, nacional. otrascosas, por su debil implantaci6n 48 Mencionamosaqui s6lo las divisiones del justicialismo con la designaci6n de que se formalizaron autoridadespropias.Esto sucedi6 entre 1985y 1988.Algunosotroslegisladoresse separarontambiendel partido pero sin darse autoridades. 49Otrofactorque se puede mencionar en cuanto a estabilidadde es el mayornivelde institucionalizaci6n, de las reglas, de la UCRrespecto del PJ. las facciones internas y acatamiento 50Distinguimos de la agenda legislativa. Laprimera abarcas6lo los proyectos aquila agenda parlamentaria sometidosa consideraci6ndel Congreso;la segunda, en cambio,incluyetambienlas atribuciones legislativasdel presidente,especificamente,los decretos de necesidad y urgencia.
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asignado al presidente, senalamos, entre otras cosas, que se esperaba que fijaralas en materia de politicas Sinembargo,esta aspiraci6n no fueacompafada pOblicas. prioridades de reglas parahacerlamas efectiva,talescomo otorgar a las iniciativas prioridad legislativas del Ejecutivo o limitar el tiempode su tratamiento. Tampocopareci6necesario introducirlas cuando se reformb la Constitucibn en 1994 a diferencia de lo que se observa, por ejemplo, en las constitucionesde Chiley Brasil. Sigue vigente el mecanismohabitualpor el cual el controlde la agenda esta en manosde la Comisi6n de Labor de cada unade Parlamentaria las camaras,integradaporlos jefes de bloquede los distintospartidos.Este procedimiento otorga al Congreso amplias facultades para decidir el orden de los temas a tratar.Sin embargo, la Comisi6nsigue una regla informal, aceptada tantopor el partidode gobierno como porlaoposici6n,de otorgar a las iniciativas del Ejecutivo51. Elreconocimiento prioridad de esto que podriamosllamar del partido de gobierno,encuentrasustento, a prerrogativas nuestrojuicio,en la mecanica de competenciabipartidista. Dado que en el horizonte de la de alcanzarla presidencia,la aceptaci6nde esta regla oposici6nse encuentrala posibilidad descansa en la confianzade que seguirasiendo acatada en el futuro. Esta mismaregla opera tambiencuando se procede a integrar las comisiones y sus autoridades.El criterio de asignaci6nadoptado es el de la proporcionalidad, esto es, las comisionesse conforman de acuerdocon el nOmero de legisladoresque posee cada bloque utilizadaen Estados politicoen las Camaras.Esta regla se diferenciade la mayoritaria, con el mayornOmero de Unidos,que asegura el controlde todas las comisionesal partido es partede la practicaque el partidode legisladoresen la Camara.Enel caso argentino, en la Camara,como sucedio con la UCRen gobierno,aun cuando no cuente con mayoria el Senado en el periodo1983-1989,tenga reservadala presidenciade las comisiones mas importantes,en particular,Presupuesto y Hacienda, Relaciones Exteriores,Asuntos Constitucionales y LegislacionGeneral.Esta modalidadcombina,entonces, la regla de la con la regla informal al partidode gobierno. proporcionalidad que reconoce prerrogativas IV. El papel del Congreso Hemos analizado hasta aqui los incentivos que favorecen la autonomia de los el papel del legisladores y aquellos que la limitan; bajo este marco, ,c6mocaracterizar A de lo la luz resulta evidente no el en esta horizonte de los que Congreso? expuesto, legisladores iniciarpoliticas de gobierno pues ello, como hemos visto, es tarea del presidente.Sin embargo, no excluye su incidenciaen el proceso de decisiones, ya sea modificando las propuestas,negando, demorandoo bloqueandosu sanci6n52. Sobre este de privatizaciones, la politica del punto,estudiosde caso como las politicas fiscal,la reforma sistemade jubilaciones, la reforma o la ley de patentesmedicinalesimpulsadasbajo laboral el gobiernode Menem,destacan la sustantiva intervenci6n del Congreso53. Mariana Llanos,
51Entrevista con el diputadoFedericoStorani, ex jefe de bloque de la UCR,y con Juan CarlosTaparelli, de asesores del jefe de bloque del PJ. diputadonacionalporel PJ y actualcoordinador 52Comolo seiala Jean Blondel, entreel poderde iniciativa del Congresoy el poderpreventivo porel cual el esta el papel de las legislaturas como reacci6na las iniciativas Congresodisuadeal gobiernode proponer politicas, del gobierno.Este rolreactivooscila, a lo largode un continuum, entre la totalaceptaci6n de las propuestasdel en el proceso legislativo. Jean BLONDEL gobiernohasta su rechazo,dandolugara distintos grades de "viscosidad" et al.:"Legislative Behaviour: SomeSteps Towards a Cross-National en Government and Opposition, Measurement", vol. 5, 1970, reproducido en Philip NORTON Oxford Press, 1990. (ed.): Legislatures, University 53Sobreestos temasv6ase Mariana LLANOS: "El el Congresoy las politicasde privatizaci6n en la presidente, vol. 38, NQ Econ6mico, Argentina (1989-1997),Desarrollo 151, octubre-diciembre 1998;Sebastian ETCHEMENDY y
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a lo largodel gobiernode Menem, por ejemplo,al analizarlas politicasde privatizaciones ladelegativa,impulsada con el comportamiento del Congreso: distinguetresfases vinculadas de 1989, en la cual el Congreso transfiere sus prerrogativas por la crisis hiperinflacionaria en en laelaboraci6n al que laetapacooperativa, participaactivamente legislativas presidente; la conflictiva, en la que se opone a las iniciativas de las leyes y, finalmente, presidenciales54. de los legisladores en la Por otro parte, podemos comprobarque la participacibn iniciativa legislativaes alta.Elcuadroque sigue asi lo pone en evidencia: 5 CUADRO Leyes sancionadas por iniciativay perfodo presidencial
1983-1989 1989-1995
Poder Ejecutivo Poder Legislativo Totalleyes
338 307 645
(52,4 %) (47,6 %) (100 %)
386 449 835
(46 %) (54 %) (100 %)
de leyes promovidas Este altonOmero porlos legisladoresdan cuenta de un ciertorol de los legisladores en la activo del Congreso. ,C6mo se entiendeesta alta participaci6n iniciativa? En parte,la explicaci6nse encuentraen el controlque ejerce el Congreso sobre la agenda parlamentaria. Si bienotorgaprioridad a las iniciativas del Ejecutivo, no descuida la de los propioslegisladores55. Luego,los temas de los que estos se ocupan no compiten con las politicasde gobierno.Enefecto, una lecturarapidade sus propuestasconvertidas se repiten en ley ofrece el siguientepanorama: las transferencias de terrenose inmueblesde la nacibna las municipalidades, la creacionde juzgados, algunas construccionesde rutas, declaraciones de fiestas especiales (Diadel Tango, Fiestade la Vendimia), colocacibn de monumentos,regulaci6nde sectores laboralesespecificos, etcetera. Esta especializaci6n en las microiniciativas se correspondebiencon la reputaci6n que, parroquial y particularista en los librosde en muchas ocasiones, se le atribuye al Congreso,en terminos derogatorios, texto. Pornuestraparte,entendemos que son un ejemplode la funci6nrepresentativa que desempenan los legisladorescomo parte de las relaciones que mantienencon el tejido social. Es en este ambitodonde los legisladoresse muestran al maximo dispuestos a utilizar sus atribuciones constitucionales. Los temas de las leyes insistidaslo pone en evidencia. Comolosenalamosen untrabajo el Congresoutilizaal sus atribuciones maximo anterior, constitucionalesa prop6sito de iniciativaspropias que se dirigen mayoritariamente a satisfacerintereses sectorialeso regionales56. Porejemplo,la Onicainsistenciaaprobada durantela presidenciade Alfonsin recay6 sobre una ley que beneficiaba a un grupo de
laboral "Conflicto VicentePALERMO: Gobierno, y concertaci6n. Congresoy organizacionesde interesen la reforma del primer vol. 37, N? 148, enero-marzo,1998;Guillermo Desarrollo Economico, gobiernode Menem(1984-1995)", V. ALONSO: las tensionesentredecretismo Elcaso de la reforma "Democracia y deliberaci6n. previsional y reformas: 1998. DesarroloEcon6mico, vol. 38, Ng150,julio-setiembre argentina", 54LLANOS, "El presidente,el Congreso...", op. cit. 55Si tomamoscomo indicador el promedio de dias en que las leyes demoran en ser sancionadasvemos que, para las dos presidencias, las leyes iniciadas por el Poder Ejecutivotardaronen promedio267 dias en ser sancionadasen tantolas de los legisladores360. 56AnaM.MUSTAPIC "La insistencia en el sistemapoliticoargentino. Un estudio de y SebastianETCHEMENDY: caso",mimeo, 1998.
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alrededorde 100 bancariosdespedidos a proposito de una huelga ocurrida en 1959. Bajo el gobiernode Menem,entrelas insistencias: dos estuvieron vinculadascon la creaci6nde de la provinciade Santa juzgados federales;una declarabazona de desastre el territorio Cruz por la erupci6ndel volcan Hudson;una beneficiaba a clubes de fotbol;otra a la elaboraci6n etcetera.Siendoleyes iniciadasporlos legisladores yventade vacunaantiaftosa, la insistenciaes menos dram.tica de lo que en principiopodria y de alcances limitados, suponerse dado que basicamenteno frustra politicasde gobiernoni pone en entredichoel Pruebade ello es de las cuatroinsistenciasa iniciativas del Poder que liderazgopresidencial. dos fueronsolicitadasindirectamente el cual, poresta via, Ejecutivo, porel propioEjecutivo, daba marcha atras a su anterior decisibn de vetarlas.De hecho, s6lo una de las leyes insistidasbajo el gobiernode Menem,la ley de patentes medicinales,fue politicamente relevante57. Laimportanciaque los legisladoresatribuyen a este rol,de naturaleza institucional y no se pone de manifiesto al observarque los diversos partidosy, ciertamente,en partidaria, de gobierno,logran sancionar iniciativas primer lugarel partido propiaso con la participacion de otros partidos.En el cuadro que sigue, desagregamos por partidopoliticolas leyes iniciadaspor los legisladores. 6 CUADRO Iniciativa de los legisladores por partidopolitico
1983-1989 UCR PJ Otros UCR-PJ UCR-PJ-Otros UCR-Otros PJ-Otros Total 112 77 15 29 14 6 4 257 (43,6 %) (30 %) (5,8 %) (11,3 %) (5,4 %) (2,3 %) (1,5 %) (100 %) 1989-1995 101 181 50 36 40 7 20 435 (23,2 %) (41,6 %) (11,5 %) (8,3 %) (9,2 %) (1,6 %) (4,6 %) (100 %)
el Congresose comportaen concordancia Vemos,entonces, que en tantoinstituci6n, con el libreto de poderes, esto es, como expresi6nde que proponeel esquema de divisi6n la diversidadde intereses presentes en la sociedad. En este respecto, los legisladores sobresalenen su funci6nrepresentativa. de las politicasde alcance general, Laformulacibn esto es, la funcibnde gobierno, queda, como lo indica el mismo libreto,en manos del del trabajo entreEjecutivo bien puede ser vistacomo presidente.Estadivisi6n y Legislativo unpuntode equilibrio entrelaactuacibn aut6noma de los legisladoresy lalealtadal liderazgo presidencialque imponela filiaci6n partidaria.
57 Eltramite de esta ley presentadaporel Ejecutivo fue sumamentetortuoso. ElCongresoinsisti6 legislativo en forma"parcial", esto es, acept6 algunasde las secciones vetadas e insisti6con su versi6nen otras.Sancionada la insistencia en ley,el Ejecutivo decidi6no darlaa publicidad en el Boletin Oficial. Porlo tanto,la ley no y convertida en vigencia.Una vez que el Ejecutivo podia entrar negoci6 con el Congresola sanci6n de otraley que corrigiera su publicaci6n orden6finalmente en el BoletinOficial. partede lo sancionado,el presidente
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Conclusiones caracterizarlas relaciones Senalamos en nuestra introduccion que procurariamos en la Argentina a partir de los factoresque incidensobre la disciplina Ejecutivo y Legislativo ni la de los legisladores.Iniciamos nuestroanalisismostrando que ni el diseno institucional de los partidosy sus mecanismos de elecci6n internaaseguran la estructura organizativa de gobiernoal liderazgopresidencial.Como subordinaci6n de los legisladoresdel partido existenteen los partidosanalizamoslos vetos, las evidencia del potencialde indisciplina concluimos insistenciasy los decretos de necesidad y urgencia.Enterminoscomparativos que dicho potencialha sido mayoren el PJ que en la UCR.Como segundo paso, dimos de los legisladores.En este punto el nivelde indisciplina cuenta de los factoresque limitan incentivos tomamos en consideraci6nlos partidospoliticosy su capacidad de distribuir selectivos y colectivos. Observamos,entonces, como dicha capacidad se despliega en la en la estructura de autoridaddel partidoparlamentario, arena legislativa,en particular, la asignacibn de cargos en las comisiones y los roles asignados al liderde bloque y a los de incentivos y el de identidad,reforzado presidentesde comisi6n.Atrav6sde este conjunto por la competencia bipartidista,los partidos procurantanto contener las tendencias como agrupara los legisladoresen centrifugasque generan las divisionesintrapartidarias en el Congresotratan comunes.Asi,los partidos de darcabida tornode objetivospartidarios las el liderde bloquey los presidentesde comisi6ncoordinan a las diferenteslineasinternas, preferenciasde los legisladorescon la agenda presidencialy la competencia gobiernooposici6n entreradicalesy peronistascoloca limitesal nivelde indisciplina. es posibledestacardos cuestiones. Enprimer A la luzdel analisisrealizado lugar,que de dos logicassuperpuestas: en laArgentina las relaciones operana partir Ejecutivo-Legislativo Asi tenemos, por un lado, que las atribuciones la presidencial y la parlamentaria. el desarrollo hist6rico consolidaron la preeminencia constitucionales, y el sistemade partidos del presidentecomo liderde gobiernoy de partido como sucede con el Primer Ministro en los regimenes parlamentarios. Entretanto, por otro, el sistema de division de poderes del presidencialismo -elecci6n independiente de presidente mandato y Congreso, fijo-propios unidoa la bajacohesion de los liderazgospartidarios, otorgana los legisladoresun margen de autonomiaen condiciones de limitar el liderazgo presidencial.Esta tension entre el componente parlamentario y presidencialla ilustra muybien una declaraci6nde Humberto Roggero,jefe de bloque del PJ. A la salida de una reunionde gabinete donde se tratola politica impositivadel gobierno, sostuvo: "...si bien los legisladores somos oficialistas, En otros terminos,los legisladores en tanto miembrosdel tambien somos diputados"58. de deben su lealtad al presidente (16gica parlamentaria),pero, partido gobierno de quienes los han votado simult,neamente,son portavocesde los interesesy preferencias (I1gicapresidencial). Ensegundo lugar,que la disciplina partidaria posee unsignificadomas especifico que el habitual, referido a legisladoresque votandel mismomodoen el Congreso.Un partido de el desafio explicitoal es, sobre todo, aquelen condicionesde impedir gobiernodisciplinado liderazgo presidencial.Los distintosdispositivosque pautan el proceso legislativoy los recursos que provee tanto a presidente como a legisladores sirven justamente a este prop6sito.Como ejemplo de instanciasextremasdonde un poder puede ignoraral otro
58La Naci6n,12 de febrerode 1998.
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encontramoslos decretos de necesidad y urgenciaen manosdel Ejecutivo y los proyectos del Ejecutivono tratados por el Congreso en manos de los legisladores. Entreambos de las sesiones, los dictamenes de mecanismosestan los vetos parciales,el levantamiento etcetera. Este es el las disidenciasy observacionesa los dictamenesde mayoria, minoria, cuando el como tanto de la interpartidaria, intrapartidaria negociaci6n, espacio propio partidode gobierno no cuenta con mayoria.No faltan,sin embargo, dispositivos que el desafio. Unode ellos es la insistenciae implicaque los permiten expresarabiertamente legisladoreshan logradoimponerseal presidente.Pero,como hemos vistoen este trabajo, con con la excepci6n del caso de las patentesmedicinales,las insistenciasno compitieron las politicaspresidenciales.Elimpactosobre su liderazgofue, en consecuencia, debil. La del presidente.Peroesto es algo que a iniciativas es el rechazoparlamentario otravariante muy excepcionalmentesucede -de hecho, recordamossolo un caso en cada una de las de gobiernoprocuraevitar59. Asi, lo presidencias-, ya que es la situaci6nque todo partido "bastantemala"del Congreso de que para un diputadode la oposicion es una tradici6n contencioso"y "cuandoes un tema tratar"en el recintolo unanimeo lo inevitablemente se entiende muy bien no va al recinto", donde el dictamenpor la negativaes mayoritario, de gobierno60. este quieraautoinfligirse desde la perspectivadel partido Muydificilmente una derrotaIlevandoal plenarioun proyectoque sabe sera rechazado61.En sintesis, en materiade disciplina,el presidentepuede confiarque sus legisladores no cuestionaran su liderazgo; loque nopuede esperares que loacompanenincondicionalmente abiertamente al presidentea negociarcon en sus politicas.He aquiunade las razonesque deberiaIlevar el Congreso. de los factoresque intervienen No ha sido nuestraintencion ocuparnosen este trabajo para activaruna u otrade las dinamicasindicadas.En ese caso, seguramente deberian de las politicas tenerse en cuenta, entreotros,los factorescontextuales,las caracteristicas encabez6 latransici6n en juego y los estilosde liderazgo.Porejemplo,el presidenteAlfonsin con el Congresose democratica.Laestrategiade cooperacionque prevalecioen la relacion adecua muybien a la tareade institutional building bajoun contextode gobiernodividido62. de 1989y 1990terminaron Encambio,las crisishiperinflacionarias porcrearlas condiciones sorteandocon los a unaestrategiade imposici6n, paraque el presidenteMenemrecurriera del Congreso. decretos de necesidad y urgencia,la participacion En cuanto a estilo de gobierno,podemos recordaralgo senalado con anterioridad: muchos de los decretos firmadospor Menemno se justifican por su potencialnaturaleza Se vinculanmas bien con un estilo autocraticoque se nutrede los vacios o conflictiva.
59Se tratade la ley de reforma rechazadaen el Senado donde no sindicalbajola presidenciade Alfonsin, teniamayoria, y unaley impositiva bajoel gobiernode Menem,rechazadaporla Camarade Diputados.Incluso,en el partidode con la iniciativa, casos como 6stos, si es que el presidenteno esta abiertamente comprometido sobre el ministro haciendorecaerel peso de la derrota responsablede gobiernopuede salvarla figurapresidencial de Economia. la medida.Uno de los blancos predilectosde los legisladoreses el ministro 60Entrevista oficialistas JOZAMI: al diputado radicalMarcelo en Mora YAZBECK Stubrin, y Poder "Legisladores Universidad en Argentina: de la disciplina. Un estudio de caso", tesis de Licenciatura, La construcci6n Ejecutivo Torcuato DiTella, junio1999. 61Se entiendeentonces que, bajoel patr6n las votacionesnominalesno pueden que estamos describiendo, los legisladoresleales preferiran sino revelardisciplina.Antes que sufrir una derrota, impedirla votaci6nnominal dejando,porejemplo,a la camarasin qu6rum paravotar. 62 Sobre este tema v6ase, Ana M. MUSTAPIC "Gobierno y MatteoGORETTI: y oposici6n en el Congreso:La Desarrollo vol. 32, Ng 126, junio1983-1989", Econ6mico, practicade la cohabitaci6n bajoel gobiernode Alfonsin, setiembre,1992.
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Enellasse busca el espacio paratransformar ambiguedadesde las normasconstitucionales. a la presidenciade poder concurrente exclusiva.Eneste caso, no se pueden en autoridad de senalar los efectos e de las decisiones de la CorteSuprema institucionales dejar politicos el poder discrecionalde la presidencia. que, al respaldardicho estilo,reforzaron la naturaleza de las politicasmarcanposibles estrategiasa seguir.Eneste Finalmente, la hemos respecto, subrayado especializaci6nde los legisladoresen la representaci6nde intereses sectoriales. Cuandoestos estan en juego, es mas probableque intentenhacer prevalecersus preferenciassobre las del presidentecomo el caso de las insistencias lo las relaciones De todos modos, sea cual fuereel factorque interviene, pone de manifiesto. cambiantesdado que los incentivos oscilan,esto es, reconocenpatrones Ejecutivo-Legislativo admitenmas de una direcci6n. que las estructuran
RESUMEN
Este articulo analiza las relaciones EjecutivoLegislativo en Argentina desde la presidencia de Alfonsin(1983-1989) hasta la finalizaci6ndel primer mandato de Menem (1989-1995). El punto de partida de la autora es que la disciplina partidaria de los legisladores del oficialismo con relaci6n al presidente no esta dada sino que es preciso producirla. El conjunto de incentivos que provee el sistema presidencial y la estructuraorganizativa de los partidos politicos argentinos tienden a otorgara los legisladores un margen de autonomia que puede Ilegar a limitaral liderazgo presidencial. Sin embargo, la capacidad de los partidos de distribuirincentivos selectivos y colectivos y la dinamica de la competencia bipolar favorecen la posibilidad de obtener la disciplina. En este marco, las relaciones Ejecutivo-Legislativo admiten patrones oscilantes ya que operan a partirde dos 16gicas de acci6n superpuestas, la presidencialista y la parlamentaria.
SUMMARY This article analyses Executive-Legislative relations in Argentina from Alfonsin's presidency (1983-1989) through 1995 when Menem finished his first term in office. Theauthor's startingpoint is that party discipline can not be taken for granted: it has to be produced. The incentive structure provided by the presidentialist format and the organizational features of the politicalparties tends to favor legislator's autonomy. Therefore,they can challenge presidential leaderships. Despite this, the political party's capacity to distribute selective and identity incentives as well as the bipartisan political system contribute to discipline legislators in line with the Executive demands. Within this framework, the Executive-Legislative relations oscilates following two differentand superinposed logics of action, the logic of presidentialism and the logic of parlamentarism.
REGISTROBIBLIOGRAFICO Ana Maria MUSTAPIC, en la Argentina".DESARROLLO ",Oficialistas y diputados,,: las relaciones Ejecutivo-Legislativo - REVISTA ECONOMICO DE CIENCIAS SOCIALES(Buenos Aires), vol. 39, N" 156, enero-marzo 2000 (pp. 571-595). Descriptores:<Ciencia politica><Partidospoliticos> <Poder Ejecutivo><Poder Legislativo><Regimen presidencial> <Uni6nCivicaRadical><PartidoJusticialista><Argentina>.

"Oficialistas y Diputados": Las Relaciones Ejecutivo-Legislativo en La Argentina

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"Oficialistas y diputados": las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina Author(s): Ana Maria Mustapic Source: Desarrollo Econmico, Vol.

vol. 39, NQ156 (enero-marzo de 2000) DESARROLLO ECON6MICO,

"OFICIALISTAS Y DIPUTADOS": LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN LA ARGENTINA

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EN LA ARGENTINA LAS RELACIONESEJECUTIVO-LEGISLATIVO

II. La producci6n de la disciplina

ENLAARGENTINA LASRELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO

ni los de la Comisi6n Bicameral, categoriasolo validaparael gobiernode Menem,con el 3 %(2 leyes).

ENLAARGENTINA LASRELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO

III.Los limites de la autonomia

de cargos y miembrosde la mesa directivade los bloques Nuimero

Modelos de partidos (Alianza, Madrid), 1990, cap. 2. Angelo PANEBIANCO:

LASRELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO ENLAARGENTINA

LAS RELACIONESEJECUTIVO-LEGISLATIVO EN LA ARGENTINA

ANA MARIA MUSTAPIC

ENLAARGENTINA LASRELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO

Poder Ejecutivo Poder Legislativo Totalleyes

338 307 645

(52,4 %) (47,6 %) (100 %)

386 449 835

(46 %) (54 %) (100 %)

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LASRELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO ENLAARGENTINA

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