LBC107

Polticas de apoyo a las pymes en Amrica Latina
Entre avances innovadores y desafos institucionales

Carlo Ferraro Giovanni Stumpo Compiladores
Polticas de apoyo a las pymes en Amrica Latina

Entre avances innovadores y desafos institucionales
Carlo Ferraro Giovanni Stumpo Compiladores
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Santiago de Chile, julio de 2010
Libros de la CEPAL
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Alicia Alicia Brcena Brcena Secretaria Ejecutiva Secretaria Ejecutiva Antonio Antonio Prado Prado Secretario Adjunto Secretario Ejecutivo Ejecutivo Adjunto Mario Cimoli Mario Cimoli Divisin y Empresarial Empresarial Divisinde deDesarrollo Desarrollo Productivo Productivo y Susana SusanaMalchik Malchik Ocial a cargo Divisin y Publicaciones Publicaciones Divisin de de Documentos Documentos y
El presente libro ha sido preparado en el marco del proyecto entre la CEPAL y el Gobierno de Italia Polticas para el mejoramiento de la productividad de las pequeas y medianas empresas a travs del fortalecimiento de redes empresariales (ITA/06/002). Los estudios que han permitido la elaboracin del libro han sido realizados entre 2007 y 2008. Se agradecen los comentarios de Marco Dini y Francisco Gatto a la versin preliminar de este libro.
Diseo de portada: Mara de los ngeles Renard Diagramacin: Pablo Breton Publicacin de las Naciones Unidas ISBN: 978-92-1-323377-1 LC/G.2421-P N de venta: S.09.II.G.143 Copyright Naciones Unidas, julio de 2010. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
Polticas de apoyo a las pymes en Amrica Latina: entre avances innovadores y...
ndice
Prlogo .......................................................................................................... 13 Captulo I ....................................................................................................... 17 Las pymes en el laberinto de las polticas................................................... 17 A. Las pymes en Amrica Latina ....................................................... 17 B. La evolucin de las polticas ......................................................... 19 C. El contexto general de las polticas .............................................. 21 D. Problemas generales y operativos que persisten ....................... 23 E. Algunos aspectos novedosos ........................................................ 26 1. Asociatividad y territorio ....................................................... 27 2. Mecanismos de evaluacin y sistemas de informacin ...... 30 F. Un tema pendiente: el acceso al crdito ....................................... 32 G. Polticas de oferta y enfoques de demanda ................................ 35 H. Desafos ............................................................................................ 39 Bibliografa .................................................................................................... 43 Captulo II Polticas e instituciones de apoyo a las pymes en la Argentina ............... 45 A. Introduccin .................................................................................... 45 B. Situacin general de las pymes en la Argentina ......................... 47 C. Marco y estrategia general de la poltica de desarrollo productivo en la Argentina ........................................................... 51 D. Poltica de apoyo a las pymes ....................................................... 53 1. Polticas de competitividad horizontales ............................. 55 2. Polticas de competitividad sectoriales ................................ 58 3. Polticas de competitividad regionales ................................ 65
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4. Polticas de inversin horizontales........................................ 66 5. Polticas de inversin regionales .......................................... 70 6. Polticas de exportacin horizontales ................................... 71 E. El sistema de fomento a las pymes en la Argentina ................... 74 1. La subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional ............................................................. 76 2. El fondo tecnolgico Argentino ............................................. 83 F. Evaluacin del desarrollo institucional y la ecacia de las polticas ................................................................................. 87 G. Conclusiones .................................................................................. 92 Bibliografa .................................................................................................... 94 Captulo III El sistema de fomento a las micro y pequeas empresas en Brasil ......... 97 A. Introduccin ................................................................................... 97 B. Caractersticas de las micro y pequeas empresas brasileas ........................................................................ 99 1. Denicin de micro y pequea empresa .............................. 99 2. Nmero de establecimientos ............................................... 101 3. Evolucin del empleo y las remuneraciones ..................... 102 4. El desempeo exportador ..................................................... 104 5. Facturacin ............................................................................ 105 C. Polticas de apoyo gubernamental al sector productivo: la pitce y las micro y pequeas empresas...................................... 111 1. La pitce y la innovacin......................................................... 112 2. La insercin externa y las exportaciones ............................. 119 3. La modernizacin industrial ................................................ 124 D. Polticas especcas de apoyo a las mpe ................................... 128 1. Marco regulatorio e institucional: la ley general de las micro y pequeas empresas ...................................... 128 2. Otros instrumentos de apoyo a las micro y pequeas empresas ............................................................... 135 E. La organizacin en redes de las micro y pequeas empresas del Brasil ...................................................................... 139 1. Marco reglamentario ............................................................. 139 2. La institucionalidad de las actividades de apoyo a las APL ................................................................................ 140 3. Caractersticas de las APL segn el GTP APL .................... 141 F. Evaluacin de las polticas de apoyo orientadas a las micro y pequeas empresas: retos principales .......................... 146
1. Homogeneidad versus heterogeneidad .............................. 146 2. Acciones necesarias para promover las redes de mpe ....... 147 3. La innovacin ......................................................................... 149 4. Incentivos scales .................................................................. 152 5. Instrumentos de nanciacin ............................................... 153 G. Conclusiones .................................................................................. 155 Bibliografa .................................................................................................. 157 Captulo IV Polticas e instituciones de fomento de las pymes en Chile .................. 163 A. Introduccin ................................................................................. 163 B. El contexto econmico de nes de los aos noventa y la dcada actual ................................................................................. 164 C. Evolucin reciente de las pymes en la economa chilena ........ 166 D. Evolucin reciente de los instrumentos de fomento de la pyme y su contexto institucional ............................................ 174 1. Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE) ....... 182 2. Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)................. 184 3. Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO) ...... 185 4. Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC) ................. 198 5. El BancoEstado ...................................................................... 200 6. Nuevas iniciativas ................................................................. 201 E. Consideraciones nales................................................................ 204 Bibliografa ................................................................................................. 207 Captulo V Polticas e instituciones de apoyo a las pymes en el Ecuador ................ 209 A. Introduccin .................................................................................. 209 B. Marco y estrategia general de poltica de desarrollo productivo en el perodo comprendido entre 2003 y 2007 ....... 210 1. Entorno de competitividad general del pas ...................... 210 2. Polticas e instrumentos dominantes en los sectores pblico y privado .......................................................................... 213 C. Caracterizacin general de las pymes ........................................ 214 D. Polticas pblicas y pymes ........................................................... 216 1. La planicacin del desarrollo nacional y las pymes ........ 216 2. Las nuevas tendencias de la planicacin econmica actual y las pymes ................................................................. 221 3. Programas nacionales e instrumentos utilizados para el desarrollo de las pymes - cobertura y resultados .......... 223
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El sistema de fomento a las pymes ............................................. 232 1. Institucionalidad nacional y apoyo al sector pymes ......... 232 2. Alcance de la coordinacin intra e interinstitucional ....... 237 F. Evaluacin del desarrollo, eciencia y ecacia institucional ................................................................................... 238 G. Conclusiones ................................................................................. 241 Bibliografa .................................................................................................. 244 Captulo VI Polticas e instituciones de apoyo a las micro, pequeas y medianas empresas: La experiencia de El Salvador ................................ 245 Introduccin.......................................................................................... 245 A. Estructura del sector de las mipyme .......................................... 246 1. Denicin y dimensin del sector de las mipyme ............ 246 2. Estructura empresarial ......................................................... 250 3. Caracterizacin ...................................................................... 253 4. Dinmica del empleo en la mipyme.................................... 254 B. Estrategia de poltica econmica ................................................ 255 1. Estrategia general de la poltica econmica ....................... 255 2. Poltica industrial ................................................................. 257 3. Poltica de desarrollo competitivo ....................................... 257 C. Evolucin de la estrategia de apoyo a las mipyme .............. 258 1. Evolucin de la estrategia general....................................... 258 2. Evolucin de la estrategia por reas de intervencin ....... 261 D. Estructura y programas del sistema de apoyo a la mipyme ...................................................................................... 271 1. Ministerio de Economa (MINEC) ...................................... 272 2. Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE) ....................................................................... 272 3. Otras entidades y programas de apoyo al sector de las mipyme ........................................................................ 280 4. Modelo de tres pisos ............................................................. 283 E. Evaluacin del desarrollo institucional y la eciencia de las polticas ............................................................................... 284 1. Evaluaciones realizadas ........................................................ 285 F. Conclusiones y recomendaciones ............................................... 290 1. Conclusiones .......................................................................... 290 2. Recomendaciones .................................................................. 293 Bibliografa .................................................................................................. 296
E.
Captulo VII Polticas e instituciones de apoyo a la pequea y mediana empresa en Mxico ...................................................................................... 299 A. Introduccin .................................................................................. 299 B. Situacin macroeconmica en la ltima dcada ....................... 300 C. Las microempresas y pymes en Mxico ..................................... 302 D. El marco general de la poltica de fomento empresarial ............304 1. 1989-1994: la apertura econmica y el perodo de transicin ........................................................................... 306 2. 1995-2000: el nuevo marco normativo y el tratado de libre comercio de Amrica del Norte ............................. 307 3. 2001- 2007: hacia la construccin de una poltica integral? .................................................................... 308 E. El marco legal y las instituciones ................................................ 309 1. El fondo pyme ........................................................................ 312 2. Modernizacin tecnolgica ................................................... 314 3. Acceso a los mercados internacionales ............................... 316 4. Financiamiento ....................................................................... 316 F. Las polticas especcas y los programas ................................... 318 1. Poltica de desarrollo tecnolgico e innovacin ................. 319 2. Articulacin sectorial y productiva .................................... 325 3. Acceso a mercados internacionales ...................................... 328 4. Acceso al crdito: sistema nacional de nanciamiento pyme (SINAFIN) ................................................................... 331 G. Conclusiones: evaluacin de la poltica de apoyo a la pyme ......................................................................................... 337 Bibliografa .................................................................................................. 341 Captulo VIII Polticas e instituciones de apoyo a la micro y pequea empresa (mype) en el Per ......................................................................................... 343 A. Introduccin .................................................................................. 343 B. Situacin general de la micro y pequea empresa .................... 345 1. Deniciones para cada estrato empresarial ........................ 345 2. Participacin de los diversos estratos empresariales en el nmero de empresas, el empleo y el producto interno bruto (PIB) ................................................................ 346 3. Distribucin geogrca y presencia de la micro, pequea y mediana empresa en los principales sectores econmicos .............................................................. 348
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4. Las exportaciones de los diversos estratos empresariales ... 349 5. La informalidad en los diversos estratos empresariales ..... 350 C. Las polticas de promocin y apoyo a las micro y pequeas empresas ................................................................... 351 1. Breve mirada histrica a las polticas para las micro y pequeas empresas ............................................................ 351 2. Marco actual (2007) de las polticas para las micro y pequeas empresas: la Ley 28015 ..................................... 353 3. Polticas nancieras y desarrollo de las micronanzas ........ 354 4. Servicios de desarrollo empresarial ..................................... 360 5. Fomento de la iniciativa empresarial ................................. 361 6. Polticas para la articulacin productiva, las cadenas de valor y las aglomeraciones productivas (clusters) ......... 363 D. Instituciones de apoyo a las micro y pequeas empresas ......... 364 1. Instituciones de micronanzas (IMF) .................................. 364 2. Instituciones que brindan servicios de desarrollo empresarial ............................................................................. 367 3. Instituciones que promueven la empresarialidad .............. 373 4. Instituciones que apoyan la articulacin productiva, las cadenas de valor y las aglomeraciones productivas (clusters)............................................................ 374 5. Instituciones que facilitan la formalizacin de las micro y pequeas empresas ................................................. 377 E. Eciencia y ecacia institucional y de las polticas de la micro y pequea empresa ........................................................ 378 1. Instituciones y programas ecaces y ecientes ................. 378 2. Conclusiones .......................................................................... 380 3. Recomendaciones .................................................................. 382 Bibliografa .................................................................................................. 385 Publicaciones de la CEPAL ......................................................................... 387 Cuadros I.1 Participacin de las pymes en el total de la economa formal ..... 18 II.1 Creacin neta de empresas .............................................................. 48 II.2 Cantidad total de mipyme ............................................................... 48 II.3 Cantidad de mipyme, por rama de actividad ............................... 49 II.4 Asalariados registrados en mipyme ............................................... 49 Exportaciones de las pymes, por tamao de rma, 2000-2005 ...... 50 II.5 II.6 Exportaciones argentinas, por tamao de rma, ao 2005 .......... 50
Exportaciones argentinas, por tamao de rma y tipo de producto, ao 2005 ............................................................................ 50 II.8 Denicin de micro, pequea y mediana empresa, niveles mximos de valores de ventas totales anuales, por sector de actividad ..................................................................... 54 II.9 Matriz de instrumentos para fomentar las pymes ........................ 55 II.10 Crdito scal del fontar, por modalidad ........................................ 58 II.11 Evolucin y grado de ejecucin del programa 24. Fomento de las pymes de la sepyme, perodo 2003-2007 ............................. 80 II.12 Evolucin del gasto consolidado de la sepyme ............................. 80 II.13 Evolucin del personal de la sepyme ............................................. 81 II.14 Tipos de convocatorias del fontar, por instrumento, ao 2007 ...... 84 II.15 Evolucin de la cantidad total de proyectos aprobados y de los montos comprometidos, perodo 2002-2006 .................... 84 II.16 Personal del fontar, por tipo de tarea, ao 2007 ............................ 85 III.1 Brasil: nmero de establecimientos segn sector de actividad y tamao, 2005 ............................................................... 101 III.2 Brasil: tasa de crecimiento del nmero de establecimientos segn tamao, 20012005 ............................................................... 102 III.3 Brasil: nmero de empleados segn tamao del establecimiento y sector de actividad, 2005 ................................. 102 III.4 Brasil: distribucin del nmero de empleados segn tamao del establecimiento y sector de actividad, 2005 ............ 103 III.5 Brasil: remuneracin media de los empleados segn tamao de la empresa y sector de actividad, 2005 ...................... 103 III.6 Brasil: tasa de crecimiento de la remuneracin media de las micro y pequeas empresas segn sector de actividad, 2001-2005........................................................................ 104 III.7 Brasil: participacin de las micro y pequeas empresas en las exportaciones ........................................................................ 105 III.8 Brasil: distribucin de las micro y pequeas empresas especiales segn facturacin bruta anual..................................... 106 III.9 Brasil: perl del gasto de las micro y pequeas empresas, aos seleccionados .......................................................................... 107 III.10 Brasil: tasa de variacin del gasto de las micro y pequeas empresas, aos seleccionados ........................................................ 107 III.11 Brasil: origen de recursos de las micro y pequeas empresas, aos seleccionados ........................................................ 109 III.12 Brasil: gasto medio en investigacin y desarrollo segn tamao de empresa, 2003 ............................................................... 110
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III.13 Brasil: tasa de innovacin de la industria segn origen del capital y tamao de la empresa, 2001-2003 ........................... 110 III.14 Brasil: distribucin de las aglomeraciones productivas locales (apl) segn institucin ....................................................... 142 IV.1 Chile: tasas medias anuales de crecimiento ................................. 165 IV.2 Chile: nmero de empresas segn segmento, 1997-2004 ........... 167 IV.3 Chile: distribucin de las empresas segn tamao, 1997-2004 .......................................................................................... 168 IV.4 Chile: ventas medias segn tamao de la empresa, 1997-2003 .......................................................................................... 168 IV.5 Chile: distribucin de los ocupados segn el tamao de las empresas, aos seleccionados .................................................. 169 Chile: evolucin de la participacin de las pymes, 1997-2003 ..... 170 IV.6 IV.7 Chile: distribucin sectorial de las empresas, 2003 ..................... 170 IV.8 Chile: ventas de las empresas en ocho grandes sectores, aos seleccionados .......................................................................... 171 IV.9 Chile: relacin entre ventas y empleo segn tamao de las empresas ..................................................................................... 171 IV.10 Chile: exportaciones directas de las pymes segn sector de actividad, 1997-2003 .................................................................. 173 IV.11 Chile: participacin de las pymes exportadoras respecto del total nacional ............................................................................. 173 IV.12 Chile: nivel de acceso de la pyme al sistema nanciero formal, 1999-2003 ............................................................................ 174 IV.13 Chile: gasto anual por concepto de fomento productivo no reembolsable .............................................................................. 178 IV.14 Chile: recursos destinados a programas de fomento productivo, 1990-2004 .................................................................... 179 IV.15 Chile: cobertura de los principales instrumentos de fomento productivo segn mbito de intervencin .............. 180 IV.16 Sence: nmero de beneciarios segn ao y programa ............. 182 IV.17 Chile: beneciarios de la corporacin de fomento de la produccin, aos seleccionados .................................................... 186 IV.18 Corfo: subsidios a la innovacin, aos 2005 y 2006 .................... 195 IV.19 Corfo: nmero de beneciarias de subsidios a la innovacin segn tamao de la empresa, 2006 ........................... 195 IV.20 Corfo: monto de subsidios a la innovacin segn tamao de la empresa, 2006 ......................................................................... 196 IV.21 Chile: inversin pblico-privada en innovacin impulsada por subsidios Corfo, 2005-2006 ..................................................... 196
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IV.22 IV.23 V.1 V.2 V.3 V.4 V.5 VI.1 VI.2 VI.3 VI.4 VI.5 VI.6 VI.7 VI.8 VI.9 VI.10 VI.11 VI.12 VI.13 VI.14 VI.15 VII.1 VII.2 VII.3 VII.4 VII.5 VII.6 VII.7
Corfo: intermediacin nanciera, aos seleccionados................ 197 Bancoestado: crdito a las micro y pequeas empresas ............. 201 Nmero de micro, pequeas y medianas empresas por actividad econmica ....................................................................... 214 Proyectos ejecutados entre enero de 2003 y abril de 2005 .......... 219 Proyectos ejecutados entre abril de 2005 y junio de 2006........... 220 Programas para pymes entre 2007 y 2010 sector industrial y competitividad ........................................................... 222 Presupuesto anual de la subsecretara, 2007 ................................ 235 Principales caractersticas por segmento ..................................... 249 Evolucin de la estructura empresarial (1998-2005) ................... 251 Evolucin del empleo por segmento (1998-2005)........................ 252 Evolucin del valor agregado por segmento, 1998-2005 ............ 252 Evolucin de las ventas brutas por segmento, 1998-2005 .......... 253 Gnero del trabajador por segmento, 2005 .................................. 253 Establecimientos por actividad econmica y segmento, 2005 ................................................................................ 254 Indicadores de generacin de empleo, 2004 ................................ 255 Principal fuente de nanciamiento en los ltimos 12 meses por tipo de empresa, 2004................................................... 264 Conamype: evolucin del presupuesto y personal ocupado, 1999-2006 ......................................................................... 273 Distribucin del gasto de la conamype, 2006 .............................. 275 Resumen de resultados del fondo de asistencia tcnica, 2004-2007 .......................................................................................... 279 Participacin de los programas en el presupuesto, 2006-2008 .......................................................................................... 279 Combinacin de segmentos de especializacin, 2005 ................. 280 Combinacin de modelos de intervencin, 2005......................... 281 Cartera de crdito del sector privado, 1997-2005 ........................ 301 Clasicacin de las empresas por tamao segn el nmero de trabajadores y el sector de actividad ....................................... 302 Estructura de las unidades econmicas y el empleo por tamao ....................................................................................... 302 Distribucin de sectores por nmero de establecimientos, empleo y valor agregado, 2003 ...................................................... 303 Indicadores de la industria manufacturera por tamao de empresa ....................................................................................... 304 Productividad relativa .................................................................... 315 Estructura institucional de la poltica para las mipymes ........... 317
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VII.8 VII.9 VII.10 VII.11 VII.12 VII.13 VII.14 VII.15 VII.16 VIII.1 VIII.2 VIII.3 VIII.4 VIII.5 VIII.6
VIII.7
Recursos destinados a las distintas polticas para las pymes, 2004-2006 .......................................................................................... 318 Nmero de empresas atendidas con subsidio federal en 2006 .... 323 Presupuesto y empresas atendidas por el pac, 2002-2006 .......... 324 Recursos asignados a la creacin y fortalecimiento de empresas, el desarrollo tecnolgico y la innovacin, 2004-2006 .................. 325 Recursos asignados a la articulacin productiva, 2004-2006 ...... 328 Recursos asignados al acceso a mercados .................................... 330 Recursos asignados al acceso a nanciamiento ........................... 335 Sistema nacional de nanciamiento, 2003-2005........................... 336 Financiamiento a las pymes: programa de garantas ................. 336 Per: principales variables, segn tamao de empresa, 2006...... 347 Per: distribucin de las micro y pequeas empresas (mypes), segn ubicacin, 2006 ..................................................... 348 Per: distribucin de las empresas por tamao y sector de actividad, 2006 ................................................................................. 348 Informalidad en la economa Peruana, 2006 ..................................350 Per: nmero de ocinas y trabajadores de la banca mltiple y de las instituciones de micronanzas, agosto de 2007 ............ 357 Per: nmero de clientes de la banca mltiple y de las instituciones de micronanzas y crecimiento medio anual, agosto de 2007 ................................................................................. 357 Per: indicadores de liquidez, morosidad, solvencia y rentabilidad, de la banca mltiple y de las instituciones de micronanzas ............................................................................. 358
Grcos I.1 ...................................................................................................... 38 II.1 Las instituciones de fomento a las pymes en la Argentina ...... 75 IV.1 Chile: distribucin de los recursos pblicos de fomento productivo entre los diversos ministerios, 2004 ..................... 177
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Prlogo
Las pequeas y medianas empresas (pymes) son actores importantes en el desarrollo productivo de los pases de Amrica Latina por su contribucin a la generacin de empleo, su participacin en el nmero total de empresas y, en menor medida, por su peso en el producto interno bruto. Su produccin est mayormente vinculada con el mercado interno por lo que una parte signicativa de la poblacin y de la economa de la regin dependen de su actividad. Al mismo tiempo, a diferencia de lo que ocurre en los pases ms desarrollados, la participacin de las pymes en las exportaciones es bastante reducida como resultado de un escaso desempeo en trminos de competitividad, que tambin se expresa en la marcada brecha de productividad respecto de las grandes empresas. Estos rezagos en materia de productividad y capacidad exportadora son algunas de las consecuencias de la elevada heterogeneidad estructural de las economas de la regin, como se ha sealado en el reciente documento de la CEPAL La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir1, en que se muestra que uno de los rasgos distintivos de la estructura productiva de Amrica Latina se relaciona con las notorias diferencias de productividad que existen entre los distintos sectores y dentro de cada uno de ellos, as como entre las empresas de cada pas, que son muy superiores a las que se observan en los pases desarrollados. Esto se denomina heterogeneidad estructural y denota marcadas asimetras entre segmentos de empresas y trabajadores, que se combinan con la concentracin del empleo en estratos de muy baja productividad relativa.
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Esta heterogeneidad es tambin una de las causas de la aguda desigualdad social latinoamericana, porque las elevadas diferencias de productividad (entre sectores y entre empresas) reejan y refuerzan las brechas en las capacidades, la incorporacin del progreso tcnico, el poder de negociacin, el acceso a las redes sociales y las opciones de movilidad ocupacional ascendente a lo largo de la vida laboral. En consecuencia, las pymes deben ser un elemento principal de una estrategia que busque alcanzar el desarrollo con igualdad y es necesario contar con polticas pblicas e instituciones a la altura del desafo del desarrollo futuro de la regin. El objetivo de este libro es avanzar en el anlisis de las estrategias y los programas implementados, as como de las capacidades institucionales de fomento desarrolladas por siete pases de Amrica Latina. En el marco del proyecto Polticas para el mejoramiento de la productividad de las pequeas y medianas empresas a travs del fortalecimiento de redes empresariales, nanciado por el Gobierno de Italia y ejecutado por la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL, se han desarrollado un conjunto de estudios que permiten visualizar la situacin de las polticas y las instituciones de apoyo a las pymes, los avances alcanzados y los retos frente al futuro. En los ltimos 20 aos ha habido un inters creciente por los temas vinculados a las pymes, que se ha traducido en avances en la creacin y el desarrollo de instituciones de apoyo especializadas, como tambin en el diseo y la implementacin de una variedad de instrumentos. En este libro se muestra que, a pesar de estos esfuerzos para poner en marcha iniciativas de fomento a las pymes por parte de los gobiernos de la regin, los resultados de las polticas han sido bastante insatisfactorios. Se han generado instrumentos novedosos, en particular para la promocin de la cooperacin empresarial, la articulacin productiva y en reas como el crdito, sin embargo, esto no ha sido suciente para mejorar de manera signicativa el desempeo de las pymes en su conjunto. Tras dos dcadas de avances y retrocesos en el diseo y la implementacin de polticas de apoyo a las pymes en Amrica Latina, las instituciones y los gobiernos de la regin deberan estar en un buen momento, una vez superados los efectos de la crisis, para llevar adelante una estrategia y programas de apoyo dinamizadores e innovadores. Por ello es importante tener en cuenta que, como se seala en el libro, el conjunto de las polticas de apoyo a las pymes adolece de considerables limitaciones. En primer lugar, puede mencionarse la escasa coordinacin entre los distintos programas e instrumentos, que reeja la falta de una visin
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integral y de largo plazo de las polticas. Esto lleva en muchos casos a la duplicacin de esfuerzos, a la prdida de sinergias potenciales entre distintos programas y a la poca continuidad a lo largo del tiempo de muchas intervenciones. En segundo lugar, en el caso de los programas e instrumentos ecientes y novedosos, existe una clara dicultad para ampliar la cantidad de empresas beneciarias de los mismos. Esto se debe, en parte, a la escasez de recursos, tanto humanos como nancieros, que caracteriza a muchas de las instituciones de fomento, pero tambin a que numerosas intervenciones se han basado en una lgica de subsidio a la demanda, suponiendo errneamente que las empresas potencialmente beneciarias tienen capacidades similares para responder a los estmulos del mercado. En este sentido, hay que tomar en cuenta la elevada heterogeneidad que existe entre las pymes de la regin: por una parte, hay un pequeo porcentaje de empresas ms dinmicas que por su nivel de productividad pueden enfrentar los costos de transaccin asociados a los instrumentos de apoyo basados en subsidios a la demanda y, por otra, hay una gran cantidad de empresas que no tienen esta capacidad y que, por lo tanto, acceden de forma marginal a los programas de fomento, cuando estos se basan en los criterios mencionados. Por ltimo, cabe sealar que hay una carencia crnica de mecanismos sistemticos y permanentes de evaluacin de los programas y de las polticas que permitan retroalimentarlas, modicar y mejorar los instrumentos utilizados y las estrategias adoptadas. Estos aspectos llevan a plantear la creacin de un nuevo sistema institucional que permita realizar un salto cualitativo en las polticas de fomento a las pymes. Como sealan los autores, si se quiere transformar a las pymes en actores dinmicos del desarrollo productivo y la competitividad internacional de los pases de la regin, es necesario construir capacidades institucionales y de aprendizaje a travs de un proceso que se extienda ms all del corto plazo. Para ello es necesario, en primer lugar, el diseo de un proyecto de largo plazo que garantice la continuidad del personal gerencial y tcnico y ponga en marcha procesos de aprendizaje institucionales, estrechamente vinculados con la realizacin de evaluaciones sistemticas de las intervenciones que se llevan adelante. En segundo lugar, el fortalecimiento institucional debe acompaarse de un incremento paulatino, pero progresivo, de los fondos, dados los muy bajos recursos que se asignan actualmente a las polticas de fomento a las pymes. Al respecto, no solo hay que considerar los recursos nancieros necesarios, sino tambin las capacidades humanas para llevar adelante las polticas de fomento.
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Por ltimo, hay que tomar en cuenta que la construccin de nuevas capacidades institucionales es una condicin necesaria pero no suciente para generar un nuevo dinamismo en las pymes. Superar la heterogeneidad estructural que caracteriza a la regin implica intervenir de forma coordinada y simultnea en distintas reas de poltica: industrial, tecnolgica y de fomento a las pymes. Como se seala en La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, esto lleva a formular una agenda integrada de desarrollo productivo que articule acciones en las tres reas de poltica mencionadas. Por lo tanto las iniciativas de apoyo a las pymes, aun en el marco de la nueva institucionalidad planteada, no pueden desarrollarse de forma aislada, sin conexin con las otras reas e instituciones de desarrollo productivo. Por el contrario, tienen que planicarse y ejecutarse como parte integrante de una agenda de desarrollo que apunte a mejorar la competitividad y la insercin internacional de las empresas, as como la estructura productiva de los pases de la regin y, al mismo tiempo, a reducir la heterogeneidad estructural, acercndonos de esta manera a una sociedad con ms bienestar, ms equidad y ms igualdad.
Alicia Brcena Secretaria Ejecutiva Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
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Captulo I
Las pymes en el laberinto de las polticas
Carlo Ferraro Giovanni Stumpo
A. Las pymes en Amrica Latina

Las pequeas y medianas empresas son agentes importantes en la estructura econmica de los pases de la regin no slo por su participacin en el total de rmas sino tambin por su aporte al empleo y, en menor medida, al producto. Sin embargo, la presencia de las pymes en las exportaciones de los pases de la regin es, en general, baja. La informacin cuantitativa sobre las pymes en Amrica Latina es bastante escasa y, a menudo, de mala calidad. Por esta razn es difcil analizar la evolucin del desempeo de estas empresas y, a veces, existen problemas para estimar correctamente su peso en la produccin y el empleo. Este segundo aspecto se debe al hecho de que, en los pases de la regin, se utilizan por lo menos, dos deniciones distintas de pyme. En trminos generales se puede decir que existe una denicin basada en la cantidad de ocupados por empresa y otra que utiliza las ventas como criterio para identicar el tamao econmico de las empresas. El primer criterio ignora las diferencias sectoriales y entre ramas dentro de los sectores que, en general, son muy relevantes. Si se considera que las ventas representan en general un mejor indicador del
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real tamao econmico de una empresa, el primer criterio puede llevar a una sobrestimacin de la participacin de las pymes1. Sin embargo, este criterio es el que utilizan los institutos nacionales de estadsticas que, en muchos casos, proveen la informacin disponible en los pases mientras que las instituciones que disean e implementan las polticas adoptan la denicin que utiliza la variable ventas como criterio de corte para establecer el tamao de las rmas. Es importante destacar, de cualquier manera, que en algunos pases se estn llevando adelante iniciativas dirigidas a mejorar la calidad y cantidad de la informacin sobre este tipo de empresas. En el cuadro I.1 han sido resumidos algunos datos disponibles para el perodo 2006-2007 sobre la participacin de las pymes en el total de la economa formal. El peso de las pymes en el nmero de empresas es bastante variable segn el pas y esto depende esencialmente del peso de las microempresas formales. En El Salvador, Colombia, Mxico y Per los datos ociales registran una cantidad muy elevada de microempresas formales y esto explica la baja participacin de las pymes en el total de las rmas. Por el contrario, en el Ecuador el porcentaje de microempresas formales registradas es ms reducido y, como consecuencia, el peso de las pymes es mayor.
Cuadro I.1 PARTICIPACIN DE LAS PYMES EN EL TOTAL DE LA ECONOMA FORMAL (En porcentajes) Pas Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador El Salvador Mxico Per Uruguay Nmero de empresas 26,8 15,4 17,2 3,8 44,3 8,2 4,3 1,9 21,2 Empleo 43,6 42,6 21,2 32,0 24,0 27,7 30,8 11,9 47,0 Ventas 41,0 25,9 18,3 17,1 15,9 34,3 26,0 27,0 n.d. Exportaciones 8,4 12,5 2,2 n.d. menos de 2 menos de 2 menos de 5 menos de 2 n.d.
Fuente: Elaborado por los autores sobre la base de informacin ocial.
En relacin con el empleo se puede observar que en algunos pases (Argentina, Brasil y Uruguay) el porcentaje de la ocupacin que se puede relacionar directamente con las pymes supera el 40%, mientras que en los otros casos los valores se ubican entre el 20% y el 30%. Un caso distinto es el del Per, en el cual la importancia de las microempresas formales en el
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En los casos de la Argentina y Chile han sido estimadas las diferencias que se producen utilizando los dos criterios corte por ventas y corte por empleo y los resultados arrojan una sobreestimacin de siete puntos porcentuales en el caso de la Argentina y ms de veinte en el caso de Chile, en la participacin en el empleo total del pas (Stumpo, 2005).
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empleo es muy elevada y, como consecuencia de ello, el peso de las pymes en la ocupacin es inferior al 12%. Tambin en el caso de las ventas, el aporte de las pymes es relevante y presenta un cierto grado de variabilidad entre los pases. Los valores van desde el 41% en la Argentina hasta el 15,9% en el Ecuador. Este rango de variacin est relacionado fundamentalmente con el peso de las grandes empresas en la generacin del producto y las ventas. Por otro lado, la capacidad exportadora de las pymes es bastante limitada debido en buena medida a la marcada orientacin y dependencia hacia el mercado interno de este tipo de rmas en la regin. La estructura de las exportaciones de los pases es otro elemento que inuye en la participacin de las pymes en el comercio exterior dado que rubros de exportacin como aquellos basados en recursos naturales, energa, gas, petrleo, minera y commodities, en general, no tienen participacin de este tipo de rmas pues estn concentrados en grandes empresas. A pesar de todo esto, en algunos casos para los cuales existe informacin, las pymes exportan valores cercanos y superiores al 10% del total exportado por el pas, como son los casos de la Argentina y el Brasil. En general, las pymes estn presentes en todos los sectores de la actividad econmica siendo ms fuerte su presencia en el sector comercio. En el caso de las pymes industriales se ha observado que se concentran, sobre todo, en sectores intensivos en mano de obra, con bajas economas de escala y orientados en general al mercado interno. En la regin, es posible identicar tres patrones de especializacin segn las dimensiones del pas: 1) en los pases de mayor peso econmico Argentina, Brasil y Mxico, las pymes industriales presentan un mayor peso relativo en las ramas metalmecnicas y electro electrnicas; 2) en los pases de tamao econmico intermedio Chile, Colombia, Ecuador, Per y Repblica Bolivariana de Venezuela se registra una mayor orientacin de las pymes hacia sectores de alimentos y productos qumicos y plsticos; 3) en los pases pequeos Costa Rica, Nicaragua y Uruguay, en cambio, se observa una presencia abrumadora de la industria de alimentos en la produccin de las pymes (Peres y Stumpo, 2002).
B. La evolucin de las polticas

A lo largo de los ltimos cuatro decenios, en Amrica Latina, la poltica hacia las pymes ha pasado por distintas etapas. En la dcada de 1970 y en parte de los aos ochenta se realizaron acciones aisladas que no se encuadraban en un marco de actuacin con orientacin estratgica.
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Se trataba de un contexto general formado por economas que an no haban enfrentado un fuerte proceso de reforma estructural con la excepcin de Chile, donde las pymes eran consideradas agentes econmicos que haba que proteger y que, por lo tanto, no eran sujetos de una poltica de competitividad2. Entre nales de la dcada de 1980 y mediados de los aos noventa posiblemente como consecuencia de una visin extrema de la neutralidad del Estado, pero tambin como consecuencia de los pobres resultados de las acciones anteriores, se pas a una visin segn la cual la mejor poltica era no hacer ninguna poltica. Si bien este aforismo no tuvo tanto peso respecto a las pymes como el que tuvo en las polticas de alcance sectorial, sirve para caracterizar un primer momento de conanza irrestricta en los mecanismos de mercado. A partir de mediados de los aos noventa hay un inters creciente hacia estas empresas en todos los pases de la regin, que se ha puesto de maniesto no slo en medios acadmicos que llevan adelante investigaciones, sino tambin en gobiernos que buscan implementar polticas y organismos internacionales que brindan fomento orientado a este tipo de agentes. Este fenmeno puede estar asociado al fuerte aumento del desempleo que result de la implementacin de reformas econmicas en la mayora de los pases de la regin. En efecto, el inters en apoyar a las pymes se basa, en buena medida, en el peso que se les atribuye en la generacin de empleo, creacin de rmas y desarrollo de empresarialidad. Sin embargo, ese mayor inters por las pymes no fue acompaado de avances efectivos en materia de implementacin de las polticas, que muchas veces permanecieron en el mbito de declaraciones o de documentos, con cierto grado de difusin pblica, pero con escasos resultados concretos. A lo largo del decenio actual el apoyo, por parte de los gobiernos, a las polticas de fomento a las pymes se ha ido incrementando y, si bien persisten elementos de debilidad, se puede apreciar la introduccin de nuevos enfoques y estrategias vinculadas con su diseo e implementacin, como se ver ms adelante.
Por poltica de competitividad se entiende aqu el conjunto de medidas dirigidas a los agentes econmicos ms dinmicos, y orientadas a mejorar la insercin internacional del pas.
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C. El contexto general de las polticas

El contexto en el que se han diseado las polticas para las pymes es caracterizado por una situacin de dependencia respecto a la poltica macroeconmica y de subordinacin hacia las polticas de competitividad. Sin embargo, en relacin con estas ltimas ha habido una evolucin a lo largo de los aos noventa. De una posicin, a comienzos de la dcada, en la que la poltica de apoyo a las pymes era una ms de las estrategias reconocidas como vlidas en el apoyo a la competitividad, se ha evolucionado a una situacin en la que parecera que la atencin a las pymes tiende a absorber casi todo el contenido de las polticas de competitividad. Esta evolucin ha sido fruto de las dicultades para implementar las polticas de competitividad y, en lo esencial, de la capacidad que se le asigna a las pymes para paliar algunos efectos negativos de la dinmica de crecimiento de la regin en la ltima dcada, en particular la lenta generacin de empleos formales. Consecuentemente con la posicin relativa de la poltica de apoyo a las pymes, las instituciones que las disean, pese a las fuertes diferencias que presentan entre los pases en consideracin, tienen en comn su poco peso en las estructuras gubernamentales y una signicativa carencia de instrumentos de poltica poderosos. Si bien a lo largo de la dcada de 1990 se presenciaron cambios institucionales que elevaron a rango ministerial o viceministerial a entidades de fomento a esas empresas en diversos pases, la nueva ubicacin en el organigrama gubernamental no ha signicado ms poder de ejecucin (Peres y Stumpo, 2002). En trminos de desarrollo institucional se pueden apreciar algunas diferencias relevantes entre los pases de la regin. Frente a instituciones con amplia experiencia, alcance y capacidad operativa, como el Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE) o la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO) en Chile, se pueden observar algunos casos en los cuales hay un proceso, an incipiente, de creacin de instituciones con poder y capacidad para unicar y articular los esfuerzos dirigidos hacia las pymes. Es este el caso de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE) de El Salvador y del Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (Fondo PYME) en Mxico a partir de 2004. Estos esfuerzos reejan el reconocimiento de la importancia de construir un marco organizativo e institucional estable que permita encarar las estrategias de apoyo a las pymes en un horizonte de mediano y largo plazo, que tenga un cierto grado de independencia del ciclo poltico.
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La estabilidad de este marco y el desarrollo de mecanismos de aprendizaje dentro de las instituciones en los prximos aos permitirn evaluar si esos procesos consiguen implementar cambios positivos y duraderos. Al mismo tiempo, en otros casos no ha sido posible detectar esfuerzos claros para establecer un proceso de crecimiento que fortalezca y desarrolle las capacidades institucionales y, en realidad, lo que se observa es un conjunto de acciones aisladas, con bajo nivel de coordinacin y continuidad. Este es el caso de Argentina, Ecuador, Paraguay, Per y Uruguay. La debilidad de las instituciones encargadas de las polticas hacia las pymes, en trminos de baja disponibilidad de recursos humanos y nancieros, inestabilidad y falta de capacitacin del personal, cambios frecuentes en la direccin y a veces, en la orientacin de las polticas, explica, en buena parte, la mala calidad de la informacin disponible en los pases. Esta realidad institucional ha hecho que las polticas vigentes sean diseadas sobre la base de informacin parcial, espordica y que, incluso, no tiene en cuenta las propias deniciones que los organismos a cargo del fomento a las pymes han adoptado para guiar sus acciones. Otro aspecto que es importante subrayar est relacionado con la disponibilidad de recursos para la ejecucin de las polticas. En este sentido, se puede decir que las instituciones responsables del diseo y la implementacin de las polticas tienen que enfrentar una fuerte restriccin en trminos de los recursos humanos y nancieros con que cuentan. En el mejor de los casos se trata de valores inferiores al 0,1% del PIB y en muchos pases no se llega al 0,01% del PIB, para apoyar decenas de miles o cientos de miles de empresas segn el pas, que representan un porcentaje importante del empleo. Simultneamente, vale la pena observar que entre 2003 y 2008, en varios pases de la regin, ha habido un incremento de los recursos nancieros disponibles. Esto se ha vericado, por ejemplo, en Argentina, Brasil, Ecuador, El Salvador y Mxico, como se menciona en los captulos siguientes de este libro. Sin embargo, la dependencia de fondos que provienen de la cooperacin internacional sigue siendo elevada. Por ejemplo en El Salvador, en 2006, el 58% del presupuesto de la CONAMYPE provena de recursos externos3 y en el Paraguay casi el total de los fondos provienen de la cooperacin internacional. En otros casos hay reas de importancia estratgica, por ejemplo, el crdito, que operan en lo esencial con recursos externos4.
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Vase el captulo sobre El Salvador de Miguel Cabal en este mismo libro. Es este el caso de la Argentina, como se puede apreciar en el captulo de Sebastin Sztulwark.
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Esto signica que la disponibilidad de recursos depende, en esos casos, de decisiones estratgicas que no son tomadas por las autoridades del pas que tiene que implementar las polticas. Y estas decisiones, como es obvio, responden a lgicas y restricciones de los organismos multilaterales, las agencias de cooperacin internacional o de los ministerios de relaciones exteriores de los pases desarrollados. Por otro lado es importante observar que la reducida capacidad institucional en muchos casos representa un cuello de botella para la utilizacin y el incremento de los fondos asignados a las polticas hacia las pymes. En efecto, se ha podido vericar, en varios casos, tal como el presupuesto anual disponible para programas especcos o reas enteras de intervencin, han quedado ampliamente subutilizados. Esto signica que no se trata de incrementar de modo simple el presupuesto asignado a las instituciones de fomento, sino tambin de mejorar sensiblemente la capacidad de stas para denir estrategias, disear polticas y poner en ejecucin los instrumentos y mecanismos de apoyo.
D. Problemas generales y operativos que persisten

Hay algunos problemas de tipo general que se presentan con mayor o menor intensidad segn el grado de desarrollo institucional alcanzado por los pases con frecuencia en la regin. En primer lugar, falta o, en el mejor de los casos, es incipiente una visin integral de las polticas en la cual los distintos programas e instrumentos estn efectivamente coordinados y articulados mostrando una cierta complementariedad entre ellos. Se reconoce que las pymes presentan problemas relacionados con el acceso a los mercados de tecnologa, recursos humanos, capitales y asistencia tcnica especializada, pero hay pocos esfuerzos para coordinar los instrumentos disponibles y maximizar el impacto sobre las empresas beneciarias. Un enfoque holstico que se encuadre en un accionar de tipo sistmico en el fomento a las pymes puede ayudar a mejorar la eciencia y maximizar el impacto no slo de los instrumentos, sino del conjunto del sistema de apoyo. Un ejemplo en este sentido es la separacin entre instrumentos nancieros y no nancieros. Muchas veces los instrumentos nancieros responden a instituciones, objetivos y beneciarios que son distintos de aquellos de los otros instrumentos, como se ver ms adelante. La falta de visin integral y de articulacin institucional se reeja tambin en la duplicacin de instrumentos: en ms de un pas, por ejemplo, se ha observado la existencia de varios programas para promover experiencias
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asociativas entre pymes que dependen de distintos ministerios Economa, Relaciones Exteriores, Interior y otros, que se desarrollan con objetivos y metodologas diferentes y sin conexin el uno con el otro. En trminos generales se puede decir que hay una gran falta de coordinacin entre los distintos programas e instrumentos utilizados. Esto ha llevado a la repeticin, hasta la reiteracin, de experiencias sin la correspondiente evaluacin y, sobre todo, sin generar un aprendizaje que permita el rediseo y la adaptacin, y con fuertes costos de transaccin para las empresas que desean acceder o incluso informarse sobre esos programas. Un segundo aspecto problemtico est asociado a la heterogeneidad de las pymes, que es muy elevada en Amrica Latina y mayor que en los pases desarrollados. Sin embargo, en el diseo de las polticas y los instrumentos pocas veces se considera este aspecto. Por ejemplo, se disean instrumentos basados en subsidios a la demanda, homogneos para todos los beneciarios, que no toman en cuenta que hay empresas pequeas, muy precarias, que difcilmente estn en condiciones de acceder a estos (por falta de conocimiento, elevados costos de transaccin, dicultad de identicar sus necesidades)5. En los ltimos aos, en varios pases de la regin se ha observado, una tendencia a incorporar tambin a las microempresas al mbito de accin de las polticas que haban sido diseadas para las pymes. En particular, esto se puede apreciar en Chile, Ecuador y El Salvador. En otros casos, por ejemplo en el Per, las polticas estn orientadas solo hacia las micro y pequeas empresas, excluyendo a las medianas empresas6. La incorporacin de las microempresas como beneciarias de las polticas hacia las pymes, si bien tiene aspectos positivos, genera algunas dicultades que se pueden sintetizar de la siguiente forma: Se incrementa la dicultad de operar con instrumentos horizontales y homogneos que no se adaptan a las diferencias que existen entre los beneciarios, dado que la heterogeneidad se incrementa de modo sensible una vez que se agregan las microempresas. Aumentan los problemas asociados a la informacin necesaria para disear las polticas, por la gran cantidad de microempresas existentes y por sus caractersticas que muchas
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Este aspecto ser analizado de manera ms detallada en la seccin 7. Un caso distinto es representado por el Brasil, el cual si bien el SEBRAE se dedica, desde su creacin, a apoyar a las micro y a las pequeas empresas, las firmas medianas no quedan excluidas de las polticas pblicas por la existencia de muchos de programas de competitividad y desarrollo industrial.
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veces bordean la informalidad, an cuando las firmas hayan sido legalmente constituidas. Se reduce la posibilidad de generalizar los enfoques basados en la asociatividad entre empresas que, como se ver ms adelante, representan uno de los aspectos ms novedosos que se han desarrollado en los ltimos diez aos. En denitiva, se desplaza el nfasis de las polticas hacia objetivos focalizados en la reduccin de la pobreza y el incremento de la ocupacin, mientras pierden relevancia los objetivos de competitividad y desarrollo exportador.
Un tercer problema de tipo general es la baja participacin de las empresas en el diseo de la poltica de la cual son objeto. Si bien, en la regin, se constata un mayor reconocimiento de la necesidad de mecanismos de negociacin entre los sectores pblico y privado, las pymes an no son protagonistas importantes en el diseo de las polticas que las deben beneciar. En parte, esto se debe a la baja representatividad de las cmaras y asociaciones empresariales, que vara signicativamente entre pases y sectores, y que, en muchos casos, le resta base de legitimidad a los acuerdos de una cmara con una poltica determinada ya que no demuestra la adhesin de sus representados, reales y potenciales. Si bien un enfoque desde abajo es sumamente atractivo en trminos de dar poder a los agentes (empowerment) y de descentralizacin de la ejecucin, se enfrenta un fuerte lmite cuando el objeto de la poltica son empresas que por su rezago, en general asociado a su muy pequeo tamao, no siempre tienen capacidad de denir sus demandas en materia de acceso a instrumentos de fomento. Naturalmente, superar este dilema implica un cierto compromiso, fcil de enunciar, pero difcil de concretar (Stumpo, 2007). En denitiva, con relacin a los objetivos de las polticas hacia las pymes se observa que en varios casos estos parecen ser poco compatibles entre s y hasta contradictorios en su implementacin en el corto plazo. Por ejemplo, se arma que a travs de las polticas hacia las pymes se quiere incrementar la productividad de la economa, aumentar el empleo, desarrollar las exportaciones del pas, mejorar los ingresos de los sectores populares y la distribucin del ingreso. Tomando en consideracin la heterogeneidad de los beneciarios, el an incipiente desarrollo institucional y la insuciente disponibilidad de recursos humanos y nancieros, en la prctica, una variedad tan amplia de objetivos es difcilmente alcanzable. Un enfoque de ese tipo hace ms difcil la tarea pendiente en la regin de superar la retrica recurrente a favor de las pymes y pasar del discurso a la accin efectiva. Junto con los problemas generales mencionados se presentan tambin algunos problemas operativos.
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En primer lugar, muchos beneciarios en particular, las empresas pequeas menos dinmicas no conocen la existencia de los instrumentos disponibles. Esto se debe en parte a la mencionada heterogeneidad de los beneciarios por ejemplo, hay muchas empresas que no tienen acceso a sistemas electrnicos de informacin y, en parte, a la limitada capacidad de las instituciones de llegar a un universo de beneciarios muy disperso en los territorios nacionales: pocas veces las instituciones de fomento cuentan con ocinas, ventanillas o lugares de atencin descentralizados. Las instituciones de apoyo raramente cuentan con una estrategia de comunicacin que oriente las modalidades de llegada a su pblico objetivo las empresas pequeas y medianas y a la vez permita una mayor visibilidad del accionar institucional. A esto hay que agregarle el alcance limitado de las polticas. En el mejor de los casos los programas logran llegar del 10% al 15% del universo de los beneciarios potenciales, representado por decenas o cientos de miles de empresas, segn el pas. En muchos casos en particular, en los pases con menor desarrollo institucional en el rea de las pymes se trata de acciones aisladas que llegan slo a unos cientos de empresas. En parte, esto se debe a los recursos limitados nancieros, humanos e institucionales que los pases estn en condicin de utilizar. Sin embargo esta dicultad expresa los problemas de baja cobertura de los programas e instrumentos que deberan llegar a un nmero ms amplio de beneciarios y tambin ampliar la cobertura geogrca en los territorios de los pases. Por ltimo, hay que mencionar que es frecuente que los mismos beneciarios reciban asistencia ms una vez (a veces, se trata del mismo programa o de programas parecidos). Esto es una consecuencia tanto del desconocimiento de los instrumentos por parte de las empresas como de la dicultad de utilizarlos por parte de muchas pymes, como se mencion anteriormente. Este fenmeno de repeticin de los beneciarios a veces forma parte de cierta clientela de las instituciones de apoyo que est ms informada de los programas e instrumentos o que cuenta con asistencia tcnica de empresas de consultora que genera su propia demanda.
E. Algunos aspectos novedosos

Si bien los factores de oferta mencionados subordinacin de las polticas, debilidad de las instituciones, carencia de informacin y baja disponibilidad de recursos humanos y nancieros hacen parte de un panorama negativo, la demanda de polticas se increment de modo notable en la ltima dcada y ha producido una tendencia en la que se detectan elementos positivos.
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En diversos pases de la regin han surgido instrumentos de apoyo a las pymes que resultan novedosos y cuya ecacia es en general reconocida. Su principal limitacin es su reducido alcance; as, su propio carcter de instrumentos pioneros, aunado a los relativamente reducidos recursos asignados para su ejecucin, ha signicado que su impacto an est limitado a un grupo pequeo de empresas en relacin con el universo de las pymes en los pases donde se han puesto en prctica.
1.
Asociatividad y territorio
Acaso, el contenido ms novedoso, aunque todava no generalizado, en las polticas diseadas en la regin est presente en los esfuerzos por aumentar la articulacin entre las pymes o entre estas y las grandes empresas. Si bien mecanismos como las uniones de compra, los consorcios para la venta conjunta, las garantas de crdito conjuntas o los instrumentos de apoyo a la subcontratacin, como por ejemplo las bolsas de subcontratacin, distan de ser nuevos en la regin, lo novedoso es el enfoque sistemtico con el que se han encarado los esfuerzos en favor de la articulacin entre empresas. A partir de la segunda mitad de los aos noventa un creciente nmero de instituciones pblicas y privadas, orientadas al desarrollo de las pequeas y medianas empresas, ha puesto en marcha iniciativas de fomento para estimular la colaboracin productiva entre empresas. La creciente difusin de diferentes modalidades de articulacin productiva entre empresas que se maniesta en algunas intervenciones, programas pilotos y estudios de casos7 y en las experiencias de poltica que los gobiernos de la regin han formulado e implementado, ha logrado adems contar con la aceptacin de los centros de decisin nancieros y polticos internacionales pues no son vistas como intervenciones que podran generar distorsiones en la asignacin de recursos y desequilibrios scales. Como seala el documento de la CEPAL (2004), existen al menos dos factores centrales para explicar por qu es necesario complementar las polticas pblicas orientadas a facilitar y promover el acceso a los mercados con la necesaria articulacin entre los distintos actores. En primer lugar, la evidencia de que la creacin de espacios de cooperacin
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Vase Dini, Ferraro y Gasaly (2007) donde se presentan los resultados y lecciones de ms de una docena de casos en alrededor de 10 pases de la regin que son parte de una serie de programas piloto impulsados por el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para mejorar la competitividad de las pequeas y medianas empresas mediante la asociatividad y distintas formas de integracin productiva por medio de esquemas de cooperacin pblico privada.
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entre rmas estimula la generacin de ventajas competitivas y externalidades que contribuyen a consolidar y acelerar los procesos de modernizacin de las empresas. En segundo lugar, la importancia creciente de las restricciones nancieras que acotan el margen de accin de las polticas productivas. Estas restricciones impulsaron la creciente incorporacin de esquemas asociativos en los programas de fomento, como una manera de responder a la necesidad de reducir los costos operativos de los programas, al distribuir el costo jo de las actividades de apoyo entre un nmero ms alto de beneciarios aumentando su eciencia administrativa. Este aumento de las iniciativas de articulacin productiva se debe tanto a la generacin de programas nuevos como a la activacin de componentes o lneas nuevas de programas ms antiguos. Entre estos ltimos, por ejemplo, se encuentra el caso de los Fondos de Asistencia Tcnica (FAT) en Chile o del Programa de Calidad Integral y Modernizacin (CIMO) en Mxico, que nacieron en 1991 y a nales de los aos ochenta, respectivamente como programas de asistencia tcnica para empresas individuales y que, despus de algn tiempo de funcionamiento, incorporaron en su modalidad de accin la atencin a grupos de empresas. Esta evolucin desde un esquema de accin simple orientado a promover iniciativas puntuales en empresas individuales hacia uno ms complejo estimular procesos de transformacin de mediano plazo en grupos de empresas se ha vuelto una tendencia que resulta una caracterstica comn de muchos programas. Al mismo tiempo se observa que, con la excepcin de los Proyectos Asociativos de Fomento (PROFO) en Chile y las Aglomeraciones Productivas Locales (APL) en el Brasil, prcticamente en todos los pases de la regin se registran problemas de continuidad en el desarrollo de los programas de fomento. Estos estn sujetos a los vaivenes de los gobiernos tanto centrales como locales o, cuando surgen en el contexto de programas impulsados por la cooperacin internacional, a la falta de los recursos necesarios para garantizar su sostenibilidad, ya sea a travs de la venta de servicios o mediante subsidios del Estado (Ferraro, Peres y Stumpo, 2007). Un segundo elemento innovador, menos generalizado entre los pases de la regin en comparacin con el anterior, es representado por la introduccin de enfoques en los cuales el territorio adquiere una relevancia especial. En este sentido hay que considerar que un enfoque basado en el fomento a la articulacin productiva requiere que el sector pblico desarrolle capacidades institucionales que permitan consolidar las experiencias asociativas. Ejemplo de esto es la necesidad de producir y
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difundir nuevos conocimientos, crear competencias en las instituciones existentes o crear instituciones nuevas, y mejorar la coordinacin entre los activos productivos e institucionales de una comunidad. En muchas experiencias exitosas, en el mbito internacional y en particular, en pases de la regin, es posible observar un vnculo entre la dimensin productiva las relaciones entre empresas, la divisin del trabajo, la especializacin, y otros y el contexto social e institucional. Experiencias como la de los distritos industriales italianos, as como otras registradas en la literatura, muestran que el territorio puede jugar un papel de entorno favorable a la creacin de economas externas. En este sentido, el territorio es el lugar de la interaccin concreta entre los actores y agentes del desarrollo; es el espacio donde se establecen las formas de cooperacin entre rmas y donde se decide y organiza la divisin social del trabajo. En sntesis, el territorio es el lugar de encuentro de las fuerzas de mercado y las diversas formas de regulacin social. Una expresin de esta modalidad de apoyo que se basa en el desarrollo de las capacidades presentes en los territorios se expresa, por ejemplo, en los Programas Territoriales Integrados (PTI) en Chile y en las mencionadas APL en el Brasil. En los dos casos, con modalidades distintas, la intervencin en apoyo a las pymes se basa en la construccin de un proyecto que apunta a valorizar cadenas productivas y recursos presentes en un territorio especco. En esos casos se trata de un conjunto de acciones coordinadas en las cuales se intentan involucrar los distintos actores sociales, productivos y polticos presentes en el territorio a los nes de construir y poner en prctica una estrategia que permita mejorar la competitividad de reas geogrcas especcas8. Por ahora se trata de experiencias limitadas a pocos pases y an no hay informacin suciente para evaluar su real impacto sobre los territorios involucrados y an ms sobre el conjunto del pas y de las pymes. Sin embargo, son enfoques novedosos en el mbito de las polticas hacia las pymes y en alguna medida representan un avance en comparacin con las polticas de asociatividad empresarial, dado que el nfasis pasa de las interacciones entre empresas que trabajan en red, a las sinergias que se producen no slo entre las rmas sino tambin entre stas y los otros actores pblicos y privados presentes en el territorio.
Vanse los captulos de Christian Belmar y Claudio Maggi sobre Chile, y Marco Crocco y Fabiana Santos sobre el Brasil en este mismo libro.
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2.
Mecanismos de evaluacin y sistemas de informacin
Junto con la asociatividad y la introduccin de enfoques territoriales, hay otras reas en las que se empiezan a visualizar algunos avances, aunque de forma por ahora bastante limitada. Se trata de los mecanismos de evaluacin y de los sistemas de informacin. En relacin con el primer aspecto, se puede decir que la ausencia casi total de mecanismos de evaluacin de los instrumentos y, an ms, de las polticas ha sido una de las caractersticas negativas permanentes de las instituciones de fomento a las pymes por mucho tiempo. Sin embargo, en los ltimos aos se puede observar un mayor inters para incorporar sistemas de evaluacin de las acciones de apoyo a las pymes. En este sentido es importante mencionar que en Chile importantes programas de fomento han sido evaluado por instituciones externas: en 1996 y 2002 los PROFO9 y en 2004 el Fondo Nacional de Desarrollo Tecnolgico y Productivo (FONTEC) fueron evaluados por la Universidad de Chile y en 2002 la institucin privada Agraria ha realizado una evaluacin del Programa de Desarrollo de Proveedores. En El Salvador el Programa de apoyo al desarrollo de la micro y pequea empresa y el Fondo de Asistencia Tcnica (FAT) han sido evaluados, respectivamente, en 2004 y en 2005. En Mxico el Fondo PYME ha sido evaluado en varias oportunidades desde su creacin. En denitiva, se puede decir que en la actualidad an no existe un esfuerzo sistemtico para introducir las evaluaciones como parte integrante de los programas y como mecanismo de retroalimentacin de los instrumentos y modalidades de intervencin. Sin embargo, entre tanto, las experiencias mencionadas ponen en evidencia que se estn dando pasos adelante en comparacin con la situacin de una dcada atrs y que los responsables de las polticas estn mostrando una mayor preocupacin para medir los resultados de las intervenciones de apoyo a las pymes. En relacin con los sistemas de informacin, encontramos una situacin parecida, dado que en los ltimos cinco aos se ha incrementado la preocupacin, en las instituciones de fomento, por contar con informacin estadstica apropiada sobre los beneciarios de las polticas. Esto es el resultado del reconocimiento de que las polticas han sido diseadas durante mucho tiempo a partir de informacin espordica y de dudosa calidad.
Se trata de un instrumento de apoyo con una amplia historia y difusin en Chile, como se ver en el captulo de Belmar y Maggi en este libro.
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Esta mayor preocupacin se ha traducido, en la mayora de los casos, esencialmente en expresiones de deseo. Sin embargo, tambin en esta rea, hay algunas experiencias novedosas que es necesario sealar. En la Argentina, por ejemplo, es importante mencionar la experiencia del Observatorio de Empleo y Dinmica Empresarial (OEDE) de la Direccin General de Estudios y Formulacin de Polticas de Empleo, de la Subsecretara de Programacin Tcnica y Estudios Laborales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. El OEDE ha sido creado en 2003 a partir de un programa de asistencia tcnica entre la CEPAL y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y cuenta con informacin mensual sobre alrededor de 900.000 empresas formales (400.000 si se excluyen las empresas unipersonales). Esta experiencia es particularmente novedosa en la regin porque se basa en la utilizacin de registros administrativos recolectados por las instituciones pblicas para nes administrativos10. Otra experiencia importante es la puesta en marcha del programa MAPA Pyme, en 2007, de la Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional (SEPYME) de la Argentina, que est aportando nueva informacin sobre ese segmento de empresas en el pas, a travs de la realizacin de una encuesta de carcter semestral aplicada a cerca de 10.000 empresas, sobre algunas variables clave de la dinmica econmica de las rmas de menor tamao. En el Brasil el SEBRAE realiza una serie de estudios con un importante componente cuantitativo, que permiten analizar tanto las caractersticas generales de las micro y pequeas empresas como algunos aspectos especcos, entre los cuales se puede citar el acceso al crdito o los factores de sobrevivencia y mortalidad de las empresas. Por ltimo, en el Uruguay, se est ejecutando un proyecto de las Naciones Unidas implementado por la Ocina de Planeamiento y Presupuesto y por el Banco de Previsin Social que tiene como objetivo crear un observatorio de dinmica empresarial con una metodologa parecida a la del OEDE de la Argentina, que permitir poder contar con informacin actualizada en forma permanente sobre las pymes.
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Si bien esta experiencia ha nacido a partir de preocupaciones relacionadas con el estudio del mercado de trabajo, la incorporacin de una dimensin de anlisis vinculada con el desarrollo empresarial ha permitido obtener informacin sobre las pymes y crear reas de estudio sobre temticas relevantes para esas empresas. Para mayores informaciones se aconseja consultar la pgina web del OEDE [en lnea]: http://www.trabajo.gov.ar/left/estadisticas/oede/index.asp.
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F.
Un tema pendiente: el acceso al crdito
La segmentacin de los mercados nancieros y el tratamiento desfavorable que reciben las pymes respecto de las grandes empresas son fenmenos que caracterizan a las economas de la regin. Este sesgo puede generar ineciencias signicativas en la asignacin de recursos, en la medida en que la falta de crdito impida la concrecin de proyectos viables y ms rentables que aquellos que absorben el limitado nanciamiento disponible. Adems el racionamiento del crdito a las pymes puede signicar, en muchos casos, el cierre de empresas viables y una prdida de capital fsico, humano y organizacional. La existencia de esta situacin desfavorable para las pymes se explica a travs de distintas razones: La falta de informacin afecta, con particular intensidad, a los nuevos clientes de los bancos y de las instituciones nancieras que, por lo general, son pequeas empresas. Cuanto menor es el tamao de la empresa, menor tiende a ser el capital que puede ofrecer como garanta colateral del crdito solicitado. Teniendo en cuenta que el monto de los crditos a las pymes suele ser relativamente pequeo, los bancos deben incurrir en deseconomas de escala para obtener informacin sobre los antecedentes crediticios de dichos clientes. Muchas pymes carecen de la informacin que exigen los bancos y desconocen los procedimientos y prcticas requeridos para acceder al crdito.
El grado de profundizacin nanciera en la regin se ha incrementado el M2 como porcentaje del PBI pas, para el promedio de Amrica Latina, del 27% al 39% entre 1990 y 1999, sin embargo, los procesos de liberalizacin nanciera no han garantizado la eliminacin de la segmentacin de los mercados de crdito (Caldern Alcas, 2005). Los programas de apoyo crediticio para las pymes han estado presentes desde hace muchos aos en la agenda de las instituciones de fomento. Esto se debe a la reconocida dicultad que enfrentan estas empresas en la regin para acceder a los mercados nancieros. A lo largo de los aos noventa se difundieron en la regin enfoques basados en instrumentos de segundo piso. Esto signica que, en lugar de que sean los bancos pblicos los que otorgan el crdito de forma
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directacomo haba ocurrido en los aos setenta y ochenta11, en los enfoques de segundo piso, las instituciones pblicas de fomento licitan fondos destinados al crdito para las pymes, para que sean administrados por bancos privados que se encargan de otorgar los crditos a las empresas. Por lo tanto, en ese esquema, los bancos privados asumen el riesgo de que las empresas beneciarias no puedan devolver los fondos obtenidos. Consecuentemente, las instituciones pblicas se liberan de ese riesgo. En realidad, ha sido posible observar que, en el marco de los programas pblicos de segundo piso, los bancos privados tienden a replicar la propia segmentacin del mercado crediticio que realizan en las operaciones que desarrollan fuera de esos programas pblicos. As tienden a seleccionar las empresas ms grandes, esta vez en el segmento de beneciarios que estn obligados a atender, es decir, las pymes. A esto hay que sumar que las instituciones pblicas han estado preocupadas de modo esencial por la eciencia de los programas que estaban ejecutando y, por lo tanto, su atencin se ha concentrado en lograr que las licitaciones de fondos fueran exitosas. Para que esto sucediera, en varios casos, han ampliado la denicin del lmite superior de ventas anuales con el cual se clasican a las medianas empresas12. De esta forma han sido incluidas, en los programas crediticios de segundo piso, empresas que para todas las dems reas de intervencin seran clasicadas como grandes empresas. Esto ha llevado a dos consecuencias. En primer lugar, la mayora de los fondos de los programas pero no, de forma necesaria, de las operaciones de crdito va hacia empresas grandes y medianas; en segundo lugar, es probable que un alto porcentaje de esas empresas hubieran podido obtener crdito aun en ausencia de los programas pblicos. Es decir que en ese caso se estara seleccionando, como beneciarios de las polticas, a empresas que no estn afectadas de modo real por el racionamiento de crdito del mercado. Despus de ms de un decenio de implementacin de programas crediticios de segundo piso en los pases de la regin, no se aprecia un cambio relevante en el acceso a los mercados nancieros por parte de las pymes.
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Estas modalidades son conocidas como operaciones de primer piso. Por ejemplo, en Chile el Ministerio de Economa clasifica como medianas empresas a aquellas con ventas netas anuales de entre 25.001 y 100.000 Unidades de Fomento alrededor de 870.000 y 3,5 millones de dlares, respectivamente, sin embargo, las lneas de crdito CORFO Multisectorial y Financiamiento al Exportador Chileno que son operadas con mecanismos de segundo piso aceptan como beneficiarios a empresas con ventas anuales de hasta 30 millones de dlares.
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Este aspecto es bastante claro para los responsables de las instituciones de fomento que empiezan a mostrar un cierto escepticismo hacia los enfoques de segundo piso. Al mismo tiempo tampoco aparece con claridad una posible solucin alternativa. En algunos casos se est intentando regresar a la utilizacin de esquemas en los cuales el crdito es otorgado de forma directa por instituciones pblicas. Este es el caso, por ejemplo, en el Ecuador del programa Credipyme de la Corporacin Financiera Nacional y del programa 5-5-513 del Banco Nacional de Fomento. En la Argentina se pueden mencionar el Fondo Nacional de Desarrollo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (FONAPYME), que es ejecutado por la SEPYME, el Banco de la Nacin Argentina y el Banco de Inversin y Comercio Exterior (BICE)14; y el Programa Estmulo Pymes, que es ejecutado por el BICE. En el Brasil, la ley general de las microempresas y pequeas empresas establece que los bancos pblicos deben contar con lneas de crdito especcas para las pequeas empresas. Adems, en ese pas el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES), el Banco del Brasil y la Caja Econmica Federal15 cuentan desde hace tiempo con lneas de crdito especcas para pequeas empresas. La presencia de programas que prevn operaciones de primer piso se ha ido incrementando en los ltimos aos en los pases de Amrica Latina y esto, es de alguna manera, un reconocimiento de la insuciencia de los esquemas de segundo piso; sin embargo, la envergadura de esos programas es bastante limitada y no logra afectar de manera relevante el funcionamiento de los mercados crediticios en los cuales las pymes siguen teniendo una participacin extremadamente reducida. A la vez, se puede observar que en la regin es an incipiente el desarrollo y la difusin de herramientas que pueden mitigar las dicultades de las pymes como fondos de garanta, puntaje crediticio (behaviour based credit scoring), arrendamiento con opcin de compra (leasing) y factoraje. Un ejemplo de experiencia innovadora, en este sentido, es representado por el sistema de factoraje y liquidez electrnicos por Internet, desarrollado por la Nacional Financiera (NAFIN) de Mxico. En el portal creado por este banco de desarrollo las empresas adquirientes publican sus cuentas
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Este programa est dirigido en esencia a microempresarios. Vase el captulo de Mara del Carmen Burneo y Wilson Mio Grijalba en este libro. Se trata de dos instituciones financieras controladas por el Estado. Tambin en este caso se trata de instituciones pblicas.
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por pagar y las proveedoras pueden descontarlas con los intermediarios nancieros que participan en el programa. Este esquema permite a los proveedores de un conjunto de grandes empresas, as como a proveedores del sector pblico, obtener nanciamiento inmediato de sus cuentas por cobrar, cubriendo hasta el 100% del valor de los documentos negociables, en pesos o dlares, sin comisiones, con tasas preferenciales y sin garantas. A travs del factoraje electrnico NAFIN ha realizado operaciones por alrededor de 5.200 millones de dlares en 2004 (muchas en benecio de las pymes). Otra experiencia que se puede mencionar ha sido realizada por el Banco de la Nacin Argentina que, a instancias del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, cre en 2004 una lnea de crdito por nmina salarial para las pymes denominada Financiacin de capital de trabajo a empresas que mantengan la fuente laboral. Se trata de crditos de hasta 300.000 pesos 100.000 dlares, aproximadamente para las empresas que se encuentran en situacin regular con el sistema nanciero y con las autoridades impositivas y previsionales. El aspecto ms novedoso de esta lnea de crdito es la utilizacin de las declaraciones juradas sobre el nmero de personal ocupado como requisito para otorgar el crdito: de esta manera se est suponiendo que las pymes que han estado en condiciones de seguir pagando los aportes sociales de sus trabajadores son empresas que pueden ser consideradas estables en la esfera econmica y, por lo tanto, pueden ser sujeto de crdito. La base de datos relativa a esas declaraciones es informatizada y, por lo tanto, los bancos pueden vericar fcilmente el cumplimiento del requisito mencionado. De esta manera, la recoleccin de la informacin para evaluar la conabilidad de la empresa realizada por el banco es ms rpida y menos onerosa.
G. Polticas de oferta y enfoques de demanda

Pese a la heterogeneidad de los beneciarios de las polticas, muchas de las intervenciones se han basado en la lgica de horizontalidad de la intervencin misma y sobre todo en la lgica de subsidio a la demanda. En relacin con el primer aspecto es oportuno aclarar que la horizontalidad, en este caso, no se reere slo a la decisin de no denir sectores y reas de intervencin prioritarias, sino tambin a la tendencia a considerar a todas las empresas beneciarias de las polticas como
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si se encontraran en iguales condiciones en cuanto a su capacidad de responder a los estmulos del mercado. De esta lgica se deriva la utilizacin cada vez ms amplia, en particular a partir de la segunda mitad de los aos noventa, de los subsidios a la demanda. Si bien es cierto que los subsidios a la demanda han llevado, en algunos casos, a resultados interesantes, hay que analizar con mucho cuidado cules son los supuestos que estn presentes cuando se utiliza esta lgica. En denitiva, se supone que las empresas estn en condiciones de expresar correctamente su demanda y que esto sea suciente para generar mercados. En concomitancia con el primer aspecto, parece bastante poco probable que las empresas de menor tamao relativo estn en condiciones de realizar un diagnstico correcto de sus problemas y necesidades. En consecuencia, no necesariamente la demanda que se origina a travs de los subsidios estar orientada hacia servicios que responden a las verdaderas necesidades de las empresas. Es tambin cierto que existen servicios destinados a orientar y apoyar a las empresas en la realizacin de los diagnsticos internos. Sin embargo, en los casos en los cuales esas actividades son desarrolladas por consultoras privadas pagadas a travs de los subsidios a la demanda, puede existir el inters por parte de dichas consultoras a orientar los diagnsticos hacia necesidades que despus ellas mismas estarn en condiciones de cubrir. Este problema podra ser solucionado dotando de capacidades reales a las instituciones pblicas para scalizar y controlar el mercado de empresas consultoras. Sin embargo, estas capacidades no parecen haber sido an desarrolladas de manera suciente y existe ah un espacio de trabajo y aprendizaje para el desarrollo institucional16. El segundo supuesto, que tiene que ver con la capacidad de la demanda generada a travs de los subsidios para crear nuevos mercados de servicios para las pymes, no siempre se verica en la realidad. En algunos casos, los instrumentos diseados siguiendo estos criterios han llevado a resultados interesantes en trminos de generacin de mercados de consultoras especcas para las empresas. En otros casos la realidad y los resultados son bastante diferentes y no muy satisfactorios. En efecto, hay polticas que se estn implementando
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En el caso de Chile, CORFO ha definido que las empresas consultoras que se ocupan de diagnstico y diseo no pueden participar en la ejecucin de los programas de asistencia tcnica que dichos diagnsticos y diseos sugieren.
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con continuidad y eciencia desde hace una dcada y muchos de los mercados relevantes no han aparecido. En particular, en las reas de formacin e innovacin tecnolgica los resultados son bastante pobres. Un problema importante parece ser la dicultad de generar un mercado de servicios para las pymes en reas en las que son necesarias inversiones muy relevantes por parte de las empresas que tendran que ofrecer esos servicios. La introduccin de estos subsidios parece ser adecuada para generar servicios en reas en las cuales no son necesarias inversiones importantes administracin, gestin, computacin y marketing, por ejemplo por parte de las empresas consultoras. No obstante, las inversiones relevantes que son necesarias para poner en marcha actividades ms sosticadas (centros tecnolgicos y formacin en procesos industriales, por ejemplo) representan una barrera demasiado elevada que muy difcilmente puede ser superada por una empresa privada cuyo mercado est constituido por pymes. La aplicacin demasiado rgida de una poltica de subsidios a la demanda tiene fuertes consecuencias negativas. Por un lado, como se ha dicho, hay mercados que no se han generado; y se trata de aquellos que necesitan inversiones relevantes para las empresas que quieran ingresar all. Por otro lado, se registra una cierta dicultad para masicar los instrumentos de fomento productivo que se han revelado ecientes, porque estos instrumentos han sido diseados pensando en una cierta categora de empresas las ms dinmicas, que estn en condiciones de denir de forma clara sus demandas que seguramente no son la mayora de las microempresas y pymes. En el grco I.1 ha sido representada la situacin que puede presentarse como consecuencia de lo que hemos mencionado hasta ahora. En la parte superior encontramos al segmento de empresas que estn en condiciones de expresar de modo correcto su demanda de servicios especializados y que, a la vez, presentan un grado de eciencia que les permite utilizar dichos servicios. En cambio, en la parte inferior encontramos las otras empresas, que representan la gran mayora del universo de las pymes adems de las microempresas, que no estn en condiciones de denir de forma correcta sus necesidades o presentan un grado de eciencia que no es suciente para cubrir los costos de transaccin asociados a los programas de fomento basados en los subsidios a la demanda.
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Grco I.1
Demanda espontnea Costos de transaccin
Empresas menos dinmicas
Fuente: M. Dini y J. Katz, Nuevas formas de encarar las polticas tecnolgicas: el caso de Chile, Comercio exterior, vol. 47, N 8, Mxico, D.F., 1997.
En este sentido lo que puede acontecer, si las intervenciones se basan solo en los subsidios a la demanda, es que se incremente la heterogeneidad entre las empresas. En denitiva, lo que sucede es que hay un pequeo grupo de empresas ms dinmicas que pueden aprovechar de manera eciente los instrumentos disponibles: empresas que tienen una productividad que les permite enfrentar los costos de transaccin necesarios para acceder a los instrumentos; que pueden formular su demanda y que por lo tanto pueden, en algunos casos, contribuir a generar mercados para los diferentes tipos de servicios que requieren. Sin embargo, entre tanto, hay un nmero relevante de empresas que no estn en estas condiciones. La consecuencia es que los benecios de los programas de fomento terminarn en el primer grupo de empresas las ms dinmicas, incrementando de esta manera la brecha en trminos de desempeo y eciencia que existe entre los dos grupos de empresas. Al mismo tiempo es importante aclarar que este tipo de lgica en el diseo e implementacin de los programas de fomento a las pymes ha sido aplicado con un diferente grado de rigidez entre los pases de la regin. Mientras en Chile, por ejemplo, la aplicacin es muy estricta, en Mxico presenta matices como lo muestra, por ejemplo, la accin directa de agencias pblicas como los Centros Regionales para la Competitividad Empresarial (CETRO-CRECE) y en el Brasil se sigue decididamente un esquema mucho ms pragmtico y diferenciado por sectores y reas geogrcas, como lo muestra la experiencia del SEBRAE.
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H. Desafos
A partir de mediados de la dcada de 1990, el creciente inters por los temas vinculados a las pequeas y medianas empresas llev a los gobiernos a poner en marcha, en forma ms decidida, iniciativas de fomento orientadas al desarrollo de este tipo de agentes econmicos que, en varios casos, han generado instrumentos novedosos, sobre todo en la promocin de la cooperacin empresarial y la articulacin productiva. Entre tanto, siguen existiendo problemas relacionados con la capacidad de implementacin de programas y polticas. Estos elementos conllevan la necesidad de debatir algunas cuestiones importantes de poltica que resultan cruciales para los prximos aos. Un primer aspecto tiene que ver con la falta de una visin integral de las polticas que se expresa en una escasa o nula coordinacin entre los distintos programas e instrumentos y a veces en su duplicacin. Como consecuencia, en muchos casos, los programas que han sido y estn siendo implementados en la regin representan experiencias aisladas y acotadas en el tiempo, es decir que no estn insertos en una estrategia global y de largo plazo. De igual manera hay que considerar que las intervenciones para ser efectivas tendran que ser diseadas desde abajo con una fuerte participacin de los actores locales y que para ello se requiere desarrollar capacidades en los territorios. En particular esto es importante en el caso de las polticas de articulacin productiva que, como se mencion, estn presentes hoy en la agenda de prcticamente todos los pases de la regin. Esto hace an ms complejo el problema, dado que se trata no slo de coordinar las intervenciones implementadas por instituciones nacionales, sino tambin de interactuar con gobiernos locales con el objetivo de dar coherencia a la estrategia de fomento a las pymes y maximizar sus resultados. Un segundo aspecto est relacionado con la necesidad de masicar los programas de apoyo. En este sentido, hay que considerar que la gran mayora de las unidades productivas de la regin es representada por micro y pequeas empresas de muy baja productividad que producen bienes o servicios de baja calidad para el mercado local y que, en general, trabajan de forma aislada, es decir sin pertenecer a redes, clusters o cadenas articuladas. De esta forma, la exigencia de extender la cobertura de las polticas de apoyo lleva a la necesidad de poder contar con una lgica de intervencin exible que permita combinar instrumentos basados en
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una lgica de oferta con otros que utilizan subsidios a la demanda. Los primeros sern necesarios para las empresas menos dinmicas y para las reas de intervencin en las cuales la experiencia ya ha demostrado que los subsidios a la demanda son una herramienta inecaz17. Un tercer tema es la falta de mecanismos sistemticos y permanentes de evaluacin de los instrumentos y de las polticas. Si bien es cierto que en los ltimos aos algunos instrumentos y programas han sido evaluados, an falta la incorporacin de las evaluaciones como prctica permanente, parte integrante de los programas y mecanismo de retroalimentacin que permite modicar y mejorar los programas y los instrumentos utilizados. Los elementos mencionados llevan al aspecto clave que es necesario enfrentar para realizar un salto de calidad en las polticas de fomento a las pymes: la creacin de una nueva institucionalidad. Como se ha sealado, las instituciones que hoy prevalecen en los pases son, con pocas excepciones, muy dbiles y a esto se deben, en buena medida, los problemas que han sido considerados a lo largo de este estudio. Una estrategia de apoyo a las pymes, que permita transformar esas empresas en actores que aporten de manera sustantiva al desarrollo productivo y a la competitividad internacional de los pases, requiere un esfuerzo que no se puede limitar al corto o mediano plazo. Y para esto es necesaria una institucionalidad que hoy falta. Se trata por lo tanto de construir capacidades institucionales y de aprendizaje a travs de un proceso para el cual es posible identicar algunos elementos fundamentales. En primer lugar, es necesario el diseo de un proyecto de largo plazo. Esto signica que, cualquiera que sea el tipo de arquitectura institucional que se elija, ella tiene que ser estable, y que hay que garantizar continuidad al personal gerencial y tcnico18. Entre tanto, para la construccin de una estrategia de largo plazo se necesita la
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Se trata en lo esencial de los mercados en los cuales hay barreras a la entrada demasiado altas para que los subsidios permitan la creacin de empresas que puedan ofrecer servicios a la pymes. Es el caso de los servicios tecnolgicos y, en algunos casos, de la formacin (en particular, la ms especializada). De igual forma, se ha observado que tambin en los mercados crediticios hay algunas reas en lo especfico, los crditos de ms largo plazo y los que estn dirigidos a la compra de bienes de capital en las cuales las polticas de subsidio a la demanda (sistemas de segundo piso) son ampliamente ineficaces. Estas caractersticas, que tendran que ser obvias, lamentablemente no se han dado en muchos de los sistemas de fomento a las pymes de la regin.
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generacin de procesos de aprendizaje institucionales. Estos estn fuertemente vinculados con la realizacin de evaluaciones sistemticas de las intervenciones que se llevan adelante. A travs de esos mecanismos las evaluaciones, es posible no slo medir los resultados y de modo eventual el impacto de los instrumentos y programas, sino tambin analizar y evaluar los mecanismos de funcionamiento de los instrumentos y, sobre todo, vericar si estn efectivamente aportando a la estrategia global. En segundo lugar, es necesario reconocer que estos procesos tienen que ser acompaados por un incremento paulatino de los fondos. Si bien es cierto que un aumento de los fondos sin un fortalecimiento de la institucionalidad de apoyo no puede llevar a resultados relevantes, es tambin cierto que los fondos asignados en la actualidad en todos los pases de la regin para atender a decenas o cientos de miles de empresas son absolutamente insucientes si se quiere que las pymes salgan de su situacin de debilidad estructural y participen de forma activa en el proceso de desarrollo productivo del pas. En este sentido, no hay que considerar slo los recursos nancieros requeridos, sino tambin el capital humano necesario para llevar adelante las polticas de fomento. En muchos casos, ser necesario llevar adelante una poltica de formacin de esos recursos humanos, en particular en aquellas reas como la articulacin productiva en las cuales estos son bastante escasos y estn relacionados con guras profesionales que requieren ciertas capacidades tcnicas y actitudinales para las cuales existen muy pocas instancias formativas en la regin19. No se trata de construir una mquina burocrtica gigantesca e ineciente, sino de vincular de modo correcto un proyecto estratgico de largo plazo con las necesidades que van surgiendo para la implementacin de dicho proyecto. La magnitud del desafo no es menor, sobre todo si se considera que las polticas hacia las pymes no estn aisladas y que son parte de las polticas de desarrollo productivo; su xito depende de poder incidir de forma positiva sobre sistemas complejos sabiendo que no existen soluciones simples que respondan a problemas cuya solucin demanda continuidad en un plazo que no se mide en aos, sino en decenios. Entre tanto, hay que considerar tambin el actual escenario de crisis en el mbito internacional, que puede tener consecuencias sobre las polticas de apoyo a las pymes que las alejaran an ms de la posibilidad de ser parte de un proceso de desarrollo productivo.
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Es el caso, por ejemplo, del articulador de los programas de creacin de redes y clusters.
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En este sentido se pueden hacer algunas hiptesis: La reduccin del presupuesto de las instituciones de fomento a las pymes en varios pases, como consecuencia de su debilidad y de la limitada capacidad de implementacin de los programas. Obviamente, esto es ms probable en los pases en los cuales la institucionalidad es menos denida fragmentacin entre distintos organismos e inestable. El nfasis en programas que tengan impacto sobre el empleo y que permitan obtener resultados en el corto plazo. Esto puede llevar a otorgarle mayor importancia a las microempresas, mientras que las medianas empresas quedaran relegadas a un papel mucho menor; a la vez, puede acarrear la reduccin de los programas que apuntan a modicar de forma estructural el comportamiento de las pymes, y que, por lo tanto, no permiten obtener resultados en plazos cortos. Este es el caso de los programas de fomento tecnolgico y asociatividad. La combinacin de los dos escenarios anteriores puede llevar al traslado de competencias de poltica relacionadas con las pymes, hacia instituciones como los ministerios de trabajo o desarrollo social, debilitando an ms la eventualidad que la poltica hacia las pymes se oriente hacia el desarrollo productivo.
A la vez, el anlisis de la crisis puede dar indicaciones sobre la direccin que tendra que tener el diseo y la puesta en marcha de una nueva estrategia de fomento a esas empresas. En un estudio reciente (Cimoli y otros, 2009) se plantea con claridad que los efectos potencialmente negativos de una crisis nanciera sobre las capacidades humanas y tecnolgicas son en especial riesgosos para pases que an no han alcanzado la frontera tecnolgica20, porque los costos de los procesos destructivos tienen un efecto sistmico mayor en comparacin con los pases que se encuentran en la frontera, donde el nivel de las capacidades humanas y tecnolgicas es ms elevado. En Amrica Latina y el Caribe la estructura econmica que surgir despus del proceso de adaptacin al nuevo contexto generado por la crisis tendr en su conjunto menos capacidades, menos sectores una prdida de diversicacin y menos capital humano que antes. En el caso de las pymes, que representan un segmento de la estructura econmica con menor productividad y capacidad tecnolgica, el impacto de la crisis puede llevar a una destruccin en particular elevada de capacidades no slo productivas sino tambin tecnolgicas y humanas.
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Como es el caso de los pases de la regin.
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Por otro lado, en un escenario de recuperacin econmica de poscrisis, los pases que dominan los conocimientos relevantes en los nuevos paradigmas tecnolgicos21, los pases con capital humano en esas reas, los pases con grandes rmas de alta tecnologa, tendrn una salida ms fcil de la crisis en comparacin con aquellos que estaban en una posicin marginal en esas reas en el escenario anterior a la crisis (Cimoli y otros, 2009). Es cierto tambin que, despus de la crisis, se abrirn muchas oportunidades, pero estas sern aprovechadas en mayor medida por las rmas y los pases que siguen una estrategia de desarrollo basada en el conocimiento y que habrn dado prioridad a la construccin de capacidades cientcas y tecnolgicas tambin en la etapa de crisis. Todo esto conlleva que es an ms urgente para los pases de la regin construir una estrategia de desarrollo de las pymes que no sea dominada solo por preocupaciones de corto plazo, por ejemplo, el empleo. Estas ltimas seguramente tendrn que estar presentes en la agenda de los responsables de las polticas, pero a la vez es necesario implementar polticas mucho ms activas, en comparacin con el pasado, en aquellas reas en las cuales se concentran los problemas estructurales de las pymes: tecnologa, formacin en particular, la ms especializada y crdito. Esto tendr que ser realizado teniendo muy en claro que hay limitaciones importantes en los mecanismos de subsidio a la demanda por lo menos para la gran mayora de las pymes y que es necesario y, en muchos casos, urgente el desarrollo de una nueva institucionalidad.
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Captulo II
Polticas e instituciones de apoyo a las pymes en la Argentina

Sebastin Sztulwark1
A. Introduccin
El diseo y la implementacin de una poltica pblica focalizada en las pequeas y medianas empresas es un fenmeno reciente en la Argentina. Histricamente, los mecanismos destinados a fomentar la produccin no incluan instrumentos u organismos especcos dedicados a atender este segmento de empresas. En el marco de un enfoque donde el desarrollo econmico era sinnimo de industrializacin, el elemento fundamental para denir el carcter de las polticas era la variable sectorial. Tras la crisis del modelo de industrializacin sustitutiva, el enfoque sectorial comenz a ser reemplazado por un esquema basado en la liberalizacin econmica, uno de cuyos ejes era el carcter neutral de las polticas, con el n de restablecer un modelo de especializacin basado en las ventajas comparativas estticas. Fue durante los aos noventa cuando esta visin se difundi con ms fuerza en la Argentina de la mano del desmantelamiento o la desjerarquizacin de las polticas activas de ndole sectorial y de los organismos que las llevaban adelante. El Estado dio un
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El autor cont con la asistencia de Diego Silva Failde.
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paso al costado y abandon su papel activo, al menos desde una perspectiva tradicional de planicacin del desarrollo. Sin embargo, tras un breve perodo de marcado laissez faire en materia productiva, a mediados de la dcada de 1990 comenzaron a surgir nuevos tipos de polticas activas orientadas a fomentar la produccin, aunque ahora sujetas a principios y modalidades de intervencin muy distintos de los anteriores. La nueva mirada recoga, por un lado, una nueva preocupacin por el desempleo elemento crtico en el marco de los programas de ajuste estructural aplicados en la mayora de los pases de Amrica Latina y, por el otro, nuevos enfoques tericos que les asignaban a las pequeas y medianas empresas un nuevo rol dinmico en la consolidacin de un sistema nacional de innovacin. Por lo tanto, las reformas de segunda generacin traan consigo un nuevo consenso sobre polticas activas, donde las pequeas y medianas empresas desempeaban un papel protagnico. Dos hechos fundamentales sentaron las bases del nuevo sistema institucional de fomento a las pequeas y medianas empresas en la Argentina a partir de la segunda mitad de los aos noventa. En primer lugar, la creacin de la Agencia Nacional de Promocin de la Ciencia y la Tecnologa (ANPCyT), organismo inspirado en el enfoque de los sistemas de innovacin, permiti darle mayor importancia a otra entidad creada unos aos antes el Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR) que pas a centralizar la gestin de los fondos de innovacin para el sector productivo, pero con un fuerte sesgo hacia las pymes. En segundo lugar, en 1997 se cre la Secretara de la Pequea y Mediana Empresa (SEPYME), instancia encargada de disear y ejecutar programas focalizados exclusivamente en las pymes. Este esquema bsico convivi con iniciativas ya existentes que tenan un impacto en este tipo de empresas, como el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI) o el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA), adems de nuevas iniciativas de otros organismos que fueron creando sus propios instrumentos para las empresas de menor tamao. A 10 aos del nacimiento del nuevo sistema de fomento a las pymes en la Argentina, el objetivo de este trabajo es analizar las polticas vigentes para este segmento de empresas y cmo evolucionaron las instituciones que forman el sistema de apoyo y destacar los procesos de mayor y menor xito, prestndole especial atencin a la asignacin adecuada o inadecuada de los recursos humanos y nancieros.
B. Situacin general de las pymes en la Argentina

A partir de la crisis del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones en la segunda mitad de los aos setenta, la economa
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argentina sufri un marcado proceso de desestructuracin de su entramado industrial y una creciente primarizacin del perl de su insercin internacional. El cambio en la estructura industrial argentina fue orientndose de a poco hacia el predominio de actividades intensivas en recursos naturales y capital, en detrimento de aquellas que hacen mayor uso de la mano de obra y, en particular, de la ms calicada. Por el contrario, las actividades con un uso intensivo del conocimiento y con una importante participacin de las pymes aparecen con un menor peso relativo (Kosacoff y Ramos, 2005). Este proceso se aceler y profundiz con las reformas estructurales de los aos noventa, que produjeron una importante modicacin del rgimen de incentivos vigente para el sector productivo. En el marco de una fuerte apreciacin cambiaria, la apertura comercial provoc una muy severa y abrupta exposicin a la competencia externa. Dadas las pronunciadas imperfecciones del mercado de capitales, esta situacin trajo como consecuencia un aumento de la heterogeneidad estructural y un mejor desempeo relativo de las actividades que contaban con ventajas comparativas estticas, como es el caso de las producciones de base primaria. A pesar de la alta heterogeneidad de las respuestas de las pymes al nuevo escenario, el proceso redund en una marcada concentracin econmica y la salida del mercado de las rmas de menor tamao, que no pudieron enfrentar la creciente presin competitiva. Por ende, el desempeo de las pymes durante la dcada de 1990 estuvo muy asociado al ciclo econmico, aunque en un marco general de fuerte ajuste estructural, donde los elementos destructivos prevalecieron sobre los creativos. Esta dinmica encontr su punto lmite hacia 2001, cuando el modelo econmico imperante sufri un colapso. No obstante, la salida de la crisis econmica luego de los turbulentos aos 2001 y 2002 estuvo asociada a un vigoroso proceso de crecimiento econmico. Tras una cada del producto bruto interno de casi 20 puntos porcentuales desde el inicio de la recesin en 1998, a partir de 2003 la economa argentina comenz a transitar un sendero de crecimiento con tasas acumulativas que rondaban el 9% anual, habindose superado al presente los niveles de actividad previos a la crisis. El patrn de crecimiento que se instaur a partir de 2003 comprende ciertos elementos de ruptura con la etapa anterior. Entre ellos, se destacan la devaluacin real de la moneda, que actu como un mecanismo de proteccin efectiva para la produccin local al tiempo que gener fuertes incentivos para la exportacin, y un patrn de crecimiento con una elasticidad empleo-producto relativamente elevada, lo que ha dado lugar a una baja de ms 10 puntos porcentuales en la tasa de desocupacin, al tiempo que han menguado la subocupacin y en mucho menor medida el trabajo en negro.
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La dinmica econmica que tuvieron las empresas de menor tamao durante el perodo 1996-2006 se puede abordar a partir del anlisis de las estadsticas de demografa empresarial. Tal como se indica en el cuadro II.1, en lo que se reere a la natalidad y mortalidad de las micro, pequeas y medianas empresas (MIPYME), es posible diferenciar tres fases. La primera de estas fases corresponde a la ltima etapa expansiva del rgimen de convertibilidad, durante la cual la tasa de variacin del total de empresas existentes fue positiva. Sin embargo, con el inicio de la recesin en 1998 la tasa de aumento del total de empresas sufre una fuerte cada entre las rmas pequeas y medianas, mientras que las microempresas comienzan a presentar tasas negativas de crecimiento demogrco. Esta situacin se agrava con la profundizacin de la crisis y ya a partir de 1999 la cantidad de pymes tambin empieza a mermar de manera pronunciada. Este perodo crtico se mantuvo hasta el inicio de la recuperacin econmica en 2003, ao en que comienza la tercera fase. Un rasgo particular de esta ltima etapa es que el crecimiento demogrco de las empresas presenta niveles muy superiores al existente en los ltimos aos de crecimiento durante la poca de la convertibilidad. A su vez, debe destacarse que, luego de la recuperacin inicial, la mayor creacin de rmas se concentr cada vez ms en las pymes y no ya en las microempresas. En el cuadro II.2 se presenta el total de MIPYME existentes durante estos aos y se pueden observar las tendencias mencionadas.
Cuadro II.1 CREACIN NETA DE EMPRESAS (En tasas de variacin anual) 1996 Medianas Pequeas Microempresas Total 3,41 2,05 2,82 2,69 1997 9,76 4,49 -0,15 1,15 1998 4,15 1,20 -2,63 -1,56 1999 -0,65 -0,43 -1,64 -1,34 2000 -0,57 -1,44 -2,75 -2,37 2001 -4,34 -4,31 -5,43 -5,14 2002 -3,73 -3,43 -0,09 -0,97 2003 6,26 4,93 6,05 5,83 2004 11,27 9,60 10,01 9,98 2005 9,56 9,41 3,73 5,16 2006 9,81 7,67 2,48 3,94
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Observatorio de Empleo y Dinmica Empresarial del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Argentina. Nota: Debido a la forma en que se publican los datos, las variaciones anuales no fueron calculadas como la diferencia entre diciembre y enero de cada ao sino como la diferencia entre el nmero de empresas del primer trimestre de un ao y el mismo perodo del ao anterior. Cuadro II.2 CANTIDAD TOTAL DE MIPYME Cantidad total de MIPYME Medianas Pequeas Total 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
14 944 15 454 16 963 17 667 17 552 17 452 16 694 16 072 17 078 19 002 20 819 22 861 70 251 71 691 74 908 75 808 75 484 74 396 71 188 68 743 72 135 79 058 86 494 93 125 362 796 372 561 376 856 370 971 365 991 357 300 338 921 335 619 355 180 390 640 410 797 426 997
Microempresas 277 601 285 416 284 985 277 496 272 955 265 452 251 039 250 804 265 967 292 580 303 484 311 011 Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Observatorio de Empleo y Dinmica Empresarial del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Argentina.
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Si analizamos la evolucin de la cantidad de MIPYME segn la rama de actividad, en el cuadro II.3 se observa que la mayor parte corresponde al sector de los servicios, seguido por el comercio y, en ltimo lugar, por la industria. Las proporciones entre las tres ramas no han sufrido una modicacin signicativa a lo largo de la ltima dcada y la distribucin de las rmas es de alrededor del 56%, el 30% y el 14%, respectivamente.
Cuadro II.3 CANTIDAD DE MIPYME, POR RAMA DE ACTIVIDAD a (En miles de empresas) Rama de actividad 1996 1997 55,608 117,34 199,62 1998 55,806 117,4 203,65 1999 54,73 114,76 201,48 2000 52,691 112,32 200,98 2001 2002 2003 45,892 101,11 188,62 2004 2005 2006 52,842 126,98 230,98 2007 54,348 132,76 239,89
Industria 55,353 Comercio 116,33 Servicios 191,11
50,406 46,7 108,99 102,23 197,9 189,99
48,517 50,986 108,86 120,3 197,8 219,36
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Observatorio de Empleo y Dinmica Empresarial del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Argentina.
a
Datos correspondientes al primer trimestre de cada ao.
En un contexto general de fuerte recuperacin del empleo, las MIPYME han mostrado un comportamiento en extremo dinmico que supera con holgura los niveles de empleo vigentes en los mejores aos de la dcada pasada (vase el cuadro II.4). En estudios recientes, Rojo, Schlesser y Rotondo (2006) destacan que alrededor del 60% de los puestos de trabajo creados desde la salida de la crisis corresponden a empresas nuevas, la mayora de las cuales son MIPYME.
Cuadro II.4 ASALARIADOS REGISTRADOS EN MIPYME (En miles de personas) Asalariadosr egistrados en MIPYME Medianas Pequeas Microempresas 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 925,28
561,34 620,05 705,22 708,43 692,5 596,86 653,1 406,79 448,62 459,89 442,18 434,6
701,08 645,55 647,95 719,26 798,32 865,3
691,45 684,46 669,99 673,89 611,42 610,7
682,93 754,05 826,15 881,46
434,17 389,38 393,54 452,32 523,29 554,63 583,09
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Observatorio de Empleo y Dinmica Empresarial del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Argentina.
En cuanto al comercio exterior, el cuadro II.5 permite observar la bonanza vivida por los pequeos y medianos exportadores, que de 2002 a 2005 aumentaron el valor de sus ventas al exterior en un 50% en comparacin con un incremento del mismo porcentaje de las exportaciones totales del pas, por un valor cercano a los 4.100 millones de dlares. Este ltimo ao, el nmero de pymes exportadoras ascendi a 6.021, las que representaron el 41% de las empresas exportadoras, aunque solo el 10,4% del valor total de las exportaciones (vase el cuadro II.6). Si bien este
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ltimo dato reeja el carcter sumamente concentrado del sector externo argentino, donde un pequeo grupo de grandes exportadores dan cuenta del grueso de las ventas al exterior, tambin reeja una fuerte elasticidad de las exportaciones respecto del tipo de cambio en el caso de las empresas de menor tamao. Otro elemento valioso que debemos tener en cuenta es la composicin de las exportaciones efectuadas por las pymes (vase el cuadro II.7). Por un lado, se ha mantenido la composicin sectorial previa a la devaluacin (Crespo Armengol, 2006): ms del 80% de las ventas al exterior corresponden al rubro de las manufacturas. Adems, el 77% de las exportaciones de las pymes y el 88% de las de las microempresas son manufacturas diferenciadas.
Cuadro II.5 EXPORTACIONES DE LAS PYMES, POR TAMAO DE FIRMA, 2000-2005 (En millones de dlares) Medianas Pequeas Total 2000 1 992 918 2 911 2001 2 044 961 3 005 2002 1 869 915 2 784 2003 2 094 997 3 091 2004 2 535 1 094 3 629 2005 2 925 1 245 4 170
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin de la Cmara de Exportadores de la Repblica Argentina (CERA); el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC) y E. Crespo Armengol, Evolucin reciente de las exportaciones pymes en Argentina. Debate para una mejor insercin externa, documentos de proyectos, N 102 (LC/W.102), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006 Cuadro II.6 EXPORTACIONES ARGENTINAS, POR TAMAO DE FIRMA, AO 2005 Nmero de rmas Grandes Pymes Microempresas Total 837 6 021 7 864 14 722 Exportaciones (en millones de dlares) 35 729 4 170 115 40 013 Monto promedio por rma (en millones de dlares) 42,69 0,69 0,01 2,72 Participacin (en porcentajes) 89,3 10,4 0,3 100
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin de la Cmara de Exportadores de la Repblica Argentina (CERA); Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC) y E. Crespo Armengol, Evolucin reciente de las exportaciones pymes en Argentina. Debate para una mejor insercin externa, documentos de proyectos, N 102 (LC/W.102), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Cuadro II.7 EXPORTACIONES ARGENTINAS, POR TAMAO DE FIRMA Y TIPO DE PRODUCTO, AO 2005 (En millones de dlares y porcentajes) Tipo de producto Productos primarios Manufacturas Bsicas Diferenciadas Total Grandes Pymes Microempresas Total Monto Porcentaje Monto Porcentaje Monto Porcentaje Monto Porcentaje 10 437 29 704 17 10 9 11 150 28 25 292 71 3 466 83 105 91 28 863 72 12 564 35 242 6 4 3 12 811 32 12 728 36 3 224 77 101 88 16 053 40 35 729 100 4 170 100 115 100 40 013 100
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin de la Cmara de Exportadores de la Repblica Argentina (CERA); Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC) y E. Crespo Armengol, Evolucin reciente de las exportaciones pymes en Argentina. Debate para una mejor insercin externa, documentos de proyectos, N 102 (LC/W.102), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006.
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En sntesis, el perodo 2003-2007 se caracteriz por una fuerte recuperacin de la economa argentina y, en particular, del segmento de las micro, pequeas y medianas empresas, fenmeno que se evidencia en el crecimiento de la cantidad de MIPYME, el creciente nmero de asalariados registrados y el fuerte impulso exportador, basado sobre todo en los productos manufacturados. Sin embargo, estas transformaciones del patrn de crecimiento no han logrado modicar ciertos rasgos bsicos heredados del proceso de reformas de los aos noventa, como el elevado nivel de heterogeneidad estructural, el correspondiente patrn de distribucin del ingreso y un perl de especializacin productiva con un uso poco intensivo de la tecnologa y la mano de obra calicada.
C. Marco y estrategia general de la poltica de desarrollo productivo en la Argentina

La estrategia general destinada a fomentar la actividad productiva en la Argentina tuvo un claro punto de inexin histrico a partir de mediados de los aos setenta con la implementacin de los primeros programas de apertura, ajuste estructural y estabilizacin de ndole monetarista. Sin embargo, los cambios en el rgimen de fomento productivo y en los enfoques de intervencin no tuvieron un avance lineal a lo largo del tiempo. Luego de una serie de marchas y contramarchas en los aos ochenta y a la par de un nuevo contexto internacional, fue recin a nes de esta dcada y principios de la siguiente cuando tuvo lugar una clara profundizacin del cambio general en la orientacin de las polticas de fomento productivo. Este replanteo de los enfoques y los instrumentos de intervencin vino a interrumpir una larga tradicin de polticas de promocin industrialistas basadas en un modelo predominantemente sectorial, que adems tena una mirada regional. En un marco de este tipo, los instrumentos ms comunes eran el apoyo a la inversin basado en medidas tendientes a reducir su costo inicial y los costos operativos durante un perodo prolongado de funcionamiento y polticas de reserva de mercado que generaban un aumento de la rentabilidad esperada. Los principales incentivos eran de carcter scal y comercial (Baruj y Porta, 2006; Aspiazu, 1989). A partir de los aos noventa se consolid un evidente cambio de la orientacin general de la poltica pblica hacia el sector productivo, en lnea con un replanteo de las estrategias de desarrollo de los pases de la regin hacia esquemas productivos ms abiertos, exibles y desregulados acordes con los principios expuestos en el llamado Consenso de Washington (Williamson, 1990) y destinados a promover la modernizacin productiva de los pases en desarrollo mediante una poltica basada en la
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liberalizacin comercial, la privatizacin de las empresas pblicas y la promocin de la inversin extranjera directa (IED) (Chudnovsky, 1999). Si bien este cambio de orientacin les rest jerarqua a las polticas e instituciones tendientes a fomentar la produccin, no elimin por completo las polticas activas hacia el sector productivo. Lo que ocurri fue el surgimiento de una nueva generacin de polticas, en consonancia con un nuevo consenso acerca de las reformas estructurales de segunda generacin y con el rme apoyo de algunos organismos internacionales de crdito, como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Baruj y Porta (2006) denen con exactitud la orientacin del nuevo marco de polticas productivas y la nueva generacin de instrumentos: se trata de un enfoque predominantemente horizontal, tendiente a promover las competencias tecnolgicas y de gestin de las empresas, principalmente orientado a las pequeas y medianas empresas y con el propsito declarado de desarrollar un mayor componente exportador. La estrategia general de fomento productivo que surge a partir de los aos noventa va a tener como elementos centrales la modernizacin tecnolgica favorecida por la libre importacin de equipos e insumos y las polticas destinadas a atraer la inversin extranjera directa. No obstante, las polticas sectoriales no desaparecieron por completo. Algunos regmenes de promocin de inversiones o de proteccin comercial como por ejemplo el sector minero, forestal o automotor, entre otros sobrevivieron en el nuevo marco de polticas y en los ltimos tres aos aparecieron nuevos regmenes sectoriales dirigidos a fomentar actividades productivas de alta o media tecnologa: software y biotecnologa. Sin embargo, a diferencia de los programas industrialistas del pasado, estos ltimos llevan la impronta de los instrumentos de nueva generacin: los subsidios a la demanda sin una intervencin ms activa desde el lado de la oferta. A su vez, la mayora de los instrumentos estn gestionados a nivel nacional con una reducida descentralizacin territorial. En el mbito provincial se registran algunos programas de asistencia tcnica o de fomento de la inversin mediante desgravaciones impositivas, que involucran bajos montos y tienen un impacto econmico ms acotado (Baruj y Porta, 2006). Un elemento que en un principio tal vez resulte paradjico fue que a mediados de la dcada de 1990, en plena vigencia del modelo basado en la liberalizacin econmica, se sentaron las bases de un nuevo marco institucional para promover la ciencia y la tecnologa inspirado en el Sistema Nacional de Innovacin (SNI), que pone el nfasis en crear instituciones que faciliten el aprendizaje y la aplicacin del conocimiento2. La creacin de la Agencia Nacional de Promocin de la Ciencia y la Tecnologa (ANPCyT) a nes de 1996 logra consolidar este proceso
2
Vase el enfoque del Sistema Nacional de Innovacin en Nelson (1993) o Edquist (1997).
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en tanto organismo dedicado exclusivamente a promover y fomentar la investigacin cientca y el desarrollo tecnolgico con un claro enfoque basado en el Sistema Nacional de Innovacin. La estructura de este organismo apunta a reordenar y coordinar mejor los instrumentos antes vigentes (Chudnovsky, 1999). Para ello se crearon dos instancias encargadas de administrar los fondos: i) el Fondo para la Investigacin Cientca y Tecnolgica (FONCyT), que mediante concursos pblicos subvenciona proyectos de investigacin de ciencia y tecnologa en instituciones sin nes de lucro, y ii) el FONTAR, que nancia proyectos de innovacin y modernizacin tecnolgicas. A su vez, el nuevo esquema institucional se complement con la sancin o revisin de las normas jurdicas atinentes a los regmenes de propiedad intelectual, patentes y bioseguridad. La novedad de la nueva estructura institucional radica en que la planicacin y la ejecucin de las acciones en materia de ciencia y tecnologa dejan de ser un elemento exclusivo del mbito estatal y, por lo tanto, demandan un mayor compromiso del sector privado. Con este n se establecen distintas instancias y espacios de participacin para acordar con los distintos actores involucrados los principales lineamientos y orientaciones de la poltica de ciencia y tecnologa (Anll y Peirano, 2005). A pesar de estos cambios, las polticas destinadas a promover el sector productivo registran signos notables de continuidad. Sobre todo, es notoria la ausencia de una estrategia integral de desarrollo productivo que logre establecer prioridades en materia de fomento con una mirada de mediano o largo plazo y que articule a partir de esta visin general los distintos elementos de un sendero de desarrollo especco. En consecuencia, el rgimen actual de fomento est basado en una serie de programas y polticas con una articulacin relativamente acotada, un grado alto de fragmentacin y un impacto bastante reducido.
D. Poltica de apoyo a las pymes3

La Argentina no cuenta con una estrategia denida y consistente para fomentar la produccin que sirva como eje para ordenar y priorizar los recursos aplicados para tal n y, en particular, para los que estn destinados a promover las microempresas y las pymes. Por ende, los instrumentos de apoyo a las pymes se caracterizan por su autocentrismo, es decir que procuran satisfacer objetivos especcos y son coherentes consigo mismos, pero no tienen una articulacin fuerte con el resto de las polticas pblicas.
3
En estas secciones se hace referencia a valores expresados en pesos argentinos. A los fines de una mayor claridad para el lector, a continuacin se presenta el tipo de cambio medio anual entre el peso argentino y el dlar: aos 2000 y 2001, 1,000; ao 2002, 3,063; ao 2003, 2,901; ao 2004, 2,923; ao 2005, 2,904; ao 2006, 3,054; ao 2007, 3,096; y ao 2008, 3,162.
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En cuanto al marco legal, en marzo de 1995 se sancion la llamada Ley Pyme (N 24.467), que estipula un conjunto de instrumentos de promocin como por ejemplo, benecios impositivos y sociedades de garanta recproca y el establecimiento de una denicin ocial de pequea y mediana empresa pero no de microempresa, adems de abordar aspectos referidos a las relaciones de trabajo, la negociacin colectiva, la salud y la seguridad ocupacional, entre otros. Dos aos despus, en 1997, la creacin de la SEPYME dio lugar a un agente institucional clave para encargarse de gestionar las polticas correspondientes. Sin embargo, la sancin de la ley y el nacimiento de la SEPYME no se tradujeron en acciones reales. Como arman Baruj y Porta (2006), las medidas, objetivos y derechos enunciados por esa primera ley nunca se llegaron a implementar ni se establecieron mecanismos para hacerlos efectivos. En el ao 2000, se sanciona una nueva ley pyme que, en alguna medida, intentaba avanzar en la denicin ms concreta de nuevos instrumentos y complementaba los enunciados de la ley anterior. Se trata de la ley N 25.300, de Fomento para la Micro, Pequea y Mediana Empresa, que crea nuevos instrumentos de promocin, actualiza los programas existentes, establece una Red de Agencias Regionales de Desarrollo Productivo y estipula un rgimen de compras con preferencias para las pymes. En el cuadro II.8 se presenta la denicin cuantitativa de micro, pequea y mediana empresa que utiliza la SEPYME y el detalle sectorial pertinente.
Cuadro II.8 DEFINICIN DE MICRO, PEQUEA Y MEDIANA EMPRESA, NIVELES MXIMOS DE VALORES DE VENTAS TOTALES ANUALES, POR SECTOR DE ACTIVIDAD a (En pesos corrientes) Tamao/Sector Agropecuario Industria y minera Comercio Servicios Construccin Microempresa 456 000 1 250 000 1 850 000 467 500 480 000 Pequea 3 040 000 7 500 000 11 100 000 3 366 000 3 000 000 Mediana 18 240 000 60 000 000 88 800 000 22 440 000 24 000 000 Fuente: Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional (SEPYME). a Disposicin Res. N 24/2001 y sus modicatorias.
En esta seccin, hemos clasicado los instrumentos para fomentar las pymes siguiendo un doble criterio: por un lado, sus objetivos competitividad, inversin o exportaciones y, por otro, su alcance horizontal, sectorial o regional4. Sobre la base de estos dos criterios se ha desarrollado la matriz que se presenta en el cuadro II.9.
Estos dos criterios de clasificacin se corresponden con los criterios de bsqueda de la Base de datos de instrumentos para el desarrollo productivo del Ministerio de Economa y Produccin de la Repblica Argentina. Asimismo, en un trabajo de Yoguel y Robert (2007) puede encontrarse una matriz de caractersticas similares.
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Cuadro II.9 MATRIZ DE INSTRUMENTOS PARA FOMENTAR LAS PYMES Horizontales 1.Programa de Apoyo a la Reestructuracin Empresarial (PRE) 2. Crdito scal 3. Fondo de Garanta para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (FOGAPYME) 4. Programa de Sociedades de Garanta Recproca (SGR) Competitividad 5. Crditos para proyectos de modernizacin tecnolgica 6. Aportes No Reembolsables (ANR) 7. ANR Patentes 8. Programa Nacional de Desarrollo Emprendedor (PRONADEM) 9. Programa Federal de Reconversin Productiva Cambio Rural 1. Rgimen de Bonicacin de Tasas (RBT) 2. Fondo Nacional para el Desarrollo de la Micro, Pequea y Mediana Empresa (FONAPYME) 3. Estmulo pymes 4. Programa pymes II 5. Programa Global de Crdito para MIPYME 1. Proargentina II Exportaciones 2. Crditos para la Produccin Regional Exportable 3. Grupos de Exportadores Fuente: Elaboracin propia sobre la Base de datos de instrumentos para el desarrollo productivo del Ministerio de Economa y Produccin de la Repblica Argentina [en lnea] http://www.instrumentos.mecon. gov.ar/intro_esquema.php y G. Yoguel y V. Robert, Pymes en el Mercosur: rasgos estructurales, reacciones de los agentes frente al cambio de incentivos y desarrollo de polticas pblicas, 2007, indito. 1. Crditos para la reactivacin productiva Sectoriales 1. Plan Nacional de Diseo (PND) Regionales 1. Agencias de desarrollo productivo
2. Apoyo a la mejora de la competitividad 2. Complejos productivos de las pymes del sector forestal industrial regionales (clusters) 3. Programa Calidad de los Alimentos Argentinos (PROCAL) 4. Fondo Fiduciario de Promocin de la Industria del Software (FONSOFT) 5. Programa de apoyo sectorial para la industria del Software y Servicios informticos (SSI) 6. Programa de Iniciativas Financieras para el Sector Agroalimentario 7. Programa de Apoyo Sectorial para la Fruticultura de Manzanas y Peras
Inversin
1.
Polticas de competitividad horizontales
Los instrumentos de competitividad horizontales constituyen la principal categora dentro del conjunto de herramientas existentes y representan el 33% de los programas vigentes. a) Programa de Apoyo a la Reestructuracin Empresarial (PRE)
El Programa de Apoyo a la Reestructuracin Empresarial tiene como objetivo explcito promover una mayor competitividad econmica al mejorar las prcticas de las pymes. Mediante los Aportes No Reembolsables
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(ANR), el PRE conancia hasta el 50% de la inversin que las empresas realicen al contratar servicios tcnicos5. El monto mximo de los ANR es de 75.000 pesos. El programa es ejecutado por la SEPYME desde 1999. A partir de 2005 se instrument un nuevo modelo de gestin entre el sector pblico y privado basado en una captacin descentralizada de los proyectos y, en parte, de un seguimiento al crear la gura de las Ventanillas PRE de Fortalecimiento Institucional (PREFI). Estas ventanillas funcionan tanto como instituciones intermediarias entre el sector pblico y privado o como entidades mixtas y desempean el papel de instituciones de primer piso del programa, mientras que la evaluacin del proyecto se realiza en forma descentralizada. El monto global del programa es de 18 millones dlares y es conanciado por el BID y el Gobierno argentino. La evolucin presupuestaria en el perodo 2003-2007 fue la siguiente: en 2003, el crdito vigente ascenda a 7,4 millones de pesos, de los cuales se ejecut el 10,6%. En 2004, el crdito vigente fue de 9,1 millones de pesos y el grado de ejecucin lleg al 19% del total. En 2005 se increment tanto el crdito vigente 22,5 millones de pesos como el grado de ejecucin (22,6%), mientras que en 2006 se redujo el monto del crdito a 6,8 millones de pesos y la ejecucin alcanz el 59,1% del total. Por ltimo, los datos de 2007 llegan hasta el mes de noviembre: 9 millones y 99,3%. b) Crdito scal
Existen dos instituciones que brindan crdito scal, cada una con nes diferentes: la SEPYME y el FONTAR.
i) La SEPYME
El Programa de Crdito Fiscal para Capacitacin se basa en el reintegro de los gastos que las microempresas y las pymes realicen para capacitar a su personal. Este reintegro consiste en la emisin y entrega de un Certicado de Crdito Fiscal endosable, que puede aplicarse al pago de impuestos nacionales. Existen tres modalidades de proyectos de capacitacin: i) Modalidad I: Una o ms empresas, en carcter de cedentes, presentan un proyecto para la capacitacin de otras empresas denominadas beneciarias, las que no pueden ser clientes o proveedores
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Servicios para mejorar las siguientes reas: i) la organizacin de los sistemas de informacin; ii) los recursos humanos; iii) los mercados; iv) la infraestructura del mercado; v) productos y servicios, y vi) el nivel de calidad de los procesos y servicios.
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exclusivos o franquiciados ni formar parte del mismo grupo econmico que la empresa que presenta el proyecto si esta es una gran empresa. El monto del reintegro no puede exceder el 8% de la masa salarial anual de la empresa que presenta el proyecto, si se trata de una MIPYME, o el 0,8%, en el caso de una gran empresa. Asimismo, se establece un mximo de 20.000 pesos por cada MIPYME beneciaria, con un lmite de 200.000 pesos por proyecto. ii) Modalidad II: Una o ms empresas presentan directamente un proyecto para su propia capacitacin, por lo que revisten el carcter de beneciarias. iii) Modalidad III: Es igual a la modalidad II en cuanto a su funcionamiento, pero consiste en un cupo especial reservado para empresas cuyo inicio de actividades declarado en la inscripcin ante la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) sea posterior al 1 de junio de 2004. Si bien se trata de un instrumento de carcter horizontal, en la evaluacin de los proyectos se toma en cuenta tambin la ubicacin geogrca de las rmas, el sector al que pertenecen y la incorporacin de nuevo personal. La unidad ejecutora del programa es la SEPYME y su presupuesto de renovacin anual es de 8,9 millones de pesos. ii) El FONTAR El Programa de Crdito Fiscal est destinado a nanciar proyectos de investigacin y desarrollo, divididos en tres categoras diferentes: i) investigacin y desarrollo; ii) modernizacin tecnolgica de las pymes, y iii) nanciamiento de empresas para la organizacin de consejeras tecnolgicas entre sus clientes y proveedores pymes. En lo atinente a los beneciarios, esta subvencin est dirigida a personas fsicas o jurdicas titulares de empresas productoras de bienes y servicios. De las tres modalidades, la nica exclusiva para pymes es la que se reere a los proyectos de modernizacin tecnolgica. Este programa se pone en prctica mediante la adjudicacin de Certicados de Crdito Fiscal que pueden descontarse del Impuesto a las Ganancias. Asimismo, el monto del apoyo no puede exceder el 50% del presupuesto total del proyecto. En el cuadro II.10 se resume la ejecucin presupuestaria del Crdito Fiscal llevada a cabo por el FONTAR en 2006 y 2007 y se discrimina el monto efectivo asignado a las pymes. En 2006, el porcentaje de Crdito Fiscal dirigido a las pymes fue del 84%, mientras que en 2007 lleg al 91,5% del total.
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Cuadro II.10 CRDITO FISCAL DEL FONTAR, POR MODALIDAD (En cantidad de proyectos, pesos corrientes y porcentajes) Modalidad Consejeras tecnolgicas Investigacin y desarrollo Modernizacin tecnolgica Total Cantidad de proyectos 1 28 76 105 Inversin total 381 164 26 605 795 48 698 871 75 685 831 Crdito scal Porcentaje Cantidad otorgado de pymes de proyectos 182 959 7 518 374 12 298 667 20 000 000 100% 58% 100% 1 25 83 109 Inversin total 164 312,43 17 201 949,52 60 306 728,77 77 672 991 Crdito scal Porcentaje otorgado de pymes 79 691,53 5 263 304,75 17 210 185,84 22 553 182 0% 65% 100%
Fuente: Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR).
c)
Fondo de Garanta para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (FOGAPYME)
El FOGAPYME tiene por objetivo facilitar el acceso al crdito de las microempresas y pymes. Con tal n, el programa brinda garantas en respaldo de las que emitan las Sociedades de Garanta Recproca (SGR) y los fondos provinciales, regionales o de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, es decir que otorga reaanzamientos. Adems, en sectores o regiones sin cobertura suciente de SGR, el programa puede ofrecerles garantas directas a las entidades nancieras acreedoras de las empresas para mejorar su acceso al crdito. Pese a su carcter horizontal, el programa estipula coberturas diferentes segn el sector de actividad de las empresas solicitantes. En lo que respecta al destino de los fondos, estos tienen como objeto la adquisicin de bienes de capital, la construccin, reforma y ampliacin de edicios, locales y plantas industriales, el capital de trabajo, las operaciones de comercio exterior y las actividades de investigacin y desarrollo. El programa se constituy en septiembre de 2000 con un aporte inicial equivalente a 100 millones de pesos y una primera integracin efectiva de 20 millones. El Banco de la Nacin Argentina aport el 60% y la Secretara de Hacienda, el 40% restante. El programa est abierto tambin a aportes provenientes de otros organismos, tanto nacionales como internacionales y privados. La unidad ejecutora del programa es la SEPYME. d) Programa de Sociedades de Garanta Recproca (SGR)
El objetivo del programa es brindar los instrumentos y la asistencia necesarios para que las pymes sorteen las trabas que enfrentan para acceder al mercado de capitales.
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Las SGR son sociedades comerciales que tienen por objeto facilitar el acceso al crdito de las pymes por medio de garantas para el cumplimiento de sus obligaciones. El programa otorga garantas lquidas a los socios partcipes de las SGR para mejorar su acceso al crdito6. Esta actividad se puede realizar mediante la emisin de avales nancieros prstamos, tcnicos cumplimiento de contratos o mercantiles ante proveedores o anticipos de clientes y de cualesquiera de los permitidos por las normas jurdicas por medio de contratos de garanta recproca. A su vez, las SGR pueden brindarles a sus socios asesoramiento tcnico, econmico y nanciero en forma directa o por medio de terceros contratados a tal n. En 2007 haba 24 SGR autorizadas. En cuanto al alcance del programa, a nes del primer trimestre de 2007 las pymes beneciadas ascendan a 9.300, con un fondo de riesgo de 648 millones de pesos y garantas vigentes por 931 millones. El costo scal estimado para ese ao fue de 98 millones de pesos. El programa funciona desde 1996 y la unidad ejecutora es la Direccin Nacional de Asistencia Financiera (DINAF) de la SEPYME. e) Crditos para Proyectos de Modernizacin Tecnolgica
El objetivo de este programa es nanciar proyectos con alguna de las siguientes metas: i) realizar adaptaciones y mejoras; ii) instrumentar acciones tendientes a adecuar las tecnologas, y iii) perfeccionar los productos y procesos con un bajo nivel de riesgo tcnico. El nanciamiento mximo otorgado por el programa es de 600.000 pesos y los gastos se reconocen desde la aprobacin por parte del FONTAR de una idea de proyecto. El programa est dirigido a pymes individuales y a grupos de rmas. El nanciamiento tiene un plazo de ejecucin de hasta tres aos y la tasa de inters se calcula siguiendo el ndice elaborado por el Banco Central Europeo para las operaciones principales de renanciamiento, denominado tasa mnima de puja (minimum bid rate). Asimismo, las empresas que participan del programa se benecian con un plazo de gracia para la devolucin del crdito de hasta cuatro aos, que comienza a regir a partir del da del primer desembolso del crdito, incluido el plazo de ejecucin. La unidad ejecutora del programa es el FONTAR.
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Las SGR estn constituidas por socios partcipes y por socios protectores. Los primeros son titulares de pymes y tienen como mnimo el 50% de los votos en asamblea, mientras que los segundos son personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, nacionales o extranjeras, que realizan aportes al capital social y al fondo de riesgo que est destinado a darles sustento a las garantas otorgadas por las SGR.
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f)
Aportes No Reembolsables (ANR)
Los Aportes No Reembolsables tienen por objetivo conanciar proyectos de innovacin tecnolgica realizados por microempresas y pymes mediante subvenciones que cubren un porcentaje de su costo. La empresa beneciaria debe aportar el porcentaje restante. Las actividades varan en funcin del tipo de ANR, los que se dividen en cuatro categoras: i) ANR 600 - Programas de Desarrollo Tecnolgico (PDT); ii) ANR Proyectos Creacin de Laboratorios I+D en Empresas; iii) ANR Programas de Consejeras Tecnolgicas (PCT), y iv) ANR Produccin ms Limpia. Los ANR 600 - Programas de Desarrollo Tecnolgico (PDT) estn destinados a pymes con el objetivo de mejorar sus estructuras productivas y su capacidad innovadora. El nanciamiento mximo otorgado es un importe en pesos equivalente a 200.000 dlares y la empresa beneciaria deber aportar no menos del 50% del costo del proyecto. Los ANR Proyectos Creacin de Laboratorios I+D en Empresas tienen por beneciarios a rmas con una facturacin anual que no supere en pesos el equivalente a 30 millones de dlares y a nuevas empresas de base tecnolgica. El programa otorga subsidios por un importe mximo en pesos equivalente a 200.000 dlares para nanciar el 50% de las retribuciones del personal contratado para llevar adelante actividades de investigacin y desarrollo y el costo de equipamiento por un monto que no exceda el 30% del proyecto. Los ANR Programas de Consejeras Tecnolgicas (PCT) estn dirigidos a grupos de pymes de un mismo sector o de distintos sectores con problemticas tecnolgicas anes. En este caso, el nanciamiento puede llegar hasta el equivalente en pesos de 75.000 dlares. Por ltimo, los ANR Produccin ms Limpia tienen por objetivo nanciar en parte proyectos que apunten a mejorar el desempeo ambiental de las pymes. El programa nancia hasta 300.000 pesos. La unidad ejecutora del programa es el FONTAR. En 2004 se aprobaron 482 proyectos de ANR por un monto de 52.010.000 pesos, mientras que el ao siguiente el nmero de proyectos cay a 129 y el monto comprometido se redujo a 10.330.000 pesos. g) Aportes No Reembolsables PATENTES
Los ANR PATENTES son subvenciones no reintegrables destinadas a nanciar los costos que demanden la preparacin y la presentacin de solicitudes de patentes de invencin, tanto en el pas como en el exterior.
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El programa tiene diferentes beneciarios, a saber: i) pymes productoras de bienes y servicios radicadas en el territorio nacional, y ii) instituciones cientcas pblicas o privadas sin nes de lucro, cuyo objeto principal sea la investigacin cientca o tecnolgica. El programa cubre hasta el 80% de los gastos elegibles. Los montos mximos cubiertos por los ANR PATENTES son 5.000 dlares para la preparacin y presentacin de las solicitudes de patente en la Argentina y 75.000 dlares en otros pases, siempre que estos sean miembros del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La unidad ejecutora del programa es el FONTAR. h) Programa Nacional de Desarrollo Emprendedor (PRONADEM)
El Programa Nacional de Desarrollo Emprendedor fue formulado en 2006 y, en la primera etapa de prueba piloto, tena diversos objetivos: i) promover la creacin y el desarrollo de nuevas empresas con un alto potencial de crecimiento; ii) construir una red de instituciones que brinden servicios especializados de apoyo a los emprendedores y las nuevas empresas, y iii) contribuir al desarrollo del mercado de servicios de capacitacin y asistencia tcnica orientados a empresas jvenes. Despus de la primera fase anual de prueba piloto, el programa prev aumentar la escala basado en el aprendizaje realizado. El PRONADEM est dirigido a emprendedores que tengan una idea o proyecto de empresa con un gran potencial de crecimiento y a empresas dinmicas y jvenes con una antigedad no mayor a los tres aos desde su inscripcin ante la AFIP. En cuanto a su puesta en prctica, el diseo del programa articula acciones e instrumentos existentes de la SEPYME con nuevos instrumentos creados a los efectos de brindarles a los emprendedores y las empresas jvenes asistencia tcnica y nanciera. Asimismo, est previsto que el programa funcione de manera descentralizada por medio de instituciones distribuidas en todo el territorio nacional, que sern las encargadas de proveer el apoyo directo como por ejemplo, capacitacin y asistencia tcnica a los emprendedores y empresas jvenes, y de facilitarles el acceso a los instrumentos que la SEPYME implemente en el marco del PRONADEM. Esta red territorial se denomina Ncleos de Apoyo a la Creacin de Empresas en las Regiones (Red NACER). Las herramientas utilizadas para brindarles apoyo a los emprendedores y empresas jvenes son las siguientes: i) servicios de capacitacin y asistencia tcnica general, a cargo de las instituciones de la Red NACER; ii) una lnea de ANR para cubrir las necesidades de
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asistencia tcnica especializada y gastos e inversiones para la puesta en marcha de los emprendimientos; iii) una lnea de crditos, en el marco del FONAPYME, para bienes de capital, construccin e instalaciones, consultoras y servicios profesionales, materias primas, recursos humanos y otros recursos tales como activos intangibles, registros de productos y servicios, marcas, patentes y modelos industriales, y iv) una lnea de subsidios, crditos blandos y aportes de capital, proporcionados por empresas madrinas en el marco del Programa Nacional de Apoyo al Joven Empresario creado por la ley 25.872 (en proceso de reglamentacin en 2007 cuando se realiz la investigacin que dio lugar a este trabajo). La unidad ejecutora es la SEPYME y el programa cuenta con un nanciamiento del BID a cuatro aos por 12 millones de dlares.
2.
Polticas de competitividad sectoriales
A la hora de analizar las polticas de competitividad sectoriales, es importante tener en cuenta que representan todos los programas sectoriales existentes, lo que equivale a decir que no hay polticas sectoriales destinadas a promover las exportaciones o fomentar la inversin especcas para las pymes. En trminos generales, el grado de priorizacin sectorial de la poltica para las pymes resulta relativamente bajo. a) Plan Nacional de Diseo
El objetivo del Plan Nacional de Diseo (PND) es destacar el diseo como un nuevo factor clave de la competitividad industrial, as como tambin concientizar a los empresarios respecto de las ventajas de incorporar la gestin del diseo en la poltica de calidad de las empresas industriales. Con estos nes, se llevan a cabo tres tipos diferentes de actividades: i) desarrollar una Red Nacional de Diseo; ii) formular programas de capacitacin y organizacin de eventos, y iii) lograr el fortalecimiento institucional del PND7. El PND fue creado en 2003 y dependa de la Subsecretara de Industria del Ministerio de Economa y Produccin8. En 2006, fueron capacitadas 130 empresas, se presentaron alrededor de 700 proyectos a los concursos
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Este componente est orientado a entablar vnculos institucionales con entidades promotoras del diseo en el mbito europeo bajo la forma de acuerdos de cooperacin internacional. Aos ms tarde este ministerio pas a llamarse Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas.
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de diseo, se exhibieron 200 productos en la exposicin Innovar y se organiz el cuarto congreso nacional sobre diseo en Crdoba. El presupuesto global del plan es de 44.635 dlares. b) Apoyo a la mejora de la competitividad de las pymes del sector forestal industrial
Este programa apunta a incrementar la competitividad de las pymes del sector forestal industrial con la consecucin de las siguientes metas: i) mejorar las capacidades tecnolgicas, gerenciales y comerciales de las empresas; ii) consolidar la estructura institucional de los centros tecnolgicos; iii) fortalecer las asociaciones profesionales y empresariales del sector, y iv) establecer un sistema de certicaciones forestales y propuestas de pautas de buenas prcticas en los bosques nativos para promover un manejo forestal sostenible. El programa tiene una duracin de 4 aos de 2004 a 2008 y cuenta con un presupuesto global de 8,5 millones de euros nanciado por la Unin Europea. La unidad ejecutora es la Subsecretara de Agricultura, Ganadera y Forestacin de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin (SAGPyA)9, perteneciente al Ministerio de Economa y Produccin. c) Programa Calidad de los Alimentos Argentinos (PROCAL)
El objetivo general de este programa es contribuir a garantizar la inocuidad de los alimentos y mejorar su insercin y posicionamiento en los mercados mediante la difusin y promocin intensiva del uso de los sistemas de gestin y aseguramiento de la calidad. El programa comprende tres tipos de actividades diferentes: i) asistencia tcnica a grupos de productores para implementar sistemas de gestin de la calidad; ii) asesoramiento normativo para fortalecer los sistemas de scalizacin y control de los alimentos mediante el relevamiento y el anlisis de la normativa y los procedimientos vigentes, y iii) actividades orientadas a concientizar y formar a los profesionales. La institucin responsable de poner en prctica este programa es el Ministerio de Desarrollo Social. d) Fondo Fiduciario de Promocin de la Industria del Software (FONSOFT)
El FONSOFT est orientado a promover el desarrollo de las actividades de produccin de software en el mbito nacional, para lo cual
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En 2009 la SAGPyA pas a ser el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca.
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nancia diversos programas: i) proyectos de investigacin y desarrollo; ii) programas de nivel terciario o superior para la capacitacin de recursos humanos; iii) programas para mejorar la calidad de los procesos de creacin, diseo, desarrollo y produccin de software, y iv) programas de asistencia para la constitucin de nuevos emprendimientos. La autoridad de aplicacin del fondo es la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva y es administrado por la ANPCyT. El marco jurdico del programa no tiene denido un enfoque hacia las pymes. Sin embargo, en la prctica todas las convocatorias presentes y pasadas estn destinadas a este segmento de empresas, excepto los subsidios para observatorios FONSOFT, que estn destinados a instituciones. El FONSOFT fue creado en 2006 y es nanciado por el presupuesto nacional. Se estima que en 2007 cont con 10 millones de pesos. e) Programa de apoyo sectorial para la industria del Software y Servicios Informticos (SSI)
Este programa tiene los siguientes objetivos: i) favorecer el dinamismo de la industria del Software y Servicios Informticos (SSI) apoyando el desarrollo de las MIPYME del sector; ii) federalizar el crecimiento del sector mediante el apoyo a las empresas de software del interior del pas, y iii) promover la vinculacin entre las pymes que necesitan las tecnologas de la informacin y las empresas de SSI para acrecentar la importancia del segmento de las pymes dentro del mercado de SSI local, utilizando a las agencias de desarrollo regional como articuladoras entre el sector y sus potenciales usuarios. Dados estos objetivos, el programa lleva adelante siete tipos de actividades diferentes: i) mejorar los estndares de calidad de la industria; ii) apoyar acciones de capacitacin y asistencia tcnica a las empresas; iii) estimular la presencia regional del sector brindndoles apoyo a los complejos productivos (clusters) del interior del pas; iv) promover la industria de SSI argentina en el exterior; v) estimular la inversin y la creacin de nuevas empresas; vi) facilitar el acceso al nanciamiento, y vii) fortalecer la demanda de SSI, apoyando a las MIPYME para que incorporen las tecnologas de la informacin a su sistema de produccin. El programa, llevado adelante por la SEPYME, fue creado a partir de la promulgacin de la ley N 25.922 de 2004, que le otorga un presupuesto inicial de 2 millones de pesos. Sin embargo, no entr en vigencia hasta 2007.
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3.
Polticas de competitividad regionales
La existencia de tan solo dos programas en esta categora da cuenta de la falta de polticas pblicas orientadas a disminuir la brecha de ingresos y desarrollo existentes en el territorio nacional. a) Agencias de Desarrollo Productivo
La Red de Agencias de Desarrollo Productivo es una herramienta para la integracin regional y sectorial de las MIPYME, cuyo objetivo es brindarle asistencia a este tipo de empresas en todo el territorio nacional. Los principios que rigen el funcionamiento de la red son los de colaboracin y cooperacin institucional, la asociacin entre el sector pblico y el privado, y el conanciamiento entre el gobierno nacional, las provincias y los municipios. Las agencias son instituciones sin nes de lucro que tienen como objetivo establecer contacto con las MIPYME y abogar por el desarrollo econmico local y regional, difundiendo y promoviendo los instrumentos provenientes tanto del sector pblico como de la oferta directa de servicios dirigidos a las pymes y las microempresas locales. Las tareas que llevan a cabo estas agencias son las siguientes: i) identicar sectores econmicos dinmicos para la regin que contribuyan a crear nuevas empresas y a mejorar su competitividad mediante la produccin de bienes y servicios; ii) brindar o canalizar servicios de asistencia nanciera y tcnica para la modernizacin empresarial con el objeto de mejorar la competitividad de las microempresas y pymes de su rea de inuencia; iii) lograr un incremento del empleo local y mejoras en sus condiciones, y iv) identicar los problemas que hagan necesario reconvertir determinados sectores productivos. A nes de 2007 estaban en funcionamiento 73 agencias en 22 provincias. En ese ao se llev adelante un Plan de Fortalecimiento de la Red de Agencias de Desarrollo Productivo, con un presupuesto de 2.163.360 pesos y criterios de asignacin variable segn el desarrollo relativo de las regiones donde se ubican las agencias. El programa inici sus actividades en septiembre de 2006; la unidad ejecutora es la SEPYME. b) Promocin de complejos productivos regionales (clusters) y redes productivas con impacto en el desarrollo regional Este programa tiene por objetivos promover el desarrollo regional sostenible formulando y llevando a cabo actividades dirigidas a las MIPYME
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que constituyan o puedan constituir complejos productivos y fortalecer e integrar los distintos tejidos productivos regionales mediante el fomento del trabajo asociativo entre las empresas, el sector pblico, las instituciones acadmicas, y de investigacin y desarrollo tanto pblicas como privadas. Los beneciarios de este programa son grupos asociativos constituidos por empresas legalmente establecidas en la Repblica Argentina. Estos grupos han de estar formados como mnimo por cinco rmas sin vinculaciones societarias entre s y pueden estar formados por micro, pequeas y medianas empresas procedentes del sector primario o abocadas a la transformacin, la comercializacin, el acondicionamiento, el acopio o la prestacin de servicios vinculados al sector. El programa otorga subsidios por un ao para nanciar al coordinador del grupo segn la siguiente escala: el 100% del gasto de los primeros 6 meses y el 50% correspondiente al segundo semestre. El resto lo debe aportar el propio grupo. A su vez, el programa subsidia el 60% de los servicios de asistencia tcnica y capacitacin y el mismo porcentaje de la compra de maquinaria y herramientas de modo asociativo. El programa comenz a funcionar en mayo de 2006 y en 2007 participaban en total 207 rmas, de las que las microempresas representaban un porcentaje signicativo. Los grupos asociativos existentes hasta ese ao pertenecan a los sectores apcola, avcola, maderero y naval y a las industrias de las esencias, los muebles, la pesca artesanal y el software. La unidad ejecutora de este programa es la SEPYME.
4.
Polticas de inversin horizontales
Aunque el nmero de programas horizontales destinados a promover la inversin represente una minora del total de programas existentes, su participacin en el conjunto de fondos asignados los coloca en un lugar de importancia. No obstante, bajo el rtulo de polticas de inversin horizontales encontramos cuatro programas que se superponen, en parte, unos con otros. a) Rgimen de Bonicacin de Tasas (RBT)
El objetivo de este programa es promover el crecimiento y el desarrollo de las microempresas y pymes por medio de un rgimen de bonicacin de tasas de inters tendiente a disminuir el costo del crdito, favoreciendo a las MIPYME localizadas en mbitos geogrcos con tasas de crecimiento de la actividad econmica y del empleo inferiores a la media nacional.
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Para lograr esta meta, el RBT facilita el acceso de las empresas al crdito bancario mediante el otorgamiento de subsidios a la tasa de inters de los prstamos otorgados por los bancos participantes en el programa. La bonicacin es diferente segn las provincias y vara entre el 25% y el 50% u 8 puntos porcentuales de la tasa de inters, y se aplica la cifra que resulte menor. Los parmetros que rigen los subsidios dependen del grado de desarrollo de cada regin o provincia. Asimismo, los prstamos otorgados en el marco de este rgimen deben destinarse a nanciar capital de trabajo por un monto mximo para cada empresa de 350.000 pesos a un plazo de 36 meses, a adquirir bienes de capital por hasta 800.000 pesos o a realizar proyectos de inversin por hasta 1,2 millones de pesos a un plazo mximo de 5 aos. La adjudicacin de los cupos para las entidades nancieras participantes se realiza a partir de licitaciones o mediante la rma de convenios. Para acceder al subsidio, las pymes debern ser sujetos de crdito para las entidades nancieras que participen del programa. En lo referido a la ejecucin del Rgimen de Bonicacin de Tasas (RBT), en agosto de 2003 se llev a cabo la primera licitacin en el marco del Programa Estmulo al Crecimiento de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas, por un monto de 100 millones de pesos para crditos destinados a nanciar capital de trabajo. En 2004, se adjudicaron cupos por 260 millones de pesos, mientras que en 2005 esta cifra super los 452 millones. En 2006, el monto fue de unos 400 millones de pesos y en el primer semestre de 2007 se otorgaron 20.907 crditos a una tasa bonicada por un monto total de casi 147 millones. Desde el surgimiento del programa hasta nes de 2007, se haban realizado ms de 200.000 operaciones por un total de casi 1.300 millones de pesos para nanciar bienes de capital, capital de trabajo y proyectos de inversin, bajo las modalidades de licitaciones pblicas y convenios con las provincias. La unidad ejecutora de este programa es la SEPYME. b) Fondo Nacional para el Desarrollo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (FONAPYME)
El objetivo del Fondo Nacional para el Desarrollo de la Micro, Pequea y Mediana Empresa es brindar nanciamiento a mediano y largo plazo a MIPYME para estimular nuevas inversiones productivas y la consolidacin de nuevos proyectos. El programa ofrece crditos por montos que varan entre 35.000 y 400.000 pesos, dependiendo del proyecto. Asimismo, el plazo mximo de los crditos es de 54 meses, con perodos de gracia de hasta 18 meses incluidos en el plazo total. La tasa de inters, anual y variable, es equivalente al 50% de la Tasa Activa de Cartera General del Banco de la
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Nacin Argentina que es de 9,43% a nes de 2007 y utiliza el sistema de amortizacin francs. Aquellas empresas que cumplen siempre con todos y cada uno de los pagos de las cuotas del capital y los intereses en tiempo y forma reciben una bonicacin del 20% sobre los intereses. Los montos asignados para las convocatorias vigentes varan segn el sector de actividad de las empresas: en el caso de la convocatoria general de proyectos, se trata de 40 millones de pesos; para el sector turstico hay 30 millones y para las empresas manufactureras, 10 millones. En lo que respecta al alcance del programa, durante el primer semestre de 2007 fueron aprobados 25 proyectos por un monto de 8.783.056 pesos, a un promedio de 351.322 pesos por proyecto, lo que representa un aumento del 189% y del 131%, respectivamente, en comparacin con el mismo perodo de 200610. Adems, el programa tiene una cartera de buena calidad crediticia, con un nivel de morosidad inferior al 4%. La unidad ejecutora de este programa, iniciado en septiembre de 2000, es la SEPYME. Los crditos se otorgan por medio del fondo duciario creado entre el Banco de la Nacin Argentina y el Banco de Inversin y Comercio Exterior (BICE), y el monto global del proyecto asciende a los 80 millones de pesos11. c) Programa pymes II y Estmulo pymes
Tanto el Programa Pymes II como el Programa Estmulo Pymes tienen por objetivo otorgar lneas de crdito para nanciar proyectos de inversin y adquisicin de bienes de capital nuevos y bienes muebles independientemente de que sean registrables, de origen nacional, destinados a las distintas actividades econmicas comprendidas en los sectores productores de bienes y servicios. Dadas estas metas, el Programa Pyme II estipula montos de nanciamiento de hasta el 85% por valores comprendidos entre los 500.000 y los 5 millones de pesos, pagaderos en un plazo de 5 aos a una tasa nominal anual ja del 9%. El Programa Estmulo Pyme, por su parte, ofrece nanciamiento por un monto mximo del 80% del precio de compra, excluido el impuesto al valor agregado (IVA), a una tasa nominal anual del 10,5%. El crdito se puede destinar a adquirir bienes de capital importados si se demuestra la inexistencia de productores nacionales o a usos no estipulados con anterioridad, a criterio de la unidad ejecutora del programa, el BICE.
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El monto promedio por proyecto aprobado en 2004 fue de 101.436 pesos, es decir, alrededor de un tercio del monto correspondiente al primer semestre de 2007. El BICE cuyo nico accionista es el Estado otorga financiamiento de mediano y largo plazo destinado a fomentar la inversin y el comercio exterior.
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El crdito tiene un monto mnimo de 250.000 pesos y mximo de 1,2 millones, con un plazo de nanciamiento de hasta 5 aos. Son beneciarias de este programa las microempresas y las pymes de todos los sectores de la actividad productiva, pero quedan excluidas las rmas dedicadas a los servicios nancieros. El monto global para ambos programas es de 20 millones de pesos. d) Programa Global de Crdito para MIPYME
El objetivo del Programa Global de Crdito para MIPYME, creado en 1992, es profundizar y diversicar la oferta de recursos nancieros disponibles para el sector de las microempresas y las pymes, para que puedan efectuar inversiones productivas. Asimismo, un segundo objetivo de este programa es brindarles a estas empresas acceso al crdito de largo plazo, en particular para ampliar su capacidad productiva. El programa otorga nanciamiento a aquellas rmas que realicen actividades en las reas de produccin y prestacin de servicios y comercio para que adquieran, sobre todo, activos jos y, en segundo lugar, dispongan de capital de trabajo. Quedan excluidas del programa aquellas rmas dedicadas a los servicios nancieros. Las beneciarias son empresas con una facturacin anual que no supere el equivalente a 20 millones de dlares. El programa cuenta con dos lneas diferentes de crdito. La primera es en pesos y otorga nanciamiento para proyectos de inversin, entre los que se incluye la adquisicin de bienes de capital, compra o refaccin de inmuebles y otras erogaciones no corrientes asociadas a dicho proyecto. Se utiliza una tasa ja mxima del 8,9% y un plazo de 3 a 10 aos. La segunda lnea es en dlares y comprende prstamos para capital de trabajo, prenanciacin y nanciamiento de exportaciones, y adquisicin de bienes de capital. El plazo mximo de devolucin es de 12 meses, en el caso del nanciamiento de capital de trabajo, y de 7 aos, con hasta 3 aos de gracia, para el pago del capital destinado a adquirir bienes de capital, sujeto a consideracin de las entidades nancieras. Los crditos son en dlares y a tasa ja, con un lmite mximo de un milln de dlares para las microempresas y pequeas rmas y de tres millones de dlares para las empresas medianas. La metodologa utilizada consiste en la rma de convenios con las entidades nancieras participantes del programa que hayan sido seleccionadas de acuerdo con los criterios de solvencia del sistema de calicaciones de riesgo del Banco Central de la Repblica Argentina, que acta como agente nanciero del programa.
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Este programa estuvo casi desactivado durante 7 aos y en 2006 se modific su estructura financiera e institucional, lo que le dio un nuevo dinamismo. En efecto, en 2003 y 2004, el programa solo ejecut algo ms de 300.000 pesos por ao, lo que represent el 0,2% y el 0,1%, respectivamente, de los montos asignados. En cambio, en 2006 el monto ejecutado super los 25 millones de pesos corrientes, lo que represent el 69,1% del crdito vigente. En septiembre de 2007 ya se haba agotado el primer tramo de nanciamiento del programa, en virtud del cual se otorgaron crditos por alrededor de 600 millones de pesos. Asimismo, considerando la contrapartida aportada por los bancos participantes, el monto total de crditos colocados ascendi a 1.200 millones de pesos. Este monto se tradujo en un total aproximado de 3.200 crditos: ms del 70% por un valor igual o inferior a los 300.000 pesos siendo menos signicativa la cantidad de crditos otorgados por importes superiores a los 3 millones. Asimismo, ms del 40% de los crditos fueron otorgado a un plazo en torno a los 5 6 aos, mientras que casi otro 40% se concentr entre los 3 y los 5 aos y el restante 20% se otorg a plazos que oscilaban de los 6 a los 10 aos. El plazo medio ponderado de los crditos otorgados se ubic en los cinco aos. La distribucin de la demanda de crditos por sector indica que el agropecuario obtuvo el 44% del valor de los crditos; las industrias manufactureras, el 23%; y el comercio, el 14%. El programa es ejecutado por la SEPYME con fondos del BID.
5.
Polticas de inversin regionales
Existe un nico programa destinado a fomentar la inversin regional el Programa de Crdito para la Reactivacin Productiva, lo que pone de maniesto la falta de polticas orientadas a equiparar los niveles de desarrollo existentes en el territorio nacional. Sin embargo, la SEPYME aplica criterios de priorizacin regional en algunos de sus programas y atena, en parte, esta carencia. El objetivo del programa es fortalecer el desarrollo de las producciones regionales, promoviendo la reactivacin mediante crditos al sector privado tendientes a mejorar su funcionamiento operativo y sus sistemas de produccin. El programa ofrece nanciamiento para distintas actividades, a saber: i) capital de trabajo; ii) adquisicin de activos jos, y iii) preinversin. Las caractersticas de los crditos varan segn el tipo de beneciario: as, en el caso de los microemprendimientos, el programa nancia hasta
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el 80% de la inversin, por un monto mximo de 50.000 pesos. En cambio a las pymes se les nancia hasta el 70% de la inversin, con un monto mximo de 250.000 pesos para que adquieran activos jos y de 120.000 pesos, para capital de trabajo y preinversin. En el caso de las microempresas, el perodo mximo es de 48 meses, mientras que para las pymes este asciende a los 84 meses. En lo que respecta al plazo de gracia, las microempresas deben pagar la primera cuota del capital como mximo 12 meses despus de desembolsado el crdito, mientras que para las pymes este plazo es de 24 meses. El programa toma como referencia la tasa pasiva del Banco de la Nacin Argentina para depsitos a plazo fijo a 30 das, ms 2 puntos porcentuales. Por ltimo, las garantas para acceder a los crditos deben ser reales, con mrgenes de cobertura no inferiores al 130% del monto total del prstamo. Por importes menores a los 20.000 pesos, los crditos son a sola rma o con garantas personales, a satisfaccin del agente nanciero. La entidad ejecutora del Programa de Crdito para la Reactivacin Productiva es el Consejo Federal de Inversiones (CFI).
6.
Polticas de exportacin horizontales
Las polticas de exportacin horizontales constituyen el nico tipo de polticas de exportacin para las pymes existentes en el mbito nacional. Se trata de tres programas llevados a cabo por tres instituciones diferentes. a) Proargentina II
Los objetivos de Proargentina II el Programa de Apoyo a la Insercin Comercial Internacional de las pymes Argentinas son los siguientes: i) disear e implementar instrumentos para aumentar la competitividad de las pymes en su marco territorial, apoyando las cadenas de valor y su consolidacin en el MERCOSUR, a n de mejorar la insercin de sus productos en los mercados internacionales; ii) impulsar el desarrollo de esquemas asociativos sectoriales para alcanzar una internacionalizacin ms eciente de las pymes, y iii) alentar la creacin y consolidacin de nuevas pymes exportadoras. Para lograr dichos objetivos, el programa lleva a cabo una serie de actividades especcas, a saber: Programa de mejora de la competitividad de las pymes, que brinda asistencia tcnica y cursos de capacitacin presenciales y a distancia.
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Programa de apoyo a la primera exportacin, que apunta a incrementar la participacin y competitividad de las pymes en el comercio exterior mediante asistencia tcnica orientada a consolidar las empresas como exportadoras. En relacin a la cobertura de este programa, durante el primer semestre de 2007 fueron asistidas 43 pymes. Portal de promocin de la oferta exportable de las pymes argentinas, que tiene publicado un directorio con unas 8.000 empresas exportadoras de todo el pas, donde se detallan sus productos y servicios. Adems, el portal ofrece informacin sobre eventos, misiones, ferias, oportunidades comerciales, perles de mercado y enlaces tiles, entre otros. Actividades de promocin del comercio exterior. En el primer semestre de 2007 se realizaron 6 rondas de misiones de compradores internacionales, en las que se inscribieron 541 pymes, lo que tuvo como resultado 2.900 reuniones de negocios con 51 importadores de 17 pases. Asimismo, durante este perodo 200 pymes participaron en misiones comerciales al exterior. Programa de promocin de grupos exportadores, que en el primer semestre de 2007 les brind asistencia a 9 grupos, formados por un total de 59 pymes. Fortalecimiento de la complementacin productiva regional para la exportacin. Estudios de competitividad sectorial.
El programa Proargentina II con un plazo de ejecucin de enero de 2007 a enero de 2011 depende de la SEPYME y tiene un presupuesto global de 60 millones de dlares. b) Crditos para la Produccin Regional Exportable
Este programa tiene como objetivo brindar asistencia nanciera a las empresas radicadas en las provincias argentinas cuya produccin muestre perspectivas exportables. El nanciamiento provisto por el programa abarca dos tipos de usos alternativos: prenanciacin de exportaciones y nanciamiento de actividades vinculadas a la produccin exportable, como preinversin, capital de trabajo y activos jos. El monto mximo que se otorga en prstamo es de 150.000 dlares por empresa, a condicin de que dicho importe no supere el 70% de la inversin total. Los plazos de amortizacin son de hasta 180 das
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prorrogables por 90 das adicionales en casos justicados para los crditos destinados a prenanciar exportaciones, y de hasta un mximo de 18 meses desde el desembolso del crdito para el nanciamiento del apoyo a la produccin exportable. La tasa de inters se calcula tomando como referencia la tasa LIBOR y agregndole dos puntos porcentuales. En el caso de la prenanciacin de exportaciones, se exigen garantas a satisfaccin del agente nanciero, mientras que en el caso del apoyo a la produccin exportable se exigen garantas reales con mrgenes de cobertura no inferiores al 130% del monto total del prstamo, a excepcin de los crditos de menos de 6.000 dlares, en los que las garantas quedan a discrecin del agente nanciero. Los destinatarios del programa son microempresas y pymes exportadoras, productoras o proveedoras de bienes e insumos destinados a la exportacin o que formen parte de mercaderas exportables. La institucin ejecutora de este programa es el Consejo Federal de Inversiones. c) Grupos de Exportadores
El objetivo de este programa es facilitar el acceso de las pequeas y medianas empresas a los mercados externos. En pos de lograr esta meta, la Fundacin Export.Ar y la Fundacin BankBoston forman, organizan y coordinan grupos o consorcios sectoriales de pymes exportadoras12. Estas 2 instituciones nancian el 100% de los honorarios de un coordinador por grupo durante el primer ao; el 75%, el segundo ao; el 50%, el tercero; y el 25%, el cuarto. A partir de ese momento, los honorarios del coordinador pasan a ser responsabilidad exclusiva del consorcio. La cantidad de empresas que puede formar un grupo vara entre un mnimo de 5 y un mximo de 15. La conformacin de los grupos depende exclusivamente de las empresas, pues el programa no brinda asistencia alguna en esta tarea. Aunque el programa est destinado a todo tipo de empresas, en la prctica las rmas que participan en los consorcios son pymes.
12
La Fundacin Export.Ar es una institucin mixta integrada por el sector pblico y privado cuyo objetivo es asistir a la comunidad empresarial en sus esfuerzos por comercializar con eficacia sus productos competitivos en el plano internacional, con miras a ampliar y diversificar sus exportaciones. Con la venta del Bank Boston al Standard Bank en 2007, la Fundacin BankBoston pas a llamarse Fundacin Standard Bank. El programa sigue funcionando y pueden consultarse sus resultados en http:// www.fstandardbank.com.ar/institucional/inst/sec-idsea/index.php.
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El programa comenz a funcionar en septiembre de 1998, ao en que logr formar 3 grupos, que involucraban un total de 30 empresas. En 2005 contaba con 41 grupos que comprendan a 300 pymes y efectuaban exportaciones por un valor de 117 millones de dlares.
E. El sistema de fomento a las pymes en la Argentina

El sistema de fomento a las pequeas y medianas empresas en la Argentina est en proceso de consolidacin, como buena parte de las instituciones que lograron sobrevivir a la profunda crisis del ao 2001. Dos hechos fundacionales dan cuenta del nuevo modelo institucional. En primer lugar, la creacin en 1997 de la SEPYME como rgano responsable de la poltica para este conjunto de empresas. En segundo lugar pero en el mismo perodo histrico (nes de 1996), se cre la Agencia Nacional de Promocin Cientca y Tecnolgica (ANPCyT), que sent las bases institucionales del nuevo sistema nacional de innovacin en la Argentina. En este marco, el Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR) representa la instancia responsable de canalizar la ejecucin de los proyectos de innovacin, la gran mayora de los cuales estn diseados exclusivamente para pequeas y medianas empresas. Desde el punto de vista histrico, la consolidacin del sistema de fomento a las pymes coincidi con una de las crisis econmicas y polticas ms profundas de la historia argentina, que puso en tela de juicio muchas de las instituciones construidas en los aos previos. A pesar de ello, este modelo de fomento, al menos en sus lineamientos generales, sobrevivi a ese perodo de crisis y, con algunos cambios y matices, sus dos organismos centrales la SEPYME y el FONTAR constituyen an hoy los pilares institucionales del sistema de promocin a las pymes en la Argentina. En el grco II.1 se presenta un resumen de las instituciones de fomento a las pymes en la Argentina, donde vemos una importante cantidad de organismos pblicos nacionales con proyectos especcos para este tipo de empresas. Algunas entidades descentralizadas del Estado nacional, como la Fundacin Export.Ar, el BICE o el CFI, son ejemplos de organismos que realizan alguna actividad de fomento especca. Tambin la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin implementa acciones que tienen como meta el desarrollo de los pequeos productores rurales. Por su parte, el Ministerio de Desarrollo Social lleva adelante el Programa Calidad de los Alimentos Argentinos (PROCAL). Sin embargo, los ms relevantes en cuanto a los recursos aplicados y el impacto productivo son los dos organismos mencionados: la SEPYME y el FONTAR. En primer lugar, la SEPYME
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principal referente de la poltica pblica hacia las pymes y organismo que funcionaba dentro del mbito del Ministerio de Economa y Produccin tiene, a su vez, otras dependencias que ponen en prctica programas para esas empresas: la Subsecretara de Industria, el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI), el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) y la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin, que asiste a los pequeos productores rurales. En segundo lugar y como parte de la ANPCyT, el FONTAR es la instancia que centraliza los proyectos de innovacin.
Grco II.1 LAS INSTITUCIONES DE FOMENTO A LAS PYMES EN LA ARGENTINA Ministerio de Desarrollo Social
Estado nacional
Ministerio de Economa y Produccin
Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva
Secretara de Industria, Comercio y Pymes
Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos
Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva
Fundacin Export.Ar
INTA Subsecretara de Industria INTI Agencia Nacional de Promocin de la Ciencia y la Tecnologa
BICE
SEPYME
FONTAR
CFI ANR ANR Patentes Rgimen de Bonicacin de Tasas Crditos para Proyectos de Modernizacin Tecnolgica
PRE Proargentina II FOGAPYME FONAPYME Programa de SGR Crdito Fiscal para Capacitacin
Agencias de desarrollo productivo Clusters Rgimen de Bonicacin de Tasas Programa Global de Crdito para MIPYME PRONADEM Programa de apoyo sectorial para la industria del Software y Servicios Informticos
Fuente: Elaboracin propia.
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1.
La Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional
La Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional (SEPYME) tiene como funcin disear, implementar y supervisar las polticas pblicas orientadas a impulsar el desarrollo de las MIPYME a n de avanzar hacia la integracin de la estructura productiva de todas las regiones de la Argentina13. La SEPYME apunta a favorecer la recuperacin del tejido productivo regional, promover el desarrollo sectorial a travs de las cadenas de valor, crear nuevas empresas y generar ms y mejor empleo. En diciembre de 2007, la SEPYME tena el rango de subsecretara dependiente de la Secretara de Industria, Comercio y de la Pequea y Mediana Empresa del Ministerio de Economa y Produccin de la Nacin. Este organismo estuvo sometido a un inusual nivel de inestabilidad durante los 10 aos posteriores a su creacin, lapso en que sufri 7 modicaciones de rango institucional y estuvo en manos de 9 responsables distintos. En 1997, surgi como rea Pyme dentro del Ministerio de Economa y luego pas a ser la Direccin Pyme en el marco de la Secretara de Industria, Comercio y Minera. Ms tarde ascendi al rango de Secretara de Estado Secretara de la Pequea y Mediana Empresa dependiente de la Presidencia de la Nacin. A continuacin, la SEPYME volvi al Ministerio de Economa y en 1999 pas a depender del Ministerio de Trabajo, Empleo y Formacin de Recursos Humanos con el rango de secretara. Dos aos ms tarde, en 2001, pas a llamarse Secretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional, en el marco del recin creado Ministerio de la Produccin. Por ltimo en 2003, con la desaparicin del Ministerio de la Produccin, la SEPYME volvi al Ministerio de Economa y Produccin, como subsecretara dependiente de la Secretara de Industria, Comercio y de la Pequea y Mediana Empresa. Estos cambios muestran la inusual volatilidad de la vida institucional de la SEPYME y dan una idea clara de que, a pesar de haber sobrevivido a la crisis, la falta de un mnimo nivel de estabilidad represent una grave limitacin a la capacidad institucional de este organismo para atender las necesidades de las empresas de menor tamao. En su diseo original, la SEPYME era concebida como un organismo de segundo piso encargado de proporcionar recursos y supervisar a las instituciones dedicadas a ofrecer servicios directos a las empresas. En la prctica, pas a ocupar funciones de primer y segundo piso al mismo
13
Vanse datos ms recientes sobre los programas implementados por la SEPYME en [en lnea] http://www.sepyme.gov.ar/web/.
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tiempo dado que, a raz de la profunda crisis econmica, las instituciones de primer piso estaban muy poco consolidadas, sobre todo en algunas regiones del pas. Para poder garantizar su llegada a los usuarios, en ciertos casos asumi el papel de ejecutor directo de las polticas. Pero la institucin nunca dej de ser un organismo de segundo piso: las principales entidades de primer piso con las que trabaj fueron, por un lado, los bancos que ofrecan los crditos subsidiados por la propia SEPYME y, por otro, la Red de Agencias Regionales de Desarrollo Productivo de todo el territorio nacional. En la etapa inicial del funcionamiento de la SEPYME, los programas implementados tenan un fundamento a todas luces asociado a la idea de fallas del mercado. Algunos programas, como por ejemplo el PRE (puesto en marcha en 1999), el Programa Global de Crdito para MIPYME (existente desde 1992), y el FOGAPYME, el FONAPYME y el Rgimen de Bonicacin de Tasas creados en el ao 2000 en el marco de la nueva ley pyme incorporan en su diseo la idea de una intervencin destinada a cubrir las fallas en el funcionamiento del mercado, en particular aquellas que tendan a perjudicar a las empresas de menor tamao14. El principal mercado donde se constataba este tipo de problema era el nanciero, por lo que la mayora de los programas creados en esa etapa estaban relacionados con esta problemtica. Por su parte, en los ltimos dos aos se verica una gradual modicacin del enfoque de intervencin hacia una mirada ms orientada al cambio estructural sin abandonar por completo el enfoque basado en las fallas del mercado y los programas creados con tal n. De este modo, como explica Kulfas (2007), el eje principal de la intervencin de la SEPYME se aboca a focalizar las herramientas para permitir diversicar la produccin, alcanzar un mayor equilibrio entre las empresas que contribuya a una distribucin ms equitativa de las rentas generadas por las cadenas productivas y lograr el desarrollo de las regiones postergadas. Como se ve, hay un nfasis mayor en los aspectos dinmicos del proceso productivo y, sobre todo, en la reduccin de las asimetras econmicas y regionales. El eje conceptual de los nuevos programas tiene que ver, en particular, con la idea de complementariedad entre los agentes y el desarrollo institucional como base para nuevas formas de eciencia colectiva. Con estos objetivos, tres programas han desempeado un papel privilegiado. En primer lugar, la Red de Agencias Regionales de Desarrollo Productivo, que haba sido creada en el marco de la ley pyme de 2000, pero que en los ltimos aos adquiri mayor relevancia. Segn Kulfas
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La nueva Ley Pyme hace referencia a la ley 25.300 del ao 2000 de fomento para la micro, pequea y mediana empresa.
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(2007), las agencias son, por una parte, un instrumento para acercar las polticas nacionales hacia todos los rincones del pas, pero tambin representan un n en s mismas para elaborar e implementar programas de desarrollo local con nfasis en los sectores productivos. En segundo lugar podemos mencionar el programa de clusters, que est asociado a la reconstruccin e integracin del tejido productivo nacional para mejorar la equidad regional, desarrollar sectores econmicos estratgicos y rearmar los lazos productivos y sociales quebrados durante la dcada pasada. El fundamento del programa est vinculado al aumento de la densidad del tejido de las pymes que realizan sus actividades en el seno de complejos productivos (Hecker y Juncal, 2007). Por ltimo, otra lnea de trabajo importante es la de apoyo a los emprendedores por medio del Programa Nacional de Desarrollo Emprendedor, que combina elementos ms tradicionales como las fallas del mercado en el segmento de las nuevas empresas con una visin ms dinmica de la articulacin, como por ejemplo la creacin de una Red de Instituciones de Apoyo a los Jvenes Emprendedores. La SEPYME tiene a su cargo una gran variedad de instrumentos y programas de fomento productivo. Las principales reas de actuacin y medidas son las siguientes: Financiamiento: - Crditos a tasas subsidiadas. - Financiamiento de la actividad productiva. - Programa de Apoyo a la Reestructuracin Empresarial. - Programa Global de Crdito para MIPYME. - Sociedades de Garantas Recprocas. Capacitacin y asistencia tcnica: - Capacitacin del personal de la empresa. - Capacitacin asociada a la reestructuracin empresarial. - Capacitacin en comercio exterior. - Fortalecimiento de la competitividad por medio del PRE. - Programa Nacional de Desarrollo Emprendedor. Desarrollo sectorial y regional: - Complejos productivos regionales (clusters). - Red de Agencias Regionales de Desarrollo Productivo. - Programa de apoyo sectorial para la industria del Software y Servicios Informticos. Informacin estadstica: - Mapa Pyme. - Portal Pro Argentina.
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Comercio exterior: - Programa Apoyo a la Primera Exportacin. - Programa de Apoyo a Grupos Exportadores Pymes. - Acciones de promocin comercial. En 2007, la SEPYME puso en marcha un novedoso programa dirigido a abordar unos de los problemas centrales del diseo y la implementacin de las polticas para las pymes: la falta de informacin sobre los beneciarios de sus polticas. Se trata del programa Mapa Pyme, que procura aportar nuevos datos e informacin sobre este segmento de empresas en la Argentina mediante una encuesta trimestral sobre algunas variables clave de la dinmica econmica de las empresas de menor tamao. Gracias a este instrumento, el proyecto prev acceder a un mejor conocimiento del universo de las pymes para contribuir a denir una estrategia de fomento para estas empresas. El proyecto tiene previsto un sistema de encuestas trimestrales que incluir a unas 10.000 pymes. En marzo de 2007 se realiz una prueba piloto para efectuar los ajustes necesarios en las muestras, formularios y metodologas denidos para las encuestas posteriores. En el mes de junio, 250 encuestadores y 50 supervisores formaron parte de la primera campaa nacional (Gropper, 2007). La SEPYME administra un solo programa presupuestario Programa 24. Fomento de las pymes, que abarca tanto los gastos administrativos de la subsecretara y de distintas direcciones nacionales a su cargo como programas especcos, por ejemplo el PRE, el Programa Global de Crdito para MIPYME, Proargentina II y los complejos productivos regionales (clusters). Tal como se reeja en el cuadro II.11, el programa viene teniendo una evolucin presupuestaria creciente, habiendo pasado de 8 millones de pesos ejecutados en el ao 2003 a casi 150 millones de pesos en noviembre de 2007. La causa de este cambio no tiene tanto que ver con el presupuesto asignado que, pese a sufrir algunas modicaciones bruscas, a lo largo del perodo se mantuvo en torno a los 200 millones de pesos como con el grado de ejecucin de los recursos: en efecto, mientras que en 2003 y 2004 el nivel de ejecucin se mantuvo cerca de un nmo 3%, despus de 2006 lleg a superar el 70% de los fondos disponibles. El factor primordial de esta evolucin presupuestaria se encuentra en los avatares del Programa Global de Crdito (PGC), que se haba mantenido casi desactivado durante 7 aos y que en 2006 vivi una reestructuracin que permiti reactivarlo a toda velocidad. De este modo, mientras que en el perodo 2003-2005 el nivel de ejecucin de este programa permaneci por debajo del 1,5% del crdito vigente, en 2006 creci hasta llegar al 70% y en 2007 alcanz prcticamente el 100%.
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Cuadro II.11 EVOLUCIN Y GRADO DE EJECUCIN DEL PROGRAMA 24. FOMENTO DE LAS PYMES DE LA SEPYME, PERODO 2003-2007 (En pesos corrientes y porcentajes) Presupuesto Ejecucin Grado de ejecucin 2003 225 161 277 8 303 566 3,7 2004 305 507 497 10 441 019 3,4 2005 139 300 833 15 105 564 10,8 2006 58 104 105 41 334 598 70,9 2007 a 195 695 691 145 646 890 74,4
Fuente: Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional (SEPYME). a Informacin actualizada al 20 de noviembre de 2007.
A su vez, al analizar la fuente de nanciamiento del Programa 24. Fomento de las pymes, se verica una tendencia muy notoria al uso de crditos externos. Del total ejecutado en 2003, casi el 90% se corresponda con fondos del tesoro nacional. En los 5 aos siguientes, los recursos de fuentes externas veran un crecimiento signicativo hasta llegar al 94% de nanciamiento en 2007, segn datos acumuladas al mes noviembre. Sin embargo, el Programa 24. Fomento de las pymes es solo una parte del gasto consolidado de la SEPYME. Como se ve en el cuadro II.12, el gasto presupuestario tambin comprende el monto correspondiente al programa de bonicacin de tasa de inters y otros gastos de carcter extrapresupuestario. De este modo, el gasto consolidado de la SEPYME alcanz un crecimiento considerable en los ltimos aos. En efecto, en 2003 la SEPYME gast en total algo ms de 50 millones de pesos corrientes, alrededor del 80% de los cuales eran gastos extrapresupuestarios, como por ejemplo crditos scales, el Programa de Sociedades de Garanta Recproca (SGR) y el FONAPYME. Desde entonces se verica una evolucin creciente del gasto consolidado a partir, sobre todo, del crecimiento del Programa 24. Fomento de las pymes y del programa de Sociedades de Garanta Recproca, que se debi, en particular, a una mayor demanda de parte de las empresas.
Cuadro II.12 EVOLUCIN DEL GASTO CONSOLIDADO DE LA SEPYME (En pesos corrientes) 2003 Ejecucin del Programa 24. Fomento de las pymes Bonicacin de tasa de inters Subtotal del gasto presupuestario Crdito scal SGR FONAPYME Subtotal del gasto extrapresupuestario Total del gasto consolidado 8 303 566 2 083 768 10 387 334 12 000 000 24 642 687 5 954 726 42 597 412 52 984 746 2004 10 441 019 1 127 505 11 568 527 4 994 025 36 777 237 9 017 859 50 789 122 62 357 648 2005 15 105 564 6 565 186 21 670 749 8 496 011 40 123 710 6 207 568 54 827 289 76 498 038 2006 41 334 598 11 049 655 52 348 253 8 899 689 104 475 690 7 959 941 121 335 320 173 719 572
Fuente: Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional (SEPYME).
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A nes de 2007 la SEPYME contaba con 340 personas en su estructura, de las cuales solo el 15% era personal de planta y el resto tena un vnculo laboral mediante un contrato. En el cuadro II.13 se reeja la evolucin del personal en el perodo 2002-2007. De 2002 a 2004 se verica una gran estabilidad que oscila entra las 210 y las 220 personas, mientras que en 2005 se registra un leve incremento. En los 2 aos siguientes, pese a la merma del personal de planta permanente de 51 a 48 personas, se experimenta un importante aumento del personal total, que lleg a 340 personas. Esta suba tiene que ver con el crecimiento general de la SEPYME, pero sobre todo con la creacin de nuevos programas o proyectos, como los Complejos Productivos Regionales (unas 30 personas), Mapa Pyme (alrededor de 40 personas) y el PRONADEM (6 personas).
Cuadro II.13 EVOLUCIN DEL PERSONAL DE LA SEPYME (En nmero de personas) Modalidad Decreto 1184/01 Planta permanente Ley marco Proyectos Total 2002 104 58 0 48 210 2003 95 56 8 50 209 2004 74 58 6 81 219 2005 76 51 15 91 233 2007 49 48 71 172 340
Fuente: Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional (SEPYME).
La SEPYME no registra mecanismos formales y sistemticos de aprendizaje institucional. En trminos de auditora y control, existen las instancias propias del Estado nacional ms las evaluaciones administrativas y de funcionamiento interno de los programas que realiza el BID. En general, las acciones de aprendizaje institucional asumen un carcter ms puntual e informal en el marco de cada programa especco. Para ver la evolucin de los programas a lo largo del tiempo, al menos en los ltimos dos aos, se realizan de manera peridica consultoras externas con especialistas. Por ejemplo, en el Programa Nacional de Desarrollo Emprendedor (PRONADEM) estos mecanismos de carcter ms informal y menos sistemtico se traducen en tareas de transferencia de conocimiento, en el vnculo con los consultores del programa y en reuniones peridicas entre los miembros del equipo del programa y referentes externos u otros miembros de la SEPYME. Adems, en lo que concierne al seguimiento de los beneciarios, el elemento principal es la existencia de una base de datos con un formulario electrnico. Un caso interesante es el del Plan de Fortalecimiento de la Red de Agencias de Desarrollo Productivo, que cuenta con un presupuesto de cinco millones de pesos. La red es un elemento central del modelo de intervencin de la SEPYME, pero su capacidad institucional est muy limitada. El nanciamiento previsto establece tres canales de asignacin
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de fondos: uno orientado al fortalecimiento institucional y operativo de las agencias de las regiones de menor desarrollo relativo; un segundo canal destinado al fortalecimiento operativo de las agencias en las regiones de mejores condiciones econmicas relativas; y un tercer canal tendiente a desarrollar la propia red. Independientemente de estas acciones, el elemento ms relevante desde el punto de vista del impacto de las acciones es la inexistencia de un seguimiento sistemtico de las empresas asistidas: no hay evaluaciones del impacto en los beneciarios de modo de ir ajustando los programas en funcin de los resultados de las acciones realizadas. En cuanto a la coordinacin interinstitucional, la SEPYME desempea un papel formal en el Consejo de la Produccin, que es un espacio de articulacin intergubernamental dentro del mbito del Ministerio de Economa y Produccin de la Nacin. El consejo tiene como objetivo promover la coordinacin de las polticas en materia de desarrollo productivo en todo el pas, analizar los mecanismos de interaccin entre las reas y compatibilizar de manera global las tareas inherentes a la diagramacin y la ejecucin de los programas asistidos15. Adems, existen otras instancias puntuales de coordinacin interinstitucional, como por ejemplo con el FONTAR en el tema de los clusters, pero en un marco de baja interaccin general del sistema de fomento.
2.
El Fondo Tecnolgico Argentino
El Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR) naci a nes de 1994 como una iniciativa de la Secretara de Programacin Econmica del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos, que logr un primer prstamo del BID para el inicio de sus operaciones, denominado Programa de Modernizacin Tecnolgica (PMT I)16. Su objetivo inicial era fomentar las actividades de innovacin y modernizacin tecnolgica en las empresas y formular proyectos de ciencia y tecnologa en las entidades pblicas para que brinden servicios tecnolgicos al sector productivo. En sus orgenes, los instrumentos se limitaban a dos lneas de crdito subsidiadas. A partir de la creacin de la Agencia Nacional de Promocin Cientca y Tecnolgica (ANCyT) en 1996, se ampli el espectro de instrumentos de promocin y el FONTAR pas a hacerse cargo de la aplicacin de la ley 23.877 de promocin y fomento de la innovacin tecnolgica. De este
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Vase ms informacin en [en lnea] http://www.consejoproduccion.gov.ar/. Vanse informaciones ms recientes sobre los programas implementados por el FONTAR en [en lnea] http://www.agencia.gov.ar/.
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modo, en su nueva etapa de vida y a pocos aos de su nacimiento, el FONTAR cambi su objetivo y pas a ser una instancia encargada de racionalizar y centralizar la gestin de los instrumentos disponibles y a enfocar sus acciones de manera prioritaria, aunque no excluyente, en las pequeas y medianas empresas. En 1998, el FONTAR da un salto en su escala operativa al incorporar dos nuevos instrumentos de promocin: los programas de crdito scal y de conserjeras tecnolgicas. Otro instrumento tambin incorporado en esa poca es el de los subsidios a la demanda para proyectos de pymes aplicados al desarrollo de conocimientos, denominado Aportes No Reembolsables, que fue incluido en un nuevo programa de nanciamiento del BID: el Programa de Modernizacin Tecnolgica (PMT II). A raz de la grave crisis econmica y social de 2001, se produjo una notoria retraccin de los proyectos aprobados y los montos transferidos a las empresas. En el ao 2000, el FONTAR aprob proyectos por 30,7 millones de pesos, monto que en 2001 se redujo a 19,1 millones y un ao despus cay a 11,2 millones. A partir de 2003 se inicia un perodo de recuperacin en el que se aprueban 331 proyectos por 47,4 millones de pesos. En un contexto de slido crecimiento econmico general, la demanda de nanciamiento para innovacin tecnolgica tuvo un fuerte dinamismo. En 2006, en el marco de un nuevo nanciamiento proveniente del BID por medio del PMT III, se incorporaron nuevas modalidades operativas y nuevas lneas de promocin. El instrumento ms novedoso, aunque no dirigido solo a las pymes, es el de los Proyectos Integrados de Aglomerados Productivos (PI-TEC). Se trata de un nanciamiento integral de las actividades de investigacin, desarrollo y modernizacin tecnolgica donde intervienen grupos de empresas, centros de investigacin, gobiernos provinciales y/o municipales y cmaras empresariales vinculados a un aglomerado productivo en una determinada regin. En una primera instancia se aprobaron nueve proyectos de distintas cadenas de valor17. El FONTAR es una institucin que combina funciones de primer y segundo piso. Da subsidios en forma directa, como en el caso de los ANR, y, respecto de los crditos, cumple ambas funciones: opera como banca de segundo piso en los programas del BID, pero como banca de primer piso en lo concerniente a los fondos del tesoro (por ejemplo, el crdito scal).
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Se trata de los aglomerados forestal maderero en Misiones y Corrientes, metalmecnico en la provincia de Buenos Aires, vitivincola en la regin de Cuyo, farmacutico en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, de maquinaria agrcola en Santa Fe y de salmnidos en Neuqun, entre otros.
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El FONTAR nancia distintos tipos de proyectos, como por ejemplo de desarrollo tecnolgico, modernizacin tecnolgica, gastos de patentamiento, servicios tecnolgicos para instituciones o pymes, capacitacin, asistencia tcnica, conserjeras tecnolgicas, incubadoras de empresas, y parques y polos tecnolgicos. Los instrumentos del FONTAR se nancian utilizando dos modalidades diferentes: las convocatorias pblicas, sobre la base de convocatorias que jan una fecha lmite para la presentacin de proyectos, o el sistema de ventanilla permanente sin plazos determinados. En el cuadro II.14 se pueden observar los principales instrumentos clasicados por modalidad.
Cuadro II.14 TIPOS DE CONVOCATORIAS DEL FONTAR, POR INSTRUMENTO, AO 2007 Convocatorias pblicas PI-TEC ANR Crdito scal Crditos regionales Admisin y evaluacin de proyectos Ventanilla permanente ANR Patentes Crditos a empresas Aportes reintegrables a instituciones Crditos para proyectos de modernizacin Presentacin de ideas de proyectos
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin del Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR).
En tanto el FONTAR asume como modalidad de intervencin la evaluacin y el nanciamiento de proyectos del sector productivo y no brinda servicios de asistencia directa a las empresas, la evolucin del presupuesto y de los montos transferidos al sector privado est claramente asociada a la evolucin de los proyectos aprobados. En el cuadro II.15 se presenta la evolucin de los proyectos aprobados y los montos comprometidos por el FONTAR, sin incluir la contrapartida privada que muchos programas estipulan como requisito de aprobacin. Entre 2002 y 2006 se verica un crecimiento del nmero de proyectos con un pico en 2004 y de los montos transferidos por el FONTAR al sector productivo. En un quinquenio, la cantidad de proyectos se multiplic por 5, mientras que los montos aprobados se multiplicaron por 10.
Cuadro II.15 EVOLUCIN DE LA CANTIDAD TOTAL DE PROYECTOS APROBADOS Y DE LOS MONTOS COMPROMETIDOS, PERODO 2002-2006 (En millones de pesos corrientes) 2002 Cantidad de proyectos Monto aportado por el FONTAR 107 11,24 2003 331 47,76 2004 712 190,52 2005 502 126,09 2006 529 153
El FONTAR no es una institucin orientada solo a las pymes, pero la mayor parte de sus acciones se dirigen hacia este segmento de empresas. Todos los subsidios que el FONTAR entrega como ANR estn focalizados
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en las empresas de menor tamao. En 2004 se aprobaron 482 proyectos de ANR por un monto de 52.010.000 pesos y en 2005 el nmero de proyectos se redujo a 129, por 10.330.000 pesos. En cuanto a los crditos, en 2005 se aprobaron 165 proyectos por 75.770.000 pesos. Dentro de este total, hay una lnea llamada crditos para proyectos de modernizacin tecnolgica, exclusiva para este segmento de empresas. Sin embargo, no fue posible acceder a datos desagregados que permitieran identicar el importe de los crditos dirigidos solo a las pymes. Desde el punto de vista de las fuentes de nanciamiento, el Estado nacional argentino nancia parte de la estructura del FONTAR y, sobre todo, aporta el monto de los crditos scales transferidos a las empresas. El resto del nanciamiento proviene en general de organismos internacionales, en particular de los Programas de Modernizacin Tecnolgica del BID. A su vez, el costo de la estructura de evaluacin es, en promedio, el 0,5% del monto de los proyectos evaluados y entre el 2% y el 3% de los montos de los proyectos aprobados18. El FONTAR tiene una estructura operativa interna relativamente acotada y una plantilla de 35 personas que desempean diversas tareas (vase el cuadro II.16).
Cuadro II.16 PERSONAL DEL FONTAR, POR TIPO DE TAREA, AO 2007 Tipo de tarea Direccin y coordinacin Evaluacin Evaluadores tcnicos Evaluadores econmicos y nancieros Administracin Total Cantidad de personas 3 23 17 6 9 35
El equipo interno es el responsable de evaluar y hacer el seguimiento de la mayora de los proyectos. Se trata de un equipo con una gran estabilidad a lo largo del tiempo, elemento que constituye uno de los principales activos de la institucin. A su vez, para los proyectos ms especcos existe una red de evaluadores externos procedentes de instituciones cientcas pblicas. En 2006, del total de los ANR, la mitad de los proyectos fueron evaluados por agentes externos y la otra mitad, por internos. En cambio, en el caso del crdito scal, el 90% de los proyectos fue evaluado por la estructura interna. A su vez, existe una comisin ad hoc y ad honrem que revisa los dictmenes de los evaluadores y tiene la potestad de solicitar una segunda evaluacin.
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El costo de las evaluaciones es de 450 pesos por dictamen en promedio.
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Uno de los elementos distintivos del FONTAR es el grado de estabilidad institucional que vivi, en particular a partir de 1997, luego de la creacin de la ANCyT. Desde esa fecha, a pesar de los mltiples cambios polticos que atraves el pas, hubo solo dos directores. El segundo, elegido por concurso, provena de la propia estructura de gestin del programa. En el perodo 2002-2006 hubo una gran estabilidad en el nmero de empleados: la estructura interna pas de 28 a 35 empleados. Desde el punto de vista de la estabilidad laboral, la situacin es distinta: adems del director, solo 3 miembros de la estructura interna pertenecen a la plantilla permanente, mientras que los restantes 31 tienen un vnculo laboral por contrato. En cuanto al rango institucional, el FONTAR, una vez integrado a la estructura de la ANPCyT que a su vez depende de la Secretara de Ciencia y Tcnica vivi los mismos cambios jerrquicos que tuvo esa dependencia: en 2000 pas a la Presidencia de la Nacin para luego volver al Ministerio de Educacin. No obstante y a diferencia de la SEPYME, estos cambios institucionales no afectaron la estabilidad de su personal interno y, por lo tanto, a pesar de los vaivenes polticos, la institucin goz de una sorprendente continuidad y estabilidad a lo largo de los ltimos 10 aos. El principal mecanismo de aprendizaje institucional fue la estabilidad de los cuadros tcnicos y gerenciales. Un elemento central en este sentido fue aprender a medir y evaluar desde el punto de vista econmico y tcnico los proyectos con riesgo tecnolgico. Este aprendizaje no solo fortaleci la estructura interna sino que se disemin por toda la red que el FONTAR fue construyendo en sus 10 aos de vida: en primer lugar, hacia los evaluadores externos, pero tambin hacia los bancos con los que operan los crditos subsidiados, que poseen competencias para evaluar el riesgo nanciero de un proyecto, pero no el riesgo tecnolgico. En lo que concierne a la realizacin de estudios de impacto de las acciones, la institucin no cuenta con una estrategia de seguimiento de los proyectos que vaya ms all del perodo de promocin ni realiza estudios sistemticos del impacto de sus polticas en el sector productivo. Sin embargo, en los ltimos aos organismos externos al FONTAR llevaron a cabo evaluaciones parciales de dicho impacto19. El nivel de coordinacin entre el FONTAR y el resto de las instituciones de fomento no es muy alto por tener como marco un sistema de fomento a la produccin que est muy fragmentado y no responde a
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Vanse Terneus y Marschoff (2002), Carullo y otros (2003), y Chudnovsky y otros (2006a y 2006b).
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una poltica estratgica de desarrollo productivo. Empero, existen casos de mayor interaccin, por ejemplo con el FONSOFT, programa en el que conuyen otros organismos en el marco de una poltica ms general instrumentada en los foros de competitividad que lleva adelante la Secretara de Industria. Con la SEPYME hay algn grado de interaccin en el programa PI-TEC, pues esta forma parte de una comisin ad hoc para interactuar en temas relacionados con los clusters. En el caso de los ANR Produccin ms Limpia, es la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable la que provee los evaluadores de proyectos. A su vez, hay cierto nivel de coordinacin con las autoridades provinciales, que representan la autoridad de aplicacin prevista en la ley de innovacin y son responsables del lanzamiento y la publicidad de las convocatorias que realiza el FONTAR, adems de actuar como ventanillas para la presentacin de los proyectos.
F.
Evaluacin del desarrollo institucional y la ecacia de las polticas
Ms all de algunos antecedentes puntuales, el sistema de fomento a las pequeas y medianas empresas en la Argentina es relativamente joven. Las principales instituciones encargadas de asistir a este conjunto de empresas tienen unos 10 aos de antigedad. Su desarrollo como sistema coincidi, a su vez, con la crisis econmica, poltica y social ms grande sufrida por el pas en dcadas. A partir de 2003, la Argentina fue recobrando cierto sentido de normalidad en su trayectoria institucional, aunque en una situacin de gran fragilidad econmica y social. El primer elemento que debemos tomar en cuenta para analizar el impacto del sistema de fomento en las pymes es que, en un contexto de grandes uctuaciones macroeconmicas perodos de depresin seguidos por otros de auge y euforia, el mayor impacto en las empresas tiene que ver con el comportamiento de las variables agregadas de la economa: la tasa de crecimiento, el tipo de cambio, y la tasa de inters y de inacin, entre otras. En este marco es mucho ms difcil determinar la ecacia del sistema de fomento a las pymes. A pesar de ello, gracias a cuatro aos de crecimiento ininterrumpido y cierta estabilidad en las variables macroeconmicas, el sistema fue adquiriendo una conguracin especca en cuanto a los instrumentos y programas ofrecidos y los montos transferidos, pero tambin en lo que hace a denir una estrategia general de poltica productiva, el tipo de diseo de las polticas y el desarrollo de la capacidad institucional de los organismos dedicados a ese n.
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A nes de 2007, existan en la Argentina 27 programas nacionales de fomento productivo dirigidos a las pequeas y medianas empresas, que cuentan con una amplia y variada oferta de servicios de apoyo. Los recursos del sistema de fomento tuvieron una evolucin creciente en los ltimos aos: por ejemplo, el gasto de la SEPYME aument de 52 millones de pesos en 2003 a 173 millones en 2006. Aun ms pronunciado fue el incremento de los fondos del FONTAR institucin de fomento orientada sobre todo, aunque no de manera exclusiva, a las pymes, que pas de asignar 11,2 millones de pesos en 2002 a 153 millones en 2006. En trminos de cobertura, no se dispone de informacin sobre el total de empresas atendidas; sin embargo, existen algunos datos parciales que dan cuenta del proceso en general. En tanto principal institucin de fomento a ese segmento de empresas que centraliza la mayor cantidad de instrumentos, la SEPYME es la que tiene una cobertura ms amplia (SEPYME, 2007), tal como podemos ver a continuacin: Quince mil pymes recibieron nanciamiento a tasas subsidiadas. Desde el ao 2000 ms de 9.000 pymes recibieron asistencia del Programa de Apoyo a la Reestructuracin Empresarial (PRE) mediante los ANR para certicar sus normas de calidad, el desarrollo de mercados y la ingeniera de sus procesos. Desde 2002 casi 400 pymes recibieron nanciamiento del FONAPYME para sus proyectos de inversin. En 2005 y 2006, 1.000 pymes participaron en actividades de capacitacin gracias a los programas de crdito scal. Cuatro mil pymes recibieron asistencia en los programas de comercio exterior, de capacitacin y de primera exportacin, consorcios de exportacin y misiones comerciales. Cerca de 9.000 pymes accedieron al crdito con avales de las SGR. El FONTAR ofrece una cobertura menor a todas luces, aunque mucho ms focalizada en un segmento de empresas especco: las que realizan proyectos de innovacin. Durante el quinquenio 2002-2006, se aprobaron en total 2.181 proyectos de innovacin tecnolgica, que representaron un compromiso por parte del FONTAR de 528.610.000 pesos20. En trminos generales, la SEPYME representa por su propia denicin institucional la instancia de intervencin cuya cobertura potencial es el total de las pymes argentinas. Esto la lleva a tener un universo muy amplio, pero un bajo nivel de cobertura en relacin con el
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Este monto gestionado est enfocado, sobre todo, aunque no de forma exclusiva, en las pymes.
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total de las pymes del pas. En cambio el FONTAR, que por lejos moviliza menores recursos y llega a un nmero de empresas mucho ms reducido, tiene una poblacin beneciaria mucho ms acotada y una cobertura relativamente ms amplia. Un elemento central que limita el impacto de los programas existentes es la ausencia de una estrategia integral de desarrollo productivo que permita articular las acciones de coyuntura con las medidas de mediano y largo plazo. En efecto, al analizar la lgica de la poltica dirigida a las pymes, los primeros elementos que sobresalen son la superposicin y descoordinacin entre los programas y los organismos, la fragmentacin de la oferta de servicios y la falta de coherencia entre los programas respecto de una poltica nacional (Baruj y Porta, 2006). A su vez, y sobre todo en el caso de la SEPYME, parecera haber cierta incongruencia entre la amplitud de los objetivos planteados en el mbito institucional y la capacidad y los recursos disponibles para la intervencin. Pese a formar parte de una poltica segmentada, la mayora de los programas de apoyo a las pymes suelen tener un carcter de tipo horizontal, que no discrimina por tipo de empresa, actividad o regin geogrfica. Muy asociados a este diseo de poltica, predominan los instrumentos de subsidios a la demanda, en un esquema congruente con el retiro de la poltica pblica de promocin del lado de la oferta, diseo prevaleciente en los esquemas tradicionales de promocin industrial de la posguerra, del cual sobreviven instituciones como el INTA y el INTI. Surgidos en buena medida como una reaccin a las polticas basadas en los modelos de innovacin de carcter lineal, los subsidios a la demanda pueden ser muy eficaces para apoyar la actividad productiva de las empresas ms dinmicas, pero no tanto para reconvertir la produccin de las empresas ms rezagadas. Tratar un universo heterogneo como si todos sus agentes fuesen iguales entraa el riesgo de favorecer de manera sistemtica a los que han desarrollado ms competencias para expresar sus propias demandas, mecanismo que puede reforzar la heterogeneidad estructural de la economa a causa del sesgado acceso a los recursos por parte de las empresas ms competitivas (Stumpo, 2007). El predomino de este diseo de poltica productiva para las pymes de la Argentina no est disociado de su modo de nanciamiento. En efecto, la difusin creciente de un tipo de poltica de carcter horizontal, orientada a los temas de gestin y competencias tecnolgicas, con un sesgo hacia el comercio externo, est vinculada al creciente peso que vienen teniendo algunos organismos internacionales de crdito en el nanciamiento de las polticas para las pymes. En el caso argentino, el organismo que desempea un protagonismo excluyente es el BID, que,
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por medio de sus Programas de Modernizacin Tecnolgica (PMT I, PMT II y PMT III), nancia la amplia mayora de los programas gestionados tanto por la SEPYME como por el FONTAR. Segn la mirada de los propios gestores de los programas, el nanciamiento del BID presenta algunas ventajas sobre el nanciamiento del presupuesto nacional: mecanismos de ejecucin presupuestaria ms giles en trminos de contratacin y compras, mecanismos ms estrictos de contabilidad y control que ordenan la gestin presupuestaria y limitan la discrecionalidad, y una mayor certidumbre acerca de la duracin de los programas, entre otras. La contrapartida es cierta rigidez en el diseo de los programas y, sobre todo, el predominio de una visin orientada a la demanda, que impide que los programas se involucren ms desde el lado de la oferta y de esta forma ejerzan un mayor impacto en el sector productivo. Sin embargo, hay dos elementos que matizan la armacin previa. En primer lugar, el BID no tiene un modelo con una denicin completa, sino una tendencia general a priorizar las soluciones de mercado sobre la planicacin pblica y, en este contexto, a restringir el nanciamiento de las instituciones pblicas. En segundo lugar, el diseo de las polticas para las pymes no responde necesariamente a la mirada de un agente externo que provee nanciamiento, sino que ese condicionamiento se cruza, como ya se mencion, con la ausencia de un enfoque estratgico por parte del Estado argentino para jar otro modelo de poltica. A pesar de este diagnstico general, existen algunos elementos ms auspiciosos y el ms novedoso y estimulante que hallamos en la poltica productiva es la aparicin de nuevas iniciativas que se proponen superar el marco del agente individual como sujeto de la poltica y adoptar, en cambio, sistemas de clusters o cadenas productivas como ejes articuladores de los programas. Tal perspectiva permite una intervencin ms directa en el territorio, basada en la interaccin de las empresas con las instituciones de apoyo, las cmaras empresariales, las universidades y los gobiernos locales, que pueden ser muy relevantes para reconstruir el tejido productivo gravemente afectado por la crisis y tambin para dar pasos rmes hacia modelos asociativos que permitan nuevos esquemas de cooperacin e integracin productivas a n de brindarles sustento a estrategias competitivas ms audaces. Esto supone, a su vez, un desafo al carcter pyme de tales iniciativas, ya que pierde cierta relevancia el tamao de las empresas como sujeto de la poltica. En este tipo de iniciativa se inscribe el programa Promocin de Clusters y Redes Productivas con Impacto en el Desarrollo Regional de la SEPYME, pero tambin el programa Proyectos Integrados de Aglomerados Productivos (PI-TEC) del FONTAR que, si bien no es exclusivo para pymes y por ello no fue incluido en la matriz de programas analizados,
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les otorga un papel protagnico21. Estas iniciativas marcan una nueva generacin de polticas productivas en la Argentina. Sin embargo, pese a su carcter muy incipiente, los escasos recursos asignados y en algunos casos una denicin de cluster o cadena muy difusa, estos programas constituyen hasta ahora pasos auspiciosos pero de alcance limitado. El desarrollo de la capacidad institucional constituye otro elemento fundamental para evaluar la ecacia del sistema de fomento de las pymes en la Argentina, ya que de ella depende, en buena medida, la implementacin exitosa de las polticas. En un trabajo reciente llevado a cabo para el BID, Angelelli, Moudry y Llisterri (2006) analizan la capacidad institucional para formular polticas de fomento para las pymes en Amrica Latina y elaboran una serie de indicadores que permiten examinar 17 instituciones de distintos pases de la regin. En el caso de la Argentina, se toma como referencia la SEPYME y el resultado de la evaluacin es una capacidad institucional moderada ubicada detrs de los tres casos de capacidad elevada: el Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE) del Brasil, el Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC) de Chile y la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE) de El Salvador. A su vez, del anlisis de capacidad institucional que se hizo en este trabajo surgen otros elementos. En primer lugar, la estabilidad institucional constituye un aspecto de suma importancia. Como se mencion en la seccin D, existe un marcado contraste en este rubro entre la SEPYME y el FONTAR: mientras que la primera tuvo en una dcada siete cambios de rango institucional y nueve del principal cargo directivo y de su ncleo inmediato, el FONTAR fue un ejemplo de estabilidad institucionalidad a pesar de las fuertes turbulencias polticas durante los aos de mayor crisis. El diseo de la ANPCyT, como rgano con cierta independencia de la lnea poltica, represent un resguardo frente a las continuas modicaciones institucionales de los ltimos aos. No fue el caso de la SEPYME, que qued expuesta a una extrema fragilidad institucional. En segundo lugar, se registra un nivel relativamente bajo de coordinacin interinstitucional. La ausencia de una estrategia de fomento productivo ms amplia y consistente limit la sinergia y la articulacin entre los organismos con programas de fomento complementarios y, en algunos casos, competitivos.
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Tambin existen programas provinciales de este tipo, aunque con un presupuesto y una cobertura ms limitados que los de los programas nacionales, como por ejemplo, el programa Distritos Productivos del Ministerio de la Produccin de la provincia de Buenos Aires y Cadenas Productivas de Crdoba de la Agencia para el Desarrollo Econmico de la Ciudad de Crdoba (ADEC).
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En tercer lugar, otro inconveniente del sistema de fomento es la debilidad de algunos de sus actores. Por ser instancias descentralizadas de los programas, las instituciones locales de apoyo, en particular, tienen fuertes debilidades para actuar como organismos de primer piso, caracterstica que llev a la SEPYME a cumplir tales funciones para poder ejercer un mayor impacto, aun cuando su funcin sea la de institucin de segundo piso. Por ltimo pero no menos importante, el aprendizaje institucional es un aspecto crtico. En el caso del FONTAR, su estabilidad institucional jug un papel muy positivo en este sentido al formar un equipo de evaluacin y gestin que fue haciendo un proceso acumulativo a lo largo del tiempo. Sin embargo, existe un marcado punto aco en todo el sistema de fomento: la ausencia de instrumentos sistemticos, independientes e integrales destinados a evaluar el impacto de los programas vigentes. Esta falta de informacin sobre el resultado de las acciones emprendidas constituye el principal elemento que limita el aprendizaje institucional. La existencia de estudios parciales de impacto, como en el caso del FONTAR, o de instancias ms informales de aprendizaje, como en la SEPYME, son elementos positivos, pero contribuyen solo de manera restringida al diseo y la implementacin de polticas ms ecaces. Un elemento complementario de la evaluacin directa del sistema es la existencia de informacin estadstica y de estudios sobre la realidad de las empresas de menor tamao y su evolucin a lo largo del tiempo. En este sentido, existen dos iniciativas recientes que realizan un aporte signicativo: el Observatorio de Empleo y Dinmica Empresarial del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y el programa Mapa Pyme, iniciativa de la SEPYME orientada a contar con un instrumento de informacin dinmica cualitativa y cuantitativa sobre las pequeas y medianas empresas obtenida mediante una encuesta trimestral.
G. Conclusiones
Durante el perodo 2003-2007, la mayora de los indicadores de la conducta y el desempeo de las pequeas y medianas empresas tasa neta de creacin de rmas, empleo y exportaciones, entre otros arrojaron un saldo muy positivo que reeja el acelerado proceso de crecimiento de la economa argentina posterior a la crisis de 2001 y 2002. El cambio en los precios relativos derivado de una persistente devaluacin real de la moneda argentina y, en este marco, la recomposicin de la demanda interna y, sobre todo, del consumo constituyeron factores importantes en la recuperacin del mercado interno y, con l, de un entramado de pymes que haba sufrido con mucha intensidad el rgimen previo de apertura y atraso cambiario.
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No obstante, tal aceleracin del crecimiento econmico no redund en un proceso de cambio estructural. En un marco de fuerte heterogeneidad y debilidad de los entramados productivos locales, no se registran cambios de relevancia en la estructura productiva local, la sustitucin de insumos importados o la conducta innovadora de las rmas. En este contexto, existen fuertes limitaciones para profundizar el dinamismo productivo y a su vez lograr una insercin internacional ms agresiva en los segmentos de mayor complejidad tecnolgica de las cadenas globales de valor. La poltica hacia las pymes es un buen instrumento para propiciar esta meta. La creacin en los ltimos 10 aos de un sistema de fomento enfocado en este segmento de empresas abre oportunidades para subsanar las debilidades estructurales de la economa argentina y cambiar el perl de especializacin productiva que tiene el pas. A partir de una revisin de los programas implementados y de un anlisis de la capacidad institucional de los sistemas de apoyo se puede llegar a un conjunto de conclusiones sobre el desempeo del sistema de fomento a las pymes. En primer lugar, tal como se vio en la seccin previa, los recursos financieros transferidos a las empresas no parecen ser un tema crucial. La debilidad del sistema parecera estar ms vinculada con la capacidad institucional o el diseo de las polticas que con una grave restriccin de los recursos. Sin embargo, el hecho de abordar ambas cuestiones plantea para el futuro una exigencia en este sentido, sobre todo en las fuentes de financiamiento. En el caso argentino, el financiamiento de los programas por parte de los organismos internacionales de crdito es demasiado alto, en detrimento del compromiso presupuestario directo del Estado nacional, elemento que juega un papel relevante tanto en trminos de la capacidad institucional como del diseo de los instrumentos. Por otro lado, desde el punto de vista de la capacidad institucional, hay dos elementos crticos. En primer lugar, la falta de evaluacin de los programas existentes: de hecho, no existen mecanismos sistemticos e integrales que permitan conocer el impacto real de las polticas. La existencia de estudios de impacto parciales o de mecanismos de aprendizaje informales resulta a todas luces insuciente para dotar a la poltica de una mayor ecacia. En segundo lugar, hay un problema de estabilidad institucional que se evidencia sobre todo en la SEPYME. Distinto es el caso del FONTAR, que, por tener un formato de agencia independiente, logr amortiguar las consecuencias de los cambios institucionales gracias a la continuidad del ncleo responsable de los aspectos tcnicos y la gestin.
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En lo que concierne al diseo de las polticas, la enorme mayora de los programas estn basados en el nanciamiento crditos o subsidios de los proyectos presentados por las propias empresas. Del lado de la oferta no existe un involucramiento mayor que permita avanzar hacia polticas ms audaces en trminos de su complejidad tecnolgica y la capacidad de resolver problemas de mayor envergadura. Esta modalidad de intervencin horizontal basada en los subsidios a la demanda reeja, a su vez, ciertas debilidades en las competencias de intervencin, dado que tales polticas de oferta tienen un umbral tambin ms alto en lo que respecta a los requerimientos institucionales (recursos humanos y nancieros). Al mismo tiempo, se observa que en los ltimos aos comenzaron a aparecer iniciativas novedosas, como el programa de complejos productivos regionales (clusters) de la SEPYME o el PI-TEC del FONTAR, que implican un cambio respecto al sujeto de las polticas: los beneciarios ya no son rmas individuales sino conglomerados o redes de empresas e instituciones locales. Esta modicacin permite nuevas formas de intervencin en el territorio, pues se abordan no solo las debilidades competitivas individuales sino que se promueve el desarrollo de mecanismos de cooperacin y complementariedad que permiten mejorar la eciencia colectiva. Sin embargo, estas nuevas iniciativas todava tienen un carcter incipiente y operan a una escala reducida. Por ltimo, la poltica hacia las pymes presenta debilidades desde el punto de vista estratgico, pues tiene una reducida capacidad para priorizar actividades productivas y regiones geogrcas. Si se avanza en la denicin de algunos criterios generales de planeamiento estratgico, se podran jerarquizar las intervenciones sobre el entramado productivo y lograr una mejor articulacin entre los distintos programas e instituciones y con el resto de las polticas pblicas que afectan la evolucin de las actividades productivas.
Bibliografa
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Captulo III
El sistema de fomento a las micro y pequeas empresas en el Brasil

Marco Crocco 1 Fabiana Santos 2
A. Introduccin
En el Brasil, el debate sobre la importancia de las micro y pequeas empresas (MPE) para el desarrollo econmico adquiri relevancia en la dcada de 1980. Uno de los resultados de este cambio de postura fue la inclusin de tres artculos en la Constitucin Federal de 1988, a saber: el artculo 146, inciso III, acpite d), que establece normas generales en materia tributaria y dene un tratamiento diferenciado y preferencial para las micro y pequeas empresas; el artculo 170, inciso IX, que dispone un tratamiento preferencial para las pequeas empresas brasileas de capital nacional, y el artculo 179, que instituye un tratamiento jurdico diferenciado (para las micro y pequeas empresas), con miras a incentivarlas mediante la simplicacin de sus obligaciones administrativas, tributarias, previsionales y crediticias o mediante su eliminacin o reduccin por ley.
Profesor adjunto del Centro de Desarrollo y Planificacin Regional (CEDEPLAR)/ Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG). E-mail: crocco@cedeplar.ufmg.br. Investigadora asociada del Centro de Desarrollo y Planificacin Regional (CEDEPLAR)/ Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG). E-mail: fabiana@cedeplar.ufmg.br.
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No obstante, recin a mediados de los aos noventa se retom el inters por las MPE en virtud de la enmienda constitucional N 06/95 que modic la redaccin del citado artculo 170, conriendo tratamiento preferencial a las pequeas empresas constituidas de acuerdo a las leyes brasileas, con sede y administracin en el pas. Posteriormente se establecieron otros mecanismos de apoyo mediante la reglamentacin de los artculos constitucionales ley 9.317/96, conocida como ley federal del simple, que orden el tratamiento tributario diferenciado de las MPE y la ley 9.841/99, conocida como estatuto de la micro y pequea empresa, que regul aspectos como la previsin social, las relaciones laborales, las lneas de crdito especcas para el sector y para las actividades de investigacin, desarrollo e innovacin y dispuso la creacin del Foro Permanente de Micro y Pequeas Empresas. Lo anterior no puede disociarse de las reformas liberalizadoras implementadas dura y enrgicamente y de sus consecuencias, que plantearon grandes retos para la supervivencia de las empresas nacionales y, sobre todo, de las MPE. La base del ajuste microeconmico a que ellas dieron lugar fue, primero, aumentar la productividad mediante la contraccin acentuada del empleo tasas de crecimiento muy bajas o negativas, as como precarizacin e incremento del trabajo informal, a n de compensar el lento crecimiento del producto. En segundo lugar, los sectores con ventajas comparativas estticas, esto es, los de uso intensivo de recursos naturales y escala, pero escasa capacidad de agregar valor y bajo potencial de generacin de empleo, fueron los ms favorecidos con el nuevo modelo de desarrollo. Por ltimo, el peso que adquiri la funcin nanciera en las actividades empresariales durante un largo perodo en que se registraron altas tasas de inacin contribuy a reducir el dinamismo productivo, ya que debido al alza de las tasas de inters las decisiones de inversin se orientaron al mbito de las nanzas en detrimento de la produccin, que presentaba mayor riesgo y menor rentabilidad. Sin duda, los costos de la reestructuracin desencadenada por el nuevo modelo fueron signicativos: desmantelamiento de algunos segmentos industriales, prdida de puestos de trabajo, cierre de empresas y reduccin de la capacidad de arrastre de la industria respecto de los dems sectores. En consecuencia, el apoyo a las MPE dentro del marco neoliberal surgi como una alternativa para crear puestos de trabajo los cuales estaban cada vez ms escasos debido a la racionalizacin, subcontratacin y disminucin del nmero de grandes empresas en que se haba traducido el ajuste y reactivar las redes productivas tradicionales de uso intensivo de mano de obra. Sin embargo, dadas las condiciones macroeconmicas prevalecientes en los aos noventa y la falta de polticas orientadas al sector productivo, el apoyo a las MPE no tuvo los efectos previstos.
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Recin en 2003, tras la eleccin del Presidente Lula, comenzaron a concretarse pequeas alteraciones del modelo de desarrollo, sobre todo la instauracin de la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior (PITCE). Pese a que se conservaron las polticas macroeconmicas del gobierno anterior, se le asign especial importancia a la poltica industrial como instrumento esencial para promover el desarrollo econmico. En general, la denicin y coordinacin de las polticas relacionadas con las MPE se centraron en el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC) por medio del Foro Permanente de Micro y Pequeas Empresas, que congrega a los rganos gubernamentales y no gubernamentales pertinentes. Cabe destacar que el esfuerzo por centralizar la coordinacin no impidi la adopcin de polticas de apoyo por parte de otras entidades estatales, entre ellas el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES), el Ministerio de Ciencia y Tecnologa (MCT) y la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP), y no gubernamentales como el Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE), las federaciones de las diversas industrias y sus rganos conexos.
B. Caractersticas de las micro y pequeas empresas brasileas3

1. Denicin de micro y pequea empresa
En el Brasil no existe una denicin nica para las micro, pequeas, medianas y grandes empresas, aceptada por las diversas instituciones y estudios y que sirva de base para la aplicacin de polticas. Este es un problema central, ya que el hecho de encuadrar a las empresas en una taxonoma determinada facilita su acceso a diversos programas de apoyo como crditos, promocin de las exportaciones y esquemas tributarios, entre otros. Morais (2005) demostr que existen dos indicadores bsicos para clasicar a las empresas segn su tamao: nmero de personas empleadas e ingreso anual bruto. Generalmente, el primero se utiliza en los estudios econmicos destinados a caracterizar el desempeo de las MPE, mientras que el segundo se usa para evaluar las condiciones necesarias para incorporarlas a los programas de crdito, incentivos scales y tributacin
3
A lo largo de la presente seccin y de las siguientes, en algunas oportunidades se hace referencia a valores en reales. Para mayor claridad del lector, las tasas de cambio medio anual del real respecto del dlar son las siguientes: ao 2000: 1,829; ao 2001: 2,350; ao 2002: 2,920; ao 2003: 3,077; ao 2004: 2,925; ao 2005: 2,434; ao 2006: 2,175; ao 2007: 1,947; ao 2008: 1,834.
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simplicada. Adems, aunque exista un solo parmetro de clasicacin, existen diversos mtodos para establecer los lmites de las categoras pertinentes. En 2005, una microempresa se dena como aquella cuyo valor mximo de facturacin bruta anual oscilaba entre los 433.000 y los 900.000 reales segn el estatuto de las MPE y el fondo de garanta del BNDES, respectivamente. La importancia del tema radica en que afecta tanto a las empresas como a las polticas pblicas orientadas a las MPE. Desde el punto de vista de las primeras, provoca incertidumbre y contribuye a crear una asimetra competitiva entre las rmas. Por una parte, la ausencia de un marco institucional claramente denido entorpece la planicacin empresarial. El hecho de que ciertas instituciones consideren que una entidad determinada calica como microempresa y otras no les diculta el acceso a las fuentes de nanciacin, las estimaciones de costos y la planicacin estratgica. Por otra, la asimetra entre las empresas obedece a que, segn su tamao, pueden utilizar diversos mecanismos de fomento como reduccin de los impuestos, crditos o subsidios a la exportacin. As, una empresa cuya facturacin en 2005 fue de 500.000 reales sera una microempresa elegible para acceder a los fondos del BNDES, pero no a las lneas de crdito del Banco del Brasil y la Caja Econmica Federal. En cuanto a la gobernabilidad pblica orientada a las MPE, los numerosos criterios existentes dicultan el dilogo entre las diversas instituciones de apoyo y obstaculizan la implementacin y coordinacin de las polticas pblicas como es el caso de aquellas de carcter industrial y regional. Por consiguiente, es importante unicar dichos criterios para garantizar que el marco institucional quede bien denido y enfocado. La ley general de las micro y pequeas empresas (ley complementaria 123/06) estableci los lmites para los incentivos tributarios y el apoyo gubernamental a las MPE. Tambin adopt las deniciones del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) para todas las polticas e instrumentos relacionados con el comercio exterior. Pese a este nuevo marco normativo, en el Brasil contina existiendo una amplia gama de criterios de denicin, especialmente en cuanto a la nanciacin y fomento de la innovacin4.
Para la FINEP y el BNDES, las microempresas son aquellas cuyo ingreso bruto operativo (IBO) es igual o inferior a los 1,2 millones de reales, mientras que el de las pequeas empresas oscila entre este monto y los 10,5 millones. En cambio, de acuerdo con la ley general de las micro y pequeas empresas, el IBO de las primeras debe ser igual o inferior a los 240.000 reales y, en el caso de las segundas, vara entre 240.000 y 2,4 millones.
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2.
Nmero de establecimientos
Segn datos del Ministerio del Trabajo y Empleo (MTE), en 2005 haba 2.096.121 MPE denidas de acuerdo con la clasicacin elaborada por el SEBRAE5 sobre la base del nmero de empleados (vase el cuadro III.1). De este total, 1.799.501 eran microempresas, lo que equivale al 83,7%. La mayora de estos establecimientos (aproximadamente un 46%) perteneca al mbito del comercio, seguido del sector de servicios (38,3%), la industria (12,2%) y, por ltimo, la construccin civil (3,3%).
Cuadro III.1 BRASIL: NMERO DE ESTABLECIMIENTOS SEGN SECTOR DE ACTIVIDAD Y TAMAO, 2005 Tamao Micro Pequea Mediana Grande Total Comercio 830 048 119 300 8 124 4 312 961 784 Servicios 689 766 127 669 14 943 13 251 845 629 Industria 219 620 40 492 8 524 1 609 270 245 Construccin 60 067 9 159 1 780 242 71 248 Total 1 799 501 296 620 33 371 19 414 2 148 906
Fuente: Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas/Departamento Intersindical de Estadsticas y Estudios Socioeconmicos (SEBRAE/DIEESE), Anurio do trabalho na micro e pequena empresa, Brasilia, julio de 2007. Nota: Incluye solamente los establecimientos que tienen empleados.
Como puede observarse en el cuadro III.2, la evolucin reciente de las MPE puede considerarse satisfactoria, sobre todo en cuanto al incremento del nmero de pequeas empresas. Entre 2001 y 2005, la tasa de crecimiento de este tipo de establecimientos en el Brasil alcanz un 18,6%. Cabe sealar que a lo largo del perodo analizado el aumento de las microempresas fue ligeramente inferior (17,6%) a la media nacional, mientras que el de las pequeas fue casi seis puntos superior (24,7%).
Segn la definicin del SEBRAE, las microempresas de la industria y la construccin emplean entre 1 y 19 personas, y las del comercio y los servicios, entre 1 y 9. En cambio, las pequeas empresas tienen de 20 a 99 empleados en el primer caso y de 10 a 49 personas en el segundo. No obstante, el Catastro Central de Empresas (CEMPRE) del Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE) considera cuatro categoras de tamao por sector: de 0 a 4, de 5 a 19, de 20 a 99 y de ms de 100 empleados. Las fuentes primarias de las bases de datos del SEBRAE y del CEMPRE son similares, pero dado que el primero solo considera las empresas situadas en reas urbanas y que poseen empleados, su fuente de informacin es mucho ms restringida que la del CEMPRE. La caracterizacin de las MPE brasileas realizada en este trabajo incluye algunos datos elaborados por el CEMPRE, siempre y cuando permitan comprender mejor la dinmica que las orienta.
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Cuadro III.2 BRASIL: TASA DE CRECIMIENTO DEL NMERO DE ESTABLECIMIENTOS SEGN TAMAO, 20012005 (En porcentajes) Ao 2002 2003 2004 2005 2001-2005 Micro 5,1 2,9 4,2 4,4 17,6 Pequea 5,9 3,9 7,0 5,8 24,7 Mediana 3,9 3,6 6,3 5,2 20,3 Grande 4,5 3,0 6,9 6,1 22,1 Total 5,2 3,0 4,6 4,6 18,6
Fuente: Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas/Departamento Intersindical de Estadsticas y Estudios Socioeconmicos (SEBRAE/DIEESE), Anurio do trabalho na micro e pequena empresa, Brasilia, julio de 2007. Nota: Incluye solamente los establecimientos que tienen empleados.
3.
Evolucin del empleo y las remuneraciones
En 2005, las MPE eran responsables de 12.615.660 empleos formales, es decir, un 52% del total de este tipo de ocupaciones en el Brasil, lo que rearma el papel central que desempean en materia de generacin de empleo (vase el cuadro III.3).
Cuadro III.3 BRASIL: NMERO DE EMPLEADOS SEGN TAMAO DEL ESTABLECIMIENTO Y SECTOR DE ACTIVIDAD, 2005 Tamao Micro Pequea Mediana Grande Total Comercio 2 446 701 2 131 645 554 341 872 502 6 005 189 Servicios 1 969 548 2 523 359 1 024 002 4 983 853 10 510 762 Industria 1 216 148 1 658 372 1 768 599 1 979 893 6 623 012 Construccin 283 972 375 915 341 463 244 045 1 245 395 Total 5 916 369 6 699 291 3 688 405 8 080 293 24 384 358
Fuente: Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas/Departamento Intersindical de Estadsticas y Estudios Socioeconmicos (SEBRAE/DIEESE), Anurio do trabalho na micro e pequena empresa, Brasilia, julio de 2007.
El cuadro III.4 ilustra la incidencia del empleo de las MPE en los diversos sectores. Es posible observar la relevancia del papel que desempean estas empresas en el sector del comercio, ya que en 2005 generaron un 76,2% del empleo formal. Adems, fue el nico sector en que la participacin de las microempresas super la del segmento de pequeas empresas. En cuanto al sector de servicios y la industria, las MPE representan en promedio un 43% del empleo (el 42,7% y el 43,4%, respectivamente), mientras que en la construccin civil la cifra alcanza al 53%.
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Cuadro III.4 BRASIL: DISTRIBUCIN DEL NMERO DE EMPLEADOS SEGN TAMAO DEL ESTABLECIMIENTO Y SECTOR DE ACTIVIDAD, 2005 (En porcentajes) Tamao Micro Pequea Mediana Grande Total Comercio 40,7 35,5 9,2 14,5 100 Servicios 18,7 24,0 9,7 47,4 100 Industria 18,4 25,0 26,7 29,9 100 Construccin 22,8 30,2 27,4 19,6 100 Total 24,3 27,5 15,1 33,1 100
Pese al dinamismo de las micro y pequeas empresas en cuanto a nmero de establecimientos y de empleos formales, la remuneracin media en ambas contina siendo la ms baja del Brasil. Los datos incluidos en el cuadro III.5 muestran que esta depende del tamao de la empresa en todos los sectores de la economa, siendo inferior en las microempresas y mayor en las grandes. El desempeo de las MPE en el comercio y la construccin civil es ligeramente mejor que en los dems, ya que en promedio las remuneraciones de las microempresas varan entre un 78% del valor medio nacional en el primer caso y un 95% en el segundo.
Cuadro III.5 BRASIL: REMUNERACIN MEDIA DE LOS EMPLEADOS SEGN TAMAO DE LA EMPRESA Y SECTOR DE ACTIVIDAD, 2005 (En reales) Tamao Micro Pequea Mediana Grande Total Sector Comercio 537 695 850 1 060 698 Servicios 668 985 1 088 1 338 1 103 Industria 663 883 1 295 1 560 1 155 Construccin 675 780 938 1 045 851
Cabe sealar que pese a tener la remuneracin media ms baja como lo muestra el cuadro III.6, la evolucin reciente de las microempresas es superior a la observada en las pequeas empresas de todos los sectores, salvo en la rama de construccin civil. Es probable que este desempeo obedezca al comportamiento de la economa brasilea durante el perodo estudiado. Los ingresos de la poblacin ms pobre aumentaron debido a
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la aplicacin de programas asistenciales como Bolsa Familia, que abarca a 11 millones de familias, de micronanzas y de crdito consignado del gobierno, cuyo crecimiento alcanz un 84,3%; a la estabilidad de precios sobre todo gracias a la baja de precios de los alimentos y al incremento del empleo, un hecho que afecta directamente el consumo de bienes de primera necesidad.
Cuadro III.6 BRASIL: TASA DE CRECIMIENTO DE LA REMUNERACIN MEDIA DE LAS MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS SEGN SECTOR DE ACTIVIDAD, 2001-2005 (En porcentajes) Sector Comercio Servicios Industria Construccin Micro 43,6 35,8 43,8 41,8 Pequea 30,1 29,1 38,2 42,3
4.
El desempeo exportador
La dinmica de las MPE tambin puede analizarse desde la perspectiva de su desempeo como exportadoras (vase el cuadro III.7). Este tipo de empresas tienen un acceso limitado al mercado externo y su participacin relativa en el valor total de las exportaciones disminuy del 3,6% en 1998 al 2,7% en 20056. Ello obedeci principalmente a que el incremento anual del monto exportado por este tipo de empresas (un 5,4% las micro y un 8,3% las pequeas) fue inferior a la media nacional (12,7%). Esto favoreci a las grandes empresas, cuya participacin aument cerca de 10 puntos porcentuales producto de una tasa media de crecimiento anual del 15,2%. La trayectoria exportadora de las MPE a lo largo de los ltimos aos puede explicarse, por una parte, debido al perl del desempeo exportador brasileo, notablemente concentrado en la produccin a gran escala de productos bsicos y, por otra, a causa de las dicultades de las MPE para superar las barreras tcnicas calidad, tosanitarias y otras y de logstica cuando tratan de colocar sus productos en los mercados externos.
En la encuesta realizada por el SEBRAE y Vox Populi (SEBRAE/Vox Populi, 2007) se cre una categora especial de MPE que destacan del resto y que incluye las empresas de menos de 100 empleados cuyas exportaciones anuales superan los 2,5 millones de dlares.
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Cuadro III.7 BRASIL: PARTICIPACIN DE LAS MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS EN LAS EXPORTACIONES Tamao Micro Pequea Total micro y pequea Micro y pequea (MP) especial Mediana Grande Sin clasicar Total Micro Pequea Total micro y pequea MP especial Mediana Grande Sin clasicar Total 1998 241,50 1 599,40 1 840,80 6 815,70 9 595,90 32 832,90 14,30 51 099,70 0,5 3,1 3,6 13,3 18,8 64,3 0 100 Valor de las exportaciones (en millones de dlares) 2001 2004 301,80 364,10 1 991,20 2 293,00 5 730,40 9 221,50 40 869,70 24,60 2 639,40 3 003,50 8 679,00 14 614,80 69 945,20 2,50 Tasa media de crecimiento anual (en porcentajes) 1998 - 2005 5,4 8,3 7,9 6,4 7,2 15,2 40,1 12,7
2005 348,90 2 795,40 3 144,40 10 550,30 15 614,80 88 630,80 151,30 118 091,50 0,3 2,4 2,7 8,9 13,2 75,1 1 100
58 139,20 96 245,00 Participacin porcentual 0,5 0,4 3,4 3,9 9,9 15,9 70,3 0 100 2,7 3,1 9 15,2 72,7 0 100
Fuente: Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE), As micro e pequenas empresas na exportao brasileira. Brasil e Estados, Brasilia, Observatrio SEBRAE, 2006. Nota: Incluye las exportaciones realizadas por personas fsicas, identicadas por su nmero de registro en el Catastro de Personas Fsicas (CPF).
Al respecto, cabe mencionar la existencia de un grupo de micro y pequeas empresas que el SEBRAE denomina MPE especiales y que concentran la mayor parte de las exportaciones del sector. Como lo muestra el cuadro III.7, el valor de sus ventas externas creci un 6,4% anual en el perodo reciente (SEBRAE, 2006). Contrariamente a lo observado en el caso de las MPE en general, cuyo dinamismo exportador obedeci a los bienes industriales, las MPE especiales exportan sobre todo productos agrcolas caf, soja y azcar de caa, que corresponden a un tercio del valor exportado, as como minerales y calzados. Esto condujo a que dos tercios de sus exportaciones se concentraran en los productos industrializados de tecnologa menos avanzada en comparacin con un 48% medio en el caso de las MPE en general y a una relacin entre bienes no industrializados e industrializados de 0,58 (0,185 en estas ltimas).
5.
Facturacin
En relacin con la facturacin bruta anual, las encuestas realizadas recientemente por el SEBRAE y Vox Populi (SEBRAE/Vox Populi, 2007) (vase el cuadro III.8) muestran un incremento de tamao de
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las MPE. Entre 2000 y 2005, la proporcin de este tipo de empresas cuya facturacin fue inferior a los 60.000 reales disminuy del 48% al 36%, mientras que la participacin del rango comprendido entre 120.000 y 360.000 reales aument del 13% al 19%. Adems, el aporte de las dos categoras siguientes (de 360.000 a 600.000 y de 600.000 a 840.000 reales) tambin se increment, aunque en menor medida (un punto porcentual). El leve aumento en la escala de las MPE de menor tamao parece corroborar los efectos positivos del alza de ingresos que experiment la poblacin de menor renta en este segmento de empresas. Es probable que el dinamismo exportador de las MPE especiales tambin haya contribuido a esta situacin.
Cuadro III.8 BRASIL: DISTRIBUCIN DE LAS MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS ESPECIALES SEGN FACTURACIN BRUTA ANUAL (En porcentajes) Rango (en reales) Hasta 60 000 Desde 60 000 hasta 120 000 Desde 120 000 hasta 360 000 Desde 360 000 hasta 600 000 Desde 600 000 hasta 840 000 Desde 840 000 hasta 1 080 000 Desde 1 080 000 hasta 1 200 000 Ms de 1 200 000 No inform 2000-2002 48 25 13 5 2 2 1 2 2003 43 21 17 6 1 1 1 1 8 2004 42 21 17 6 2 1 1 3 8 2005 36 23 19 6 3 1 1 1 9
Fuente: Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE), Apoio s micro e pequenas empresas no acesso tecnologia e inovao, documento presentado en el Primer simpsio sobre qualicao e certicao em tecnologia da informao, So Paulo, 31 de julio de 2007.
a)
Inversiones
Otros factores que respaldan la tendencia positiva que impuls a las MPE estn vinculados a los recursos asignados a la inversin. Los datos del cuadro III.9 muestran que en 2005 el monto de inversiones en capital jo ascendi a casi 61.000 reales, lo que representa un aumento real cercano al 16% respecto del ao 2000. No obstante, al examinar el perodo posterior a 2002, el incremento acumulado hasta 2005 fue del 58,8%, lo que equivale a una tasa media anual del 16,7%.
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Cuadro III.9 BRASIL: PERFIL DEL GASTO DE LAS MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS, AOS SELECCIONADOS (Valor medio anual, en reales) Partidas de gasto Gasto medio en concepto de inversin ja Gasto medio en concepto de capital de giro 2000 53 108,85 27 172,87 2001 119 273,83 51 766,53 2002 38 766,13 16 644,70 2003 52 837,34 21 973,76 2004 46 434,31 21 374,78 2005 61 559,23 25 797,83
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE), Apoio s micro e pequenas empresas no acesso tecnologia e inovao, documento presentado en el Primer simpsio sobre qualicao e certicao em tecnologia da informao, So Paulo, 31 de julio de 2007.
En ese mismo perodo, los gastos por concepto de capital de giro no presentan un comportamiento tan lineal. El valor medio del ao 2005 fue de 25.797,83 reales, un monto inferior al observado en 2000 (27.172,87 reales) que, en comparacin con las cifras correspondientes a 2002, muestra un alza acumulada del 55% o una tasa media anual del 15,7% (vase el cuadro III.10). Estos datos sugieren que la incorporacin de nuevos equipos impuls un proceso de modernizacin en el mbito productivo. Este no puede disociarse del buen desempeo de las MPE en el perodo analizado, ya que una facturacin ms elevada implica la disponibilidad de mayor nmero de recursos propios para asignarlos a las inversiones. Tampoco puede separarse de la poltica industrial del gobierno federal. En efecto, las medidas implementadas por este eje estratgico se orientan prioritariamente a las MPE y sus mecanismos estimulan sobre todo la adquisicin y renovacin de los bienes de capital7. No obstante, es posible que una tasa ms baja de expansin del capital de giro indique un menor grado de ocupacin vinculada a los nuevos bienes de capital.
Cuadro III.10 BRASIL: TASA DE VARIACIN DEL GASTO DE LAS MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS, AOS SELECCIONADOS (En porcentajes) Partidas de gasto Gasto medio en concepto de inversin ja Gasto medio en concepto de capital de giro Acumulado 15,9 -5,1 2000-2005 Gasto medio anual 3,0 -1,0 Acumulado 58,8 55,0 2002-2005 Gasto medio anual 16,7 15,7
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE), Apoio s micro e pequenas empresas no acesso tecnologia e inovao, documento presentado en el Primer simpsio sobre qualicao e certicao em tecnologia da informao, So Paulo, 31 de julio de 2007.
Prueba de ello es el aumento de los desembolsos del BNDES, especialmente en programas orientados al financiamiento de mquinas y equipos. De hecho, entre 2000 y 2005 los gastos del BNDES relacionados con las MPE se incrementaron de 1.400 millones a 4.000 millones de reales.
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b)
Financiacin
El acceso al crdito contina siendo el taln de Aquiles de las MPE brasileas, como lo demuestra el cuadro III.11 basado en informacin recopilada mediante las encuestas del SEBRAE y Vox Populi (SEBRAE/ Vox Populi, 2007). En 2005, un 93% de las empresas entrevistadas declararon haber utilizado recursos propios para nanciar inversiones en capital jo, proporcin que supera casi 20 puntos porcentuales la del perodo 2000-2002. No obstante, pese al incremento del nmero de empresas que manifestaron haber recurrido a prstamos bancarios en el mismo perodo, la cifra pertinente fue mucho menor que la de aquellas que emplearon sus propios recursos. El aumento del uso de prstamos bancarios obedeci a que dejaron de utilizar otras fuentes de recursos como el cheque a fecha o postdatado que en el Brasil se denomina predatado, los prstamos personales y el cheque con sobregiro autorizado cheque especial, entre otros. En cuanto a las fuentes de recursos para el capital de giro (vase el cuadro III.11), a comienzos de la dcada hubo una leve mejora. La proporcin de empresas que declararon haber utilizado recursos propios para nanciar sus gastos se mantuvo elevada y constante en el perodo analizado, pero tambin aument el nmero de las que manifestaron haber recurrido a prstamos bancarios (del 6% al 11%). Es muy probable que esto haya obedecido a la reduccin de las tasas de inters, as como a la tendencia creciente de la banca de ingresar a este nicho de mercado poco aprovechado en el Brasil. Sin duda, los anlisis recientes de los mercados de crdito revelan el inters cada vez mayor de los grandes bancos por ofrecer prstamos a las MPE. La primera medida implementada por las partes interesadas se orient a disminuir la asimetra de informacin entre estas ltimas y la banca. Adems, la nueva ley general de las micro y pequeas empresas apunta a mitigar dicha asimetra, en la medida en que permite traspasar la historia bancaria de las MPE, de sus propietarios y socios.
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Cuadro III.11 BRASIL: ORIGEN DE RECURSOS DE LAS MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS, AOS SELECCIONADOS (En porcentajes) Fuentesa 2000-2002 Capital jo Recursos propios Prstamos bancarios Cheque a fecha Prstamos de amigos/parientes Cheque en descubierto, con lmite Tarjeta de crdito Otros recursos b 12 4 4 1 74 10 Capital de giro 89 6 2003 Capital jo 93 14 12 10 10 6 1 Capital de giro 88 10 11 5 8 6 1 2004 Capital jo 94 13 10 10 8 6 1 Capital de giro 87 12 11 7 7 5 1 2005 Capital jo 93 14 11 11 8 6 0 Capital de giro 88 11 9 6 6 5 1
Fuente: Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE), Apoio s micro e pequenas empresas no acesso tecnologia e inovao, documento presentado en el Primer simpsio sobre qualicao e certicao em tecnologia da informao, So Paulo, 31 de julio de 2007.
a b
Cada entrevistado puede indicar ms de una fuente de recursos. Incluye lmite de crdito por concepto de cheques en descubierto, tarjetas de crdito y cheques a fecha.
c)
El gasto en investigacin y desarrollo
Un estudio realizado por el SEBRAE (2007) destaca que, a comienzos de la dcada, uno de los factores de xito sealados por los micro y pequeos empresarios en relacin con la reduccin de la tasa de mortalidad de las MPE fue el acceso a nuevas tecnologas. Como se aprecia en el cuadro III.12, en 2003 las empresas brasileas asignaban cerca del 0,53% de su facturacin a investigacin y desarrollo, lo que representa un valor medio anual de 1.032.000 reales. Existe una asimetra notable al comparar las cifras con el tamao de las empresas. El porcentaje de la facturacin total que gastan las pequeas empresas en investigacin y desarrollo es inferior a la media nacional y alcanza un 0,38% en el caso de aquellas que emplean de 10 a 29 personas y un 0,35% entre las que tienen de 30 a 49 empleados. Ms relevante an es el diferencial en cuanto al monto de desembolso medio. En las dos categoras de empresas mencionadas, este ronda el 7% y el 15,4% del gasto medio nacional, respectivamente. Este escenario adquiere un signicado ms grave cuando la muestra se diferencia en cuanto al origen del capital. De acuerdo con los datos del cuadro III.13, en el perodo 2001-2003 la tasa de innovacin porcentaje de empresas innovadoras respecto del total de rmas existentes de las empresas nacionales fue inferior a la registrada en las empresas extranjeras de todos los tamaos.
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Cuadro III.12 BRASIL: GASTO MEDIO EN INVESTIGACIN Y DESARROLLO SEGN TAMAO DE EMPRESA, 2003 Nmero de empleados Total De 10 a 29 De 30 a 49 De 50 a 99 De 100 a 249 De 250 a 499 500 y ms Gasto en investigacin y desarrollo (en porcentajes) 0,53 0,38 0,35 0,26 0,22 0,26 0,68 Gasto medio en investigacin y desarrollo por empresa (en miles de reales) 1 032 73 159 236 379 850 5 948
Fuente: Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), Pesquisa de inovao tecnolgica: PINTEC 2003, Ro de Janeiro, 2005.
Cuadro III.13 BRASIL: TASA DE INNOVACIN DE LA INDUSTRIA SEGN ORIGEN DEL CAPITAL Y TAMAO DE LA EMPRESA, 2001-2003 (En porcentajes) Nmero de ocupados Total De 10 a 29 De 30 a 49 De 50 a 99 De 100 a 249 De 250 a 499 500 y ms General 32,7 30,4 34,0 34,2 42,9 44,9 68,9 Empresas nacionales Producto Proceso 19,9 26,4 18,9 21,1 18,6 23,9 24,8 50,2 24 28,6 28 37,1 36,8 60,6 General 55,6 31,4 44,9 56,7 53,8 64,1 82,0 Empresas extranjeras Producto Proceso 37,9 45,2 7,1 37,1 34,1 39,6 47,1 65,3 24,9 27,2 47,4 43,2 48,9 74,3
Fuente: Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), Pesquisa de inovao tecnolgica: PINTEC 2003, Ro de Janeiro, 2005.
La baja tasa de innovacin de las MPE y su menor capacidad de invertir en investigacin y desarrollo e innovar constituyen la raz de sus dicultades para acceder a los mercados nacionales ms sosticados y a los mercados externos8. Tambin explicaran por qu el nivel salarial y los precios de este tipo de empresas son inferiores a los que prevalecen en las empresas innovadoras. El reconocimiento de la importancia de la innovacin para la supervivencia y crecimiento de las MPE por parte del gobierno ha fomentado la creacin de mecanismos orientados a estimular la innovacin en este tipo de empresas y la apertura de nuevas fuentes de nanciamiento, incluso la subvencin econmica con recursos no reembolsables.
De Negri y Freitas (2004) muestran que la innovacin es uno de los factores determinantes de las exportaciones brasileas.
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C. Polticas de apoyo gubernamental al sector productivo: la PITCE y las micro y pequeas empresas
En noviembre de 2003 se public un documento que contena las directrices de la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior (PITCE), elaborado despus de un amplio debate que involucr a diversos ministerios y rganos de gobierno. En el primer trimestre de 2004 se divulgaron varios programas y medidas destinadas a implementar esa poltica. La PITCE fue considerada un paraguas de las acciones relacionadas con el sector productivo, dado que apuntaba a modicar el entorno normativo e institucional en favor de la inversin orientada a la produccin e innovacin. Una poltica industrial slida es un factor crucial para crear un ambiente propicio para las MPE, dado que este tipo de empresas son ms vulnerables a los cambios que se producen en el entorno externo. De hecho, en la mencionada Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior se propone un marco articulado que comprende la eciencia de la industria, la innovacin tecnolgica y la insercin internacional, con el objeto de garantizar la mejora de la competitividad sistmica. Implica tambin una evolucin respecto de polticas anteriores orientadas al sector productivo: por una parte, representa un avance en comparacin con los aos cincuenta, sesenta y setenta, cuando la preocupacin central era el aumento de la capacidad productiva; por otra, supera la especial preocupacin neoliberal por la competitividad internacional de los aos noventa, en que la mejor poltica industrial era no tener una poltica industrial. Asimismo, establece un plazo determinado de duracin de los benecios, a n de evitar la creacin de estructuras inecientes como ocurra en el pasado y establece mecanismos de control y evaluacin por medio de las agencias y rganos gubernamentales pertinentes. Una de las caractersticas ms distintivas de la PITCE es el hecho de que su coordinacin y ejecucin se basan en la articulacin de un sistema interinstitucional que comprende diversas organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, as como sectores organizados de la sociedad. Entre ellos se cuentan el Consejo Nacional de Desarrollo Industrial (CNDI), integrado por 13 ministros, el presidente del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) y 14 representantes de la industria y de los trabajadores, y la Agencia Brasilea de Desarrollo Industrial (ABDI), un organismo autnomo que funciona conjuntamente con el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC) y el Ministerio de Ciencia y Tecnologa (MCT), encargado de coordinar
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y controlar las actividades relacionadas con dicha poltica y, si fuere necesario, proponer nuevas acciones9. Tambin se crearon Foros de Competitividad sobre temas estratgicos como cadenas productivas, biotecnologas, biocombustibles, exportacin de servicios de ingeniera aeroespacial, nuevos materiales e hidrgeno, entre otros, que agrupan a representantes del gobierno, de los empresarios y de los trabajadores para la elaboracin de diagnsticos y formulacin de polticas. Los ejes estratgicos que orientan las medidas y programas de la PITCE en el mbito gubernamental se dividen en dos lneas complementarias de accin. La primera, de carcter horizontal, comprende la innovacin y el desarrollo tecnolgico, la insercin externa, la modernizacin industrial, la capacidad y escala productiva y el ambiente institucional. La segunda lnea de accin, de carcter sectorial, dene las diversas opciones estratgicas y las divide en sectores estratgicos semiconductores, programas informticos, bienes de capital y frmacos y medicamentos, entre otros y actividades portadoras de futuro, es decir, la biotecnologa, la nanotecnologa y la biomasa y las energas renovables. Con excepcin de los frmacos y medicamentos, se observa que los segmentos seleccionados provocan considerables efectos secundarios e inducen a una mejora de la eciencia en otras cadenas productivas.
1.
La PITCE y la innovacin
La Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior tiene por objeto no solo estructurar el sistema nacional de innovacin (SNI), sino tambin crear una serie de incentivos a la innovacin tecnolgica en las empresas y garantizar la transferencia de tecnologa entre las instituciones cientcas y tecnolgicas y las rmas. Por una parte, comprende el marco legal que ampara a los diversos instrumentos de apoyo y, por otra, la creacin e implementacin de programas y medidas complementarias. Las principales instituciones involucradas en la coordinacin del sistema nacional de innovacin son el Ministerio de Ciencia y Tecnologa; la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP), que proporciona recursos sobre todo para el nanciamiento de las instituciones cientcas y tecnolgicas y las empresas; el Consejo Nacional de Desarrollo
9
Existen otras instituciones que participan indirectamente en la implementacin de la poltica industrial: la Cmara de Poltica de Desarrollo Econmico, en que solo participan los Ministros de Estado, y la Cmara de Poltica Econmica, integrada por representantes del rea econmica, incluido el Banco Central.
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Cientco y Tecnolgico (CNPq), orientado principalmente a nanciar al medio acadmico, y las fundaciones de apoyo a la investigacin (FAP) que funcionan en los estados de la Federacin10. Generalmente, la participacin de estas instituciones en el fomento de la innovacin en las MPE implica asociarse con otras entidades como el Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas, a n de movilizar conjuntamente los recursos e instrumentos operacionales de las instituciones de fomento e investigacin para asegurar el dinamismo tecnolgico de dichas empresas. Promulgada en diciembre de 2004, y reglamentada mediante el decreto 5.563/05, la Ley de innovacin establece un nuevo marco legal de respaldo al sistema nacional de innovacin. Esta disposicin legal se basa fundamentalmente en tres ejes: i) crear un entorno propicio para establecer asociaciones estratgicas entre las universidades, los institutos tecnolgicos y las empresas que permitan desarrollar la cooperacin recproca entre los diversos agentes del sistema nacional de innovacin; ii) estimular la participacin de las instituciones cientcas y tecnolgicas en el proceso de innovacin y iii) fomentar la innovacin en las empresas que invierten en innovacin tecnolgica, especialmente las MPE de base tecnolgica. a) Los incentivos a la innovacin
Mediante la Ley del Bien (ley 11.196/05), promulgada en noviembre de 2005, se consolidaron las propuestas sobre incentivos scales a la innovacin que contena la disposicin legal sobre el tema, procurando reducir sus riesgos y costos. El cambio ms importante que se introdujo en virtud de esta ley fue la creacin de incentivos automticos a la innovacin, sin necesidad de obtener un permiso previo de la Direccin General Impositiva. Desde el punto de vista de las MPE, una caracterstica especialmente relevante es que les permite contabilizar como gasto los contratos de investigacin y desarrollo rmados con las instituciones cientcas y tecnolgicas. Sin duda alguna, esto promueve el establecimiento de alianzas entre las grandes empresas y las MPE a n de que estas ltimas se benecien indirectamente de los incentivos otorgados por la Ley del Bien, al estimular su demanda (Salerno y Daher, 2006).
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Adems de estas instituciones, cabe sealar que en 2001 se cre el Centro de Gestin y Estudios Estratgicos (CGEE), una asociacin privada sin fines de lucro vinculada al Ministerio de Ciencia y Tecnologa cuya funcin consiste en elaborar estudios y evaluaciones que respalden las polticas pblicas de este ltimo.
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Pese a los numerosos incentivos creados por dicha ley, ella posee una seria limitacin al estipular que solo favorecen a las empresas que tributan sobre la base de las utilidades reales. Estas representan apenas un 6% del total de empresas formales, porcentaje que abarca casi exclusivamente a las grandes empresas. En el caso de las pequeas y medianas empresas, los incentivos a la innovacin no solo comprenden los que reducen el costo de ella, como los que estipula la Ley del Bien, sino tambin los que afecten sus riesgos la subvencin econmica, las inversiones no reembolsables y las compras gubernamentales, entre otros. Entre los diferentes tipos de incentivos creados por la Ley del Bien, la subvencin econmica y las compras tecnolgicas son especialmente importantes para inducir a las micro y pequeas empresas a invertir en innovacin11. b) Financiamiento y programas de apoyo a la innovacin
Las medidas implementadas en este campo tienen por objeto aumentar sustancialmente el crdito en condiciones favorables para las actividades innovadoras emprendidas por las empresas. Uno de los principales cambios que se implementaron en virtud de la PITCE fue recapitalizar la Agencia Especial de Financiamiento Industrial (FINAME), que durante 15 aos afront varias dicultades nancieras y una reduccin del Fondo Nacional de Desarrollo Cientco y Tecnolgico (FNDCT) y de los fondos sectoriales conexos. El FNDCT y los fondos sectoriales conexos, as como los pertenecientes al sistema del BNDES, son los principales instrumentos de nanciamiento que respaldan la innovacin y el desarrollo tecnolgico. Especcamente, ellos apuntan a garantizar la ampliacin y estabilidad del rea cientca y tecnolgica y fomentar la inversin privada y las asociaciones y alianzas entre las universidades y empresas orientadas al desarrollo tecnolgico12. La FINEP es el rgano responsable de ejecutar las decisiones de los comits gestores de cada fondo. Existen 16 fondos sectoriales, 14 de los cuales corresponden a sectores especcos y 2 son transversales o cruzados uno destinado a promover
11
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Reconociendo este hecho y la imposibilidad prctica de que puedan utilizar los incentivos fiscales otorgados por la ley, desde 2005 existe una directriz general del gobierno en el sentido de que la subvencin debera favorecer a las MPE. Como prueba de la importancia que se le asigna a la innovacin tecnolgica, cabe destacar que algunos estados brasileos no solo han capitalizado a las FAP, sino que tambin han creado leyes de innovacin estaduales.
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la interaccin entre las universidades y las empresas y el otro a mejorar la infraestructura de las instituciones cientcas y tecnolgicas13. Entre los diversos programas orientados a fomentar el dinamismo tecnolgico de las micro y pequeas empresas se cuentan los siguientes: Apoyo a las incubadoras y parques tecnolgicos en el mbito del Programa Nacional de Apoyo a las Incubadoras de Empresas (PNI), en que participan la FINEP, el Ministerio de Ciencia y Tecnologa, el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, el CNPq, el Banco del Nordeste, el SEBRAE, el Instituto Euvaldo Lodi (IEL), la Asociacin Nacional de Entidades Promotoras de Proyectos de Tecnologa Avanzada (ANPROTEC) y el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI). Esta iniciativa multiinstitucional tiene por objeto apoyar los esfuerzos institucionales y nancieros de soporte a las incubadoras de empresas y parques tecnolgicos, a n de ampliar y optimizar los recursos disponibles para la creacin y consolidacin de un mayor nmero de micro y pequeas empresas innovadoras en rgimen de incubacin. Las asociaciones creadas conjuntamente por la FINEP y el SEBRAE para promover la cooperacin entre las instituciones cientcas y tecnolgicas y las micro y pequeas empresas, mediante concursos de proyectos de innovacin tecnolgica que sean de inters para las MPE y que se encuentren insertadas o no en aglomeraciones productivas locales (APL). Funcionan en forma asociativa, con un mnimo de tres empresas por proyecto, en reas prioritarias de la PITCE o relacionadas con las redes de proveedores o compradores de las grandes y medianas empresas. Las asociaciones entre la FINEP y las fundaciones estaduales de apoyo a la investigacin, vinculadas a los programas de apoyo a la investigacin en las empresas (PAPPE). Subvencionan la incorporacin de egresados de posgrado a estas ltimas y el desarrollo cooperativo entre las instituciones cientcas y tecnolgicas y las MPE. Subvencin econmica del gasto por concepto de investigacin y desarrollo y contratacin de investigadores de las empresas. Cabe destacar que estos recursos tienen especial importancia para las MPE, ya que permiten reducir los costos y riesgos de la innovacin, sobre todo el costo de personal que representa cerca del 60% del total.
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En 2005 el FINEP comenz a manejar los recursos del Fondo para el Desarrollo Tecnolgico de las Telecomunicaciones (FUNTTEL), una iniciativa destinada a apoyar el desarrollo tecnolgico y la innovacin en el mbito de las telecomunicaciones y orientado especialmente al programa brasileo de televisin digital.
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Otras iniciativas importantes en el mbito de la FINEP que reciben recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Cientco y Tecnolgico son las siguientes: El programa inters nulo, destinado a la nanciacin de las MPE cuya facturacin no supera los 10,5 millones de reales y que opera en diversas reas de la poltica industrial sin exigir garantas reales ni el pago de intereses, fomentando las actividades innovadores relacionadas con la produccin y la comercializacin. El proyecto Innovar, que promueve el desarrollo de un marco institucional que favorezca la creacin de fondos de capital de riesgo orientados a la nanciacin de empresas nuevas y emergentes de base tecnolgica, caractersticamente las micro y pequeas empresas. Apoyo a la investigacin e innovacin mediante el nanciamiento no reembolsable de actividades estratgicas relacionadas con la innovacin tecnolgica en las MPE que participan en aglomeraciones productivas locales (PPI-APL). Apoyo directo a la innovacin en las MPE que participan en las APL, ofreciendo nanciamiento no reembolsable para la creacin e implementacin de planes estratgicos de investigacin y desarrollo. El programa de asistencia tecnolgica (ASSISTEC), orientado a la superacin de los cuellos de botella en las MPE y que funciona conjuntamente con el MCT. El programa de unidades mviles (PRUMO), que en colaboracin con el SENAI y las instituciones de investigacin tecnolgica brinda servicios de asistencia tcnica por medio de unidades mviles dotadas de equipos y laboratorios Red Brasil de Tecnologa (RBT), que promueve la sustitucin competitiva de las importaciones mediante la interaccin entre universidades y empresas. El Programa de Apoyo Tecnolgico a la Exportacin (PROGEX), en que participan conjuntamente la FINEP, el MCT y el MDIC y que apunta a movilizar los recursos y mecanismos operacionales de las instituciones de fomento e investigacin para incrementar el nmero de empresas exportadoras mediante su capacitacin y adecuacin tecnolgica a los requisitos de los mercados internacionales. Es una modalidad de nanciamiento no reembolsable que exige una contrapartida por parte de las empresas y que est orientado especialmente a las MPE.
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En el mbito del MCT, el programa de Tecnologa Industrial Bsica (TIB) y de servicios tecnolgicos orientados a la innovacin y la competitividad tiene por objeto consolidar y desarrollar la infraestructura de servicios tecnolgicos para ponerlos a disposicin de las empresas brasileas. Cabe sealar que esta iniciativa es de especial importancia para las MPE, ya que estas afrontan dicultades para superar las barreras tcnicas que existen en el mbito del comercio exterior. Finalmente, el Servicio Brasileo de Respuestas Tcnicas (SBRT), desarrollado por el MCT, apunta a facilitar el rpido acceso de las MPE, las empresas medianas constituidas legalmente y las personas fsicas a soluciones tecnolgicas de baja complejidad en reas especcas, difundiendo conocimientos y transriendo tecnologas a las MPE. En el mbito del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social, que tambin asumi el compromiso de aumentar su participacin en el nanciamiento de la innovacin, destacan las siguientes lneas de apoyo: el Fondo Tecnolgico (FUNTEC), cuyo objetivo es apoyar proyectos orientados al desarrollo tecnolgico y la innovacin mediante la asignacin de recursos a inversiones de inters estratgico para el pas, que involucren asociaciones y alianzas entre las instituciones cientcas y tecnolgicas y las empresas; el programa Criatec, destinado a participar en los fondos de inversin para capitalizar y brindar apoyo gerencial a las nuevas micro y pequeas empresas innovadoras, denominadas nacientes, cuya facturacin neta ascienda a seis millones de reales; nanciamiento de la investigacin, desarrollo e innovacin en las instituciones especializadas en desarrollo tecnolgico aplicado a las actividades productivas y empresas, incluso micro y pequeas; innovacin en la produccin; lnea de capitalizacin de las empresas de base tecnolgica mediante operaciones de capital de riesgo, lo que involucra la adquisicin de hasta un 35% del capital de la empresa, y el programa de Fondos de Inversin, orientado a las MPE. El SEBRAE ha aumentado considerablemente su participacin en las actividades relacionadas con la innovacin y la tecnologa en las MPE. Sus operaciones se centran primordialmente en apoyar las medidas orientadas a mejorar la competitividad de las empresas vinculadas a la tecnologa industrial bsica y la inclusin digital. Tambin considera al diseo como un rea prioritaria de accin. El aporte que presta el SEBRAE a las incubadoras de empresas tiene por objeto crear, desarrollar y consolidar empresas competitivas. En este caso, el trabajo se realiza conjuntamente con
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la FINEP y la ANPROTEC, nanciando y respaldando el perfeccionamiento de las incubadoras brasileas. Por ltimo, apoya las inversiones en MPE innovadoras, en colaboracin con inversores institucionales, el BNDES y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), mediante ocho fondos mutuos de inversin en empresas emergentes. Estos ascienden a 164,3 millones de reales y la participacin del SEBRAE, a 43,5 millones (Revista Rumos, 2007) invertidos en 63 empresas. Se estima que el capital emprendedor ayudar a las MPE a mejorar su participacin en el mercado, as como a crear ms renta y empleo, incrementar la competitividad, promover las innovaciones y aumentar la competencia tecnolgica. Como se desprende de lo anterior, existen diversos programas e instrumentos de nanciacin que apuntan a promover la innovacin en las MPE. No obstante, de conformidad con lo sealado por el Foro Permanente (MDIC, 2007c), estas empresas afrontan un sinfn de dicultades para implementar innovaciones y acceder a los recursos destinados al desarrollo tecnolgico y la innovacin. En denitiva, las propias caractersticas de las MPE limitan su capacidad de implementar innovaciones. La falta de estructura organizacional y contable, la informalidad, la baja capacitacin tcnica de los recursos humanos, el cortoplacismo de su horizonte de planicacin, el desconocimiento de las cuestiones tecnolgicas que inciden en su esfera de operaciones y la dicultad para establecer asociaciones con las instituciones cientcas y tecnolgicas y los investigadores son solo algunos de los factores que explican la baja tasa de innovacin de las MPE. Con excepcin de las empresas de base tecnolgica (EBT), las MPE no se interesan por la generacin de innovaciones, sino por su difusin y la facilidad con que pueden ser transferidas y absorbidas es decir, los costos de transferencia, adopcin y aprendizaje, e incluso los incurridos por concepto de creacin de la capacidad necesaria para absorber las diversas tecnologas. Adems, es importante distinguir entre las tecnologas incorporadas en los equipos y bienes de capital y las desincorporadas, intangibles o vinculadas al desarrollo de nuevos conocimientos y tcnicas que no pueden transferirse fcilmente y cuya absorcin exige una capacitacin especca. De hecho, como se ha comprobado en varios estudios, el primer tipo de desarrollo tecnolgico es el ms relevante para las MPE y, en realidad, para la mayora de las empresas brasileas14. En el segundo caso, el nmero de MPE capaces de crear o incorporar innovaciones intangibles que requieren de capacitacin especca an es relativamente pequeo. Tanto es as que las medidas prioritarias del SEBRAE al respecto se reeren
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Como lo demuestran los datos de la PITCE, la tasa de innovacin de la economa brasilea es reducida y la mayora de las innovaciones corresponde a la adquisicin de mquinas y equipos.
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al diseo, mientras que las dems involucran la adecuacin de las MPE a la tecnologa industrial bsica, la difusin de la eciencia energtica y la inclusin digital, todas ellas vinculadas a la divulgacin de tecnologas. No obstante, entre las innovaciones intangibles que pueden tener efectos considerables en las MPE en general, las que se absorben con mayor facilidad son las relacionadas con la mejora de los servicios tecnolgicos y su gestin, incluidos los mtodos organizacionales, la gestin ambiental y la eciencia energtica. Parece lgico pensar que las MPE afrontan obstculos considerables en materia de acceso a recursos para el desarrollo tecnolgico y la innovacin. Pese a que dichos impedimentos no pueden disociarse de las caractersticas de las MPE, ellos tambin involucran aspectos externos a la empresa como la forma de divulgar la informacin por parte de las instituciones responsables y los criterios establecidos para acceder a los recursos. Segn el Foro Permanente, los principales obstculos son el exceso de burocracia; las dicultades para establecer una interaccin entre las instituciones cientcas y tecnolgicas y las MPE; la falta de conocimiento de las primeras en cuanto a las necesidades reales de las MPE; las ausencia de asesora tcnica para cumplir los requisitos, sobre todo los relacionados con la legislacin ambiental una exigencia de los bancos privados u ociales y de las agencias de fomento para nanciar los proyectos y los aspectos legales, y el alto costo del capital de riesgo. En cuanto a las licitaciones de la FINEP, entre las principales limitaciones apuntadas se cuentan la dicultad para entender y llenar los formularios; la exigencia de ttulos acadmicos y de condiciones como la pertenencia a una APL reconocida por las agencias gubernamentales; la obligatoriedad de establecer una alianza formal de entre tres y cinco MPE para presentar una propuesta, lo que excluye a la mayora de ellas; el hecho de que un nmero considerable de MPE no cuentan con una estructura fsica y de recursos humanos que le permita endogeneizar la investigacin y el desarrollo, salvo las empresas de base tecnolgica; el corto plazo para presentar y ejecutar las propuestas y la oferta reducida de recursos para la extensin tecnolgica.
2.
La insercin externa y las exportaciones
En general, los principales programas e instrumentos de apoyo a las exportaciones tienen por objeto promover la incorporacin de valor agregado, aumentar la base exportadora, diversicar productos y mercados, mejorar las condiciones de nanciamiento y las garantas mediante la disminucin de costos, reducir los obstculos burocrticos, mejorar las condiciones de infraestructura a n de bajar los costos operacionales de las exportaciones e implementar una poltica de promocin comercial agresiva para acceder a los mercados (CAMEX, 2005).
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a)
Marco legal e institucionalidad
El programa Brasil Exportador, inaugurado en noviembre de 2003, es el gran paraguas de las actividades de insercin externa. Tiene por nalidad desburocratizar y reducir los costos, aumentar la intensidad tecnolgica y diversicar las exportaciones. La coordinacin e implementacin de las polticas y acciones del caso son principalmente responsabilidad del MDIC, por medio de la Secretara de Comercio Exterior (SECEX) y sus entidades conexas y de la Cmara de Comercio Exterior (CAMEX). Otros rganos gubernamentales que participan en el sistema institucional de apoyo al comercio exterior son la Agencia Brasilea de Promocin de Exportaciones e Inversiones (APEX-Brasil); el Ministerio de Relaciones Exteriores y algunas entidades conexas como la Agencia Brasilea de Cooperacin, los Sectores de Promocin Comercial y BrazilTradeNet; el BNDES; el Banco del Brasil y la Aseguradora Brasilea de Crdito a la Exportacin (SBCE). Especial atencin merece la agencia APEX-Brasil, que participa activamente en la promocin de las exportaciones de las MPE. Creada en noviembre de 1997, hasta febrero de 2003 la entidad formaba parte del SEBRAE nacional y funcionaba como gerencia especial. A partir de esa fecha adquiri mayor poder poltico y se convirti en un servicio social autnomo, vinculado al MDIC. Su principal objetivo es promover la insercin externa de las empresas brasileas y la diversicacin de las exportaciones. La estructura operacional de la APEX-Brasil se divide en tres mbitos de accin: directorio ejecutivo, consejo deliberativo integrado por el MDIC, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la CAMEX, el BNDES, el SEBRAE, la Confederacin Nacional de la Industria (CNI) y la Asociacin de Comercio Exterior del Brasil (AEB) y consejo scal, compuesto de miembros de las mencionadas instituciones. Tcnicamente, las operaciones de la APEX se distribuyen en cinco reas: i) proyectos, destinada a respaldar iniciativas sectoriales de promocin de las exportaciones; ii) eventos internacionales, orientada a generar negocios y a promover la imagen del Brasil en el exterior; iii) distribucin, encargada de coordinar la instalacin y operacin de los centros de distribucin de productos brasileos en el exterior; iv) inversiones, dedicada a captar inversin extranjera directa, y v) inteligencia comercial, que se encarga de recopilar informacin estratgica a n de identicar posibles mercados y clientes para los productos y servicios brasileos. Los recursos de la APEX provienen principalmente del SEBRAE, asignados mediante contratos de gestin y, en menor medida, de otras fuentes como el Presupuesto de la Unin.
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b)
Incentivos e instrumentos nancieros
Hay innumerables incentivos scales al comercio exterior que estn vinculados a la simplicacin de los procedimientos relacionados con los benecios tributarios. Adems, la Ley del Bien dispone un incentivo especial para las empresas que exportan montos superiores al 80% de sus ingresos brutos durante dos aos consecutivos. Entre los instrumentos nancieros de apoyo al comercio exterior, destacan los siguientes: En el BNDES: nanciacin de las exportaciones por medio de instituciones nancieras acreditadas, bajo las modalidades de preembarque a corto plazo, preembarque especial, preembarque de empresas ancla entidades exportadoras que nancian la comercializacin de bienes producidos por las micro, pequeas y medianas empresas y posembarque; Fondo de Garanta a la Exportacin (FGE), que cubre entre el 90% y el 95% de los riesgos relacionados con las exportaciones de las MPE; lnea de crdito especial vigente desde 2005 para apoyar la internacionalizacin de las empresas nacionales, y Fondo de Garanta para la Promocin de la Competitividad (FGPC), cuya nalidad es complementar las garantas reales de las MPE para respaldar parte del riesgo crediticio de las instituciones nancieras en las operaciones de MPE exportadoras que lleguen a utilizar las lneas de nanciamiento del BNDES (BNDES Automtico, nanciamiento de mquinas y equipos (FINAME), Financiamiento a Emprendimientos (FINEM) y apoyo a la exportacin).
en el Banco del Brasil, el programa de nanciacin a la exportacin (PROEX), que ofrece condiciones similares a las internacionales de preferencia a las MPE, cubriendo hasta un 85% del valor exportado. en el Banco del Brasil y la Caja Econmica Federal existe una lnea de crdito nanciada por el Fondo de Amparo al Trabajador denominada Proger Exportacin que es exclusiva para las MPE cuya facturacin alcanza hasta 5 millones de reales. Esta lnea de nanciamiento apoya la produccin de bienes para el mercado externo, as como la promocin comercial y la participacin en ferias comerciales en Brasil y en el exterior. el Fondo de Garanta a la Exportacin, que cubre los riesgos de las exportaciones realizadas por las MPE con apoyo de la CAMEX.
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c)
Otros instrumentos y programas de apoyo a las exportaciones
La Cmara de Comercio Exterior es responsable del Programa Especial de Exportaciones (PEE), que articula y coordina las actividades orientadas a incrementar el desarrollo exportador de los sistemas empresariales y gubernamentales. Sirve, adems, de foro de debate sobre la problemtica del comercio exterior en los distintos sectores productivos. La APEX ejecuta actualmente 326 proyectos con 200 aliados, entre los cuales se cuentan 67 entidades representativas de diversos sectores de la industria y los servicios. Entre 2003 y 2006, realiz 1.800 eventos entre otros, ferias sectoriales, misiones comerciales, misiones de exploracin, rondas de negocios y giras de presentacin (road shows); respald a 8.500 empresas exportadoras pertenecientes a 67 sectores de la economa brasilea, que en su conjunto representan el 68% de las exportaciones; estableci cinco centros de distribucin y logstica alrededor del mundo y posee otros tres que se encuentran en proceso de instalacin15; particip en el fortalecimiento de la marca Brasil mediante un marketing ms agresivo (Programa Imagen del Brasil en el Exterior); respald la insercin de las empresas brasileas en las cadenas de suministro internacionales y realiz actividades de promocin comercial e investigacin de mercados. Estos esfuerzos absorbieron inversiones por un monto de 1.200 millones de reales, en colaboracin con otras instituciones. Cabe destacar que entre los principales programas relacionados con las MPE la APEX tambin desarroll, conjuntamente con el MDIC y el SEBRAE, un proyecto destinado a promover las exportaciones de diversas APL por medio del Programa de Extensin Industrial Exportadora (PEIEX). La agencia ya atendi a 17 APL y a 1.767 empresas y mediante sus proyectos sectoriales integrados ha apoyado a varias empresas pertenecientes a 76 APL. Adems de los programas ejecutados directamente por la APEX, hay otros que tambin se orientan a las MPE, a saber: El Programa de Apoyo Tecnolgico a la Exportacin (PROGEX), que tiene por objeto incrementar la competitividad de las MPE que poseen hasta 100 empleados, brindando asistencia tecnolgica a las
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Articulados por la APEX y el MDIC, estos centros ofrecen facilidades como el almacenamiento de mercancas, los salones de exhibicin (showrooms) y la organizacin de rondas de negocios, que son esenciales para mejorar la distribucin y el acceso de los productos de las MPE a los mercados externos. Actualmente, existen centros de distribucin en Miami (en que participan 115 empresas), Frankfurt (65 empresas), Lisboa (165), Varsovia (80) y Dubai (60). Tambin se estn implementando centros en la Federacin de Rusia, Sudfrica, China y Panam.
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que deseen convertirse en exportadoras o mejorar su desempeo en los mercados externos. En el PROGEX participan el MDIC, el MCT, la FINEP y el SEBRAE. El Programa de Incentivo a la Produccin Exportable (PROPEX) de las MPE, implementado por la Cmara de Comercio Exterior, que les adjudica crditos ms baratos. El Programa de Generacin de Negocios Internacionales para las MPE (PGNI-MPE), que brinda asesora en materia de negocios internacionales y opciones de nanciamiento en el mbito del Banco del Brasil. El Programa de Expansin Industrial Exportadora (PEIEX) desarrollado por el MDIC conjuntamente con la APEX y el SEBRAE, que maneja diferentes iniciativas de promocin comercial, innovacin tecnolgica, certicacin y metrologa y asistencia tcnica y gerencial individualizada a n de promover las exportaciones de las empresas pertenecientes a las APL seleccionadas. El programa Sociedad para la Promocin de la Excelencia del Software Brasileo (SOFTEX), uno de los instrumentos ms relevantes de apoyo a la produccin de programas informticos brasileos, orientado a promover su competitividad en los mercados externos. Diversas iniciativas orientadas a la divulgacin de las barreras tcnicas relacionadas con el comercio exportador, como el programa Alerta Exportador, y la realizacin de cursos dictados por el Instituto Nacional de Metrologa, Normalizacin y Calidad Industrial (INMETRO) y la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria (ANVISA) a n de ensear a las MPE cmo adecuarse a las normativas pertinentes. La Red Nacional de Agentes de Comercio Exterior (REDAGENTES), implementada por el MDIC en asociacin con el Ministerio de Trabajo y Empleo (MTE), el SENAI y la APEX y destinado a difundir la cultura exportadora y orientar a las MPE sobre los procedimientos relacionados con la exportacin. El programa Aprendiendo a Exportar, coordinado por la Secretara de Comercio Exterior del MDIC conjuntamente con la APEX, tiene por objeto expandir la base exportadora brasilea a n de ampliar la participacin de las MPE con vocacin exportadora. El Programa Exporta Fcil con el Correo de Brasil, que ofrece facilidades de acceso a las exportaciones de las MPE mediante la simplicacin de los trmites burocrticos relacionados con los envos al exterior.
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3.
La modernizacin industrial
El objetivo de la PITCE es modernizar gran parte de la industria nacional, integrada esencialmente por sectores tradicionales orientados al mercado interno y un amplio nmero de micro y pequeas empresas. Una de las preocupaciones centrales fue mitigar la vulnerabilidad que afrontaba la mayora de las empresas pertenecientes a estos segmentos ante la marcada competencia internacional despus de la apertura comercial, agravada por el desfase cambiario. Se prest especial atencin a las MPE, dado que generan una proporcin considerable de los puestos de trabajo existentes en el pas, pero enfrentan las tasas ms elevadas de mortalidad. Las lneas de intervencin de la poltica industrial abarcan, en primer lugar, la continuidad y creacin de nuevos Foros de Competitividad en las cadenas productivas que componen el programa Competitividad de las Cadenas Productivas. Estos deben elaborar diagnsticos y propuestas de polticas de apoyo orientadas a aprovechar las oportunidades, vencer los retos y solucionar los estrangulamientos de cada cadena seleccionada. Actualmente, existen 15 foros implementados y ocho en estudio (MDIC, 2007a). Segundo, la poltica industrial apunta a fomentar el perfeccionamiento de la capacitacin productiva y gerencial de las empresas, sobre todo de las MPE, as como el diseo y certicacin de los productos para aumentar su productividad y competitividad. En este caso, las medidas de modernizacin industrial se articulan transversalmente con las polticas de innovacin, inversin y crdito. El pblico objeto de ellas son las MPE, los grupos de industrias de un mismo sector que se encuentran en las APL y la red de micro y pequeas empresas proveedoras y compradoras de las grandes y medianas16. En tercer lugar, la PITCE promueve la sustitucin de los equipos obsoletos, tomando en cuenta que los sectores que no diferencian sus productos y que tienen bajo contenido tecnolgico solo logran incorporar este progreso por medio de los bienes de capital. Los programas del BNDES son los principales mecanismos de fomento de este tipo de modernizacin. Cabe sealar que, en el mbito de desarrollo de la produccin y la competitividad de las MPE, las medidas aplicadas por el gobierno se encuentran cada vez ms consolidadas gracias al Foro Permanente de Micro y Pequeas Empresas que funciona en el seno del MDIC.
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Al respecto, cabe destacar la colaboracin recproca entre las instituciones cientficas y tecnolgicas y las MPE en el mbito de la FINEP en sociedad con el SEBRAE.
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Esto conrma la clara preocupacin del gobierno federal por crear una institucionalidad y un marco legal especcos para promover el desarrollo de las MPE. a) Incentivos e instrumentos de nanciacin
Con el objeto de acelerar la modernizacin productiva de la industria, el gobierno federal instituy una serie de incentivos contenidos en la Ley del Bien y otros instrumentos de poltica para estimular la renovacin y adquisicin de maquinaria y equipos. Entre ellos se cuentan la desgravacin del impuesto a los productos industrializados, que comprende la reduccin a cero de las alcuotas correspondientes a gran parte de los bienes de capital; el Programa de Integracin Social Programa de Formacin del Patrimonio del Servidor Pblico (PIS/ PASEP) y la Contribucin para el Financiamiento de la Seguridad Social (COFINS), en virtud de los cuales se descuenta el impuesto de los crditos utilizados para la compra de equipos nacionales o importados por parte de las empresas que operan en los sectores de calzado, artculos de cuero, textil, confecciones y la industria maderera17; la depreciacin contable de la maquinaria y equipos a los efectos del crdito a la contribucin sobre las ganancias netas de las personas jurdicas afectas a este tributo sobre la base de las utilidades reales; la devolucin anticipada del impuesto a las ganancias y a la renta del Programa de Integracin Social - Contribucin para el Financiamiento de la Seguridad Social (PIS/ COFINS) en la adquisicin de maquinaria y equipos y, por ltimo, una reduccin del 14% al 2% del impuesto a la importacin de maquinaria y equipos que no poseen similares nacionales. Los incentivos nancieros a la modernizacin industrial implementados mediante el reemplazo de los bienes de capital se centran bsicamente en el BNDES. Al respecto, cabe destacar las siguientes lneas de nanciamiento: i) FINAME en sus distintas modalidades maquinaria y equipos, agrcola y leasing, que abarca la nanciacin de bienes de capital ms tradicional del BNDES; ii) FINAME Moderniza BK, un programa de modernizacin de bienes de capital instalados en el pas que comprende su reconstruccin, recuperacin o ambos mediante la incorporacin de nuevas tecnologas; iii) Modermaq, una iniciativa orientada a las MPE cuyo objetivo es facilitar el acceso de estas a la permuta o adquisicin de equipos por medio de un esquema de nanciamiento basado en cuotas jas; iv) la Tarjeta BNDES, una tarjeta
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Los sectores donde se concentra un gran nmero de MPE se vieron particularmente afectados por la apertura comercial y la sobrevaluacin cambiaria de los ltimos 15 aos. Estos incentivos apuntan a compensar en parte su prdida de competitividad y a inducirlos a una rpida modernizacin.
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de crdito preaprobada para la adquisicin de bienes de capital por parte de las MPE; v) el Programa de Competitividad de las Empresas del Sector Industrial (PROCOMP), y vi) FINAME Fabricante, un programa de bienes de capital por encargo o prestadores de servicio que nancia a los productores y compradores. Tambin en el mbito del BNDES existe el programa Revitaliza, orientado a apoyar la reactivacin de los sectores de calzado, artculos de cuero, muebles, textil y de confecciones. Por otra parte, el Revitaliza Reestructuracin, implementado mediante la participacin del BNDES en hasta un 35% del capital social, apoya la incorporacin, adquisicin o fusin de empresas a n de crear rmas de control nacional capaces de reducir costos, realizar inversiones en innovacin, desarrollar marcas y conquistar nuevos mercados internacionales. Tambin cabe destacar la actuacin de la FINEP, conjuntamente con el SEBRAE, en la nanciacin de los proyectos de innovacin tecnolgica de las MPE y el Programa de Extensin Industrial Exportadora (PEIEX) del MDIC, orientado a la actualizacin gerencial de las MPE. En colaboracin con el SEBRAE, la Confederacin Nacional de la Industria (CNI) ha implementado el Programa de Apoyo a la Competitividad de las Micro y Pequeas Empresas (PROCOMPI), creado a n de aumentar la competitividad de las MPE industriales localizadas en las APL por medio de recursos nancieros y la aplicacin de una metodologa propia. Tambin es preciso mencionar el programa de desarrollo regional realizado por el Instituto Euvaldo Lodi, orientado a la capacitacin tecnolgica de las MPE localizadas en las APL seleccionadas. b) Capacidad, escala productiva y poltica de inversiones
De acuerdo con la PITCE, el desfase en materia de inversin en bienes intermedios es uno de los grandes retos que deben superarse para lograr el crecimiento sostenible de la economa y de las exportaciones. La gran mayora de las industrias se encuentra al lmite de su capacidad instalada. En este caso, las directrices sugieren ofrecer garantas y condiciones de crdito favorables para acelerar la inversin privada. El gobierno tambin ha subrayado la necesidad de expandir y mejorar la infraestructura, adoptando medidas contra las restricciones existentes como la regulacin ferroviaria y de las facilidades portuarias, aeroportuarias y viales. Uno de los instrumentos propuestos es la formacin de sociedades pblico-privadas, en el marco del Programa de Aceleracin del Crecimiento. Para lograr el mejoramiento de la infraestructura se crearon varios incentivos scales a la inversin en este
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mbito, como el Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao de Estrutura Porturia (REPORTO) y el Rgimen Especial de Incentivos para el Desarrollo de la Infraestructura (REIDI). En cuanto a los instrumentos nancieros, se crearon fondos de inversin como el Fondo de Garanta del Tiempo de Servicio (FGTS) y el Fondo de Inversin en Participaciones de Infraestructura (FIPIE). En el mbito del BNDES, existen el Programa de Intervenciones Viarias (PROVIAS) en el caso de los proyectos viales y el Programa de Investigacin en Saneamiento Bsico (PROSAB), adems de las lneas tradicionales de nanciamiento para las empresas pertenecientes a los sectores de prestadores de servicios pblicos e infraestructura. c) Estrategias sectoriales y posibles actividades futuras
En el contexto de la PITCE se disearon polticas de desarrollo sectorial orientadas a apoyar la diversicacin de la industria, con el objeto de promover el desarrollo de los diferentes sectores mediante la implementacin de una agenda establecida sobre la base de los retos y oportunidades existentes en cada sector. Cabe mencionar que las MPE se incluyeron indirectamente en este contexto, dado que en algunos sectores como los de software y biotecnologa la mayora de las empresas brasileas de base tecnolgica son de pequea envergadura18. Adems, el Programa Nacional de Apoyo a las Incubadoras de Empresas y Parques Tecnolgicos, los fondos de capital de riesgo, el respaldo brindado por la FINEP mediante el proyecto Innovar y los dems programas citados tienen por objeto crear y fortalecer a las MPE emergentes de base tecnolgica. Por su parte, el BNDES estableci el programa de capitalizacin de empresas de base tecnolgica y el CRIATEC.
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El diagnstico del sector de software identific la marcada predominancia de micro y pequeas empresas y, por ende, la falta de escala de las empresas brasileas como una de las limitaciones contra su mayor insercin internacional. El Programa para el Desarrollo de la Industria Nacional de Software y Servicios Relacionados (PROSOFT) tiene por objeto apoyar los procesos de aglomeracin y fusin de las empresas para adquirir mayor escala. Otro obstculo a la competitividad de las pymes informticas es la falta de gestin profesionalizada, ampliamente abordada por el PROSOFT. En el caso de las empresas de biotecnologa, segn el diagnstico sectorial de la Fundacin Biominas su tamao medio con excepcin de las grandes multinacionales es de 91 empleados, lo que las clasifica como pequeas. En consecuencia, al formular polticas relacionadas con la biotecnologa deben tomarse en cuenta las dificultades y obstculos que afrontan las pymes de base tecnolgica.
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D. Polticas especcas de apoyo a las MPE

Adems de las numerosas y diversas lneas de apoyo e incentivos directos e indirectos al desarrollo de la produccin en las MPE, el gobierno federal ampli y sistematiz este respaldo creando polticas pblicas especcas para este tipo de empresas. De conformidad con las directrices de la PITCE, dichas medidas lograran un avance considerable mediante la promulgacin de la Ley Complementaria 123/06, conocida como ley general de las microempresas y empresas de pequea envergadura. Esta disposicin legal establece el marco regulatorio para otorgar un trato diferenciado a las MPE, incluso en lo que concierne al rgimen tributario especial. Tomando en cuenta la importancia de ella, a continuacin se ofrece una descripcin detallada de sus diversos aspectos e instrumentos.
1.
Marco regulatorio e institucional: la ley general de las micro y pequeas empresas
La Ley Complementaria 123/06 o ley general de las micro y pequeas empresas se promulg en diciembre de 2006 a n de unicar y simplicar las diversas legislaciones existentes, as como racionalizar la carga tributaria en los niveles federal, estadual y municipal para estimular el desarrollo, formalizacin y competitividad de las MPE. Esta disposicin legal represent un cierto avance en relacin con las leyes anteriores e incorpor algunas reivindicaciones del sector como la normalizacin de los conceptos relacionados con las MPE para nes scales y tributarios, el sistema diferenciado de tributacin, el acceso a nuevos mercados, el acceso a la tecnologa, el acceso a la justicia, las exportaciones, la reduccin de la burocracia, la formalizacin y el aumento del acceso al crdito19. Pese a dichos avances, la nueva ley gener distorsiones y afrontar varios retos en cuanto a reglamentacin e implementacin que no solo afectan a varias agencias y rganos de los tres niveles de gobierno, sino que tambin suponen la necesidad de contar con leyes estaduales y municipales especcas. a) Institucionalidad
Mediante el decreto 6.038/07 se instituy el Comit Gestor Impositivo de las Micro y Pequeas Empresas, encargado de la gestin de los aspectos tributarios de la ley general e incluso de revisar los valores
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Al respecto, vase Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE) Ley general de las MPE.
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monetarios que denen a las MPE. Est integrado por representantes de la Secretara de la Direccin General Impositiva y la Secretara de la Direccin Previsional de los Estados y Municipios. En las materias no tributarias, la gestin de la ley general qued a cargo del Foro Permanente de Micro y Pequeas Empresas, presidido y coordinado por el MDIC y conformado por representantes de 50 rganos federales y 57 entidades vinculadas al sector. Este se compone de seis comits temticos, a saber: i) racionalizacin legal y burocrtica, cuya funcin es elaborar y aplicar instrumentos legales que permitan simplicar y racionalizar el funcionamiento de las micro y pequeas empresas; ii) formacin y capacitacin emprendedora, encargado de identicar, difundir y promover soluciones en el campo de la educacin y la formacin emprendedora, centradas en las necesidades de las MPE; iii) inversiones y nanciacin, destinado a proponer polticas y actividades orientadas a crear oportunidades para obtener recursos nancieros e invertirlos en las micro y pequeas empresas; iv) tecnologa e innovacin, cuyo objetivo es identicar, difundir y proponer polticas y actividades en materia de innovacin y tecnologa, enfocadas en las necesidades de las MPE; v) comercio exterior e integracin internacional, cuya nalidad es elaborar proyectos que permitan aumentar la participacin de las MPE en el comercio exterior, y vi) el programa Informacin, responsable de formular propuestas de poltica de inters pblico y de apoyar la implementacin de las actividades relacionadas con la difusin de informacin en las MPE. Tambin se crearon foros regionales en las unidades de la Federacin. b) Instrumentos de la Ley General
Los principales instrumentos de la ley general de las micro y pequeas empresas abarcan las reas tributaria, crediticia, scal, de acceso a los mercados y de innovacin y cooperativismo. Pese a los diferentes conceptos explicativos de las MPE que continan existiendo en el Brasil, la ley general los unic al crear parmetros para clasicar a este tipo de empresas, bsicamente con nes scales y tributarios. De acuerdo con esta disposicin legal, un empresario (o preempresa) es el que percibe un ingreso bruto anual de 36.000 reales; una micro empresa, un ingreso de 240.000 y la pequea empresa, un ingreso superior a los 240.000 e inferior a los 2,4 millones de reales. Adems, la ley tambin permite que los estados y municipios, exclusivamente, puedan jar lmites inferiores a los efectos de recaudar el Impuesto a la Circulacin de Mercaderas y de Servicios (ICMS) y el Impuesto a los Servicios de cualquier naturaleza (ISS), de la siguiente forma: i) los estados cuya participacin en el producto interno bruto (PIB) brasileo alcance hasta un 1% podrn aplicar en su territorio una banda
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mxima de ingreso bruto anual de 1,2 millones de reales; ii) los estados cuyo aporte al PIB brasileo sea superior al 1% e inferior al 5% podrn optar por aplicar una banda de ingreso bruto anual de hasta 1,8 millones de reales; iii) los estados cuya participacin en el PIB brasileo sea igual o superior al 5% estn obligados a adoptar todas las bandas de ingreso sealadas en la ley general. Cabe destacar que los municipios deben seguir la alternativa adoptada por los estados pertinentes. En relacin con las lneas de nanciamiento de las exportaciones, la ley adopt los criterios denidos en el mbito del MERCOSUR, esto es, que las micro empresas industriales son aquellas cuya facturacin anual alcanza hasta 400.000 dlares y tienen entre 1 y 10 empleados, mientras que las micro empresas comerciales y de servicios facturan 200.000 dlares anuales y emplean de una a cinco personas. A su vez, la facturacin anual de las pequeas empresas industriales es superior a los 400.000 dlares e inferior a los 3,5 millones y el nmero de empleados alcanza entre 11 y 40 personas, mientras que las pequeas empresas comerciales y de servicios facturan ms de 200.000 dlares y menos de 1,5 millones. En cuanto a los instrumentos de la Ley General, cabe destacar los siguientes: i) Apertura y cierre de empresas
A n de promover la racionalizacin legal y administrativa, garantizar el acceso simplicado de las empresas a los procesos de apertura, modicacin y baja de empresas y eliminar las barreras burocrticas, la Ley General dispuso la simplicacin de los trmites legales necesarios para constituir o cerrar una empresa. Asimismo, estableci un proceso nico de registro y legalizacin de los empresarios y personas jurdicas en los tres mbitos de gobierno. Hasta hace poco tiempo (enero de 2006), el plazo para crear una empresa oscilaba entre 152 das en So Paulo y 25 en Baha y se exigan entre 17 (So Paulo) y 10 (Minas Gerais) procedimientos. El costo de apertura poda consumir desde un 10% del ingreso per cpita estadual en So Paulo hasta un 50% en Maranho (SEBRAE, 2007). Las exigencias municipales eran las ms caras y la obtencin de la licencia para iniciar actividades impona grandes atrasos en la emisin del registro. La Ley General disminuy el plazo a 15 das y redujo an ms los requisitos. En cuanto al cierre de las empresas, se calcula que existen ms de 3,7 millones que estn inactivas desde hace ms de cinco aos y que no han logrado dar por nalizadas sus actividades debido a las multas expedidas por la Secretara de la Direccin Federal Impositiva o al hecho de no haber entregado una declaracin certicando que no han realizado operacin alguna. La Ley General dispuso el cierre automtico de las empresas, incluso las que poseen dbitos tributarios, los cuales deben
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ser asumidos por los socios. Los rganos pertinentes tendrn un plazo mximo de 60 das para registrar la baja de que se trate en el catastro de micro y pequeas empresas. Pese a que estas disposiciones promueven un cierto grado de desburocratizacin de los procedimientos y facilitan la apertura y cierre de empresas, la Ley General no garantiza la homogeneidad de los procedimientos entre las agencias y rganos de los tres niveles de gobierno. Tampoco se ha reglamentado an la creacin de un catastro nico, como est previsto en la Constitucin. ii) Sistema tributario diferenciado
La Ley General cre el Sistema Simples Nacional, un rgimen unicado de recaudacin de impuestos y contribuciones federales, estaduales y municipales de carcter facultativo, que no exige una contrapartida por parte de las MPE para aprovechar los benecios tributarios. Este sistema abarca los siguientes impuestos y contribuciones: - Impuesto a la Renta de las Personas Jurdicas (IRPJ) (federal); - Impuesto a los Productos Industrializados (IPI) (federal); - Contribucin social sobre la base de las utilidades netas (CSLL) (federal); - Contribucin para el Financiamiento de la Seguridad Social (COFINS) (federal); - Contribucin para el Programa de Integracin Social (PIS) (federal); - Contribucin para la Seguridad Social, de cargo de las personas jurdicas (federal); - Impuesto a las operaciones relacionadas con la circulacin de mercancas y la prestacin de servicios de transporte interestatal e intermunicipal y de comunicacin (ICMS) (estadual); - Impuesto a los servicios de cualquier naturaleza (ISS) (municipal). La Ley General tambin libera a las MPE de pagar todas las dems contribuciones instituidas por el gobierno federal, incluidos los aportes al servicio social autnomo (Sistema S)20; reduce las obligaciones scales adicionales que se exigen de las MPE; permite el descuento de los impuestos pagados anticipadamente mediante sustitucin tributaria y del
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El Sistema S comprende las organizaciones patronales Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI); Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC); Servicios Sociales del Industria (SSI); Servicio Nacional de Aprendizaje Rural (SENAR) y Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE).
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ISS retenido en la fuente y desgrava las exportaciones. No hay impuestos a los ingresos de exportacin de las MPE, lo que les permite adquirir una mayor competitividad que las empresas medianas y grandes. Cabe mencionar que tambin se economizarn los costos vinculados a la contabilidad, dado que la simplicacin contable fue muy profunda. Se prev que la reduccin de la carga tributaria y la simplicacin de los procedimientos introducidos en virtud del sistema Simples Nacional se convertirn en un importante estmulo para el crecimiento de las MPE y contribuirn a reducir su tasa de mortalidad, atribuida principalmente a los altos costos tributarios y nancieros que afectan el funcionamiento de este tipo de empresas. De acuerdo con datos de la Secretara de la Direccin General Impositiva, en los tres meses subsiguientes al inicio del programa casi 3,2 millones de MPE se acogieron al sistema Simples Nacional. Esto representa un aumento de aproximadamente 600.000 empresas respecto de las que optaron por el Simples Federal. Adems, la Ley General corrigi la injusticia tributaria de la ley anterior, en virtud de la cual quienes optaran por el Simples no podan pagar los dbitos tributarios en cuotas, mientras que a las dems empresas se les permita hacerlo en un plazo de hasta 60 meses. La nueva disposicin legal permite solventar los dbitos tributarios en hasta 120 cuotas mensuales, tal como en el caso de las otras empresas. Sin embargo, la implementacin del nuevo rgimen tributario no est exenta de problemas. Una de las principales objeciones ha sido el hecho de que las empresas que optaron por el Simples Nacional no puedan hacer uso de los incentivos scales, dado que esta disposicin impide que las MPE generen crditos en el pago del ICMS en el caso de los clientes no acogidos al sistema o que las grandes industrias que adquieren productos o materias primas de las MPE descuenten los aportes al PIS y las COFINS. Esto ha contribuido a reducir la competitividad de las MPE, al aumentar el costo de las empresas que les compran. De la misma forma, la Ley General elimin las exenciones o arancel 0% en el caso del PIS, las COFINS, el ICMS, el ISS y el IPI, con lo cual tambin se incrementaron los costos de las industrias. Otro problema se reere a la prohibicin de apropiarse y transferir crditos relativos a los impuestos o contribuciones cubiertos por el Simples Nacional y la utilizacin o traspaso de cualquier monto de ellos a ttulo de incentivo scal. En realidad, el Simples Nacional cancel los benecios ofrecidos por los Simples estaduales y municipales. Ello podra resultar en una reduccin de la carga tributaria federal que compensara la prdida de incentivos scales de origen estadual y municipal. El anteproyecto de la ley complementaria 126/07 procura corregir este problema. Adems,
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22 estados de la Federacin conquistaron la prerrogativa de reducir los lmites de encuadramiento en el rgimen tributario, lo que posiblemente conduzca a la prdida de competitividad de las MPE que operan en dichos estados respecto de los que mantuvieron el lmite mximo establecido por la Ley General (So Paulo, Minas Gerais, Paran y Ro Grande do Sul). iii) Compras gubernamentales
El captulo V de la Ley General, que se reere a la participacin de las MPE en las compras gubernamentales, represent un gran avance en relacin con las leyes anteriores, al otorgarles un acceso privilegiado en esta materia. La normativa establece exclusividad para las MPE en las adquisiciones pblicas de bienes, servicios y obras por un valor de hasta 80.000 reales; prev la simplicacin de los procedimientos necesarios para que estas participen en las licitaciones pertinentes; permite la subcontratacin de MPE para el suministro parcial de grandes lotes, siempre y cuando el porcentaje mximo de los bienes en cuestin no exceda el 30% del total licitado, as como cuotas de hasta un 25% del objeto contratado de las MPE para adquirir bienes y servicios de naturaleza divisible, y garantiza, como criterio de desempate, la preferencia de contratacin por las MPE. Segn estimaciones del SEBRAE, se prev que el trato preferencial otorgado a las MPE en materia de compras gubernamentales de los tres niveles de gobierno incluso de las empresas estatales, cuyo monto total asciende anualmente a 260.000 millones de reales, se traducira en un aumento de 34.000 millones de reales anuales de sus ventas al gobierno. Esto supone que la participacin de las MPE en el total de compras gubernamentales debera crecer del 17% al 30% en cinco aos21. De acuerdo con el SEBRAE, estos 34.000 millones adicionales tendran el potencial de generar 971.000 nuevos empleos en las MPE, considerando la tasa de 35.000 empleos anuales, mientras que las empresas medianas y grandes crearan apenas 182.000 nuevas ocupaciones (a una tasa de 187.000 empleos anuales). Los principales retos vinculados a la implementacin de este instrumento son la necesidad de contar con reglamentaciones estaduales y municipales sobre su uso; la tarea de compatibilizar los nuevos mecanismos para realizar compras gubernamentales con la Ley de licitaciones 8.666/93, que establece el criterio de la eciencia (ms rpido y menor precio), y la
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Los datos relacionados con las compras gubernamentales de 2004 se obtuvieron del Sistema Integrado de Administracin de los Servicios Generales (SIASG, 2005) y de informes de los estados y municipios. De acuerdo con estas fuentes, las MPE representaron un 25% de las adquisiciones municipales y un 15% de las compras estaduales y del gobierno de la Unin.
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capacitacin de los tcnicos pertenecientes a los Tribunales de Cuentas de la Nacin y a los dems rganos supervisores federales, estaduales y municipales a n de que apliquen adecuadamente la nueva normativa. iv) Asociativismo
Otro avance importante de la Ley General es que elimina la doble tributacin de las MPE consorciadas y crea una nueva persona jurdica: el consorcio simple. Pese a que sus reglas an no se han establecido, este supone la unin de varias MPE en un consorcio a n de realizar negocios de compra y venta de bienes y servicios en los mercados nacional e internacional. La norma apunta a estimular una cultura asociativa, fomentar las exportaciones y aumentar la competitividad de las MPE, dado que permite obtener mejoras de escala en las compras y ventas de bienes y servicios y reducir los costos operativos. La ley restringe la participacin en consorcios nicamente de las MPE que se acogieron al sistema Simples Nacional. v) Acceso al crdito
Una de las principales limitaciones que afrontan las MPE es el acceso al crdito y el costo de este. Si bien la Ley General no representa un avance considerable en esta materia respecto de la legislacin anterior, establece mecanismos para fortalecer las instituciones nancieras locales, reducir las asimetras de informacin entre los agentes nancieros y las MPE y elaborar lneas especiales de crdito en los bancos pblicos. De hecho, dispone cules son los recursos del Fondo de Amparo al Trabajador que podrn asignarse a las cooperativas de crdito a n de extender prstamos a las MPE, facilitando su acceso al crdito y reduciendo las tasas de inters22. Adems, permite traspasar la historia bancaria de las MPE, lo que disminuye la asimetra de informacin y el riesgo crediticio y promueve una competencia ms amplia entre las instituciones nancieras al facilitar la migracin de las MPE entre dichas entidades. Por ltimo, establece que los bancos pblicos debern contar con lneas de crdito especcas para este tipo de empresas23. Por otra parte, cabe destacar que el artculo relacionado con la creacin de un Sistema Nacional de Garanta de Crdito fue objeto de
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De acuerdo con un estudio realizado por la Federacin de Industrias del Estado de So Paulo (FIESP), en 2005 haba un excedente de 11.300 millones de reales por concepto de recursos correspondientes a las exigencias legales del FAT invertidos en ttulos pblicos. De hecho, si estos se utilizaran en la financiacin de las MPE, contribuiran a mitigar los problemas de acceso al crdito. Si llega a implementarse, esta directriz tendr fundamental importancia. Segn estimaciones elaboradas sobre la base de datos proporcionados por el BNDES, entre 1999 y 2005 menos del 4% de los prstamos del banco se destinaron a las MPE.
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veto presidencial. En consecuencia, se perpetu uno de los grandes problemas existentes para reducir los costos de nanciacin de las MPE, esto es, la falta de garantas. vi) Fomento de la innovacin
Uno de los principales logros de la Ley General fue corregir la omisin de la legislacin anterior en el sentido de que asign una meta de al menos un 20% de los recursos federales destinados a la innovacin para el desarrollo de esta actividad en las MPE. La ley tambin autoriz al Ministerio de Hacienda para reducir a cero las alcuotas del IPI, las COFINS y el PIS/PASEP que correspondan a la adquisicin de equipos, maquinaria y aparatos en las MPE que se desempean en el sector de innovacin tecnolgica.
2.
Otros instrumentos de apoyo a las micro y pequeas empresas
A continuacin se describen otros instrumentos de apoyo a las MPE, sobre la base de su alcance y contribucin para transformar la realidad de este tipo de empresas. El SEBRAE es la organizacin brasilea ms importante y tradicional de apoyo a las MPE24. Es una entidad privada de inters pblico creada en 1972, cuya principal fuente de ingresos proviene de un porcentaje de las retenciones salariales de las empresas. Posee una red nacional de 750 lugares de atencin. El Consejo Superior del SEBRAE est integrado por representantes de las siguientes 13 instituciones gubernamentales y no gubernamentales: la Confederacin Nacional de la Industria, la Confederacin Nacional de la Agricultura y Pecuaria (CNA), la Confederacin Nacional de Comercio (CNC), la Asociacin Brasilea de los SEBRAE Estaduales (ABASE), la Asociacin Brasilea de las Instituciones Financieras de Desarrollo (ABDE), la Asociacin Nacional de Investigacin, Desarrollo e Ingeniera de las Empresas Innovadoras (ANPEI), la Asociacin Nacional de Entidades Promotoras de Proyectos de Tecnologa Avanzada, el Banco del Brasil, el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social, la Caja Econmica Federal (CEF), la Confederacin de las Asociaciones Comerciales y Empresariales del Brasil (CACB), la Financiadora de Estudios y Proyectos y el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio.
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Para una informacin ms reciente sobre los programas implementados por el SEBRAE, puede consultarse la pgina web [en lnea] http://www.sebrae.com.br/.
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La capacidad institucional del SEBRAE puede medirse mediante el anlisis de sus proyectos. En la actualidad existen 780 de ellos en curso, que se clasican de la siguiente manera: Proyectos orientados directamente a un pblico objetivo: productores y empresarios de los diversos sectores en que participa la institucin; aproximadamente el 45% del presupuesto se destina a este tipo de proyectos. Proyectos de carcter interno relacionados con la adquisicin de conocimientos y tecnologa, la articulacin institucional y la gestin empresarial, que absorben el 40% del presupuesto. De todos los proyectos solo dos se desarrollan internamente y estn vinculados al rea de micronanzas en el Distrito Federal y al rea de conocimientos y tecnologa en el estado de Santa Catarina. Los 778 proyectos restantes del SEBRAE se orientan a un pblico objetivo y se estn ejecutando en todas las regiones del Brasil. El Nordeste concentra la mayor parte de ellos (238), lo que representa el 30% del total, destacndose los estados de Cear (21% del total regional), Baha (18%) y Maranho (13%). La regin del Sudeste cuenta con 198 proyectos, que corresponden al 25% del total y estn situados en So Paulo (35% del total regional), Ro de Janeiro (26,3%) y Minas Gerais (25%). La regin Sur representa un 21% del total, con una participacin de Rio Grande do Sul equivalente al 61% del total regional, mientras que la regin Norte rene casi el 14% de los proyectos, con una participacin del 30% del total regional en el caso de Par. Finalmente, un 8% de los proyectos se est realizando en la regin Centro Oeste, donde el Distrito Federal representa el 40% de la participacin regional. Pese a la amplia participacin del Nordeste como regin, el anlisis segn estados revela un escenario bastante diferente. El estado de Rio Grande do Sul por s solo rene un 13% de los proyectos implementados, seguido de So Paulo (9,0%), Ro de Janeiro (6,7%) y Minas Gerais y Cear (6,4%). Las prioridades estratgicas que orientan las actividades del SEBRAE respecto de las MPE se distribuyen en nueve reas relacionadas con los siguientes aspectos: i) aprobacin, reglamentacin e implementacin de un marco legal para las MPE; ii) articulacin de polticas pblicas orientadas al desarrollo de las MPE; iii) expansin del acceso a los servicios nancieros y reduccin de los costos pertinentes; iv) creacin de alianzas estratgicas para movilizar recursos, competencias y conocimientos; v) promocin de la educacin emprendedora y la cultura de la cooperacin; vi) mejoramiento del acceso a la tecnologa y de la capacidad de innovar; vii) modicacin del sistema de atencin individual, ampliando la escala y mejorando la calidad; viii) perfeccionar e intensicar la atencin colectiva, y ix) promover el acceso a los mercados interno y externo.
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Es preciso destacar la importante contribucin del SEBRAE en la estructuracin de la ley general de las micro y pequeas empresas, mediante su participacin en el Foro Permanente del MDIC y su apoyo a los diversos programas establecidos por el gobierno federal. El SEBRAE desarrolla una serie de programas, sea en forma aislada o conjuntamente con otros organismos. Entre ellos, los que guardan relacin con el acceso a la tecnologa son los siguientes: el Programa de Apoyo Tecnolgico a las Micro y Pequeas Empresas (PATME); el Programa Brasileo de Diseo; el SEBRAE TIB, relacionado con la capacitacin en materia de tecnologa industrial bsica (TIB); el SEBRAE TEC, que brinda consultora tecnolgica; el Bono Metrologa, en colaboracin con las redes de metrologas estaduales relacionado con el acceso a los laboratorios de las redes metrolgicas y, junto con el INMETRO, el Bono de Certicacin vinculado al acceso de los productos a los servicios de certicacin; apoyo a las incubadoras de empresas; el Programa de Estmulo al Uso de Tecnologas de la Informacin en Micro y Pequeas Empresas (PROIMPE), conjuntamente con el SOFTEX, la Federacin Nacional de las Empresas de Informtica (FENAINFO), la Asociacin de las Empresas Brasileas de Tecnologa de la Informacin, Software e Internet (ASSESPRO) y el Banco del Brasil, y los proyectos de eciencia energtica que aportan metodologas para el uso eciente de la energa. En colaboracin con la FINEP, tambin nancia proyectos de innovacin tecnolgica en las MPE situadas en las APL que se encuentran en reas prioritarias de la poltica industrial, vinculadas a las redes de proveedores y compradores de las grandes y medianas empresas brasileas. En 2005 se contrataron 659 proyectos y en 2006, apenas 96. En el mbito de polticas de acceso al crdito, conjuntamente con el Banco del Brasil el SEBRAE cuenta con un Fondo de Aval para las Micro y Pequeas Empresas (FAMPE) destinado a complementar las garantas exigidas por los bancos. De acuerdo con Santos (2005), entre 1989 y 2005 este fondo realiz 18.550 transacciones, que alcanzaron los 315,8 millones de reales, relacionadas con avales concedidos a nanciamientos ya adjudicados por un monto de 620,7 millones. El monto medio de los avales otorgados fue de 17.026 reales y su nmero ascendi a 2.665 (14% del total). Este ltimo dato pone de relieve un aspecto muy importante del debate sobre los fondos de avales, esto es, su gran morosidad. Sin duda alguna, este factor termin por debilitar el apoyo del gobierno federal a este tipo de fondos, lo que se materializ explcitamente mediante el veto presidencial al Sistema de Garanta de Crdito de la ley general25. Tambin es posible observar que una buena parte de los recursos del FAMPE proviene del Banco del Brasil.
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El Fondo de Aval del Programa de Generacin de Empleo e Ingresos (FUNPROGER) experiment los mismos problemas y reforz el nivel de desconfianza gubernamental en relacin con este tipo de fondos. La tendencia actual es establecer alianzas privadas, donde las propias empresas participan en la capitalizacin del fondo de garanta de crdito.
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El programa de capital de riesgo tiene por objeto estimular este mercado. El SEBRAE es accionista de los fondos mutuos de inversin en empresas emergentes, que se destinan principalmente a la capitalizacin de las MPE de base tecnolgica y exportadoras. Bajo la coordinacin del SEBRAE, en este programa participan el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo, el BNDES, la FINEP, los fondos de pensiones e inversionistas privados. El SEBRAE tambin apoya a las cooperativas de crdito y microcrdito. Entre las actividades destinadas a promover el desarrollo sectorial y local, se cuentan las siguientes: el Programa SEBRAE de Desarrollo Local; la participacin en el programa Brasil Emprendedor, junto con el Ministerio de Trabajo y Empleo; el proyecto emprendedor de valoracin del asociativismo; el EMPRETEC, de estmulo al emprendedorismo; la Feria del emprendedor; la Educacin emprendedora y los programas Cmo vender ms y mejor, La gente sabe y La gente hace, entre otros; la Cooperacin Emprendedora; Tipo Brasileo (potencial cultural); el Proyecto artesana; Lder solidario (voluntariado empresarial); los Telecentros de informacin y negocios y el SEBRAE Turismo. El SEBRAE tambin dicta cursos de capacitacin en las reas gerencial, tcnica, de exportacin, tecnolgica y otras. Una experiencia sumamente interesante es la de la Asociacin de Garanta de Crdito de Serra Gacha (AGC), que introdujo en el Brasil la experiencia italiana de los Consorzio Garanzia Collettiva Fidi (CONFIDI), orientada a facilitar el acceso al crdito de las MPE mediante el complemento de las garantas exigidas por los bancos. Otros benecios obtenidos gracias a esta Asociacin de Garantas son el apoyo gerencial y la capacitacin y desarrollo de una cultura asociativa entre las MPE. La Asociacin abarca 33 municipios, totalizando ms de 770.000 personas y aproximadamente un 11% del PIB del Estado de Rio Grande do Sul. Ella fue el resultado de una alianza establecida entre el Banco Interamericano de Desarrollo; el Gobierno del Estado de Rio Grande do Sul; las alcaldas pertinentes; la Cmara de Comercio, Industria y Servicios de Caxias do Sul; las empresas; la Regin de Veneto y la asociacin empresarial de Vicenza, que aportaron cerca de 13 millones de reales que se distribuirn a lo largo de ocho aos entre la asistencia tcnica no reembolsable (tres primeros aos), el fondo de riesgo local (nes del tercer ao) y el fondo de riesgo de contrapartida (en los ocho primeros aos). Si bien esta experiencia no ha sido ampliamente evaluada, de ser exitosa podra convertirse en una alternativa para ofrecer un sistema de garantas a las MPE basado en una alianza pblico-privada establecida a esos efectos.
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E. La organizacin en redes de las micro y pequeas empresas del Brasil

En los ltimos aos se han destacado las polticas relativas al funcionamiento de las MPE en redes asociativas, sobre todo las llamadas aglomeraciones productivas locales. Incluso tomando en cuenta la existencia de varias instituciones pblicas y privadas que han aplicado polticas especcas de apoyo a las APL, el anlisis elaborado en este documento se centr en el Grupo de Trabajo Permanente en las APL (GTP/APL), un conjunto de instituciones pblicas y privadas que actan en ellas a n de articular las diversas polticas y el accionar institucional.
1.
Marco reglamentario
Desde nes de los aos noventa, en el Brasil surgieron varias iniciativas orientadas a estudiar y apoyar el desarrollo de las APL. Al principio, se busc analizar, identicar y desarrollar metodologas operativas especcas y varias instituciones de distintas esferas comenzaron a operar en ese campo, entre ellas el SEBRAE, el IEL, el MDIC y los gobiernos estaduales. A contar de marzo de 2003, en el mbito del gobierno federal se introdujo una serie de actividades encaminadas a unicar las acciones relacionadas con las APL. Estos pasos iniciales condujeron a la creacin del Grupo de Trabajo Permanente para Aglomeraciones Productivas Locales (GTP APL) en 2004, con la atribucin de elaborar y proponer directrices generales para la accin coordinada del gobierno en materia de apoyo a las APL en todo el territorio nacional. En un documento en que se estructuraron las medidas adoptadas por el gobierno federal respecto de las APL (MDIC, 2004), qued claro que era posible potenciar el apoyo a las MPE si las actividades pertinentes se implementaban de acuerdo con esta forma de organizar la produccin. Los objetivos de la poltica de apoyo a las APL sealadas en el documento revelaron claramente cules eran las expectativas del gobierno en relacin con este instrumento: el desarrollo econmico, la reduccin de las desigualdades sociales y regionales, la innovacin tecnolgica, la ampliacin y modernizacin de la base productiva, el crecimiento de los niveles de empleo e ingreso, la reduccin de la tasa de mortalidad de las micro y pequeas empresas, el aumento de la escolaridad y la capacitacin, el incremento de la productividad y la competitividad y la expansin de las exportaciones. Para los encargados de formular esta poltica, la posibilidad de lograr la amplia gama de objetivos antes mencionados quedaba garantizada por el hecho de que el GTP APL reuna a diversos rganos e instituciones que operan
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en reas diferentes, entre ellas el apoyo a la exportacin, el nanciamiento, la innovacin y el desarrollo regional. En otras palabras, los diversos objetivos podran alcanzarse gracias a la cooperacin multiinstitucional y a la presencia de instrumentos especcos para cada uno. El problema de este marco de accin es que no siempre resulta fcil compatibilizar los distintos objetivos de poltica, ya que a veces son contrapuestos. Por ejemplo, la meta de combatir la desigualdad regional puede oponerse al aumento de las exportaciones, al menos a corto plazo. En consecuencia, se hace difcil imaginar que mediante un solo instrumento (la poltica de incentivo de las APL) o una forma nica de organizar la produccin (las propias APL) pueda alcanzarse un conjunto tan amplio de objetivos. En general, la estrategia de actuacin en cada APL seguira dos ejes principales. El primero sera el reconocimiento y valoracin de la iniciativa local, lo que a su vez supone tener en cuenta las previsiones y capacidades locales. Dicho reconocimiento debe expresarse en la elaboracin de un plan de desarrollo por parte de los agentes locales, de manera participativa. Este proceso tendra por objeto generar un acuerdo entre los agentes pblicos y privados sobre la dinmica econmica de las APL. Cabe sealar que para elaborar este plan de desarrollo es imprescindible contar con un agente animador, entendido aqu como un elemento capaz de estimular la cooperacin e interaccin entre los actores locales. Estas deniciones generales revelan claramente que al formular la poltica de apoyo a las APL podra establecerse un proceso de cooperacin local entre las MPE, impulsado por los rganos pblicos. Para lograrlo, bastara con desencadenar un debate participativo en torno a una concepcin de futuro para la regin de que se trate. El plan de desarrollo representa el acuerdo de los diversos sectores de la sociedad involucrados en las actividades especcas de las APL.
2.
La institucionalidad de las actividades de apoyo a las APL
La estructura de gestin de la poltica de apoyo al desarrollo de las APL comprende tres instancias: un Consejo de Poltica para las APL, un Grupo Tcnico y una Secretara Ejecutiva. El Consejo de Poltica est integrado por un representante de cada institucin del GTP APL y es responsable de las deliberaciones en torno a la poltica pertinente. Por su parte, el Grupo Tcnico se compone de expertos pertenecientes a las instituciones que participan en el GTP APL. Sus atribuciones bsicas son analizar los planes de desarrollo, articular las diversas esferas pblicas (federal, estadual, regional y local) y formular todos los aspectos tcnicos que subsidia el Consejo.
141
Por ltimo, la Secretara Ejecutiva, situada en el MDIC, es responsable de la parte operativa. En la actualidad, participan en este Grupo de Trabajo Permanente 33 instituciones gubernamentales y no gubernamentales26.
3.
Caractersticas de las APL segn el GTP APL
El Sistema de Informacin sobre las APL administrado por el GTP APL identic la presencia de 989 de este tipo de organizaciones productivas, respaldadas por 37 instituciones gubernamentales, no gubernamentales, federales y estaduales que se dedican al tema. Estas APL se distribuyen en 45 sectores econmicos y estn repartidos en todos los estados de la Federacin27. Un porcentaje importante de las APL se encuentra en sectores considerados tradicionales desde el punto de vista de la tecnologa involucrada y existe una notable concentracin en seis de ellos agroindustria, fruticultura, apicultura, ganado ovino y caprino, confecciones y madera y muebles, que representan un 50% del total de las APL. Cabe destacar que cuatro de estos seis grupos estn vinculados al sector agrcola. La distribucin geogrca de las APL presenta una concentracin muy elevada. Apenas ocho estados brasileos renen el 60% del total de las
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Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC); Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES); Ministerio de Hacienda; Banco del Brasil; Caja Econmica Federal; Banco del Nordeste; Banco da Amaznia (BASA); Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin; Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA); Ministerio de Desarrollo Agrario; Ministerio de la Integracin Nacional; Ministerio del Trabajo y Empleo; Ministerio de Turismo; Ministerio de Minas y Energa (MME); Ministerio de Educacin; Ministerio de Agricultura, Ganadera y Abastecimiento; Ministerio de Ciencia y Tecnologa; Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP); Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CNPq); Agencia Brasilea de Promocin de Exportaciones e Inversiones (APEX); Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE); Instituto Nacional de Metrologa, Normalizacin y Calidad Industrial (INMETRO); Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (EMBRAPA); Ministerio de Medio Ambiente; Superintendencia de la Zona Franca de Manaus (SUFRAMA); Compaa de Desarrollo de los Valles del So Francisco y del Parnaba (CODEVASP); Foro nacional de secretarios de estado de asuntos de ciencia y tecnologa estaduais; Confederacin Nacional de la Industria (CNI); Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI); Instituto Euvaldo Lodi; Movimiento Brasil Competitivo; Banco Bradesco; Instituto de Investigaciones Tecnolgicas (IPT). De acuerdo con el Manual de Operaciones del GTP, una APL debe cumplir las siguientes variables definidas en los trminos de referencia para ser incorporado al catastro pertinente: i) concentracin sectorial de los proyectos en el territorio; ii) agrupacin de individuos ocupados en actividades productivas relacionadas con el sector de referencia de las APL; iii) cooperacin entre los participantes de las APL (emprendedores y otros) para lograr mayor competitividad y iv) existencia de mecanismos de gobernabilidad.
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APL, siete de las cuales se encuentran en las regiones Nordeste y Norte, las menos desarrolladas del Brasil. Esto indica que las APL se estn utilizando con ms frecuencia como un instrumento para combatir la pobreza y la desigualdad regionales que como un instrumento de poltica industrial. El cuadro III.14 muestra el nmero de las APL respaldadas por las instituciones participantes del GTP, entre las cuales destacan los bancos pblicos federales (Banco del Brasil y Caja Econmica Federal), cuya participacin alcanza casi un 47% de las APL listados. Al respecto, cabe subrayar el caso del Banco del Brasil, que maneja 435 de las 463 APL apoyadas por bancos pblicos federales. Sin embargo, este dato debe considerase cautelosamente, ya que para los bancos actuar en una APL signica estar ofreciendo algn tipo de producto en la localidad pertinente, aunque no sea especco para dicha APL. En realidad, pueden ser productos bancarios de uso generalizado como el crdito para el capital de giro de las MPE, que tambin se ofrecen en algunas de las ciudades que forman parte de las APL. De hecho, en un documento en que se describen las acciones realizadas por las instituciones del GTP en 2006, guran 35 actividades del Banco del Brasil, 27 de las cuales corresponden a lneas de nanciamiento para las MPE en general o de libre acceso a cualquier persona, mientras que apenas ocho se orientan especcamente a las APL.
Cuadro III.14 BRASIL: DISTRIBUCIN DE LAS AGLOMERACIONES PRODUCTIVAS LOCALES (APL) SEGN INSTITUCIN a Instituciones Bancos comerciales federales Instituto Euvaldo Lodi Agencias de desarrollo (Agencia Brasilea de Promocin de Exportaciones e Inversiones (APEX-Brasil), Superintendencia de la Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) y Compaa de Desarrollo de los Valles del So Francisco y del Parnaba (CODEVASF)) Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE) Sistema de ciencia y tecnologa Gobiernos estaduales Ministerio de Educacin Ministerio de Minas y Energa Ministerio de Industria y Comercio Bancos privados Bancos de desarrollo Confederacin Nacional de la Industria Ministerio de Integracin Nacional Nmero de APL 463 284 Participacin en el total de APL (en porcentajes) 46,8 28,7
257 216 188 165 112 109 109 87 77 75 16
26,0 21,8 19,0 16,7 11,3 11,0 11,0 8,8 7,8 7,0 1,6
Fuente: Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, Grupo de Trabajo Permanente en Arreglos Productivos Locales (GTP APL).
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En cada APL puede participar ms de una institucin.
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El Instituto Euvaldo Lodi participa en un 29% de las APL listadas. Este instituto forma parte del sistema de la Confederacin Nacional de la Industria (CNI) y fue creado en 1969 con el propsito de fomentar la interaccin entre las universidades y la industria. Se ha enfocado principalmente en el desarrollo de actividades que permitan garantizar una capacitacin empresarial ms amplia y el perfeccionamiento de la gestin. Su funcionamiento depende de los recursos que recibe de la CNI y, en el caso de algunos programas, del sistema S (SENAI, SESI, SEBRAE, SENAR y SENAC) y de alianzas establecidas con otras instituciones. En todo caso, su gestin est en manos del sector empresarial. La misin del Instituto Euvaldo Lodi es promover el desarrollo industrial y la investigacin e innovacin tecnolgica en la industria. Sus actividades en relacin con las MPE se centran bsicamente en polticas de apoyo a ciertas APL seleccionadas, as como en programas de emprendedorismo y capacitacin profesional, que ejecuta mediante la organizacin de cursos y ofreciendo becas para que las MPE puedan contratar recursos humanos calicados gestin empresarial, apoyo tecnolgico y apoyo al comercio exterior, entre otros. El principal instrumento de la Confederacin Nacional de la Industria para intervenir en las APL es el Programa de Apoyo a la Competitividad de las Micro y Pequeas Industrias (PROCOMPI), implementado conjuntamente con las federaciones de las industrias estaduales y el SEBRAE Nacional. Entre sus objetivos se cuentan organizar la demanda de las empresas, solucionar sus problemas mediante un proceso participativo, aplicar diagnsticos estructurados y elaborar y ejecutar un plan de accin para superar las dicultades locales. Creado en 1998, hasta el ao 2000 el PROCOMPI se desempe en las reas de calidad, productividad, tecnologa, diseo, medio ambiente, energa y comercio exterior, principalmente en los sectores de construccin civil, industria textil, muebles y agroindustria. Entre 2000 y 2002, atendi a 1.400 empresas en 98 APL cuyas actividades se orientaban a la capacitacin gerencial e introduccin de medidas para reducir costos, tecnologas limpias y sistemas de gestin que garantizaran un alto grado de competitividad. Las industrias de bebidas y alimentos, construccin civil, textiles y confecciones y muebles continuaron recibiendo gran parte del cuidado de esta institucin. Entre 2004 y 2005, los proyectos del PROCOMPI abarcaron a 888 empresas de 75 APL, distribuidas en 18 sectores industriales, sobre todo tradicionales textil y de confecciones, muebles, alimentos y bebidas, cermica. La excepcin al respecto fueron las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones (TIC) y la industria naval y metalmecnica. A continuacin vienen las agencias de desarrollo como la APEX, la Superintendencia de la Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) y la
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Compaa de Desarrollo de los Valles de So Francisco y del Parnaba (CODEVASF). La ms importante de ellas es la APEX, que en 2006 implement cuatro proyectos: i) el Proyecto Comprador, que apoy la visita de compradores internacionales al Brasil; ii) el Proyecto Imagen, destinado a apoyar la visita de formadores de opinin (periodistas y especialistas) internacionales al Brasil; iii) realizacin de estudios y encuestas de mercado con miras a respaldar la contratacin de investigaciones de mercado en el exterior, y iv) apoyar la participacin de empresarios brasileos en ferias internacionales. La Superintendencia de la Zona Franca de Manaus est capacitando y fortaleciendo las APL mediante inversiones en infraestructura, estimulando la participacin en ferias internacionales y elaborando diagnsticos de las APL prioritarios (MDIC, 2004). La CODEVASF considera que su labor, junto con las APL, es servir de instrumento para el desarrollo territorial. Participa en la implementacin de diversos proyectos en el rea, sea con recursos propios o en colaboracin con varios ministerios. Su esfera de accin abarca la identicacin de cuellos de botella en las cadenas productivas, la oferta de infraestructura fsica indispensable para el crecimiento y la movilizacin, organizacin y capacitacin de los productores. En cuarto lugar del listado aparece el SEBRAE, que participa en 216 aglomeraciones productivas locales. En 2006, organiz las siguientes actividades en este mbito: un curso de capacitacin para gestores de las APL en colaboracin con la CEPAL; un aporte de 44,5 millones de reales pliego conjunto con la FINEP para apoyar la innovacin en las MPE localizadas en diversas APL; asignacin de 37 millones de reales a 69 proyectos situados en 35 APL, y realizacin de estudios sobre las APL. Adems de sus operaciones especcas, el SEBRAE participa en una serie de proyectos en asociacin con otras instituciones, a saber: SENAI: proyectos de capacitacin y gestin del proceso productivo y talleres de diseo en diversos sectores y APL; Banco Bradesco: convenios para actuar en las APL especcas y programas de capacitacin de los gerentes bancarios para operar en APL;
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Instituto de Investigaciones Tecnolgicas (IPT): participacin en el proyecto de fortalecimiento de las APL en el estado de So Paulo; Confederacin Nacional de la Industria y Federacin de Industrias: participacin en el Programa de Apoyo a la Competitividad de las Micro y Pequeas Industrias. Este programa existe desde 2000 y ya ha respaldado ms de 160 proyectos; Banco del Brasil: convenio de cooperacin tcnica para una operacin conjunta en favor de las MPE integrantes de las APL, y Financiadora de Estudios y Proyectos: implementacin de un esquema para brindar apoyo a los proyectos de innovacin tecnolgica, productos y procesos de las MPE que participan en diversas APL. El total de recursos asignados ascendi a 25 millones de reales.
El sistema de ciencia y tecnologa funciona en cerca del 19% de las APL identicadas por el GTP APL. Forman parte de este sistema instituciones como el Instituto de Investigaciones Tecnolgicas (IPT), la FINEP y el INMETRO. El IPT ha participado en las APL que poseen lneas de apoyo a la exportacin; la organizacin, gestin y desarrollo de productos y procesos y la prestacin de servicios tecnolgicos. En 2006 se inici la aplicacin de estas lneas en 11 de las APL del estado de So Paulo. Por otra parte, la FINEP se ha destacado especcamente por operar en las APL mediante las llamadas acciones cruzadas, implementadas en colaboracin con el SEBRAE. Se trata de programas estratgicos del Ministerio de Ciencia y Tecnologa y emplean recursos provenientes, en forma simultnea, de diversos fondos sectoriales. Ya se iniciaron tres esquemas bajo esta modalidad (llamadas 07/2006, 11/2006 y 05/2005), que abarcan recursos por 55 millones de reales y 110 proyectos aprobados para empresas que funcionan en las APL. El instituto INMETRO desarrolla diversos proyectos conjuntamente con otras instituciones, suministrando capacitacin y difundiendo la cultura de la metrologa y la calidad. En 2006 particip en diversos proyectos realizados en cinco estados de la Federacin. A nivel federal, destaca tambin la participacin en las APL de diversos ministerios. En el ao 2006, en el Sistema de Informacin de las APL se contabilizaron varias medidas adoptadas por cuatro ministerios: el Ministerio de Educacin (MEC), el Ministerio de Minas y Energa (MME), el MDIC y el Ministerio de Integracin (MI). Completan la lista de instituciones que apoyan a las APL los bancos privados (Bradesco) y los bancos de desarrollo. El primero es el nico banco privado que desempea acciones especcas respecto de las APL.
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Pese a que an no cuenta con productos especcos para ello, ha procurado capacitar a sus empleados a n de que adquieran una comprensin ms amplia sobre las necesidades de las empresas localizadas en las APL. Los bancos de desarrollo (BNDES, Banco da Amaznia (BASA), Banco del Nordeste (BNB), Banco de Desarrollo de Minas Gerais (BDMG) y Banco del Estado de Santa Catarina (BESC)) tambin comenzaron a operar activamente en las APL mediante las lneas de nanciacin que ofrecen a las micro y pequeas empresas situadas en este tipo de organizaciones productivas. Al mismo tiempo, es importante mencionar que todos los gobiernos estaduales poseen algn tipo de programa para apoyar a ciertas APL especcas y que participan tambin en proyectos conjuntos con diversas instituciones.
F.
Evaluacin de las polticas de apoyo orientadas a las micro y pequeas empresas: retos principales
Homogeneidad versus heterogeneidad
1.
Un primer aspecto que debe mencionarse es que las polticas suponen una cierta homogeneidad de las MPE por tratarse de empresas que, en general, afrontan obstculos y oportunidades similares (Lastres y otros, 2006). Nada ms lejos de la realidad, puesto que las MPE se distribuyen de manera heterognea en los distintos sectores econmicos y a lo largo del territorio nacional, diferencindose mediante los vnculos (verticales y horizontales) que establecen con otros agentes de las cadenas productivas en que operan. Dicha heterogeneidad debe ser tomada en cuenta al formular polticas relacionadas con las MPE, en las cuales conviene adoptar un enfoque sectorial y regionalizado (no necesariamente local) que considere la estructura de gobernabilidad de las cadenas productivas, sean nacionales o internacionales; verticales u horizontales. En cuanto a la gobernabilidad de las relaciones establecidas por las MPE en las cadenas productivas, es importante tener en cuenta que su competitividad depende cada vez ms de factores que superan los lmites de la empresa individual y que obedecen en cambio al conjunto de interacciones que determinan el crculo de relaciones al que ingresan las empresas y del cual constituyen uno de los eslabones (Souza y otros, 2003). Adems, en el nuevo contexto mundial caracterizado por la concentracin acelerada del poder econmico y nanciero en torno a grandes grupos de empresas en que se estimula la competencia capitalista, la presencia de MPE pasa a depender en gran medida de su integracin a la red de proveedores de dichos grupos, as como del tipo de cooperacin tecnolgica que estos le ofrecen (Chesnais, 1997).
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Por ende, pese a que al formular polticas para las MPE se reconoce la importancia de las interrelaciones antes citadas, como se desprende de las diversas actividades y programas orientados a las APL, no se ha logrado estructurar un sistema que permita el funcionamiento coordinado de las diversas instituciones y empresas y de las relaciones cooperativas que existen en dichas aglomeraciones productivas. Por otra parte, es poco lo que se ha hecho para fomentar una insercin ms competitiva y ventajosa en trminos de transferencia tecnolgica y capacitacin de las MPE en las cadenas nacionales e internacionales de las grandes empresas.
2.
Acciones necesarias para promover las redes de MPE
El Brasil dispone de una poltica bien denida de incentivos, dividida en varias esferas de accin e implementada por un amplio conjunto de instituciones, que le permite a las MPE articularse en redes con el propsito de mejorar su desempeo productivo. Gracias a los esfuerzos realizados en esta materia, se logr fomentar el desarrollo de las APL. Sin embargo, y pese al discurso ocial que destaca los numerosos resultados positivos, no puede armarse que las MPE realmente estn cambiando su forma de operar a n de aumentar su participacin en las diversas redes existentes. En primer lugar, como lo demostr la encuesta del SEBRAE y Vox Populi (SEBRAE/Vox Populi, 2007), el porcentaje de MPE que desempea algn tipo de actividad asociativa es muy reducido (menos del 10%). De hecho, esta cifra podra ser incluso menor si consideramos que en cada una de las APL apoyadas (989) existen al menos 100 empresas. Ello implicara que las acciones que apuntan a estimular la actuacin en redes de las MPE abarcaran a cerca del 5% del total de micro y pequeas empresas brasileas. Adems, si se piensa que estas 989 APL poseen 618 ciudades polo y que, en una hiptesis pesimista, cada uno contiene en promedio dos de ellas, tendramos que solo 1.238 ciudades participan en las APL (apenas un 22,3% del total del Brasil). Se observa claramente, entonces, la discrepancia que existe entre el papel central que desempea la poltica de desarrollo de las APL dentro del amplio espectro de polticas elaboradas para las MPE y su efectiva cobertura. Como lo destacan Malmberg y Power (2006), entre los encargados de la formulacin de polticas las APL se han convertido, en mayor o menor medida, en sinnimo de la existencia de una poltica destinada al desarrollo de este tipo de organizaciones productivas28. Por consiguiente, la mera existencia de polticas y recursos permite individualizar un gran nmero de las APL, sin que ellas renan
28
Malmberg y Power (2006) usan el trmino cluster, aunque los propios autores reconocen que no existe una definicin clara del trmino, por lo que existen varias denominaciones para este fenmeno. De esta forma, su anlisis est adaptado al caso de las APL.
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necesariamente los requisitos mnimos para adquirir este estatus, como la cooperacin entre las empresas, entre otros. En segundo lugar, el conjunto de medidas presentadas y el tipo de gobernabilidad establecida por el GTP APL revelan la carencia de una poltica bien denida que regule el funcionamiento de este tipo de aglomeraciones productivas. Se invita a las instituciones a actuar junto con las empresas que pertenecen a las APL, sin exigirles que desarrollen productos para hacerlo. Las instituciones analizadas operan en ellos reproduciendo someramente sus propias caractersticas, como puede observarse mediante las actividades realizadas por los bancos y el instituto INMETRO. En este contexto, vale la pena destacar las acciones del SEBRAE, porque opera de manera exclusiva con las MPE. Esta institucin ha incrementado su participacin en las APL desde 2000, introduciendo explcitamente en su planicacin estratgica para el perodo 20032006 dos medidas prioritarias relacionadas con las APL, y en los planes del perodo 20062010, varios instrumentos orientados al establecimiento de alianzas estratgicas, cooperacin y un entorno propicio para promover los proyectos innovadores. Su objetivo al fomentar este tipo de organizaciones productivas es promover la competencia y la sostenibilidad de los micros y pequeos negocios, estimulando los procesos locales de desarrollo. De igual manera, al denir los criterios de seleccin de las APL que sern apoyadas, determin que uno de ellos ser la capacidad de la APL para contribuir efectivamente en pro del aumento de las exportaciones o la sustitucin competitiva de las importaciones (SEBRAE, 2003, pg. 22). La pregunta que queda en el aire, entonces, es la siguiente: En qu medida una de las actividades prioritarias de una institucin que apoya a las MPE puede al mismo tiempo excluir a la mayora de ellas? Existen apenas unas 12.142 micro y pequeas empresas exportadoras dentro de un universo que ronda las 2.096.121 (0,5%). En otras palabras, una de las principales polticas de soporte de las MPE que emana de una institucin destinada a apoyarlas podra aplicarse solo al 6% de ellas. Esta pregunta es vlida para la innovacin tecnolgica, ya que las MPE industriales innovadoras representan menos del 10% del total de MPE industriales y menos del 8% de las industriales exportadoras. Asimismo, pese al discurso ocial en favor de las medidas que estimulen la cooperacin y creacin de identidades, entre otras, la gran mayora de las intervenciones descritas podra implementarse sin relacionarlas con las APL. Este no es un hecho aislado que se aplica nicamente al SEBRAE ni una caracterstica especca del caso brasileo. Martin y Sunley (2003) destacan que varias de las actividades desarrolladas estn orientadas a la capacitacin gerencial y que podran aplicarse para apoyar a las MPE que no pertenecen a las APL. En el caso brasileo, puede armarse que este cuadro es un reejo de la escasa calicacin de las MPE nacionales, con lo cual estas actividades se convierten casi en un prerrequisito para las dems.
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Si este fuera el caso, se abre un debate sobre la viabilidad de enfocar la poltica de las APL y por consiguiente de las MPE dentro de un contexto basado en el incremento de las exportaciones y la sustitucin competitiva de las importaciones. El problema aqu no radica en jarse como meta la insercin de las MPE en mercados ms dinmicos y, por ende, generadores de mayor ingreso, sino en haber formulado una poltica de incentivos cuyos trminos excluyeron, desde un principio, a la mayora de ellas. Lo que se pretende exponer es que las polticas de apoyo a corto plazo que promueven la insercin en el mercado, sea cual fuere, deben diferenciarse de aquellas a largo plazo mediante las cuales se busca superar los estrangulamientos estructurales de las MPE y de la economa brasilea. Ellos deben ser objeto de polticas fomentadas por el gobierno federal, con una multiplicidad de escalas y aspectos y un horizonte ms amplio. Es posible que una institucin como el SEBRAE colabore, efectivamente, con estas polticas gubernamentales, aunque este no sea uno de sus objetivos estratgicos. Es evidente que en los casos mencionados del GTP APL y del SEBRAE, el enfoque basado en la competitividad parece ser un gran referente. Esto se observa no solo en cuanto a los objetivos enumerados en los diversos documentos, sino tambin de los instrumentos disponibles. En estos ltimos se nota una gran preocupacin por capacitar a las MPE para exportar y una visin claramente centrada en las empresas. Las escasas referencias sobre las actividades de carcter ms colectivo consisten en describir la elaboracin de los planes de desarrollo para las APL y la participacin en algunos eventos tales como ferias, congresos y otros. Este enfoque basado en la competitividad tambin parece contradecirse con la eleccin de las APL que recibirn asistencia. Como ya se dijo en relacin con la distribucin geogrca de las APL apoyados, un 66% de ellas est situado en las regiones Norte y Nordeste, pese a que ambas responden en conjunto por solo un 17,6% de las exportaciones totales del pas. Resulta extrao, por ende, que la mayora de las APL apoyadas se encuentre en regiones cuyo desempeo exportador es bajo. De hecho, este dato indica que muy probablemente, pese al discurso ocial, las polticas de apoyo a las APL se estn utilizando como mecanismos para combatir la pobreza y la desconcentracin regional, en lugar de emplearlas como elementos efectivos para aumentar las exportaciones.
3.
La innovacin
Pese al estmulo que la Ley de innovacin y los programas y mecanismos de la FINEP, el BNDES y el SEBRAE pretenden darle a la innovacin tecnolgica de las MPE, el contexto brasileo es desalentador. Segn datos recopilados por la investigacin sobre Innovacin y Tecnologa (IBGE, 2006b), la tasa de innovacin, denida segn el
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porcentaje de empresas innovadoras respecto del total de empresas existentes, y considerando las empresas que emplean entre 10 y 49 personas, disminuy del 31,1% en el perodo 2001-2003 al 28,9% entre 2003 y 2005. Este descenso es an ms considerable en comparacin con el crecimiento alcanzado en el mismo perodo por la tasa de innovacin de las dems empresas situadas en los diferentes estratos de tamao. Los datos parecen indicar que las MPE continan privilegiando las estrategias defensivas de competitividad basadas en los precios o en una competitividad espuria. La investigacin Pesquisa de Inovao Tecnolgica: PINTEC 2005 tambin capt las interacciones entre las empresas industriales de diversos tamaos y los dems protagonistas del sistema nacional de innovacin, examinando las relaciones de cooperacin establecidas en los proyectos de innovacin. En 2003-2005, solo un 4,7% de las MPE que emplean de 10 a 49 personas participaron en acuerdos cooperativos relacionados con la innovacin de productos, procesos o ambos, un porcentaje muy inferior a cualquier otro obtenido en los dems estratos de tamao. El hecho ms preocupante es que segn la versin 2003 de esa misma investigacin sobre innovacin y tecnologa (IBGE, 2005), no solo no se establecieron acuerdos cooperativos para la innovacin, sino que el 97% de las MPE tampoco realiz alguna actividad interna de investigacin y desarrollo (Arruda y otros, 2006). La PINTEC 2005 tambin consider el apoyo gubernamental a la innovacin mediante nanciacin, incentivos scales, subvenciones, becas, aportes de capital de riesgo y otros. El primer aspecto que llama la atencin es que las empresas industriales ms favorecidas con los programas gubernamentales fueron las grandes: un 40,9% de ellas utiliz algn programa del gobierno, en comparacin con apenas un 17,3% de las MPE. Los programas gubernamentales usados con mayor frecuencia por las MPE fueron los de nanciamiento de las actividades de investigacin y desarrollo y compra de maquinaria y equipos (11% de las empresas). Estos resultados indican que los programas de gobierno tienen escasa importancia y que sus efectos en las micro y pequeas empresas son limitados. Tambin sugieren que la motivacin de la mayora de las MPE innovadoras es apenas la modernizacin de los procesos productivos (adquisicin de nuevos equipos) para fabricar a costos competitivos29. El anlisis anterior permite concluir que es preciso mejorar los siguientes aspectos del sistema actual de apoyo e incentivos gubernamentales: Promover una difusin ms amplia de la informacin sobre los programas y poner a disposicin de las empresas el apoyo de
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Al respecto, vase Arruda y otros (2006).
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gestores de ciencia y tecnologa para ayudarlas en la elaboracin de propuestas a los programas gubernamentales, dado que la mayora de ellas desconoce su existencia30. Simplicar los procedimientos y reglas de concesin de benecios. Dar a conocer anticipadamente el cronograma de los procesos de licitacin, a fin de que las empresas tengan ms tiempo para prepararse. Mejorar la capacidad y agilidad de los organismos pblicos de fomento para evaluar las propuestas de las empresas. Corregir las incoherencias entre las diversas leyes e instituciones y acelerar su reglamentacin cuando fuere necesario, en particular: en el caso de la Ley del bien, denir claramente qu tipo de desembolsos sern absorbidos por la Secretara de Ingresos Federal (Ministerio de Hacienda) como gastos de investigacin y desarrollo e innovacin tecnolgica; establecer reglas claras sobre la propiedad intelectual de los nuevos productos, procesos y otros que se hayan originado a partir de proyectos nanciados mediante subvenciones econmicas otorgadas por el gobierno; capacitar a los organismos gubernamentales reguladores, autores y responsables de las compras para el gobierno respecto de los programas de apoyo a la innovacin y la importancia del desarrollo tecnolgico; promover la compatibilidad de la ley 8.666/93 (Ley de licitaciones), que privilegia el anonimato y los precios bajos, con las leyes de innovacin, del bien y de las micro y pequeas empresas, que priorizan a las empresas nacionales y las MPE en materia de compras gubernamentales y no necesariamente al menor precio, y promover la compatibilizacin del rgimen jurdico de los servidores pblicos (profesores e investigadores de universidades e instituciones cientcas y tecnolgicas pblicas) denido en virtud de la ley 8.112 con las disposiciones de la Ley de innovacin, que permite que dichos servidores obtengan licencias para trabajar en las empresas y para constituir empresas de base tecnolgica.
30
De hecho, un sondeo reciente de la Federacin de Industrias del Estado de So Paulo revel que la mayora de las empresas industriales (90%) desconoce los instrumentos, incentivos y beneficios que ofrecen las leyes de innovacin y del bien, y que el 64% considera que carecen o tienen poca capacidad para comprender y usar los incentivos disponibles para la innovacin (Coelho, 2006).
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Ampliar el Programa de Subvenciones Econmicas, considerando la inclusin de una subvencin a los servicios tecnolgicos para la exportacin, reconociendo la gran importancia que representa este tipo de incentivos para las MPE. Establecer prioridades, objetivos y metas de las opciones estratgicas y portadoras de futuro y mejorar el marco normativo (como las leyes de bioseguridad y biodiversidad) a n de acelerar el proceso de recuperacin (catching up), aprovechar las oportunidades y agilizar la generacin de innovaciones y nuevos conocimientos. Convertir a las MPE en objeto de las inversiones tecnolgicas mediante su subcontratacin o la creacin de consorcios con grandes empresas nacionales e internacionales, tal como lo prev la ley general de las micro y pequeas empresas. Permitir que las MPE de base tecnolgica utilicen sus activos intangibles (patentes y otros) como garanta para respaldar los crditos obtenidos en los organismos ociales de fomento. Utilizar las compras gubernamentales como instrumento de poltica industrial y de fomento del desarrollo tecnolgico, deniendo incluso una partida presupuestaria nica para evitar que las diferencias al respecto entre los ministerios afecten el funcionamiento de este mecanismo en las distintas reas.
4.
Incentivos scales
La principal limitacin de la Ley del Bien es que establece que los incentivos scales deben calcularse de acuerdo con las ganancias reales obtenidas. Esto es inecaz, dado que solo el 6% de las empresas opera dentro del rgimen de ganancias reales y ninguna de ellas es una MPE. Como estas ltimas normalmente optan por el sistema de renta presunta o el sistema impositivo Simples, no podrn aprovecharn algunos incentivos como la amortizacin y la depreciacin acelerada, el descuento del impuesto a la renta por concepto de gastos incurridos en investigacin y desarrollo y el registro de las patentes, entre otros. Esta es la razn por la cual se sugiere revisar la Ley del bien a n de aumentar los incentivos scales a las MPE o, si no fuera posible hacerlo, ampliar las medidas y programas que las favorezcan (subvenciones econmicas, compras del gobierno y otros). El Rgimen Especial de Adquisicin de Bienes de Capital para Empresas Exportadoras (RECAP) y el Rgimen Especial de Tributacin para la Plataforma de Exportacin de Servicios de Tecnologa de la Informacin (REPES) tendrn efectos muy limitados en las MPE, dada la escasa representatividad de estas empresas en
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las exportaciones, que en la actualidad alcanza cerca del 2%. Es poco probable que un nmero signicativo de ellas exporte el 80% o ms de su produccin, pues se sabe que en el Brasil existen actualmente solo 150 empresas con la capacidad necesaria para hacerlo. Cabe sealar que tambin se prohbe que las empresas que se acogieron al sistema Simples Nacional o que estn sujetas al rgimen de renta presunta puedan adherir al RECAP, disposicin que abarca al 90% de las MPE brasileas.
5.
Instrumentos de nanciacin
La encuesta realizada por el SEBRAE en 2004 revel que solo un 10% de las MPE utilizaron prstamos otorgados por los bancos privados y un 12% por los bancos pblicos (Bonetti y Macedo, 2005). Pese al crecimiento acelerado de los desembolsos del sistema BNDES a las MPE entre 2000 y 2006 un 16% anual, con un monto que alcanz los 4.000 millones de reales en 2006, el volumen de recursos es modesto en trminos comparativos, ya que representa apenas un 10% del total desembolsado en el caso de las grandes empresas. El principal obstculo que afrontan las MPE en materia de acceso al crdito es la exigencia de garantas reales. La situacin es an ms grave para las empresas de base tecnolgica debido al gran peso de sus activos intangibles (capital intelectual) respecto de los tangibles. Existen pocas iniciativas orientadas a superar este problema, entre las cuales destacan los fondos de aval del SEBRAE (Fondo de Aval a las MPE (FAMPE)), el Banco del Brasil (Fondo de Aval para la Generacin de Empleo y Renta (FUNPROGER)) y el BNDES. Pese a ello, desde el punto de vista de las MPE el lmite del FAMPE (72.000 reales) es bastante restrictivo, porque prioriza las inversiones a largo plazo para aumentar la competitividad y la rentabilidad de las empresas. Solo en proyectos del programa Brasil Emprendedor, las garantas conjuntas del FAMPE y el FUNPROGER fueron equivalentes al 100% del valor nanciado. En el caso de las empresas de base tecnolgica, debe buscarse una forma de valorar los bienes intangibles (patentes, marcas, capital intelectual, derechos de autor y otros) que permita utilizarlos como instrumento de garanta en los procesos de nanciamiento. Reconociendo este problema, en el anteproyecto de la Ley general de las micro y pequeas empresas se propuso crear un Sistema Nacional de Garanta de Crdito que, como se dijo, fue vetado a nivel presidencial. Otro obstculo para la obtencin de crdito por parte de las MPE, sobre todo de fuentes ociales (incluido la FINEP) se reere a la exigencia de cumplir lo estipulado por la legislacin ambiental. La gran mayora de las MPE carecen de los conocimientos, recursos y asesoramiento jurdico y tcnico que son imprescindibles para cumplir este requisito.
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Considerando que la principal fuente de nanciacin de las MPE es la retencin de las utilidades, deberan crearse, ampliarse y fortalecerse los incentivos orientados a facilitar el acceso a los mercados y otros que operen de manera anticclica para mitigar los efectos que las recesiones producen en el ingreso de este tipo de empresas. Cabe destacar que, de hecho, en el Brasil ya se observa un cierto grado de evolucin en este campo, gracias a la existencia de programas especcos de compras gubernamentales, de apoyo a los estudios de mercado e investigacin de posibles mercados externos para las MPE, de capacitacin de estas para que puedan atender las exigencias tcnicas y de calidad de los mercados externos por ejemplo, en materia de tecnologa industrial bsica y otros. El apoyo gubernamental a la nanciacin de las actividades innovadoras en las empresas es muy limitado y se restringe apenas a dos organismos (la FINEP y el BNDES), motivo por el cual el sistema de fomento carece de capilaridad. En el caso especco de las MPE, los costos y el exceso de burocracia que imperan en el sistema de concesin de crditos obstaculizan marcadamente su accesibilidad (Mendona, 2005). Los programas de nanciamiento de la innovacin deben ampliarse a los dems bancos pblicos (Banco del Brasil, CEF, BNB y BASA) y debera buscarse la participacin de la red de la banca privada para que coloque en la plaza productos nancieros de los bancos pblicos, a n de incrementar su capilaridad. Adems, sera importante estimular a los bancos privados a crear sus propios productos para competir con la red pblica (Mendona, 2005). En cuanto al capital de riesgo, y pese al crecimiento acelerado del capital comprometido en los ltimos aos, el volumen invertido contina siendo limitado, su costo es elevado y tiene un alcance reducido. Un levantamiento reciente de los resultados del Foro de Capital de Riesgo (venture capital) de la FINEP muestra que, pese a los esfuerzos realizados en materia de difusin y preparacin de las empresas para que coloquen sus fondos de inversin, los resultados fueron bastante limitados. Entre 2000 y 2006, solo 31 de las 143 empresas preparadas para participar en los Foros recibieron inversiones, lo que indica una tasa de xito de apenas un 22%. Adems, el programa Innovar, orientado prioritariamente al capital de riesgo de las empresas cuya facturacin alcanza hasta 100 millones de reales y que se encuentran en la fase inicial de desarrollo, comprometi recursos de 13 fondos a lo largo de sus seis aos de existencia. Estos beneciaron a 50 empresas, lo que en promedio implica cuatro empresas por fondo y menos de 10 empresas por ao. Una de las propuestas sugeridas en el mbito del Foro Permanente para atraer inversionistas de riesgo y reducir el costo del capital consiste en crear
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un programa de riesgo compartido, en virtud del cual este se distribuye entre el inversionista, el rgano de fomento y la institucin ejecutora del proyecto de innovacin tecnolgica. Esto se traducira en ms garantas tanto para el rgano de fomento como para los inversionistas de riesgo. Es preciso reforzar el programa Innovar, porque es una iniciativa de gran alcance que guarda relacin con numerosas instituciones, crea sinergias entre ellas, difunde la cultura de invertir en tecnologa e innovacin y favorece una atencin ms amplia a las empresas de base tecnolgica (Mendona, 2005).Por ltimo, uno de los obstculos ms relevantes sealados por los gestores de los fondos es la falta de buenos proyectos para apoyar y la dicultad de aproximarse a las instituciones de ciencia y tecnologa (FGV, 2007). Sera importante, por ende, que la FINEP apoyara a los ncleos de innovacin de las instituciones cientcas y tecnolgicas brasileas, no solo para administrar la propiedad intelectual y estimular la transferencia de tecnologa, sino tambin para crear centros regionales de capacidad emprendedora que nancien con recursos no reembolsables la prospeccin de ideas y proyectos y la elaboracin de planes de negocios mediante equipos capacitados. Igual relevancia tiene el establecimiento de una institucionalidad transparente para las incubadoras y parques tecnolgicos en el mbito federal, que cuente incluso con un marco legal y normativo especco y una asignacin presupuestaria propia, evitando as las discontinuidades recurrentes de los actuales programas.
G. Conclusiones
El presente documento demuestra claramente que en el Brasil se han aplicado numerosas medidas destinadas a apoyar a las MPE. Adems de polticas especcas como la ley general de las micro y pequeas empresas, la preocupacin por este tipo de empresas est presente en varios instrumentos de apoyo a la estructura productiva. En general, es posible armar que la gran variedad de acciones conforma un abanico bastante amplio y sosticado, en que se reconoce la complejidad del tema y se procura desarrollar instrumentos capaces de afrontar los retos pertinentes. Tambin es un hecho ampliamente reconocido que las MPE ocupan una posicin de vulnerabilidad, tanto desde el punto de vista de su contribucin efectiva al desarrollo como de su capacidad para sobrevivir en ambientes menos favorables. Como se ha visto, hay varios factores que contribuyen a crear esta situacin, de la cual surgen algunas necesidades importantes entre las cuales podemos sealar las siguientes: contar con polticas que tengan una visin sistmica, ya sea en el sentido de integrar los diferentes niveles de accin local, nacional
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y supranacional o de buscar un mayor dilogo entre las distintas polticas e instrumentos. Al respecto, es necesario reconocer que si bien el nmero considerable de estas es un factor positivo, no garantiza necesariamente su ecacia; reconocer la diversidad existente entre las MPE, tanto desde el punto de vista sectorial como regional y, por ltimo combatir la cristalizacin de un enfoque bsicamente asistencialista, es decir, que pese a reconocer la importancia de las MPE en materia de generacin de empleos e ingreso, la visin gubernamental lleva implcito que son estructuralmente inviables debido a las altas tasas de mortalidad y a la ineciencia productiva de la mayora de ellas. Esto le imprimi un carcter cortoplacista, as como asistencialista y paternalista, a las polticas y medidas orientadas a las MPE. En general, suelen ser un paliativo de las dicultades que afrontan este tipo de empresas y actuar en forma inmediata durante los primeros aos de existencia para elevar su tasa de supervivencia (Lastres y otros, 2006). Al mismo tiempo, como lo demuestra la amplia bibliografa sobre organizacin industrial, el tamao de una empresa no es necesariamente una desventaja. Si las MPE estuvieran destinadas al fracaso, cmo explicar las tasas elevadas de nuevos negocios? En los sectores de alta tecnologa, por ejemplo, hay numerosas MPE que surgieron a partir de empresas derivadas (spinoffs) de universitarios que se convirtieron en grandes corporaciones, como los casos del Valle del Silicio, de Cambridge y Oxford en Inglaterra y de Campinas y Belo Horizonte en el Brasil. Esto sugiere la importancia de hacer un cambio de perspectiva y asumir que las MPE son emprendimientos econmicamente viables, capaces de aprovechar rpidamente las ventanas de oportunidades de los sectores de alta tecnologa, de adaptarse en forma exible a los desafos del ciclo econmico y la competencia y de actuar en nichos de mercado an poco explotados. As concebidas, las MPE deberan ser objeto de polticas proactivas estables, dotadas de un horizonte temporal compatible con la potencializacin de sus competencias y capacidades y, al mismo tiempo, con el aumento sostenido de la capacitacin y la competitividad no solo de las empresas, sino tambin de toda la red de agentes e instituciones con que ellas se vinculan, en una perspectiva de largo plazo. Por ejemplo, en el caso del fomento de las exportaciones, las polticas no deberan orientarse a aumentarlas per se, ya que esto puede conducir a un comportamiento oportunista y cortoplacista de las MPE. En cambio, sera importante que las polticas contribuyeran a crear conciencia sobre la importancia de los factores competitivos a largo plazo, sea el aprendizaje, la innovacin, la calidad o el incremento de las relaciones de cooperacin y las alianzas estratgicas con socios internacionales, a n de
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anticipar la internacionalizacin productiva de las empresas. Adems de ello, el desempeo exportador depende marcadamente de las polticas cambiaria, aduanera y de infraestructura. A pesar de estas consideraciones, es importante subrayar que la preocupacin por las MPE ha sido una constante en el escenario poltico y econmico brasileo. Es posible armar que esta inquietud forma parte de la agenda de casi la totalidad de las instituciones econmicas y polticas. Esto permite albergar la esperanza de que este segmento productivo pueda desempear un papel central en el desarrollo econmico y social del Brasil.
Bibliografa
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Captulo IV
Polticas e instituciones de fomento de las pymes en Chile

Christian Belmar Claudio Maggi
A. Introduccin
Al igual que en muchos pases de Amrica Latina y el mundo, en Chile hay amplio consenso poltico y social en cuanto a que el desarrollo de las pequeas y medianas empresas constituye un objetivo prioritario de la poltica de fomento productivo y desarrollo empresarial. Ello obedece fundamentalmente al peso determinante que ha adquirido este segmento en la creacin y absorcin de empleo en la economa y, desde el punto de vista del ingreso y la estabilidad, a su mejor calidad en comparacin con otras actividades como la microempresa o el autoempleo. Otras consideraciones relevantes para promover el desarrollo competitivo de las pymes han sido su insercin en los diferentes sectores productivos, as como su potencial de integracin en las cadenas productivas debido a la mayor disponibilidad de capital, uso y capacidad de absorcin tecnolgica siempre respecto de la microempresa. Por otra parte, en pases que como Chile han contado histricamente con una base empresarial ms bien acotada, el fomento de las pymes se ha convertido en un efectivo vehculo para estimular el crecimiento de ella, contribuyendo as a una mayor democratizacin del tejido socioeconmico nacional. A partir de las consideraciones antes sealadas, desde comienzos de los aos noventa, durante el primer gobierno concertacionista (Aylwin,
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1990-1994) se cre y en el curso de los siguientes (Frei, 1994-2000; Lagos, 2000-2006; Bachelet, 2006-2010) se procur perfeccionar y complementar, dentro de un marco de continuidad una institucionalidad pblica responsable de aplicar un conjunto de instrumentos orientados al desarrollo productivo y competitivo de las pymes. Gracias a estos ltimos se han fomentado la asociatividad empresarial, la innovacin y modernizacin tecnolgica, la capacitacin laboral, la insercin en cadenas productivas, el acceso al nanciamiento y a los mercados externos y, ms recientemente, la gestin y aseguramiento de la calidad, el desarrollo de nuevos emprendimientos y la articulacin de las pymes a nivel territorial. En un catastro realizado en el ao 2005 se identic un total de 125 mecanismos de fomento productivo vigentes en Chile (Programa APYMEUSACH, 2005), 99 de los cuales se orientaban de preferencia a las pymes y el resto a las microempresas, los trabajadores por cuenta propia o los grupos sociales de carcter comunitario. Los mbitos de intervencin de esta multiplicidad de instrumentos son: asistencia tcnica y desarrollo empresarial, fortalecimiento de la asociatividad, capacitacin y desarrollo del capital humano, innovacin y transferencia de tecnologa, nanciamiento y reprogramacin de pasivos, fomento exportador e internacionalizacin, produccin limpia (gestin medioambiental), desarrollo productivo regional, sectores emergentes y objetivos sectoriales especcos (industrias silvoagropecuaria, minera y pesquera) (Programa APYME-USACH, 2005). En las siguientes secciones de este trabajo se revisa la evolucin reciente en materia de desempeo y participacin de las pymes en la economa chilena, su contribucin a las ventas, el empleo y las exportaciones y su estructura sectorial y territorial. Asimismo, se presenta la situacin actual de las polticas de apoyo a este segmento y de la institucionalidad pertinente. Finalmente, se examina la evolucin de las polticas, instrumentos e instituciones de fomento de las pymes desde 1999 hasta la fecha, procurando incluir, en la medida de lo posible, algunas consideraciones sobre su alcance, desempeo e impacto.
B. El contexto econmico de nes de los aos noventa y la dcada actual

Durante gran parte de los aos noventa, la economa chilena creci a tasas inditas en comparacin con las dcadas anteriores, e incluso respecto de la mayora de los pases del mundo. En efecto, entre 1989 y 1997 la tasa media anual de crecimiento econmico alcanz un 7,7%, mientras que la del ingreso per cpita fue cercana al 5%. Sin embargo, a contar de 1998, debido a los efectos de la llamada crisis asitica iniciada el ao anterior,
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se produjo una marcada desaceleracin del ritmo de crecimiento que vena experimentando el pas desde 1986. Este cambio de tendencia tuvo repercusiones desfavorables en el entorno econmico de las empresas nacionales, sobre todo de las pequeas y medianas, que se expresaron fundamentalmente en serios problemas de liquidez y creciente endeudamiento durante los aos posteriores a la crisis asitica. Entre 1999 y 2003, en la medida en que fueron mejorando las condiciones externas, se registraron tasas de crecimiento bajas o moderadas en comparacin con las alcanzadas hasta 1997. Podra armarse que recin a contar de 2004 se recuper la tendencia de crecimiento estable de la economa, aunque con tasas del 4% al 6% anual que an distaban bastante de las prevalecientes antes de la crisis asitica.
Cuadro IV.1 CHILE: TASAS MEDIAS ANUALES DE CRECIMIENTO (En porcentajes) Perodo PIB PIB per cpita Exportaciones Importaciones Remuneracin media real 1983-1989 6,2 4,3 9,8 10,6 0,9 1989-1997 7,7 4,9 10,1 13,5 3,7 1998-2005 3,5 2,4 12,6 7,1 1,8
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y Banco Central de Chile. Nota: Rango de variacin de la tasa de desempleo abierto (respecto de la poblacin econmicamente activa (PEA)). 14,3 (Febrero 1986)-7,6 (Agosto 1989). 8,6 (Enero 1989)-5,8 (Noviembre 1996). 5,7 (Mayo 1998)-10,9 (Agosto 1999).
Otro importante efecto de la desaceleracin econmica tuvo que ver con el empleo. Entre 1998 y 1999, el nmero de desempleados de la poblacin econmicamente activa aument un 60%, pasando de poco ms de 350.000 a 565.000 en un ao. La tasa de desempleo general super el 10% en 1999 y comenz a descender en forma gradual hasta alcanzar un 8,5% en 2003 y cerca del 7,5% en 2006, sin llegar an al nivel del 6% registrado en 1996. Simultneamente, en los ltimos 10 aos se ha consolidado la estrategia de apertura comercial chilena gracias a la negociacin y suscripcin de gran nmero de acuerdos de liberalizacin econmica y tratados de libre comercio (TLC) con las principales economas del orbe. A nes de 2006, Chile haba suscrito convenios comerciales con ms de 50 pases, que representan un 83% del comercio global. Esta apertura preferencial de mercados, unida al extraordinario dinamismo de la demanda internacional de los principales productos exportables chilenos sobre todo productos bsicos como cobre, celulosa y alimentos condujo a que en los ltimos aos se mantuviera e incluso superara la tasa de crecimiento de las exportaciones registrada en perodos anteriores.
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As, en la ltima dcada la mayora de las pymes chilenas han tenido que desempearse en condiciones generales menos favorables que las del decenio precedente, con mayores exigencias en materia de competitividad y un alto endeudamiento medio debido a una fase inicial de marcado deterioro del entorno relevante de negocios, cuya recuperacin a contar del ao 2001 ha sido lenta y progresiva. Al mismo tiempo, las empresas productoras de bienes transables han afrontado nuevas oportunidades y retos en los mercados externos, como resultado de la entrada en vigor de diversos tratados de libre comercio con importantes socios comerciales como los Estados Unidos, la Unin Europea, el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), la Repblica de Corea, el Japn y China, entre otros. Sin embargo, el argumento segn el cual habra un aumento de oportunidades de mercado como consecuencia de la rma de muchos tratados comerciales debe considerarse en ambos sentidos, especialmente con un tipo de cambio a la baja. De hecho, desde 2004 el escenario internacional de intensicacin de la demanda, impulsado por el crecimiento de la economa china, ha dado lugar a un alza de precios de los principales productos bsicos de la canasta exportadora chilena y, por consiguiente, a un excedente signicativo de la balanza comercial1. Este ha provocado una apreciacin del peso, introduciendo mayores presiones competitivas en las empresas que operan en los sectores de productos transables.
C. Evolucin reciente de las pymes en la economa Chilena2

Desde 1994, en Chile se han mantenido, sin modicaciones, tres convenciones diferentes para clasicar a las pequeas y medianas empresas. El Ministerio de Economa dene el tamao de las empresas de acuerdo con su nivel de ventas netas anuales. As, el segmento de las pequeas se compone de las que venden entre 2.400 y 25.000 Unidades
El valor de las exportaciones chilenas de bienes aument de 21.700 millones de dlares en 2003 a 58.100 millones en 2006, mientras que el saldo de la balanza comercial creci de 3.700 millones a 22.200 millones en el mismo perodo (en dlares corrientes). Entre enero de 2004 y diciembre de 2006 se produjo una apreciacin nominal del peso chileno cercana al 9%. A lo largo de la presente seccin y de las siguientes, en algunas oportunidades se hace referencia a valores en pesos chilenos. Para mayor claridad del lector, a continuacin se presentan las tasas de cambio medio anual del peso chileno respecto del dlar: ao 2000: 539,6; 2001: 634,9; 2002: 688,9; 2003: 691,4; 2004: 609,5; 2005: 559,8; 2006: 530,3; 2007: 522,5; 2008: 522,5.
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de Fomento (UF)3 (cerca de 84.000 y 870.000 dlares, respectivamente), mientras que en la categora de medianas se sitan aquellas cuyas ventas netas anuales alcanzan entre 25.001 y 100.000 UF (3,5 millones de dlares). El segundo criterio vigente es el del Instituto Nacional de Estadsticas (INE), que en su Encuesta industrial anual (ENIA) clasica a las empresas segn el nmero de trabajadores, deniendo como pequeas a las que emplean entre 10 y 49 personas y medianas a las que ocupan de 50 a 199 trabajadores. Finalmente, al igual que el INE, la clasicacin utilizada por el Ministerio de Planicacin y Cooperacin (MIDEPLAN) en la Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN) se basa en el nmero de empleados, considerando como pequeas empresas a las que ocupan entre 5 y 49 trabajadores y medianas a las que tienen entre 50 y 199 empleados. La utilizacin de criterios diferentes diculta la comparacin de los datos proporcionados por las distintas fuentes mencionadas. En particular, la informacin relacionada con la ocupacin proviene de los resultados de la CASEN, mientras que la correspondiente a las ventas proviene de las bases de datos anuales del Servicio de Impuestos Internos (SII), procesada por la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO) y el Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC) de conformidad con la convencin de tamaos adoptada por el Ministerio de Economa. De cualquier manera, el hecho de que estas fuentes no hayan modicado sus respectivos criterios de clasicacin de las empresas segn su tamao desde 1994 permite contar con registros estadsticos consistentes para caracterizar la evolucin de ellas durante los ltimos 10 aos. En 2004, en Chile haba 707.634 empresas, 128.479 de las cuales eran pymes (un 18,2%, segn la denicin del Ministerio de Economa). Considerando las ventas totales de cada segmento, y siempre siguiendo el criterio de clasicacin de este Ministerio, en 2003 la participacin relativa de las pymes alcanz un 18,3%, lo que corresponde al 9,5% en el caso de las pequeas empresas y al 8,8% en el de las medianas.
Cuadro IV.2 CHILE: NMERO DE EMPRESAS SEGN SEGMENTO, 1997-2004 Micro Pequea Mediana Pyme Grande Total 1997 487 738 89 060 12 626 101 686 5 727 595 151 1999 527 481 103 891 14 198 118 089 6 344 651 914 2001 567 861 87 186 13 990 101 176 6 187 675 224 2003 570 544 105 524 14 577 120 101 6 868 697 513 2004 571 535 112 731 15 748 28 479 7 620 707 634
Fuente: Fundacin para el Desarrollo Econmico y Social (FUNDES), Caracterizacin de empresas en Chile, sobre la base de informacin del Servicio de Impuestos Internos (SII).
La UF es una unidad de valor real, reajustable de acuerdo con la variacin del ndice de precios. Al 30 de junio de 2007, una UF equivala aproximadamente a 18.625 pesos, esto es, cerca de 36 dlares.
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Cuadro IV.3 CHILE: DISTRIBUCIN DE LAS EMPRESAS SEGN TAMAO, 1997-2004 (En porcentajes) 1997 Micro Pequea Mediana Pyme Gran empresa Total 82,0 15,0 2,1 17,1 1,0 100,0 1999 80,9 15,9 2,2 18,1 1,0 100,0 2001 84,1 12,9 2,1 15,0 0,9 100,0 2003 81,8 15,1 2,1 17,2 1,0 100,0 2004 80,8 15,9 2,2 18,2 1,1 100,0
Entre 1997 y 2004, la base empresarial medida segn el nmero de empresas formales aument un 18,9%, lo que equivale a una tasa media de crecimiento anual del 2,5%, con marcado mayor dinamismo durante la primera mitad del perodo. El segmento que ms creci fue el de las grandes empresas (19,9%), seguido del correspondiente a las pequeas (18,5%). En cambio, el nmero de empresas medianas se increment un 15,5%. Estas leves diferencias porcentuales indican que entre 1999 y 2004 no se registr una variacin signicativa en la distribucin de las empresas segn su tamao.
Cuadro IV.4 CHILE: VENTAS MEDIAS SEGN TAMAO DE LA EMPRESA, 1997-2003 (En millones de pesos de 2003) Micro Pequea Mediana Pyme Grande Total 1997 7,02 110,45 729,48 187,31 12 174,34 154,91 1999 8,32 119,91 789,08 200,36 11 993,64 159,74 2001 6,14 123,65 757,57 211,30 14 319,48 168,03 2003 7,99 121,24 809,32 204,75 15 335,44 192,79
Resulta sintomtico constatar que entre 1999 y 2001 el nmero de empresas pequeas, medianas y grandes disminuy, mientras que el de microempresas se increment, siendo justamente este segmento el que registr un menor crecimiento relativo en el perodo 2001-2003. Desde la perspectiva de las ventas medias, el nico segmento que creci de manera sostenida entre 1999 y 2003 fue el de las grandes empresas. Ello sugiere que en el perodo de desaceleracin econmica de 1998 a 2001 se produjo una contraccin de tamao de un nmero signicativo de empresas, especialmente micro y pymes. A n de profundizar el anlisis de este fenmeno, cabe sealar que un estudio realizado en 2003 destaca la estrecha relacin que existe entre
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la magnitud de las empresas y su tasa de crecimiento y de supervivencia, dado que las que crecen y sobreviven por lo general son las de mayor tamao. Son muy pocas las microempresas que se mueven en forma ascendente sobre el tiempo, sugiriendo que se est frente a una dinmica del tipo puerta giratoria de crecimiento (Crespi, 2003). Esto se conrma al constatar que un 34,9% de las empresas iniciadas entre 1995 y 2001 se encuentra inactiva, que durante este perodo de siete aos el tamao del 53,7% de ellas no supera el de microempresa, que solo un 9,7% pasa al segmento de pequea y que apenas un 1,7% puede clasicarse como medianas o grandes.
Cuadro IV.5 CHILE: DISTRIBUCIN DE LOS OCUPADOS SEGN EL TAMAO DE LAS EMPRESAS, AOS SELECCIONADOS Tamao de la empresa Una persona 2 a 5 personas 6 a 9 personas 10 a 49 personas 50 a 199 personas 200 personas y ms No sabe / sin datos Total Nmero 2 090 801 603 877 1 232 492 652 754 505 408 194 029 5 279 361 1996 Porcentaje 39,6 11,4 23,3 12,4 9,6 3,7 100,0 Nmero 1 035 403 1 115 042 338 844 982 978 639 161 1 046 739 287 801 5 445 968 2000 Porcentaje 19,0 20,5 6,2 18,0 11,7 19,2 5,3 100,0 Nmero 1 214 553 1 103 524 348 146 917 438 687 012 1 312 170 373 110 5.955953 2003 Porcentaje 20,4 18,5 5,8 15,4 11,5 22,0 6,3 100,0
Fuente: Ministerio de Planicacin y Cooperacin (MIDEPLAN), Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN), Santiago de Chile, varios aos.
La informacin entregada en el cuadro IV.5 muestra que el nmero de ocupados del pas tendi a aumentar gradualmente en el perodo estudiado, alcanzando una tasa de crecimiento acumulado cercana al 13%. Al observar las cifras de las empresas cuyo tamao corresponde al segmento de pymes, clasicadas segn el nmero de empleados, es posible constatar que en los aos 1996 a 2003 la ocupacin de la pequea empresa se redujo un 26% y su participacin relativa, del 23,3% al 15,4%. La absorcin de empleo de la mediana empresa se increment un 5%, mientras que su participacin en el empleo disminuy del 12,4% al 11,5%. Esta situacin no debera provocar extraeza, dadas las repercusiones que tuvo la crisis en el sector. De acuerdo con un estudio sobre la situacin de la pyme en los aos 2003 y 2004, realizado sobre la base de datos del Servicio de Impuestos Internos correspondientes al ao 2004, la pequea empresa gener 1.846.344 puestos de trabajo, en comparacin con 1.340.160 en el caso de la mediana. Luego, ese ao las pymes emplearon un total de 3.186.504 personas.
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Cuadro IV.6 CHILE: EVOLUCIN DE LA PARTICIPACIN DE LAS PYMES, 1997-2003 (En porcentajes) 1997 82,0 17,0 1,0 Nmero a 2000 84,0 15,1 0,9 2003 81,8 17,2 1,0 1997 3,7 20,7 75,6 Ventas a 2000 3,4 20,8 75,8 2003 3,4 18,3 78,3 1997 39,6 34,7 22,0 Empleo b 2000 39,5 24,2 30,9 2003 38,9 21,2 33,5
Microempresas Pymes Grandes empresas
Fuente: Fundacin para el Desarrollo Econmico y Social (FUNDES), Caracterizacin de empresas en Chile, sobre la base de informacin del Servicio de Impuestos Internos (SII); y Ministerio de Planicacin y Cooperacin (MIDEPLAN), Encuesta de de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN), Santiago de Chile. a Convencin de tamaos del Ministerio de Economa, segn tramos de ventas. b Convencin de tamaos del MIDEPLAN, segn rangos de ocupacin.
Si bien entre 1997 y 2003 la participacin de las pymes en el nmero total de empresas se mantuvo estable, invirtiendo el retroceso de los aos 2000 a 2001, no ocurri lo mismo con su aporte relativo a las ventas y al empleo. En ambos aspectos perdieron importancia en comparacin con el segmento de grandes empresas. En este contexto, la estructura en cuanto a proporcin de empresas de los diferentes segmentos se ha mantenido estable. Sin embargo, la gran empresa le ha quitado terreno a la pyme tanto en materia de empleo como de ventas, lo cual refleja una eventual prdida relativa de competitividad de este segmento y una mayor dificultad para mantenerse en los mercados ante las perturbaciones negativas de la economa. El cuadro IV.7 muestra que ms del 50% de las pymes se concentra en los sectores de comercio, construccin y transporte.
Cuadro IV.7 CHILE: DISTRIBUCIN SECTORIAL DE LAS EMPRESAS, 2003 (En porcentajes, segn tamao) Sector Agricultura Industria Comercio y restaurantes Construccin y transporte Otros servicios Otros a Total Micro 11,5 6,7 43,6 16,1 18,3 3,8 100,0 Pequea 10,2 10,3 32,4 21,2 23,5 2,4 100,0 Mediana 7,1 12,9 34,9 17,7 24,7 2,7 100,0 Pyme 9,8 10,6 32,7 20,8 23,6 2,5 100,0 Grande 4,7 17,8 32,4 15,4 24,5 5,2 100,0 Total 11,1 7,5 41,6 16,9 19,3 3,6 100,0
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin del Servicio de Impuestos Internos (SII).
a
Pesca, minera, electricidad, gas, agua y otras actividades.
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Considerando la variacin de las ventas respecto del nivel de empleo como un indicador aproximado de evolucin de la productividad laboral en los ocho sectores que registraron el monto ms elevado de las primeras en el perodo 1997-2003 comercio, servicios nancieros, transporte, productos qumicos, construccin, alimentos, minera y servicios tcnicos y profesionales, a nivel agregado se observa un aumento acumulado cercano al 50% que obedece principalmente a las tendencias de las grandes empresas en esta materia4. Sin embargo, al examinar las cifras correspondientes a las pyme se aprecia un comportamiento irregular, sobre todo del segmento de pequea empresa, cuya trayectoria es ms oscilante que la de la mediana empresa.
Cuadro IV.8 CHILE: VENTAS DE LAS EMPRESAS EN OCHO GRANDES SECTORES, AOS SELECCIONADOS (En millones de pesos de 2003) Sector/Ao Micro Pequea Mediana Pyme Grande Total 1997 2 250 781 6 810 318 6 958 644 13 768 962 57 278 501 73 298 244 1999 3 162 372 9 170 914 8 700 517 17 871 431 64 460 287 85 494 091 2001 2 589 572 8 169 663 8 195 361 16 365 024 75 105 371 94 059 967 2003 3 270 253 9 273 108 8 984 929 18 258 037 88 815 649 110 343 939
Fuente: Fundacin para el Desarrollo Econmico y Social (FUNDES).
Cuadro IV.9 CHILE: RELACIN ENTRE VENTAS Y EMPLEO SEGN TAMAO DE LAS EMPRESAS (En millones de pesos de 2003) Tamao 1996 2000 2003 Crecimiento del empleo 2003-1996 (en porcentajes) -1,1 -25,6 5,2 -14,9 159,6 12,8 Crecimiento de las ventas 2003-1996 (en porcentajes) 42,8 37,4 35,8 36,6 64,4 57,7
Micro Pequea Mediana Pyme Grande Total
1,2 7,6 13,3 9,5 126,7 16,1
1,4 10,7 16,1 12,9 72,3 18,3
1,7 13,9 17,2 15,3 80,3 22,6
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos Ministerio de Planicacin y Cooperacin (MIDEPLAN), Encuesta de de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN), 2003 y Fundacin para el Desarrollo Econmico y Social (FUNDES).
Un indicador bastante ms preciso sera la relacin entre valor agregado y empleo. Otra consideracin al respecto es que se basa en dos fuentes de informacin diferentes: el SII en el caso de las ventas y la encuesta CASEN en el del empleo.
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Sin embargo, cabe mencionar que el incremento de la relacin entre ventas y empleo en el segmento de las pymes se basa fundamentalmente en una reduccin signicativa del empleo bastante mayor que en los dems y un menor incremento relativo de las ventas, siempre en comparacin con los otros segmentos. El desempeo exportador de la pyme en el perodo 19972003 muestra un relativo deterioro. Si bien el nmero de empresas exportadoras aumenta, aunque no de manera constante, la proporcin respecto del total de empresas exportadores se mantiene en torno al 54% y su importancia en cuanto a valor exportado se reduce signicativamente. En el ao 2003 haba 3.080 pymes exportadoras de un total de 5.719 empresas que realizaron ventas a los mercados externos. En trminos sectoriales, un 44% de las pymes que registraron actividades de exportacin directa perteneca al sector del comercio, y sobre todo de comercio al por mayor. De ello puede inferirse que se trata de empresas intermediarias que probablemente venden productos de otras pymes locales en el exterior, lo cual se ajusta a la percepcin sobre las dicultades que afrontan las empresas de menor tamao para conservar su presencia en los mercados externos. La produccin agropecuaria ocupa el segundo lugar en cuanto a nmero de empresas exportadoras en el perodo estudiado, aunque no de manera sostenida. En cuanto al monto exportado, el comportamiento de la pyme muestra una tendencia a la baja, perdiendo espacio en comparacin con la gran empresa, salvo en los casos de produccin agropecuaria, comercio y servicios profesionales. Cabe sealar que en el perodo analizado se aprecia cierto dinamismo de la estructura de participacin sectorial de la pyme, por lo cual pueden identicarse sectores ganadores y perdedores. Estas variaciones reejan de alguna manera la incidencia que han tenido tanto las perturbaciones macroeconmicas negativas como la rma y puesta en marcha de tratados comerciales con otras economas como los Estados Unidos y la Unin Europea. Entre 1997 y 2003, los sectores que aumentaron signicativamente su participacin relativa en el valor total de las exportaciones directas de las pymes fueron el comercio, la produccin agropecuaria. En cambio, el sector que experiment la baja ms pronunciada en igual perodo fue el de productos qumicos y actividades conexas.
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Cuadro IV.10 CHILE: EXPORTACIONES DIRECTAS DE LAS PYMES SEGN SECTOR DE ACTIVIDAD, 1997-2003 Valor de las exportaciones pyme (en miles de dlares) 1997 1999 2001 2003 53 236 55 045 46 303 67 163 6 994 3 859 32 315 10 671 41 178 10 310 16 399 94 294 6 813 663 60 1 085 156 633 17 605 60 13 987 18 027 17 303 904 4 401 1 266 7 295 515 358 5 848 10 310 40 635 2 412 42 022 7 536 21 584 18 871 5 908 543 241 1 628 172 731 15 917 723,48 22 850 7 175 19 896 663 3 316 301 8 501 464 656 4 401 2 834 42 565 2 894 49 076 6 994 12 299 20 679 5 788 4 703 60 1 568 203 539 11 937 482 27 311 8 380 19 413 362 5 185 362 5 908 483 043 10 490 10 370 33 220 9 405 39 550 5 064 11 093 17 846 5 064 301 0 2 351 176 529 12 179 121 11 154 7 536 19 293 723 2 351 3 195 4 703 449 701 Participacin de las exportaciones pyme (en porcentajes) 1997 1999 2001 2003 10,3 11,8 9,6 14,9 1,4 0,8 6,3 2,1 8,0 2,0 3,2 18,3 1,3 0,1 0,0 0,2 30,4 3,4 0,0 2,7 3,5 3,4 0,2 0,9 0,3 1,4 100,0 1,3 2,2 8,7 0,5 9,0 1,6 4,6 4,1 1,3 0,1 0,1 0,4 37,2 3,4 0,2 4,9 1,5 4,3 0,1 0,7 0,1 1,8 100,0 0,9 0,6 8,8 0,6 10,2 1,5 2,6 4,3 1,2 1,0 0,0 0,3 42,1 2,5 0,1 5,7 1,7 4,0 0,1 1,1 0,1 1,2 100,0 2,3 2,3 7,4 2,1 8,8 1,1 2,5 4,0 1,1 0,1 0,0 0,5 39,3 2,7 0,0 2,5 1,7 4,3 0,2 0,5 0,7 1,1 100,0
Produccin agropecuaria Servicios agrcolas y ganaderos Silvicultura Pesca Minas, petrleo y canteras Productos alimenticios Textiles y cueros Madera y papel Qumicos, petrleo, caucho y metales Maquinarias e instrumentos Otras manufacturas Electricidad, gas y agua Construccin Comercio al por mayor Comercio al por menor Restaurantes y similares Transporte Servicios nancieros Servicios tcnicos y profesionales Servicios estatales, sociales e institucionales Servicios de diversin y esparcimiento Servicios personales y del hogar Otras actividades Total
Fuente: Fundacin para el Desarrollo Econmico y Social (FUNDES), sobre la base del Servicio Nacional de Aduanas. Cuadro IV.11 CHILE: PARTICIPACIN DE LAS PYMES EXPORTADORAS RESPECTO DEL TOTAL NACIONAL Ao 1997 1999 2001 2003 Nmero de pymes 2 748 2 895 2 830 3 080 Total exportadores 5 099 5 295 5 320 5 719 Proporcin (porcentajes) 54 55 53 54 Valor export. pymes 515 358 464 656 483 043 449 703 Valor total Proporcin exportaciones (porcentajes) 16 677 891 15 618 924 18 745 057 20 076 304 3,1 3,0 2,6 2,2
Fuente: Fundacin para el Desarrollo Econmico y Social (FUNDES), sobre la base del Servicio Nacional de Aduanas.
Uno de los problemas ms relevantes para las pymes en Amrica Latina est relacionado con la falta de nanciamiento. Sin embargo, la informacin disponible muestra que en el caso de Chile pueden acceder,
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de manera relativamente fcil a las fuentes pertinentes, al menos en cuanto a capital de trabajo. En el ao 2003, el 66,5% de las empresas pequeas y el 74,6% de las medianas tuvieron acceso al sistema nanciero formal. Por otra parte, la informacin sealada pone de relieve el alto grado de endeudamiento de la pyme a n de sustentar su funcionamiento. El cuadro IV.12 muestra que, despus de una baja experimentada en los aos 1999 y 2000, el nmero total de pymes que tienen acceso al sistema nanciero ha ido aumentando. En todo caso, cabe destacar que pese a este incremento el porcentaje se ha mantenido, e incluso disminuido.
Cuadro IV.12 CHILE: NIVEL DE ACCESO DE LA PYME AL SISTEMA FINANCIERO FORMAL, 1999-2003 (En nmero y porcentajes) Ao 1999 2000 2001 2002 2003 Pequea 70 696 57 847 58 510 60 160 70 149 Mediana 11 113 10 163 10 316 10 555 10 877 Total 81 809 68 010 68 826 70 715 81 026 Porcentajes 69 69 68 68 67
Fuente: Centro de Investigaciones de Polticas Pblicas para la PyME (CIPYME), sobre la base de Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF), y Chile Emprende, Situacin de la micro y pequea empresa en Chile, diciembre de 2005.
D. Evolucin reciente de los instrumentos de fomento de la pyme y su contexto institucional

Desde comienzos de los aos noventa, la poltica de fomento productivo en Chile se ha desarrollado fundamentalmente sobre la base de una institucionalidad pblica dependiente de diversos ministerios y estructurada en torno a una amplia gama de instrumentos de fomento. En la actualidad, ella comprende cerca de un centenar de instrumentos orientados de preferencia a facilitar el acceso de las pymes a factores que les permitan mejorar su competitividad, bajo modalidades de carcter no reembolsable como subsidios, garantas y conanciamiento precompetitivo o reembolsable como los crditos focalizados. Desde el punto de vista de la poltica pblica, la nocin de fomento productivo puede denirse como la accin gubernamental de promover mediante incentivos que los particulares produzcan bienes o servicios con valor econmico. Es decir, el concepto est vinculado a las funciones econmicas del Estado y, en el caso de una economa como la chilena, se reere principalmente a la intervencin pblica en ciertas reas en que el mercado presenta fallas como principal mecanismo de
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asignacin de recursos. Estas fallas del mercado, entre las cuales cabe destacar la falta de competencia, los bienes pblicos, las externalidades, los mercados incompletos, la falta de informacin y los desequilibrios macroeconmicos, provocan distorsiones en la asignacin de recursos que afectan la ecacia del aparato productivo nacional y, a causa de ello, no puede alcanzarse la frontera ptima de produccin. Sobre la base de las premisas anteriores, y dado que en Chile no existe un ente nico que centralice la formulacin de polticas y normativas orientadas a la pyme, ms de 20 instituciones pblicas manejan actualmente los recursos estatales disponibles para desarrollar programas y polticas de fomento, lo que genera un contexto institucional bastante extenso y, por lo mismo, en ocasiones impenetrable y difcil de aprehender para los empresarios. A la institucionalidad pblica debe agregarse un amplio conjunto de entidades privadas asociaciones gremiales, corporaciones de desarrollo, instituciones nancieras, cooperativas y organizaciones no gubernamentales (ONG) que operan como intermediarias de segundo piso del instrumental de fomento, as como cientos de empresas consultoras, de capacitacin y consultores individuales que interactan con las empresas en el marco de aplicacin de los diferentes instrumentos. Los principales programas dependen, a los efectos de organizacin del aparato y presupuesto pblico, de los siguientes siete ministerios: 1. Ministerio de Economa, cuyas principales polticas e instrumentos se canalizan mediante la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), los comits CORFO Innova Chile que hasta 2005 corresponda a dos fondos tecnolgicos diferentes: el Fondo de Desarrollo e Innovacin (FDI) y el Fondo Nacional de Desarrollo Productivo y Tecnolgico (FONTEC) e Innova Bo Bo, y desde 2006 las agencias regionales de desarrollo productivo, ms el Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC). En la gestin de algunos instrumentos participan asimismo otros servicios o institutos pblicos o paraestatales como el Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA), el Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR) y el Instituto Nacional de Normalizacin (INN). Ministerio de Planicacin y Cooperacin (MIDEPLAN), que aborda algunas actividades de fomento productivo focalizadas en las microempresas y trabajadores por cuenta propia mediante el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS); Ministerio del Trabajo y Previsin Social, a travs del Servicio de Capacitacin y Empleo (SENCE); Ministerio de Relaciones Exteriores, del cual depende la Direccin de Promocin de Exportaciones (ProChile);
2.
3. 4.
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5.
Ministerio del Interior, que delega en la Subsecretara de Desarrollo Regional (SUBDERE) la tarea de administrar el componente de inversin en fomento productivo del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) a n de apoyar iniciativas de los gobiernos regionales y municipales, con la posibilidad de establecer convenios con otras instituciones pblicas como la CORFO o el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) en programas especcos de fomento como el Comit Innova Bo Bo5; Ministerio de Agricultura, a travs de la accin del Instituto de Desarrollo Agropecuario y, en menor medida, de entidades con facultades scalizadoras como el Servicio Agrcola y Ganadero (SAG) y la Corporacin Nacional Forestal (CONAF); Ministerio de Minera, que canaliza recursos mediante el Programa de Asistencia y Modernizacin de la Pequea Minera Artesanal (PAMMA) y acciones de fomento sectorial a cargo de la Empresa Nacional de Minera (ENAMI).
6.
7.
Hay algunos estudios en que se entrega un clculo pormenorizado de la evolucin del gasto agregado en fomento productivo en el perodo 1990-20046. El gasto agregado no reembolsable, medido en trminos reales (en pesos de 2003), prcticamente se triplic entre 1990 y 2002, pasando de 111.000 millones de pesos a 322.000 millones. Si se excluye el gasto por concepto de reintegro simplicado a los exportadores que ha favorecido principalmente a las empresas de mayor tamao relativo y que en la actualidad se encuentra en la fase nal de desmantelamiento, se constata que el gasto real en fomento productivo aument cinco veces, desde 56.100 millones de pesos en 1990 hasta 263.200 millones en 2004, siempre en pesos constantes de 2003. En cuanto al gasto agregado respecto del PIB tambin expresado en trminos reales, en moneda de 2003, entre 1991 y 2003 (excluido el reintegro simplicado) se increment del 0,2% al 0,54% del PIB, lo que reeja el desarrollo y mayor envergadura del instrumental de fomento productivo en este perodo.
Innova Bo Bo es un comit de la CORFO creado en 2000 con la misin de promover la investigacin y desarrollo (I+D), la innovacin empresarial y el emprendimiento innovador en la Regin del Bo Bo. Desde sus inicios, el presupuesto operativo se conforma sobre la base del aporte en partes iguales de la CORFO y el gobierno regional por medio del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, gracias a un convenio de programacin entre el gobierno regional, el Ministerio de Economa y la CORFO, suscrito por primera vez en 2001 y revalidado ya en dos oportunidades, en 2003 y 2006. Los estudios sealados se realizaron en el marco del proyecto Rediseo de la institucionalidad pblica relacionada con la funcin de fomento productivo del Ministerio de Economa, 2001; y Programa ChileEmprende, La situacin de la micro y pequea empresa en Chile, 2005.
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Grco IV.1 CHILE: DISTRIBUCIN DE LOS RECURSOS PBLICOS DE FOMENTO PRODUCTIVO ENTRE LOS DIVERSOS MINISTERIOS, 2004
Minera 2,4% Interior 3,7% Relaciones exteriores 3,9% MIDEPLAN 4,6%
Tesoro pblico: reintegro simplicado exportaciones 6,8%
Tesoro pblico: regiones extremas 0,7% Trabajo (SENCE) 33,1%
Economa (CORFO/ SERCOTEC) 16,5%
Agricultura (INDAP/SAG/CONAF/ Riego) 28,3%
Fuente: Programa Chile Emprende, La situacin de la micro y pequea empresa en Chile, Santiago de Chile, diciembre de 2005. Nota: MIDEPLAN = Ministerio de Planicacin y Cooperacin, CORFO = Corporacin de Fomento de la Produccin, SERCOTEC = Servicio de Cooperacin Tcnica, SENCE = Servicio de Capacitacin y Empleo, INDAP = Instituto de Desarrollo Agropecuario, SAG = Servicio Agrcola y Ganadero, CONAF = Corporacin Nacional Forestal.
Los recursos destinados al fomento productivo se concentran de manera apreciable en los ministerios del Trabajo y Previsin Social (SENCE), Agricultura (INDAP, SAG y bonicacin para riego) y Economa (principalmente CORFO). En 2004, estos tres ministerios ejecutaron el 77,9% del gasto pblico en fomento productivo. Esta proporcin se ha incrementado en los ltimos aos, siendo la razn fundamental de ello el aumento de los recursos asignados al SENCE y la marcada reduccin, a contar de 1999, del reintegro a los exportadores. En el cuadro IV.13 se presenta el total de recursos pblicos no reembolsables destinados al fomento productivo en el perodo 1990-2004. Asimismo, se ofrece una serie descontando el reintegro simplicado de las exportaciones, instrumento que en 1990 representaba el desembolso ms cuantioso y que actualmente est en su etapa nal de eliminacin7. Por ltimo, se presenta la relacin entre gasto anual en fomento productivo (no reembolsable, sin reintegro simplicado) y PIB, calculada en trminos reales.
7
Cabe sealar que durante la tramitacin parlamentaria de la ley que suprime gradualmente este subsidio, el gobierno se comprometi a reponer parte de los recursos mediante otros instrumentos de fomento.
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Cuadro IV.13 CHILE: GASTO ANUAL POR CONCEPTO DE FOMENTO PRODUCTIVO NO REEMBOLSABLE (En millones de pesos constantes de 2003) Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Gasto total 111 844 119 980 146 540 179 565 194 404 210 802 224 029 250 282 275 603 297 576 277 621 300 873 322 299 318 208 282 408 a Gasto total excluido reintegro simplicado exportadores 56 093,1 55 234,9 73 030,7 78 968,6 89 704,4 101 159,1 118 914,1 139 666,8 168 804,5 203 862,3 203 628,4 231 067,3 261 368,6 278 599,6 263 185,1 a Gasto total excluido reintegro simplicado/ PIB real (en porcentajes) 0,22 0,20 0,24 0,24 0,26 0,27 0,29 0,32 0,38 0,46 0,44 0,48 0,53 0,54 0,49
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Comit de Fomento de la Micro y Pequea Empresa, Situacin de la micro y pequea empresa en Chile, 2003; y Programa Chile Emprende, La situacin de la micro y pequea empresa en Chile, 2005.
a
Presupuesto.
En 1990, prcticamente no existan programas de fomento orientados a la pyme. Durante esta dcada se introdujeron algunos instrumentos bajo la lgica de conanciamiento precompetitivo para acompaar el proceso de desarrollo de las empresas, de preferencia de menor tamao relativo, y facilitar su acceso a factores competitivos. Esta fue la inspiracin de los instrumentos de fomento productivo implementados a contar de 1992 por la CORFO, el SERCOTEC y, con posterioridad, ProChile y el propio SENCE, complementando la franquicia tributaria en materia de capacitacin con subsidios directos focalizados en los segmentos no usuarios de este benecio. A nivel sectorial, las entidades dependientes del Ministerio de Agricultura, en particular el INDAP, fueron ampliando su oferta e integrando nuevas modalidades de apoyo a la gestin, capacitacin y nanciamiento de los pequeos agricultores. Algo similar, aunque en menor envergadura, ocurri a contar de 1996 con los programas del Ministerio de Minera como el PAMMA y el fomento de la pequea minera de la ENAMI. Finalmente, a nivel del Ministerio de Planicacin y Cooperacin, el FOSIS tambin incorpor iniciativas de capacitacin, asistencia tcnica a microempresarios y desarrollo productivo en el marco de los programas de lucha contra la pobreza. El cuadro IV.14 muestra la evolucin de los presupuestos ejecutados por concepto de los diferentes programas de fomento productivo desde 1990 hasta 2004, agrupados segn institucin. Se incluyen tambin cuatro instrumentos de bonicacin entregados directamente por la Tesorera General de la Repblica.
Cuadro IV.14 CHILE: RECURSOS DESTINADOS A PROGRAMAS DE FOMENTO PRODUCTIVO, 1990-2004 (En millones de pesos de 2003) 1993 34 027 5 059 0 95 0 16 165 0 15 481 0 8 512 0 8 417 6 091 0 3 384 104 700 3 120 0 194 405 210 800 224 028 0 0 0 250 282 4 103 4 486 6 090 109 643 105 115 110 615 106 798 8 913 1 542 275 603 93 714 9 748 752 297 578 9 079 6 685 0 6 783 7 178 7 358 8 034 8 087 10 531 7 248 9 322 9 762 10 848 10 513 9 417 14 045 12 808 9 586 10 415 20 118 0 0 0 0 363 943 11 939 15 809 3 552 14 295 73 992 7 394 531 277 619 7 559 7 528 3 650 4 262 5 894 6 987 5 390 993 15 888 15 394 5 480 16 877 69 806 6 064 1 827 300 872 6 168 0 4 006 5 774 0 5 087 100 596 2 587 0 179 564 8 510 819 16 922 19 907 9 433 14 010 60 931 7 170 822 322 300 7 575 1.046 20 525 21 972 8 908 13 221 39 608 8 933 1 955 318 208 1994 31 740 12 893 0 67 1995 35 034 15 400 0 111 1 328 15 075 0 1996 30 804 22 473 0 201 440 20 556 1 768 1997 38 368 23 921 1 424 222 525 23 822 4 781 1998 48 565 28 668 1 835 179 444 23 848 5 726 1999 55 296 34 497 2 368 183 405 31 933 9 498 2000 53 541 34 735 2 548 56 273 37 716 13 308 2001 62 463 40 608 2 784 24 416 40 590 16 268 2002 83 567 42 379 4 223 102 968 40 787 11 750 2003 95 984 39 211 4 369 0 821 42 036 12 044 2004 93 495 43 221 2 375 0 915 38 645 10 332 10 390 904 19 790 13 002 6 757 11 132 19 223 10 334 1 895 282 410
SENCE a CORFO SERCOTEC SERNAPESCA SERNATUR INDAP SAG
1990 36 590 0 0 0 0 4 835 0
1991 32 415 0 0 0 0 7 622 0
1992 33 138 5 195 0 0 0 11 406 0
Tesoro Pblico: bonicacin forestal Comisin Nacional de Riego (CNR)
5 093
5 775
7 356
Tesoro Pblico: riego FOSIS MINERA PROCHILE
4 197 0 0 3 683
4 593 0 0 3 299
8 117 0 0 2 656
Tesoro Pblico: reintegro simplicado exportaciones
55 751
64 745
73 509
SUBDERE: FNDR, Fomento productivo
1 694
1 531
5 163
Tesoro Pblico: regiones extremas
Total no reembolsable
111 843
119 980
146 540
Fuente: Programa Chile Emprende, La situacin de la micro y pequea empresa en Chile, Santiago de Chile, diciembre de 2005.
Incluye franquicia tributaria del SENCE y subsidio a la mediana y pequea empresa desde 1995.
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Resulta difcil precisar el grado de focalizacin del gasto de fomento productivo hacia las empresas de menor tamao relativo, dado que una gran cantidad de los instrumentos pertinentes no discriminan en cuanto al tamao de la empresa beneciaria y otros que s denen a los segmentos preferenciales lo hacen en trminos o parmetros no necesariamente homologables con las convenciones de tamao presentadas en la seccin IV.C. Solo la CORFO y el SERCOTEC entregan, desde hace algunos aos, una cuenta detallada de las empresas beneciarias segn rango de tamao. En un estudio reciente del Centro de Investigaciones de Polticas Pblicas para la PyME (CIPYME) y la Universidad de Chile se destaca que en 2003 a 2004 los recursos del gasto pblico en materia de fomento productivo se distribuyeron en partes casi iguales entre dos grandes segmentos de empresas: micro-pequea y mediana-grande (CIPYME, 2006). Los mbitos de accin de los instrumentos de fomento productivo implementados durante la primera mitad de los aos noventa fueron: apoyo a la capacitacin de recursos humanos, asistencia tcnica, fomento de la asociatividad empresarial, acceso al crdito, promocin exportadora, apoyo a la innovacin y transferencia tecnolgica y apoyo a la reconversin productiva en zonas rezagadas. Todos siguen vigentes en la actualidad, aunque en trminos operativos y de focalizacin en instrumentos especcos pueden haberse realizado algunas modicaciones ms o menos importantes en los ltimos aos. Desde nes del decenio de 1990 se han incorporado algunos elementos nuevos al instrumental de fomento productivo, entre los cuales se cuentan la promocin de inversiones, el apoyo al emprendimiento e incubacin de nuevas empresas, el refuerzo de la certicacin de normas y estndares y la promocin de redes territoriales empresariales. El cuadro IV.15 muestra una sntesis de los instrumentos especcos, las instituciones responsables y la cobertura anual de empresas atendidas y, en los casos en que se dispone de informacin al respecto, una estimacin del segmento de las pymes como porcentaje del total de empresas beneciarias.
Cuadro IV.15 CHILE: COBERTURA DE LOS PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE FOMENTO PRODUCTIVO SEGN MBITO DE INTERVENCIN mbito de intervencin Instrumentos / programas Instituciones responsables Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE) SENCE Numero Usuarias pyme de empresas (en porcentajes usuarias (ao) del total, ao) 98.198 (2003) 3.050 (2003) 1.348 (2003) 3.902 (2003) 33 (2000)
Capacitacin de Franquicia tributaria recursos humanos
Subsidio a la micro y pequea empresa (MYPE) Planes de aprendizaje SENCE Capacitacin de la mujer campesina b Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)
(contina)
Cuadro IV.15 (conclusin)
mbito de intervencin Instrumentos / programas Instituciones responsables Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO) Servicio Agrcola y Ganadero (SAG)-INDAP Ministerio de Minera
181
Numero Usuarias pyme de empresas (en porcentajes usuarias (ao) del total, ao) 1.448 (2006) 51.428 (2003) 3.026 (2003) 61 (2006) ... est. 5 (2003)
Asistencia tcnica Fondos de asistencia tcnica (FAT) y fomento de la calidad (FOCAL) Asistencia tcnica para suelos degradados, riego y ganadera b Programa de Asistencia y Modernizacin de la Pequea Minera Artesanal (PAMMA)-Fomento de la Empresa Nacional de Minera (ENAMI) b Fomento productivo b Asociatividad empresarial
Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS)
21.710 (2003)
0 (2003) 61 (2006) 5 (2003) 0 (2003) ... 25 (2006) 49 (2006) 78 (2006) ... 60 (2006) 82 (2003)a 75 (2006)
Proyectos asociativos de fomento CORFO 7.705 (2006) (PROFO) y Programa de Desarrollo de Proveedores (PDP) PROFO Servicio de Cooperacin Tcnica 3.010 (2003) (SERCOTEC) SERCOTEC Acciones asoc. microempresas b INDAP 5.608 (2003) Productividad y Desarrollo Empresarial 58.867 (2003) b (PRODEM) Intermediacin nanciera pyme Programa crdito b Acceso al crdito (IFIS) b Fondo de Garanta para Pequeos Empresarios (FOGAPE) CORFO INDAP SERCOTEC Banco Estado 22.815 (2006) 45.226 (2003) 34.000 (2003) 30.000 (2003) 1.619 (2003) 1.791 (2006) 82 (2006) 4.737 (2005) 185 (2006) 4.382 (2002) 4.027 (2003) 5.771 (2006) 1.565(2006)
Acceso al crdito (directo o intermediado) Promocin exportadora Innovacin tecnolgica y apoyo al emprendimiento Promocin de inversiones
Programa promocin de exportaciones PROCHILE Innova Chile Innova Bo Bo Innovacin agraria Programa Todo Chile, HT y zonas especiales Bonif. inversin agr. y ganadera Bonicacin forestal FOCAL Programas territoriales integrados (PTI) Chile Emprende CORFO CORFO-Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) Fundacin para la Innovacin agraria (FIA) CORFO INDAP Corporacin Nacional Forestal (CONAF) CORFO CORFO SERCOTEC - INDAP - FOSIS
Certicacin de normas y estndares Redes empresariales territoriales
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Fundacin para el Desarrollo Econmico y Social (FUNDES), Situacin de la micro y pequea empresa en Chile 2004, Santiago de Chile, 2005; Corporacin de Fomento de la Producccin (CORFO), Informe de Gestin, 2006, Santiago de Chile, 2006; Fundacin para la Innovacin Agragria (FIA), Memoria FIA 2000-2005, Santiago de Chile.
a b
Referidos como pequeos propietarios. Programas marcadamente orientados a los pequeos productores, correspondientes casi en su totalidad al segmento de microempresas.
Durante los ltimos aos se ha mantenido un grado importante de continuidad de los mbitos de intervencin de los instrumentos de fomento, la mayora de los cuales empez a aplicarse originalmente entre 1990 y 1992. Sin embargo, a contar del perodo 1998-1999 el foco de accin de estos mecanismos ha comenzado a experimentar progresivos ajustes, debido por una parte a la necesidad de cubrir segmentos y necesidades no incluidas en su diseo original y, por otra, a la evolucin de la lgica
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de conanciamiento precompetitivo ya mencionada en esta seccin, que han orientado el diseo e implementacin de la oferta de instrumentos. Considerando la informacin presupuestaria de 2004, un 77% del total de recursos destinados al fomento productivo, excluidos los mecanismos de bonicacin administrados por el Tesoro Pblico8, se asignaron a cuatro instituciones: el SENCE, la CORFO, el INDAP y el SERCOTEC. El anlisis siguiente de la evolucin reciente y estado actual de la oferta de programas e instrumentos de fomento de la pyme se referir a dichas instituciones.
1.
Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE)
El Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo es un organismo tcnico descentralizado que se relaciona con el Estado por medio del Ministerio del Trabajo y Previsin Social. La misin del SENCE es contribuir al incremento de la productividad nacional, impulsando la capacitacin ocupacional tanto en las empresas como en grupos objetivo de la poblacin (jvenes, personas de menor ingreso). Desde hace varias dcadas, el principal instrumento utilizado por el SENCE ha sido la franquicia tributaria, cuya ejecucin presupuestaria en 2002 alcanz los 111.278.670 pesos, monto correspondiente a ms del 98% de los recursos transferidos por el Servicio al sector privado. Los beneciarios potenciales de ella son las empresas que tributan en primera categora y sus trabajadores.
Cuadro IV.16 SENCE: NMERO DE BENEFICIARIOS SEGN AO Y PROGRAMA Programas Franquicia tributaria (trabajadores) Franquicia tributaria (empresas) Subsidio a la pequea y mediana empresa (empresas) Programa planes de aprendizaje (personas) 2000 620 235 16 194 9 034 1 454 2001 756 080 31 176 7 219 1 566 2002 846 870 75 328 3 358 1 524 2003 866 892 98 198 3 050 1 348 Total 3 090 077 220 896 22 661 5 892
Fuente: Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE).
Un problema de larga data relacionado con el alcance de la franquicia tributaria para nes de capacitacin ha sido su aprovechamiento marginal por parte de las pequeas empresas, lo que al parecer es un fenmeno estructural permanente9. En efecto, un estudio realizado a comienzos de
Bonificaciones correspondientes a riego, reintegro de las exportaciones, forestal y zonas extremas. Al respecto, vanse los estudios de Martnez (1992) y Jara (2002).
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los aos noventa, patrocinado por el Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin (CIDE), revel que entre los aos 1985 y 1988 apenas el 3,7% de los trabajadores capacitados gracias a esta franquicia perteneca a empresas que empleaban de 1 a 49 personas (Martnez, 1992). Ms recientemente, en un trabajo de la Universidad de Chile se concluy que en 1996 solo el 0,4% de las microempresas realizaron acciones de capacitacin en el marco de la franquicia tributaria del SENCE, mientras que en el sector de las grandes empresas la utiliz un 80% (Jara, 2002). Ello motiv al SENCE a disear otros instrumentos especiales para estimular la capacitacin en ese sector, de manera que en los ltimos 10 aos ha aplicado cuatro esquemas de incentivos a la demanda de ella orientados especcamente a las empresas pequeas: 1. Franquicia tributaria especial de 9 Unidades Tributarias Mensuales (UTM)10 para las empresas cuyo 1% de remuneraciones anuales imponibles sea inferior a esa suma, siempre que la planilla anual pertinente no supere las 45 UTM. En el caso de las pequeas empresas que tengan una planilla anual de remuneraciones imponibles de entre 35 y 45 UTM, la suma mxima a descontar es de 7 UTM. Franquicia tributaria con mandato especial e irrevocable de capacitacin, orientado a evitar las restricciones de liquidez que inhiben la demanda de capacitacin de las empresas. Este instrumento fue discontinuado en 2003. Programa del Fondo Nacional de Capacitacin-Micro y Pequea Empresa (FONCAP-MYPE), que consiste en un subsidio directo a la capacitacin orientado a las empresas contribuyentes de la primera categora de la ley de renta cuyas ventas anuales sean inferiores a 13.000 UTM. En este caso, el monto mximo del subsidio poda alcanzar hasta 26 UTM anuales por empresa. El Programa fue discontinuado en 2003, tras detectarse severas deciencias en su aplicacin, relacionadas principalmente con el efectivo destino de los recursos a nes de capacitacin. Programa FONCAP-Microempresas y Trabajadores Independientes de subsidio directo a la capacitacin, orientado a las empresas contribuyentes de la primera categora de la ley de renta cuya planilla anual de remuneraciones imponibles no supere las 45 UTM. En este caso, el monto mximo del subsidio alcanza las 26 UTM anuales por empresa y 9 UTM por trabajador.
2.
3.
4.
10
LA UTM equivale a unos 70 dlares, al tipo de cambio de mediados de 2007.
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En particular, este ltimo instrumento fue evaluado en el marco del programa de evaluacin de programas pblicos 2007. Cabe mencionar que si bien el diseo de esta iniciativa no ha experimentado reformulaciones, en la actualidad est siendo revisado por las autoridades del SENCE, especialmente en lo que dice relacin con el concepto de microempresa y las restricciones legales para acceder al benecio esto es, el lmite de 45 UTM de remuneraciones imponibles anuales. Sin embargo, el Programa puede interpretarse como un esquema alternativo a la franquicia tributaria para nes de capacitacin, dado que esta no ha producido los efectos deseados entre las pequeas empresas.
2.
Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)
El Instituto de Desarrollo Agropecuario es un organismo pblico descentralizado fundado en 1962 y dependiente del Ministerio de Agricultura, cuya misin es fomentar y potenciar el desarrollo de la pequea agricultura. Maneja un importante nmero de instrumentos para apoyar a los pequeos agricultores y ganaderos, que pueden agruparse en las siguientes categoras: subsidios al desarrollo de capacidades productivas y empresariales, recursos productivos, programas de nanciamiento y programas especiales. El INDAP brinda cobertura nacional por medio de 13 direcciones regionales, 111 agencias locales de rea y 10 ocinas mviles. El nmero de prestaciones entregadas en el perodo 2000-2003 es, en promedio, cercano a las 200.000 por ao, con un enfoque muy preferencial hacia los pequeos productores agrcolas, campesinos y familias rurales. Por este motivo, sus efectos en las pymes agrcolas son bastante limitados, salvo algunos casos de redes de articulacin horizontal de empresas para la exportacin de productos como miel o ores. Desde 1997, los programas de fomento ms orientados a las pymes agroproductivas se han implementado mediante la CORFO11, la Fundacin para la Innovacin Agraria (FIA) e Innova Chile, lo cual ha permitido que el INDAP contine enfocndose en los productores de menor tamao relativo que, de acuerdo con su volumen de operaciones anuales, se sitan en los segmentos de micro y pequeas empresas. En cuanto a la ejecucin de sus diferentes programas, el INDAP puede operar directamente como primer piso, por medio de sus propios extensionistas, o bien derivarla a proveedores externos (empresas y personas), actuando en calidad de segundo piso.
11
En virtud de un acuerdo suscrito en 1997 entre la CORFO y el Ministerio de Agricultura, este ltimo le transfiere anualmente un monto de recursos presupuestarios cuya asignacin se realiza en el marco de los instrumentos de la CORFO para el mejoramiento competitivo de las pymes agrcolas.
185
3.
Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO)
La Corporacin de Fomento de la Produccin es un organismo estatal descentralizado, creado en 1939, que depende del Ministerio de Economa12. Su misin es promover el desarrollo econmico del pas, fomentando la competitividad de las empresas y del aparato productivo nacional. Una de sus caractersticas distintivas es la capacidad de disear y operar programas con alto grado de autonoma en los mbitos de fomento productivo, nanciamiento, apoyo a la innovacin y al emprendimiento y promocin de las inversiones. Para implementar sus programas, la CORFO cuenta con una importante asignacin anual de recursos en el presupuesto de la nacin, que en parte reeja el aporte que la propia institucin le inyecta a las arcas scales a partir de los resultados de las empresas pblicas y privadas en que participa como accionista mayoritario, o minoritario en el caso de las empresas sanitarias de origen pblico privatizadas durante los aos noventa. A los efectos presupuestarios, la CORFO depende del Ministerio de Economa. De hecho, el Ministro de esta cartera ejerce como Presidente del Consejo Directivo de la institucin, que encabeza su gobierno corporativo y en el cual participan tambin los ministros de Agricultura, Hacienda, Planicacin y Relaciones Exteriores. Entre los integrantes de este Consejo se cuentan adems dos representantes del sector privado nombrados directamente por el Presidente de la Repblica, uno de ellos vinculado al mundo de la produccin y el otro al mbito nanciero. Desde nes de los aos noventa, la CORFO ha venido estructurando su trabajo en torno a cuatro grandes reas de accin: i) mejoramiento de la competitividad empresarial va asociatividad, calidad y productividad; ii) fomento de la innovacin tecnolgica y el emprendimiento; iii) promocin de las inversiones, y iv) intermediacin nanciera y facilitacin del acceso al crdito. En cada una de ellas, maneja numerosos instrumentos y productos en forma de subsidio directo a las empresas (conanciamiento precompetitivo), crditos y garantas. Los mbitos en que ofrece programas relevantes para las pymes son el de mejoramiento de la competitividad empresarial e innovacin y acceso al crdito. Para lograr un mayor alcance y eficiencia en la implementacin de sus diferentes programas, la CORFO ha desarrollado una red de entidades colaboradoras agentes operadores intermediarios, entidades patrocinadoras e instituciones nancieras, entre otras encargadas de ofrecer, promover y administrar los diferentes instrumentos a n de maximizar su cobertura. En 2006, la CORFO contaba con 15 direcciones regionales y alrededor de 465 funcionarios en todo el pas.
12
Para informacin ms reciente sobre los programas implementados por la CORFO, puede consultarse la pgina web [en lnea] http://www.corfo.cl/.
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Cuadro IV.17 CHILE: BENEFICIARIOS DE LA CORPORACIN DE FOMENTO DE LA PRODUCCIN, AOS SELECCIONADOS (En nmero de empresas y millones de pesos anuales) 2003 Monto Crditos a las empresas Subsidios directos a las empresas Total 74 365 39 211 113 576 Nmero empresas 12 426 20 472 32 898 Monto 65 293 31 091 96 384 2005 Nmero empresas 12 892 19 067 31 959 Monto 72 470 38 386 110 856 2006 Nmero empresas 22 815 20 172 42 987
Fuente: Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO).
a)
Mejoramiento de la competitividad empresarial va asociatividad, calidad y productividad
En este mbito, durante los ltimos aos la CORFO ha implementado tres diferentes programas de apoyo y fomento de la articulacin productiva: los Proyectos asociativos de fomento (PROFO), existentes desde 1992; los Programas de desarrollo de proveedores (PDP), que datan de 1997; y los Programas territoriales integrados (PTI), creados en 2000. i) Los Proyectos asociativos de fomento (PROFO) El instrumento PROFO se orienta a apoyar y potenciar el trabajo asociativo de las redes empresariales de tipo horizontal. Apunta a mejorar la competitividad de los grupos de empresas dispuestas a desarrollar una estrategia de negocios colectiva que por su naturaleza o magnitud puede abordarse ms ecazmente en forma conjunta, procurando crear una nueva empresa asociativa ms capacitada y competitiva. Tras 15 aos de operacin y cerca de 20.000 empresas beneciarias a lo largo de su historia, en lo esencial este mecanismo ha conservado el objetivo de promover la utilizacin de una va asociativa para mejorar la competitividad, enfocada de preferencia hacia las pymes13. Sin embargo, el diseo y la regulacin operativa del instrumento han evolucionado con el tiempo. De hecho, en su versin original un PROFO se constitua, ejecutaba y conclua en su fase de nanciamiento CORFO al cabo de un mximo de tres aos, sujeto a renovacin anual de los programas de trabajo. En cambio, hoy da comprende tres etapas que en su conjunto pueden abarcar hasta seis aos de apoyo mediante recursos de la CORFO. Los procesos de renovacin anual se han simplicado en cuanto a procedimientos administrativos, centrndose las instancias de decisin sobre continuidad de los proyectos en la validacin de hitos, especialmente al trmino de cada fase. Especcamente, un PROFO funciona mediante un aporte no reembolsable de la CORFO que cubre parte del costo de preparacin
13
Una condicin reglamentaria de los PROFO es que al menos un 70% de las empresas participantes deben ser pymes.
187
y ejecucin de un proyecto de negocio asociativo desarrollado por un grupo de al menos cinco empresas, destinado a lograr metas comunes de aumento de la competitividad tanto del grupo como de cada empresa integrante. Entre otros, el nanciamiento de la CORFO puede asignarse a la labor de gestin de la iniciativa, contratacin de asesoras y estudios de inters colectivo, preinversin vinculada directamente al proyecto o equipamiento menor para el desarrollo de este. Las actividades de un PROFO pueden estructurarse en torno a tres etapas secuenciales: 1. Etapa de formulacin: consiste en el apoyo a la elaboracin del proyecto de negocio asociativo, estableciendo su modo de ejecucin. Esta fase tiene una duracin mxima de un ao y puede recibir un subsidio de hasta un 50% del costo total, con un tope de 800 UF (aproximadamente 30.000 dlares) por grupo. 2. Etapa de ejecucin: en esta se concreta el proyecto de negocio asociativo elaborado en la fase anterior. El plazo mximo de duracin de esta etapa es de dos aos y puede recibir un subsidio de hasta el 50% del presupuesto total, con un tope de 3.000 UF (aproximadamente 113.000 dlares) anuales por grupo. 3. Etapa de desarrollo: consiste en ejecutar la estrategia de crecimiento diseada para la nueva empresa. La duracin mxima de esta fase es de tres aos y el monto a subsidiar se rige de acuerdo con los mismos parmetros y topes de la etapa de ejecucin. El PROFO, al igual que los dems instrumentos CORFO de apoyo al mejoramiento asociativo, es administrado por agentes operadores intermediarios, quienes promueven el instrumento en sus comunidades empresariales y entregan informacin sobre los requisitos y procedimientos pertinentes, as como orientacin tcnica en materia de contenidos y alcances de este tipo de proyectos. En la actualidad, la red de fomento de la CORFO cuenta con 22 agentes operadores, con diferentes asignaciones territoriales y sectoriales en funcin de su capacidad establecida en cada regin del pas. Cada agente operador procura crear una relacin de cercana con las empresas, sus requerimientos y necesidades, gracias a lo cual la CORFO puede incrementar el nivel de cobertura de sus mecanismos de fomento a un costo incremental considerablemente inferior al que incurrira si tuviera que realizar esta labor en forma directa. A cambio de ello, los agentes operadores perciben una comisin por concepto de administracin de instrumentos, establecida en un contrato marco de ejecucin en virtud del cual los agentes asumen y garantizan
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la responsabilidad de manejar y rendir cuenta de los recursos pblicos y privados que concurren en la operacin de los programas. En este esquema, vigente desde los primeros aos de aplicacin de sus instrumentos de fomento, la CORFO opera en un tercer piso y los agentes operadores intermediarios en un segundo piso, mientras que los consultores (que pueden ser empresas o individuos) constituyen el llamado primer piso del sistema. El PROFO alcanz su nivel ms amplio de cobertura en 1996, ao en que 4.272 empresas participaron en 301 proyectos. Si bien en 2001 el nmero de empresas haba descendido a 3.635, el de proyectos haba aumentado a 445. Desde entonces, la cantidad de programas y empresas participantes ha experimentado una disminucin progresiva, hasta contabilizar un total de 1.640 empresas en 2006. A la fecha se han realizado dos evaluaciones extensivas del impacto de este instrumento, la primera en 1996 y la segunda en 200214. En ambas se utiliz una muestra de empresas participantes y se examinaron tanto sus variables de desempeo (ventas, utilidades, inversiones) como sus prcticas de gestin, en comparacin con las de otra muestra de empresas no participantes en el programa, o grupo de control. En relacin con las variables del impacto econmico, los resultados encontrados por la segunda evaluacin, al igual que en el estudio de 1996, fueron favorables al instrumento dado que en el perodo estudiado las ventas de las rmas beneciadas se incrementaron un 23,6% (7,4% anual) por encima de aquellas del grupo de control. Adems, a diferencia de las empresas pertenecientes a este ltimo, el gasto por concepto de remuneraciones de las beneciarias de PROFO haba aumentado un 15,7% (4,9% anual), sin reducir necesariamente el nmero de empleados permanentes. Asimismo, el clculo de la relacin costo-benecio de las rmas que terminaron su participacin entre 1999 y 2001 puso en evidencia que el programa es socialmente rentable para aquellas rmas que nalizan el programa. Para este grupo de rmas, en promedio, la sociedad recupera 4 pesos por cada peso invertido. Desde el punto de vista scal, tambin respecto de las empresas que nalizan los programas, se recuperan 1,2 pesos por cada peso gastado, solo considerando la mayor recaudacin por concepto del IVA debido al incremento de las ventas. Un aspecto adicional dice relacin con la evaluacin del impacto de los PROFO a mediano y largo plazo. A esos efectos, se consider a las empresas ya evaluadas en 1996 y que fueron entrevistadas nuevamente en este estudio. Los resultados obtenidos indican que entre 1996 y 1999
14
Los resultados de la evaluacin del instrumento PROFO efectuada en 1996 se describen detalladamente en Dini y Stumpo (2002).
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las ventas de las empresas no beneciarias disminuyeron un 8,2% (-2,1% anual), mientras que en el caso de las empresas que participaron en el programa ellas se incrementaron un 51,5% durante el mismo perodo (12,9% anual). Esto sugiere que a largo plazo el programa tendra impactos signicativos en las empresas beneciadas. ii) Los Programas de desarrollo de proveedores (PDP) El Programa de desarrollo de proveedores est vigente desde 1997 y hasta la fecha cuenta con cerca de 10.000 empresas beneciarias. Este instrumento tiene por objeto apoyar el diagnstico, preparacin y desarrollo de proyectos de empresas tanto pblicas como privadas cuya nalidad sea el mejoramiento de la calidad y productividad de sus proveedores. De esta manera, se pretende aumentar la competitividad de las cadenas productivas nacionales mediante la creacin y consolidacin de relaciones estables de subcontratacin entre una empresa demandante y sus proveedores, en el entendido de que la generacin de vnculos recprocos de conanza posibilita un proceso de especializacin y complementacin productiva que favorece a ambos. Por reglamento, todo proyecto PDP debe incluir como mnimo 20 empresas proveedoras si se trata del sector silvoagropecuario y 10 en el caso de los sectores manufacturero, de servicios industriales y otros. El instrumento PDP comprende dos correspondientes a diagnstico y desarrollo. etapas secuenciales,
1. Etapa de diagnstico: Consiste en realizar las actividades necesarias para determinar las reas en que a una empresa dada de mayor tamao relativo (o empresa demandante) le interesa intervenir conjuntamente con sus proveedores de bienes y servicios, para disear un plan de desarrollo de estos. Esta etapa, cuyo plazo mximo de duracin es de seis meses, puede ser nanciada por la CORFO hasta un 50% del costo total, con un tope de poco ms de 15.000 dlares, y debe ser realizada por un consultor o empresa consultora debidamente acreditada para estos nes. A los efectos de implementacin de ella, se considera vigente durante un perodo de tres aos contados desde el trmino del contrato pertinente. En el caso de que la propiedad de la empresa demandante sea mayoritariamente pblica, la CORFO no conancia esta etapa. 2. Etapa de desarrollo: Consiste en realizar el conjunto de actividades necesarias para concretar el plan de desarrollo de los proveedores elaborado en la fase anterior. Esta etapa tiene una duracin mxima de tres aos y anualmente la instancia regional pertinente evala la renovacin del nanciamiento del
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proyecto. La ejecucin de la fase de desarrollo es responsabilidad de la empresa demandante y puede ser realizada por un consultor individual, una empresa consultora o el personal de la propia empresa demandante. La CORFO conancia hasta un 50% del costo anual de ella, con un tope cercano a los 5.000 dlares por empresa proveedora y algo ms de 100.000 dlares anuales por proyecto. Se entiende que en esta etapa se nancian actividades complementarias y adicionales a las que desarrolla habitualmente la empresa demandante con sus proveedores. De acuerdo con datos proporcionados por la CORFO, en 2006 hubo 4.901 empresas participantes en PDP, es decir, tres veces ms que en el caso de los PROFO (1.640). Considerando solo las pymes, esta proporcin se reduce a dos veces: 2.446 y 1.211, respectivamente. Al igual que los PROFO, los PDP funcionan mediante el esquema operacional de tres pisos. En 2006, ms del 50% de los proyectos y del 60% de las empresas beneciarias vigentes corresponda a cadenas de proveedores del sector agroindustrial o agropecuario. A diferencia del PROFO, el PDP no ha sido objeto de evaluaciones de impacto extensivas, aunque se han efectuado levantamientos de las empresas usuarias (demandantes y proveedoras) que han servido para validar la orientacin del instrumento e introducir mejoras en su diseo operativo. iii) Los Programas territoriales integrados (PTI) El propsito de los PTI es desarrollar la articulacin, coordinacin, conocimiento y capital social y humano de la base empresarial de una o ms partes de una cadena o eje productivo localizado territorialmente, mediante la formulacin e implementacin de una agenda de compromisos y proyectos relacionados con las instituciones pblicas y privadas del territorio y sector econmico a intervenir. A diferencia de los PROFO, que impulsan el desarrollo competitivo de las redes empresariales horizontales, y de los PDP, que apoyan las redes verticales entre las empresas, los PTI apuntan a la conuencia de los actores pertenecientes a un territorio dado a partir de una visin compartida de futuro vinculada a uno o ms ejes de vocacin productiva local, en torno a los cuales se sientan las bases de un plan de trabajo pblico-privado. En estricto rigor, el PTI es un programa ms que un instrumento, por cuanto puede atraer y articular el uso de diferentes instrumentos complementarios o secuenciales en el tiempo que permitan desarrollar la agenda acordada por los actores participantes. Un Programa territorial integrado puede tener diferentes objetivos estratgicos, no excluyentes entre s: i) potenciar el desempeo y capacidad competitiva de un eje productivo-econmico situado en un territorio dado, independientemente de que el punto de partida sea una
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aglomeracin productiva (cluster) consolidada, emergente o nueva con potencialidades de desarrollo competitivo; ii) desarrollar productos, acciones y temas especcos dentro de una cadena productiva compleja, relacionados con el conocimiento y el capital social y humano, y iii) inducir un efecto catalizador en la dinmica de desarrollo del territorio elegido, apoyando a una base empresarial interesada en mejorar su posicin y competitividad. Los PTI constituyen un mecanismo desarrollado por la CORFO desde el ao 2000 a n de introducir una perspectiva ms sistmica de los procesos de mejoramiento competitivo de las empresas y redes empresariales, en funcin de un contexto de localizacin determinado por los proveedores, canales de distribucin y entidades de apoyo situados en el entorno territorial de que se trate. As, los PTI se han venido formando a partir del compromiso de una base mnima de empresas, alrededor de una agenda de intervencin en las cadenas productivas pertenecientes a sectores econmicos inscritos en territorios denidos. Entre los aos 2000 y 2007, se realizaron cerca de 25 iniciativas en diferentes etapas de desarrollo, territorios y sectores productivos como la industria minera, agroindustrial, vitivincola, acucola, turstico-patrimonial y cultural a lo largo del pas, incluidos algunos territorios extremos singularmente relevantes como la Patagonia e Isla de Pascua. Operativamente, un PTI consiste en un aporte no reembolsable para conanciar en forma directa, o con ayuda de todo el instrumental disponible de la CORFO, un conjunto de actividades orientadas a recopilar informacin, formular el diseo y articular programas de innovacin, inversin, gestin de calidad y nanciamiento que contribuyan al crecimiento y mejoramiento competitivo de las empresas que en su conjunto maniesten una vocacin productiva respecto de un espacio territorial determinado. Las actividades de un PTI se dividen en dos etapas secuenciales: 1. Etapa de diseo y formulacin del programa: Comprende, entre otros aspectos, la descripcin de los objetivos generales y especcos, la estructura organizacional y la denicin de las lneas de accin del proyecto. El plazo mximo de duracin de esta etapa es de un ao. 2. Etapa de ejecucin: Es aquella en que se pone en marcha el plan de trabajo formulado. Su duracin mxima es de cinco aos. El nanciamiento de los PTI se realiza mediante un aporte directo de la CORFO de hasta algo menos de 200.000 dlares anuales, que se acompaa del uso del instrumental CORFO, adems de una contribucin empresarial y de otras instituciones, de manera que el nanciamiento nal vara segn la importancia del programa y los recursos disponibles.
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Hasta mediados de 2006, la CORFO haba nanciado un total de 26 PTI, con una cobertura estimada de unas 1.400 empresas y un conanciamiento medio cercano al 60% de los recursos directos del presupuesto de los PTI. Si bien en este caso no hay evaluaciones transversales de impacto, se reconoce la capacidad de movilizar recursos complementarios de fomento, inversin e innovacin de algunos PTI como el salmn (X y XI Regiones), aglomeraciones productivas mineras (II Regin), Puerta Sur (RM), industrias vitivincolas varias (RM y VII) y proyectos tursticos de nicho (Patagonia, Isla de Pascua). iv) El Programa de fomento a la calidad (FOCAL) A contar de 2004, la CORFO estructur un Programa de Fomento a la Calidad con el propsito de promover, mediante un nanciamiento no reembolsable, la incorporacin de sistemas de gestin certicables en las pymes para que puedan demostrarle a sus clientes, proveedores y entorno en general que cumplen con los estndares de gestin reconocidos internacionalmente. Simultneamente con la puesta en marcha del programa FOCAL, comenz a implementarse una norma chilena de calidad para las pymes (la Norma chilena 2909), a n de que alcanzaran ciertos estndares de calidad. Si bien el nivel de exigencias de la NCh 2909 es inferior al de la ISO 9000, contiene otros requerimientos de carcter medioambiental y de responsabilidad social. En 2006, a los efectos del conanciamiento otorgado a las empresas, mediante procesos de auditora, certicacin o ambos el FOCAL reconoci ocho normas de calidad diferentes en las pymes, cada una de ellas vinculada a un estndar o sistema de gestin determinado. Ellas son las siguientes: ISO 9001.2000, ISO14001.2000, NCh 2909, Buenas prcticas agrcolas (BPA), Planteles Animales bajo Certicacin Ocial (PABCO), Sistemas de Gestin de Salud y Seguridad Laboral (OHSAS), Sistema de anlisis de peligros y de puntos crticos de control (HACCP) y Sistema Escalonado de Mejora Continua (SEMC). b) Fomento de la innovacin tecnolgica y el emprendimiento
Las polticas de incentivo a la innovacin y el desarrollo tecnolgico comenzaron a implementarse tempranamente en los gobiernos de la Concertacin. En 1991, el Gobierno de Chile estableci una primera operacin con el Banco Interamericano de Desarrollo que permiti introducir el Fondo de Fomento a la Innovacin Empresarial (FONDEF), en la Comisin Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONICYT), y el Fondo Nacional de Desarrollo Productivo y Tecnolgico (FONTEC), dependiente
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de la CORFO. El principal argumento para la creacin de estos instrumentos de poltica fue el hecho de que las fallas de mercado generaban una subinversin en investigacin y desarrollo (I+D) por parte del sector privado, particularmente debido a las dicultades para apropiarse de los resultados, de manera que los incentivos sealados se organizaron como un esquema de conanciamiento de proyectos. Su caracterstica principal es que la poltica se estableca sobre la base de la neutralidad de los instrumentos y tena una orientacin guiada exclusivamente desde la demanda. En el caso del FONTEC, el foco especco era la innovacin en la empresa, mientras que en el FONDEF, la exigencia de que los investigadores se asociaran con las empresas para ejecutar los proyectos, como requisito para acceder al fondo, apuntaba adems a estimular el acercamiento entre ambos. Entre 1991 y 2004, el FONTEC nanci cerca de 3.000 proyectos de innovacin tecnolgica, por un valor global cercano a los 320 millones de dlares, de los cuales aproximadamente un 40% fueron aportados por el propio Fondo y el resto como contribucin de contrapartida de los empresarios. La misin del FONTEC era promover y conanciar la ejecucin de proyectos de innovacin tecnolgica, la transferencia tecnolgica asociativa y la creacin de infraestructura conexa. Durante los 14 aos de existencia del Fondo se atendi a cerca de 8.000 empresas, estimndose que entre un 80% y un 85% del total de beneciarios y cerca del 60% de los subsidios entregados se orient a las pymes15. Diferentes evaluaciones coinciden en armar que el FONTEC tuvo impactos favorables en las empresas, contribuyendo a introducir mejoras en sus prcticas productivas y empresariales antes que el ajuste o desarrollo de nuevos productos, con un efecto positivo en las ventas y los niveles de empleo e inversin (Departamento de Economa de la Universidad de Chile, 2004). Un balance ms sistmico de los resultados de los fondos tecnolgicos de la CORFO al cabo de ms de una dcada de funcionamiento, realizado dentro de la propia Corporacin en 2004, mostr varias falencias particularmente relevantes al momento de analizar sus efectos reales en las pymes nacionales (Duhart y Feres, 2005): 1. Orientacin mayoritaria a promover la investigacin y desarrollo y menos efectividad en facilitar la captacin y adopcin de tecnologas disponibles, sea dentro o fuera del pas, mediante la difusin y transferencia de tecnologas;
15
Estimaciones basadas en memorias e informes de las operaciones del FONTEC y la CORFO, varios aos, entre 1998 y 2005.
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2.
Escasa capacidad para cubrir adecuadamente la etapa de escalamiento industrial o de introduccin de innovaciones en el mercado, sin mayor articulacin con el mercado nanciero ni desempeo de actividades orientadas a la promocin o desarrollo de una slida industria de capital de riesgo; Permanencia de un bajo nivel de colaboracin entre las universidades o centros de investigacin y la industria; escaso desarrollo de dinmicas territoriales tipo aglomeracin productiva pese a algunas experiencias puntuales; y Escasa integracin con las redes internacionales.
3.
4.
Con el objeto de superar los problemas antes sealados, y ante la necesidad de contar con un enfoque ms amplio e integrador de polticas para estimular la innovacin, en 2005 la CORFO sustituy el FONTEC y el Fondo de Desarrollo e Innovacin (FDI)16 por un programa nico denominado Innova Chile, concebido como principal agencia pblica encargada de impulsar la innovacin en todo tipo de empresas, tanto consolidadas como nuevos emprendimientos. Innova Chile, al igual que la oferta conjunta de los fondos predecesores, cuenta adems con lneas especcas de apoyo destinadas a centros de investigacin, instituciones y plataformas de gestin y transferencia de tecnologa, incubadoras de empresas y redes de capital de riesgo. Desde sus comienzos, Innova Chile intent marcar una diferencia con el FONTEC y el FDI, introduciendo ciertos nfasis temticos a n de complementar la organizacin tradicional tipo ventanilla neutral que solo poda activarse por la va de la demanda. Fue as como se establecieron los llamados programas tecnolgicos que, bsicamente, consisten en convocatorias de uno o ms subcomits de Innova Chile para estimular la formulacin de proyectos enmarcados en un determinado sector, aglomeracin productiva, territorio o tecnologa transversal, que apunten a resolver eventuales cuellos de botella o bien a incrementar los factores competitivos enunciados a manera de diagnstico como parte del llamado a participar en dichas iniciativas. Algunos de estos programas se han orientado a la aglomeracin productiva del salmn, a la industria agroalimentaria, a las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones y a la biotecnologa. Si bien han demostrado ser ecaces para activar a los grupos objetivo de demanda a los cuales se dirigen, no han generado una tendencia persistente en el tiempo en ausencia de convocatorias especiales.
16
Creado por la CORFO en 1995, originalmente con el nombre de Fondo para Programas y Proyectos de Investigacin de Servicio e Inters Pblico (FONSIP). A diferencia del FONTEC, el FDI focaliz su apoyo en iniciativas precompetitivas y proyectos de innovacin de inters pblico, privilegiando la asignacin de recursos a las instituciones y consorcios antes que a las empresas privadas.
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Operacionalmente, Innova Chile es un comit de la CORFO, lo cual le otorga un grado importante de autonoma administrativa. Asimismo, cuenta con un consejo directivo de carcter pblico-privado designado por el Consejo Directivo de la CORFO y presidido por la Subsecretaria de Economa. A los efectos de resolver la aprobacin de proyectos y la consiguiente asignacin de conanciamiento de los mismos, este comit se estructura a su vez en cuatro subcomits: innovacin precompetitiva y de inters pblico, innovacin empresarial, propiedad y transferencia tecnolgica y emprendimiento. A contar de 2006, tanto Innova Chile como Innova Bo Bo tuvieron un incremento de presupuesto producto de la asignacin de recursos del recientemente establecido impuesto especco a la minera, tambin conocido como royalty minero (vase el cuadro IV.18), a la innovacin.
Cuadro IV.18 CORFO: SUBSIDIOS A LA INNOVACIN, AOS 2005 Y 2006 (En millones de pesos de cada ao) 2006 Innova Chile Innova Bo Bo Total 28 400 3 135 31 535 2005 18 805 2 542 21 347 Diferencia 2006-2005 9 595 593 10 188 Variacin 2006-2005 (en porcentajes) 51 23 48
En el caso de Innova Chile, el nmero de empresas e instituciones que realizaron proyectos de innovacin aument un 54%, pasando de 1.351 en 2005 a 2.083 en 2006. Ms interesante an es el incremento de la participacin de las empresas de menor tamao en la ejecucin de este tipo de proyectos: si bien en 2005 el 74% de las empresas perteneca al segmento de micro, pequeas y medianas, en 2006 este grupo represent el 85% del total de empresas participantes. Sin embargo, al considerar los montos asignados, solo un 17,7% se orient directamente a las pymes17.
Cuadro IV.19 CORFO: NMERO DE BENEFICIARIAS DE SUBSIDIOS A LA INNOVACIN SEGN TAMAO DE LA EMPRESA, 2006 Innovacin empresarial Difusin y transferencia tecnolgica Emprendimiento Innovacin precompetitiva y de inters pblico Subtotal Innova Chile Subtotal Innova Bo Bo TOTAL
a
Micro 12 397 251 0 660 10 670
Pequea 35 585 8 0 628 28 656
Mediana 26 216 1 0 243 36 279
Grande 61 198 1 0 260 8 268
Otros a 15 92 20 165 292 18 310
Total 149 1 488 281 165 2 083 100 2 183
Fuente: Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO). Incluye subsidios a las entidades tecnolgicas, as como a las incubadoras y nodos tecnolgicos que prestan servicios exclusivamente a las micro y pequeas empresas.
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El porcentaje en cuestin no incluye los eventuales aportes indirectos a las pymes por parte de incubadoras u otras entidades tecnolgicas.
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Cuadro IV.20 CORFO: MONTO DE SUBSIDIOS A LA INNOVACIN SEGN TAMAO DE LA EMPRESA, 2006 (En millones de pesos) Innovacin empresarial Difusin y transferencia tecnolgica Emprendimiento Innovacin precompetitiva y de inters pblico Subtotal Innova Chile Subtotal Innova Bo Bo TOTAL Micro 397 679 2 291 0 3 367 7 3 374 Pequea 1 174 1 232 353 0 2 759 424 3 183 Mediana 1 178 530 4 0 1 712 681 2 393 Grande 4 858 565 5 0 5 428 880 6 308 Otros 1 710 1 779 1 652 9 993 15 134 1 144 16 278 Total 9 317 4 785 4 305 9 993 28 400 3 136 31 536
Los recursos pblicos apalancaron un aporte privado de 32.082 millones de pesos, dando lugar a una inversin conjunta pblico-privada de 63.617 millones por concepto de innovacin. Este monto representa un incremento del 37% respecto de los 46.296 millones de inversin pblicaprivada movilizada en 2005.
Cuadro IV.21 CHILE: INVERSIN PBLICO-PRIVADA EN INNOVACIN IMPULSADA POR SUBSIDIOS CORFO, 2005-2006 (En millones de pesos de cada ao) 2005 Aporte privado (porcentaje) 22 432 (54,4) 2 517 (49,8) 24 949 (53,9) Inversin pblico-privada 41 237 5 059 46 296 2006 Aporte privado (porcentaje) 28 744 (50,3) 3 338 (51,6) 32 082 (50,4) Inversin pblico-privada 57 144 6 473 63 617 Diferencia inversin pblico-privada 2006-2005 Monto 15 907 1 415 17 321 Porcentaje 38,6 28,0 37,4
Innova Chile Innova Bo Bo TOTAL
El aporte a la recin formada red de 99 nodos tecnolgicos entidades que asumen la tarea de apoyar, asesorar y capacitar a las empresas de menor tamao a n de que incorporen innovacin en sus procesos y productos permitir ampliar sustancialmente la cobertura de este segmento empresarial. Se prev que en 2007 unas 10.000 pymes sern atendidas por instituciones privadas como universidades, organizaciones empresariales y cooperativas. c) Intermediacin nanciera y facilitacin del acceso al crdito
Durante los aos ochenta, la CORFO centr su accionar en materia de crditos y nanciamiento mediante un esquema de operacin de primer piso, es decir, operando y colocando crditos directamente en las empresas. Esta experiencia concluy en 1990, al cerrarse el mecanismo de crdito directo por parte de la CORFO y licitarse al mismo tiempo
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la cartera de crditos, cuyo valor de venta alcanz apenas un 28% del valor nominal. Ello implic una prdida directa de ms de 500 millones de dlares para el Estado (Foxley, 1998). A contar de 1991, la CORFO empez a operar como entidad de segundo piso, siguiendo un esquema de intermediacin de fondos por medio de bancos, entidades nancieras y, ms recientemente, cooperativas productoras y de ahorro y crdito. Dichas instituciones canalizan los crditos y productos nancieros complementarios hacia los clientes nales, con lo cual se reduce en forma signicativa el riesgo de prdidas para el Estado. Durante la primera mitad de los aos noventa, la CORFO proceda a licitar los recursos nancieros entre los bancos privados, bajo el criterio de maximizacin de su tasa de intermediacin. Sin embargo, al hacerse evidente que este sistema contribua a encarecer la tasa de inters de los crditos que nalmente se colocaban en el mercado, fue reemplazado por una modalidad de tasas referenciales y redescuento por concepto de operaciones colocadas y, ltimamente, por la de ofrecer fondos a una tasa prejada y licitarlos de acuerdo con el spread18 ms reducido. En la actualidad, la CORFO ofrece siempre bajo la modalidad de intermediacin nanciera diversas lneas de nanciamiento, diferenciadas segn el objetivo de los recursos y el tamao de las empresas solicitantes del crdito. Entre ellas cabe mencionar la lnea de crditos CORFO para la inversin, orientada a las empresas cuyas ventas netas de IVA alcanzan hasta 30 millones de dlares anuales y que posee sublneas especcas para las inversiones de carcter medioambiental en regiones diferentes a la Regin Metropolitana. Otros productos ofrecidos son el arrendamiento con opcin de compra (leasing) para las pymes, el nanciamiento del capital de trabajo va factoraje o factoring, la cobertura contingente de garantas relacionadas con los proyectos de inversin (SUCOINVERSIN) y las lneas de crditos y cobertura de riesgos para los exportadores. Finalmente, es preciso destacar la lnea de microcrditos, intermediada por cooperativas de ahorro y crdito, cajas de compensacin y ONG especializadas en micronanzas, destinada a las empresas cuyas ventas anuales alcanzan hasta 15.000 UF (unos 570.000 dlares).
Cuadro IV.22 CORFO: INTERMEDIACIN FINANCIERA, AOS SELECCIONADOS Ao Recursos (en millones de pesos) Nmero de beneciarios 2000 85 326 8 343 2003 74 365 12 426 2005 65 293 12 892 2006 72 470 22 815
Fuente: Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), Informe de gestin, varios aos. Nota: No incluye los crditos universitarios de pre y posgrado.
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Diferencial entre las tasas de captacin y colocacin de recursos financieros.
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Se aprecia que entre 2000 y 2005 el volumen total de recursos nancieros intermediados por la CORFO ha tendido a decrecer, pero no as el nmero de empresas beneciadas. Esto revela que se ha reducido el monto medio de las operaciones, lo que obedece a una mayor focalizacin en las empresas de menor tamao relativo. En efecto, en 2006 la CORFO destin un monto de 110.605.000 pesos al otorgamiento de crditos mediante intermediarios nancieros, de los cuales 38.135.000 (34%) correspondieron a prstamos para los estudiantes de pre y posgrado y 72.470.000 (66%) a crditos para las empresas. Un 83% de estos ltimos se asign a los segmentos de microempresas y pymes, en comparacin con el 58% en 2005. El monto total del nanciamiento otorgado en 2006 se distribuy de la siguiente manera: un 12,3% favoreci a las microempresas, un 51,2% a las pequeas y un 19,1% a las medianas. Cabe recordar que para llevar a cabo estas actividades, la CORFO tiene como principal fuente de ingreso la gestin de su patrimonio, que representa cerca del 85% de su presupuesto. El resto de los fondos disponibles proviene del presupuesto pblico. En otras palabras, se trata de una entidad que genera por s misma gran parte de los recursos que utiliza, sin que sea necesario recurrir a los fondos destinados a programas sociales u otros. El notable aumento de la participacin de las empresas de menor tamao en el monto total de crditos colocados obedece a dos acciones deliberadas de la CORFO por centrar su atencin en este sector: por una parte, dos licitaciones de recursos crediticios una por 15.000 millones de pesos orientada a la pequea empresa y otra por 4.000 millones para la microempresa adjudicadas de acuerdo con la tasa de inters ms reducida ofrecida por los bancos privados y, por otra, el Programa de Microcrditos de la institucin. El Programa de Microcrditos se cre en 2006 a n de dar cumplimiento al compromiso presidencial de ese mismo ao de otorgar 40.000 microcrditos durante el actual gobierno. A esos efectos, la CORFO opera con intermediarios nancieros no bancarios, incluidas las cooperativas de ahorro y crdito, las cajas de compensacin, las organizaciones no gubernamentales y otras. En 2006 ya estaba operando con 16 entidades intermediarias de esta categora.
4.
Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC)
El Servicio de Cooperacin Tcnica es una corporacin de derecho privado, lial de la CORFO, creada en 1952 con la misin de contribuir a que las empresas de menor tamao logren aumentar su productividad,
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crear mejores empleos y aportar al desarrollo local y la superacin de la pobreza19. A contar de 1991, el SERCOTEC implement una serie de programas e instrumentos para apoyar a las micro y pequeas empresas, tanto en forma directa como mediante la mejora del entorno en que desarrollan sus actvidades. Parte de los recursos nancieros del Servicio provienen del presupuesto pblico, una porcin es aportada por la CORFO para realizar acciones de fomento y, adems, tiene acceso a otras fuentes pblicas y privadas de nanciamiento. Por medio de sus programas de apoyo directo a las empresas, el SERCOTEC atiende anualmente a alrededor de 18.000 micro y pequeos empresarios. Adems, los recursos aportados por el Servicio favorecen a varios miles de micro y pequeas empresas mediante el subsidio a la intermediacin nanciera, el fortalecimiento institucional y otros mecanismos que contribuyen a mejorar el entorno en que se desenvuelven las unidades productivas. En el marco de una redenicin estratgica, desde 2006 el SERCOTEC ha reordenado su oferta en torno a las siguientes cuatro grandes reas de accin: 1. Profesionalizacin Competencias emprendedoras: promocin de la cultura emprendedora. Gestin: acciones de profesionalizacin de la gestin empresarial. Formalizacin: apoyo a la formalizacin de empresas. Financiamiento: asesora para la formulacin e implementacin de planes de negocio, subsidio a las instituciones nancieras no bancarias y otros instrumentos de acceso al nanciamiento. Desarrollo de los mercados Oferta: acceso de la micro y pequea empresa al sistema de compras pblicas, plataformas comerciales. Demanda: estudios de mercado. Redes Redes territoriales: Chile Emprende, Agencias Regionales de Desarrollo, Fortalecimiento municipal para el desarrollo econmico local, Buenas Prcticas de Gestin Municipal-Convenio Unin Europea; apoyo a la gestin de las instancias pblico-privadas del sistema del SERCOTEC, transparencia y difusin de la gestin. Redes asociativas (aglomeraciones productivas): negocios asociativos, desarrollo de una cultura asociativa; fortalecimiento gremial.
2.
3.
19
Para informacin ms reciente sobre los programas implementados por el SERCOTEC, puede consultarse la pgina web [en lnea] http://www.sercotec.cl/.
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4.
5.
Tecnologas de la informacin y de las comunicaciones Formacin: gestin y competitividad digital. Acceso: centros de emprendimiento y desarrollo empresarial (Infocentros), portales (Redsercotec, Paraemprender). Difusin: desarrollo de sistemas de informacin, difusin de leyes y normativas relacionadas con la micro y pequea empresa, consultas ciudadanas, planes de desarrollo. Otros Preinversin: desarrollo de proveedores (consultores) internos; diseo, elaboracin y evaluacin de proyectos, programas y estudios. Reconversin: actividades de reconversin productiva.
Considerando en perspectiva la labor del SERCOTEC desde comienzos de los aos noventa hasta la fecha, es posible apreciar que a contar de mediados del decenio de 1990 se produjo una progresiva focalizacin de la oferta de instrumentos y programas administrados por el Servicio en la microempresa y el segmento de menor tamao relativo de la pequea empresa, haciendo hincapi en la asociatividad, y el acceso al microcrdito y, desde su introduccin, al sistema de compras pblicas ChileCompra. Esta focalizacin puede haber respondido a un perlamiento institucional diferenciado en relacin con los agentes operadores intermediarios de los programas CORFO de fomento de la pyme. De hecho, hasta 1998 el SERCOTEC se consideraba un integrante de carcter subsidiario de esa red de operadores, es decir, que su labor deba centrarse en el manejo de los instrumentos de fomento de la CORFO en los segmentos empresariales que la red privada de intermediarios no era capaz de atender. En los ltimos aos, sin embargo, la cobertura ms amplia alcanzada por los programas ha provocado que esta se haya movido progresivamente hacia segmentos de empresas beneciarias de mayor tamao dentro de las pequeas empresas, sin abandonar el trabajo de fuerte acento asociativo y territorial con los microempresarios a travs del programa Chile Emprende.
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El BancoEstado
Entre 2000 y 2003, por medio de su lial Microempresas, el BancoEstado duplic con creces los servicios a este segmento productivo, tanto en nmero de crditos entregados como en montos involucrados. Por otra parte, en 2003 se identic que aparte las actividades de esa lial especializada, el Banco estaba colocando anualmente otros 148.423 crditos, totalizando 219.126 operaciones por un monto de 186.320.000 pesos. Adems, el Fondo de Garanta para el Pequeo Empresario (FOGAPE), administrado por el BancoEstado, cubri ms de 39.000 crditos otorgados a las micro y pequeas empresas por diferentes instituciones nancieras del pas.
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Cuadro IV.23 BANCOESTADO: CRDITO A LAS MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS Evolucin operaciones cursadas Nmero de colocaciones (lial microempresa) Monto de colocaciones (lial microempresa) (en millones de pesos) Nmero de colocaciones comerciales (banca pequea empresa) Monto de colocaciones (banca pequea empresa) (en millones de pesos) Fondo de Garanta para el Pequeo Empresario Clientes vigentes (nmero) Operaciones cursadas anualmente (nmero) Garantas pagadas (en Unidades de Fomento) Fuente: BancoEstado. 2000 31 659 24 720 2000 13 000 11 000 12 709 2001 58 717 36 233 2001 22 000 19 000 37 929 2002 53 259 37 320 2002 35 000 28 000 88 001 2003 70 703 51 383 26 704 45 696 2003 39 100 30 000 112 157
6.
Nuevas iniciativas
a) Apoyo a la incubacin de empresas
El programa de apoyo al establecimiento de incubadoras de empresas es el resultado de una iniciativa promovida por Innova Chile CORFO, que permiti poner en marcha una red nacional de incubadoras que haban surgido principalmente en el seno de las universidades, con el objeto de detectar iniciativas empresariales innovadoras y ayudar a su desarrollo. En la actualidad existen alrededor de 20 incubadoras de empresas, que en su gran mayora estn orientadas a los negocios de base tecnolgica. Los primeros aos de funcionamiento del programa sealado han servido por una parte de experimentacin, para ir anando el mecanismo de operacin de las incubadoras, pero tambin han dado algunas luces sobre las falencias vinculadas al desafo emprendedor en Chile, a saber: 1. El nmero de proyectos e iniciativas empresariales innovadoras que captan las incubadoras es ms bien reducido. Aunque se habla cada vez ms de emprendimiento, an falta desarrollar una cultura emprendedora en gran parte de la poblacin y este reto supera la capacidad de accin de las incubadoras. Escasez de proyectos innovadores, especialmente en regiones, donde surgen contadas iniciativas basadas en innovaciones que puedan ofrecer competitividad a nivel nacional o internacional. En general, se trata de innovaciones relacionadas con el entorno
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local, de manera que los proyectos suelen tener escasa capacidad de crecimiento20. 3. Todava falta desarrollar un conjunto de servicios que realmente constituyan un ambiente propicio para el emprendimiento y faciliten el crecimiento de las empresas. b) Agencias Regionales de Desarrollo Productivo
A contar de 2006, el gobierno incluy como prioridad de su programa la tarea de otorgar nuevo impulso al proceso de descentralizacin, apuntando explcitamente a permitir que las decisiones que afectan el desarrollo econmico regional se tomen en el mbito local. Dentro de este proceso, es relevante descentralizar el sistema de fomento productivo para atender los retos antes mencionados. El esquema actual de apoyo a las pymes presenta cierta fragmentacin de los mecanismos de fomento productivo, escasa exibilidad para responder a los desafos no considerados en el diseo original de los programas, un desajuste de la oferta en relacin con las especicidades territoriales y una dicultad de acceso por los altos costos de transaccin para los usuarios. Sobre la base de estos elementos de diagnstico, y con el objeto de materializar el nuevo concepto y estrategia de desarrollo descentralizado para promover la capacidad competitiva del pas de manera equitativa e inclusiva (CORFO, 2006), incorporando decididamente el conocimiento y la innovacin, estimulando y apoyando el esfuerzo emprendedor en todos los rincones del territorio nacional, se estableci como prioridad gubernamental la constitucin de Agencias Regionales de Desarrollo Productivo en cada una de las 15 regiones del pas. Este proceso debe acompaarse de un amplio programa de creacin de capacidades y transferencia de atribuciones, a n de resguardar su legitimidad tcnica y poltica en las diversas regiones. Jurdicamente, las Agencias se constituyeron como comits CORFO, lo cual les conere una estructura orgnica exible y amparada en una institucionalidad con mandato, capacidad y experiencia en el desarrollo productivo del pas. Los objetivos especcos de las Agencias son los siguientes: 1. Instalar redes de inteligencia competitiva y capacidades regionales para la formulacin, gestin y seguimiento de las Agendas Regionales de Desarrollo Productivo (en adelante agendas).
Estos proyectos empresariales son muy convenientes para el desarrollo del territorio, porque crean empleo, riqueza y contribuyen a completar la estructura empresarial de la zona. Sin embargo, usualmente no despegan ni se convierten en empresas de rpido crecimiento y alto valor agregado.
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2.
Construir y validar dichas agendas con apoyo de mecanismos convocadores y participativos, a n de consensuar las visiones estratgicas a largo plazo, sentar las bases que guen la accin pblica y privada y monitorear sistemticamente sus avances. Facilitar acuerdos y compromisos de los actores pblicos y privados respecto de iniciativas directamente vinculadas con las oportunidades de agregar valor o aglomeraciones productivas identicadas en las agendas pertinentes, procurando ofrecer los diferentes instrumentos disponibles y articulados de fomento productivo, innovacin y apoyo al emprendimiento. Construir y operar un servicio de informacin conable, oportuna y sistemtica sobre las oportunidades productivas, de innovacin y de negocios sostenibles en las diversas regiones. Facilitar la creacin de condiciones territoriales e institucionales favorables al desarrollo de la pyme, la inversin productiva, la innovacin tecnolgica y la capacidad emprendedora a nivel regional. Desarrollar, en su mbito de competencias, la cooperacin interregional e internacional, forjando alianzas entre las diversas instituciones a escala macrozonal, nacional e internacional.
3.
4.
5.
6.
Por otra parte, sus principales funciones son: i) gestin y seguimiento de la Agenda Regional de Desarrollo Productivo; ii) coordinacin territorial de la oferta de fomento productivo, innovacin y apoyo al emprendimiento, y iii) gestin de un entorno adecuado para el desarrollo productivo. Dada su reciente implementacin, as como lo complejo y ambicioso de su misin, no parece haber evidencia acumulada suciente como para respaldar una evaluacin, por reducida que sea, de la marcha y funcionamiento de las Agencias. Sin embargo, el proceso de instalacin pertinente ha puesto de relieve la complejidad de los retos que afrontan en materia de diseo y gobernabilidad institucional. Ello se expresa en los difciles procesos de coordinacin interinstitucional, participacin pblico-privada y articulacin entre los distintos niveles territoriales que han debido asumir mediante una institucionalidad nueva que an debe legitimarse y cuya competencia es preciso consolidar en sus diversos mbitos de accin. c) El programa Chile emprende contigo y el Estatuto de la Microempresa y la Pyme
En mayo de 2007 se inaugur ocialmente el programa Chile emprende contigo, tercer paquete de medidas de promocin econmica implementadas por la administracin Bachelet luego de Chile compite, destinado a promover la innovacin y el desarrollo tecnolgico, y Chile
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invierte, orientado a estimular la inversin productiva. Chile emprende contigo fue concebido para nivelar la cancha en favor de las empresas de menor tamao (EMT); mejorar el acceso y calidad del nanciamiento; perfeccionar el acceso y el funcionamiento de los mercados; aumentar el apoyo al emprendimiento, la innovacin y el capital humano y mejorar la situacin de los empresarios con problemas de endeudamiento. Bsicamente, considera un mayor nfasis en el apoyo precompetitivo a las EMT dentro del instrumental de fomento y, al mismo tiempo, propone una revisin de la legislacin aplicable a las pequeas y medianas empresas con el n de evaluar qu regulaciones se justican en una situacin particular y cules no, cules son excesivas o inaplicables para, en denitiva, generar una carga regulatoria para estas empresas que sea razonable, amistosa e incentive su desarrollo21.
E. Consideraciones nales
La evolucin reciente de la pyme en Chile muestra claramente los impactos que provoc en este segmento la desaceleracin econmica experimentada por la economa chilena a causa de los efectos de la crisis asitica, a contar de 1998. Desde entonces, la mayora de las pymes chilenas han tenido que desempearse en condiciones generales menos favorables que las de la dcada precedente, con un alto endeudamiento medio y, al mismo tiempo, crecientes exigencias en materia de competitividad debido a la profundizacin de la apertura comercial a que han dado lugar los numerosos tratados de libre comercio suscritos con los principales socios comerciales del pas. Lo anterior ha determinado que la recuperacin de las pymes a partir del ao 2001 haya sido ms bien lenta y progresiva. Si bien es cierto que las pymes constituyen un grupo muy heterogneo, el anlisis de su desempeo en la economa chilena durante el perodo 1997-2004 revela que entre 1999 y 2001 experimentaron una baja considerable, tanto de nmero como en cuanto a participacin relativa respecto del universo empresarial, aunque en 2003 y 2004 tienden a recuperar los niveles previos a la crisis asitica. Sin embargo, no ocurri lo mismo con la participacin relativa de las pymes en las ventas y sobre todo en el empleo agregado, donde perdieron un peso signicativo en comparacin con la gran empresa. Asimismo, su desempeo exportador muestra que el segmento en su conjunto ha perdido importancia absoluta y relativa como fuerza exportadora directa. En relacin con la estructura sectorial de la pyme, al examinar la participacin en las ventas se aprecia
21
Palabras del ex Ministro de Economa, Alejandro Ferreiro [en lnea] www. estatutomipyme.cl/.
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un comportamiento ms dinmico de los servicios en general y del transporte, un relativo estancamiento de la industria manufacturera y oscilaciones propias de las actividades altamente procclicas en la produccin agrcola y el comercio. En cuanto al marco institucional e instrumental de fomento de la pyme, Chile presenta un grado importante de continuidad desde comienzos de la dcada de 1990, basada en una institucionalidad fundamentalmente pblica, dependiente de diversos ministerios y estructurada en torno a una amplia variedad de instrumentos de fomento que comprenden tanto modalidades de carcter no reembolsable (subsidios, garantas y conanciamiento precompetitivo) como reembolsable (crditos focalizados). Desde el punto de vista de la poltica pblica, en Chile el fomento productivo se ha concebido tradicionalmente como un espacio de diseo de incentivos e intervencin pblica en ciertas reas en que el mercado, en cuanto principal mecanismo de asignacin de recursos, presenta fallas como asimetras de informacin, indivisibilidades, falta de competencia, bienes pblicos o semipblicos, externalidades, mercados incompletos, falta de informacin y otras. En el caso particular de la pyme, esta visin ha conducido a focalizar buena parte de las actividades de fomento productivo en los mercados de factores relevantes para el sector: nanciamiento, recursos humanos, tecnologa y capacidad de gestin empresarial. En un catastro realizado en 2005 se reconoci un total de 125 instrumentos vigentes de fomento productivo, 99 de los cuales se orientaban de preferencia a las pymes. A esta oferta contundente por parte de las diversas instituciones pblicas, debe agregarse un amplio conjunto de entidades privadas asociaciones gremiales, corporaciones de desarrollo, instituciones nancieras, cooperativas y ONG que operan como intermediarias de segundo piso del instrumental de fomento y cientos de empresas consultoras, de capacitacin y consultores individuales que interactan con las empresas en el marco de aplicacin de los distintos mecanismos de fomento. Resulta difcil precisar el grado de focalizacin del gasto en materia de fomento productivo hacia las empresas de menor tamao relativo, dado que una gran cantidad de los instrumentos pertinentes no discriminan en cuanto al tamao de las empresas beneciarias. Hay otros en que s se denen los segmentos preferenciales, pero en trminos o parmetros no necesariamente homologables con las convenciones de tamao utilizadas para clasicar a las empresas. Los instrumentos de fomento productivo implementados durante la primera mitad de los aos noventa respondieron en gran medida a
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los principios de horizontalidad sectorial y territorial, en virtud de los cuales la demanda empresarial era una condicin indispensable para validar la aplicacin de los instrumentos de fomento y la consiguiente transferencia o asignacin de recursos. En general, se consideraba que las orientaciones sectoriales o territoriales desde la oferta no optimizaban la asignacin de recursos, al no disponer del test de validacin por parte del mercado. Los mbitos de accin de los instrumentos de fomento de la pyme fueron los siguientes: apoyo a la capacitacin de recursos humanos, asistencia tcnica, fomento de la asociatividad empresarial, acceso al crdito, promocin exportadora, apoyo a la innovacin y transferencia tecnolgica y apoyo a la reconversin productiva en zonas rezagadas. Todos siguen vigentes en la actualidad, aunque a nivel operativo y de enfoque de algunos instrumentos especcos pueden haberse introducido modicaciones ms o menos importantes en los ltimos aos. Desde nes del decenio de 1990 se han incorporado nuevas esferas de accin, entre ellas la promocin de las inversiones, el apoyo al emprendimiento e incubacin de empresas, la certicacin de normas y estndares y la promocin de redes territoriales empresariales. Ms all de los nuevos focos de intervencin, resulta importante constatar que en el diseo y administracin de los programas e instrumentos de apoyo a la pyme se han exibilizado los principios originales mediante la introduccin de factores de territorialidad, as como la incorporacin del concepto de apuestas estratgicas en las polticas de fomento productivo, expresadas en aglomeraciones productivas o territorios priorizados. Como parte de ellas, muchas veces se conservan algunos instrumentos que operan desde la demanda especca de los agentes o empresas locales. A pesar de la trayectoria y continuidad de las polticas de apoyo y del nutrido soporte institucional que han recibido, en los ltimos aos se ha instalado a nivel de los lderes de opinin la idea de que las pymes constituyen un sector ms bien perdedor de la economa, por lo cual sera necesario revisar a fondo las polticas de apoyo a este segmento y, en consecuencia, los mecanismos que permiten canalizar dicho apoyo. Las crticas se centran en el hecho de que pese a la diversidad de instrumentos disponibles, as como la mayor cantidad de recursos que le han destinado entidades como la CORFO, el INDAP y el SENCE a las empresas de menor tamao, no se ha logrado dar respuesta cabal a los problemas de carcter estructural ms relevantes del sector como el acceso al nanciamiento a largo plazo, la insercin competitiva en los mercados y la actualizacin tecnolgica. Esto ha ocurrido pese a los esfuerzos por ampliar la cobertura de los programas gubernamentales orientados al fomento de la micro y pequea empresa, no solo en trminos presupuestarios, sino tambin en cuanto a su alcance y cobertura geogrca (programa Chile Emprende) y al
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desarrollo de mercados crecientemente inclusivos como el de las compras pblicas, mediante una serie de incentivos a la contratacin de pymes en el portal estatal ChileCompras. Es en este contexto donde, a contar de 2006, surgen nuevas iniciativas entre las cuales destacan las Agencias Regionales de Desarrollo y el plan gubernamental Chile emprende contigo, que comprende el establecimiento de un nuevo estatuto para las empresas de menor tamao incluidas las microempresas y las pymes.
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Captulo V
Polticas e instituciones de apoyo a las pymes en el Ecuador

Mara del Carmen Burneo Wilson Mio Grijalva
A. Introduccin
El presente documento tiene como nalidad el anlisis de las polticas pblicas nacionales orientadas al fomento y desarrollo de las pequeas y medianas empresas durante los ltimos aos. La importancia de las pymes se ha convertido en estratgica para el Estado desde el punto de vista de la creacin de puestos de trabajo, cuando el desempleo y subempleo constituyen problemas importantes que afectan a la sociedad ecuatoriana. En esta perspectiva, se ha considerado necesario analizar la evolucin y la ecacia de las polticas del sector pblico en el marco de los diversos modelos de desarrollo que, a lo largo del tiempo, han sido adoptados en el Ecuador. Durante la aplicacin del modelo de sustitucin de importaciones, se registr una notable intervencin del Estado en la formulacin de polticas de fomento de la pequea industria. Sin embargo, en los aos noventa, prevaleci en los gobiernos de turno una poltica econmica de corte neoliberal, que privilegiaba el funcionamiento del mercado en detrimento de la intervencin estatal en la economa y de sus polticas de fomento industrial. En esos aos, ocurri un cambio conceptual con respecto al rol
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del Estado, que provoc variaciones importantes en el diseo y ejecucin de las polticas de desarrollo productivo, y debilit la continuidad del apoyo estatal hacia las pequeas empresas. La desaparicin de instituciones de planicacin y promocin, y el consecuente recorte presupuestario y de fondos nancieros, represent una prdida signicativa para el fortalecimiento de un sector que se perlaba como una alternativa en un escenario de crisis econmica. Para nes de los aos noventa se conform un nuevo marco institucional, vinculado a la bsqueda de competitividad en el contexto de un mercado internacional globalizado. En ese contexto se crearon nuevas instituciones que privilegiaban el impulso a la competitividad. Al mismo tiempo, se negociaron crditos internacionales para la promocin del comercio exterior. Si bien se puede armar que hubo una poltica de apoyo a la competitividad y al comercio exterior, el tamao de empresa privilegiada no corresponda a las pymes, sino de forma indirecta. El nanciamiento y los programas de apoyo a las pymes eran insucientes y poco relevantes, y esta situacin provocaba demandas y reclamos de los gremios. En 2007, con el advenimiento de un nuevo gobierno, se observa un cambio importante. La losofa poltica se orienta hacia la recuperacin del liderazgo del Estado para la reactivacin del aparato productivo y del sector social. Se impulsa un nuevo proceso de planicacin, programacin y ejecucin de proyectos pertenecientes al campo de las microempresas y pymes. La transformacin en las polticas estatales ahora de caractersticas neoproteccionistas es un nuevo ingrediente en el anlisis de la evolucin en las polticas de apoyo a las pymes.
B.
Marco y estrategia general de poltica de desarrollo productivo en el perodo comprendido entre 2003 y 2007 Entorno de competitividad general del pas
1.
Para analizar el entorno competitivo se deben considerar mltiples aspectos, como el contexto macroeconmico, los costos empresariales y la infraestructura fsica, humana y tecnolgica del Ecuador. En relacin al contexto macroeconmico del pas, vale la pena considerar algunos factores como el crecimiento del producto interno bruto (PIB), la inacin, las tasas de inters, la apertura comercial y la estabilidad poltica. Grandes cambios macroeconmicos se evidenciaron en el Ecuador a partir del proceso de dolarizacin establecido en 2000. El PIB creci
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sostenidamente, y pas de 15.933 millones de dlares en 2000 a 36.488 millones de dlares en 2005. La inacin, creciente hasta 2000, se redujo paulatinamente a partir de la dolarizacin, y se evit as el efecto negativo para la eciencia productiva y el desaliento en la inversin de largo plazo. En 2005, la inacin anual media fue del 2,2%. Las tasas de inters mantuvieron una similar evolucin, aunque menos satisfactoria que la de la inacin. En enero de 2000, la tasa activa referencial mxima del Banco Central del Ecuador se posicion en un 15,85%; posteriormente se redujo al 16,42% en 2001; al 15,23% en 2002; al 13,57% en 2003; y a un 7,63% en 2005. En 2006, la tasa de inters activa fue del 8,56%. Por otra parte, el ahorro no se ha visto incentivado durante los ltimos cinco aos, debido a las bajas tasas de inters que se reconocen al pblico, comparadas con las elevadas tasas activas. La inestabilidad poltica presente en el perodo comprendido entre 2000 y 2007 es ciertamente un factor que inuye sobre el quehacer productivo, el limitado crecimiento y la baja inversin. El Ecuador tuvo ocho presidentes de la Repblica durante ese perodo, tres de ellos elegidos por votacin popular. De esa inestabilidad deriva la variada gama de polticas econmicas y productivas aplicadas durante el perodo mencionado, adems de los limitados resultados sobre el aparato productivo. En los ltimos aos se constata un aumento del volumen en el intercambio comercial internacional frente al PIB. En 2005 el indicador de apertura comercial1 alcanz el 53,9%, superando el nivel histrico ms alto registrado en 2000. La apertura comercial ha sido congruente durante los ltimos aos, ya que se han reducido los aranceles de numerosos productos, fundamentalmente aquellos que son requeridos como insumos para la produccin de la industria nacional. As tenemos que durante 2002 se eliminaron los aranceles a ms de 527 insumos para la produccin nacional, mediante la decisin 507 del Consejo de Comercio Exterior e Inversiones (COMEXI). Sin embargo, en enero de 2003, con el cambio de gobierno y la llegada de Lucio Gutirrez a la presidencia, esa decisin fue abandonada. Otro aspecto que es necesario examinar se reere a los costos empresariales. Para ello, se debe considerar la evolucin de los precios de los insumos energticos, nancieros y laborales que inciden en la competitividad de las empresas.
Se trata de la suma de exportaciones e importaciones, dividida por el PIB.
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Un costo que afecta el proceso productivo es el de la energa elctrica, que a pesar de su reduccin se ha mantenido en niveles elevados. Para el sector comercial e industrial, este costo disminuy de 7,5 centavos de dlar por kilovatio-hora en 2004 a 7,1 centavos de dlar por kilovatiohora en 2005, continuando con la tendencia decreciente del ao anterior. No obstante, ese valor sigue siendo superior a los niveles del perodo previo a la dolarizacin. Cabe destacar que el sector elctrico presenta problemas estructurales, que se reejan en sus elevadas prdidas tcnicas y comerciales, en el dcit de energa y en la escasa inversin en nueva produccin, especialmente de energa hidroelctrica, que incluso ha obligado a importar electricidad de pases vecinos como Colombia. Como consecuencia de lo anterior, el Ecuador registra las tarifas elctricas ms altas entre los pases de Amrica Latina y el Caribe, tanto para el sector industrial, como para los sectores comercial y residencial. Otra dimensin del entorno competitivo est relacionada con la evolucin de las principales variables, que reejan la inversin en infraestructura necesaria para mejorar la competitividad. Las telecomunicaciones no funcionan de forma efectiva, sobre todo en lo que respecta a la telefona ja, que tiene baja cobertura; esta situacin es mejorada con la telefona celular, pero a un costo mayor. Al mismo tiempo, un aspecto de relevancia para el desarrollo productivo es la vialidad. En los ltimos aos, la inversin del Ministerio de Transporte y Obras Pblicas para la construccin y mantenimiento de la red vial ha sido inferior al 1% del PIB. Esta baja tasa de inversin se reeja en el hecho de que el Ecuador es uno de los cinco pases de la regin con menor desarrollo en el transporte. En 2005, se destin al sector de la educacin el 2,6% del PIB, con un gasto per cpita de 40 dlares2; esto ubica al Ecuador entre los pases de la regin con menor gasto en educacin (CEPAL, 2007). Finalmente, las cifras correspondientes al gasto pblico en ciencia y tecnologa evidencian la escasa importancia que se otorga a este sector. La inversin en ciencia y tecnologa del Ecuador est calicada como la ms baja de la regin: el 0,07% de su PIB, porcentaje muy inferior al de pases como el Brasil que invierte el 1,04% del PIB; Chile con el 0,60%; o la Argentina con un 0,26% del PIB. Adems, hay que agregar que en este mbito no solamente son bajas las cifras del gasto pblico sino tambin las de la inversin del sector privado.
En dlares de 2000.
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2.
Polticas e instrumentos dominantes en los sectores pblico y privado
Desde la dcada de los noventa, las polticas pblicas orientadas al fomento, desarrollo y creacin de empresas y unidades de produccin en el Ecuador han sido limitadas y de cobertura local, ms que nacional. La presencia de proyectos piloto ha sido ms frecuente que el diseo e implementacin de una poltica de aplicacin nacional. La limitacin de polticas productivas nace del enfoque neoliberal aplicado a partir de mediados de los aos ochenta, cuando la crisis econmica mundial afecta a las economas de los diferentes pases, se eliminan el fomento productivo y la intervencin del Estado en el rol de facilitador y promotor, y se deja al mercado la tarea de favorecer el desarrollo productivo. El Ecuador cont durante la dcada de los setenta con un importante conjunto de normas de fomento al desarrollo productivo, lo que permiti impulsar el crecimiento en muchos sectores de la economa nacional. Dichas polticas fueron eliminadas paulatinamente durante la dcada de los ochenta y ya en los aos noventa el Estado careca de las herramientas e instrumentos de intervencin para fomentar actividades productivas. A partir de 2003, la poltica del Gobierno de Gutirrez se orient a la insercin econmica y comercial del pas en el contexto internacional, para lo cual se promovieron las exportaciones por medio del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integracin; el Ministerio de Industrias y Productividad; la Subsecretara de Asuntos Econmicos y Comerciales; y la Corporacin de Promocin de Exportaciones e Inversiones (CORPEI). Se orientaron mayores esfuerzos hacia los sectores estratgicos, tales como el turismo y las exportaciones tradicionales del Ecuador: productos del mar, ores, banano, caf y cacao. Pocos productos no tradicionales contaron con apoyo del Estado, como fue el caso del brcoli, los esprragos y el mango. La principal poltica de fomento productivo se ha limitado durante los ltimos aos al nanciamiento. Los recursos nancieros se han entregado por medio de los bancos pblicos, como la Corporacin Financiera Nacional (CFN) y el Banco Nacional de Fomento, y en algunos programas por la va de los bancos privados. En contraste con esta poltica, las intervenciones en el rea de ciencia y tecnologa han estado prcticamente ausentes, por el limitado presupuesto destinado a estos aspectos tan fundamentales del desarrollo productivo.
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C. Caracterizacin general de las pymes

En el Ecuador se clasican las micro, pequeas y medianas empresas (mipymes) sobre la base del nmero de empleados efectivos y el valor bruto de las ventas anuales, o el valor de los activos totales. La microempresa tiene entre uno y nueve empleados, con un valor bruto de ventas anuales menor a 100.000 dlares y con un valor de activos totales menor a 20.000 dlares, sin incluir inmuebles y vehculos. La pequea empresa cuenta con diez a 49 empleados; adems, tiene un valor bruto de ventas anuales de entre 100.001 y 1.000.000 de dlares y un valor de activos totales de entre 100.001 y 750.000 dlares. La mediana empresa tiene un rango que oscila entre 50 y 199 empleados; adems, su valor bruto de ventas anuales est entre 1.000.001 y 5.000.000 de dlares, y el valor de activos totales se ubica entre 750.001 y 4.000.000 de dlares. En el Ecuador, en 2004 se encontraban inscritas apenas 33.890 rmas, de las cuales 18.029 (un 53,2%) son microempresas; 10.969 (el 32,4%) son pequeas; 4.093 (el 12,1%) son medianas; y 799 (un 2,4%) son grandes empresas. De las pymes registradas, el 32,8 % se dedica al comercio y el 26,1% a los negocios inmobiliarios (cuadro V.1).
Cuadro V.1 NMERO DE MICRO, PEQUEAS Y MEDIANAS EMPRESAS POR ACTIVIDAD ECONMICA Descripcin Agricultura, ganadera, caza, silvicultura Pesca Minas y canteras Industrias Electricidad, gas, agua Construccin Comercio Hoteles y restaurantes Transporte, almacenamiento y comunicaciones Intermediacin nanciera Inmobiliarias, empresariales, alquiler Administracin pblica Enseanza Servicios sociales y salud Actividades comunitarias y personales Hogares privados Total Microempresa 796 240 159 1 086 43 1 007 4 151 182 2 283 106 7 425 14 128 186 220 3 18 029 Pequea empresa 558 223 75 1 199 21 605 3 412 212 963 80 3 158 2 116 183 162 10 969 Mediana empresa 359 72 50 593 10 186 1 534 72 285 43 776 2 34 43 34 4 093 Total pymes 917 295 125 1 792 31 791 4 946 284 1 248 123 3 934 4 150 226 196 15 062 % de pymes por actividad 6,1 2,0 0,8 11,9 0,2 5,3 32,8 1,9 8,3 0,8 26,1 0,0 1,0 1,5 1,3 100,0
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la Superintendencia de Compaas del Ecuador.
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La estructura productiva mantiene una alta concentracin territorial en el Ecuador. Aproximadamente el 80% de las empresas se encuentra concentrado en las provincias de Guayas y Pichincha. Esto hace que los encadenamientos productivos se encuentren localizados en ciertas zonas, altamente competitivas, mientras que la mayor parte de las reas del pas tienen un escaso desarrollo empresarial. En el Ecuador, las pymes industriales cuentan con un promedio de 22 empleados por empresa, llegando a un total de 331.364 trabajadores. Adems, debe considerarse que existen 200.000 empresas en el sector de la artesana, con un promedio de tres empleados por cada una y con un total de 600.000 trabajadores. Por ltimo, se registran 18.029 microempresas con tres empleados por rma en promedio y un total de 54.087 trabajadores. Segn el diagnstico realizado en 2002 por el Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin, Pesca y Competitividad (MICIP), las pymes industriales representaban el 74% de los puestos de trabajo, clasicado de la siguiente manera: un 20,7% en alimentos; el 20,3% en el sector de textiles y confecciones; un 19,9% en maquinaria y equipos; y el 13,3% en productos qumicos . Es importante destacar que del total de ocupados, el 33% est representado por mujeres y el 67% por hombres (MICIP/INSOTEC, 2002). En relacin con los mercados de destino de los productos de las pymes industriales, el 44% vende en el mbito local, el 26% a provincias cercanas, el 16% a otras provincias, el 8% hacia provincias fronterizas y solo el 6% estara sosteniendo un ujo exportable (MICIP/INSOTEC, 2002). El mercado nacional de las pymes industriales se puede dividir en dos grandes segmentos: el privado, que representa el 79%, y el pblico, con el 21% de las ventas. Dentro del sector privado, el 39% llega al consumidor nal, el 30% a distribuidores e intermediarios y solo el 11% es proveedor de cadenas de produccin. En relacin con el mercado pblico, el 9,5% del total de las ventas es constituido por compras de los ministerios y otras entidades relacionadas con el gobierno central, mientras que las empresas pblicas representan el 4,1% y los consejos provinciales y municipios el 5% (MICIP/INSOTEC, 2002). Con respecto a las exportaciones de las pymes industriales, se destacan como principales mercados Colombia con el 19% del total, los Estados Unidos con el 16,6%, el Per con el 13,3% y Centroamrica con el 10,9% (MICIP/INSOTEC, 2002). Vale la pena observar que el nivel de exportacin de las pymes es todava limitado, debido a que no hay capacidad suciente para atender grandes volmenes. Adems, se debe afrontar el desconocimiento de requisitos nacionales e internacionales, precios no competitivos, limitaciones de calidad, y trabas arancelarias y no arancelarias que imponen otros pases.
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D. Polticas pblicas y pymes

1. La planicacin del desarrollo nacional y las pymes
En el Ecuador, durante los aos noventa se consolid un modelo de desarrollo econmico promovido, sobre todo, por el gobierno de Sixto Durn Balln, que estaba inscrito en un marco conceptual de corte neoliberal, que privilegiaba el funcionamiento del mercado en detrimento de la intervencin estatal en la economa y de las polticas de fomento productivo. El cambio conceptual, en relacin con el rol del Estado, provoc variaciones importantes en el diseo y ejecucin de las polticas de desarrollo que debilitaron la continuidad y el vigor del apoyo estatal al despegue productivo industrial y, en particular, al desarrollo de las pequeas y medianas empresas. Una caracterstica importante del cambio del modelo de sustitucin de importaciones al de reformas estructurales, fue el drstico abandono estatal de las polticas de fomento de corte industrialista, hacia una poltica incipiente de integracin comercial al mercado mundial. A mediados de los aos noventa, la desaparicin de instituciones de planicacin y promocin como el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), marc un hito importante en el desmontaje del Estado promotor y desarrollista que haba sido establecido en los aos cincuenta. El CONADE, antes denominado Junta Nacional de Planicacin y Coordinacin Econmica (JUNAPLA), fue disuelto en 1998. La desaparicin del mximo ente planicador dio lugar a la conformacin de la Ocina de Planicacin de la Presidencia de la Repblica (ODEPLAN), que durante ms de un quinquenio fue de escasa trascendencia institucional. Como parte de la planicacin estatal existan muchos organismos pblicos orientados al apoyo de las pequeas y medianas empresas, que brindaban asistencia tcnica y capacitacin, y que fueron eliminados. Entre ellos se destacaban el Centro de Desarrollo Industrial (CENDES), la Comisin Ecuatoriana de Bienes de Capital (CEBCA), y el Centro Nacional de Promocin de la Pequea Industria (CENAPIA). Al mismo tiempo, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT), fue sustituido por la Secretara Nacional de Ciencia y Tecnologa (SENACYT) y la Fundacin para la Ciencia y la Tecnologa (FUNDACYT). El marco legal de fomento de la pequea industria tambin fue desmantelado. Los ltimos favorecidos por la extinta Ley de fomento de la pequea industria accedieron a sus benecios en 1994 (MICIP/INSOTEC, 2002). El consecuente recorte presupuestario represent una prdida signicativa para el fortalecimiento de la pequea industria, que se perlaba como una alternativa productiva dentro de un escenario de
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alta inestabilidad y crisis. La eliminacin de los fondos fue parte de la misma poltica de desmontaje del sistema de apoyo productivo a la pequea industria. Durante gran parte de los aos noventa y comienzos de la primera dcada del siglo XXI se preconizaba que la mejor poltica estatal era no tener poltica, lema que se aplic en la reduccin y reforma del Estado. En sntesis, durante los aos noventa se rompi con la institucionalidad que promova a la pequea y mediana empresa y se la critic como burocrtica, poco eciente y sin una oferta real de servicios. Asimismo, se critic una elevada dispersin institucional entre entes que planicaban y otros que ejecutaban, que se expres en una dbil capacidad de gestin. El debilitamiento del Estado nacional conllev un proceso de descentralizacin institucional que, en el Ecuador, fue una de las polticas que ms apoyo recibi en el mbito de la sociedad civil, de todas las que planteaba el modelo de las reformas estructurales. Este fenmeno determin que las polticas de fomento productivo se trasladaran al mbito de los municipios y corporaciones paramunicipales, consejos provinciales y gremios empresariales. Esas instituciones se fortalecieron de manera progresiva y signicativa en la ltima dcada, y recibieron el apoyo de los organismos de crdito y de cooperacin internacional. Como consecuencia de estos cambios se hizo evidente la debilidad institucional del Estado nacional. Esta debilidad fue promovida por los partidos polticos y los grupos de poder regionales, y se agudiz por una falta de coordinacin inter e intrainstitucional, que provoc una elevada fragmentacin de las acciones pblicas. Esta situacin favoreci una dinmica de concentracin del desarrollo econmico e institucional en las ciudades de Guayaquil y Quito, como principales polos de expansin econmica y urbana. Los problemas presupuestarios de las instituciones pblicas estuvieron relacionados con la inoportuna ubicacin del nanciamiento, que determin una aparente escasez de presupuesto para la ejecucin de los planes y programas. Se entregaban los recursos a nes de ao cuando exista poco tiempo para la ejecucin de los planes, y a esta situacin se una la falta de capacidad de gestin de muchas entidades. De cualquier manera, las prioridades presupuestarias nacionales se denan de acuerdo al escenario poltico, en el que se debilitaba el Estado nacional a expensas de un mayor fortalecimiento de pocos municipios y consejos provinciales, que estaban coordinados con grupos de presin regionales. La inestabilidad poltica del Ecuador, agudizada a nes de los aos noventa y primera dcada del siglo XXI, profundiz la crisis institucional debido al desencuentro entre las demandas de cambio de la poblacin y
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las polticas pblicas de los gobiernos de turno. Las agendas de gobierno de esos aos revelan las prioridades sociales y econmicas que hubo durante los mandatos de Lucio Gutirrez y Alfredo Palacio. La planicacin para el perodo comprendido entre 2003 y 2007, correspondiente al plan plurianual del gobierno de Lucio Gutirrez, se organiz en cinco grandes ejes que constituan sus prioridades: 1. 2. 3. 4. 5. Luchar contra la corrupcin, la impunidad y la injusticia social Luchar contra la pobreza y el desempleo Garantizar la seguridad ciudadana, social, jurdica, alimentaria y ambiental Mejorar la produccin y la productividad para ser ms competitivos Reformar la poltica internacional de forma coherente y pragmtica, para construir un Ecuador moderno
Los objetivos planteados por el plan para el rea econmica recogen los siguientes aspectos seleccionados como prioritarios por ese gobierno: 1. 2. Consolidar el proceso de dolarizacin para garantizar la estabilidad macroeconmica. Promover la insercin econmica y comercial del pas en el contexto internacional, a travs del fortalecimiento del sistema de fomento de las exportaciones e inversiones y el apoyo a los sectores productivos estratgicos. Promover el desarrollo de la mediana, pequea y microempresa como fuente de creacin de puestos de trabajo y apoyo a la superacin de la pobreza. Impulsar el desarrollo y mejoramiento de la infraestructura productiva con una visin de largo plazo y que facilite el desarrollo sostenido de la actividad econmica.
3.
4.
En la visin de planicacin de ese gobierno, se mantiene la tendencia de los aos noventa de promover la insercin comercial del Ecuador en el mercado internacional mediante el mejoramiento de la competitividad de sectores productivos estratgicos, en tanto que se considera al fortalecimiento de la pequea empresa como motor del desarrollo social y de superacin de la pobreza. En esa perspectiva, la poltica econmica gubernamental privilegi la rma de un tratado de libre comercio con los Estados Unidos, y no existi ningn avance en polticas de apoyo a las pymes. En todo ese perodo fue evidente la omisin estatal y la necesidad de construir un sistema de apoyo a la pequea empresa, pese a las demandas provenientes del sector de la pequea industria y
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de los gremios artesanales. El pedido de aprobar una ley de pymes fue la demanda ms explcita del sector, y lleg a constar en la Agenda de Competitividad de 2002. Los avances que se observaron en el perodo comprendido entre 2003 y 2007 se registraron sobre todo en la estabilizacin de las variables macroeconmicas. Fue el caso de la disminucin de la inacin, que cay del 7,9% en 2003 al 2,7% en 2004, y a un 2,2% en 2005. Durante el gobierno de Lucio Gutirrez (enero de 2003 a abril de 2005), el MICIP ejecut un conjunto de programas de desarrollo empresarial de los cuales solo uno3 estaba relacionado con las pymes y, adems, contaba con un presupuesto extremadamente reducido: apenas 15.038 dlares (SENPLADES, 2006).
Cuadro V.2 PROYECTOS EJECUTADOS ENTRE ENERO DE 2003 Y ABRIL DE 2005 (En dlares) Institucin Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin, Pesca y Competitividad (MICIP) Proyecto Proyecto Centro de Investigaciones Acucolas Papallacta (CENIAC) Capacitacin para el mejoramiento de la competitividad de las mipymes y artesanas Programa nacional de calidad y competitividad Desarrollo de complejos productivos (clusters) Fortalecimiento al sector exportador maquila Incubadoras de negocios Ministerio de Turismo Fortalecimiento del sistema de calidad Turismo sostenible con la comunidad Cobertura Local (Quijos) Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Financiamiento 204 697 15 038 42 923 100 000 27 000 37 500 83 750 122 192
Fuente: Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo (SENPLADES), Cumplimiento de los planes de gobierno, Quito, 2006, pg. 35.
El n del gobierno de Gutirrez, a mitad del perodo presidencial, y el ascenso al poder de Alfredo Palacio no representaron cambios signicativos en las polticas pblicas. Sin embargo, se inici un viraje con respecto a la visin neoliberal de los aos noventa acerca del rol del Estado. En 2005 y 2006, el gobierno de Alfredo Palacio dise una agenda con los siguientes objetivos: 1. 2. 3. Reestructuracin poltica e institucional Poltica econmica orientada hacia la produccin y la creacin sostenible de puestos de trabajo Fortalecimiento de la infraestructura fsica
Se trata del programa Capacitacin para el mejoramiento de la competitividad de las mipymes y artesanas.
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4. 5. 6.
Incremento del acervo del capital humano Fortalecimiento de la seguridad fsica y jurdica de los ecuatorianos Poltica internacional soberana
Con relacin al apoyo a las pymes, el gobierno de Palacio mantuvo la poltica de los aos noventa basada en un rol de facilitador y de creador de condiciones favorables para que los sectores productivos empresariales grandes, medianos y pequeos, asociativos y comunitarios pudieran invertir sus capitales y crear nuevos puestos de trabajo. Una seal del cambio en el entorno de las polticas de ese gobierno fue el n de las negociaciones del tratado de libre comercio con los Estados Unidos. En el cuadro V.3 se presentan los proyectos ejecutados desde abril de 2005 hasta junio de 2006, que corresponden al gobierno de Alfredo Palacio. Se puede observar un escaso apoyo al desarrollo competitivo de las pymes, si se considera la magnitud de los otros proyectos. En cambio, el nanciamiento orientado hacia las microempresas crece de forma acelerada y dinmica, como se demuestra en el rubro relativo a las incubadoras de negocios. Sin embargo, hay que considerar que los desembolsos presupuestarios efectuados por el Ministerio de Economa y Finanzas en ese perodo, no se realizaban con la celeridad que demandaban los proyectos4.
Cuadro V.3 PROYECTOS EJECUTADOS ENTRE ABRIL DE 2005 Y JUNIO DE 2006 (En dlares) Institucin Proyecto Cobertura Financiamiento Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin, Pesca y Competitividad (MICIP) Capacitacin para el mejoramiento de la competitividad de las mipymes y artesanas Incubadoras de negocios Desarrollo de complejos productivos (clusters) Fortalecimiento del sistema de calidad Programa global sectorial para el desarrollo competitivo de la pequea y mediana empresa Programa de apoyo a la gestin del comercio exterior Difusin y promocin de la Ley de competencia Eciencia energtica del sector industrial Innovacin tecnolgica y conectividad Complejos productivos (clusters) artesanales Galeras de artesanas del Ecuador Micronet (contraparte MICIP) Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional 31 746 370 501 291 661 3 309 5 853 178 915 98 393 37 501 600 000 6 670 29 357 7 973
Fuente: Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo (SENPLADES), Cumplimiento de los planes de gobierno, Quito, 2006, pg.41.
Es importante destacar el cambio en el monto del financiamiento con el nuevo gobierno que se inicia en 2007, cuyos valores ascienden a cifras muy superiores a las de los gobiernos de Gutirrez y Palacio.
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2.
Las nuevas tendencias de la planicacin econmica actual y las pymes
Con el ascenso del gobierno de Rafael Correa en enero de 2007 se inicia un cambio radical en el discurso y en las acciones, que establece un distanciamiento de la poltica econmica de los gobiernos de los ltimos quince aos, marcada por la globalizacin, la competitividad comercial y la preeminencia del mercado. Con el nuevo gobierno, la poltica econmica retoma ciertos rasgos de la poca del modelo de sustitucin de importaciones, se atena la poltica de competitividad empresarial e integracin comercial con el mercado global, y se priorizan la cooperacin y la integracin poltica y econmica con los pases del rea sudamericana. El nuevo gobierno establece una visin plasmada en el fortalecimiento de la Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo, elevada a rango ministerial y reforzada por su unin con otras instituciones como la Secretara Nacional de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Esta Secretara fue la encargada del lanzamiento del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, que tuvo un apoyo signicativo de las nuevas autoridades. El objetivo del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 es reposicionar al Estado como planicador, regulador y promotor de la economa en armona con el sector privado. En los objetivos del programa, relacionados con la produccin y el empleo, las microempresas y las pymes tienen bastante importancia en la planicacin de la economa. Esos objetivos que brindan el contexto en que son situadas esas rmas son los siguientes: a) Incrementar la productividad y la competitividad con nfasis en las mipymes b) Invertir en sectores estratgicos y de fuerte creacin de puestos de trabajo c) Brindar capacitacin y asistencia tcnica d) Implementar estrategias locales para lograr ingresos estables y seguridad econmica en los hogares del Ecuador e) Mantener una produccin limpia que permita el desarrollo sustentable en armona con el ecosistema f) Fomentar la innovacin tecnolgica aplicada para aumentar la productividad En el cuadro V.4 se presentan los proyectos del sector industrial y competitividad programados para el perodo 2007-2010, relacionados directa o indirectamente con las pymes.
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Cuadro V.4 PROGRAMAS PARA PYMES ENTRE 2007 Y 2010 SECTOR INDUSTRIAL Y COMPETITIVIDAD (En miles de dlares) Programas Programa Sistema Nacional de Compras pblicas Programa global sectorial de la competitividad de las pymes Capacitacin para el mejoramiento de la competitividad de las mipymes y artesanas Total general Entidad ejecutora Ministerio de Industrias y Competitividad Ministerio de Industrias y Competitividad Ministerio de Industrias y Competitividad Sector Gobierno general Gobierno general Gobierno general Programacin presupuestaria total 4 110,7 2 136,8 1 068,4 7 315,9 Estado En ejecucin En ejecucin En ejecucin
Fuente: Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo (SENPLADES), Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, Quito, 2007.
Se debe destacar que existen otros programas que estn ligados de forma indirecta a las pymes y que se encuentran ubicados en otros sectores como el sistema nanciero pblico. Es el caso del programa general de crdito del Banco Nacional de Fomento (BNF), que dispone de un presupuesto de 2.497.619.600 dlares, para el perodo comprendido entre 2007 y 20105. El programa se encuentra en estado de estudio de factibilidad. Entre las lneas de nanciamiento del BNF se incluye a las pymes agropecuarias e industriales, y los montos previstos para los crditos varan entre 20.000 y 150.000 dlares. Con relacin al marco legal nacional de las pequeas y medianas empresas, el Ecuador no dispone de una ley propia y especca que norme y favorezca su desarrollo. Existe un marco jurdico general que rige para todas las empresas y cuyas disposiciones cubren a las pymes, con excepcin de las empresas unipersonales6. Esta situacin diculta la creacin de nuevas pequeas empresas porque se debe seguir la extensa normativa general, pese a las declaraciones institucionales en las que se expresa la intencin ocial de simplicar los trmites. Las pequeas empresas deberan disponer de un marco jurdico mucho ms amigable para realizar sus operaciones productivas.
5 6
Vase Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, Proyectos programados 2007-2010. Las empresas unipersonales son las nicas que disponen de un marco legal propio. Estas empresas estn autorizadas para poseer un capital mnimo equivalente a una remuneracin bsica unificada del trabajador multiplicada por diez, lo que significa un capital mnimo equivalente a 1.700 dlares. Asimismo, dichas empresas deben tener su Registro nico de Contribuyentes (RUC). Las empresas unipersonales no pueden realizar actividades bancarias, financieras, de mutualismo y cambio de moneda. Estas empresas son de responsabilidad limitada, lo que significa que en sus actividades el propietario responde por su capital declarado y no de forma ilimitada con el conjunto de sus bienes. Las empresas unipersonales no son vigiladas por la Superintendencia de Compaas.
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En los ltimos cinco aos en el Ministerio de Industrias y Competitividad (MIC), y en el anterior MICIP, se trabaj un proyecto de ley de pymes que lleg a formar parte del programa de la Agenda de competitividad. Este proyecto de ley de pymes no ha sido promulgado por el Congreso Nacional debido a los cambios coyunturales de la poltica ecuatoriana.
3.
Programas nacionales e instrumentos utilizados para el desarrollo de las pymes - cobertura y resultados
a) Las polticas macroeconmicas como fomento productivo de las pymes
La poltica de fomento productivo hacia las mipymes del actual gobierno constituye un cambio signicativo en comparacin con el pasado, y se plasma en un conjunto de medidas macroeconmicas que estn destinadas a crear un efecto en el entorno econmico y productivo de las pequeas empresas. Estas medidas, que se enmarcan en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, van a inuir mucho ms all de proyectos especcos orientados a la promocin del empleo y la produccin de las pequeas empresas en ciertas regiones del pas. Una de las acciones tomadas por el gobierno es la de aumentar la presin para lograr una baja de las tasas de inters y el recorte de exageradas comisiones por parte de ciertos sectores del sistema nanciero. Aunque la legislacin nacional ha incluido cambios en la reglamentacin del sistema nanciero, se prev un mayor descenso de las tasas, dada la intencin del gobierno. Ya en noviembre de 2007 la tasa de inters comercial para las pymes haba descendido hasta el 13,31% (El Comercio, 2007). Otra de las medidas macroeconmicas que se complementan con los cambios en las tasas de inters, son las modicaciones de los aranceles aplicados al comercio exterior ecuatoriano. La primera parte de esta reforma consiste en la reduccin de aranceles de importacin a 1.957 subpartidas; de ellas, 1.531 quedan en cero y 426 en el 5%. Con estas medidas se abaratan las materias primas en el mercado interno para que las empresas nacionales ganen en competitividad en el mercado internacional. La segunda parte de la reforma tiene que ver con el incremento de los aranceles de 567 subpartidas para importaciones que compiten con la produccin nacional en los siguientes rubros: confecciones de textiles y manufacturas de cuero, calzado, vajillas, productos cermicos y de porcelana, muebles de madera y metal, artesanas de madera y de materiales trenzables, artculos de metales preciosos y joyera, bienes industrializados de lnea blanca de uso domstico y manufacturas de metal.
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El aumento de las barreras arancelarias determin el apoyo de los sectores artesanales y de la pequea industria. As, la Cmara de la Pequea Industria de Pichincha respalda las medidas porque las considera un instrumento de poltica de fomento industrial que establece un nuevo rgimen, mediante el cual se protege a la produccin local, en especial de los sectores ms vulnerables (La Hora, 2007). Al contrario, las cmaras de comercio y la gran empresa se opusieron al incremento arancelario por considerarlo atentatorio contra los intereses del consumidor. Es indudable que el aumento de aranceles va a beneciar directamente a las pymes en sectores tan importantes como la confeccin, el calzado, los productos de madera y la metalmecnica. El mismo efecto se sentir en los productos agropecuarios como los derivados de la ganadera y lcteos, hortalizas y frutas, caf, cacao y arroz. En algunos de estos mercados la competencia de los productos chinos haba provocado la desaparicin de grandes sectores artesanales y de pequeos empresarios. De cualquier manera, no se puede comparar el techo arancelario actual con el existente durante la vigencia del modelo de sustitucin de importaciones. b) Programa de mejoramiento continuo de la calidad y la competitividad en pequeas y medianas empresas (PMC-Pymes)
En el Ecuador, desde 1999 se empiezan a desarrollar programas nacionales vinculados al fomento de las pequeas y medianas empresas, impulsados desde el Estado nacional e inscritos en el marco de la Agenda Nacional de Competitividad. Uno de ellos, enfocado directamente a las pequeas empresas, fue el Programa de mejoramiento continuo de la calidad y la competitividad en pequeas y medianas empresas (PMCPymes), que formaba parte de un ms amplio Proyecto de Comercio Exterior e Integracin. Desde enero de 1999 el MICIP dise el Proyecto de Comercio Exterior e Integracin, que cont con la asistencia nanciera del Banco Mundial. El objetivo central fue promover el crecimiento de la economa ecuatoriana mediante el desarrollo del comercio exterior y la integracin con la economa global. El proyecto tuvo una duracin de dos aos y un nanciamiento del Banco Mundial por 22 millones de dlares, e incluy el Programa de mejoramiento continuo de la calidad y la competitividad en pequeas y medianas empresas (PMC-pymes). Este programa tuvo un nanciamiento de 600.000 dlares dirigidos a la asistencia tcnica para 120 pymes previamente seleccionadas. El objetivo general del programa era la gestin conjunta y combinada del MICIP, la Corporacin de Promocin de Exportaciones e Inversiones (CORPEI) y la Corporacin Ecuatoriana de la Calidad
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Total, para desarrollar procesos de mejoramiento continuo de calidad y productividad en cada pyme, por medio de la participacin de consultores seleccionados y rmas de consultora. El enfoque del programa era el de facilitar el acceso a los empresarios, mediante el conanciamiento de fondos compartidos a servicios especializados de alta calidad, para que ejecutaran programas de desarrollo en procesos de mejoramiento continuo de la calidad y productividad, conables y sustentables en el tiempo. La administracin del Programa estuvo a cargo de un comit constituido por el director del Proyecto de Comercio Exterior e Integracin, el director ejecutivo del Sistema Ecuatoriano de la Calidad (MNAC), el director ejecutivo de la Corporacin Ecuatoriana de la Calidad Total (CECT) y un representante de la Federacin Nacional de Cmaras de Industrias. En el programa se buscaba seleccionar sobre todo a las compaas que podan demostrar estabilidad administrativa, nanciera, econmica y, especialmente, potencial de exportacin. Las empresas que se encontraban en situacin de prdidas constantes o quiebra no fueron incluidas en el programa. El Proyecto de Comercio Exterior e Integracin desembols 14 millones de dlares a la CORPEI, de los cuales 10 millones se utilizaron en la asistencia tcnica de 670 proyectos empresariales de todo tamao de empresas y localizados en veinte provincias del pas. Los cuatro millones de dlares restantes se orientaron a la asistencia de 11.000 proyectos de pequeos productores y microempresarios a nivel nacional (MICIP/ Banco Mundial/Presidencia de la Repblica, 2001). En sntesis, el programa tena un contenido de asistencia tcnica con el n de fortalecer la capacidad exportadora de las pymes, mediante el mejoramiento de los procesos productivos y comerciales de la empresa. Hay que destacar que la asistencia tcnica sobrepas el nmero de las 120 pymes previstas y alcanz 200 empresas. Otro cambio importante ha sido el fortalecimiento del Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional (SECAP). El SECAP haba estado muy involucrado en la capacitacin de quienes trabajan en las pequeas y medianas empresas, y en 2002 represent el 25% de la oferta de capacitacin para las pymes. En 2003 se le quit el presupuesto estatal, pas a funcionar como una entidad de servicios con autonanciamiento, y se cerr su departamento de desarrollo empresarial. En la actualidad, el SECAP ha recuperado el nanciamiento aproximadamente en cinco millones de dlares anuales pero no ha retomado su papel de entidad de capacitacin para las pymes. En este momento, su rol es de entidad de apoyo de la poblacin ms vulnerable.
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c)
Programa ExpoEcuador de la CORPEI
ExpoEcuador fue un programa ejecutado por la Corporacin de Promocin de Exportaciones e Inversiones, conanciado por la Unin Europea, y que dispone de un perl tcnico similar al programa de mejoramiento continuo de PMC-Pymes, aunque con una orientacin de promocin ms acentuada hacia el comercio exterior, especcamente hacia Europa. El programa dur desde marzo de 2005 hasta marzo 2009. En este programa se busc facilitar y diversicar el acceso a nuevos mercados de Europa y la Comunidad Andina con la ejecucin de cuatro componentes7, mediante los cuales se procur de manera sinrgica fortalecer la capacidad exportadora de las pymes y mejorar su entorno; para ello se hizo nfasis en el fortalecimiento de las asociaciones, gremios sectoriales e instituciones pblicas relacionadas con la calidad y su certicacin. Asimismo, se busc brindar asistencia tcnica, con el n de ampliar la capacidad de negociacin internacional del Ecuador. El nanciamiento del proyecto que tiene cobertura nacional asciende a 14 millones de euros, con un aporte de la Unin Europea de 10 millones de euros, mientras que tres millones provinieron del grupo beneciario y un milln de la CORPEI. El valor total del nanciamiento se distribuy en los cuatro componentes del proyecto, aunque el componente de acceso a mercados europeos recibi un nanciamiento proporcionalmente mayor (cuatro millones de euros). Los beneciarios del programa fueron pymes cuya facturacin oscilara entre 330.456 y 3.965.468 dlares, en el caso de las pequeas empresas, y entre 3.965.468 y 16.522.782 dlares en el caso de las empresas medianas. Al mismo tiempo, podan participar en el programa empresas clasicadas como potenciales exportadores cuya facturacin no superara los 330.456 dlares. El enfoque del programa para la seleccin de las empresas beneciarias era multisectorial, aunque en un comienzo se abri la participacin hacia aquellas que demostraban mejores posibilidades de penetracin en el mercado europeo. Sin embargo, ante una respuesta limitada por parte de la demanda empresarial, se dio acogida a las empresas de todos los sectores. Se advierten mejores resultados en las provincias de Pichincha, Guayas, El Oro y Azuay. El sector de la oricultura fue el que ms participacin demostr; en menor medida estuvieron presentes la agroindustria de conservas de frutas y el turismo. El nmero de empresas beneciarias del programa ascendi aproximadamente a 250.
7
1) Acceso a mercados europeos; 2) Fortalecimiento de gremios; 3) Promocin y desarrollo de la calidad; 4) Asistencia tcnica en materia de comercio e inversiones.
227
d)
El programa de compras estatales del Ministerio de Industrias y Competitividad
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 vuelve a considerar, dentro de los proyectos que garantizan el cumplimiento de los objetivos econmicos, al Sistema Nacional de Compras Pblicas. Este programa es de importancia estratgica para el desarrollo de las pymes si se toma en cuenta que las compras estatales canalizan, aproximadamente, 5.600 millones de dlares anuales y representan el 14,5% del PIB. En los aos noventa, la aplicacin del programa de reformas estructurales, con la consecuente reduccin del aparato estatal, afect de forma determinante a las ventas del 23,5% de las pymes industriales. Tambin redujo, en menor medida, las ventas del 24,9% de las pequeas y medianas empresas, mientras que el 35,1% de las rmas no registr perjuicios. En resumen, el 48,4% de las pymes industriales fueron afectadas por la reduccin del gasto pblico, y por la derogacin de las leyes que garantizaban la competencia en igualdad de condiciones entre la oferta nacional y la oferta extranjera (MICIP/INSOTEC, 2002). En 2002, el 20,7% de las ventas de las pymes industriales se orientaba al sector pblico. La justicacin para crear un Sistema Nacional de Compras Pblicas est relacionada con la necesidad de impulsar una revolucin tica de combate a la corrupcin, para lo cual se requiere que se transparenten los procesos de contratacin pblica y que, adems, se abra el sistema a la produccin nacional. De esta manera se pretende mejorar la creacin de puestos de trabajo y fomentar la participacin efectiva de microempresas y pymes como proveedoras del sector pblico (Registro ocial, 2007, pg. 3). El Sistema Nacional de Compras Pblicas se encuentra a cargo del MIC y abarca a las adquisiciones del gobierno general en su conjunto. El valor total del programa asciende a 2,7 millones de dlares entre 2007 y 2010 (SENPLADES, 2007). Con respecto a la situacin de las pymes dentro del Programa de compras estatales, existe una clara voluntad institucional y jurdica de favorecer la participacin de estas empresas dentro de los procesos de contratacin para la adquisicin de los bienes necesarios. Ser en dichos procesos de contratacin que las instituciones pblicas, mediante procesos homologados, brinden ventaja en las puntuaciones a las mipymes. La metodologa que utilice el sector pblico no estar denida mediante una ley sino que estar bajo la direccin y supervisin de la Subsecretara de Innovacin Tecnolgica y Compras Pblicas, perteneciente al MIC.
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CEPAL
e)
Programa piloto de capacitacin y asistencia tcnica Turismo para todos del Ministerio de Turismo
En este sector se comenz a impulsar un Programa piloto de capacitacin y asistencia tcnica denominado Turismo para todos, dirigido a la microempresa, pero en el que se incluye un nmero indeterminado de pequeas empresas. Este plan es el ms importante del Ministerio de Turismo y dispone de gran aceptacin entre los emprendedores tursticos comunitarios. El dinamismo que ha experimentado el rea de turismo comunitario desde junio de 2007 contrasta con la escasa actividad e importancia que tuvo en los aos anteriores. El nanciamiento del programa se ha duplicado desde esa fecha, y ha pasado de 400.000 a 800.000 dlares. El plan es de cobertura nacional, y se han inscrito ms de 4.000 participantes. En sus actividades se ha desembolsado aproximadamente el 67% del presupuesto asignado hasta diciembre de 2007, y se ha contado con un ujo de desembolsos oportuno en comparacin a los aos anteriores. Los componentes del programa de capacitacin continua y asistencia tcnica Turismo para todos son dos: 1) 2) Capacitacin a emprendedores en el diseo de planes de negocios de turismo comunitario Asistencia tcnica para el diseo y ejecucin de planes de negocios de turismo comunitario
La capacitacin incluye informacin tcnica sobre la formalizacin de los negocios, aspectos tributarios (declaracin de impuestos), legales (constitucin jurdica) y crediticios (consecucin de lneas de crdito para nanciamiento de proyectos productivos). En el programa se plantea brindar asistencia tcnica a los emprendedores que ejecutan sus planes de negocios, con el n de disminuir el riesgo de quiebra de pequeas empresas tursticas durante los primeros tres aos. Para fortalecer la gestin y el posicionamiento de los pequeos negocios tursticos, se considera la participacin de las incubadoras de empresas y de las universidades. f) Programa global y sectorial de la Subsecretara de Micro, Pequeas, Medianas Empresas y Artesanas
Mediante este programa se pretende contribuir a mejorar la competitividad del sector, desarrollar su institucionalidad, generar un mercado de servicios empresariales, y denir estrategias y lneas de accin en el corto, mediano y largo plazo.
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Los objetivos son los siguientes: a) incrementar la productividad; b) promover la integracin productiva de las cadenas; c) alentar la integracin y el desarrollo regionales; d) atenuar las fallas de mercado; e) estimular la creacin de empleo productivo; f) facilitar el acceso al crdito; g) fomentar la competitividad en los mercados internacionales; h) desarrollar el capital humano. En el programa se plantea un sistema integral y complementario compuesto por instrumentos que estn dirigidos a fortalecer las estrategias individuales de las empresas, as como las estrategias colectivas por medio de tres reas de trabajo: mejoramiento de la gestin empresarial, fomento de la integracin productiva e innovacin tecnolgica y productividad. g) Proyectos en ejecucin de la Subsecretara de Micro, Pequeas, Medianas Empresas y Artesanas:
XPG Formacin de redes empresariales para las pequeas y medianas empresas madereras. Este proyecto apunta a desarrollar redes empresariales dentro del sector maderero de la provincia de Pichincha, para mejorar la competitividad y la productividad. El n es aprovechar las oportunidades de la apertura comercial mediante un plan de mejoramiento de los procesos, para optimizar los recursos disponibles, estandarizar la produccin, y desarrollar productos y diseos en forma conjunta. 2) Mejoramiento de la productividad y la asociatividad de las pequeas y medianas empresas metalmecnicas.
El proyecto est dirigido a mejorar la productividad y competitividad en cada una de las empresas de metalmecnica de las provincias de Tungurahua, Cotopaxi y Pichincha, mediante el diseo e implementacin de tecnologas de gestin de produccin e ingeniera industrial. Al mismo tiempo, se intenta obtener el fortalecimiento del esquema asociativo de aprendizaje mediante visitas a las empresas vinculadas al proyecto, el asesoramiento mutuo y el intercambio de experiencias generadas en la gestin. 3) Proyecto de mejoramiento continuo de la calidad y productividad de las mipymes de Chimborazo.
En este caso se desea instrumentar un proceso de cambio en los sistemas de produccin y gestin, tendiente a mejorar la competitividad de un grupo asociativo de diez empresas en la provincia de Chimborazo, sobre la base de un mejoramiento continuo de su calidad y productividad, facilitando de esta manera su acceso a los mercados nacionales e internacionales.
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4)
Construccin de capacidades de las microempresas del sector de turismo y artesana en las provincias de Azuay, Morona Santiago y Caar.
En este proyecto se busca fortalecer las competencias gerenciales, tcnicas y operativas del capital humano vinculado a las microempresas del sector turismo y artesana de la regin, para ofrecer servicios de calidad acordes a los estndares internacionales y facilitar el desarrollo de nuevos productos y servicios. 5) Desarrollo del cluster de calzado y marroquinera en las provincias de Azuay.
Por medio de esta iniciativa se intenta desarrollar nuevos mecanismos de asociacin empresarial, para incrementar la comercializacin y la productividad de las mipymes del sector de calzado, marroquinera y prendas de vestir en las provincias de Azuay. h) El programa Credipyme de la Corporacin Financiera Nacional
Es uno de los primeros programas que impulsa la Corporacin Financiera Nacional (CFN), despus que fuera promulgada la nueva ley orgnica de la institucin el 11 de noviembre de 2005. Mediante la ejecucin de esta ley, la Corporacin est habilitada para realizar operaciones crediticias de primer piso, facultad que haba perdido en 1992. En la actualidad, la institucin realiza operaciones como banca de primero y segundo piso, y el crdito que se otorga a las pymes se puede realizar bajo las dos modalidades; la orientacin del crdito es multisectorial y abarca a empresas de diversos tamaos. El programa otorga crditos al 9,8% de inters para la compra de activos jos y capital de trabajo y para el nanciamiento de actividades de asistencia tcnica vinculada con el mejoramiento productivo. El monto mximo del crdito es dos millones de dlares y el plazo vara segn el tipo de actividad que se nancia: diez aos para los activos jos y dos aos para capital de trabajo y asistencia tcnica. i) Programa de Crdito 5-5-5 del Banco Nacional de Fomento
El programa de Crdito 5-5-5 es nanciado con recursos provenientes de las exportaciones petroleras, que son canalizados por medio de la Cuenta Especial de Reactivacin Productiva y Social, del Desarrollo Cientco-Tecnolgico y de la Estabilizacin Fiscal (CEREPS). Estos recursos, al tener su origen en los sucesivos incrementos del precio
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del petrleo, no son parte del presupuesto general del Estado. Para el Banco Nacional de Fomento, los fondos, al no constituir captaciones de depsitos en cuentas corrientes o de ahorro, no tienen costo. Por lo tanto, la sostenibilidad del nanciamiento en el tiempo depende de los excedentes provenientes de la venta de petrleo al exterior. El programa de Crdito 5-5-5 consiste en prstamos dirigidos a microempresarios que reciben montos de hasta 5.000 dlares, al 5% de inters anual y con un plazo de hasta cinco aos, dependiendo del destino de la inversin a nanciar. El programa est dirigido a los sectores agrcola, pecuario, pequea industria, artesana, pesca artesanal, servicios, comercio y turismo. La garanta de los prstamos es prendaria o quirografaria (garanta personal); el destino del crdito es para capital de trabajo o activos jos. Los fondos son canalizados por el Banco Nacional de Fomento y por la Corporacin Financiera Nacional; ambos organismos son de carcter estatal. Si bien las pymes son consideradas sujetos de crdito para este programa, en realidad los criterios adoptados para la seleccin de los beneciarios han sido diseados para otro tipo de productores. En efecto, los parmetros utilizados se reeren a empresas que emplean a menos de nueve trabajadores, con activos totales que no superan los 80.000 dlares y con ventas anuales inferiores a los 100.000 dlares. Por tanto, cabe destacar que este programa es de tipo social y est enfocado a microempresas, que actualmente son los sujetos de crdito ms importantes para las polticas estatales de apoyo productivo. j) Proyecto de competitividad agropecuaria y desarrollo rural sostenible
Este proyecto es impulsado e implementado por el Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca (MAGAP), como parte de sus polticas de fomento agropecuario, y tiene como objetivo apoyar la competitividad de ese sector para que enfrente de manera exitosa y equitativa las nuevas condiciones de vida del sector rural. Los beneciarios son microproductores agropecuarios que no posean ms de cinco hectreas de tierra. Asimismo, tiene como objetivo el fortalecimiento institucional del apoyo a los pequeos productores. Los principales componentes del proyecto son: a) promocin de alianzas productivas; b) gobernabilidad y desarrollo tecnolgico de las cadenas de valor; c) desarrollo y monitoreo de polticas, capacitacin y sistemas de informacin. La cobertura es de nivel regional e incluye a las provincias de la Sierra y de la Costa: Azuay, Manab, Pichincha, Guayas, Chimborazo,
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Cotopaxi, Loja, Los Ros y Caar. Los beneciarios del proyecto estn apoyados por los consejos de productores agrarios, organizados de forma territorial, y por proyectos de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE) que se encuentra terminando sus actividades en el pas y trata de brindar sostenibilidad a sus programas mediante acuerdos con el MAGAP. El presupuesto del proyecto asciende a 33.970.090 dlares y el origen de los fondos tiene la siguiente distribucin: a) presupuesto general del Estado (11.370.090 dlares; b) fondos no reembolsables de la Unin Europea (12.000.000 de dlares) c) fondos aportados por los beneciarios (10.600.000 dlares). En el proyecto se ha seleccionado un grupo de productos agropecuarios que integran cadenas de valor muy importantes en la produccin nacional, como es el caso de la carne y los lcteos. Sin embargo, aunque el efecto de la asociatividad potencia y dinamiza a los productores agrcolas, estos no alcanzan a gurar como empresarios de pymes y coinciden ms con las caractersticas de los microempresarios. En todo caso, este proyecto sirve para ilustrar cmo una mayor inversin productiva de los pequeos propietarios, puede vincularlos a cadenas de gran dinamismo y transformarlos en pequeos empresarios.
E. El sistema de fomento a las pymes8 1. Institucionalidad nacional y apoyo al sector pymes
A pesar de que en los aos noventa la poltica estatal de fomento industrial fue eliminada, posteriormente el Estado fortaleci polticas de productividad y competitividad orientadas al comercio internacional. Por esta razn se promulg un decreto que da origen al Consejo Nacional de Productividad y Competitividad, que funcion a partir de 2001. Asimismo, en esa lnea de fomento comercial se expidi la Ley de comercio exterior e inversiones en 1997, que estableci la creacin del Consejo de Comercio Exterior (Comexi) y la Corporacin de Promocin de Exportaciones e Inversiones (CORPEI). Estas polticas comerciales
Es importante destacar que en el Ecuador se han dado importantes cambios institucionales que han llevado a la creacin de nuevos ministerios, algunos de los cuales estn involucrados con el desarrollo productivo (por ejemplo el Ministerio de Coordinacin de la Produccin, creado en 2007). Esta situacin de transformacin institucional no est totalmente reflejada en el presente estudio porque varios de los cambios mencionados se han dado (o an estaban en proceso) en el momento en el cual se realiz la investigacin.
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eran generales y no incluan estrategias especcas de fomento de las pymes, aunque estas rmas se incluiran dentro de polticas comerciales de exportacin. Estas nuevas instituciones se crearon teniendo como contraparte al MICIP (en la actualidad MIC)9, en el cual la Subsecretara de Micro, Pequeas, Medianas Empresas y Artesanas se encargaba de todo ese sector. Con excepcin del MICIP, las otras instituciones creadas no disponen de unidades orientadas al sector pymes y se vinculan a este tipo de empresas de forma indirecta y coyuntural. A continuacin se presentan las instituciones relacionadas directa e indirectamente con las actividades de fortalecimiento de las pymes. a) La Corporacin de Promocin de Exportaciones e Inversiones
La CORPEI fue creada el 9 de junio de 1997, como una institucin privada sin nes de lucro, responsable de la imagen, las exportaciones y las inversiones del Ecuador dentro y fuera del pas. La CORPEI est llamada a elaborar propuestas de polticas y leyes para fomentar las exportaciones e inversiones, a construir la infraestructura necesaria, y a ofrecer servicios con recursos humanos calicados. La Corporacin se vincula a las temticas de las pymes en el marco del desarrollo de proyectos especcos de proyeccin de estas rmas hacia el mercado internacional. La institucin se nancia con el 0,25 por mil de las exportaciones e importaciones del pas. Por lo tanto, sus proyectos se encuentran afectados por la ponderacin de la importancia de los diversos productos en el mercado internacional. En la medida que la participacin de las pymes ecuatorianas es marginal en el comercio internacional del Ecuador, sus proyectos no se comparan con aquellos relacionados a empresas que disponen de mayor protagonismo en el comercio exterior. Los siguientes productos, que conforman la oferta exportable del Ecuador, se encuentran en la agenda de coordinacin y exportacin de la institucin: caf, cacao, productos del mar (como el camarn), banano, ores, madera, textiles y productos no tradicionales. Muchas de las rmas que exportan estos productos son pequeas y medianas empresas. Las principales reas de servicio de la CORPEI son: promocin de exportaciones, ferias y misiones comerciales, informacin comercial y promocin de inversiones.
Para encontrar informacin ms reciente sobre los programas implementados por el MIC se puede consultar la pgina web [en lnea] http://www.mic.gov.ec/.
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b)
El Consejo Nacional para la Reactivacin de la Produccin y la Competitividad (CNPC)10
El CNPC es una entidad de derecho pblico, adscrita a la Presidencia de la Repblica. La encabeza el Presidente de la Repblica, y su directorio es integrado por 11 ministros de Estado y los presidentes de las federaciones nacionales de las cmaras de la produccin y representantes de los trabajadores. La misin institucional del CNPC es orientar, concertar, coordinar y viabilizar los esfuerzos pblicos y privados, nacionales y locales, para impulsar la produccin y mejorar la competitividad, a n de lograr el crecimiento equitativo y sustentable del Ecuador. Por tanto, el CNPC es una instancia de coordinacin y planicacin, tanto a nivel pblico como privado, ms que de ejecucin de proyectos. El mbito de accin del CNPC es sumamente amplio para una entidad de coordinacin y orientacin, lo que signica que puede ocurrir una duplicacin de competencias con los otros ministerios. Si se considera que la competitividad es un eje transversal que abarca distintos aspectos, dicha duplicacin de funciones se hace bastante probable. c) La Subsecretara de Micro, Pequeas, Medianas Empresas y Artesanas del Ministerio de Industrias y Competitividad
Con la desaparicin del Centro Nacional de Promocin de la Pequea Industria y Artesana (CENAPIA), el MICIP asumi la responsabilidad de la orientacin de las polticas hacia las pymes por medio de la Subsecretara de Pequea Industria y Artesana. Durante los aos noventa la Subsecretara no dispuso de apoyo poltico, ya que los cargos que ocupaban los funcionarios eran muy inestables; generalmente no alcanzaban un ao de labores y las iniciativas que impulsaban ya no reejaban polticas de Estado y de largo plazo. Incluso la existencia legal de la dependencia se encontraba en cuestionamiento. Sin embargo, a partir de 1999, la unidad cambia de denominacin a Subsecretara de Micro, Pequeas, Medianas Empresas y Artesanas, asume un perl ms elevado con mayor estabilidad institucional, y es fortalecida con programas especcos nanciados por organismos internacionales. Este cambio no representa una poltica de reorientacin del apoyo estatal a la pequea industria, sino que el MICIP asumi la poltica de fomento productivo como ente que trata de coordinar a los diversos
10
A partir de noviembre de 2008, el CNPC ha sido absorbido por el Ministerio de Coordinacin de la Produccin.
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actores pblicos, privados e internacionales, con el n de llenar el vaco dejado por la institucionalidad de fomento del gobierno central. As es como, en 2003, en el mbito de la Subsecretara se organiz un plan estratgico institucional acompaado del Programa global y sectorial y 36 proyectos regionales. Asimismo, se conformaron cuatro comits regionales y se trat de organizar un fondo de garantas crediticias para las pequeas y medianas empresas. Este Programa global se actualiza anualmente con el n de evaluar el nivel de cumplimiento. La Subsecretara es la unidad poltica y tcnica encargada de promover el desarrollo de las pymes por medio de un programa global de largo plazo. La Subsecretara es la nica entidad que tiene como misin principal apoyar a las pymes de forma directa en el nivel de la poltica, en tanto que las otras instituciones lo hacen de forma indirecta y coyuntural en el campo operativo que les corresponde. En enero de 2007 la Subsecretara contaba con 13 funcionarios de planta (tanto de nivel administrativo como tcnico); seis de ellos se desempeaban en la Direccin de Competitividad de la Pequea y Mediana Empresa y los siete restantes en la Direccin de Competitividad de Microempresas y Artesanas. Con respecto al gasto pblico vinculado al fomento de las pymes (vase el cuadro V.5), se puede observar un mejoramiento sustancial del presupuesto de 2007 en comparacin a los aos anteriores. Los recursos nancieros de la Subsecretara destinados a la promocin directa de las pymes ascienden a 968.400 dlares, lo que evidencia un crecimiento signicativo con relacin a los 37.599 dlares de 2006. Esa situacin es similar a las actividades ligadas a la artesana.
Cuadro V.5 PRESUPUESTO ANUAL DE LA SUBSECRETARA, 2007 Remuneraciones Viticos, traslados y subsistencia Capacitacin y mejoramiento para pymes Galeras de artesanas Complejos productivos (clusters) de artesanas Fondo de promocin para pymes Programa global sectorial para pymes Total Fuente: Ministerio de Industrias y Competitividad, 2007. 205 285 41 530 190 000 250 000 530 000 350 000 428 400 1 995 215
d)
Consejo Nacional de Capacitacin y Formacin Profesional (CNCF)
El CNCF tiene como misin impulsar y facilitar la capacitacin y formacin profesional laboral de calidad, para mejorar la competitividad de los sectores productivos del pas y el nivel de vida de los trabajadores. El Consejo fue creado en 2001, como institucin de derecho pblico,
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con autonoma administrativa y nanciera y fondos provenientes de los empleadores privados, equivalentes al 0,5% de los sueldos y salarios de sus empleados. El CNCF reemplaz al Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional (SECAP) y cont con muchos recursos nancieros provenientes de la empresa privada, que rebasaron su capacidad de gestin. El CNCF ha organizado eventos mediante la contratacin de centros acreditados y privados de capacitacin en diversas lneas de necesidades de las empresas. Ya bajo el actual gobierno, en junio de 2007, la institucin deni las siguientes categoras de beneciarios para efectos del nanciamiento de la capacitacin y formacin profesional: a) trabajadores con discapacidad que dependan de un empleador; b) trabajadores que dependan de un empleador de las provincias de Caar, Napo, Pastaza, Sucumbos, Orellana, Morona Santiago, Bolvar, Los Ros, Carchi y Galpagos; c) trabajadoras (mujeres) que dependan de un empleador; d) trabajadores que dependan de un empleador de la pequea y mediana empresa (con un mximo de 70 asalariados). Se excepta de este tratamiento a todas las empresas que se dedican a la intermediacin laboral y tercerizacin de servicios complementarios. El hecho de que el Consejo priorice tambin a las pequeas y medianas empresas es muy signicativo; las actividades de capacitacin dirigidas hacia estas empresas se encontraban muy disminuidas despus de la reduccin del nanciamiento al SECAP y su debilitamiento institucional. Dicha priorizacin es importante debido a la cantidad de recursos econmicos con los que cuenta el CNCF, que no provienen del presupuesto general del Estado sino de los aportes de la empresa privada, y se canalizan directamente hacia la capacitacin laboral por parte de entidades del sector. e) Programa nanciero para pymes de la Corporacin Financiera Nacional
La Corporacin Financiera Nacional es otra de las instituciones nancieras estatales que intervienen ofreciendo crdito a las pequeas y medianas empresas; en los ltimos aos la Corporacin ha sido capitalizada por medio del presupuesto general del Estado. En 2007, la CFN cont con 100 millones de dlares para fortalecer las actividades productivas de las pequeas empresas, y la institucin recibi 40 millones ms a n de ese ao. En 2008, la Corporacin fue nanciada por el gobierno con otros 140 millones de dlares. La actuacin en el mercado nanciero por parte de la CFN y el Banco Nacional de Fomento (BNF), es la forma en que interviene el Estado con
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el n de regular a la baja las tasas de inters para las pequeas empresas. Las tasas de inters de las instituciones nancieras estatales son ms bajas que las del sistema nanciero privado. El Banco Nacional de Fomento establece tasas del 5% y la Corporacin Financiera las ubica por debajo del 9,8%, mientras que la tasa de inters comercial para pymes es del 13,31%. El BNF trabaja ms en el segmento de la microempresa, en tanto que la CFN se orienta al nanciamiento de las pymes. Las condiciones de accesibilidad al crdito son ms exibles en el caso del BNF, mientras que en el caso de la CFN las condiciones son ms rigurosas en cuanto a la sostenibilidad del crdito.
2.
Alcance de la coordinacin intra e interinstitucional
El alcance de la coordinacin intra e interinstitucional ha sido durante mucho tiempo y contina siendo uno de los cuellos de botella ms signicativos. El proceso de desinstitucionalizacin se prolong durante muchos aos, y uno de los aspectos ms trascendentes fue la destruccin de un proyecto pas que se haba comenzado a erigir desde los aos cincuenta. A pesar de que el Ecuador vivi un indito auge petrolero, desde 1972 el pas no estuvo exento de problemas nancieros que sumieron a su economa en crisis crnicas. Uno de los hechos ms importantes fue el origen y el desarrollo del proceso de endeudamiento con los acreedores internacionales. El manejo de la crisis vino acompaado del debilitamiento del Estado nacional, a favor de la preeminencia de grupos de presin regionales, expresados en un bicentralismo de las dos principales ciudades del pas: Quito y Guayaquil. Este fenmeno debilit la arquitectura institucional y la fragment; as se afectaron las posibilidades de un desarrollo integrado y con equidad, se polarizaron las oportunidades de desarrollo territorial y se produjeron otros fenmenos sociales negativos, como la emigracin hacia los polos de concentracin econmica y regional, y la emigracin hacia otros pases. El debilitamiento del Estado nacional empobreci sus posibilidades de guiar un proceso de descentralizacin ecaz, un fenmeno que se demuestra en la escasez de proyectos y en su bajo nanciamiento. La fragmentacin en diversos programas y proyectos ha constituido la historia de un fracaso institucional en la consecucin de una planicacin con objetivos nacionales. La tnica general ha sido la conformacin de parcelas de poder particulares y especcas de alcance limitado. Aunque en el discurso ocial se ha preconizado la importancia de la coordinacin interinstitucional, en los hechos no se ha llegado a plasmar una verdadera cultura de trabajar por un proyecto de pas de largo alcance. Muchas instituciones han repetido una serie de proyectos y han duplicado
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actividades, algunas de ellas sin cumplir con el rol para el cual fueron creadas. Cada institucin organiz su campo de inuencia, sin admitir la presencia de otras instituciones que contaron con recursos para potenciar los programas y proyectos. Como resultado, las acciones tuvieron un efecto limitado y se extinguieron sin conseguir los objetivos propuestos. Los gremios de las pymes, como representantes de los intereses de sus aliados, no han tenido la suciente atencin de los gobiernos de turno. Uno de los aspectos que han incidido en esta situacin fue la divisin interna ocurrida en la Federacin Nacional de Cmaras de la Pequea Industria (FENAPY). Esta divisin ha derivado en que los gremios de las pymes no llegaran a convertirse en grupos de presin similares al resto de los poderes fcticos del pas (MICIP/INSOTEC, 2002). En los ltimos aos los gremios de las pymes han insistido, sin xito, ante los diversos gobiernos en la promulgacin de una legislacin especca que promueva polticas e instrumentos de apoyo al sector. Como una forma de impulsar la coordinacin interinstitucional entre las pequeas empresas se constituy el Consejo Superior de Desarrollo de la Pequea y Mediana Empresa (CODEPYMES), conformado por el MIC, la FENAPY, la Secretara Nacional de Ciencia y Tecnologa, y el Ministerio de Economa y Finanzas. A pesar de ello, en el futuro se debe trabajar para lograr una mayor integracin institucional y coordinar de manera ecaz las acciones de las instituciones del sector pblico.
F.
Evaluacin del desarrollo, eciencia y ecacia institucional
La visin dominante de los gobernantes durante las dos ltimas dcadas fue establecida sobre la base de que el mercado deba ser priorizado y la intervencin o el fomento desde el Estado llevaba a distorsiones en los mercados. Esta visin gener un gran vaco de poltica pblica en el Ecuador, con la consiguiente limitacin en el desarrollo, estmulos, fomento y apoyo a las pymes, una dbil estructura institucional, personal con experiencia limitada y recursos presupuestarios escasos para polticas de amplia aplicacin. Sin embargo, a partir de enero de 2007, un aspecto importante que favorece el resurgimiento de las polticas de fomento a las pymes es la recuperacin del rol planicador del sector pblico. De hecho, el nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 destaca entre sus polticas, programas y proyectos, el impulso a las pymes. De la evaluacin de las polticas de fomento hacia las pymes a partir de los planes de gobierno, las polticas nacionales, y los programas y
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proyectos ejecutados por las instituciones del gobierno central, se puede concluir que los recursos destinados a este segmento de empresas han sido de bajo volumen entre 2000 y 2006. Se debe resaltar el trabajo realizado mediante proyectos ejecutados por el MICIP (hoy MIC). Esta labor se orient a mejorar las condiciones de los negocios por la va de asistencia tcnica y capacitacin para el mejoramiento de la competitividad de las pymes, apoyo al desarrollo de clusters y procesos de asociatividad e incubadoras de empresas. El valor total asignado por el MICIP para la ejecucin de proyectos entre abril de 2005 y junio de 2006 fue de 1.661.879 dlares. Anteriormente, entre enero de 2003 y abril de 2005, el mismo MICIP haba destinado para este tipo de proyectos la suma de 510.908 dlares. Sin embargo, como se ha mencionado, solo una pequea parte de estos proyectos se ha orientado hacia las pymes. Programas menores con limitados recursos realizaron el Ministerio de Turismo y el Ministerio de Agricultura. En trminos generales, se puede armar que la capacidad institucional es limitada para el desarrollo de polticas de cobertura nacional. Los ministerios del ramo productivo no cuentan con suciente personal, y poseen poca experiencia en la elaboracin de instrumentos de amplia cobertura. Su experiencia mayor est basada en el desarrollo de proyectos piloto, con delimitacin territorial y sectorial. La capacidad institucional se fortaleci en el caso del MICIP por medio de los programas de fomento a las pymes con la formacin de su personal aunque sin contar con una estructura estable que permitiese emprender programas nacionales de gran envergadura. En la actualidad, el MIC cuenta con personal capacitado en formulacin de proyectos, procesos asociativos, cadenas de valor, consorcios de exportacin, y otras metodologas de aplicacin en apoyo a las pymes. Tambin mantiene conocimiento de aspectos del comercio internacional, aunque esta rea fue eliminada de ese Ministerio en 2007, y trasladada al Ministerio de Relaciones Exteriores. Sin embargo, la capacidad del MIC para realizar diagnsticos de competitividad es limitada, a pesar de que ha operado una pequea unidad de estudios con apoyo de la Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI). Por otra parte, el Ministerio de Turismo del Ecuador vio fortalecida su capacidad institucional dentro de un esquema interesante de descentralizacin que abarca a 81 municipios, los cuales asumieron las competencias de la gestin turstica. De esta manera se facilit la
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intervencin descentralizada, lo que repercuti evidentemente sobre el incremento de turistas, tanto nacionales como internacionales, en numerosos cantones del pas. La CORPEI tambin ha logrado una cierta experiencia en el mbito de intervencin con respecto a las pymes, y mantiene un conjunto de programas de nanciamiento en apoyo a mejoras de competitividad y asociatividad para la exportacin. El Consejo Nacional para la Reactivacin de la Produccin y la Competitividad ha trabajado bsicamente en crear condiciones para el desarrollo del entorno empresarial y el clima de negocios, realizando estudios, y orientando sus esfuerzos para una aplicacin territorial, a partir de la Agenda de Competitividad. Su mayor esfuerzo se ha centrado en la articulacin pblico-privada para mejorar las condiciones de desarrollo de los negocios en el pas. Su capacidad tcnica para la formulacin de estudios es buena, aunque el mbito de la ejecucin de programas y proyectos no est bajo su competencia. Organismos especializados como el Consejo Nacional de Capacitacin y la Secretara de Ciencia y Tecnologa han desarrollado sus actividades mediante esquemas de contratacin externa de empresas dedicadas a actividades de capacitacin, en el primer caso, y de desarrollo cientco y tecnolgico en el segundo. Su capacidad institucional ha sido limitada, fundamentalmente por los permanentes cambios de estructura, que no han permitido la acumulacin de experiencia entre el personal de la institucin. Por otro lado, si se analiza la capacidad de plantear proyectos y la identicacin de sectores productivos y empresariales para mejorar sus capacidades competitivas y de produccin, se observa que hay fuertes limitaciones estructurales en la arquitectura institucional y en el personal que labora en dichas instituciones de manera estable. Lamentablemente, no se han instrumentado mecanismos de aprendizaje sobre las experiencias vividas, de manera de construir una historia institucional. Los mecanismos de sistematizacin y difusin de experiencias exitosas son limitados, lo que repercute sobre la capacidad futura de accin de estos organismos del gobierno central. Los ejemplos de buenas prcticas no son aprovechados institucionalmente, al momento de disear nuevas polticas o aplicar instrumentos de fomento a las pymes. En trminos generales, se puede decir que la gran variedad de planes aplicados en el corto plazo no hace posible el logro de resultados relacionados con aspectos estructurales de los sectores productivos y su desarrollo, lo que limita el uso de indicadores de referencia (benchmarking) y buenas prcticas en la aplicacin de polticas de fomento productivo.
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Los instrumentos ms utilizados en el perodo de estudio estn relacionados con el crdito, mientras que estuvieron prcticamente ausentes los servicios de desarrollo tecnolgico. El resultado de una mayor presencia de polticas de crdito y su aplicacin a nivel nacional tiene relacin directa con las capacidades institucionales de la Corporacin Financiera Nacional y del Banco de Fomento, instituciones que a pesar de contar con ciertas limitaciones tienen importantes capacidades y la estructura necesaria para asistir y atender a las pymes a nivel nacional. En cambio, los centros de apoyo tcnico a sectores productivos y los centros especializados de capacitacin se presentan de forma aislada en algunas localidades en las cuales se implementaron programas piloto. Prcticamente inexistente es el apoyo a las pymes en el rea de innovacin. Luego del anlisis de las polticas de fomento diseadas y aplicadas en el Ecuador, se puede sealar que estas no se aplicaron a nivel nacional. Lamentablemente, no existen evaluaciones ex post de polticas aplicadas, para poder conocer sus resultados. Tampoco existe una lnea base que permita un anlisis comparativo de resultados frente a los mecanismos de intervencin en ciertas zonas y sectores del pas. La falta de estudios de evaluacin, y fundamentalmente la falta del uso de herramientas de monitoreo y evaluacin, impide la sistematizacin de experiencias en forma vlida, para que se origine una capacidad de aprendizaje y visin que sera til para futuros proyectos y programas de poltica pblica productiva.
G. Conclusiones
Las polticas de apoyo a las pymes en el Ecuador han sido de escala limitada. Prcticamente no se han instrumentado polticas de alcance nacional, que fuesen ecaces y de gran impacto, y que son necesarias para promover el desarrollo de la pequea y mediana empresa. Pocos instrumentos de polticas se han mantenido de un perodo a otro, y de un gobierno al otro. El programa de clusters se mantuvo entre 2003 y 2007. Este programa basado en estrategias asociativas fue ejecutado bajo la modalidad de dos proyectos piloto, sin llegar a repercutir como una poltica de alcance nacional. Las dems polticas se han implementado en forma aislada y por cortos perodos. Esta situacin reeja cmo el desmontaje del sistema de apoyo productivo a la pequea empresa, que se realiz en el Ecuador durante las dcadas de los ochenta y noventa, an inuye en los aos siguientes.
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Durante el perodo de estudio, se pudo observar la devolucin de fondos pblicos de algunas instituciones que no tuvieron la capacidad de ejecucin de los recursos asignados. Consecuentemente, se observa tambin una cierta debilidad institucional en cuanto a la capacidad y competencias para instrumentar polticas de alcance nacional, la falta de capacidad de gestin y la imposibilidad de plantear polticas que fueran de una duracin mayor a un ao. La planicacin presupuestaria muestra una tendencia hacia proyectos anuales, sin considerar su nanciamiento en los perodos subsiguientes, lo que diculta realmente la obtencin de resultados positivos en el apoyo a las pymes. El MIC es la institucin con ms experiencia, recursos y presupuesto para formular y ejecutar programas de fomento de pymes. Simultneamente, se visualiza que existen algunas organizaciones privadas no gubernamentales que cuentan con aportes de recursos pblicos y que instrumentan polticas nacionales, sobre todo en el mbito de apoyo a las exportaciones y en el rea del desarrollo productivo local. La ausencia de planicacin nacional ha derivado en la aplicacin de polticas cortoplacistas durante el perodo de estudio. Por ende, pocos sectores de pymes han sido apoyados efectivamente. A partir de 2007 reaparecen instrumentos de planicacin central nacional, el reposicionamiento del Estado planicador, regulador y promotor de la economa, as como el manejo arancelario proteccionista para la industria nacional y la liberacin de aranceles para insumos y bienes de capital que necesitan los sectores productivos ecuatorianos. Otra herramienta que reaparece en este perodo es la de las compras pblicas. La mayor parte de las polticas de fomento a las pymes y los instrumentos aplicados se han venido ejecutando mediante proyectos piloto en zonas delimitadas y ninguno ha tenido un verdadero alcance nacional, a pesar de que su formulacin estableca este alcance, con excepcin de los instrumentos de capacitacin y crdito a las pymes. Por otra parte, cabe resaltar que no se cuenta con la informacin actualizada y oportuna sobre las pymes, que permita conocer sus caractersticas, evolucin y cambios a partir de la aplicacin de instrumentos de poltica. Sin embargo, es importante destacar que se realiz una encuesta en 2007 con una muestra de 4.000 pymes manufactureras y existe la intencin del MIC de dar continuidad a esta iniciativa con el apoyo del Instituto Nacional de Estadstica y Censos. Esto facilitar enormemente el establecimiento de prioridades con conocimiento de causa y condiciones especcas de las pymes manufactureras.
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Los dbiles procesos de descentralizacin y su escasa efectividad, as como la carencia de coordinacin interinstitucional dicultan el desarrollo de programas de fomento de las pymes; de la misma manera que la desinstitucionalizacin ha repercutido sobre la capacidad de gestin y la experiencia de los recursos humanos del sector pblico. El perodo comprendido entre 2007 y 2010 se caracteriza por una visin basada en la planicacin nacional, el apoyo y promocin del Estado en la economa y polticas de respaldo a las mipymes. Dentro de esta orientacin, es de esperar que las polticas de apoyo a estas empresas se mantengan durante algunos aos, de modo que repercutan de una manera sustantiva en el cambio cualitativo de la competitividad. Un reto para el gobierno nacional es fortalecer la institucionalidad, de manera que se facilite el manejo de polticas de fomento productivo de pymes con cobertura en todo el pas. Para ello se requerir adems de una organizacin adecuada y exible, el personal capacitado y los presupuestos necesarios para un manejo de instrumentos mediante programas de una duracin mayor a un ao, con el n de lograr un efecto real sobre la competitividad y la productividad de las empresas. En este sentido convendra que se especialice a una institucin con este enfoque, ampliando las capacidades ya existentes del MIC en la Subsecretara de Micro, Pequeas, Medianas Empresas y Artesanas, de modo de que esta disponga de capacidad estratgica y amplias responsabilidades sobre la poltica hacia las mipymes. Al mismo tiempo, se hace necesario prestar especial atencin a instrumentos basados en estrategias asociativas, con un alcance nacional, tanto en forma de redes como de consorcios de comercializacin o exportacin y desarrollo de proveedores. Un aspecto clave en este sentido es representado por la formacin de profesionales expertos en materia de estrategias asociativas. Al disear una poltica nacional, se requiere tambin incluir la formacin de un equipo humano que pueda liderar los procesos de asociatividad. La posibilidad de actuar con instrumentos orientados a la creacin de experiencias asociativas, podra colocar a las pymes en mejores condiciones y facilitar su crecimiento. La articulacin entre institucionalidad, recursos humanos capacitados, presupuesto adecuado y capacidad de gestin, permitir que el Estado brinde apoyo para que se pueda dar un salto cualitativo en promover la economa desde las pymes, con un alto impacto sobre la creacin de puestos de trabajo. La participacin institucional local en coordinacin con la poltica nacional tambin podra impulsar un desarrollo ms rpido, con logros efectivos sobre la competitividad de las pymes.
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El vnculo de gobierno central con gobierno local, con el n de territorializar los programas y orientar tambin las iniciativas hacia un entorno favorable para el desarrollo de las redes de pymes, podra ser una alternativa interesante que permitira un resultado ms efectivo al esfuerzo pblico por apoyar la eliminacin de las restricciones que tienen las pymes para competir en los mercados nacionales e internacionales. Los mecanismos de alianzas estratgicas institucionales y la coordinacin interinstitucional podran permitir mejorar el efecto sobre las pymes, a partir de la aplicacin de unos pocos instrumentos con alcance nacional para el fomento de esas empresas sobre la misma zona de inuencia. De esta manera se evitara la evidente dispersin que se presenta en muchos de los programas hasta ahora desarrollados.
Bibliografa
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2007), Cinco piezas de poltica de desarrollo productivo, serie Desarrollo productivo, N 176 (LC/L.2704-P), Santiago de Chile. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.07.II.G.53. CFN (Corporacin Financiera Nacional) (2007), Una banca de desarrollo para todos, Registro magntico. Diario Hoy (2007), noviembre. El Comercio (2007), El Banco Central tiene va libre para fijar las tasas de inters, 27 de diciembre. La Hora (2007), Divisin por aumento de aranceles, octubre. MICIP (Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin, Pesca y Competitividad) (2002), Proyecto comercio exterior e integracin. Programa de mejoramiento continuo de la calidad para pequeas y medianas empresas (pymes competitivas), Quito. MICIP/INSOTEC (Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin, Pesca y Competitividad/Instituto de Investigaciones Socioeconmicas y Tecnolgicas) (2002), Diagnstico de la pequea y mediana industria, Quito. MICIP (Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin, Pesca y Competitividad)/Banco Mundial/Presidencia de la Repblica (2001), Agenda Nacional de Competitividad. ODEPLAN (Oficina de Planificacin de la Presidencia de la Repblica) (2000), Plan de Gobierno 2000-2003. Por un nuevo pas, Quito. Registro oficial (2007), Decreto ejecutivo, N 258, Quito, 18 de abril. SENPLADES (Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo) (2007), Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, Quito. _____ (2006), Cumplimiento de los planes de Gobierno, Quito.
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Captulo VI
Polticas e instituciones de apoyo a las micro, pequeas y medianas empresas: La experiencia de El Salvador
Miguel Cabal
Introduccin1
Los resultados de estudios recientes conrman la existencia de un gran nmero de micro, pequeas y medianas empresas (MIPYME) en El Salvador y su importancia como generadoras de empleo e ingresos para un porcentaje apreciable de la poblacin salvadorea. El efecto del dinamismo de las MIPYME no se limita a los propietarios y trabajadores que participan directamente en su operacin, sino que estos negocios constituyen una pieza medular de la economa nacional. El impacto del desempeo de las MIPYME se reeja tanto en el dinamismo de la economa salvadorea y su capacidad de competir en el mercado interno y externo, como en la generacin y distribucin de los ingresos. La estructura empresarial de El Salvador se caracteriza por la coexistencia de empresas de baja productividad y mercado limitado con empresas que se desarrollan y crecen a tasas superiores a las de la economa salvadorea. El problema central de la estructura productiva
La investigacin que dio lugar a este trabajo fue realizada en 2008 por lo que no incorpora medidas de poltica y cambios institucionales posteriores a ese ao.
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nacional radica en la reducida proporcin de empresas dinmicas que generan empleos de calidad. Esto limita su impacto agregado, y por tanto, su capacidad de contribuir a mejorar el nivel de vida de un importante grupo de salvadoreos. El desarrollo econmico y social del pas exige un aumento en la proporcin de empresas dinmicas para generar ms empleo de calidad. Esto supone la aplicacin de dos medidas simultneas: por una parte, acelerar el crecimiento de las MIPYME que operan actualmente para que puedan aprovechar las oportunidades de mercado y, por otra, ampliar la base empresarial con nuevos emprendimientos en actividades con mercados en expansin, en el marco de una economa abierta. En la poltica econmica y social salvadorea se ha incluido cada vez ms a las MIPYME como un sector fundamental dentro de la estrategia de desarrollo nacional. El presente documento contiene informacin actual sobre la estructura y caractersticas del sector de las MIPYME, el enfoque de polticas, los avances logrados y los desafos que an persisten en la experiencia salvadorea.
A. Estructura del sector de las mipyme

1. Denicin y dimensin del sector de las MIPYME
a) Denicin de MIPYME2
En la denicin de MIPYME adoptada por el Ministerio de Economa de El Salvador se consideran en forma simultnea tres aspectos: el nmero de ocupados, las ventas y el carcter jo o ambulante del negocio. En lo que respecta a la ocupacin, la denicin clasica a las empresas segn el nmero de trabajadores remunerados y permanentes que trabaja en ellas. Con respecto a las ventas se consideran las ventas brutas realizadas por la empresa, mientras que en la distincin entre el carcter jo o ambulante del negocio se excluyen las actividades unipersonales realizadas en forma ambulante3.
El Salvador dolariz su economa en 2001, por lo que los valores citados en este estudio se expresan en dlares de los EE.UU. Es necesario sealar la importancia de incluir en la definicin de MIPYME otras variables adems del nmero de trabajadores. Esto permite identificar segmentos con caractersticas y necesidades diferentes.
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De acuerdo con estos criterios se denen cuatro segmentos empresariales: i) cuenta propia o autoempleo, que corresponde a las personas que tienen un negocio jo o ambulante sin trabajadores remunerados y con ventas brutas anuales de hasta 5.715 dlares; ii) microempresas, que corresponden a negocios de localizacin ja, con hasta 10 trabajadores remunerados y con ventas brutas anuales de hasta 100.000 dlares; iii) pequeas empresas, que corresponden a negocios de localizacin ja, con hasta 50 trabajadores remunerados y ventas brutas anuales de hasta un milln de dlares, y iv) medianas empresas, es decir negocios de localizacin ja, con hasta 100 trabajadores remunerados y ventas brutas anuales de hasta siete millones de dlares4. b) Dimensin del sector
El Salvador cuenta con dos fuentes de informacin importantes y complementarias que permiten estimar la dimensin del sector de las MIPYME: el estudio de dinmica sectorial y los VII Censos Econmicos Nacionales. i) Estudio de dinmica sectorial Este estudio, que fue realizado con la iniciativa, nanciamiento y coordinacin de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE), tuvo como objetivo generar informacin estadsticamente conable sobre la dimensin y las caractersticas de los trabajadores por cuenta propia y de las microempresas y pequeas empresas en El Salvador, que sirviera como base para establecer un sistema de seguimiento del desempeo de este sector y, a la vez, iniciar el anlisis de algunos aspectos relacionados con la dinmica de estas empresas (CONAMYPE, 2006b). La unidad de observacin del estudio es la empresa, denida como toda actividad econmica independiente, formal o informal, con o sin establecimiento, incluidas las ventas mviles. La informacin de base para este informe fue recolectada en una encuesta nacional realizada entre noviembre de 2003 y abril de 2004. La metodologa utilizada permite cuanticar y caracterizar a los trabajadores por cuenta propia
4
La definicin usada anteriormente no consideraba a los trabajadores por cuenta propia como un segmento separado de las microempresas. Por otra parte, se haba llegado a una caracterizacin del segmento microempresarial que permita distinguir entre cuatro grupos o tipos de empresas: i) subsistencia I, que son microempresas con ganancias inferiores al salario mnimo, equivalente a 144 dlares, y ventas de hasta 1.714 dlares por mes; ii) subsistencia II, que son microempresas con ganancias mayores al salario mnimo y ventas de hasta 1.714 dlares por mes; iii) acumulacin simple, que son microempresas con ventas de hasta 3.429 dlares por mes, y iv) acumulacin ampliada, que incluye microempresas con ventas de hasta 5.714 dlares por mes.
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y empresas de menor tamao que, por no tener una localizacin ja ni registros en instituciones estatales o privadas, no se identican en otras fuentes de informacin. El estudio cuantic un total de casi 513.000 negocios que en su conjunto dan ocupacin a un poco ms de 1.300.000 trabajadores. El 56% de estos negocios consisten en trabajadores por cuenta propia; suman 288.789 negocios, que dan ocupacin a 400.166 personas. Las microempresas ascienden a 207.576 establecimientos que dan ocupacin a 466,498 personas, lo que equivalen a casi el 36% del total de los ocupados (vase el cuadro VI.1). ii) VII Censos Econmicos Nacionales de 2005 Los VII Censos Econmicos Nacionales 2005 se realizaron con la coordinacin del Ministerio de Economa. El objetivo fue actualizar la informacin sobre establecimientos que realizaban actividades econmicas en los sectores de industria, agroindustria, comercio, servicios, transporte, construccin y electricidad. El censo tiene como unidad de observacin el establecimiento, denido como todo espacio fsico, aislado o separado de otros, que se utilice para el desarrollo de actividades econmicas en el momento del operativo censal. Los establecimientos censados son aquellos que tienen identicacin o sealizacin, aunque la actividad se realice en el interior del hogar, esto signica que no incluyen actividades econmicas realizadas en forma ambulante, ni aquellas realizadas en el hogar sin algn tipo de identicacin exterior (MINEC, 2007). Para el relevamiento de la informacin, el censo realiz un barrido territorial de los establecimientos que emplean a cinco o ms personas y un muestreo de los establecimientos con cuatro o menos personas ocupadas. El censo permiti obtener informacin de la actividad econmica realizada en 2004 en todas las reas urbanas del pas y en algunas reas rurales. El censo econmico proporciona informacin precisa de las unidades econmicas de mayor tamao, que realizan un gran aporte a la economa. Tambin muestra que en El Salvador existen 13.208 pequeos establecimientos y 2.624 medianos establecimientos que cuentan con 193.489 ocupados (vase el cuadro VI.1).
Cuadro VI.1 PRINCIPALES CARACTERSTICAS POR SEGMENTO Ocupados Nmero 400 166 466 498 86.208 288 434 69 770 22 086 112 576 80 913 241 727 1 301 880 18,6 313,10 6,2 30,84 8,6 8,77 1,7 3,03 1 964 2 241 4 787 3 594 5,4 2,76 1 272 22,2 2,10 592 6,6 2,28 294 54 235 364 574 ... ... ... 35,8 2,25 669 229 30,7 1,39 177 73 Porcentaje
Empresas por segmento
Segmento 207 1 097 451 874 2 400 4 136 19 102 147 605 ... ... ... 1.329 714 349 89 381 84 8 27 22 24 45 61 80 97 98
Nmero
Porcentaje
Promedio de ventas mensuales (en dlares)
Promedio de ganancias mensuales (en dlares)
Promedio de ocupados por empresa/ establecimiento
Promedio Promedio Grado de de ventas de ganancias formalidad por por trabajador por trabajador tipo de empresa (en dlares) (en dlares) (en porcentajes)a
Cuenta propia
288 789
56,3
Total microempresa
207 576
40,5
Subsistencia I
37 822
7,4
Subsistencia II
137 192
26,7
Acumulacin simple
25 274
4,9
Acumulacin ampliada
7.288
1,4
Pequea empresa
13 208
2,6
Mediana empresa
2 624
0,5
Grande
772
0,2
1 125 303
Total
512 969
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de la encuesta de seguimiento sectorial para la informacin de cuenta propia y microempresa, y de la nueva poltica de competitividad de las MIPYME para la pequea, mediana y gran empresa.
Empresas con registro de impuesto al valor agregado (IVA) o contabilidad.
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250
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2.
Estructura empresarial
Las fuentes de informacin existentes permiten tener una visin de la estructura y las principales caractersticas tanto del sector como de las empresas en cada segmento. La encuesta dinmica del sector proporciona informacin de las actividades econmicas de los trabajadores por cuenta propia y las microempresas, pero no arroja informacin sobre las medianas empresas. Por otra parte, el censo econmico, brinda informacin precisa de las medianas y grandes empresas salvadoreas. Aunque el censo permite obtener informacin de negocios por cuenta propia y microempresas, es importante resaltar que no incluye los negocios que funcionan sin local jo ni los que tienen local jo pero no estn sealizados. Cabe destacar que para obtener el marco y el diseo de la muestra, las dos fuentes de informacin toman como base los segmentos de empadronamiento censal o reas geogrcas que utiliza la Direccin General de Estadstica y Censos (DIGESTYC). Los dos estudios utilizan en su anlisis las deniciones de cuenta propia y de micro y pequeas empresas (MYPE) establecidas por el Ministerio de Economa. Como se observa en el cuadro VI.1, los negocios por cuenta propia y la microempresa tienen una elevada participacin tanto en nmero de empresas como en empleo. La actividad por cuenta propia y la microempresa genera el 66% del empleo empresarial no agrcola de El Salvador. Se observa tambin una importante diferencia tanto en el promedio de ventas como en el promedio de ventas por trabajador entre las distintas categoras de empresa. En particular, es importante sealar que el promedio de ventas por trabajador crecen signicativamente con el segmento empresarial de que se trate. Estos datos solo estn disponibles en relacin con la microempresa y los trabajadores por cuenta propia5.
En la elaboracin del cuadro VI.1 se usaron dos fuentes de informacin. En el caso de los trabajadores por cuenta propia y las microempresas se tom informacin de la encuesta de seguimiento sectorial, que tiene como unidad de observacin la empresa. En el caso de las pequeas, medianas y grandes empresas se tom la informacin publicada por el Ministerio de Economa (MINEC, 2007), basada en los VII Censos Econmicos, que tienen como unidad de observacin el establecimiento. Aunque una empresa puede tener ms de un establecimiento, se espera que la diferencia sea mnima en los segmentos de empresas de menor tamao. Es importante esta consideracin al observar las columnas de empresas/establecimientos y personal ocupado, que se totalizaron con el propsito de obtener una estimacin de la magnitud de estas variables en El Salvador.
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Las caractersticas observadas a partir de la informacin del cuadro VI.1 implican que un cambio en la estructura productiva que aumente la proporcin de empresas con mayores posibilidades de desarrollo en El Salvador traera un incremento importante de la productividad y el nivel de ingresos del pas. a) Evolucin de la estructura empresarial
En el perodo 1998-2005, El Salvador registr un aumento del nmero total de establecimientos (vase el cuadro VI.2). En este perodo se registr un incremento de la participacin del sector empresarial en el producto interno bruto (PIB) nacional total. Es as como esta participacin aumenta del 45% en 1998 al 50% en 20056. Como se observa en el cuadro VI.2, hubo un aumento en el nmero de establecimientos de negocios de cualquier tamao. Aunque las microempresas constituyen la mayora de los establecimientos del pas, se registr una disminucin de su participacin en el total de negocios del 96% al 88% en el perodo 1998-20057.
Cuadro VI.2 EVOLUCIN DE LA ESTRUCTURA EMPRESARIAL (1998-2005) (En nmero de establecimientos por segmento) 1a4 5a9 10 a 49 50 a 99 100 y ms Total 1998 130 804 8 071 4 327 502 316 144 020 12 112 2 257 643 175 178 2005 155 504 a
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Direccin General de Estadstica y Censos (DIGESTYC), Encuesta econmica anual 1999, San Salvador, 2000, y Ministerio de Economa (MINEC), Generando riqueza desde la base: polticas y estrategias para la competitividad sostenible de las micro, pequeas y medianas empresas, San Salvador, octubre de 2007.
a
La informacin publicada por el censo no presenta estos datos cuando se trata de empresas de menos de nueve trabajadores.
La informacin relativa al PIB se tom de la serie estadstica del sector real del Banco Central de Reserva de El Salvador e incluye la produccin de todos los sectores (vase [en lnea] www.bcr.gob.sv/estadisticas/series_estadisticas/html). Como la informacin de produccin de empresas por tamao y sector no estaba disponible, se realiz una estimacin basada en la informacin disponible de ventas de las empresas. La informacin disponible correspondiente a 2005 no incluye los negocios informales y por cuenta propia que no cuentan con un local.
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Cuadro VI.3 EVOLUCIN DEL EMPLEO POR SEGMENTO (1998-2005) (En nmero de trabajadores) 1a4 4a9 10 a 49 50 a 99 100 y ms Total 1998 249 089 52 663 112 827 38 860 179 377 622 522 112 576 80 913 241 727 699 581 2005 264 365 a
a
Las cifras disponibles de empleo muestran una menor participacin de las microempresas con establecimiento en el total del empleo generado en los aos observados (vase el cuadro VI.4). Este comportamiento puede ser reejo del moderado dinamismo de la economa salvadorea en 1997 y 1998, que tuvo un crecimiento cercano al 3,5%. Por otra parte, el nivel de ocupacin mejor en 1998, segn indica el nmero de trabajadores inscritos en el Instituto Salvadoreo del Seguro Social. Asimismo, las encuestas de hogares registraron una reduccin en el desempleo urbano (CEPAL, 1998). Las cifras de valor agregado y las ventas de los negocios con menos de 10 trabajadores (vanse los cuadros VI.4 y VI.5) muestran una marcada reduccin que no es consistente con los datos macroeconmicos. Esto puede reejar un cambio en la metodologa de medicin entre los dos perodos, al excluirse la informacin referente a los negocios informales y sin local.
Cuadro VI.4 EVOLUCIN DEL VALOR AGREGADO POR SEGMENTO, 1998-2005 (En miles de dlares) 1a4 4a9 10 a 49 50 a 99 100 y ms Total 1998 1 110 449 389 357 1 187 213 501 409 2 225 743 5 414 171 1 150 751 1 847 103 5 005 899 8 736 470 2005 732 717 a
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Direccin General de Estadstica y Censos (DIGESTYC), Encuesta econmica anual 1999, San Salvador, 2000, y Ministerio de Economa.(MINEC), Generando riqueza desde la base: polticas y estrategias para la competitividad sostenible de las micro, pequeas y medianas empresas, San Salvador, octubre de 2007.
a
253
Cuadro VI.5 EVOLUCIN DE LAS VENTAS BRUTAS POR SEGMENTO, 1998-2005 (En miles de dlares) 1a4 4a9 10 a 49 50 a 99 100 y ms Total 1998 2 979 791 1 555 961 4 181 408 1 806 311 4 481 286 15 004 756 3 027 607 4 647 775 10 424 809 19 666 542 2005 1 566 351 a
a
3.
Caracterizacin8
Si se tienen en cuenta todas las empresas, la mayor proporcin del empleo en empresas privadas no agrcolas en el pas se genera en los negocios de menor tamao. Dos terceras partes del empleo se generan en negocios por cuenta propia y microempresas. En el cuadro VI.6 se muestra una mayor proporcin de mujeres que trabajan por cuenta propia y en empresas de menor porte, siendo especialmente relevante su presencia en las microempresas de subsistencia tipo II.
Cuadro VI.6 GNERO DEL TRABAJADOR POR SEGMENTO, 2005 (En porcentajes) Cuenta propia Total microempresas Subsistencia I Subsistencia II Acumulacin simple Acumulacin ampliada Pequea Mediana Grande Total Hombres 8,32 16,17 3,12 9,76 2,45 0,85 4,99 4,11 10,24 43,84 Mujeres 22,42 19,66 3,51 12,40 2,91 0,85 3,65 2,10 8,32 56,16 Total 30,74 35,83 6,62 22,15 5,36 1,70 8,65 6,21 18,57 100,00
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de la encuesta de seguimiento sectorial para la informacin de cuenta propia y microempresa, y Ministerio de Economa (MINEC), Generando riqueza desde la base: polticas y estrategias para la competitividad sostenible de las micro, pequeas y medianas empresas, San Salvador, octubre de 2007, para la empresa pequea, mediana y grande.
Esta seccin se basa en dos fuentes de informacin: en el caso de la actividad por cuenta propia y la microempresa se us la encuesta de seguimiento sectorial, cuya informacin fue relevada en 2004. En el caso de las empresas pequeas, medianas y grandes, se us la informacin del VII Censo Econmico, que se realiz en 2005.
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Dos terceras partes de las empresas no agrcolas de El Salvador se encuentran en el sector de comercio (vase el cuadro VI.7). La proporcin de empresas dedicadas a esta actividad es similar entre negocios de cualquier tamao, excepto los de ms de 100 trabajadores. Este segmento de grandes empresas tiene una participacin importante en actividades manufactureras y de servicios.
Cuadro VI.7 ESTABLECIMIENTOS POR ACTIVIDAD ECONMICA Y SEGMENTO, 2005 (En porcentajes) Industrias manufactureras Cuenta propia Total microempresa Subsistencia I Tipo de empresa Subsistencia II Acumulacin simple Acumulacin ampliada Pequea empresa Mediana Grande Total 24,7 17,4 24,1 17,1 11,5 9,6 8,0 10,1 37,6 21,2 Sector de actividad Comercio al por Restaurantes mayor y al por hoteles, bares y menor cantinas 66,6 4,9 65,7 60,6 65,1 74,9 71,0 62,5 59,0 24,5 66,0 8,5 8,3 9,4 5,3 4,3 8,1 14,0 16,7 6,5 Servicios 3,8 8,4 6,9 8,5 8,3 15,0 21,4 17,0 21,2 6,2
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de la encuesta de seguimiento sectorial para la informacin de cuenta propia y microempresa, y Ministerio de Economa (MINEC), Generando riqueza desde la base: polticas y estrategias para la competitividad sostenible de las micro, pequeas y medianas empresas, San Salvador, octubre de 2007, para la empresa pequea, mediana y grande.
4.
Dinmica del empleo en la MIPYME
En el cuadro VI.8 se presentan indicadores de dinmica del empleo de la MYPE por tamao del negocio. La primera la muestra que, a mayor tamao inicial del negocio, mayor es la proporcin de empresas en las que se registra crecimiento en el nmero de empleados. Si se toman en consideracin todas las empresas, el 11% de ellas se han expandido desde su inicio. El 43% de las pequeas empresas se ha expandido en trminos de empleo mientras que esta proporcin es de apenas el 5% en el caso de los negocios por cuenta propia. La segunda la del cuadro VI.8 muestra la tasa de crecimiento acumulado del empleo en los negocios de diferentes tamaos con relacin a los empleados que tenan en el inicio. La estimacin muestra que el nmero de trabajadores en las MYPE aument en un 11%.
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Cuadro VI.8 INDICADORES DE GENERACIN DE EMPLEO, 2004 (En porcentajes) Cuenta propia Porcentaje de empresas que crece Tasa de crecimiento acumulada desde inicio Tasa de crecimiento anual Participacin en el cambio total trabajadores Participacin cambio trabajadores remunerados 5 3 0,7 12 -7 Tipo de empresa Subsistencia I Subsistencia II Acumulacin simple 18 7 3,4 5 8 15 11 2,5 27 27 21 11 3,5 7 7 Acumulacin ampliada 28 24 4,3 4 5 Pequea empresa 43 48 7,5 44 61 Total 11 11 1,8 100 100
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de la Encuesta de seguimiento sectorial..
Al expresar las tasas de crecimiento del empleo en trminos anuales, se encuentra que el crecimiento del empleo de las MYPE equivale a una tasa del 1,8% anual. Existen diferencias importantes por segmentos de empresas; se destaca que las empresas pequeas pueden presentar tasas signicativas de crecimiento anual del empleo. Este es el caso de las microempresas de acumulacin ampliada, que presentan una tasa de crecimiento anual del empleo del 4,3%. La cuarta la del cuadro VI.8 muestra la participacin del empleo generado en cada segmento con respecto al total de empleo generado por las MYPE. Se destaca que el 44% del empleo generado por el sector corresponde a la pequea empresa. La ltima la del cuadro 8 muestra la participacin de cada segmento en el empleo remunerado, donde es mayor la contribucin del segmento de pequeas empresas.
B. Estrategia de poltica econmica

1. Estrategia general de la poltica econmica
En los ltimos 15 aos, El Salvador ha implementado reformas en las reas scal, monetaria, cambiaria y crediticia que han contribuido a la estabilidad econmica del pas, pues han producido bajos niveles de inacin, la eliminacin de las distorsiones en el sistema cambiario, el fortalecimiento del sistema nanciero y el reordenamiento scal. Las reformas consistieron en apertura econmica y comercial, simplificacin de la estructura tributaria y privatizaciones del sistema de pensiones, as como de los servicios pblicos bsicos de apoyo a la produccin, distribucin de energa elctrica y telecomunicaciones. Para
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impulsar la reactivacin productiva del pas se iniciaron reformas microeconmicas, orientadas a superar los obstculos al incremento de la inversin nacional y extranjera. La evolucin econmica muestra tasas de crecimiento positivas del producto interno bruto con una variacin acumulada de casi el 30% en la ltima dcada. En 2007, el crecimiento del 4,7% fue acompaado por una disminucin del desempleo de alrededor del 6,5%. La modernizacin del Estado y el mejoramiento de la competitividad han sido dos pilares importantes para la revitalizacin econmica. El programa de competitividad asigna un papel protagnico al sector privado en el crecimiento y un papel normativo y facilitador al Estado, marcando una importante diferencia con los esquemas proteccionistas utilizados anteriormente. El objetivo estratgico es lograr que los benecios del libre comercio, lleguen a todos los salvadoreos, a travs de nuevas y mejores oportunidades de negocios y empleos (MINEC, 2007). No solo se trata de lograr que la apertura comercial y el libre comercio conduzcan al pas a un crecimiento econmico, sino que este sea inclusivo y sostenible desde el punto de vista del bienestar social. Dada esta visin de desarrollo competitivo, los aspectos relacionados con la calidad, el desarrollo de capacidades tecnolgicas y la formacin de recursos humanos constituyen prioridades estratgicas en la poltica econmica y complementan los sistemas de apoyo empresarial existentes en la bsqueda de la consolidacin del crecimiento econmico.
2. Poltica industrial
El primer objetivo estratgico de la poltica industrial es el fortalecimiento de la competitividad. El segundo es la diversicacin econmica, para lo cual, a mediano plazo, se hace hincapi en la creacin de mecanismos que fomenten la incorporacin de mayor valor agregado en la actividad industrial. El tercero es la eliminacin de las fallas de coordinacin e informacin entre los sectores pblico y privado con miras a un mejor aprovechamiento de las oportunidades generadas. La poltica industrial contiene elementos de corto, mediano y largo plazo. A corto plazo, busca consolidar condiciones que permitan un mejor aprovechamiento de las oportunidades comerciales y de inversin que ofrecen los acuerdos comerciales. A mediano y largo plazo busca que la transformacin econmica sea uno de los principales pilares del crecimiento de El Salvador.
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El compromiso de impulsar el crecimiento econmico se apoya en la ejecucin integrada de dos estrategias complementarias: i) la estrategia de apertura comercial para abrir nuevos y mayores espacios en mercados externos y facilitar el acceso de los productos y servicios salvadoreos, y ii) la estrategia de desarrollo de capacidades empresariales con miras a un aprovechamiento efectivo de oportunidades y encaminada a la bsqueda constante de la mejora en la competitividad de la plataforma productiva, con inclusin de empresarios y trabajadores.
3.
Poltica de desarrollo competitivo
La poltica de desarrollo competitivo asigna un papel fundamental a las MIPYME en el logro de los objetivos de poltica econmica, por su reconocida importancia en la estructura productiva del pas y su impacto en la economa. La poltica econmica busca aprovechar las oportunidades generadas por la globalizacin y los tratados de libre comercio con miras a ampliar los mercados y opciones de negocio de que disponen las empresas. Esto implica mayores niveles de competencia para las rmas. Dado que no todas las empresas estn en igualdad de condiciones para competir, la poltica de competitividad orienta recursos hacia los sectores empresariales que los necesitan. De esta forma, las MIPYME aparecen como sector prioritario para recibir apoyo en el desarrollo de capacidades competitivas que permitan su participacin creciente y sostenida en las oportunidades de los mercados ampliados, con lo que se fortalece su potencial de generacin de empleo. La insercin en mercados internacionales signica un compromiso continuo de mejorar la competitividad. En el marco de la poltica econmica, el logro de la competitividad se ha fundamentado en la operacin integrada y complementaria de cinco sistemas de apoyo: i) sistema de promocin de inversiones; ii) sistema para el desarrollo y promocin de exportaciones; iii) sistema para el desarrollo competitivo de las MIPYME; iv) sistema nacional para la calidad y productividad, y v) sistema de innovacin tecnolgica. Los tres primeros estn en operacin mientras que los dos ltimos estn en proceso de creacin.. El sistema de promocin de inversiones facilita la transferencia de tecnologa a las MIPYME y, a la vez, genera nuevas oportunidades de negocios derivadas de la actividad misma de inversin. El sistema para el desarrollo y promocin de exportaciones, a travs de convenios de libre comercio, proporciona oportunidades de diversicacin y ampliacin de operaciones productivas y comerciales para las MIPYME. Un elemento importante es el de los encadenamientos productivos y las cadenas
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de valor. Esto tiene gran relevancia para las MIPYME ya que pueden convertirse en proveedoras de empresas exportadoras o asociarse para responder ante mayores volmenes de demanda. El sistema nacional para el desarrollo competitivo de las MIPYME busca el desarrollo de capacidades productivas, comerciales y gerenciales de las MIPYME mediante la prestacin de servicios empresariales nancieros y no nancieros con objeto de ayudarlas a competir en condiciones de igualdad en los mercados abiertos. De esta forma se trata de conseguir que las MIPYME tambin se benecien de la apertura, lo que constituye uno de los objetivos generales de poltica econmica. El fortalecimiento de la oferta nacional de servicios de capacitacin y asistencia tcnica en el marco del apoyo a las MIPYME en temas de calidad y productividad forma parte de los objetivos del sistema nacional para la calidad y productividad. Una de las premisas del sistema es crear condiciones que permitan a las MIPYME acceder al conocimiento y los servicios necesarios para mejorar la calidad y productividad de sus procesos y productos. El sistema de innovacin tecnolgica tiene entre sus objetivos apoyar el fortalecimiento de las capacidades competitivas empresariales, con lo que se busca facilitar la adopcin tecnolgica y la innovacin en las MIPYME. Este objetivo est orientado a la modernizacin de los negocios y el aprovechamiento de oportunidades mediante el acceso y uso de recursos tecnolgicos, tanto en equipamiento como en software y conocimientos tcnicos, que a su vez promuevan la eciencia operativa, la productividad y la capacidad de producir y comercializar bienes y servicios de alto valor agregado en los mercados internacionales.
C. Evolucin de la estrategia de apoyo a las mipyme

1. Evolucin de la estrategia general
El Salvador inici el proceso de formulacin de polticas de apoyo a las MIPYME en la segunda mitad de los aos noventa y, desde entonces, se han formulado cinco propuestas. En el proceso de estructuracin y revisin de las polticas se han logrado mayores niveles de precisin de los instrumentos e integracin con la visin de pas y la competitividad de El Salvador. A continuacin se sintetizan los principales aspectos de esas propuestas. a) Evolucin de los objetivos
El Libro blanco de la microempresa (CONAMYPE/AMPES, 1996), que cont con la participacin de todos los actores institucionales, marc el
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inicio de la formulacin de la poltica de promocin de la MIPYME. En este esfuerzo de concertacin se deni la necesidad de disear e implementar una poltica integral para el fomento de la microempresa. Se seal adems la necesidad de incorporar estratgicamente a la microempresa en el manejo econmico, lo que signica superar la visin de la microempresa como un sector aislado del resto de la economa y reconocer los efectos que el entorno econmico tiene sobre su desempeo. En la publicacin sobre las bases de poltica de apoyo a las MYPE en El Salvador (CONAMYPE, 2000), se dene el objetivo de la poltica de fomento en trminos de generacin de empleo y posicionamiento de las empresas en mercados con potencial. Posteriormente, se consolida la visin de conjunto del sector de las MIPYME al considerar las polticas no solo respecto de la micro y pequea empresa sino de la mediana empresa (CONAMYPE, 2006b). El Ministerio de Economa puso en marcha la Poltica industrial (MINEC, 2006) cuyo objetivo era el mejoramiento de la competitividad de las empresas del sector. Dada su orientacin industrial, esta formulacin no contena objetivos especcos por segmento o tamao de empresas ni para empresas en otros sectores. En 2007, el Ministerio de Economa (MINEC, 2007) destaca que la MIPYME es una herramienta importante para alcanzar los objetivos de poltica econmica. El propsito es integrar las micro, pequeas y medianas empresas en el proceso de diversicacin y crecimiento productivo que se lleva a cabo en el pas, impulsado por las oportunidades generadas por los tratados comerciales. En el mbito del diseo y la formulacin de polticas se han obtenido grandes avances ya que, adems de especicar sus objetivos, se implement una estrategia que se incorpor como elemento esencial de la poltica macroeconmica. b) Evolucin de la estrategia
En la estrategia de ejecucin se indic desde el inicio la necesidad de denir un marco institucional para la interaccin de las entidades encargadas de la promocin. De esta forma se buscaba unicar la visin estratgica de la MIPYME para denir los roles, compromisos, reglas de juego y arreglos institucionales necesarios entre los actores para cumplir con los objetivos de poltica. En la estrategia de ejecucin se identic el papel de cada segmento en el cambio de la estructura empresarial con miras a incrementar la proporcin de empresas dinmicas en el pas. Esto permiti denir ms
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claramente la estrategia para atender a cada segmento de empresas y mejorar la coordinacin y asignacin de recursos de apoyo. La poltica actual se orienta hacia el mejoramiento del desempeo de las MIPYME y busca adems potenciar su participacin en el libre comercio y la obtencin de los benecios derivados de este. Si bien esta estrategia mantiene la segmentacin empresarial, disminuye el nfasis explcito en la necesidad de un cambio en la estructura empresarial del pas y, en lugar de ello, se concentra en el mejoramiento de la competitividad, especialmente de las medianas y pequeas empresas, con miras a su insercin en mercados externos. Otro aspecto que ha evolucionado es el relativo al acceso a servicios de apoyo a la produccin, especialmente para los negocios ms pequeos. Las propuestas de poltica se han orientado a disminuir o eliminar los obstculos que enfrentan los pequeos negocios en el acceso a este tipo de servicios (nancieros, de capacitacin e informacin, tecnolgicos, etc.). En el inicio del proceso de formulacin de polticas hubo algunas iniciativas de tratamiento preferencial a las microempresas basado en su baja escala de operacin, pero estas iniciativas fueron desapareciendo en el marco de la igualdad de condiciones de acceso. Otro aspecto en el que se ha producido evolucin es el relacionado con el marco regulatorio para el funcionamiento de las empresas, en especial las de menor tamao. Inicialmente, para promover la legalizacin de las empresas se enfatizaba la necesidad de reformar el sistema regulatorio, que se consideraba oneroso y lento. Este planteamiento impuls reformas importantes, sobre todo en cuanto a la simplicacin de trmites. Las propuestas de poltica posteriores se han orientado hacia la creacin y desconcentracin de los centros de trmites empresariales y, con ellas, se ha procurado relacionar la legalizacin de los negocios con un mayor acceso a servicios y un mejoramiento integral. c) Propuestas institucionales
La CONAMYPE es la entidad encargada de la promocin de la MIPYME. Tiene funciones de coordinadora institucional, encargada de liderar y promover los lineamientos de la poltica y, al mismo tiempo, de hacer el seguimiento y la evaluacin de programas y proyectos de apoyo. La ejecucin de la poltica recae en el sector privado y entidades ejecutoras nacionales y locales. En el transcurso de los ltimos ocho aos, han surgido diferentes propuestas institucionales. En lo que respecta a la poltica industrial se ha propuesto la creacin de una instancia de coordinacin entre el gobierno y los industriales que les permita mantener un dilogo permanente. En
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el marco de la poltica actual se estudia la posibilidad de una nueva estructura institucional para consolidar el desarrollo competitivo de la MIPYME (MINEC, 2007). Se consideran dos escenarios: integrar en una sola entidad el apoyo especializado a las empresas de menor porte (microempresa y autoempleo) junto con las pyme o, alternativamente, contar con dos entidades, una orientada a la microempresa y el autoempleo, y la otra dedicada a las pyme. En lo relacionado con la modalidad de intervencin, la CONAMYPE adopt en 2001 el modelo de gestin de tres pisos, lo que represent un cambio sustancial con respecto a la gestin tradicional de gobierno. Aunque inicialmente la adopcin de este mecanismo requiri un gran esfuerzo por parte de la entidad, ha permitido la ejecucin de programas y se encuentra en etapa de consolidacin.
2.
Evolucin de la estrategia por reas de intervencin
El mejoramiento del desempeo de las MIPYME requiere la aplicacin de medidas tanto en lo relacionado con el marco de poltica como en el diseo y ejecucin de programas sectoriales. En el primer aspecto se han identicado dos reas de intervencin: la generacin de espacios de debate sobre las polticas y los aspectos legales. En lo que respecta a programas sectoriales, las reas de intervencin identicadas son: promocin de mercados y exportaciones, servicios de desarrollo empresarial, servicios nancieros, asociatividad, innovacin y mejoramiento de calidad y nuevos emprendimientos. a) Generacin de espacios de discusin de las propuestas de poltica
Una parte fundamental del proceso de institucionalizacin y legitimacin de las propuestas de poltica es la consulta y elaboracin de propuestas junto con las bases. Las propuestas se elaboran en el mbito tcnico mediante consultas con los sectores organizados, los organismos de cooperacin internacional y los proveedores de servicios. Mediante este proceso se desarrollan mecanismos de coordinacin tanto entre el sector pblico y el privado como con entidades de cooperacin internacional. Estos avances han permitido que los entes gubernamentales compartan experiencias con mecanismos de coordinacin as como sensibilizar al gobierno, el sector privado y los organismos de cooperacin internacional sobre la importancia de aunar esfuerzos. En el caso de El Salvador se establecieron mesas de coordinacin temticas que contaban con la participacin de los principales actores en cada rea. Sin embargo, este
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mecanismo no ha operado de manera sistemtica y carece de instrumentos de seguimiento de las acciones propuestas y de recursos efectivos que incidan en su ejecucin. Existe la necesidad de realizar consultas ms abiertas que incluyan a empresarios de diferentes regiones del pas. La falta de organizacin de las bases en los mbitos locales y regionales y, en algunos casos, su falta de capacidad organizativa y tcnica, limita su capacidad de presentar propuestas y participar en la formulacin de polticas. Otro aspecto que limita la posibilidad de una participacin ms amplia es la centralizacin relativa de los programas, que hace que los clientes regionales tengan menos posibilidades de participar en el diseo y seguimiento de estos. La nueva estrategia de descentralizacin de servicios puede reducir el efecto de esta limitacin. Las entidades de cooperacin internacional, por su parte, tienen gran incidencia en el apoyo a la MIPYME y en la generacin de consenso entre los diferentes actores. Aunque la coordinacin se realiza principalmente por medio de comits y mesas temticas, algunos organismos de cooperacin mantienen sus propias agendas, lo que contribuye a la dispersin de proyectos y recursos. Debido a esto a menudo los empresarios reciben apoyo directo de ms de una entidad de cooperacin. En los primeros aos de la dcada de 2000 se registr un vaco en la estrategia de comunicacin del sector pblico de las MIPYME con los clientes y otros actores. En consecuencia, cambios como la reorientacin, cancelacin o apertura de programas, que se deban a las lecciones aprendidas en su ejecucin, eran percibidos por el sector privado como cambios aislados y caprichosos. A mediados de la dcada, se dio mayor importancia a la generacin y difusin de informacin relacionada con polticas y programas. An existe el desafo de establecer canales de doble va para la comunicacin con los clientes y el pblico en general. La estrategia de descentralizacin de servicios mediante los centros de desarrollo de negocios es un paso en ese sentido. El establecimiento de estos canales facilitara la realizacin de acuerdos con el sector privado y dara una mayor credibilidad a los programas de apoyo a la MIPYME. Asimismo, algunos organismos de cooperacin suplen las limitaciones de gestin que se observan en las distintas entidades nacionales y locales con estructuras paralelas que contribuyen a la dispersin de esfuerzos y a un mayor debilitamiento de las capacidades locales. En otros casos las entidades de cooperacin internacional administran conjuntamente los programas, lo que redunda en un mayor nmero de trmites y resta agilidad al manejo de estos.
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La generacin de espacios de discusin y participacin se extiende al mbito local, tanto pblico como privado. La creacin de mecanismos de articulacin con las regiones permite conocer sus experiencias y necesidades, lo que contribuye a mejorar la formulacin y ejecucin de la poltica. Es necesario incorporar el tema de la MIPYME como un aspecto central de estas iniciativas de desarrollo productivo territorial. En concreto, se deben desarrollar modelos donde la ayuda del gobierno nacional y de los organismos de cooperacin internacional fortalezca las capacidades y la institucionalidad territorial. La apropiacin de la poltica podra realizarse por medio de alianzas entre las entidades regionales (pblicas, privadas, tecnolgicas y universitarias) con apoyo del gobierno nacional en lo que respecta a la gestin del conocimiento y las buenas prcticas. Esto implica que, a nivel territorial, el gobierno nacional promueva e invierta recursos en la transferencia de conocimientos aplicados y buenas prcticas como una contribucin a la generacin de capital humano que redunde en una mayor autonoma de las regiones. b) Aspectos legales
Una de las principales dicultades en la relacin de las MIPYME con el Estado es el cumplimiento de trmites administrativos y pagos requeridos para el inicio y funcionamiento de los negocios. Con el n de disminuir los costos monetarios y de tiempo asociados al cumplimiento de estos requisitos, El Salvador estableci una ventanilla nica para la realizacin de los trmites, que centraliza la recoleccin de la documentacin necesaria de manera que el empresario no tenga que acudir a diferentes ocinas, aunque esto no reduce necesariamente la duracin de los procesos. En trminos ms generales, no resulta claro que la simplicacin de los procedimientos regulatorios tenga efectos en los ndices de formalidad ya que, por una parte, los benecios de la formalizacin no estn claramente expresados y, por otra, dicho proceso implica responsabilidades tributarias y pagos que pueden poner en riesgo la viabilidad del negocio, especialmente en los primeros aos de funcionamiento. Sera conveniente que los programas de formalizacin hicieran ms visibles sus benecios en lo que respecta al acceso a servicios de apoyo que contribuyen al mejoramiento de la competitividad de las empresas. La gradualidad del proceso de formalizacin es tambin un elemento fundamental en el incremento de los ndices de formalidad y se convierte en un reto desde el punto de vista de las polticas en los prximos aos. Otro aspecto identicado como limitacin al desarrollo de la MIPYME es el relacionado con la falta de competencia interna, debido a la gran inuencia en los mercados de pocas empresas distribuidoras y mayoristas, lo que constituye un obstculo para la competencia, la entrada de nuevas empresas y la capacidad de negociacin de las MIPYME. En
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El Salvador se aprob la ley de competencia, que prohbe la realizacin de cualquier tipo de acuerdo entre agentes econmicos que limite la competencia. La ley especcamente incluye entre las modalidades anticompetitivas los acuerdos entre competidores para jar precios u otras condiciones de compra, la limitacin en las cantidades de produccin y la divisin del mercado. Incluye adems prcticas anticompetitivas entre no competidores, como la concertacin, la venta condicionada a la adquisicin de otros productos y la exclusin de otros proveedores. Sin embargo, esta legislacin se encuentra an en proceso de reglamentacin. c) Financiamiento de las MIPYME
La informacin disponible sobre las MYPE indica que, en 2004, el 63% de estas empresas no recibi nanciamiento de fuentes formales ni informales. La misma evidencia muestra que el acceso y las principales fuentes de nanciamiento varan de acuerdo al tamao de la empresa y al segmento empresarial al que pertenece. En efecto, como se observa en el cuadro VI.9, mientras que entre el 23% y el 27% de las empresas de subsistencia I y II informan haber recibido nanciamiento en el ltimo ao, este porcentaje asciende a entre el 40% y el 50% en el caso de las microempresas de acumulacin y las pequeas empresas. En el cuadro VI.9 tambin se observa que los bancos representan la fuente ms importante de nanciamiento para una alta proporcin de microempresas de acumulacin y pequeas empresas. Otras fuentes importantes para estos segmentos del mercado son los proveedores, las cooperativas y la Financiera Calpi, hoy Banco ProCredit (CONAMYPE, 2006a).
Cuadro VI.9 PRINCIPAL FUENTE DE FINANCIAMIENTO EN LOS LTIMOS 12 MESES POR TIPO DE EMPRESA, 2004 (En porcentajes) Subsistencia I No ha recibido Prstamos de familiares Prestamistas Bancos Financiera Calpi Cooperativas Organizaciones no gubernamentales Bancos comunales Proveedores Remesas Otros 67,9 3,9 2,7 2,9 2,3 2,4 1,1 1,0 2,5 1,5 11,8 Subsistencia II 61,4 4,0 3,3 6,0 3,6 3,3 1,7 0,9 3,0 1,4 11,4 Tipo de empresa Acumulacin simple 48,9 2,7 2,6 14,6 6,8 5,1 0,9 1,2 5,1 1,4 10,9 Acumulacin ampliada 38,7 5,5 6,0 17,8 3,8 0,9 Pequea empresa 47,2 2,6 0,3 22,1 1,8 5,0 1,9 12,0 3,1 12,3 8,6 0,4 10,1 Total 63,5 3,8 2,9 5,4 3,0 2,9 1,3 0,9 3,1 1,5 11,5
Fuente: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE), Estudio de trabajadores por cuenta propia y del sector de las MYPE en El Salvador, 2004, San Salvador, noviembre de 2006.
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Por otra parte, hay evidencia de que las empresas localizadas en zonas urbanas tienen mayor acceso al nanciamiento que las localizadas en zonas rurales. Los bancos, prestamistas y cooperativas tienen un alcance ms limitado en zonas rurales. Es importante sealar que la industria manufacturera es el sector con menor acceso a nanciamiento, mientras que el comercio aparece como el sector con mayor acceso. En efecto, cerca del 30% de las empresas dedicadas al comercio tuvo acceso a crdito, mientras que esta proporcin es apenas superior al 14% en el caso de las empresas manufactureras. En las actividades de servicios y de restaurantes y hoteles, alrededor del 22% de las empresas tuvo acceso a crdito. Existe una gran diferencia en cuanto al acceso a nanciamiento entre las empresas formales y las informales9. Mientras que el 36% de las empresas de mayor ndice de formalidad tuvieron acceso a nanciamiento, este porcentaje solo llega al 22% en el caso de las empresas informales. Como es de esperarse, los bancos muestran la mayor diferencia como fuente principal de nanciamiento entre las empresas formales e informales. Mientras que cerca del 20% de las empresas formales declararon que su principal fuente de nanciamiento el ao anterior haban sido los bancos, menos del 4% de las empresas informales hizo referencia a esta misma fuente. Por otra parte, en junio de 2007 se estimaba que la cartera colocada por las 92 instituciones que nancian las actividades de la MYPE y el sector informal era de alrededor de 700 millones de dlares, con 348.000 clientes, a los que, en promedio, se haban otorgado crditos de alrededor de 2.000 dlares cada uno. Por su parte, en 2004 se estimaba una cartera de alrededor de 530 millones de dlares, con un nmero de clientes cercano a los 340.000, lo que arrojaba un crdito promedio de 1.565 dlares cada uno (Revista Microenfoque, 2007). Desde principios de la dcada pasada, el Estado y los organismos de cooperacin internacional han contribuido al fortalecimiento de las entidades nancieras, reguladas y no reguladas, mediante programas de apoyo nanciero y tcnico encaminados a fortalecer y adecuar los servicios nancieros para las microempresas. En consecuencia, se han generado cambios institucionales favorables para el desarrollo de las micronanzas en el pas y algunas entidades nancieras especializadas en este segmento han mostrado que son viables para operar en la intermediacin de recursos para microempresarios. Tambin se ha demostrado que este segmento no es ms riesgoso que otros si se invierten los recursos sucientes para estudiar, adaptar y desarrollar las tecnologas adecuadas.
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En este anlisis se definen como formales las empresas que llevan contabilidad formal y tienen registro de IVA, e informales las que no cumplen ninguna de estas dos condiciones.
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Con respecto al destino de los crditos, la informacin existente indica que la gran mayora de los crditos a los microempresarios se destinan a la compra de insumos (entre el 60% y el 80%), seguidos muy de lejos por la compra de maquinaria (entre el 5% y el 13%), el pago de deudas (entre el 1% y el 10%) y la compra o reparacin de locales (entre el 1% y el 6%) (CONAMYPE, 2004). De acuerdo con lo presentado por la CONAMYPE (2006b), las principales deficiencias del sistema financiero al servicio de la MIPYME salvadorea son: i) rezago en la cobertura del microcrdito en las zonas rurales; ii) limitada variedad de productos financieros en el mercado, y iii) baja especializacin en productos financieros destinados a las pyme y las empresas en crecimiento. Como se mencion anteriormente, estas empresas son las que pueden tener un impacto notable en el cambio de la estructura productiva del pas y la generacin de ingreso y empleo, por lo que resulta de particular importancia atender su demanda. En El Salvador es frecuente que las microempresas de acumulacin y las pyme crezcan mediante el uso de crditos comerciales respaldados con garantas de patrimonio personal, en ausencia de otros mecanismos financieros. Uno de los esfuerzos que tiene mayores perspectivas es la reconversin del Banco Hipotecario en una entidad especializada en atencin integral a las pyme. Esta iniciativa, conocida como Banca pyme, se basa en una estrategia que consta de cuatro pilares esenciales: i) conocimiento del cliente y de la cadena productiva en la que opera para establecer su capacidad de pago, su potencial y los requisitos tanto nancieros como de asesora; ii) establecimiento de una relacin personalizada y de largo plazo a n de ofrecer al cliente productos diferenciados y ajustados a su actividad; iii) aplicacin de un enfoque de servicios que ofrezca diversos productos nancieros adecuados a los requisitos en cuanto a capital de trabajo, reconversin industrial, asociatividad, mejoramiento administrativo, mejoramiento de la calidad y capital de riesgo, y iv) establecimiento de alianzas estratgicas con los proveedores de servicios de desarrollo empresarial y tecnolgico, los programas de gobierno y las entidades de cooperacin internacional, para dar respuesta a las distintas exigencias de las empresas. Otro tema de trascendencia en materia de nanciamiento es la diversicacin de los servicios nancieros. Un nmero muy bajo de proyectos de MIPYME tienen acceso a nanciamiento y se percibe que hay una oferta de proyectos rentables cuyos requisitos no son atendidos por entidades bancarias o no bancarias. No est claro por qu existen empresarios con proyectos viables que no encuentran nanciamiento, al tiempo que las entidades nancieras no encuentran proyectos que nanciar. Es indispensable invertir recursos pblicos y de organismos de
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cooperacin para corregir el funcionamiento imperfecto del mercado y vericar si existe un mercado rentable para nuevos productos nancieros. El desafo ms importante a este respecto consiste en profundizar el anlisis de la demanda efectiva y las necesidades de nanciamiento de proyectos viables, algunos de los que han surgido como resultado de programas de apoyo a la MIPYME. d) Servicios de desarrollo empresarial
El desempeo de los servicios de desarrollo empresarial es bastante limitado debido a fallas de mercado que impiden su adecuado funcionamiento (CONAMYPE, 2006b). En cuanto a los problemas de oferta, se observa que existe falta de informacin sobre los servicios de desarrollo empresarial que requiere la empresa. Por su parte, los proveedores de servicios estn orientados a generar diagnsticos empresariales ms que cambios productivos en la empresa, lo que diculta al empresario la apreciacin de los benecios del servicio. Adems, no existen incentivos para la innovacin en metodologas dada la baja capacidad de compra de los empresarios y las dicultades para proteger los derechos de las innovaciones. Por el lado de la demanda, las limitaciones se reeren a la ausencia de informacin sobre los servicios de desarrollo empresarial disponibles en el mercado y la falta de experiencia de los empresarios para contratar servicios. Desde el ao 2001 la CONAMYPE ha trabajado en el diseo de instrumentos de demanda que desarrollen el mercado de servicios de desarrollo empresarial. El Bonomype y el Fondo de Asistencia Tcnica (FAT) son ejemplos de estas iniciativas. A travs del Bonomype, la CONAMYPE subsidi la capacitacin de ms de 3.500 microempresas en seis departamentos. La experiencia adquirida se podra utilizar para atender principalmente a los microempresas de subsistencia en combinacin con la profundizacin del microcrdito para este segmento. El instrumento de los bonos tambin es utilizado por el programa de apoyo a emprendedores. En 2007 se brind atencin mediante el FAT a alrededor de 1.400 empresarios, principalmente de microempresas de acumulacin y pequeas empresas, tanto en forma individual como asociativa, en comparacin con las 800 empresas atendidas en 2004. Sin embargo, la tendencia creciente se vio interrumpida en 2006 cuando, por falta de recursos, solo recibieron atencin 600 empresarios10.
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En el siguiente captulo se describen con ms detalle los instrumentos Bonomype y FAT.
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e)
Promocin de mercados para la MIPYME
Segn informacin de 2004, los principales clientes del 70% de las MYPE estn ubicados en el mismo barrio o cantn donde se localiza el negocio. Por su parte, el 14% de las pequeas y medianas empresas (pyme) exportaban en 2002 y el 8% de las que no exportaban estaban interesadas en hacerlo11. Por esa razn, la necesidad de ampliar y diversicar los mercados para las empresas salvadoreas es uno de los aspectos que mayor atencin recibe entre los participantes en la denicin de polticas. Se ha observado una relacin directa entre el tamao de las empresas y el alcance de los mercados que atienden. Esto signica que, para lograr crecimientos signicativos de las empresas se deben ampliar sus mercados o redireccionar sus productos hacia mercados con mayor dinmica. Entre estos guran: El mercado externo, donde se identican tanto el potencial del mercado de los salvadoreos en el exterior como el mercado de exportaciones salvadoreas que puedan tener demanda en pases desarrollados, principalmente en Amrica del Norte, Europa y el Japn, y los mercados de otros pases centroamericanos y latinoamericanos. En vista de que la estrategia de poltica econmica de El Salvador se basa en el aprovechamiento de oportunidades generadas por los tratados de libre comercio, las MIPYME se enfrentan a la necesidad de fortalecer su capacidad negociadora tanto a nivel individual como sectorial. Mercados internos de segmentos de ingresos medios y altos que exigen productos y servicios de mayor calidad. Productos y servicios relacionados con proyectos de desarrollo territorial e infraestructura, en especial los identicados en los sectores agroindustrial y de turismo, y productos y servicios relacionados con la infraestructura portuaria. Productos y servicios que necesitan las entidades pblicas. Muchos de estos bienes y servicios podran ser provistos por MIPYME, sin embargo, la legislacin de contrataciones pblicas establece condiciones especcas de precios, estndares de calidad y garantas de proteccin al comprador, que van ms all del alcance de las MIPYME. Existen otras condiciones de las compras pblicas, relacionadas con los cortos perodos para la presentacin de ofertas, altos volmenes, servicios requeridos y plazos de pago, que dicultan la participacin de
11
La informacin sobre las MYPE se basa en CONAMYPE (2005b) y la de las pyme, en Martnez y Beltrn (2002).
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las MIPYME. En la actualidad el MINEC y la CONAMYPE estn iniciando la ejecucin de un programa de apoyo a la MIPYME en materia de compras gubernamentales con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo. f) Asociatividad
Las empresas de menor tamao se caracterizan por actuar en forma individual, lo que limita sus posibilidades de acceso a recursos (monetarios, tcnicos y de informacin, entre otros) y de solucionar problemas que sobrepasen su capacidad individual. Aunque las principales razones para no formar parte de actividades asociativas son la desconanza entre los empresarios y la falta de convencimiento sobre los benecios de la participacin en procesos asociativos, los que participan en dichos procesos reconocen que han obtenido benecios en materia de visibilidad, acceso a mercados, mayores ventas y mejora de la calidad de sus productos. Aunque el concepto de asociatividad se ha discutido en El Salvador durante los ltimos aos, las experiencias concretas son relativamente recientes. No obstante, en la actualidad existen mltiples programas de asociatividad donde participa un nmero importante de entidades, principalmente privadas, que reciben recursos pblicos y de los organismos de cooperacin. Mediante estas experiencias se han creado grupos asociativos que han realizado acciones conjuntas y tienen distintos niveles de consolidacin. Durante 2007, la CONAMYPE promovi diversas actividades asociativas que van desde la sensibilizacin y generacin de capacidades en productores de diferentes localidades, hasta la consolidacin de grupos y ejecucin de proyectos productivos. Tambin trabaj, en coordinacin con la Comisin Nacional de Desarrollo, en grupos asociativos con 203 productores, principalmente en los sectores agroindustrial y de turismo. Asimismo, a travs del FAT, nanci 60 grupos asociativos, con los que obtuvo resultados consistentes en mejoras competitivas, incremento de las ventas y aumento del empleo. En estas experiencias se observa que los grupos son muy heterogneos, tanto en su dinmica como en sus resultados. Esto pone de relieve la necesidad de exibilizar los modelos de apoyo a la conformacin y desarrollo de grupos asociativos para que se ajusten a los diferentes perles de los participantes. Las experiencias muestran adems que, a medida que los grupos y sus empresas van evolucionando, encuentran dicultades en el proceso de transicin de la etapa de motivacin, consolidacin y elaboracin de planes de negocios a la etapa de ejecucin. En particular, se observa que el apoyo a estos grupos y las competencias que se requieren en las
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diferentes etapas deben ir cambiando, de un perl de motivacin en las etapas iniciales, a un perl de gerencia en las etapas avanzadas del proceso. Al mismo tiempo, es importante incorporar en las metodologas de apoyo el fortalecimiento gradual de la capacidad de autodeterminacin y negociacin del grupo, de modo que se reduzca la dependencia externa sin que esto afecte la dinmica del grupo. Por ltimo, los grupos que llegan a la etapa de ejecucin requieren inversiones para desarrollar los planes de negocios elaborados con el apoyo de los diferentes programas. Mientras no se supere esta limitacin, los logros concretos de los esfuerzos de asociatividad seguirn siendo restringidos. g) Innovacin tecnolgica
En El Salvador las empresas, y particularmente las MIPYME, enfrentan grandes limitaciones con respecto al acceso a nuevas tecnologas y su adopcin, a pesar del reconocimiento del impacto positivo que tiene la innovacin tecnolgica en el mejoramiento de su productividad y competitividad, as como en la generacin de nuevos negocios en actividades no tradicionales. El bajo ndice de adopcin tecnolgica se debe, en parte, a la naturaleza misma de la innovacin, que requiere inversiones costosas y largos perodos de experimentacin, por lo que el sector privado no encuentra sucientes incentivos para realizar esta inversin. El sector pblico tiene un importante papel en el desarrollo de la ciencia y la tecnologa ya que la ley de creacin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) asign a esta institucin el objetivo general de formular y dirigir la poltica nacional de desarrollo cientco y tecnolgico. Esta entidad elabor un documento con los lineamientos de una poltica nacional de ciencia y tecnologa, que no ha sido aplicada. El CONACYT tiene grandes limitaciones de recursos y se ha especializado en los rubros de normalizacin, metrologa y algunos aspectos relacionados con la calidad. Salvo algunas experiencias sectoriales, en la actualidad existe an un gran vaco en la cooperacin entre la empresa privada, las entidades estatales y los investigadores de las universidades para poner en marcha esfuerzos de investigacin y desarrollo con miras a mejorar la competitividad de las empresas. En el sector agroindustrial existen experiencias interesantes que podran aplicarse a otros sectores con el objeto de generar un proceso de innovacin e impulsar la transformacin productiva que el pas requiere. El programa del Sistema Nacional de Alianzas para la Innovacin Tecnolgica (SINALIT), dirigido a desarrollar y fortalecer alianzas estratgicas entre los sectores pblico y privado a n de promover la
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innovacin tecnolgica en cadenas productivas en mercados dinmicos, procura estimular las respuestas tecnolgicas de las universidades y centros de investigacin ante las necesidades de los empresarios que buscan el aprovechamiento de oportunidades de negocios. En el marco de esta experiencia se destaca, por una parte, la participacin activa de los diferentes actores y, por otra, el mbito territorial donde se toman las decisiones sobre las prioridades y la seleccin de proyectos. h) Cultura empresarial y nuevos emprendimientos
Esta rea de accin es fundamental para generar un cambio signicativo en la estructura productiva, sustentado en la ampliacin de la base empresarial, sobre todo en lo que respecta a nuevos emprendimientos orientados a mercados de rpido crecimiento. En El Salvador existen instituciones que poseen la vocacin y la sensibilidad necesarias para brindar apoyo al proceso empresarial. Muchas de esas instituciones ya han tenido experiencias concretas en este campo. Se trata de iniciativas recientes, principalmente del sector privado, que carecen de coordinacin y cuya accin se concentra en un pequeo grupo, lo que limita su impacto agregado. Existe un semillero de proyectos elaborados por empresarios que han participado en procesos de capacitacin y concursos en los ltimos cinco aos, que a corto plazo pueden convertirse en iniciativas merecedoras de apoyo. En 2007 el Ministerio de Economa dio inicio al Programa Nacional de Emprendedores. Este programa contempla: i) la creacin de un entorno favorable para el establecimiento de empresas mediante la celebracin de eventos y conferencias de sensibilizacin y la mejora de las capacidades docentes de universidades e institutos tcnicos; ii) la prestacin de servicios integrales a empresarios, como los de realizacin de diagnsticos, asesora legal, capacitacin, asistencia tcnica, provisin de capital generador y vinculacin crediticia; iii) apoyo a los proveedores con miras al desarrollo de servicios especializados para la MIPYME, y iv) diseo y puesta en marcha de una incubadora de empresas.
D. Estructura y programas del sistema de apoyo a la mipyme

La promocin y apoyo de la micro, pequea y mediana empresa es responsabilidad del Ministerio de Economa (MINEC). La Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE) es una entidad adscrita al MINEC que tiene como misin proponer, promover, facilitar
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y coordinar la ejecucin de polticas, estrategias, programas y acciones para el desarrollo integral de las microempresas y pequeas empresas. Es importante sealar que en El Salvador los organismos de cooperacin internacional tradicionalmente han participado en el nanciamiento del diseo y ejecucin de polticas y programas de apoyo a las MIPYME. Tambin el sector privado participa en el diseo y ejecucin de varios de los programas.
1.
Ministerio de Economa (MINEC)
La labor del Ministerio de Economa abarca tres reas principales: expansin y diversicacin de mercados, funcionamiento de mercados y fomento productivo y capacidades empresariales. Cada rea cuenta con direcciones especializadas. La promocin y apoyo a la MIPYME est especialmente ligada al rea de fomento productivo y capacidades empresariales. En particular, la Direccin de Competitividad Empresarial orienta sus esfuerzos al desarrollo de los diferentes sectores productivos. El objetivo de esta Direccin es investigar y analizar las condiciones de oferta y demanda de productos y servicios salvadoreos, as como los elementos crticos de la competitividad, que dicultan un mejor aprovechamiento de las oportunidades comerciales. Tambin tiene como propsito difundir los resultados al sector privado y pblico e impulsar acciones para el aprovechamiento de los instrumentos de apoyo existentes para el fortalecimiento de las cadenas productivas y para el incremento de la competitividad de los sectores. La Direccin tiene dos reas de gestin: inteligencia competitiva y encadenamientos productivos.
2.
Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE)
La Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE) fue creada en 1996 como una institucin adscrita a la Vicepresidencia de la Repblica12. En 1999, pas a formar parte del Ministerio de Economa para contribuir al desarrollo de las micro y pequeas empresas en el marco de los planes de desarrollo econmico del pas.
12
Para obtener informacin ms reciente sobre los programas implementados por la CONAMYPE, se puede consultar la pgina web [en lnea] http://www.conaMYPE. gob.sv/.
273
El sistema de apoyo cuenta con una amplia participacin de organizaciones no gubernamentales, fundaciones, gremios empresariales, representantes de programas, organismos de cooperacin internacional y empresarios. El presupuesto de la entidad se ha incrementado en los ltimos ocho aos de alrededor de 1 milln de dlares en 2000 a 2,7 millones de dlares en 2003 y a 6,6 millones de dlares en 2006 (vase el cuadro VI.10). Este aumento de recursos nancieros se corresponde con un fortalecimiento tcnico y de la infraestructura de la entidad. Una caracterstica institucional importante de la CONAMYPE es que la mayora de sus cuadros directivos han estado vinculados a la entidad al menos durante cinco aos. Esto ha permitido una acumulacin de experiencia que constituye una gran fortaleza institucional. Sin embargo, gran parte de la experiencia acumulada no ha sido documentada, por lo que existe un gran riesgo de prdida de memoria institucional. Al reconocer este riesgo, la CONAMYPE enfatiz la mejora en la sistematizacin y documentacin de los programas en el plan operativo de 2008.
Cuadro VI.10 CONAMYPE: EVOLUCIN DEL PRESUPUESTO Y PERSONAL OCUPADO, 1999-2006 (En miles de dlares) Empleados Presupuestoa 1999 12 727 2000 21 1 025 2001 23 2 066 2002 30 2 541 2003 33 2 697 2004 37 3 615 2005 41 2 838 2006 41 6 680
Fuente: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE). a Presupuesto total aprobado.
a)
Objetivos de la CONAMYPE
Los objetivos de la Comisin con relacin a las MYPE son: Contar con un marco normativo y conceptual de desarrollo de las empresas y de las instituciones que apoyan al sector. Facilitar, mejorar y dinamizar el acceso a servicios calicados de desarrollo empresarial. Posibilitar y promover los mecanismos de acceso al crdito. Fomentar la asociatividad productiva como una estrategia para mejorar la competitividad. Difundir la informacin relativa al sistema de apoyo.
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b)
Organizacin institucional
En el mbito organizativo, la CONAMYPE est conformada por tres niveles: normativo, ejecutivo y operativo. La orientacin y seguimiento estratgicos de la entidad dependen de una comisin presidida por el Ministro de Economa e integrada por representantes de organizaciones no gubernamentales, organizaciones gremiales del sector, representantes de programas nacionales de apoyo y un miembro designado por el Presidente de la Repblica. A nivel ejecutivo, la CONAMYPE tiene una direccin, una subdireccin y cinco gerencias que se ocupan de: i) el entorno empresarial; ii) la cultura empresarial; iii) los servicios empresariales; iv) el Fondo de Asistencia Tcnica, y v) una gerencia administrativa. A nivel operativo, los tcnicos de la entidad ejecutan los programas junto con instituciones privadas que operan y administran los instrumentos de apoyo a las MYPE, constituyndose en ventanillas operadoras de servicios. c) Recursos nancieros y humanos
Si bien el presupuesto de la entidad ha aumentado signicativamente, es necesario sealar que presenta amplias uctuaciones debido a la elevada participacin de fuentes externas (vase el cuadro VI.10)13. A pesar del esfuerzo del gobierno, la CONAMYPE an no cuenta con sucientes recursos propios y del presupuesto nacional para sus programas, por lo que su efectividad en la ejecucin de programas y proyectos seguir dependiendo de los recursos de la cooperacin internacional. Los aos de mayor incremento en el presupuesto corresponden al inicio de un programa de cooperacin y los aos de disminucin corresponden a perodos de terminacin de los programas, como ocurri en 2005. Un marcado incremento del presupuesto en los aos 2006 y 2007 coincide con el inicio de un proyecto de cooperacin con la Unin Europea. Esta amplia variacin en la disponibilidad de fondos afecta tanto la continuidad de los programas como la posibilidad de atraer nuevos recursos. En algunos casos, esto genera incertidumbre entre los operadores de programas y empresarios, lo que acarrea consecuencias negativas, especialmente en programas cuyo xito depende de que el sector privado o los proveedores de servicios inviertan recursos en ellos. La CONAMYPE ha incrementado gradualmente el personal permanente. Despus de haber tenido varias estructuras organizativas, en la actualidad cuenta con 41 empleados. Segn la informacin disponible
13
Por ejemplo, en 2006 el 58% del presupuesto de la entidad provena de los organismos de cooperacin internacional.
275
para 2006, el 23% del presupuesto aprobado se dedic al funcionamiento de la entidad, siendo su principal rubro el de la remuneracin al personal (vase el cuadro VI.11). Como se indic anteriormente, el presupuesto de la CONAMYPE vara de acuerdo con la fuente de nanciamiento, por lo que este porcentaje vara con el presupuesto total. Es importante destacar la estabilidad de los cargos de los integrantes del consejo directivo, ya que es superior a la que normalmente se registra en entidades similares.
Cuadro VI.11 DISTRIBUCIN DEL GASTO DE LA CONAMYPE, 2006 Funcionamiento de la entidad Presupuesto para programas 23 77
Fuente: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE), Plan operativo anual, San Salvador, 2006,
a
Como porcentaje del presupuesto total aprobado.
En los ltimos 10 aos, la CONAMYPE ha generado un importante activo de conocimientos de la gestin de programas tanto en las reas estratgicas sobre las que ha trabajado desde el inicio como en nuevas reas de incorporacin reciente, como las de compras pblicas e informalidad. Dada la importancia de este conocimiento adquirido, la CONAMYPE ha comenzado a sistematizarlo y esto le permitir, como institucin, aprender de sus experiencias, evitar errores y difundir los procedimientos exitosos, lo que se reejar en un mayor impacto de su gestin. d) Principales programas de la entidad
La CONAMYPE identic seis reas estratgicas como pilares para el logro de su objetivo: i) institucional y legal; ii) nanciera; iii) servicios de desarrollo empresarial; iv) promocin de mercados; v) asociatividad, y vi) cultura empresarial. Dentro de estas reas, la CONAMYPE coordina, ejecuta, administra y supervisa mltiples programas. A continuacin se presenta una breve descripcin de tres de los principales programas. i) Bonomype Este programa se cre con el objetivo de fomentar el desarrollo del mercado de servicios de capacitacin y asistencia tcnica en el sector microempresarial, con miras a contribuir en forma sostenible al mejoramiento de su competitividad y productividad. El programa tiene un enfoque basado en la demanda y uno de sus elementos es el conanciamiento por parte del empresario. La operatividad del sistema hace que este elija tanto el tipo de servicios como el proveedor, lo que permite una participacin activa del empresario y constituye un incentivo para mejorar la calidad y la pertinencia de la oferta.
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Bonomype consiste en entregar bonos canjeables por servicios de capacitacin y asistencia tcnica en forma directa a los empresarios, quienes deciden libremente la institucin y el tipo de servicios que mejor se ajustan a sus necesidades dentro de una lista de proveedores calicados. El bono tiene un valor jo y cubre el 75% del costo del servicio (capacitacin o asistencia tcnica), mientras que el empresario aporta el 25%. El programa est dirigido a empresarios y trabajadores de microempresas de 1 a 10 empleados en los sectores industrial, comercial y de servicios. Los bonos se asignan segn el nmero de empleados. Las empresas que tienen entre 1 y 4 empleados pueden obtener hasta 40 bonos; las que tienen entre 5 y 10 empleados pueden recibir hasta 80 bonos. El programa comenz en 2001 y tuvo una duracin de cinco aos, perodo en el que recibieron atencin 4.131 microempresas. El monto de proyecto fue de 1.275.000 dlares. La operacin dej lecciones importantes. En lo que respecta a la ejecucin, el mecanismo facilit el apoyo a empresarios de reas rurales que generalmente no tienen acceso a servicios de desarrollo empresarial. Por otra parte, se observ que la articulacin de roles entre los organismos de cooperacin, las entidades estatales y una entidad privada con credibilidad proyecta una imagen favorable en los empresarios. En lo que respecta a la planicacin, se concluy que en mercados deprimidos como los de servicios de desarrollo empresarial se deben prever intervenciones de mayor duracin debido a que estos pueden necesitar un perodo de tiempo mayor para ser sostenibles. Otra leccin se reere a los benecios administrativos que se obtienen al establecerse un procedimiento unicado para la gestin de las diferentes fuentes de nanciamiento. La experiencia obtenida con el programa Bonomype se utiliz en el diseo de bonos para apoyar el desarrollo de nuevos emprendimientos. ii) Fondo de Asistencia Tcnica (FAT) El Fondo de Asistencia Tcnica (FAT) es el principal mecanismo de apoyo a las MIPYME en El Salvador. El FAT es un programa basado en la demanda, que pretende desarrollar el mercado de servicios de desarrollo empresarial especializado en las MIPYME con el propsito ulterior de mejorar la competitividad de las empresas. El diseo del FAT responde a la necesidad de superar las fallas presentes en el mercado de servicios de desarrollo empresarial destinados a las MIPYME. En el caso de los servicios de desarrollo empresarial en El Salvador y en la mayora de los pases de Amrica Latina, existen diferencias en el mercado que se maniestan en niveles muy bajos de utilizacin de los servicios por parte de las MIPYME, una calidad heterognea y relativamente baja de los servicios ofrecidos y limitaciones en la variedad de servicios disponibles frente a las mltiples exigencias y necesidades de las empresas con miras a aumentar su competitividad.
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Los programas del FAT estn orientados a subsanar las limitaciones de oferta y de demanda para que el demandante y el proveedor puedan desempear su labor ms ecientemente y, en consecuencia, mejorar el funcionamiento del mercado de servicios de desarrollo empresarial. El eje central de la estrategia es el fortalecimiento de la demanda, que se complementa con un redireccionamiento de la oferta hacia las necesidades de los empresarios. La estrategia de los programas del FAT consiste en: a) otorgar un subsidio directo y parcial al empresario para cubrir el costo de los servicios de desarrollo empresarial, correspondiente al 80% de la asistencia tcnica mientras que el empresario cubre el 20% restante; b) proporcionar a los empresarios informacin relacionada con los servicios de desarrollo empresarial, los posibles proveedores y la calidad de los servicios, as como brindarles instrumentos para que puedan calicar y monitorear los servicios que reciben, y c) generar incentivos para que la oferta responda adecuadamente a la demanda, por ejemplo, montar un sistema de acreditacin de proveedores de servicios de desarrollo empresarial y capacitarlos, supervisar la prestacin de servicios, proveer informacin sobre las necesidades de los demandantes y sancionar a proveedores y empresarios que usen los programas en forma fraudulenta. Mediante esta estrategia, los programas del FAT entrenan a los empresarios en contratar y monitorear los servicios de desarrollo empresarial disponibles en el mercado y evaluar su calidad. A travs del subsidio se espera potenciar la demanda efectiva de estos servicios por parte de las MIPYME y, a la vez, consolidar proveedores de servicios de calidad. Se espera que el subsidio sea suciente para reducir su costo e incentivar la contratacin de servicios de desarrollo empresarial. El aumento en la demanda efectiva que debera producir el subsidio, acompaado de un sistema de registro y calicacin, incentivara a los proveedores de servicios para desarrollar y mejorar sus productos especializados en el segmento de las MIPYME. Adems, uno de los programas del FAT est dirigido a apoyar a los proveedores para mejorar los aspectos tcnicos y de gestin de sus servicios, por medio de un subsidio parcial y del suministro de informacin sobre entidades especializadas en apoyar proveedores de servicios de desarrollo empresarial. Una caracterstica fundamental del FAT es que se basa en un modelo de tres pisos. El tercer piso corresponde al Gobierno de El Salvador a travs de la CONAMYPE. Las funciones fundamentales de este piso son de dos tipos. Por una parte, estn las funciones relacionadas directamente con los servicios de desarrollo empresarial y el funcionamiento del sistema de apoyo a las MIPYME, en el que la CONAMYPE realiza tareas de: a) difusin y promocin de los programas de servicios de desarrollo empresarial; b) gestin y provisin de fondos; c) establecimiento de regulaciones de contratacin y supervisin de operadores y proveedores de servicios; d) provisin de metodologas a operadores; e) contratacin de operadores;
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f) establecimiento de un sistema de calicacin de operadores y servicios y difusin de esta informacin, y g) monitoreo y evaluacin del impacto. Por otra parte, entre las funciones ms generales relacionadas con las polticas que afectan el funcionamiento de los negocios se encuentran: a) el diseo de polticas, estrategias y programas destinados a las MIPYME; b) el mejoramiento del entorno de negocios de las MIPYME, el marco macroeconmico, normativo e institucional; c) la asignacin de recursos pblicos para corregir fallas de mercado; d) la evaluacin de los resultados y fomento del aprendizaje y el mejoramiento de los programas, y e) la rendicin de cuentas en relacin con el uso de recursos pblicos. El segundo piso corresponde a operadores o ventanillas de carcter privado o mixto. Su responsabilidad se centra en atender a las MIPYME y en la identicacin y administracin de los mecanismos ms apropiados y transparentes para llegar a las empresas a travs de las instituciones proveedoras de servicios. Las funciones fundamentales de los operadores son: a) la administracin de programas; b) la informacin y orientacin a las empresas; c) el apoyo a la calicacin, registro y supervisin de proveedores de servicios y, eventualmente, su fortalecimiento; d) la vinculacin de las MIPYME con los proveedores de servicios; e) la administracin de la asignacin de recursos; vi) el control de calidad de los servicios nanciados; f) la obtencin de informacin sobre el impacto de las acciones, y g) la contribucin a la evaluacin del programa. El primer piso corresponde a dos grandes grupos: los proveedores de servicios y las MIPYME. Los proveedores de servicios deben ser sostenibles y su funcin fundamental consiste en ofrecer servicios de calidad, acordes a las necesidades de sus clientes, y contribuir a generar informacin que permita establecer el impacto de sus servicios. Existen diferentes tipos de entidades proveedoras de servicios entre las que guran consultores, fundaciones, organizaciones no gubernamentales, asociaciones, gremios y programas internacionales especializados en las MIPYME. Los empresarios, por su parte, deben contar con una motivacin para mejorar sus empresas y negocios, aumentar sus capacidades tcnicas y de gestin y emprender proyectos nuevos en los que asuman el liderazgo. Desde que el FAT entr en funcionamiento ha tenido diferentes modalidades: individual, colectivo, asociativo e integral. En el cuadro VI.12 se presenta informacin relativa a los resultados obtenidos por el programa, desglosados segn el nmero de empresas beneciadas y servicios brindados. Aunque el FAT ha sido un programa de gran aceptacin entre los empresarios, en su ejecucin anual se observan grandes variaciones relacionadas con la disponibilidad de recursos. En el cuadro VI.13 se muestra la participacin creciente de dos de los principales programas de la CONAMYPE, el FAT y Cultura Empresarial, en el total del presupuesto de programas de la entidad.
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Cuadro VI.12 RESUMEN DE RESULTADOS DEL FONDO DE ASISTENCIA TCNICA, 2004-2007 Empresas beneciadas Servicios brindados 2004 796 1103 2005 1592 1151 2006 565 510 2007 1223 410
Fuente: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE).
Cuadro VI.13 PARTICIPACIN DE LOS PROGRAMAS EN EL PRESUPUESTO, 2006-2008a Fondo de Asistencia Tcnica Cultura empresarial 2006 30,73 9,82 2008 36,73 17,72
Fuente: Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE), Plan operativo anual, San Salvador, 2006 y 2008. a Como porcentaje del presupuesto de programas.
iii) Programa Nacional de Emprendedores El Programa Nacional de Emprendedores busca aumentar la participacin de los jvenes en la economa formal, especialmente en el sector microempresarial. El programa, puesto en marcha en 2007 por el Ministerio de Economa, contempla diversas acciones entre las que guran: a) incentivar la creacin de empresas por jvenes con educacin tcnica, tcnica media y universitaria, con potencial para iniciar actividades productivas; b) incentivar la concepcin y generacin de nuevos negocios mediante la instalacin de centros de desarrollo de negocios e incubadoras de empresas, en forma prioritaria en instituciones educativas; c) apoyar a los proveedores de servicios para que desarrollen servicios especializados en creacin de empresas; d) proveer servicios integrales a emprendedores, como la realizacin de diagnsticos, la asesora legal, la capacitacin, la asistencia tcnica, la provisin de capital semilla y la vinculacin crediticia, y e) reconocer las cualidades propias del empresario exitoso mediante la participacin en competencias entre emprendedores. Los emprendedores formulan planes de negocios segn parmetros de polticas y metodologas especcas de universidades, fundaciones, asociaciones, entre otros. Los planes presentados pasan a un proceso de evaluacin y compiten para obtener recursos del fondo emprendedor. De esta forma, los que resulten seleccionados pueden establecer sus empresas con el apoyo nanciero de lneas de crdito que se han coordinado con instituciones nancieras participantes. En los casos de proyectos que generen externalidades positivas de empleo, exportacin e innovacin, se les apoya con capital generador. Este capital no es reembolsable, pero a cambio los emprendedores adquieren el compromiso de brindar tutoras a nuevos emprendedores.
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3.
Otras entidades y programas de apoyo al sector de las MIPYME
El sistema de apoyo a las MIPYME en El Salvador cuenta con un gran nmero de entidades de prestacin de servicios. Sin embargo, los empresarios perciben deciencias en cuanto a la atencin integral de sus problemas. Con cierta frecuencia, los empresarios no encuentran soluciones especcas a sus necesidades, pierden la motivacin de buscar ayuda para solucionar sus problemas y contribuyen a la percepcin de que los programas (pblicos o privados) no atienden sus necesidades. Desde el punto de vista de los programas, por otra parte, esto signica que empresas que podran mostrar mejores indicadores nales de desempeo (ingreso y empleo) abandonan los programas antes de que se materialicen los benecios. Esta situacin afecta la sostenibilidad de los programas debido a que no pueden demostrar un mayor impacto a sus nanciadores. Para la preparacin de este documento se identicaron 51 programas de apoyo a las MIPYME que cuentan con la participacin de la CONAMYPE y otras entidades ejecutoras. Del anlisis agregado de estos programas se desprenden los siguientes resultados: Muchos de los programas atienden a la mayora de los segmentos de MIPYME, lo que signica que sus recursos no estn orientados a un segmento especco (vase el cuadro VI.14). Dado que una alta proporcin de estos programas maneja un presupuesto moderado y que su cobertura es nacional, su impacto agregado es pequeo, aunque tienen efectos positivos en la poblacin atendida.
Cuadro VI.14 COMBINACIN DE SEGMENTOS DE ESPECIALIZACIN, 2005 MIPYME Mype Microempresa Subsistencia I y II Subsistencia I Subsistencia II hasta mediana Microacumulacin y pyme Acumulacin ampliada y pyme Pyme Mediana Emprendedores sin denir segmento Total vlido Sin especicar Total Nmero 6 7 10 1 1 3 1 1 2 1 16 49 2 51 Porcentaje 11,8 13,7 19,6 2,0 2,0 5,9 2,0 2,0 3,9 2,0 31,4 96,1 3,9 100,0
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE).
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De los 51 programas identicados, solo seis se ubican en el tercer nivel en el esquema de tres pisos, 21 estn ubicados en el segundo piso y 13 atienden directamente desde el primer piso (vase el cuadro VI.15). Adems, 25 programas reciben recursos pblicos y 19 programas reciben recursos de organismos de cooperacin internacional. La intervencin de los programas debe hacerse a travs de mecanismos que, al mismo tiempo, fortalezcan a los empresarios y proveedores de servicios y consoliden el funcionamiento del mercado. Sin embargo, actualmente en la mayora de las intervenciones desde el primer y segundo piso se utilizan mecanismos que reducen el incentivo a que las entidades privadas comprometan recursos propios para el desarrollo de servicios adecuados a los diferentes segmentos de las MIPYME. Por su parte, las intervenciones que utilizan los tres pisos son relativamente recientes en el pas y su nanciamiento ha sido limitado y discontinuo, por lo que no han generado sucientes incentivos para que los agentes privados interacten en el mercado.
Cuadro VI.15 COMBINACIN DE MODELOS DE INTERVENCIN, 2005 Nmero Porcentaje 5,9 21,6 9,8 41,2 11,8 90,2 9,8 100
Primero y segundo Primero Segundo y tercero Segundo Tercero Total vlido Sin especicar Total
3 11 5 21 6 46 5 51
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (CONAMYPE).
El nanciamiento pblico, aunque ha ido en aumento, es limitado, discontinuo y disperso, lo que diluye su efecto y limita su impacto. Es importante sealar que la falta de continuidad en el nanciamiento pblico contribuye a la incertidumbre y diculta la toma de decisiones del sector privado y de las entidades de cooperacin. De los programas de los que se obtuvo informacin, 11 consisten en intervenciones muy puntuales cuyos resultados no siempre se pueden reproducir. Por otra parte, algunos programas tienen un corto horizonte de tiempo, lo que no permite la creacin de estructuras institucionales o genera una estructura paralela a la nacional y local.
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Sobre la base de los resultados obtenidos y la orientacin de los programas, se estima que alrededor de 30 de ellos son programas de cobertura y permanencia que deberan incluirse en los esfuerzos de coordinacin de una estrategia gradual de incorporacin de entidades y programas. Con este proceso deberan generarse alianzas con los actores y programas que por su alcance o enfoque tengan mayor impacto. Luego se iran incorporando otros programas, a medida que se obtengan resultados y los modelos de intervencin estn ms desarrollados.
Con respecto a la eciencia y la organizacin del sistema actual de apoyo a las MIPYME se observa que: En general, los diversos programas, proyectos e instrumentos han mostrado que tienen efecto en sus usuarios aunque, en conjunto, la magnitud del impacto es menor que la magnitud del desafo. El nmero de xitos no es suciente para generar un impacto agregado que se reeje en un cambio en la estructura productiva del pas. Para lograr este cambio ser preciso elaborar una nueva estrategia de intervencin, comprometer un mayor volumen de recursos, asegurar mayor continuidad y mejorar la coordinacin entre programas. Teniendo en cuenta las dicultades existentes para coordinar todos los programas, es necesario realizar alianzas con aquellos que por su incidencia y orientacin sean indispensables para conseguir una intervencin ms integral. Los factores principales que limitan el impacto agregado de los mltiples esfuerzos encaminados a promover el desarrollo de las MIPYME son: Falta de continuidad de los recursos pblicos y de entidades de cooperacin internacional comprometidos con los programas, ausencia de un enfoque de mejora continua de los instrumentos, implementacin de programas sin la debida sistematizacin e institucionalizacin de las experiencias anteriores. Bajo monto de los recursos invertidos y dispersin geogrca y sectorial en la ejecucin. Modelos discordantes de intervencin con recursos pblicos y de entidades de cooperacin internacional; estos modelos generan distorsiones que inhiben la inversin privada en vez de complementarla. Falta de una visin integral y exible de los programas para atender las necesidades de los distintos tipos de empresas y empresarios. Los diferentes programas operan en redes independientes y los servicios que ofrecen cada una de estas redes
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no son sucientes para resolver de manera rpida y sincronizada los problemas que afectan a las empresas. En general, se percibe que los programas asignan escasa prioridad a la excelencia en la atencin al cliente y al estudio de sus necesidades. Los programas dan poca prioridad a la implantacin de sistemas de evaluacin del impacto como mecanismos indispensables de gestin. Bajo nmero de usuarios que tienen acceso a los programas debido a la limitacin de los recursos, los obstculos al acceso impuestos por los nanciadores, la autoseleccin de los propios empresarios y la difusin deciente. Bajos niveles de especializacin de las entidades y programas dirigidos a segmentos de empresas y sectores de actividad econmica. Los actuales mecanismos de intervencin no contribuyen al fortalecimiento de las instituciones nacionales y presentan un bajo nivel de complementariedad con las capacidades locales. A menudo, las intervenciones de los programas que utilizan recursos nacionales o de organismos de cooperacin traen como resultado la creacin de organizaciones paralelas que compiten con las estructuras institucionales nacionales y locales y las debilitan. Aunque en el pas existe alguna experiencia en cuanto a modelos de cooperacin entre los niveles nacional y local, existe la necesidad vital de integrar el sistema de apoyo a la MIPYME como uno de los ejes estratgicos centrales del desarrollo productivo local. El MINEC, a travs de la CONAMYPE, proyectaba en su programa operativo de 2008 una estrategia de creacin y fortalecimiento de redes empresariales territoriales que hiciera posible una coordinacin efectiva entre los esfuerzos locales y nacionales. La organizacin institucional actual tiene dicultades para trascender las integralidades rural-urbana, agrcola-no agrcola y multisectorial, propias de un esfuerzo productivo. El modelo de intervencin que se adopte debe seguir un enfoque que permita apoyar a cualquier eslabn de la cadena productiva desde el mercado nal de bienes hasta la provisin de insumos.
4.
Modelo de tres pisos
La prestacin de servicios de apoyo se lleva a cabo sobre la base de un modelo de tres pisos. A pesar de los avances registrados en la implementacin, an es necesario consolidarla mediante el fortalecimiento de las capacidades tcnicas para que los diferentes actores (sector pblico,
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sector privado organizado, proveedores de servicios y empresarios) puedan ejercer sus funciones de manera eciente. En los casos en que se ha superado la fase de montaje del modelo, se evidencia la capacidad de colocar volmenes crecientes de recursos. Las principales dicultades que enfrenta el esquema de tres pisos son: Los programas, especialmente los de bonos, pueden tener dicultades para vericar la condicin de ingreso de las empresas al programa, lo que propicia el acceso de usuarios no calicados. Las fallas en el sistema de acreditacin de proveedores propicia la creacin de incentivos que favorecen a los cazadores de bonos. Estos problemas limitan el alcance del programa, no solo en su operacin, sino en el establecimiento de una disciplina de mercado. Se observa tambin una falla en el diseo de los programas en lo que respecta a garantizar la homogeneidad de la oferta de servicios, especialmente fuera del rea metropolitana de la capital. Se detectan vacos en la dotacin de herramientas para que los diferentes actores realicen sus actividades en forma adecuada. Debido a la participacin de tantos actores en distintos procesos, se presentan problemas de visibilidad que afectan al ejecutivo y a las entidades nanciadoras, con el consecuente impacto sobre la sostenibilidad. Muchos programas tropiezan con dicultades respecto de su institucionalizacin una vez que terminan los proyectos que los generaron. La incertidumbre sobre la continuidad de los programas limita las inversiones de los proveedores y el desarrollo de la demanda.
E. Evaluacin del desarrollo institucional y la eciencia de las polticas

La falta de informacin sectorial, de monitoreo y de evaluacin del impacto es una debilidad tanto en lo relacionado con el diseo y seguimiento de la poltica relativa a las MIPYME como con la gestin de recursos basada en la obtencin de resultados. El Salvador ha iniciado el establecimiento de un sistema de seguimiento sectorial que brindar informacin conable y actualizada a n de mejorar el proceso de toma de decisiones. Para obtener los benecios esperados, el sistema debe consolidarse con miras a mantener la recoleccin peridica y la difusin permanente de
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la informacin e institucionalizar su uso en la toma de decisiones. Por otra parte, con objeto de mejorar la gestin pblica orientada al logro de resultados es necesario contar con un sistema de monitoreo y evaluacin del impacto de los programas que tenga un marco conceptual comn. Solo algunos programas, cuyos resultados se presentan a continuacin, han hecho esfuerzos para realizar evaluaciones puntuales.
1.
Evaluaciones realizadas
a) Programa Nacional de Competitividad
La evaluacin del impacto del Programa Nacional de Competitividad El Salvador 2021 (PNCES) se orient a medir la percepcin de los clientes de los servicios ofrecidos por el programa relacionados con la mejora de la competitividad del pas en cinco reas: i) promocin de inversiones; ii) promocin de exportaciones; iii) asociatividad; iv) calidad, productividad e innovacin y desarrollo tecnolgico, y v) fortalecimiento del clima de negocios. La evaluacin abarc el perodo 1997-2003 (Deloitte Emerging Markets, 2004) y con ella se buscaba detectar cambios en variables cuantitativas, cambios de percepcin en materia de competitividad y variaciones en las prcticas empresariales. En la medicin del impacto se tom en cuenta la opinin de tres tipos de usuarios: los clientes directos del PNCES (empresas y empresarios), los beneciarios indirectos (instituciones educativas o fundaciones privadas) y el sector gubernamental. En el mbito de las polticas macroeconmicas la evaluacin seal grandes avances, principalmente en lo relacionado con la estabilizacin econmica. La mejora del marco competitivo de las empresas, sin embargo, no se tradujo en mejoras en los ndices microeconmicos de competitividad. El estudio seal reas importantes del modelo de competitividad que no reciban una atencin adecuada, como la capacitacin y formacin para el trabajo, la formacin de una cultura de la calidad en el pas y en sus empresas y la instalacin de un sistema cientco y tecnolgico que permitiera a las empresas acceder a estratos superiores en las cadenas de valor y tecnolgica. El Ministerio de Economa est trabajando en estos aspectos con el apoyo de la Unin Europea. Con respecto a los programas de apoyo a inversiones, fomento de las exportaciones y asociatividad, se encontr que no eran conocidos por la mayora de las empresas, aunque exista una percepcin positiva en los empresarios atendidos por estos programas. La evaluacin registr un cambio notable en la percepcin de los individuos con respecto a temas como la competitividad y el asociacionismo. Sin embargo, los
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esfuerzos se encontraban muy focalizados en actividades o unidades productivas cuya escala les impeda tener un impacto signicativo en toda la economa. El anlisis resalt la limitada infraestructura cientca y tecnolgica de El Salvador as como su modesta produccin de invenciones y patentes. El programa de calidad y productividad continu en forma incipiente, con acciones de capacitacin y certicacin, principalmente a travs del CONACYT. Se seal tambin la desvinculacin de la agenda de competitividad con el sistema educativo, as como la inexistencia de una poltica de formacin de capital humano que vaya aparejada con las metas econmicas del pas y con la adecuacin y coordinacin de las instituciones existentes para su implementacin. Se destac que la creciente disparidad entre la capital y las regiones era un aspecto que requera atencin, pues una caracterstica importante de los programas de competitividad es la regionalizacin de los esfuerzos y la atencin a los potenciales grupos regionales. Se seal adems la falta de visin sistmica de los funcionarios pblicos y la necesidad de que ofrezcan servicios integrales para mayor benecio de los usuarios. Esta situacin es ms pronunciada en reas como la del fomento a la cultura de la calidad. b) Fondo de Fomento a las Exportaciones (FOEX)
La ausencia de un sistema permanente de monitoreo y evaluacin impide conocer la magnitud del impacto de cada programa. Por ejemplo, el Fondo de Fomento a las Exportaciones (FOEX) realiz una evaluacin parcial que se concentr solamente en la porcin de sus recursos que provienen de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Si bien la evaluacin se basa en una muestra pequea de beneciarios y no cuenta con empresas de control, permiti establecer varios aspectos positivos en relacin con su desempeo, como: i) un reconocimiento positivo del programa entre los empresarios beneciarios; ii) el cumplimiento de las metas de colocacin, aunque el nmero de usuarios es menor al esperado, y iii) la experiencia positiva a nivel piloto, que sirve de base para su expansin e inicio de una nueva etapa. En la evaluacin se identican adems varios aspectos que deben fortalecerse para lograr una mejor gestin en la ampliacin del programa, a saber: i) la denicin de una estrategia de promocin continua del programa; ii) la ampliacin de su cobertura, alcance y accesibilidad; iii) la agilizacin de los procesos de colocacin; iv) la denicin de una estrategia de integracin con otros proyectos; v) la ampliacin del perl de usuario de forma que incluya, por ejemplo, usuarios nuevos y potenciales que contribuyan a ampliar la oferta exportable; vi) la obtencin de informacin sobre la demanda de recursos del programa, no solo en trminos de volumen,
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sino de las caractersticas de los clientes, con miras a ofrecer una gama de servicios ms completa, y vii) el mejoramiento de los procesos de asignacin y desembolso de recursos con objeto de asegurar su transparencia. Sobre la base de estas lecciones aprendidas el Gobierno de El Salvador, a travs del Ministerio de Economa, estableci el Fondo de Desarrollo Productivo (FONDEPRO). Este fondo est dirigido a fomentar el desarrollo de las exportaciones, la calidad, la asociatividad, la productividad y la innovacin, as como la adopcin e incorporacin de mejoras tecnolgicas y otras formas de apoyo al fortalecimiento competitivo de las MIPYME mediante el conanciamiento no reembolsable de hasta el 70% del costo total de los proyectos. Si bien se observa un aumento de las exportaciones de las empresas beneciarias de FOEX y FONDEPRO, recientemente no se han realizado evaluaciones que permitan estimar el impacto incremental de estos fondos. c) Programa de apoyo al desarrollo de la micro y pequea empresa en El Salvador
Este programa se concentraba en tres componentes atendidos por la CONAMYPE y vinculados con: i) el marco normativo y de polticas, ii) los mecanismos de coordinacin entre el sector pblico, el privado y los organismos de cooperacin y iii) la investigacin e informacin que incluye buenas prcticas, un sistema de seguimiento y medicin del impacto de las polticas de apoyo a la MYPE y un sistema de informacin para el micro y el pequeo empresario (Bertero, 2004). En la evaluacin sobre el primer componente se concluye que: i) la incorporacin de los conceptos metodolgicos por parte del personal de la CONAMYPE es fundamental para la continuacin del programa; ii) el cambio de funcionarios retarda la aplicacin de los conceptos; iii) el perl institucional de la CONAMYPE solo le permite desempear un papel de facilitador en los mbitos de adopcin de decisiones relacionadas con la normativa de la MYPE, y iv) a nivel regional, se observa la desvinculacin entre el programa y otras iniciativas locales. El programa principal del segundo componente es la mesa de coordinacin de donantes, sobre la que se seala lo siguiente: i) la tarea realizada por la CONAMYPE de convocar, coordinar y buscar puntos comunes de acuerdo es una buena prctica que puede extenderse a otras actividades; ii) la mesa de coordinacin se convirti en el espacio de interlocucin con el gobierno; iii) la mesa ha generado la iniciativa por parte de los donantes de elaborar una propuesta sobre criterios comunes de actuacin en El Salvador, y iv) aunque su gestin se considera muy buena, se observa cierta debilidad en la coordinacin de la ejecucin en el mbito regional.
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En cuanto al tercer componente, el estudio seala que la incorporacin conceptual del modelo de tres pisos por parte de la CONAMYPE representa un cambio sustancial con respecto a la gestin gubernamental tradicional que, si bien entra grandes esfuerzos, sirvi para fortalecer las capacidades tcnicas y de gestin de la entidad. Aunque la adopcin del modelo tiene grandes mritos, an se observan dicultades importantes en la implementacin. La superacin de estas dicultades implica que la CONAMYPE focalice sus esfuerzos en determinar las necesidades reales de las MYPE a n de disear los instrumentos idneos. En ese sentido, se observa que los operadores de segundo piso no deben limitarse a ser solo proveedores de servicios, sino que deben incorporar capacidades de promocin y desarrollo de los servicios. Se seala adems que la CONAMYPE debe incrementar el nmero de operadores y delegar en ellos la capacitacin de consultores. Por otra parte, un proyecto de sistema de seguimiento sectorial permitir que la CONAMYPE y la Direccin General de Estadstica y Censos dispongan de una nueva metodologa para el relevamiento y seguimiento de la informacin del sector, que debera institucionalizarse a nivel ministerial. La CONAMYPE asegur la continuidad econmica del programa cuando termin el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, pues complement los recursos proporcionados por este y luego los reemplaz por completo. En cuanto a la continuidad institucional, la evaluacin puso de relieve tres aspectos que merecan especial atencin: i) la articulacin pblico-privada como pilar de la sostenibilidad institucional, en la que la CONAMYPE podra tener una mayor participacin en los temas referentes a la poltica relativa a las MYPE sin que esto implique cambios en su estructura legal; ii) dado que los recursos presupuestarios siguen la normativa de ejecucin por perodo scal, la CONAMYPE requiere mayor exibilidad para acompaar oportunamente la ejecucin de los programas, y iii) a n de focalizar los esfuerzos, la CONAMYPE debera desarrollar el concepto de poltica integral acerca de la MYPE y compartirlo con otros espacios del gobierno. En general, el resultado de la evaluacin fue satisfactorio. El proyecto permiti realizar el ciclo de diseo, implementacin y ajuste de nuevos instrumentos relacionados con la poltica relativa a las MYPE, con lo que dichos instrumentos quedaron en situacin ptima con miras a su consolidacin e institucionalizacin denitiva. d) Fondo de Asistencia Tcnica (FAT)
A diferencia de otros instrumentos de apoyo, el FAT ha realizado esfuerzos importantes en lo que respecta a determinar su desempeo e impacto. En efecto, segn evaluaciones independientes, el FAT se ha posicionado y ha logrado el reconocimiento de diferentes actores, tanto
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proveedores como demandantes (Bertero, 2004; FLACSO, 2005). Aunque el FAT fue concebido para hacer frente a buena parte de las fallas de mercado, el mecanismo an adolece de limitaciones importantes que es indispensable corregir si se desea capitalizar los esfuerzos realizados y evitar que este instrumento se desacredite y fracase. Estas limitaciones son: Recursos limitados y discontinuos. El FAT se ha puesto en funcionamiento con recursos muy limitados que se agotan rpidamente. Esto hace que el programa quede inactivo, lo que enva seales de discontinuidad tanto a los demandantes como a los proveedores, e incluso a las propias ventanillas. Si esta debilidad no se subsana, todo el esfuerzo se perdera y la estrategia de desarrollo de los SDE no surtira efecto. Deciencias en el registro de proveedores de servicios de consultora. El Fondo cre un registro de consultores, pero este carece de la informacin necesaria para que el empresario tenga una idea de las cualidades y efectividad del consultor. Se requiere un sistema que reeje la calidad de los proveedores e institucionalice el acceso del empresario a esta informacin. Falta de efectividad para generar mayor especializacin y eciencia en los agentes operadores. Los agentes operadores o ventanillas desempean un papel clave en el mecanismo del programa. Tienen el cometido de encadenar la oferta y la demanda de forma de prestar apoyo al empresario para que identique sus necesidades, disponga de ms informacin para tomar sus decisiones, mejore su poder de negociacin y pueda monitorear y evaluar el servicio que recibe. Para desempear este papel, la ventanilla debe contar con personal especializado, metodologas adecuadas para hacer un diagnstico rpido y efectivo, y acceso a informacin de proveedores que puedan brindar una asistencia tcnica de calidad. Esto supone desarrollar competencias internas en las ventanillas, para lo que se requiere inversin en personal, metodologas y sistemas de informacin conables y actualizados. Debido a que los contratos con las ventanillas son de corto plazo y a que varias de estas sugerencias an no se han llevado a la prctica, la labor de las ventanillas se diculta, lo que resta agilidad a la operacin del sistema. Para subsanar estas dicultades es preciso revisar la duracin de los contratos, apoyar el desarrollo de metodologas para el diagnstico que tambin faciliten la evaluacin del impacto y mejorar los ujos de informacin de apoyo destinada a las ventanillas. Por su parte, las ventanillas tambin deben comprometerse a fortalecer su estructura para cumplir su labor de manera ms eciente.
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Implementacin limitada del apoyo a la oferta: ante las restricciones de la calidad de la oferta de servicios de desarrollo empresarial, un componente importante del programa consiste en detectar la deciencia de proveedores en reas objeto de demanda de la MIPYME y prestarles apoyo en lo relativo al mejoramiento y adecuacin de sus productos. Este componente se ha implementado parcialmente mediante la capacitacin puntual a proveedores, sobre todo en temas relacionados con la asociatividad. Falta de promocin y acercamiento a la demanda. Durante la operacin del FAT se ha determinado que la promocin de la demanda es una labor importante con miras a lograr la motivacin de los empresarios, quienes inicialmente se encuentran renuentes a participar en los programas. Es necesario denir una estrategia de promocin ms sistemtica e incorporarla en los contratos con los agentes operadores. Falta de implementacin de un sistema de monitoreo y evaluacin del impacto, as como de otros instrumentos de gestin que hagan ms efectiva la labor del tercer piso. Los programas orientados a la demanda que utilizan el modelo de tres pisos son relativamente nuevos y su impacto todava no est bien documentado. Como parte esencial de la sostenibilidad del instrumento, es necesario generar informacin conable sobre el impacto de los programas tanto a nivel del mercado de servicios de desarrollo empresarial como a nivel de los empresarios. Este sistema debe ser parte integral de los mecanismos de gestin y de mejoramiento continuo de los instrumentos.
F.
1.
Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones
El Salvador constituye una experiencia interesante en materia de polticas y en cuanto al desarrollo de instrumentos efectivos de apoyo a las MIPYME. En el proceso de formulacin, estructuracin y revisin de polticas, desde 1999 hasta la actualidad, se han alcanzado mayores niveles de precisin en los instrumentos, as como una integracin con la visin de pas y la competitividad de El Salvador. En la actualidad existen estrategias y acciones en varias reas relacionadas con aspectos institucionales y legales, nanciamiento, servicios de desarrollo empresarial, promocin de mercados y exportaciones, asociatividad, innovacin tecnolgica y mejoramiento de la calidad, cultura empresarial y nuevos emprendimientos.
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La experiencia de El Salvador pone de relieve la importancia de hacer que los instrumentos de apoyo a las MIPYME operen en forma descentralizada para lograr mayor cobertura. Programas como el FAT han obtenido resultados mediante el apoyo a la iniciativa de los empresarios, a quienes se ha brindado la ayuda necesaria para que encuentren soluciones adecuadas a sus problemas. Tambin se destaca la necesidad de enfatizar la articulacin de los programas nacionales con las estructuras institucionales locales e integrar a diversos tipos de operadores mediante la entrada de distintos tipos de empresarios. Se ha demostrado que el esquema institucional de tres pisos contribuye a la especializacin de los actores y a la vinculacin de un abanico cada vez mayor de entidades y empresas mediante mecanismos transparentes. En este proceso se han ido deniendo las funciones y la coordinacin de los diferentes actores. Los retos ms importantes tienen que ver con la consolidacin del modelo y el perfeccionamiento de los mecanismos de regulacin de la pertinencia y calidad de la oferta. Entre ellos se destacan la medicin y certicacin de resultados y la supervisin y evaluacin del impacto. En particular, de acuerdo con la experiencia de El Salvador, los programas ms efectivos y de mayor dinamismo presentan las siguientes caractersticas: Se concentran en una cadena productiva. Los programas relacionados con cadenas productivas especcas parecen ser ms ecaces que los programas genricos orientados hacia cualquier actividad econmica. Adems, la visin de la cadena productiva contribuye a la efectividad del programa al identicar dicultades y soluciones que conciernen a toda la cadena de valor, dndole un carcter ms integral a la intervencin. Estn anclados en el mercado nal. Los programas que parten de la identicacin de las oportunidades de mercado como base para la viabilidad de las actividades que promueven son ms efectivos y sostenibles que los que buscan dnde vender lo que se produce. Los empresarios son el motor principal para la denicin de limitaciones y la identicacin de estrategias. Los programas que se concentran en facilitar la organizacin de los agentes privados son ms sostenibles que aquellos donde un agente externo es el motor y responsable de las actividades de desarrollo. Este tipo de programas cumple un papel fundamental. Por una parte, promueven la organizacin de los empresarios con miras a identicar sus problemas y denir estrategias y, por otra, brindan el apoyo tcnico y de incidencia en las polticas que se requiere del sector pblico. Est claro que en las etapas iniciales hay una intervencin muy activa de los agentes facilitadores, tanto
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pblicos como privados pero, a medida que los beneciarios del programa se fortalezcan, es fundamental que empiecen a asumir la responsabilidad del planeamiento y ejecucin de las actividades. Los actores comparten un territorio geogrco. Aun en el caso de programas dirigidos a sectores especcos, es ms fcil integrar esfuerzos cuando los actores comparten el mismo territorio que cuando el programa se encuentra disperso en una enorme rea geogrca. La cercana geogrca genera una identidad comn y facilita la identicacin de obstculos, tanto en lo referente al entorno de negocios como a la infraestructura productiva.
De la experiencia de El Salvador se desprende adems la importancia de fomentar la complementariedad entre servicios nancieros y servicios de desarrollo empresarial. Los servicios nancieros y no nancieros estn estrechamente vinculados. En primer lugar, los servicios de desarrollo empresarial generan una demanda de servicios nancieros de mayor calidad. En segundo lugar, durante el proceso de asistencia tcnica, las empresas a menudo identican oportunidades cuyo aprovechamiento exige esquemas de nanciamiento adecuados. Contar con el nanciamiento apropiado permite concretar y potenciar el efecto de los servicios no nancieros en la empresa. En tercer lugar, los servicios de desarrollo empresarial contribuyen a reducir las probabilidades de impago, que constituyen un componente fundamental en el riesgo de nanciamiento a las MIPYME. La reduccin de este tipo de riesgo se logra al estimar con mayor precisin la capacidad de pago de la empresa y al existir una mayor voluntad de pago por parte del empresario cuando interacta con los proveedores de servicios. En El Salvador, salvo pocas excepciones, hay un escaso nivel de coordinacin entre las entidades y programas dedicados a brindar servicios de desarrollo empresarial y los dedicados a brindar servicios nancieros. Es necesario buscar los mecanismos adecuados para coordinar la prestacin de servicios de desarrollo empresarial y servicios nancieros, aunque se brinden de forma independiente y por entidades diferentes. En este sentido, y para lograr un mayor impacto en los clientes, es necesario explorar la concertacin de alianzas, con responsabilidades y especialidades claramente denidas, entre entidades nancieras, programas de servicios de desarrollo empresarial y gremios empresariales. A este respecto, El Salvador ha promovido la creacin de alianzas entre la CONAMYPE y algunas entidades nancieras bancarias privadas y pblicas. Los servicios de desarrollo empresarial identican oportunidades y generan planes de negocios que requieren esquemas de nanciamiento acordes con las caractersticas socioeconmicas de los empresarios y
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los proyectos productivos; sin embargo, dado que son muy pocos los proyectos que tienen acceso a nanciamiento, es urgente que el sector pblico y las entidades de cooperacin brinden apoyo a nuevos sistemas de nanciamiento que promuevan nuevas oportunidades.
2.
Recomendaciones
a) Promocin de la cultura de evaluacin del desempeo
Es fundamental promover la cultura de seguimiento sectorial y de evaluacin del resultado. La informacin sectorial permite medir en forma dinmica las caractersticas del sector, as como su evolucin y contribucin a la economa. A su vez, esto contribuye a una mejor adopcin de decisiones y a un diseo de programas que respondan a las necesidades de las empresas. La informacin de monitoreo y seguimiento de la ejecucin de la poltica permite medir el esfuerzo de las diferentes entidades y dar seguimiento a sus compromisos para obtener un apoyo ms integrado y efectivo a las empresas. Facilita adems la sistematizacin de experiencias exitosas mediante el uso de indicadores objetivos y comparables. La informacin de las evaluaciones del impacto permite mejorar signicativamente la eciencia del uso de los recursos de apoyo a las MIPYME y la gerencia de polticas y programas en funcin de los resultados, pues arroja informacin acerca del efecto de los recursos sobre los beneciarios de los programas. b) Segmentacin de la estrategia de poltica
El xito y la efectividad de las polticas dependen de la utilizacin de instrumentos que se ajusten a las caractersticas de las empresas y a los resultados esperados. Esta sincronizacin reduce al mnimo el riesgo de fracaso de los programas y potencia al mximo su efectividad y sostenibilidad. En cada segmento las empresas muestran caractersticas y necesidades diferentes, lo que pone de relieve la importancia de realizar estudios que permitan, por una parte, conocer las necesidades de los empresarios que usan los programas y, por otra, contar con sistemas de evaluacin del impacto como instrumentos de gestin que permitan mejorar en forma permanente dichos programas. En cuanto al diseo de estrategias y la denicin de instrumentos a nivel territorial, se requiere el levantamiento y anlisis de informacin a ese nivel con miras a una mejor adecuacin de los instrumentos y programas en los distintos territorios.
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Est claro que para los segmentos de subsistencia la poltica de generacin de ingresos debe ir acompaada por polticas de ampliacin de la cobertura de los servicios pblicos, de salud y educacin. Por su parte, los segmentos de microempresas de acumulacin y pyme requieren instrumentos ms exibles e integrales y paquetes de servicios diseados de acuerdo con sus necesidades. Estos instrumentos pueden tener un mayor costo unitario, pero aportarn mayores utilidades en lo que respecta a los objetivos de mejoramiento de los ingresos de la poblacin. c) Aspectos institucionales relacionados con la ejecucin de la poltica
La coordinacin institucional es fundamental para el mejoramiento del ambiente de negocios y para la gestin integrada de los diferentes programas. En cuanto a la coordinacin de las polticas pblicas que afectan a las MIPYME, el papel principal debe corresponder al Ministerio de Economa, basado en las instrucciones del Consejo de Ministros. Las principales acciones se reeren a: Introducir la dimensin de las MIPYME como un tema de anlisis y accin que resulta til desde el punto de vista de la consecucin de los objetivos de desarrollo nacional y la adopcin de decisiones de poltica relativas a las MIPYME a nivel del gabinete econmico y el consejo de ministros. Desarrollar y difundir una visin compartida del sector entre los diferentes ministerios, entidades pblicas de orden nacional, entidades de ordenamiento territorial, gremios, organizaciones de la poblacin civil, proveedores de servicios y la comunidad internacional. Fortalecer y perfeccionar la capacidad de adopcin de decisiones del Estado. Contar permanentemente con un anlisis de seguimiento y evaluacin del impacto que permita tomar decisiones ms informadas. Desarrollar capacidades locales para dirigir los esfuerzos hacia el desarrollo econmico y el ordenamiento territorial. Generar incentivos entre los diferentes actores en lo referente a la profesionalizacin y especializacin en servicios empresariales por segmentos.
En cuanto a la gestin de servicios de apoyo a las MIPYME, el papel principal corresponde a la CONAMYPE, que debe a su vez establecer alianzas con los dems actores. Las principales acciones se reeren a:
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Fortalecer la capacidad de las entidades para que puedan ofrecer servicios de apoyo ms integrados y por perodos ms prolongados. Establecer alianzas entre las distintas entidades a n de integrar programas e instrumentos con objeto de responder a los problemas de los empresarios, teniendo en cuenta segmentos especcos, y focalizarlos en aquellos con mayor potencial de crecimiento y acumulacin. Consolidar y extender los centros de desarrollo de negocios y vincularlos ms con las estrategias de desarrollo territorial. Denir claramente el enfoque o forma de intervencin aplicables a cada segmento, mediante el establecimiento y la difusin del uso de recursos pblicos y el papel de los diferentes actores. Aunar esfuerzos y ofrecer instrumentos y programas en las regiones con la participacin de entidades territoriales. Monitorear y evaluar las acciones emprendidas en las distintas reas de intervencin. Desarrollar un programa de divulgacin del sistema de apoyo a la MIPYME y de los avances en las distintas reas de intervencin.
En vista del carcter multisectorial de la MIPYME y su importancia para el desarrollo nacional, sera conveniente que la ejecucin de la poltica se efectuara a nivel de consejo de ministros y que su coordinacin se delegara en el Ministerio de Economa y la CONAMYPE. Es tambin fundamental seguir fortaleciendo al Ministerio de Economa y la CONAMYPE con la capacidad tcnica necesaria y con recursos nancieros estables que permitan otorgar los incentivos requeridos y liderar un plan de accin. Asimismo, en la ejecucin de los programas se deben fomentar las relaciones estables con los socios que tambin comprometen sus propios recursos. La mayora de las actividades requiere la coordinacin con otras entidades por medio de arreglos institucionales que determinen responsabilidades especcas, indicadores de cumplimiento y un mecanismo de seguimiento. Es preciso contar adems con modelos de intervencin denidos y claros para todos los participantes, lo que supone metodologas preestablecidas y exibles para la operacin y el control de los programas. d) Proceso de formulacin de polticas
La experiencia de El Salvador demuestra la importancia de entender la formulacin y ejecucin de la poltica de apoyo a las MIPYME como un proceso permanente, de mltiples etapas, transparente y participativo, donde intervengan el sector pblico, el sector privado, los organismos externos de cooperacin y la sociedad civil en el mbito territorial.
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Este proceso consta de tres elementos iniciales, vinculados con: i) los objetivos generales de la poltica de desarrollo nacional; ii) el conocimiento sobre la funcin que cumplen las MIPYME en el desarrollo nacional, y iii) el diagnstico general de las MIPYME. De la combinacin de estos elementos surge la visin de mediano y largo plazo, as como los objetivos y lineamientos generales de la poltica relativa a las MIPYME. A partir de estos se plantea el diseo de la estrategia y se denen los instrumentos necesarios para ejecutarla. En la denicin de la estrategia es importante contar con diagnsticos territoriales y locales a n de ejecutar la poltica de forma acorde con las caractersticas de cada regin. Luego se dene y se monta un esquema operativo de ejecucin de la que se obtienen los impactos inmediatos, intermedios y nales. En este sentido es fundamental contar con un sistema de seguimiento y evaluacin del impacto como parte integral del proceso, a n de mejorar permanentemente la estrategia, programas e instrumentos de apoyo a las MIPYME. Por ltimo, el proceso de denicin, medicin de resultados y mejoramiento de las polticas y programas debe convertirse en una actividad fundamental y permanente de la entidad encargada de la poltica relativa a las MIPYME. Asimismo, la responsabilidad de la ejecucin de las polticas recae sobre las distintas entidades pblicas y privadas y organismos de cooperacin. El xito en este proceso depende de la coherencia que tengan las acciones y decisiones de los participantes, pblicos y privados, con las polticas y estrategias que se hayan denido. El Salvador ha logrado incorporar el componente de poltica relativa a las MIPYME como una funcin permanente de la entidad especializada. Mediante la generacin y anlisis de informacin, esta funcin permite apoyar el proceso de adopcin de decisiones.
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Captulo VII
Polticas e instituciones de apoyo a la pequea y mediana empresa en Mxico

Flor Brown Lilia Domnguez
A. Introduccin
El objetivo de este trabajo es analizar la evolucin de la poltica de apoyo a las pequeas y medianas empresas (pymes) y evaluar hasta qu punto se ha logrado establecer una poltica integral para estas empresas en el perodo considerado entre 2001 y 2007. La poltica industrial de Mxico se transform eventualmente en una poltica de fomento empresarial. A partir de una poltica econmica basada en la apertura y el funcionamiento del mercado se abandon el enfoque sectorial para adoptar los principios de subsidiariedad y horizontalidad. Con estos cambios se esperaba que los incentivos de la competencia motivaran a las empresas a modernizarse y actualizar su tecnologa, sin dejar de aplicar algunos programas especcos. Al mismo tiempo, se hizo hincapi en la promocin de las exportaciones, que en buena medida qued sujeta a la estrategia de las empresas multinacionales y a la rma de tratados de libre comercio, pero se descuid en forma notable el nanciamiento al sector productivo y en particular a las pequeas y medianas empresas. A partir de 2001 comenz a implementarse un conjunto de cambios institucionales y programas para atender en forma ms coordinada los
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distintos problemas de las pymes. Durante el gobierno de Vicente Fox, y a raz de la demanda de las asociaciones y cmaras empresariales, la poltica industrial se modic para poner mayor nfasis en el desarrollo empresarial. En ese contexto, surgi la necesidad de apoyar las cadenas productivas para permitir la transferencia de tecnologa mediante el establecimiento de vnculos entre clientes y proveedores y de ese modo fomentar las agrupaciones y, en general, la cooperacin entre empresas. Para cumplir con estos objetivos se ha diseado un conjunto de programas, acompaado por una serie de medidas dirigidas a subsanar el escaso nanciamiento al sector productivo. Los programas comprenden un proceso de aprendizaje e innovacin institucional y un trabajo de evaluacin y seguimiento. Si bien se aprecia el intento de mejorar los instrumentos y las instituciones, los recursos destinados son todava insucientes en comparacin con otros pases.
B. Situacin macroeconmica en la ltima dcada1

A lo largo de los ltimos 20 aos el crecimiento promedio de la economa ha sido relativamente moderado, en parte debido a los periodos recesivos de los aos ochenta y noventa. En particular, el crecimiento promedio anual durante el sexenio del presidente Carlos Salinas (1988-1994) fue del 4,5%. En 1995 la economa se contrajo un 6%, mientras que entre 1996 y 2001 la tasa de crecimiento fue del 5,2%. Posteriormente, como consecuencia de la recesin en los Estados Unidos, el crecimiento de la economa mexicana baj al 2,5% entre 2001 y 2004. A raz de este desempeo poco favorable, Mxico registr el menor ndice de crecimiento del producto interno bruto (PIB) per cpita de los pases miembros de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) entre 1980 y 2004 (OCDE, 2006). Como consecuencia de los cambios regulatorios y especialmente de la apertura de la economa y los acuerdos de libre comercio, se registr un aumento sin precedentes de las exportaciones hasta 2001, ao en que la tasa de crecimiento de las manufactureras disminuy, para recuperar parte de su dinamismo en 2004. Como proporcin del
En la presente seccin y las siguientes se hace referencia a valores en pesos mexicanos. A los fines de una mayor claridad para el lector a continuacin se presentan las tasas de cambio medias anuales del peso mexicano con respecto al dlar: ao 2000 9,456; ao 2001 9,342; ao 2002 9,656; ao 2003 10,789; ao 2004 11,286; ao 2005 10,898; ao 2006 10,899; ao 2007 10,928; ao 2008 11,130.
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PIB, las exportaciones de bienes y servicios aumentaron del 13% en 1990 a poco ms del 33% en 2004. Una caracterstica del crecimiento exportador ha sido el considerable aumento de las importaciones, en particular de materiales e insumos, que ocasion el deterioro de las cadenas productivas y tuvo un efecto negativo en el empleo. Si bien se observ una tendencia creciente en materia de empleo (excepto en 1995), esta fue insuciente para cubrir la demanda creada por el aumento de la poblacin. El ingreso per cpita permaneci estancado, con salarios reales inferiores a los de 1980, y dicho estancamiento provoc el deterioro del consumo y el mercado interno, cuyo crecimiento fue menor al de las exportaciones. Despus de la crisis nanciera de 1994 las tasas de crecimiento del crdito al sector privado fueron negativas y particularmente acentuadas hasta 2003. Como se muestra en el cuadro VII.1, el crdito que dicho sector recibi de los bancos comerciales, de desarrollo y otros intermediarios nancieros (arrendadoras, sociedades de objeto limitado y uniones de crdito) disminuy a una tasa media anual del 4,2% entre 1997 y 2005. En dicho perodo el monto total pas de 211.479 millones de pesos a 150.197 millones de pesos en trminos reales. Como porcentaje del PIB estos crditos disminuyeron del 14,5% en 1997 al 8,2% en 2005. Tanto la cartera de la banca comercial como la de desarrollo registraron tasas de crecimiento negativas, a diferencia de las de los otros intermediarios nancieros que registraron un aumento del 5,7% en trminos reales.
Cuadro VII.1 CARTERA DE CRDITO DEL SECTOR PRIVADO, 1997-2005 (En millones de pesos de 1993) 1997 Bancarioa Desarrollob Otrosc Total Porcentaje del PIB 81 969 10 680 1998 80 198 10 735 1999 90 073 69 262 9 386 2000 90 606 62 622 11 007 2001 81 934 56 406 11 942 2002 83 320 62 647 13 055 2003 79 303 56 955 12 535 2004 91 075 46 196 13 923 2005 95 950 37 589 16 658 TC (En porcentajes) -2,6 -9,3 5,7 -4,2
118 830 113 820
211 479 204 753 168 721 164 235 150 282 159 022 148 793 151 194 150 197 14,5 13,7 10,7 9,9 9,2 9,6 8,8 8,5 8,2
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) de Mxico y Banco de Mxico.
a b c
Bancario: crdito comercial. Desarrollo: crditos otorgados como agente nanciero y crditos otorgados al sector objetivo. Otros: crditos al sector privado de arrendadoras, sociedades nancieras de objeto limitado (SOFOLES) y uniones de crdito.
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C. Las microempresas y PYMES en Mxico

La clasicacin de las empresas mexicanas en el censo econmico ha sufrido varios cambios. Hasta marzo de 1999 las empresas se clasicaban de acuerdo con el nmero de trabajadores y con sus ventas anuales, independientemente de su actividad. A partir de entonces la clasicacin solo toma en cuenta el nmero de trabajadores y el sector de actividad, sin considerar el monto de sus ventas. En el cuadro VII.2 se dene el tamao de las empresas en forma especca para cada sector.
Cuadro VII.2 CLASIFICACIN DE LAS EMPRESAS POR TAMAO SEGN EL NMERO DE TRABAJADORES Y EL SECTOR DE ACTIVIDAD Tamao Micro Pequea Mediana Industria de 0 a 10 de 11 a 50 De 51 a 250 Comercio de 0 a 10 de 11 a 30 de 31 a 100 Servicios de 0 a 10 de 11 a 50 de 51 a 100
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), Censo industrial, 2003.
En los censos econmicos de 2003 se registran 2.783.455 establecimientos, de los cuales el 95,5% son micro-establecimientos, el 3,5% son pequeos, el 0,8% medianos y el 0,2% grandes. En trminos de empleo, las microempresas representan el 42,1% y las pequeas, medianas y grandes el 14,7%, el 16,1% y el 27,1%, respectivamente. Esto signica que la mayor proporcin de trabajadores corresponde a la microempresa, seguida por el estrato de las grandes empresas, mientras que a las pequeas y medianas corresponde solo la cuarta parte del personal ocupado. En el cuadro VII.3 se muestra que la participacin de todos los estratos en el empleo ha disminuido entre 1993 y 2003, con excepcin de la de las empresas grandes, que pas del 21,6% al 27,1%.
Cuadro VII.3 ESTRUCTURA DE LAS UNIDADES ECONMICAS Y EL EMPLEO POR TAMAO (En porcentajes) Estraticacin censal Total nacional 0 a 10 11 a 50 51 a 250 251 y ms personas 1993 100,0 95,8 3,3 0,7 0,2 Unidades econmicas 1998 2003 100,0 100,0 95,9 3,2 0,7 0,2 95,5 3,5 0,8 0,2 1993 100,0 44,4 16,0 18,0 21,6 Personal ocupado 1998 100,0 43,4 15,3 16,5 24,8 2003 100,0 42,1 14,7 16,1 27,1
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), Censo industrial, varios aos.
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Al analizar la distribucin de los establecimientos por nmero de empleados se aprecia que muchos de ellos tienen de 0 a 2 trabajadores. Se trata de empresas de supervivencia, muy probablemente informales, que representan el 21% del empleo. Como podra esperarse, la distribucin de las empresas por tamao presenta diferencias por sectores que es importante resaltar. En 2003 la microempresa empleaba el 62% del personal ocupado en el comercio y el 44% en los servicios no nancieros, sectores en los que el autoempleo es muy frecuente. En contraste, la mayor participacin en el empleo corresponde a las grandes empresas de la manufactura y los servicios nancieros. Por ltimo, la distribucin del valor agregado por estratos en la economa en su conjunto favorece a las grandes empresas (56%), seguidas muy de lejos por las microempresas (17%), las medianas (14%) y las pequeas empresas (12%).
Cuadro VII.4 DISTRIBUCIN DE SECTORES POR NMERO DE ESTABLECIMIENTOS, EMPLEO Y VALOR AGREGADO, 2003 (En porcentajes) Manufacturas Comercio Servicios Servicios nancieros 89 9 1 10 1,6 10 7 3 10 80 25 2 3 5 70 Servicios no nancieros 95 4 1 5 0,4 44 18 7 25 31 21 15 7 22 57 Total
Participacin en el nmero de establecimientos Micro Pequeas Medianas

PYMES
91 6 2 8 1 18 10 20 30 52 4 5 17 22 74
97 2 1 3 0,2 62 11 10 21 17 36 19 19 37 27
95 4 1 5 0,5 42 17 7 24 34 22 11 6 17 61
96 3 1 4 0,2 42 15 16 31 27 17 12 14 26 57
Grandes Micro Pequeas Medianas

PYMES
Participacin en el empleo
Grandes Micro Pequeas Medianas

PYMES
Participacin en el valor agregado
Grandes
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), Censo industrial, 2003.
El desempeo de las micro y pequeas empresas es particularmente dbil en el sector manufacturero. La gran empresa concentra tambin el 74% de los activos y paga el 69% de las remuneraciones, mientras que las
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microempresas -que poseen el 40% de los establecimientos y representan el 30,9% del empleo- tienen el 3,7% de los activos y pagan el 4% de las remuneraciones. Esto conrma que la mayora de estas empresas son de supervivencia y autoempleo (vase el cuadro VII.5).
Cuadro VII.5 INDICADORES DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA POR TAMAO DE EMPRESA (En millones de pesos y porcentajes) Unidades econmicas Millones Porcende pesos tajes 328 718 100,0 238 678 91,2 18 754 7 235 3 051 5,7 2,2 0,9 Empleo Millones de pesos 4 198 579 762 103 431 768 810 035 2 194 613 Porcentajes 100,0 18,2 10,3 19,3 52,3 Remuneraciones Millones Porcende pesos tajes 292 768 11 509 20 696 56 318 204 245 100,0 3,9 7,1 19,2 69,8 Valor agregado Millones de pesos 927 927 36 150 50 737 154 865 686 175 Porcentajes 100,0 3,9 5,5 16,7 73,9 Activos jos Millones Porcende pesos tajes 1 258 435 46 014 58 614 227 320 926 487 100,0 3,7 4,7 18,1 73,6
Tamao Total Micro Pequea Mediana Grande
Fuente: Elaboracin propia , sobre la base de Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), Censo industrial, 2003.
La productividad laboral por estratos es un importante indicador de desempeo. Para analizar la evolucin de la brecha de productividad entre los distintos segmentos de empresas se ha comparado el promedio de la productividad del estrato por tamao con el promedio de la productividad laboral de cada sector2. El nico sector en que la productividad relativa de las empresas medianas es mayor que la de las grandes es el comercio. La brecha de productividad entre las grandes empresas y el resto es ms alta en el sector manufacturero, situacin que se ha agravado no tanto por un incremento relativo, sino por la contraccin en los otros estratos. Asimismo, la brecha en el sector de los servicios se ampli debido al ascenso de las empresas ms grandes en el ltimo trienio y la cada de las microempresas, que como ya se mencion constituyen en gran medida empresas de supervivencia. En el sector comercial, la productividad laboral relativa de las micro y pequeas empresas aument despus de una reduccin en el primer trienio para situarse en un nivel ms alto que en 1993, mientras que la productividad laboral relativa de las ms grandes disminuy en forma notable. As, este es el nico sector de actividad en el cual la brecha de productividad por tamao de las empresas disminuye.
Vase la metodologa de clculo de la productividad laboral relativa en el estudio de Hernndez Laos (1985).
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Cuadro VII.6 PRODUCTIVIDAD RELATIVA (Promedio del total de la economa y de los sectores = 100) 1993 1998 2003 Total 100,0 100,0 100,0 Micro 54,3 62,6 40,9 Pequea 104,8 89,2 89,3 Mediana 139,4 130,7 121,3 Grande 164,9 157,9 174,8 Manufactura 100,0 100,0 100,0 Micro 50,1 42,7 21,5 Pequea 70,4 76,1 53,2 Mediana 104,0 116,1 86,5 Grande 152,2 144,8 141,5 Comercio 100,0 100,0 100,0 Micro 52,0 23,9 57,5 Pequea 149,9 149,6 166,4 Mediana 186,7 216,7 182,9 Grande 179,4 258,5 163,2 Servicios 100,0 100,0 100,0 Micro 80,9 91,2 47,0 Pequea 120,0 112,5 84,2 Mediana 124,2 119 96,2 Grande 133,7 109,7 184,9 Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), Censo industrial, varios aos.
D. El marco general de la poltica de fomento empresarial

La poltica industrial en Mxico se ha transformado gradualmente en una poltica de fomento empresarial. En los ltimos 20 aos se ha puesto el acento en la recuperacin de la competitividad perdida por el proceso de apertura comercial3. En esta seccin se presentan los planteamientos de los sexenios presidenciales desde 1989 hasta los primeros aos del perodo presidencial de Felipe Caldern. El corte entre estos no es solo de orden poltico, sino que entraa diferencias en el desempeo econmico y en el enfoque relativo a las pymes. De una poltica fundamentada en la subsidiariedad y horizontalidad -en el marco de la cual se esperaba que los incentivos de la competencia hicieran su trabajo- se pas a una poltica en la que estos principios se suavizan y se plantea la necesidad de apoyar las cadenas productivas para permitir la transferencia de tecnologa mediante el establecimiento de vnculos entre clientes y proveedores, que fomenten las agrupaciones y la cooperacin entre empresas en general. En este marco se hace explcita la necesidad de combatir las fallas de mercado y los problemas de equidad y se plantea la urgencia de atender los rezagos de las empresas de menor tamao y coadyuvar a la integracin de las cadenas productivas.
3
Competitividad entendida como recuperacin de mercados nacionales e ingreso a los internacionales.
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Algunos programas para las pymes surgieron antes del ao 2000 pero fue solo a partir de 2001 que comenzaron a implementarse un conjunto de cambios institucionales y una serie de programas para atender sus distintos problemas en forma ms coordinada.
1.
1989-1994: la apertura econmica y el perodo de transicin
Tras un perodo de ajuste macroeconmico caracterizado por inacin y recesin, este sexenio inaugur una etapa de inacin en descenso, crecimiento moderado y, en forma importante, la adhesin al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). En este perodo inici el crecimiento de las exportaciones no petroleras, en particular las manufacturas procedentes de las industrias maquiladora y automotriz. La apertura econmica haba afectado en gran medida a las empresas mexicanas y, debido al ajuste macroeconmico, las instituciones cientcas y tecnolgicas se haban deteriorado severamente. La situacin de las pymes era cada vez ms crtica. La poltica industrial de este perodo est contenida en el Programa nacional de ciencia y modernizacin tecnolgica 1990-1994, que reejaba la alta prioridad que se conceda a las actividades cientcas y tecnolgicas en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. La idea subyacente a la poltica de este perodo era eliminar los obstculos que impedan el funcionamiento del mercado y de esta manera crear las condiciones e incentivos que impulsaran a las unidades productivas a integrarse a los procesos mundiales y hacer del cambio tcnico un elemento central de su estrategia para competir con ventaja. El supuesto era que la competencia internacional constituira el principal incentivo para la modernizacin de la industria y que esta actuara como una fuerza de demanda de los servicios tecnolgicos del sistema de ciencia y tecnologa. En este sentido, mediante la poltica se buscaba correctamente alejarse del esquema basado en la oferta que haba prevalecido durante la sustitucin de importaciones. Este programa no inclua referencias especcas a la pequea y mediana empresa. Se consideraba que los efectos de la apertura comercial en estas empresas eran parte de un proceso natural de reconversin. Segn estos lineamientos, el sector productivo moderno nanciara en su mayor parte las necesidades diversas de tecnologa, tal como sucede en los pases ms desarrollados en este campo. Con el programa se haca hincapi en el uso ms eciente de los recursos destinados a la ciencia y la tecnologa y se procuraba que una
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proporcin cada vez mayor de los centros tecnolgicos pblicos fueran autosucientes. El n era aumentar la disponibilidad de recursos presupuestarios asignados a los proyectos de ciencia y tecnologa vinculados con las necesidades de los grupos de bajos ingresos y las demandas sociales no directamente ligadas a la produccin mercantil. En este periodo se intent promover el asociacionismo por medio de las empresas integradoras, creadas en 1993 como empresas de servicios para las micro, pequeas y medianas industrias. Los bancos de desarrollo podan participar con un mximo del 25% del capital social y reciban apoyos de tipo scal. De hecho la Nacional Financiera (NAFIN) brind capacitacin y asesoramiento a las pymes.
2.
1995-2000: el nuevo marco normativo y el tratado de libre comercio de Amrica del Norte
El rgimen del presidente Zedillo comenz con la profunda recesin posterior a la fase devaluatoria, durante la cual el PIB de la economa se redujo un 7% y el industrial un 5,5%. A pesar de la situacin econmica, el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) rmado un ao antes presentaba una clara oportunidad para las empresas con potencial exportador. Si bien las exportaciones no manufactureras haban crecido durante el rgimen anterior, la apertura haba tenido graves repercusiones en las empresas tradicionalmente proveedoras de insumos, que derivaron en una contraccin del empleo industrial y la ruptura de cadenas productivas con especial incidencia entre las empresas pequeas y medianas. En este contexto, en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 se estableci que uno de los objetivos de la poltica industrial consista en asegurar que la estructura productiva nacional aprovechara todas las ventajas competitivas de la economa. Bsicamente se propona apoyar el restablecimiento de las cadenas productivas del pas a n de incrementar el valor agregado nacional de la produccin y aumentar el empleo. A diferencia del Programa de ciencia y tecnologa 1990-1994, la concepcin del Programa Nacional de Industria y Comercio Exterior 1995-2000 (PROPICE) dena en forma ms clara a las microempresas y pymes como objetivo de primera importancia, sin excluir por ello a las dems empresas. As, se estableci que el principal objetivo de la poltica industrial era promover la competitividad de la base industrial en Mxico y, a diferencia del programa anterior, se prest especial atencin al papel crtico que desempean las microempresas y pymes en la economa. Un criterio general establecido al comienzo del programa era que la productividad de las empresas no dependa de su esfuerzo aislado. En otras palabras, se asuma la necesidad de que cuenten con apoyo
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institucional pblico y privado, as como de convocar a la colaboracin o al agrupamiento entre empresas. En consecuencia, el gobierno propuso tres lneas estratgicas, a saber: incrementar las exportaciones directas e indirectas con utilidades altas y sostenibles, promover el desarrollo de los mercados internos y sustituir ecientemente las importaciones y acelerar el desarrollo industrial y regional al igual que los agrupamientos industriales. Adems, se evitaron los programas sectoriales -aunque se continu exitosamente con la industria automotriz- y se rechazaron las estrategias de estmulos scales y de desarrollo regional (De Mara y Campos, 2002). De acuerdo con estas lneas estratgicas el PROPICE estableci ocho polticas en distintos mbitos, de las cuales dos se orientaban explcitamente al desarrollo de las microempresas y pymes: la integracin de cadenas productivas y la modernizacin tecnolgica 4. En este periodo se dieron avances importantes en algunos programas, que incluso subsistieron en el siguiente sexenio (Programa de Capacitacin Industrial de Mano de Obra CIMO; Programa de Modernizacin Tecnolgica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT), Comit Nacional de Productividad e Innovacin Tecnolgica - COMPITE y el Sistema de Informacin Empresarial Mexicano - SIEM). Sin embargo, no se logr crear un marco coherente de poltica con respecto a las pymes. Sin lugar a dudas la deciencia ms grave fue la virtual ausencia de una poltica de nanciamiento para las pymes en un sexenio en que el sector nanciero (tanto NAFIN como la banca comercial) suspendi el crdito al sector productivo debido a la crisis de 1994. Por ltimo, es conveniente sealar que las secretaras de Estado carecan de coordinacin y los recursos presupuestarios fueron insucientes para lograr una cobertura aceptable.
3.
2001- 2007: hacia la construccin de una poltica integral?
Algunos de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 20012005 eran trabajar para lograr un crecimiento con estabilidad y baja inacin, reducir las tasas de inters y expandir el crdito, que supona la reactivacin de la banca de desarrollo en un entorno de globalizacin. El compromiso era proporcionar servicios e infraestructura para que las pymes pudieran insertarse en el proceso de globalizacin.
4
Estabilidad macroeconmica y fortalecimiento del sector financiero; fortalecimiento de la infraestructura fsica y humana; integracin de cadenas de produccin; modernizacin tecnolgica y sistemas de control de calidad; promocin de la desregulacin econmica; promocin de las exportaciones; negociacin de tratados de comercio internacional justos; promocin de la competencia entre industrias.
309
La poltica industrial durante la presidencia de Vicente Fox se convirti en una poltica de desarrollo empresarial en la medida en que se consideraba que los problemas de competitividad no se limitaban a las empresas industriales sino que abarcaban a todos los sectores. Esta poltica se plasm posteriormente en el Programa de Desarrollo Empresarial, en el que se puso el acento en la descentralizacin mediante una intensa participacin de las entidades federativas y los empresarios. En este programa se situ a las pymes como eje detonador del mercado interno y del equilibrio regional. El objetivo era articular el conjunto de polticas, estrategias, acciones e instrumentos para apoyar la competitividad de las pymes. En la prctica esta poltica tambin apoya a las microempresas en tanto pertenezcan al mercado formal5. Entre los temas desarrollados sobresalen el acceso al nanciamiento, la formacin empresarial, la innovacin tecnolgica, la articulacin e integracin econmica regional y sectorial y el fortalecimiento de los mercados.
E.
El marco legal y las instituciones
Buena parte de las entidades que tradicionalmente haban brindado apoyo a las pymes se crearon antes de la nueva poltica de desarrollo empresarial; esta requiri una serie de cambios institucionales, de modo que se establecieron nuevas instancias, reglas, normas y modicaciones en dichas entidades. Sin embargo, no todas las instancias creadas cumplieron con sus objetivos y por esta razn han cambiado o estn en proceso de hacerlo. Estos cambios se emprendieron inicialmente con la promulgacin de la ley para el desarrollo de la competitividad de la micro, pequea y mediana empresa y despus con la creacin de la Subsecretara para la Pequea y Mediana Empresa (SPYME) y la puesta en marcha en la Secretara de Economa del Fondo PYME, que a su vez requiri de adecuaciones en las instituciones que lo conforman. La ley para el desarrollo de la competitividad de la micro, pequea y mediana empresa se promulg en 2002. Entre sus objetivos ms importantes est el de crear el Sistema Nacional para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequea y Mediana Empresa (mipyme), establecer las bases para la planeacin (federal y estatal), formulacin y ejecucin de las polticas pblicas e integrar el sistema general de informacin y consulta de las mipymes.
Las empresas que no lo son, como las empresas sociales, corresponden a otros programas que estn a cargo de la Secretara de Economa.
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La ley considera tambin el establecimiento de un Consejo Nacional para la Competitividad de la Micro, Pequea y Mediana Empresa y de los Consejos Estatales que sientan las bases para la participacin de la federacin, las entidades federativas, el Distrito Federal, los municipios y los sectores para el desarrollo de las mipymes (Diario Ocial de la Secretara de Economa, 30 de diciembre de 2002). En la ley se sealan ocho temas especcos que los programas deben abarcar para cumplir con sus objetivos6. Se establecen tambin los esquemas para facilitar el acceso al nanciamiento pblico y privado a las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios o grupos de municipios, con miras a promover de manera coordinada las acciones de fomento de la competitividad de las mipymes que permitan desarrollar propuestas regionales, as como la participacin en otros programas y proyectos por medio de convenios. La importancia de esta ley radica en que sent las bases para el diseo de una poltica integral para las mipymes a cargo de una subsecretara y propici cambios institucionales en las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de apoyo, involucrando a instituciones, que como los bancos, no trabajaban con estas empresas. Sin embargo, no se ha logrado poner en prctica todo lo estipulado por la ley. La creacin del Consejo Nacional de la Micro, Pequea y Mediana Empresa como una instancia externa de denicin y seguimiento de los programas, instrumentos y acciones en apoyo a las empresas constituye un primer cambio7.
6
Capacitacin empresarial, fomento de incubadoras y nuevas empresas, apoyo a cadenas productivas y agrupamientos regionales, modernizacin e innovacin tecnolgica, desarrollo de proveedores, consolidacin de oferta exportable, informacin y fomento del desarrollo sustentable. El Consejo Nacional para la Competitividad de la Micro, Pequea y Mediana Empresa es la instancia que promueve, analiza y da seguimiento a los esquemas, programas, instrumentos y acciones que deben desarrollarse en apoyo a las mipymes. El Consejo est conformado por los siguientes integrantes: el secretario de Economa, quien lo preside; los secretarios de Hacienda y Crdito Pblico; de Educacin Pblica; del Trabajo y Previsin Social; de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin; Medio Ambiente y Recursos Naturales, de Energa; de Comunicaciones y Transportes; de Turismo; por el subsecretario para la Pequea y Mediana Empresa de la Secretara de Economa; los directores generales de Nacional Financiera, el Banco Nacional de Comercio Exterior, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa; seis representantes de los secretarios de Desarrollo Econmico o su equivalente en el Distrito Federal y en las entidades federativas; los presidentes de la Confederacin Nacional de Cmaras Industriales, la Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo, la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana, de la Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin, la Cmara de la Industria de la Transformacin de Nuevo Len, el Consejo de Cmaras Industriales de Jalisco; tres miembros de los sectores prioritarios designados por la Secretara de Economa, y dos representantes del Congreso del Trabajo y uno de la Unin Nacional de Trabajadores.
311
Los objetivos del Consejo previstos en la ley para el desarrollo de la competitividad de la micro, pequea y mediana empresa son los siguientes: i) proponer medidas de apoyo para el desarrollo de la competitividad de las mipymes; ii) desarrollar mecanismos para que estas reciban consultora y capacitacin en distintas reas; iii) fomentar la constitucin de incubadoras de empresas, as como la creatividad de los emprendedores; iv) facilitar la integracin entre las mipymes; v) impulsar la vinculacin de las mismas con la gran empresa; vi) estimular la integracin y eciencia de las cadenas productivas; vii) formular mecanismos y estrategias de promocin de la exportacin directa e indirecta de las mipymes; viii) impulsar esquemas que faciliten el acceso al nanciamiento; ix) instituir premios nacionales que reconozcan la competitividad de las empresas en los trminos que el Consejo determine. Este consejo cuenta con cinco grupos de trabajo para dar atencin y seguimiento a distintos temas: la normatividad y mejora regulatoria, las compras de gobierno, el fortalecimiento de las cadenas productivas y los agrupamientos empresariales, el nanciamiento y el seguimiento de las acciones del programa de desarrollo empresarial. A pesar de que en la ley para las pymes se mencionaba la necesidad de fortalecer la comisin, ello nunca se logr. En la ley tambin se prev el establecimiento de los Consejos Estatales, los cuales proponen medidas de apoyo en los mbitos regional, estatal y municipal para el desarrollo de la competitividad de las mipymes, sobre la base del anlisis de las propuestas de los sectores pblico y privado. Con la creacin de la Subsecretara para la Pequea y Mediana Empresa (SPYME) en la Secretara de Economa (SE) se dio un rango superior a los servicios a las pymes. La nueva entidad tiene representantes en las delegaciones de la SE en todos los estados y tiene a su cargo la articulacin de las iniciativas nacionales para fortalecer las acciones de apoyo para crear, desarrollar y consolidar empresas productivas y competitivas. Est facultada para establecer convenios de cooperacin con las 32 entidades federativas del pas, as como con organismos empresariales e intermedios y con instituciones educativas y de investigacin en el marco del Fondo PYME. Durante el primer ao de gobierno, Felipe Caldern ha mantenido muchos aspectos de la poltica anterior pero con nuevos elementos. Entre ellos se destaca la creacin de un nuevo organismo, la Comisin Mexicana para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (COMPYME), que sustituye al Consejo Nacional de la Micro, Pequea y Mediana Empresa en la coordinacin de la poltica relativa a la pyme. El Consejo tena esa funcin, pero no tena jerarqua jurdica para coordinar entre
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secretaras. Hasta el momento de preparacin de este documento, se estaba trabajando para modicar la legislacin. Por otra parte, en virtud de la orientacin ms denida de la poltica hacia la formacin de emprendedores, la organizacin de la SPYME se estaba modicando para que en lugar de operar por estrategias, se estructure de acuerdo con cinco segmentos prioritarios considerados en el programa Mxico Emprende, a saber: nuevos emprendedores, microempresas, pyme, empresas gacela8 y empresas tractoras9. El programa contar con nanciamiento, capacitacin, gestin empresarial, comercializacin e innovacin tecnolgica. Si bien los cambios anteriores se pueden justicar debido a que es necesario perfeccionar el funcionamiento de la poltica, algunos de ellos podran haberse evitado. En lugar de crear una nueva institucin para sustituir a otra que est considerada en la ley actual y que por lo tanto debe modicarse, se podra adecuar el Consejo a las funciones que segn la ley debe cumplir.
1.
El fondo pyme10
La administracin de los recursos econmicos por va de los subsidios a cargo de la SPYME se realiz en dos etapas: la primera se desarroll de 2001 a 2003 y la segunda, vigente al menos hasta la fecha de preparacin de este documento, otorga los recursos por medio del Fondo de apoyo para las microempresas y pymes (Fondo PYME). Durante la primera etapa se crearon cuatro fondos en forma consecutiva: el Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (Fampyme), el Fondo de Fomento a la Integracin de Cadenas Productivas (FIDECAP), el Fondo de Apoyo para el Acceso al Financiamiento de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (FOAFI) y, por ltimo, el Fondo para Centros de Distribucin en Estados Unidos (FACOE). De acuerdo con la Secretara de Economa, los cuatro fondos mencionados mostraron diversas deciencias operativas, entre ellas la poca difusin en el sector empresarial y la consecuente cobertura limitada, la escasa vinculacin entre los fondos y la fragmentacin de esfuerzos. Tampoco haba integracin de polticas: los organismos
8
9 10
Son empresas de elevado crecimiento con alto potencial para generar empleo, exportar y sumarse a las cadenas de valor. Se trata de empresas que jalan al resto de la economa. Vase informacin sobre los programas implementados por el Fondo PYME en la pgina web [en lnea] http://www.fondopyme.gob.mx/.
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empresariales tenan poca participacin en el diseo de los programas de apoyo y los planes estatales y municipales no estaban vinculados con estas polticas. A raz del diagnstico anterior y de la problemtica suscitada durante el funcionamiento de los citados fondos, en 2004 se tom la decisin de crear un solo ente de apoyo a las mipymes, denominado Fondo PYME (vigente hasta la fecha de preparacin de este documento), que tendra las mismas lneas de accin respecto de los proyectos apoyados por los otros fondos. Con este fondo se busca simplicar el esquema de asistencia y brindar certeza jurdica a los particulares. As, por primera vez en Mxico, se puso en marcha un plan estratgico y coordinado para apoyar a las mipymes, en el cual convergieron los esfuerzos de distintas dependencias. Las Reglas de operacin del Fondo PYME para el ejercicio de 2006 prevn cinco categoras y 32 subcategoras de apoyo. Las primeras son las siguientes: creacin y fortalecimiento de empresas, desarrollo tecnolgico e innovacin, articulacin productiva sectorial y regional, acceso a mercados, acceso a nanciamiento, realizacin de eventos para pymes y otras actividades e instrumentos de promocin. A partir de 2004, los interesados en obtener apoyo del Fondo PYME disponen de ventanillas en las ocinas de las Secretaras de Desarrollo Econmico o sus equivalentes y en las delegaciones y subdelegaciones de la SE en todas las entidades del pas, donde personal especializado brinda asesora a los emprendedores sobre los proyectos y para el llenado y seguimiento de solicitudes. Una innovacin institucional en el Fondo PYME fue la creacin de una gura jurdica para canalizar el apoyo hacia las empresas. En las reglas de operacin del fondo se consideran organismos intermedios e instituciones tales como ayuntamientos, delegaciones polticas del Distrito Federal, organismos pblicos descentralizados estatales, deicomisos de carcter pblico y personas morales sin nes de lucro, como organismos y asociaciones empresariales, centros de desarrollo empresarial y de consultora, instituciones acadmicas, tecnolgicas y de investigacin, asociaciones de intermediarios nancieros no bancarios, laboratorios, fondos de nanciamiento y entidades de fomento, entre otros, cuyos nes u objeto sean compatibles con al menos uno de los objetivos del Fondo PYME y sean aprobados por el Consejo Directivo11. Se consider que en lugar de proporcionar los recursos a las empresas en forma individual, los organismos intermedios deban facilitar y organizar la asistencia a
11
Persona moral es una agrupacin de personas que se unen para un fin determinado, por ejemplo una sociedad comercial o una asociacin civil. El rgimen fiscal y las obligaciones que les corresponden son diferentes si tienen fines de lucro o no los tienen.
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grupos de empresas, con miras a lograr una mayor certidumbre para ellas y una mayor eciencia para la Secretara. Sin embargo, debido a que existe un gran nmero de organismos intermedios muchos de ellos pequeos, se han generado ineciencias en la administracin de recursos que se trataron de corregir. Al mismo tiempo se estableci la obligatoriedad de complementar los subsidios del Fondo PYME con aportaciones de los sectores pblico (estatal y federal), social, privado o del conocimiento, de tal forma que se integren al apoyo de los proyectos conforme lo dispuesto en las reglas de operacin del fondo. En cada lnea estratgica se asignan diferentes porcentajes de participacin a los distintos agentes. La poblacin objetivo de este fondo la constituyen emprendedores, microempresas y pymes legalmente establecidas. En el ltimo tiempo se aadieron los talleres familiares, siempre y cuando estn inscritos en el registro correspondiente de la SE. En forma excepcional -cuando lo determine el Consejo Directivo-, las empresas grandes podrn recibir apoyo a condicin de que contribuyan de manera directa o indirecta a la creacin, desarrollo o consolidacin de las mipymes, promuevan una inversin productiva que permita la creacin de empleos formales o produzcan un impacto sectorial o regional en la entidad federativa o regin de que se trate (Reglas de operacin del Fondo PYME, Diario Ocial, 28 de febrero de 2007). A juicio de las autoras, entre los logros ms importantes del Fondo PYME estn la posibilidad de aunar esfuerzos pblicos y privados para atender de forma integral los proyectos, la exibilidad para orientar los recursos donde hay una mayor demanda y el fomento de la corresponsabilidad con los empresarios, los distintos niveles de gobierno, los centros educativos y de investigacin, as como con los organismos y las asociaciones empresariales. La denicin del Fondo PYME y las iniciativas que lo acompaaron requirieron de adecuaciones en las distintas secretaras y organismos del gobierno federal que proporcionan asistencia a las mipymes. A continuacin se mencionan las modicaciones ms importantes en las polticas de desarrollo y modernizacin tecnolgica, nanciamiento y acceso a los mercados internacionales.
2.
Modernizacin tecnolgica
Las instituciones encargadas de instrumentar las polticas de desarrollo y modernizacin tecnolgica y capacitacin son las siguientes: el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT), el Comit Nacional de Productividad e Innovacin Tecnolgica (COMPITE) y la Secretara del Trabajo y Previsin Social.
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El CONACYT es la institucin encargada de fomentar, coordinar y articular las actividades cientcas y tecnolgicas nacionales, as como de promover el desarrollo de la ciencia bsica, la formacin de recursos humanos, la ampliacin y mejora de la calidad de la educacin en ciencia y tecnologa y el desarrollo y fortalecimiento de la investigacin aplicada. Antes del sexenio del presidente Fox, el CONACYT tena cinco lneas de apoyo en las que tena cabida la pyme: el Programa de Modernizacin Tecnolgica (PMT), el Programa de Centros Tecnolgicos (PCT), el Programa de Apoyos a Proyectos Conjuntos de Investigacin y Desarrollo (PAIDEC), los Centros Tecnolgicos SEP-CONACYT y el Fondo para la Investigacin y Desarrollo Tecnolgico (FIDETEC). Estos se implementaban segn los objetivos de la institucin, sin la labor complementaria de otras instituciones o gobiernos estatales. En el ao 2002 el CONACYT se reorganiz conforme el ordenamiento de la ley cientca y tecnolgica y el Programa Especial de Ciencia y Tecnologa (PECYT). El principal instrumento para el cambio institucional fue la constitucin de los Fondos CONACYT, pues permiti la interaccin de dicho consejo con otras instituciones. La Secretara del Trabajo y Previsin Social est a cargo de la capacitacin de orden laboral. En 1988 estableci un proyecto piloto para apoyar los programas de entrenamiento o capacitacin de personal y de mejoramiento productivo y organizacional de las mipymes. Debido al alto costo de estas actividades y a la falta de orientacin adecuada, antes se les destinaba una mnima parte del presupuesto. Con recursos del Banco Mundial y de la propia Secretara, se cre el Programa Capacitacin Industrial de Mano de Obra (CIMO), con una duracin de cuatro aos. En 1992 inici una segunda etapa y cambi su denominacin a Programa de Calidad Integral y Modernizacin, si bien se mantuvo la sigla anterior en la divulgacin a escala nacional. La prioridad de CIMO en el anlisis empresarial se dirigi a los proyectos que suponan la interaccin de mipymes de una misma rama o que fungan como proveedoras de empresas ms grandes, para desarrollar estrategias de mejoramiento. En el mbito laboral, se brind respaldo a los programas de entrenamiento o capacitacin de los trabajadores para mejorar las reas de productividad y las condiciones de trabajo. En el ao 2002 el CIMO fue sustituido por el Programa de Apoyo a la Capacitacin (PAC), suscrito entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el gobierno federal. El COMPITE se cre cuando la General Motors Company (GMC) cedi al gobierno mexicano los derechos para usar la metodologa que haba desarrollado para elevar los niveles de productividad de sus plantas armadoras de Europa y Amrica y de sus proveedores clave. En 1996 la
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Secretara de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI), hoy Secretara de Economa, promovi la formacin del COMPITE para aplicar dicha metodologa a la industria nacional. Hasta 2001 los servicios del COMPITE se contrataban por medio del CIMO de la Secretara de Trabajo y Previsin Social. Este programa nanciaba un porcentaje del costo del servicio a las empresas. A raz del cambio de orientacin de la asistencia que tuvo lugar en la STPS, en 2002 la SE canaliz un subsidio federal a las mipympes por medio del COMPITE, con el n de facilitarles el acceso a los servicios de consultora y capacitacin de este organismo. A partir de 2003, el Congreso de la Unin dene directamente el subsidio federal, que se establece en la Ley de Egresos de la Federacin. El COMPITE es ahora una asociacin civil. Su mximo rgano de gobierno es la Asamblea General de Asociados y sus objetivos son promover la productividad y la calidad en las pequeas empresas y fomentar la incorporacin de nuevas tecnologas que mejoren su competitividad y calidad.
3.
Acceso a los mercados internacionales
Las instituciones ligadas a este objetivo son el Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT) y la Secretara de Economa. El BANCOMEXT es un banco de desarrollo con 68 aos al servicio de las empresas mexicanas que participan en el comercio exterior. Su misin es impulsar el crecimiento de las empresas nacionales, principalmente las pequeas y medianas, e incrementar su participacin en los mercados mundiales. Para ello les ofrece soluciones integrales con miras a fortalecer su competitividad y fomentar la inversin, dndoles acceso al nanciamiento y a otros servicios nancieros y promocionales. Anteriormente, el BANCOMEXT proporcionaba la mayor parte del respaldo a las exportaciones, pero hoy en da los recursos de promocin provienen tanto de ste como del Fondo PYME.
4.
Financiamiento
Por medio del Fondo PYME se cre el Sistema Nacional de Financiamiento PYME (SINAFIN), que supuso cambios institucionales en las entidades tradicionalmente encargadas de nanciar a las pymes y la creacin de otras nuevas. En este sentido, fue de suma importancia la constitucin del Sistema Nacional de Garantas, cuyo objeto consiste en presentar a las instituciones nancieras fondos de garanta sobre los crditos a las mipymes.
317
El Sistema Nacional de Garantas se desarroll gracias al proceso de capacitacin y aprendizaje de todos los actores. Los bancos tuvieron que cambiar de manera radical su funcionamiento interno y, alentados primero por el gobierno y luego por la competencia, generaron nuevos productos (Canales, 2006). Conforme el crdito se masicaba, se introdujeron modelos paramtricos de evaluacin. Por su parte, la NAFIN tambin tuvo que adecuarse a las nuevas necesidades. El papel de la Fundacin para el Desarrollo Sostenible (FUNDES) fue crucial en la innovacin y posterior integracin de las instituciones participantes, ya que las autoridades de la NAFIN aceptaron que de otra forma no habran renovado sus procesos ni el esquema de primeras prdidas (Canales, 2006). Otro aspecto relacionado con las instituciones nancieras que vale la pena sealar es el descenso en la participacin de la cartera de la banca de desarrollo en el PIB, que del 9,4% en 1997 se redujo al 4,8% en 2005. La mayor reduccin se registr en la participacin de los crditos otorgados como agente nanciero. El aporte de la cartera de la NAFIN en la banca de desarrollo aument del 4% al 32%. Si bien el nanciamiento otorgado por el BANCOMEXT es mucho menor que el de la NAFIN, uno de cada cinco dlares otorgados por esta institucin se destina al comercio exterior y el 60% de dicha suma va a la pyme (Brown y Domnguez, 2006). Entre los otros intermediarios nancieros que han aumentado su participacin en el crdito al sector privado en los ltimos aos y se han convertido en una fuente importante de nanciamiento sobre todo para las pymes- se encuentran los siguientes: las arrendadoras, las sociedades nancieras de objeto limitado (SOFOLES), las uniones de crdito y el crdito popular. En el cuadro VII.7 se muestra la nueva estructura institucional de acuerdo con las lneas estratgicas del Fondo PYME.
Cuadro VII.7 ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA POLTICA PARA LAS MIPYMES Poltica 1. Desarrollo tecnolgico e innovacin: a. Desarrollo tecnolgico b. Consultora y capacitacin empresarial y laboral 2. Articulacin sectorial y productiva 3. Acceso a mercados internacionales 4. Acceso al nanciamiento Fuente: Elaboracin propia. Instituciones Conacyt x Fondo Pyme x x x x x x x Stps Pac Compite Nan x x Bancomext x x x x
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F.
Las polticas especcas y los programas
Dado que el Fondo PYME se convirti en el eje de la poltica de desarrollo empresarial, en este apartado se presentan las polticas y programas dirigidos a las pymes de acuerdo con la clasicacin de las lneas estratgicas de dicho fondo: i) desarrollo tecnolgico e innovacin, ii) articulacin productiva sectorial y regional, iii) acceso a mercados, iv) acceso a nanciamiento. En el cuadro VII.8 se detallan los totales aportados por lnea estratgica de los programas. En la medida en que algunos rubros reciben aportaciones considerables de otras dependencias distintas del Fondo PYME (por ejemplo el CONACYT o los estados), se considera importante resaltar el cambio en los aportes cuando se toman en cuenta los recursos adicionales. El ndice de complementariedad reeja esta situacin e indica la proporcin en que cada peso aportado se complementa con otros recursos. Un ndice de complementariedad de 1 indicara que por cada peso aportado se contribuye con otro peso12. La ltima columna denominada total de recursos concurrentes toma en cuenta los ndices de complementariedad promedio de cada lnea y da una idea de los fondos aportados por los sectores pblico federal, estatal y municipal y, en algunos programas, por el sector privado.
Cuadro VII.8 RECURSOS DESTINADOS A LAS DISTINTAS POLTICAS PARA LAS PYMES, 2004-2006 (En miles de pesos) Fondo Pyme Tecnologa Articulacin Mercados Financiamiento Total 1 350 768,8 2 909 625,5 323 990,1 1 463 263,5 6 047 647,9 Porcentajes 22,3 48,1 5,4 24,2 100,0 Fondo Pyme + otras instituciones 2 618 958,8 2 909 625,5 323 990,1 1 463 263,5 7 315 837,9 Porcentajes 35,8 39,8 4,4 20,0 100,0 Total de recursos concurrentes 4 695 795,49 26 356 975 730 668,192 2 459 933,38 34 243 372,1 Porcentajes 13,7 77,0 2,1 7,2 100,0
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Instituto de Ingeniera, Evaluacin del otorgamiento de los recursos del Fondo Pyme durante 2006, Mxico, D.F., 2007 y los informes anuales del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa.
Del cuadro VII.8 se deduce que de los recursos canalizados por medio del Fondo PYME, los programas con ms fondos corresponden a los de la lnea estratgica de articulacin de proyectos productivos, seguida del nanciamiento (48% y 24%, respectivamente). Si se consideran los fondos aportados por el Fondo PYME y otras instituciones, la lnea de articulacin productiva recibe el 40% de los fondos, seguida por los
12
El ndice de complementariedad se calcul dividiendo el monto aportado por otras instituciones entre la suma aportada por el Fondo PYME para cada programa.
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programas relativos a innovacin y desarrollo tecnolgico, que reciben el 36%. Por ltimo, dado que los fondos pblicos deben complementarse en distintas proporciones con recursos de los estados o municipios o del sector privado, se observa un efecto multiplicador. En la medida en que los ndices de complementariedad varan al tomar en cuenta dichos fondos, a los programas de articulacin productiva corresponde el 77% de los recursos, seguidos por los de innovacin y desarrollo tecnolgico (14%), mientras que el acceso al nanciamiento queda muy detrs, con el 7%.
1.
Poltica de desarrollo tecnolgico e innovacin
La poltica de desarrollo tecnolgico e innovacin no se limita al hardware de la tecnologa (actualizacin de equipos y maquinaria o diseo de productos) sino que tambin se ocupa del software (gestin e ingeniera de la produccin y capacitacin gerencial) y las habilidades. De esta manera, las polticas de desarrollo tecnolgico, consultora y capacitacin gerencial y capacitacin laboral caben debajo de este gran paraguas. Mediante la poltica de modernizacin tecnolgica se procura ampliar la capacidad de actualizar las bases tecnolgicas de las empresas nacionales y brindar asistencia especca en esta materia para integrar las cadenas productivas de creciente complejidad tecnolgica. Como premisas bsicas se sealan el fortalecimiento de la infraestructura tecnolgica del pas mediante el aumento del gasto nacional en ese rubro y la promocin de un mayor aprovechamiento de esa infraestructura para transferir capacidades tecnolgicas a los sectores productivos, especialmente a las pymes. Las instituciones que concentran los programas de innovacin son el CONACYT y la SPYME. El primero participa con el Fondo de Innovacin Tecnolgica, los estmulos scales y los programas Avance, Idea, Redes de Innovacin para la Competitividad y Parques Tecnolgicos. La SPYME lo hace por medio de los proyectos del Fondo PYME, en la categora Creacin y fortalecimiento de empresas, desarrollo tecnolgico e innovacin, con siete subcategoras, a saber: Formacin de emprendedores, Creacin y fortalecimiento de incubadoras de empresas, Innovacin y desarrollo tecnolgico, Centros de desarrollo empresarial (CDE), Aceleradoras de negocios, Capacitacin y consultora y Formacin de instructores y consultores. A continuacin se presentan los programas y las instituciones involucradas en la poltica tecnolgica, clasicados en tres vertientes: apoyo a nuevas empresas, desarrollo tecnolgico y consultora y capacitacin. En relacin con el primer aspecto, cabe sealar que si bien en los sexenios anteriores se haba descuidado totalmente la poltica para la creacin de nuevas empresas, existen en la actualidad dos programas de ese tipo. En 2003, el gobierno federal inici un programa para crear,
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intensicar y promover una red nacional de incubadoras de negocios y en 2005 el programa de aceleradoras de empresas de base tecnolgica. El objetivo de las incubadoras es orientar al emprendedor para que haga realidad su idea de negocio y acelerar el proceso de aprendizaje para la creacin satisfactoria de una empresa. Estas incubadoras se encuentran en universidades privadas y pblicas, centros tecnolgicos y el Instituto Politcnico Nacional. Este programa contribuye a reducir los costos de transaccin mediante la participacin de las incubadoras de negocios como actores de fomento de nuevas empresas y su vinculacin al nanciamiento. Hay tres tipos de respaldo a los negocios: i) Tradicional. Esta lnea se utiliza para la incubacin de empresas en sectores tradicionales, cuyos requerimientos suponen procesos y procedimientos estandarizados, por lo que son de fcil adopcin. El perodo de la incubacin para esta categora es de entre tres y seis meses. ii) Tecnologa intermedia. Esta lnea est orientada a instituciones que apoyan la creacin de empresas con mecanismos semiespecializados, cuyos requerimientos incluyen procesos y procedimientos que incorporan elementos de innovacin y por ello deben vincularse a centros de investigacin, fuentes generadoras de proyectos y redes de innovacin. La incubacin usual para esta categora es de entre 12 y 18 meses. iii) Alta tecnologa. Est lnea est dirigida a instituciones que apoyan la creacin de empresas de sectores especializados o avanzados. Sus requerimientos son altamente especializados e incluyen procesos y procedimientos innovadores, por lo que necesariamente deben vincularse a centros de investigacin, fuentes generadoras de proyectos y redes de innovacin. Apoya la instalacin de empresas en los sectores de informtica, biotecnologa, microelectrnica, robots, automatizacin, nanotecnologa y nuevos materiales de alta calidad (por ejemplo la cermica). El perodo usual de la incubacin para esta categora es de 24 meses. El programa de incubacin otorga cuatro tipos de asistencia: identicacin del modelo del negocio, equipo (ocinas, computadoras, capacitacin), infraestructura (excluyendo la construccin) y consultas durante el periodo inicial. Se espera que las incubadoras sean autosucientes despus de tres aos. Durante los tres aos del Fondo PYME 108 organismos intermedios recibieron este tipo de apoyo, para 141 proyectos13. Veintitrs de dichos
13
Debido a que un proyecto puede recibir recursos de diferentes subcategoras o programas, cabra la posibilidad de sobreestimar el nmero de proyectos. Las estimaciones que se presentan buscan evitar esta duplicacin por lo que cada proyecto se asigna a un programa o subcategora en funcin de su objetivo (Instituto de Ingeniera, 2007).
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organismos intermedios administraron aproximadamente la tercera parte y en promedio cada proyecto recibi 429.600 pesos (Instituto de Ingeniera, 2007). Las aceleradoras de negocios son organizaciones, instituciones y empresas especializadas capaces de identicar, ayudar y nanciar a las pymes con orientacin tecnolgica durante la fase de expansin. Estas instituciones ayudan a reforzar las actividades innovadoras, conquistar nuevos mercados dentro y fuera del pas, atraer la inversin de capital ngel e incorporar a las empresas a las redes de valor internacionales. Las aceleradoras recibieron 80,8 millones de pesos a travs de cinco organismos intermedios para la implementacin de 10 proyectos. Uno de dichos organismos, responsable de seis proyectos, recibi el 74,4% de los recursos (Instituto de Ingeniera, 2007). En relacin con la segunda rea mencionada (desarrollo tecnolgico), el Fondo PYME apoya y fomenta la cultura tecnolgica y de la innovacin con programas de extensionismo, unidades de gestin de servicios tecnolgicos y acceso a mecanismos e instrumentos de nanciamiento. En este marco, apoya a empresas o grupos de empresas o inventores que tengan un proyecto de innovacin y desarrollo tecnolgico, que a partir de la aplicacin de conocimientos y avances tecnolgicos fortalezca y eleve la competitividad o promueva la creacin de negocios de alto valor agregado. Los proyectos se dividen en las siguientes categoras: i) Generacin de nuevos productos, materiales, procesos y servicios; ii) Mejora tecnolgica en un producto, proceso, material o servicio; iii) Generacin de nuevas empresas a partir de una nueva vertiente de negocio; iv) Adquisicin y transferencia de tecnologa (conocimientos bsicos, asistencia tcnica, servicios tecnolgicos, licencias y patentes); v) Desarrollo de prototipos tcnicos o comerciales, lotes de prueba o primera produccin, implantacin de proyectos tecnolgicos y plan tcnico y de negocios. Con los recursos otorgados a partir de 2005 se impuls la constitucin y el fortalecimiento de 14 laboratorios de innovacin. Estos ofrecen a las mipymes acceso a investigacin aplicada y desarrollo tecnolgico, espacio fsico y servicios con infraestructura de alta calidad y tecnologa para sus operaciones, as como asesora en administracin, mercadotecnia, aspectos legales, scales, tecnologa y recursos humanos. Estos laboratorios estn a cargo de instituciones de educacin superior y centros de investigacin aplicada. Entre 2004 y 2006 el Fondo PYME apoy a 76 organismos intermedios. El monto aprobado disminuy de 347,7 millones de pesos en el primer ao, destinados a 30 proyectos, a 76 millones de pesos en 2006, para la implementacin de 64 proyectos. As, el monto promedio por proyecto,
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que era de 11,5 millones de pesos, pas a 1,8 millones de pesos en 2006 (Instituto de Ingeniera, 2007). El CONACYT cuenta con programas de innovacin y desarrollo tecnolgico en los que participa un porcentaje elevado de pymes. De 2002 a 2005, el Fondo Sectorial de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo Econmico brind apoyo a 172 mipymes. El monto otorgado en los cuatro aos fue de 629,8 millones de pesos, de los cuales 450,6 millones corresponden a la mipyme. El programa Alto Valor Agregado de Negocios con Conocimiento y Empresarios (Avance) otorga recursos para la creacin de nuevos negocios de alto valor agregado basados en conocimientos cientcos y tecnolgicos y asigna una parte no desdeable de su presupuesto a proyectos de la pyme. En 2005, el 73% de su presupuesto de 155 millones de pesos se dirigi a la pequea empresa, el 18% a la mediana y el 5,8% a la grande. Por ltimo, el Programa de Estmulos Fiscales, cuyo objetivo es incrementar la inversin del sector productivo en actividades de investigacin y desarrollo de nuevos productos, materiales y procesos, concedi exenciones scales por poco ms de 5.000 millones de pesos, el 62% de los cuales se otorg a las pymes. La tercera y ltima rea est relacionada con las polticas de consultora y capacitacin empresarial. Esta lnea de apoyo surge en particular del COMPITE y CRECE. En la actualidad, los principales programas de capacitacin y consultora son las lneas estratgicas del Fondo PYME, los servicios del COMPITE y el Programa de Apoyo a la Capacitacin de la Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS). Las lneas estratgicas del Fondo PYME comprenden tres programas. El primero es el de los Centros de Desarrollo Empresarial, que nancia equipo e infraestructura. En el marco de este proyecto se otorgaron 30 millones de pesos a 48 organismos intermedios, para la implementacin de 56 proyectos (en promedio 536.000 pesos por proyecto). El segundo es el programa Capacitacin y consultora, que fomenta el desarrollo de conocimientos, habilidades o destrezas para procesos innovadores. Por ltimo, el programa Promocin de instructores y consultores, que promueve la formacin de instructores y consultores sobre la base de las normas tcnicas de competencia laboral y con la participacin de especialistas en tendencias innovadoras para las pymes. En 2005 y 2006 el Fondo PYME contribuy con 176 millones de pesos a la realizacin de 195 proyectos a cargo de 160 organismos intermedios. Por su parte el COMPITE ofrece talleres de reingeniera de procesos, mejora continua, gestin, integracin bsica de procesos y de logstica, consultora en materia de calidad y responsabilidad social y capacitacin empresarial mediante cursos, diplomas, simposios y congresos. Desde 1997 el COMPITE ha formado a ms de 200 consultores, quienes imparten
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los servicios ofrecidos por el Comit. El subsidio federal facilita el acceso de las mipymes a los servicios que ofrece el COMPITE debido a que una parte de la tarifa se cubre con recursos federales. Las reglas de operacin del COMPITE establecen el porcentaje de la tarifa del que una empresa puede beneciarse. As, en el caso de una microempresa, el 70% del costo de un taller puede subsidiarse con recursos federales. Este porcentaje se reduce al 50% y al 30% en el caso de una pequea y una mediana empresa, respectivamente. En 2006 el COMPITE atendi a 1.624 mipymes, de las cuales el 80% eran microempresas y el 20% pymes. El total de servicios subsidiados fue de 2.527, ya que las reglas de operacin permiten que una empresa reciba ms de un servicio subsidiado con recursos federales por medio del llamado paquete de servicios integrales (vase el cuadro VII.9).
Cuadro VII.9 NMERO DE EMPRESAS ATENDIDAS CON SUBSIDIO FEDERAL EN 2006 Empresas atendidas Microempresa Pequea Mediana Cursos abiertos Total 1 280 237 107 1 624 Servicios subsidiados 1 772 316 138 301 2 527 Promedio servicios subsidiados por empresa 1,38 1,33 1,29
Fuente: Instituto de Ingeniera, Evaluacin del otorgamiento de los recursos del Fondo Pyme durante 2005, Mxico, D.F., 2006.
El Programa de Apoyo a la Capacitacin (PAC) obtiene recursos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y se orienta, entre otros aspectos, al aprendizaje de habilidades mltiples, la participacin de los trabajadores en la toma de decisiones relacionadas con los procesos productivos y el desarrollo de capacidades para el aprendizaje continuo, que forma parte de la nueva cultura laboral. El PAC otorga recursos econmicos para desarrollar programas de capacitacin y opera de acuerdo con la demanda del sector productivo. Junto con los gobiernos de las entidades federativas, el programa establece vnculos entre el sector productivo y los rganos de representacin empresarial y de trabajadores y realiza tareas de capacitacin de acuerdo con criterios establecidos en la STPS. El objetivo del programa es crear las condiciones necesarias para que los trabajadores y empresarios puedan desarrollarse y evolucionar al ritmo de los cambios en la tecnologa y en los nuevos procesos productivos. Un aspecto positivo del PAC es que las empresas asumen la responsabilidad directa de disear y mantener sus programas de
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mejoramiento. Adems, el PAC proporciona a las empresas la posibilidad de entrar en contacto con centros educativos y de capacitacin pblicos y privados, empresas privadas y profesionales de consultora, universidades y centros de desarrollo tecnolgico que forman parte de los directorios locales de servicios ubicados. A solicitud de las empresas, se convoca a los oferentes de servicios para que diseen junto con ellas uno o ms de los subsistemas del programa de apoyo para el mejoramiento de los niveles de productividad, calidad y competitividad de la empresa y para el desarrollo de los niveles de capacitacin de los recursos humanos. En el perodo de 2002 a 2006 el presupuesto del PAC fue de 602.715 millones de pesos, con los que se impartieron 137.351 cursos a 166.013 mipymes (vase el cuadro VII.10).
Cuadro VII.10 PRESUPUESTO Y EMPRESAS ATENDIDAS POR EL PAC, 2002-2006 (En millones de pesos) 2002 Presupuesto Cursos Trabajador registrado Trabajador atendido Empresa atendida 135 703 32 445 59 050 201 233 35 376 2003 107 412 21 089 77 296 210 746 26 130 2004 112 228 25 260 71 546 299 656 33 746 2005 124 218 28 064 81 114 279 725 33 770 2006 123 154 30 493 75 561 266 719 36 991 Total perodo 602 715 137 351 364 567 1 258 079 166 013
Fuente: Programa de Apoyo a la Capacitacin (PAC), Rendicin de cuentas, 2007.
En el cuadro VII.11 se muestran los gastos realizados por el Fondo PYME, el CONACYT, el COMPITE y el PAC con el n de clasicar los recursos por programas en dos categoras: los fondos que provienen de las instituciones federales y el total de fondos incluida la complementacin de los organismos intermedios (estados, secretaras, entre otros). Al sumar a los montos otorgados los aportes de las instituciones y organismos intermedios de acuerdo con los ndices de complementariedad, el subtotal de recursos generados por el Fondo PYME representa el 59,4% de los fondos asignados al rubro de innovacin y desarrollo tecnolgico, el CONACYT el 22,4% y el PAC y el COMPITE el 18,3% restante. En conclusin, el organismo que encabeza el rubro de innovacin y desarrollo tecnolgico es la Secretara de Economa, que por medio del Fondo PYME ha logrado apoyar aspectos que antes no estaban considerados. Entre ellos se destacan la incubacin de empresas, que absorbe el 8,37% de los recursos, y las aceleradoras, que reciben el 5,6%. Algo an ms importante es que ha logrado aunar los recursos del CONACYT y los estados para proyectos importantes para las pymes en todo el pas.
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Cuadro VII.11 RECURSOS ASIGNADOS A LA CREACIN Y FORTALECIMIENTO DE EMPRESAS, EL DESARROLLO TECNOLGICO Y LA INNOVACIN, 2004-2006 (En miles de pesos) Total asignado Subtotal (En porcentajes) Fondo Pyme 0,08 6,18 20,77 2,77 4,73 16,25 0,34 0,47 51,58 Conacyt 5,46 17,21 22,67 Compite y Pac 2,74 23,01 25,75 100,00 Total de recursos concurrentes 4 077,9 393 254,9 1 127 551,0 106 702,0 264 412,9 839 627,5 19 864,5 33 661,7 2 789 152,5 143 100 901 200 1 044 300 259 643 602 700 862 343 4 695 795,5 Porcentaje ndice de complementariedad 1,05 1,43 1,07 0,47 1,14 0,97 1,26 1,72 1,14
Formacin de emprendedores Incubadoras de empresas Innovacin y desarrollo tecnolgico Centros de desarrollo empresarial Aceleradoras de negocios Capacitacin y consultora Formacin instructores y consultores Promocin Subtotal Fondo Pyme Avance Fondos Conacyt Secretara de Economa Subtotal Conacyt Compite Pac Subtotal Total
1 992,5 161 833,3 543 834,9 725 86,4 123 846,8 425 486,9 8 789,6 12 398,4 1 350 768,8 143 100 450 600 a 593 700 71 790 602 700 674 490 2 618 958,8
0,09 8,37 24,01 2,27 5,63 17,88 0,42 0,72 59,40 3,05 19,19 22,24 5,53 12,83 18,36 100,00
1,8
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base Instituto de Ingeniera, Evaluacin del otorgamiento de los recursos del Fondo Pyme durante 2006, Mxico, D.F., 2007; y Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT), Informe, varios aos.
a
Es el monto recibido por las microempresas y las pymes.
2.
Articulacin sectorial y productiva
El objetivo principal de estos programas es integrar los esfuerzos del gobierno y los organismos intermedios para reforzar el desempeo de las pymes en los estados e impulsar un proceso de innovacin colectiva. Para ello se disearon tres programas: el de Articulacin productiva, el de Proyectos productivos estratgicos y el Programa Nacional de Desarrollo de Proveedores. Entre 2001 y 2003 estas actividades se llevaron a cabo en el marco del Fondo de Fomento a la Integracin de Cadenas Productivas (FIDECAP) y desde 2004 estn a cargo del Fondo PYME (lnea estratgica de articulacin productiva sectorial y regional). La articulacin productiva regional se lleva a cabo por medio de los Centros de Articulacin Productiva (CAP), que generan informacin sobre los programas de apoyo empresarial gubernamentales y privados, vinculan la oferta de procesos productivos, productos y servicios de las mipymes con las
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grandes empresas demandantes, ofrecen servicios de alto valor agregado para la integracin productiva y promueven la formacin de cadenas de valor y esquemas asociativos. Estos centros, organizados por grupos de empresarios, inversionistas privados y organismos intermedios con el propsito de fortalecer las ramas industriales en los estados del pas, recibieron 236.952,8 millones de pesos de 65 organismos intermedios y 109 proyectos El Programa de Proyectos Productivos Estratgicos tiene como objetivo la creacin de infraestructura adecuada para que las pymes se conviertan en proveedores de las grandes empresas. La idea es que los productores construyan infraestructura local para atraer clientes nacionales o extranjeros que se conviertan en el ncleo de las cadenas productivas nacionales. Est integrado por tres programas. El primero se reere a los proyectos productivos industriales, comerciales o de servicios que brindan apoyo a las empresas llamadas tractoras, que crean importantes oportunidades de inversin para empresas proveedoras (pymes) con altos niveles de valor agregado. El segundo es el proyecto de infraestructura productiva, con el que se busca atraer mayores inversiones productivas a las regiones para la formacin de conglomerados a los que se integren las pymes. Se destaca el proyecto promovido por el Fideicomiso para el Desarrollo de Parques y Zonas Industriales en el Estado de Mxico (FIDEPAR) relativo a la diversicacin del conglomerado de innovacin automotriz y establecimiento del parque industrial de proveedores TR-1 en Toluca, Mxico, que recibi el 43,5% de los recursos otorgados por el Fondo PYME en esta subcategora. Por ltimo el Programa Nacional de Proveedores fue creado y sostenido por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin (CANACINTRA) y la Secretara de Economa y no pertenece al Fondo PYME. Fundado a mediados de los aos noventa, este programa ha propiciado la formacin de alianzas estratgicas y compromisos permanentes entre grandes empresas y pequeos proveedores. El objetivo general es lograr la integracin econmica a partir de las grandes empresas establecidas en Mxico, para crear alianzas entre grandes empresas y pymes a n de consolidar las cadenas productivas, desde la produccin primaria hasta la venta nal. El programa ofrece a las pymes la posibilidad de entrar en contacto con empresas tractoras, tener agendas personalizadas durante los encuentros de negocios, dar a conocer sus productos y servicios a empresas tractoras, conocer los criterios de seleccin y calicacin de proveedores de las grandes empresas y participar en seminarios de orientacin y capacitacin. En 2005, haba 104 redes en Mxico, localizadas predominantemente en el centro y el norte del pas. El programa de proveedores se ha aplicado en la industria, el comercio y los servicios (grandes empresas exportadoras, productores de automviles, hoteles, restaurantes y hospitales).
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Otro programa importante para el desarrollo de pymes proveedoras es el de cadenas productivas de la NAFIN, que ofrece un servicio de factoraje. En el marco de este programa se integra a grandes empresas e instituciones gubernamentales con todas aquellas con las que mantienen una relacin comercial o de negocios. Se crea un sitio en Internet para cada cadena, que se convierte en un mercado electrnico (e-marketplace) en el que se intercambian informacin, productos y servicios. Las empresas aliadas a cada cadena pueden tener acceso a los servicios nancieros y no nancieros de la NAFIN. La cadena nace por iniciativa de una gran empresa o institucin gubernamental, que invita a todos sus distribuidores y proveedores a formar parte del canal de comunicacin e interaccin basado en Internet. Dicha empresa o institucin conforma las bases del esquema para desarrollar a sus proveedores y distribuidores. Una vez conformada la cadena, los integrantes pueden utilizar los servicios diseados por la NAFIN para aumentar la eciencia de sus operaciones, a saber: canales de comunicacin interactivos con sus proveedores y distribuidores, alianzas estratgicas con proveedores de tecnologa para apoyar a las empresas en la compra de equipos a costos preferenciales, programas de capacitacin en lnea creados especialmente para el desarrollo de la pyme, programas de estudios a precios preferenciales impartidos por instituciones educativas, soporte telefnico para brindar asesora en el uso y contratacin de los diferentes productos, informacin sobre fechas de pago de facturas para facilitar la planeacin nanciera del negocio y crdito electrnico, que permite la inmediata conversin de las cuentas por cobrar en dinero en efectivo (factoraje). La proporcin de recursos destinados al programa de cadenas productivas respecto del crdito total de la NAFIN al sector privado aument del 28% en 2002 al 61% en 2006, al pasar de 13.864 millones de pesos a 103.268 millones de pesos. Un instrumento utilizado en varios pases para el desarrollo de los proveedores nacionales es la compra de productos y servicios de las mipymes por parte del sector pblico. En la ley para el desarrollo de la competitividad de las mipymes se seala la necesidad de una normativa adecuada para que, en forma gradual, las dependencias y entidades de la administracin pblica federal y sus delegaciones en las entidades federativas y en el Distrito Federal realicen la planeacin de sus adquisiciones de bienes, la contratacin de servicios y la realizacin de obras pblicas a favor de las mipymes hasta alcanzar un mnimo del 35%, conforme a la normativa aplicable. De acuerdo con los industriales de la CANACINTRA, la actual ley de adquisiciones constituye -por varios motivos- un obstculo para el cumplimiento del objetivo anterior. El principal criterio para las adquisiciones que se seala en la ley es el precio, de modo que el cumplimiento
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de las normas nacionales o internacionales queda en segundo plano. La ley tampoco es clara en cuanto al requisito de contenido nacional en los productos como criterio para las adquisiciones de insumos nacionales, las caractersticas de la oferta que se presenta en las distintas dependencias y los criterios para jar los parmetros que permitan valorar las propuestas. Por ltimo, si bien en la ley se menciona que las dependencias deben asignar a los proveedores nacionales el 50% de sus adquisiciones, no se seala cul es el porcentaje que se debe asignar a las mipymes. Los recursos para la articulacin productiva absorben el 40% del monto canalizado del Fondo PYME (si se consideran los fondos del CONACYT la participacin es del 18%). Dentro de este rubro, los programas ms importantes fueron los proyectos productivos estratgicos y de infraestructura, a los que se asign el 76,1% de los recursos y el 94,6% del total de fondos incluidos los aportes de otras instituciones (vase el cuadro VII.12).
Cuadro VII.12 RECURSOS ASIGNADOS A LA ARTICULACIN PRODUCTIVA, 2004-2006 (En miles de pesos) Fondos asignados Proyectos productivos Infraestructura productiva Centros de articulacin productiva Capacitacin y consultora Elaboracin de metodologas Formacin instructores y consultores Estudios y proyectos Promocin Fortalecimiento institucional de organismos intermedios Total 1 700 091,2 516 220 236 952,8 267 529,9 19 362,3 1 032,5 89 207,2 57 160,9 22 068,7 2 909 625,5 Porcentaje 58,4 17,7 8,1 9,2 0,7 0,0 3,1 2,0 0,8 100,0 ndice de complementariedad 12,04 4,37 0,99 1,02 0,24 1,00 1,13 1,37 1,41 2,62 Total de recursos concurrentes 22 169 189 2 772 101 472 326 539 519 23 912 2 065 189 565 135 186 53 112 26 356 975 Porcentaje 84,11 10,52 1,79 2,05 0,09 0,01 0,72 0,51 0,20 100,00
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Instituto de Ingeniera, Evaluacin del otorgamiento de los recursos del Fondo Pyme durante 2005, Mxico, D.F., 2006.
3.
Acceso a mercados internacionales
El objetivo del programa es crear herramientas, mecanismos e instancias que permitan a las mipymes ampliar sus posibilidades para establecer contactos de negocios e incrementar sus exportaciones. Su estrategia se sustenta en la prestacin de un apoyo integral a dichas empresas para que se incorporen al mercado mundial. Ese respaldo se instrumenta mediante la instalacin y el fortalecimiento de los centros de atencin a las mipymes, los bancos de informacin, la comercializacin y la distribucin de productos, las actividades de capacitacin y consultora,
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la formacin de instructores, consultores y especialistas, la elaboracin de estudios y proyectos y la promocin. Con el apoyo del Fondo PYME se crearon 22 centros en Mxico y 4 en el exterior (Espaa, los Estados Unidos, el Japn y la Unin Europea). En los centros se desarrollan proyectos detallados de exportacin que toman en cuenta el marco regulatorio y los requisitos especcos de los mercados extranjeros. El programa de apoyo a las empresas dura aproximadamente dos aos. El Fondo PYME gestiona tambin el Programa Integral de Apoyo a Pequeas y Medianas Empresas (PIAPYME), que se puso en marcha en 2004. Este programa es implementado por el Centro Empresarial Mxico-Unin Europea (CEMUE) y tiene como objetivo aprovechar las oportunidades de mercado derivadas del tratado de libre comercio entre la Unin Europea y Mxico. Adems de los tipos de apoyo a las exportaciones ya mencionados, las pymes cuentan con los programas de BANCOMEXT. Las actividades de promocin comercial de sus programas abarcan diferentes etapas, entre ellas la formacin empresarial mediante informacin bsica y asesora a las empresas, cursos y seminarios de capacitacin y apoyo para la prospeccin de mercados por medio de eventos internacionales y misiones de exportadores e importadores, y asistencia para la concrecin de negocios y proyectos de inversin en mercados especcos. En la actualidad el BANCOMEXT ofrece cuatro programas de respaldo a las exportaciones de las pymes, a saber: Proyectos de Exportacin, Pyme Exporta, Exporta Fcil y Cadenas Productivas Exportadoras. La nalidad del programa Proyectos de Exportacin es dirigir a los exportadores hacia los mercados en los que tienen mayores posibilidades de colocar sus productos. Los proyectos se denen considerando los sectores que ofrecen ms oportunidades en los diferentes mercados y en los que la oferta de Mxico es competitiva. Con estos proyectos se proporciona apoyo integral a las empresas participantes. Al nalizar 2005 se contaba con grupos de exportadores para China, Europa y el Japn. Por medio del programa Pyme Exporta el BANCOMEXT nancia las necesidades de capital de trabajo de las pymes exportadoras, proveedoras de exportadoras o pertenecientes al sector de autopartes. Los recursos provienen de una lnea de crdito rotatorio, cuyo monto puede ascender hasta 600.000 dlares, con una vigencia de hasta 24 meses. Para los crditos menores de 300.000 dlares no se requieren garantas y es suciente la obligacin solidaria de pago del principal accionista de la empresa. Por otra parte, Exporta Fcil es un crdito en dlares para empresas exportadoras directas. El programa integra servicios de informacin sobre compradores en los Estados Unidos y nancia hasta el 85% de las cuentas
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por cobrar en el extranjero. Las lneas de hasta un milln de dlares no requieren garanta hipotecaria y cuentan con un plazo de 12 meses y costos preferenciales. Por ltimo, Cadenas Productivas Exportadoras es un programa de nanciamiento mediante el cual las pymes pueden obtener por va electrnica el pago anticipado del 100% de las cuentas por cobrar a aquellos compradores que han sido autorizados en el programa como Empresas de Primer Orden exportadoras. En este esquema no se requieren garantas, las pymes cuentan con una tasa preferencial y la operacin es electrnica. Estos tres programas tienen en comn un proceso sencillo para la autorizacin de las lneas, tasas y condiciones competitivas en el mercado, un mecanismo eciente y expedito para la disposicin de recursos e importantes benecios en materia de liquidez. No es posible distinguir los fondos que van a los programas especcos mencionados del BANCOMEXT. La institucin tiene como indicador el nmero de empresas atendidas y el monto del crdito otorgado. En el cuadro VII.13 se observa que se destinaron 323,9 millones de pesos a esta lnea estratgica, otorgados a 227 organismos intermedios para la implementacin de 294 proyectos a lo largo del periodo 2004-2006. Las dos categoras con mayor nanciamiento fueron capacitacin y consultora y promocin y realizacin de eventos.
Cuadro VII.13 RECURSOS ASIGNADOS AL ACCESO A MERCADOS (En miles de pesos) Recursos Fondo Pyme Centros de atencin a mipymes Bancos de informacin Piapyme Comer. y dist. de productos Capacitacin y consultora Formacin instructores y consultores Estudios y proyectos Promocin y realizacin de eventos Total 28 688,7 437,8 34 100 22 615,8 116 954,2 10 11 281,1 109 902,5 323 990,1 Participacin total (Porcentaje) 8,9 0,1 10,5 7,0 36,1 0,0 3,5 33,9 100,0 ndice de Total de recursos complementariedad concurrentes 1,45 1,29 1,12 0,52 1,40 6,20 1,52 1,22 1,84 70 382,9 1 002,6 72 292,0 34 262,9 280 300,2 72,0 28 372,0 243 983,6 730 668,2 Participacin total (Porcentaje) 9,6 0,1 9,9 4,7 38,4 0,0 3,9 33,4 100,0
En suma, si bien existe un amplio espectro de programas para la exportacin, an falta incorporar esquemas de riesgo compartido y herramientas para ampliar la innovacin y el desarrollo que permitan realizar exportaciones de alto valor agregado. De acuerdo con la OCDE
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(2007), los fondos federales destinados a los programas de exportacin de las pymes son insucientes. Se deben asignar cantidades ms grandes para la participacin y exposicin en ferias comerciales en el extranjero. Asimismo, se deben realizar otros esfuerzos para crear redes de exportadores reales y potenciales, explotar posibles economas de escala en las transacciones internacionales e incluir la integracin de las pymes a las cadenas de las empresas multinacionales como medio para acceder a los mercados internacionales.
4.
Acceso al crdito: sistema nacional de nanciamiento pyme (SINAFIN)
La principal estrategia de la Secretara de Economa para abordar el problema de nanciamiento al que se enfrentan las pymes fue la creacin de un Sistema Nacional de Financiamiento (SINAFIN) para pymes con tres programas: el Programa Nacional de Garantas, el Programa Nacional de Extensionismo Financiero y el Financiamiento a travs de Esquemas de Capital. El SINAFIN forma parte del Fondo PYME y tiene como objeto presentar a las instituciones nancieras fondos de garanta sobre los crditos a las pymes. (a) Programa Nacional de Garantas
A diferencia de otros pases, el modelo mexicano de garantas para la mipyme careca de una entidad o instancia encargada exclusivamente del otorgamiento de este tipo de productos nancieros y de una normativa con rango de ley que regulara esa actividad, y su estructura y funcionamiento no eran transparentes. La crisis bancaria de 1994-1995 evidenci la necesidad de cambiar las formas de operacin de las distintas instituciones para volverlas ms rgidas. El sistema pas por cuatro etapas, caracterizadas por un proceso de aprendizaje y un claro liderazgo de la Secretara de Economa, as como por un arduo proceso de negociacin entre las distintas partes involucradas (Canales, 2006). Primera etapa14 El 31 de octubre de 1997, la NAFIN constituy un fondo con personalidad jurdica pero sin estructura orgnica: el Fondo para la Participacin de Riesgos con deicomisario indeterminado. La intencin era compartir con bancos y fondos el riesgo de los crditos que estos otorgaran a las pymes, hasta 10 veces su patrimonio.
14
En la presentacin de estas cuatro etapas se sigue el anlisis del estudio de Analistas Financieros Internacionales (2006).
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Segunda etapa El 20 de diciembre de 2001, la NAFIN y la Secretara de Economa crearon el Fondo de Contragaranta para el Financiamiento Empresarial, con el objetivo de reaanzar las operaciones garantizadas imponindose tres condiciones para el uso de los recursos: i) que los destinatarios de los crditos garantizados fueran microempresas y pymes, as como personas fsicas con actividad empresarial; ii) que no se exigieran garantas hipotecarias a los destinatarios de los crditos inferiores a un milln de pesos; iii) que la tasa de inters fuera limitada y conocida. Con este aporte, las autoridades de la SPYME y la NAFIN decidieron modicar los rangos de cobertura otorgados para atraer a los bancos comerciales y llegaron a porcentajes de garanta del 75% para empresas existentes y del 85% para empresas nuevas. Tercera etapa Debido al relativo fracaso de un programa especco de garantas entre la Secretara de Economa y BBVA BANCOMER, cuyo objetivo era nanciar 7.000 terminales de punto de venta para empresas con coberturas tradicionales, las autoridades de dicho banco sugirieron a la secretara que adoptara el volumen de provisiones necesario para cubrir las prdidas esperadas. A raz de la lentitud de los sistemas y mecanismos de procedimientos de la NAFIN, sobre todo para el seguimiento y pago de garantas, los responsables de la Secretara de Economa decidieron transferir la administracin del programa a la FUNDES. Un segundo argumento a favor de la FUNDES era su objetivo social, ya que en los aos noventa haba dedicado gran parte de su actividad a administrar fondos de garanta para la pyme en Amrica Latina, por lo que contaba con experiencia en esta rea. En el perodo 2003-2004, la NAFIN ejecuta en paralelo su Programa de Garantas en tres modalidades: i) Esquema tradicional, con coberturas del 50% para capital de trabajo y del 70% para activos jos; ii) Esquema de garantas complementarias, con fondos aportados por los estados, incrementando la cobertura para capital de trabajo hasta el 70% (50% NAFIN + 20% estados); iii) Fondo Paraguas, con coberturas de hasta el 75% para empresas existentes y hasta el 85% para empresas de reciente creacin. Los intermediarios usuarios de las garantas del Fondo Paraguas han de cumplir con los requisitos de la SPYME, es decir, no exigir garantas hipotecarias y jar tasa de inters activa conocida y limitada. Cuarta etapa En la gestin de 2005, la NAFIN recuper su lugar como administrador nico del fondo de garantas dado que la normativa impidi que los
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rendimientos del fondo se destinaran a cubrir los gastos operativos y esto imposibilit que la FUNDES continuara con esa labor. A partir de 2005 la FUNDES mantuvo nicamente la administracin de la cartera de garantas generada con recursos de los aos scales 2002, 2003 y 2004. Durante la gestin de 2005, la escasez de recursos de la Secretara de Economa para el Fondo de Garantas y los buenos resultados de la adopcin del modelo de prdida esperada llevaron a los bancos interesados a competir por estos recursos mediante subastas (formalmente llamadas Procesos de Seleccin de Productos PYME), celebradas en los meses de junio y agosto y con la NAFIN como administrador del Programa de Garantas de la SPYME. De manera paralela, contina vigente el Programa de Garantas de la NAFIN en las tres modalidades sealadas. Tanto las garantas de la SPYME como las del programa propio de la NAFIN son garantas de cartera. Estas se proporcionan a la entidad nanciera sin efectuar el anlisis correspondiente para la concesin del crdito nal, tarea que recae en la entidad nanciera que otorga el crdito. Mientras que en el primer caso la cobertura es por el porcentaje de prdida que las entidades estiman registrarn en el conjunto de su cartera de pyme -esto es, equivalente al monto de provisiones de cartera que habran de constituir-, en el segundo la cobertura es de hasta el 50% o el 70% de cada uno de los crditos concedidos. El ndice de complementariedad de las aportaciones concurrentes en acceso al financiamiento fue solo de 0,01 en 2006. Esto significa que las otras instancias contribuyeron solamente con un centavo por cada peso aportado por el Fondo PYME (Instituto de Ingeniera, 2007). En 2006 la banca comercial autoriz 63.257 crditos a mipymes respaldados por fondos de garanta apoyados por el Fondo PYME, por un valor de 11.813.953.000 pesos. (b) Programa de Extensionismo Financiero
Este programa consiste en un fondo para la contratacin de ejecutivos nancieros que asesoren a las mipymes para acceder al crdito de los intermediarios nancieros autorizados por el Fondo PYME, as como para la correcta administracin y manejo de la informacin nanciera de sus negocios. Los asesores nancieros realizan tres funciones. La primera es de diagnstico y consiste en la vericacin de la necesidad de nanciamiento de la empresa, su capacidad de pago y en recomendar el producto nanciero ms adecuado. En segundo lugar el asesor debe apoyar al empresario en la solicitud y trmite del nanciamiento y por ltimo darle seguimiento para vericar que el nanciamiento haya sido otorgado.
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(c)
Programa de capital semilla
En este caso se trata un programa para apoyar el nacimiento de empresas con los fondos necesarios para que los emprendedores puedan empezar sus actividades o financiar las primeras etapas de formacin o implementacin de una empresa. En Mxico, los esquemas de capital semilla y de riesgo han sido casi inexistentes. A la fecha existen dos programas de este tipo: el Sistema Nacional de Incubadoras de la SE, en el marco del cual se establecieron 220 de estos centros en todo el pas, y el Programa de Emprendedores CONACYT- NAFIN. La base del primer programa es el sistema de incubadoras. Este programa fue dirigido por la Fundacin Mexicana para la Innovacin y Transferencia de Tecnologa en la Pequea y Mediana Empresa (FUNTEC) durante la presidencia de Fox y ahora est a cargo del club de inversionistas Innovateur. El segundo programa consiste en un apoyo econmico en forma de capital. El CONACYT y la NAFIN participan como socios minoritarios, con un mximo de 7.000.000 de pesos o el 20% del valor del proyecto, segn cul de estas cifras sea menor. Los fondos provienen del presupuesto del CONACYT, que analiza el mrito cientfico y tecnolgico del proyecto. La NAFIN se encarga de la asistencia financiera, la validacin del plan de negocios y el apoyo al emprendedor para conseguir fondos adicionales de inversionistas privados. Hasta 2006 haba 19 inversiones para las que se contaba con un promedio de 5.000.000 de pesos por proyecto y con recapitalizaciones en cuatro de ellos. Los programas de Acceso al financiamiento aportan el 24% del Fondo PYME y si se consideran los fondos del CONACYT el 9% de los fondos pblicos para la pyme. Los fondos de garanta reciben el 54,5% de los fondos para financiamiento, seguidos por los fondos de financiamiento para capital semilla. Si se considera el factor de complementariedad, la proporcin en la derrama total casi se invierte. Los fondos de financiamiento para capital semilla generan el 50,4% de la derrama y los fondos de garanta el 37,3% (vase el cuadro VII.14).
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Cuadro VII.14 RECURSOS ASIGNADOS AL ACCESO A FINANCIAMIENTO (En miles de pesos) Recursos Fondo Pyme Extensionistas nancieros Fondos de garanta Intermediarios nancieros no bancarios Fondos de nanciamiento (capital semilla) Opcin PYME Capacitacin y consultora Elaboracin de metodologas contenidos Estudios y proyectos Total 120 014,1 797 772,2 4 684 447 250 30 000 60 437,2 490 2 616 1 463 263,5 Participacin total (Porcentaje) 8,2 54,5 0,3 30,6 2,1 4,1 0,0 0,2 100,0 ndice de complementariedad 0,32 0,15 1,01 1,77 0,00 0,65 0,12 1,10 0,64 Recursos concurrentes 158 418,6 917 438,0 9 430,4 1 238 882,5 30 000 99 721,4 548,8 5 493,6 2 459 933,3 Participacin total (Porcentaje) 6,4 37,3 0,4 50,4 1,2 4,1 0,0 0,2 100,0
(d)
Crdito a las pymes por medio del SINAFIN
El crdito a las pymes en el programa de garantas se canaliza mediante dos tipos de intermediarios: nancieros y nancieros no bancarios (o nancieros especializados). Son intermediarios nancieros las instituciones de banca de desarrollo y de banca mltiple, las organizaciones auxiliares de crdito, las instituciones nacionales de seguros y anzas y dems instituciones o entidades facultadas por la legislacin mexicana vigente. Los intermediarios nancieros no bancarios son las entidades de fomento pblicas, privadas o mixtas constituidas como deicomisos o fondos de fomento, que tengan como propsito apoyar a las microempresas y pymes, las uniones de crdito, las sociedades nancieras de objeto limitado, las sociedades nancieras populares, las sociedades de ahorro y crdito popular, arrendadoras y otras que la legislacin mexicana vigente faculte para realizar intermediacin nanciera. El nanciamiento otorgado a las pymes por las instituciones nancieras fue de 33.209,9 millones de pesos entre 2003 y 2005. Los bancos otorgaron el 98% de ese monto y las instituciones no bancarias el restante 2%. Por tamao, la microempresa recibi el 46% del crdito bancario, con 95.420 operaciones atendidas, que corresponden al 58% del total atendido por los bancos. Las pequeas y medianas empresas recibieron el 28% y el 26% por ciento, respectivamente, del crdito bancario, con 42.063 y 26.548 operaciones (vase el cuadro VII.15).
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Cuadro VII.15 SISTEMA NACIONAL DE FINANCIAMIENTO, 2003-2005 (En pesos) Operaciones Micro Pequea Mediana Financieros especializados Bancos Total Financieros especializados Bancos Total Financieros especializados Bancos Total 3 246 95 420 98 666 484 42 063 42 547 14 Total 3 744 Micro 501 199 968 15 032 317 833 Pequea 170 669 701 Derrama a Mediana 19 082 969 Total 690 952 638
26 548 164 031 26 562 167 775
8 982 811 354 8 503 854 553 32 518 983 740
15 533 517 801 9 153 481 055 8 522 937 522 33 209 936 378
Porcentajes 3,3 96,7 100,0 86,7 58,2 58,8 1,1 98,9 100,0 12,9 25,6 25,4 0,1 99,9 100,0 0,4 16,2 15,8 2,2 97,8 100,0 100,0 100,0 100,0 3,2 96,8 100,0 72,5 46,2 46,8 1,9 98,1 100,0 24,7 27,6 27,6 0,2 99,8 100,0 2,8 26,2 25,7 2,1 97,9 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la Secretara de Economa y SINAFIN. a Derrama: fondos asignados+fondos asignados*ndice de complementariedad.
Segn los datos el 97% del crdito se destina a capital de trabajo, en tanto que el 3% restante se dedica a las adquisiciones de equipos. Llama la atencin que los bancos tienen la menor proporcin del total de crditos de este ltimo tipo (98%) y slo el 2,1% corresponde a compra de equipos, comparado con una proporcin sustancialmente mayor de la cartera de las instituciones nancieras especializadas (40,6%). La participacin de stas en el total de fondos es del 29% en comparacin con el 71% de los bancos. Cinco instituciones nancieras especializadas contribuyen con el 85% del crdito para la adquisicin de equipos (vase el cuadro VII.16).
Cuadro VII.16 FINANCIAMIENTO A LAS PYMES: PROGRAMA DE GARANTAS (En pesos) Uso de los crditos otorgados Capital de trabajo Adquisiciones de equipo Total Uso de los crditos otorgados Capital de trabajo Adquisiciones de equipo Total Capital de trabajo Adquisiciones de equipo Total Financieros especializados Operaciones 2 635 1 109 3 744 Financieros especializados 70,4 29,6 100,0 1,6 21,1 2,2 Bancos Operaciones 159 896 4 135 164 031 Bancos 97,5 2,5 100,0 98,4 78,9 97,8 Total Operaciones 162 531 5 244 167 775 Porcentajes Total 96,9 3,1 100,0 100,0 100,0 100,0 Financieros especializados Fondos 410 229 546 280 723 092 690 952 638 Financieros especializados 59,4 40,6 100,0 1,3 28,7 2,1 Bancos Fondos 31 820 981 479 698 002 261 32 518 983 740 Bancos 97,9 2,1 100,0 98,7 71,3 97,9 Total Fondos 32 231 211 025 978 725 353 33 209 936 378 Total 97,1 2,9 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos de la Secretara de Economa y SINAFIN.
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Dado que la cobertura de casi todos los bancos es nacional, todos los estados tienen la posibilidad de recibir el crdito bancario con garanta. Sin embargo, como era de esperarse dadas las desigualdades regionales del pas, cuatro estados reciben el 45% del crdito en tanto que otros reciben una proporcin pequea. Por ejemplo, Tlaxcala, Campeche, Baja California Sur, Tabasco, Colima, Quintana Roo, Oaxaca, Morelos y Chiapas reciben menos del 0,1% del total cada uno.
G. Conclusiones: evaluacin de la poltica de apoyo a la PYME

Los programas examinados han sido evaluados por instituciones externas como parte del cumplimiento de las reglas de operacin, lo cual constituye un avance con respecto a perodos anteriores15. En la ltima evaluacin del Fondo PYME (Instituto de Ingeniera, 2007) se seala que uno de los aciertos del fondo consiste en haber establecido una estructura para dirigir las actividades de fomento del desarrollo econmico y empresarial en el pas. En un estudio de la OCDE sobre las pymes en Mxico (OCDE, 2006) se da una serie de indicaciones para mejorar la implementacin de las polticas, a saber: i) mayor revisin del gasto pblico realizado por el gobierno federal, los estados y las autoridades locales para identicar las reas de los programas que tienen mayor efecto en la eciencia de la pyme; ii) ms coordinacin entre los programas, por ejemplo entre los centros de desarrollo empresarial, los CAPS y los Centros PYME Exporta; iii) promocin de la capacidad de los estados y las autoridades locales para absorber los impulsos federales y las iniciativas de poltica; iv) difusin ms adecuada de las distintas polticas entre las empresas, y v) realizacin de evaluaciones exhaustivas y sistemticas que incluyan no solamente los resultados en trminos de empresas atendidas, sino tambin las repercusiones en las mismas. Los estudios mencionados y el anlisis realizado hasta ahora permiten proponer algunas recomendaciones. En cuanto a la lnea de innovacin y desarrollo tecnolgico, las autoras concuerdan con el estudio de la OCDE sobre la necesidad de programas que ofrezcan ms soluciones a las empresas y relativamente menos capacitacin. Este es el caso de los Centros de Desarrollo. Asimismo, se necesitan centros de desarrollo tecnolgico e instituciones
15
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Facultad de Economa, 2001; El Colegio de Mxico, 2001; Instituto Politcnico Nacional, 2002-2003 y el Instituto de Ingeniera de la UNAM, 2005 y 2006.
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que los apoyen, pues son casi inexistentes en las reas rurales pobres, en especial en los estados del sudeste. Es necesario fortalecer la integracin horizontal entre los distintos agentes mejorando los ujos de informacin entre los laboratorios de innovacin en universidades y centros de investigacin, las incubadoras de negocios, los centros de desarrollo y las aceleradoras y entre los programas de capacitacin, a n de evitar duplicidades y construir sinergias colectivas. Debido a que la interaccin entre los centros de investigacin y las empresas es insuciente, se requiere una poltica en el sector acadmico que apoye a los investigadores y les facilite esta vinculacin, orientndolos acerca de los aspectos de mercado involucrados en su investigacin. Asimismo, sera importante establecer estmulos para que las empresas se acerquen a los centros de investigacin, por ejemplo otorgando montos mayores o condiciones ms favorables cuando sus proyectos supongan esta vinculacin. Por ltimo, los indicadores relativos a esta lnea estratgica muestran la insuciencia de recursos. En el ejercicio 2006 se otorg apoyo solamente al 35,4% de los proyectos presentados. Otro ejemplo ilustrativo es el del Fondo Sectorial del CONACYT y la Secretara de Economa, cuya demanda no atendida ha tenido una relacin de 18 a 1, 6 a 1, 7 a 1 y 10 a 1 en los ltimos cuatro aos que se analizan en el Informe, respectivamente16. Por lo tanto es necesario incrementar los recursos para esta lnea o hacer un mayor esfuerzo de convocatoria para que otras instituciones y empresas se sumen a esta labor. Con respecto a la articulacin productiva regional y sectorial, es necesario dar mayor atencin a las regiones menos prsperas, lo cual no signica que se abandone a las otras. Por otra parte, a juicio de las autoras se necesita un mayor trabajo de concertacin por parte de las autoridades locales para que las grandes empresas incorporen a las pymes en sus cadenas de valor. En Mxico existen empresas grandes que podran hacer ms en este sentido. Al mismo tiempo, y en contraste con otros pases donde hay polticas explcitas en este sentido, existe un recurso para apoyar a las pymes que en Mxico est subutilizado: el poder de compra del sector pblico. La ley de adquisiciones mexicana no constituye un instrumento para apoyar a las pymes como proveedoras del sector pblico. A menudo, el responsable de la decisin de compra tiene una visin de corto plazo basada en el precio e ignora que tambin en las empresas privadas la decisin de establecer relaciones estables de proveedura es un objetivo vlido y eciente en el largo plazo.
16
Consejo de Ciencia y Tecnologa, Informe anual, 2006, pg.161.
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En relacin con el acceso al mercado, son vlidas las sugerencias del estudio de la OCDE de incorporar esquemas de riesgo compartido y herramientas para ampliar las actividades de innovacin y desarrollo que permitan realizar exportaciones de alto valor agregado, crear redes entre exportadores reales y potenciales para explotar posibles economas de escala en las transacciones mundiales e incluir la integracin de las pymes a las cadenas de las empresas multinacionales como medio para acceder a los mercados internacionales, as como aumentar los fondos. En cuanto al acceso al crdito, el mayor mrito del SINAFIN fue destrabar el crdito a la pyme, que antes era casi inexistente. Sin embargo, es posible mejorar en varios aspectos, de los cuales los ms urgentes son: i) Los fondos de garantas deben dar atencin a los crditos para la compra de equipos, que han sido apenas el 2% del total. Debera solicitarse a los bancos que establezcan programas especcos de capital para ese n. ii) El programa de garantas se debe concentrar ms en determinados sectores y tipos de crdito, como en el caso del software con HIR Pyme o las inversiones para prevenir la contaminacin con el Fondo para Proyectos de Prevencin de la Contaminacin (FIPREV)17. Por una parte, sera recomendable que las lneas de que gozan estas instituciones se ampliaran, porque su incidencia todava es limitada. Por otra, sera deseable contar con este tipo de programas en otras sociedades nancieras de objeto limitado. Es decir, en la medida en que el sistema bancario ha sido reacio a dar este tipo de crditos, es necesario apoyar a estas instituciones para que cumplan sus funciones. En el caso de las uniones de crdito que cuentan con infraestructura y un conocimiento profundo de las mipymes de sus regiones de inuencia, los prstamos otorgados son apenas el 5% del total canalizado mediante el Programa de Garantas. Se ha sugerido facilitar a estas instituciones el acceso al nanciamiento de la banca de desarrollo mediante la expedicin de pagars. Para lograr este objetivo se propone que estos recursos sean administrados por la Secretara de Economa y se asignen previa calicacin que las uniones de crdito otorgan de la propia Secretara y el Consejo Mexicano de Uniones de Crdito. En otras palabras, se trata de incluir el nanciamiento y los esquemas de garantas lquidas entre las facultades de la Secretara de Economa. Los programas de capital semilla constituyen un avance real, aunque tambin puede decirse que sus logros son todava muy limitados. Para
17
HIR Pyme es una Sociedad Financiera de Objeto Limitado (SOFOC) especializada en apoyar a pequeos y medianos empresarios a travs de crditos.
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incrementar los crditos para capital semilla sera oportuno crear nuevos instrumentos de apoyo especcos para la inversin en capital de riesgo por parte de clubes de inversionistas, impulsar la creacin de clubes de inversionistas certicados que se comprometan a invertir inmediatamente despus de su constitucin, establecer programas para que los fondos federales, estatales y municipales participen -siempre en conjunto con los clubes-, en inversiones en capital de riesgo de las mipymes y generar incentivos scales a la inversin en capital de riesgo. Algunos especialistas en el tema sugieren crear un deicomiso de inversin de al menos 25 millones de pesos para ejemplicar las bondades del esquema (Brown y Domnguez, 2006). Sin desdear el esfuerzo realizado, puede decirse que buena parte de los problemas de las distintas lneas se relacionan con la insuciencia de fondos, dada la magnitud del rezago estructural de las pymes. Por otra parte, hay indicios de que las empresas atendidas por los programas analizados son menos de las contabilizadas debido a que se us un mtodo impreciso. Segn el Libro blanco del Fondo PYME, en los tres aos considerados se brind apoyo a 473.611 empresas (157.000 por ao)18. Al comparar las 177.233 empresas atendidas en 2004 con los 884.835 establecimientos que guran en el censo industrial de 2003, excluidas las microempresas de dos o menos empleados, se atendi al 20% de los establecimientos. Sin embargo, es necesario sealar que los programas de crdito registran las operaciones realizadas (55.600 operaciones por ao en promedio) y no el nmero de empresas atendidas. As, en la medida en que las cifras del Libro blanco incluyen la informacin de estas instituciones nancieras, puede concluirse que el nmero de empresas atendidas es mucho menor que el indicado. Tal como se seala en la evaluacin del Instituto de Ingeniera, una dimensin que no se ha explicitado en la estructura del Fondo PYME corresponde a las prioridades sectoriales, tanto a escala regional como nacional (Instituto de Ingeniera, 2007). En este sentido, si se diera mayor participacin a los subcomits estatales del Fondo PYME sera posible incorporar las prioridades sectoriales que dena cada entidad federativa. En el estudio de la OCDE tambin se seala la necesidad de reconocer las diferencias regionales y sectoriales de la micro, pequea y mediana empresa para mejorar la ecacia de la asistencia federal (OCDE, 2006). Para terminar, puede decirse que en Mxico se han dado pasos importantes hacia la construccin de una poltica integral para la pyme: se realizaron innovaciones institucionales para lograr interconexiones, se
18
Segn el Libro blanco, se atendi a 177.393 empresas en 2004, 130.281 en 2005 y 165.937 en 2006.
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alcanz una mayor coordinacin entre niveles de gobierno y empresas, se disminuy el endmico problema de la descentralizacin y se atendieron lneas antes olvidadas, como en el caso de la creacin de empresas y la innovacin. Por ltimo, y no menos importante, se resolvi el problema del crdito a la pyme. Sin embargo, todava queda mucho por hacer para tener una poltica integral para este tipo de empresa y desarrollar una masa crtica de empresas que impulse el incremento de la competitividad de las pymes.
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Captulo VIII
Polticas e instituciones de apoyo a la micro y pequea empresa (MYPE) en el Per

Fernando Villarn
A. Introduccin
En el Per no existen polticas ni instituciones especializadas en la pequea y mediana empresa (pyme) sino polticas e instituciones de promocin y apoyo a la micro y pequea empresa (mype). Esto no es capricho de un gobierno ni un afn de diferenciacin del Per, sino que tiene fundamentos en la gran presencia de la microempresa como estrato mayoritario del sector empresarial privado, no solo en nmero de empresas sino tambin en el empleo y en el signicativo aporte al producto interno bruto (PIB) que, de hecho, es mayor que el de las pymes. Es cierto que un porcentaje signicativo de las microempresas son informales, tienen bajos niveles de productividad y, por lo tanto, se ubican en la frontera de la pobreza, y aun de la pobreza extrema pero, por otro lado, un nmero an ms signicativo de ellas tienen mayores niveles de productividad (entre medio y medio bajo), capacidad de crecimiento y articulacin, y son mayoritariamente buenos sujetos de crdito del sistema de micronanzas, as como clientes estables de las instituciones de servicios de desarrollo empresarial. En el Per se decidi
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que estas microempresas no podan ni deban ser parte de programas de lucha contra la pobreza, llenos de subsidios y paternalismo; se opt por hacerlas parte de programas de promocin empresarial respetando, en lo posible, las leyes del mercado. Las instituciones de promocin privadas y algunas instituciones pblicas se orientaron, a lo largo de los ltimos veinte aos, a apoyar y dar servicios nancieros y no nancieros a las microempresas, que reaccionaron positivamente a esta oferta. Cuando el Estado, en la dcada de 1990, comenz a disear y aplicar polticas pblicas de promocin a las empresas de pequea dimensin no pudo ignorar esta realidad institucional amplia, diversicada y signicativa. Es decir, tanto a nivel de la estructura productiva como a nivel de la institucionalidad de apoyo, ya exista una realidad que impona la necesidad de polticas pblicas para la microempresa. Las primeras instituciones creadas por el Estado para promover y apoyar a las empresas de pequea dimensin tuvieron esta orientacin. En 1997, se cre la ms importante institucin estatal de apoyo a este sector: la Comisin de Promocin de la Pequea y Micro Empresa (PROMPYME)1. Vemos tambin la misma tendencia en el campo nanciero, con la creacin y regulacin de las instituciones de micronanzas, as como en el sector privado donde en 1990 se crea el Consorcio de Organizaciones Privadas de Promocin al Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa (COPEME). En la dcada de los ochenta ya se haban creado las primeras instituciones de micronanzas. Esta orientacin se consolida en forma denitiva a partir de 2001 con la creacin del Viceministerio de Promocin del Empleo y la Micro y Pequea Empresa en el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE), y la Ley de Promocin y Formalizacin de la Micro y Pequea Empresa (Ley MYPE nm. 28015 de 2003)2. Por estas razones, tanto el ttulo como el foco de este documento estn orientados a la micro y pequea empresa (mype).
1
De hecho, en el Per, durante muchos aos pyme significaba pequea y micro empresa, y no pequea y mediana empresa como en otros pases de la regin; solo en aos recientes (a partir de 2001-2002) se comienza a hablar ms propiamente de mype (micro y pequea empresa). Este trabajo fue elaborado en diciembre de 2007, cuando todava estaban vigentes la Ley 28015 (Ley de Promocin y Formalizacin de las Mypes) y la Ley 27711 (Ley Orgnica del MTPE), que otorgaban el liderazgo del sector mype al Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE). En octubre de 2008, el Congreso de la Repblica aprob una norma que transfiere las funciones de promocin de las mypes del MTPE al Ministerio de la Produccin (PRODUCE); esta norma fue tan intempestiva que motiv la renuncia del Ministro de Trabajo, Mario Pasco Cosmpolis, en protesta por el cambio. La implementacin de estos cambios tomar 60 das o ms, por lo que no queda claro qu competencias quedarn en el MTPE y cules pasarn al Ministerio de la Produccin.
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B. Situacin general de la micro y pequea empresa3

1. Deniciones para cada estrato empresarial
Los criterios para denir la micro y pequea empresa se especican en la Ley 28015 (Ley de Promocin y Formalizacin de la Micro y Pequea Empresa) de 2003. No existe en la legislacin peruana una denicin para la mediana y gran empresa. Sin embargo, a partir de los criterios que utilizan en la prctica algunos organismos ociales, como la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), la Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores (CONASEV) y la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE) se puede construir un esquema que permite denir tambin a la mediana y gran empresa. En el Per no se establecen criterios sectoriales para denir los tamaos, es decir, las deniciones son multisectoriales. Las variables que se utilizan para denir y diferenciar a las empresas por su tamao son: i) el nmero de personas empleadas (incluyendo al propietario y los trabajadores familiares no remunerados) y ii) las ventas anuales brutas (expresadas en Unidades Impositivas Tributarias (UIT))4. De acuerdo a estos criterios, las deniciones son las siguientes5: Segn el nmero de empleados: - Microempresa: entre 2 y 10 - Pequea empresa: entre 11 y 50 - Mediana empresa: entre 51 y 2506 - Gran empresa: ms de 250 Segn ventas brutas anuales: - Microempresa: inferior a 150 UIT (a 2006, equivale a 510.000 soles o 154.000 dlares).
A lo largo de esta seccin y las siguientes se hace referencia, en algunas oportunidades, a valores en soles. A fin de dar mayor claridad al lector, a continuacin se presentan las tasas de cambio promedio anual del sol con respecto al dlar: ao 2000 3.490; ao 2001 3.507; ao 2002 3.517; ao 2003 3.478; ao 2004 3.413; ao 2005 3.296; ao 2006 3.274; ao 2007 3.128; ao 2008 2.924. En 2006, tomado como referencia para el estudio, su valor era de 3.400 soles (tambin conocidos como nuevos soles). Los parmetros para la micro y la pequea empresa (tanto en nmero de empleados como en ventas brutas) estn estipulados en la Ley 28015 mientras que los parmetros para la mediana y gran empresa son referenciales. El lmite de 250 empleados para la mediana empresa es utilizado por COFIDE S.A. y algunos bancos privados, as como por algunos investigadores del sector.
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- Pequea empresa: entre 150 y 850 UIT (a 2006, equivale a 2.890.000 soles u 876.000 dlares). - Mediana empresa: entre 850 UIT y 11.650 UIT (equivalentes a 39.610.000 soles o 12 millones de dlares). - Gran empresa: superior a 11.650 UIT (equivalentes a 39.610.000 soles o 12 millones de dlares). En sentido estricto, en el Per las mypes comprenden aquellas empresas que tienen entre 2 y 50 empleados y cuyas ventas son menores a 876.000 dlares anuales. Por su parte, las pymes seran todas aquellas empresas que tienen entre 11 y 250 empleados y entre 154.000 y 12 millones de dlares en ventas anuales. Finalmente, las mipymes (micro, pequeas y medianas empresas) seran aquellas empresas que tienen entre 2 y 250 empleados y menos de 12 millones de dlares de ventas anuales.
2.
Participacin de los diversos estratos empresariales en el nmero de empresas, el empleo y el producto interno bruto (PIB)
La medicin de la presencia de las empresas de pequea dimensin en el Per y en buena parte de Amrica Latina ha estado siempre rodeada de un alto grado de dicultad, pues una porcin de este universo se encuentra en la informalidad y, por lo tanto, escapa a la medicin de los organismos del Estado. Este argumento es mucho ms relevante si se trata de microempresas ya que la mayora son informales y trabajadores independientes. Otro problema para medir la presencia de estos sectores empresariales ha sido que las estadsticas de algunas entidades pblicas fueron desactivadas como parte del esfuerzo de simplicacin de trmites para las unidades econmicas de pequea dimensin. Este es el caso del Ministerio de la Produccin (PRODUCE) que dej de pedir informacin por medio del Registro de Productos Industriales Nacionales (RPIN). En el cuadro VIII.1 se muestran los cuatro estratos empresariales segn tamao de empresa, junto con otros sectores de la poblacin econmicamente activa (PEA) del pas, como el sector pblico y los trabajadores independientes. Esto permite tener una visin de conjunto que resulta necesaria, dada la gran heterogeneidad econmica del caso peruano.
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Cuadro VIII.1 PER: PRINCIPALES VARIABLES, SEGN TAMAO DE EMPRESA, 2006 Categora Sector privado Gran empresa Mediana empresa Pequea empresa Microempresa Sector pblico Independientes Trabajadores del hogar Total Nmero de empresas 3 229 197 800 b 10 918 c 49 728 3 167 751 Porcentaje 100,00 0,02 0,34 1,54 98,09 Empleo poblacin econmicamente activa (PEA) 10 128 859 544 924 646 954 1 065 057 7 871 924 1 058 202 2 642 633 550 615 14 380 309 Porcentaje 70,4 3,8 4,5 7,4 54,7 7,4 18,4 3,8 100,0 PIB a (en porcentaje) 82 30 18 9 25 9 7 2 100
3 229 197
100,00
Fuente: Cecilia Lvano, Actualizacin de estadsticas de la mype, Lima, Direccin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE), 2007.
a
Porcentajes de contribucin al PIB estimados sobre la base del trabajo de SASE (2001), considerando la PEA empleada en cada estrato y sus productividades relativas. Estimaciones sobre la base de informacin de la Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores (CONASEV), la Bolsa de Valores de Lima, la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT): Principales contribuyentes y Peru: The Top 10,000 companies, publicado por Peru Top Publications. Calculado como diferencia de las cifras proporcionadas por Lvano (2007) para la mediana y gran empresa (11.718).
De acuerdo a estas cifras, el sector de las mypes en el Per incluye a 3.217.479 empresas, que representan el 99,63% del total y generan 8.936.981 empleos, que a su vez representan el 62,1% del total de la PEA y contribuyen al 34% del producto interno bruto (PIB). Por su parte, el sector de las pymes est compuesto por 60.646 empresas, es decir el 1,88% de todas las empresas del pas; genera 1.712.011 puestos de trabajo o el 11,9% del empleo nacional, y contribuye al 27% del PIB. Claramente el sector de las mypes es ms signicativo en trminos de nmero de empresas, empleos e incluso de porcentaje del PIB, aunque en esta ltima variable las pymes se acercan. El tamao medio de cada estrato empresarial (dividiendo el nmero de empleados entre el de empresas) es el siguiente: Microempresa: 2,5 empleados Pequea empresa: 21,4 empleados Mediana empresa: 59,3 empleados Gran empresa: 681,2 empleados El 75% de los trabajadores de pequeas empresas no accede a benecios sociales, porcentaje que se eleva al 94% en el caso de las microempresas. Adems, casi la tercera parte de quienes trabajan en las microempresas son familiares no remunerados.
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El ingreso laboral mensual medio de los trabajadores asalariados de las pequeas empresas es de 827 soles a nivel nacional, mientras que en el caso de las microempresas es 418 soles, es decir, inferior incluso al salario mnimo vital (500 soles o 152 dlares mensuales en 2006). De acuerdo a la SUNAT, en 2006 el salario mensual medio de los trabajadores dependientes de las empresas medianas y grandes ascendi a 1.813 soles, ms del doble del de las pequeas empresas y cuatro veces superior al de las microempresas.
3.
Distribucin geogrca y presencia de la micro, pequea y mediana empresa en los principales sectores econmicos
Lvano (2007) seala que el 42% de las mypes se ubica en reas urbanas y el 58% en reas rurales. Las pequeas empresas tienen una presencia ligeramente mayor en el mbito rural, mientras que las medianas estn ms concentradas en el rea urbana. Sin embargo, el promedio de los tres estratos est claramente dominado por la microempresa.
Cuadro VIII.2 PER: DISTRIBUCIN DE LAS MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS (MYPES), SEGN UBICACIN, 2006 Tamao Micro Pequeas Total Total de empresas 3 167 751 49 728 3 217 479 Porcentaje en reas urbanas 42,1 39,0 42,0 Porcentaje en reas rurales 57,9 61,0 58,0
De acuerdo a Lvano (2007) aproximadamente el 59% de las empresas en los tres estratos (micro, pequeas y medianas) realiza actividades extractivas, principalmente agricultura y, en menor medida, pesca y minera. Le siguen en importancia el comercio con el 20% y los servicios con el 12%. La actividad industrial tiene un porcentaje relativamente bajo de la produccin total (7%). De los tres estratos, la mediana empresa es la que tiene una presencia ms signicativa en el sector industrial (15%).
Cuadro VIII.3 PER: DISTRIBUCIN DE LAS EMPRESAS POR TAMAO Y SECTOR DE ACTIVIDAD, 2006 Tamao Micro Pequeas Medianas Total Nmero de empresas 3 167 751 49 728 10 918 3 228 397 Porcentaje agrcola 59,5 47,9 28,01 59,1 Porcentaje de comercio 19,7 23,0 32,0 19,9 Porcentaje de servicios 12,0 16,3 19,0 12,1 Porcentaje de industria 6,6 7,9 15,0 6,7 Porcentaje de construccin 2,2 4,9 6,0 2,2
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Cuando se incluyen en las estadsticas las actividades rurales y microempresariales, la agricultura ocupa un lugar importante en el nmero de unidades productivas, seguida del comercio y los servicios; la industria y la construccin quedan mucho ms lejos. Se demuestra as el carcter primario y terciario de estos estratos empresariales, junto con la extrema debilidad del sector secundario, que da el mayor valor agregado y empleo.
4.
Las exportaciones de los diversos estratos empresariales
El nmero de empresas exportadoras se ha incrementado en los ltimos aos hasta alcanzar 6.434 empresas en 2006, segn el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR). Segn esa fuente, en los dos ltimos aos aproximadamente el 65% de las empresas export menos de 100.000 dlares cada una; el 25% lo hizo por un valor entre 100.000 dlares y un milln de dlares y el restante 10% por un valor que superaba el milln de dlares. Al no disponer de datos desagregados de exportaciones segn tamao de empresa (de acuerdo a las deniciones de la seccin B.1 de este captulo), en el Per se utiliza una metodologa que, considerando los montos exportados, establece las siguientes equivalencias: i) las micro y pequeas empresas exportadoras son las que exportan menos de 100.000 dlares; ii) las medianas empresas exportadoras son las que exportan menos de un milln de dlares, y iii) las grandes exportadoras son las que exportan ms de un milln de dlares7. Es ciertamente una metodologa cuestionable porque no considera el tamao de la empresa sino el de la exportacin, pero brinda una aproximacin que sirve para tener una idea de la participacin de los diversos estratos en el comercio exterior. Sobre la base de esta metodologa se estim que el nmero de microempresas exportadoras se ha ido incrementando a lo largo de los ltimos aos, hasta alcanzar una cantidad aproximada de 4.100 empresas, es decir, un 65% del total de las empresas exportadoras. Las medianas empresas seran aproximadamente 1.660, lo que representa el 25% del total de empresas exportadoras, y, por ltimo, habra unas 600 grandes empresas que representan el 10% del total de empresas exportadoras.
Ello no solamente guarda cierta lgica con la definicin del tamao de empresas segn ventas brutas anuales (presentada en la seccin B.1), sino con la informacin de PROMPYME en el sentido de que el nmero de mypes que exportaron durante 2002, 2003 y 2004 fueron 2.895, 3.139 y 3.516, respectivamente. Al dividir estas cantidades entre el total de empresas se obtiene un porcentaje que se aproxima bastante al 65%.
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En cuanto al valor de las exportaciones, de acuerdo a MINCETUR se ha incrementado sostenidamente en los ltimos aos hasta alcanzar un valor total de las exportaciones para todo el pas de 23.431 millones de dlares en 2006. Asimismo, segn la Comisin de Promocin de la Pequea y Micro Empresa (PROMPYME) las mypes exportaron, durante 2002, 2003 y 2004, un valor de 182 millones de dlares, 205 millones de dlares y 271 millones de dlares, respectivamente. Esto signicara que la participacin de las mypes en el volumen total de exportaciones sera menor al 2%.
5.
La informalidad en los diversos estratos empresariales
La Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) tena 892.155 empresas registradas como contribuyentes en 2006, de las cuales el 1,3% corresponda a grandes y medianas (con ventas anuales superiores a 850 UIT) y el 98,7% a micro y pequeas (con ventas inferiores a esa cantidad)8.
Cuadro VIII.4 INFORMALIDAD EN LA ECONOMA PERUANA, 2006 Categora Sector privado Gran empresa Mediana empresa Pequea empresa Microempresa Sector pblico Independientes Trabajadores del hogar Total Nmero de empresas 3 229 197 800 b 10 918 c 49 728 3 167 751 Porcentaje 100 0,02 0,34 1,54 98,09 Empresas formales a 892 155 800 10 372 34 466 846 517 Porcentaje 27,6 100 95 d 69,3 26,7 90 e 13 f 5g
3 229 197
100
892 155
a
Se considera empresas formales a aquellas que estn registradas y pagan algn tipo de tributo. Datos obtenidos sobre la base de la informacin de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT). Estimaciones sobre la base de informacin de la Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores (CONASEV), la Bolsa de Valores de Lima, la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT): Principales contribuyentes y Peru: The Top 10,000 companies, publicado por Peru Top Publications. Calculado como diferencia de las cifras proporcionadas por Lvano (2007) para la gran y mediana empresa (11.718). Los porcentajes son estimados ya que existen algunas empresas medianas que venden su produccin a informales. Los porcentajes son estimados, tomando en cuenta que el 10% de los empleados del sector pblico est bajo el rgimen de servicios no personales, sin benecios sociales. Los porcentajes son estimados, considerando que los independientes tienen la mitad (relativa) de formalidad respecto de las microempresas. Los porcentajes son estimados, considerando que solo las empleadas del hogar que trabajan en hogares de altos ingresos tienen benecios sociales completos.
Para estos efectos, se define como empresa formal aquella que est registrada en la SUNAT y paga regularmente sus impuestos. Esta es una definicin mnima, pues ciertamente hay otros requisitos legales que las empresas deben cumplir para ser consideradas 100% formales.
351
Este es un tema crucial en el Per un pas con alta informalidad y est directamente vinculado a la exclusin econmica, la mala distribucin del ingreso y la inestabilidad social que ahuyenta las inversiones. Por eso mismo, las polticas de apoyo y promocin de las mypes pueden desempear un papel central para encarar y empezar a resolver este complejo problema.
C. Las polticas de promocin y apoyo a las micro y pequeas empresas

Es difcil hablar de una estrategia general de desarrollo productivo en el Per. Lo que el pas tiene es una poltica macroeconmica de estabilidad y atraccin de inversiones, complementada por una poltica comercial de apertura de mercados y fomento de las exportaciones, as como una poltica nanciera moderna y ecaz. La poltica macroeconmica, la poltica comercial y la poltica nanciera son las tres polticas pblicas que se iniciaron en la dcada de 1990 y hasta hoy dominan el panorama de la actuacin del Estado. Frente a ellas, la poltica industrial, la de ciencia, tecnologa e innovacin, la de promocin de las mypes e incluso la poltica de competitividad se ubican en un plano completamente secundario. Si bien estas polticas existen formalmente como tales y tienen instituciones encargadas de disearlas e implementarlas como es el caso del Ministerio de la Produccin (PRODUCE), el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (CONCYTEC), el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) que lidera las polticas del sector de las mypes y el Consejo Nacional de la Competitividad (CNC) tienen una funcin subordinada, con pocos recursos y, sobre todo, poca voluntad poltica de parte del gobierno central. Estas instituciones parecen de segunda categora y, en algunos casos, hasta marginales frente al peso y el poder de las instituciones macroeconmicas, nancieras y comerciales, como el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), el Banco Central de Reserva del Per (BCRP), la SUNAT, la Superintendencia de Banca y Seguros y AFP (SBS) y el MINCETUR.
1.
Breve mirada histrica a las polticas para las micro y pequeas empresas
En los ltimos treinta aos, los sucesivos gobiernos, han promulgado diversas leyes de promocin y fomento de las pequeas y microempresas, que tuvieron escasa aplicacin y efecto en el sector. Hacia nes de los aos noventa, todos los ministerios importantes tenan programas de apoyo a las mypes: el Ministerio de Economa
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y Finanzas (MEF), la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el Ministerio de Agricultura (MINAG), el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE), el Ministerio de Pesquera, el Ministerio de Educacin (MINEDU), el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) y la Primera Vicepresidencia de la Repblica. Cada uno tena sus propios programas y, lo que es ms importante, sus propias polticas y orientaciones, que generalmente eran bastante diferentes a las de los dems ministerios (Villarn y Chncaro, 1998). Cada uno reclamaba su independencia y liderazgo, aduciendo argumentos como la competitividad, la poltica productiva, el apoyo social, la descentralizacin y el desarrollo tecnolgico, de acuerdo al lugar y el sector desde donde se realizaba. Esto, en la prctica, signic un desorden de la promocin y, por lo tanto, un perjuicio para las mypes. Junto con los avances parciales realizados en esas dcadas, a partir de 2001 se realizaron grandes esfuerzos por dotar al Estado de una poltica coherente y amplia de promocin a las mypes. Con el tema del empleo como eje central en el gobierno de Toledo, el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) lider la reforma en este campo9. Estas reformas, que dieron cuerpo a las polticas pblicas que hoy estn vigentes para las mypes, empezaron por introducir cambios en el propio MTPE. Hasta 2001 se denominaba Ministerio de Trabajo y Promocin Social, y se preocupaba principalmente de regular las relaciones laborales, aunque tena algunos programas de empleo y apoyo a las mypes, claramente subordinados al tema laboral. La tarea central consisti en cambiar la orientacin del ministerio, que se dedic principalmente a la promocin del empleo sin abandonar sus responsabilidades en el campo de las relaciones laborales. Para tal efecto: se cre el Viceministerio de Promocin del Empleo y la MYPE y la Direccin General de la Micro y Pequea Empresa; se transri al Ministerio la principal institucin estatal de promocin de las mypes, PROMPYME, que anteriormente estaba adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, y se concentraron algunos de los principales programas de apoyo al sector que estaban dispersos en diversas dependencias y se dio al
El diagnstico de la situacin del empleo en el Per indic que el principal problema no era el desempleo (7% de la PEA) sino el subempleo (55% de la PEA) y que el grueso de los subempleados urbanos se encontraban en el autoempleo, la microempresa y la pequea empresa. Desde el punto de vista de las relaciones laborales, solo el 25% de la PEA tena derechos laborales y beneficios sociales, y el grueso de los trabajadores no tena ninguna proteccin legal. Entonces, era lgico que las prioridades, desde el punto de vista del empleo, se ubicaran claramente en el campo del autoempleo, la microempresa y la pequea empresa.
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Ministerio un claro papel de liderazgo en la promocin pblica de las mypes. As, no solamente se pudo ordenar la dispersin existente en el sector pblico en materia de promocin, sino que se logr construir un solo interlocutor vlido con los actores, principalmente gremios de las mypes e instituciones privadas de promocin.
2.
Marco actual (2007) de las polticas para las micro y pequeas empresas: la Ley 28015
Las polticas pblicas vigentes de promocin a las mypes estn plasmadas en la Ley de Promocin y Formalizacin de las Micro y Pequeas Empresas (Ley 28015), promulgada en 2003. La poltica para las mypes tiene como objetivos: i) desarrollar la contribucin de este sector empresarial a la competitividad del pas; ii) facilitar la formalizacin de las empresas informales; iii) incrementar y mejorar la calidad del empleo; iv) aumentar la productividad y rentabilidad de las mypes; v) ampliar su aporte al PIB; vi) mejorar su participacin en la ampliacin del mercado interno y las exportaciones, y vii) incrementar su contribucin en la recaudacin tributaria. Las orientaciones estratgicas de la poltica estatal para la mype son: i) garantizar un entorno favorable para la creacin, formalizacin, desarrollo y competitividad de las mypes y el apoyo a los nuevos emprendimientos; ii) establecer un marco legal e incentivar la inversin privada, promoviendo y generando una oferta de servicios empresariales destinados a mejorar los niveles de organizacin, administracin, tecnicacin y articulacin productiva y comercial de las mypes, y iii) formular polticas que permitan la organizacin y asociacin empresarial, as como el fortalecimiento de sus gremios representativos para el crecimiento econmico con empleo sostenible. Se design al MTPE como rgano rector del sector de las mypes; se cre el Consejo Nacional para el Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa (CODEMYPE) como rgano de dilogo para debatir, concertar y sugerir al MTPE las polticas, programas y medidas de apoyo y promocin del sector de las mypes, y se crearon los consejos regionales y locales con la misma composicin institucional a nivel de cada una de las 25 regiones existentes en el pas y los gobiernos locales (municipios)10.
10
En el CODEMYPE participan representantes de los gremios principales del sector, del gobierno (principales ministerios), de los organismos privados de promocin de las MYPE, de las universidades y otras instancias relevantes en el apoyo al sector; la cooperacin internacional asiste como invitada.
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Los mecanismos de promocin para el sector de las mypes se agruparon en cinco reas: i) servicios de desarrollo empresarial; ii) servicios nancieros; iii) acceso a los mercados y a la informacin; iv) inversin en investigacin, desarrollo e innovacin tecnolgica, y v) formalizacin y legalizacin de las mypes. Como parte importante de las polticas para el sector de las mypes se estableci un rgimen laboral especial para los trabajadores de las microempresas que tena como losofa otorgar derechos laborales y un mnimo de proteccin a los trabajadores de las mypes. Esta propuesta era parte de la estrategia de formalizacin del sector, mayoritariamente informal.
3.
Polticas nancieras y desarrollo de las micronanzas
El funcionamiento de los bancos e instituciones nancieras se rige por medio de la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgnica de la Superintendencia de Banca y Seguros (Ley 26702), que establece el marco de regulacin y supervisin al que se someten las empresas que operan en el sistema nanciero11. En trminos generales, estos bancos e instituciones se agrupan en banca mltiple e instituciones de micronanzas (IMF), tambin denominadas instituciones nancieras no bancarias. La banca mltiple la integran los bancos comerciales y su funcin es satisfacer las necesidades de nanciamiento de empresas y personas. Debido a cuestiones de rentabilidad y riesgo, los bancos, con excepcin de MiBanco que se constituy en 1998 a partir de una organizacin no gubernamental (ONG) dedicada a otorgar microcrditos no se centran en el mercado de las mypes. Las IMF, que s se dirigen a las mypes, se dividen en tres grupos: las Cajas Municipales de Ahorro y Crdito (CMAC), las Cajas Rurales de Ahorro y Crdito (CRAC) y las Empresas de Desarrollo de la Pequea y Micro Empresa (EDPYME)12. Los crditos otorgados por estas instituciones a las mypes son bsicamente de corto plazo y para capital de trabajo, aunque tambin se estn orientando crecientemente hacia la adquisicin de activos. Las CMAC se crearon en 1980 mediante el Decreto Ley 23039 con el objetivo de atender a los segmentos que no tenan acceso al crdito formal. Son empresas de propiedad de municipalidades, que nancian
11
12
Tambin existe un sector no regulado, que incluye algunas organizaciones no gubernamentales (ONG), que tiene programas de microcrdito, prestamistas individuales, asociaciones de ahorro y crdito, proveedores y empresas prestamistas. Pyme se refiere en este caso a la pequea y microempresa.
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principalmente a las mypes. Segn la ley, el 55% de sus utilidades deben ser reinvertidas y los dividendos destinados a obras sociales en su zona. Las CRAC se crearon en 1992 mediante la Ley 25612 como consecuencia de la disolucin del Banco Agropecuario y la necesidad de cubrir la falta de nanciamiento a la agricultura. No obstante, dada la alta morosidad en este sector, las CRAC han ido orientando su accin crediticia a otros sectores, con el n de diversicar riesgos y mejorar la rentabilidad. Son empresas privadas, que nancian principalmente a las mypes en zonas rurales. Las EDPYME son empresas privadas que buscan promover el desarrollo econmico y social de los sectores sin acceso al crdito formal. Muchas de ellas se constituyen a partir de ONG crediticias que ingresaron al sistema nanciero por incentivos tributarios y reguladores. No estn autorizadas a captar depsitos del pblico. El sistema de micronanzas es uno de los sistemas de promocin a la mype que ms xito ha tenido en el Per. Este sistema aporta una serie de lecciones que pueden entenderse como factores de xito y que, por lo tanto, deben ser tomadas en cuenta en el diseo y la ejecucin de otros sistemas de promocin de las mypes: Las IMF son autosostenibles, es decir, sus ingresos que provienen de las tasas de inters activas superan sus costos de produccin. Las tasas de inters y las comisiones por las operaciones activas y pasivas que realizan se jan libremente de acuerdo al mercado y los costos. La colaboracin entre los sectores pblico y privado (que se plasma en la Ley de Bancos, en la funcin supervisora que cumplen la SBS o la COFIDE como banco de segundo piso que obtiene lneas de crdito nacional e internacional) permite complementar la libertad expresada en el punto anterior con mecanismos de supervisin imparcial y efectiva. Las IMF se especializan en servicios nancieros, dejando de lado otros servicios como capacitacin, asistencia tcnica y mercados. Ello les permite ser ms ecientes, disponer de personal con mayores conocimientos tcnicos (know how), perfeccionar tecnologas nancieras, conocer mejor el comportamiento de los clientes y relacionarse con instituciones complementarias. Las IMF toman sus decisiones tanto las que competen a su organizacin interna como las que tienen que ver con la relacin con sus clientes priorizando criterios tcnicos y transparentes, sin injerencias polticas.
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Los datos actualizados de la banca mltiple y de las IMF acerca de su cobertura a nivel nacional, el volumen y la composicin de crditos y los indicadores de liquidez, solvencia, morosidad y rentabilidad revelan que las IMF no solamente han mostrado un crecimiento sostenido en los ltimos aos, sino que ha venido acompaado de una alta rentabilidad y eciencia, comparables en muchos casos con la banca mltiple. En la actualidad existen 500 ocinas de IMF a nivel nacional en las que trabajan casi 10.000 personas. Las IMF tienen aproximadamente un milln de clientes. La mitad de los crditos otorgados por el sistema nanciero a las mypes proviene de las IMF y la otra mitad, de la banca mltiple. El crecimiento medio anual del nmero de deudores de las IMF en los ltimos seis aos ha sido superior al de los de la banca mltiple. El crecimiento medio anual de los crditos otorgados a las mypes en los ltimos seis aos en las IMF ha sido superior al de los crditos otorgados por la banca mltiple. Los indicadores de liquidez y morosidad de las IMF son similares a los de la banca mltiple, y los indicadores de rentabilidad son incluso mejores. Cabe mencionar que, de acuerdo a la informacin elaborada por The Micronance Information Exchange, el sistema micronanciero peruano ocupara el segundo lugar a nivel mundial (despus de Bangladesh) segn nivel de activos y de cartera de crditos, y el tercero (despus de Bangladesh y la India) tomando en cuenta el nmero de deudores. a) Ocinas, trabajadores y cobertura regional
En agosto de 2007 existan ms de 1.500 ocinas del sistema nanciero a nivel nacional. El 67% perteneca a la banca mltiple y el 33% restante a las IMF. Ambas tienen presencia en todas las regiones, aunque existe una marcada concentracin de la banca mltiple en Lima, a diferencia de lo que ocurre con las IMF13. El sistema nanciero da trabajo a casi 40.000 personas (el 75% en la banca mltiple y el 25% en las IMF).
13
Entre las IMF destacan, por su cobertura, las CMAC de Piura (36 oficinas, 11 regiones), Trujillo (33 oficinas), Arequipa (30 oficinas, 9 regiones), Lima (23 oficinas) y Sullana (20 oficinas), as como la CRAC Nor Per (26 oficinas) y las EDPYME Edyficar (53 oficinas, 10 regiones), Confianza (27 oficinas), Proempresa (21 oficinas) y Efectiva (20 oficinas, 13 regiones).
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Cuadro VIII.5 PER: NMERO DE OFICINAS Y TRABAJADORES DE LA BANCA MLTIPLE Y DE LAS INSTITUCIONES DE MICROFINANZAS, AGOSTO DE 2007 Nmero de instituciones Nmero de ocinas Porcentaje de ocinas en Lima Nmero de trabajadores Nmero de trabajadores por ocina Banca mltiple 12 1 022 65 30 354 29,7 Cajas municipales 13 235 23 5 172 22 Cajas rurales 12 92 14 1 725 18,8 EDPYME 14 173 27 2 647 15,3 Total 51 1 522 39 898 26,2
Fuente: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS).
b)
Clientes
En agosto de 2007 el nmero de clientes (deudores) de la banca mltiple era aproximadamente tres veces superior al de las IMF, en cuyo grupo predominaban los deudores de las CMAC. El crecimiento medio anual del nmero de deudores en los ltimos seis aos ha sido similar en la banca mltiple y las cajas (municipales y rurales) mientras que las EDPYME experimentaron un crecimiento mayor.
Cuadro VIII.6 PER: NMERO DE CLIENTES DE LA BANCA MLTIPLE Y DE LAS INSTITUCIONES DE MICROFINANZAS Y CRECIMIENTO MEDIO ANUAL, AGOSTO DE 2007 Banca mltiple Nmero de clientes (agosto de 2007) Crecimiento medio anual 2001- 2006 (en porcentajes) 3 738 521 19 Cajas municipales 724 640 16 Cajas rurales 142 200 23 EDPYME 365 538 55
Fuente: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS).
c)
Liquidez, morosidad, solvencia y rentabilidad
A junio de 2007, la banca mltiple muestra menor morosidad y mayor solvencia que las IMF. En cambio, su rentabilidad resulta inferior a la de las cajas, y la liquidez tambin es menor que la de las CRAC y las EDPYME. Las CRAC muestran indicadores de liquidez, calidad de la cartera (menor morosidad)14 y, sobre todo, rendimiento, ms positivos que hace seis aos. Las EDPYME tambin han mejorado signicativamente y presentan menor morosidad y mayor solvencia y rentabilidad. Las CMAC, en trminos generales, mantienen los mismos buenos indicadores que mostraban en 2001.
14
El nivel de morosidad similar entre las instituciones financieras no bancarias y la banca mltiple refleja que las mypes (principal pblico objetivo de las instituciones financieras no bancarias) pueden ser consideradas como buenos sujetos de crdito, que cumplen puntualmente sus compromisos asumidos. Asimismo, el mayor nivel de morosidad en las CRAC se explica porque son instituciones que brindan ms crdito al sector agropecuario.
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Respecto a la rentabilidad, el indicador ms utilizado es la rentabilidad sobre patrimonio (return on equity (ROE)). Se destaca la rentabilidad de las CMAC (28% anual) respecto del resto de las instituciones nancieras, como la banca mltiple, que llega al 24% anual.
Cuadro VIII.7 PER: INDICADORES DE LIQUIDEZ, MOROSIDAD, SOLVENCIA Y RENTABILIDAD, DE LA BANCA MLTIPLE Y DE LAS INSTITUCIONES DE MICROFINANZAS Banca mltiple 40,80 39,63 2,58 10,54 8,40 8,00 23,86 3,01 Cajas municipales 39,40 64,51 4,57 5,37 4,80 5,25 28,12 28,83 Cajas rurales 47,70 32,95 6,57 16,50 5,70 5,68 24,85 2,39 EDPYME
Liquidez en moneda extranjera a junio de 2007a Liquidez en moneda extranjera a diciembre de 2001 Morosidad a junio de 2007b Morosidad a diciembre de 2001 Solvencia a junio de 2007c Solvencia a diciembre de 2001 Rentabilidad 2006d Rentabilidad 2001
a b c d
4,52 7,86 4,30 2,14 12,92 3,76
Fuente: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS). Liquidez = activo corto plazo/pasivo corto plazo. Morosidad = cartera atrasada (vencida y cobranza judicial)/crditos directos. Solvencia = apalancamiento (pasivo/patrimonio). Rentabilidad = rentabilidad sobre patrimonio (utilidad neta anual/patrimonio promedio anual).
Entre los factores que inciden en estos indicadores de las IMF, adems de los presentados al inicio de este captulo, destacan: La poltica de identicacin de sujetos de crdito. Puesto que para prstamos pequeos no se exige garanta, se ha desarrollado un sistema de evaluacin de sujetos de crdito que incluye un anlisis del perl del cliente (formacin, capacidad tcnica, valores y metas), las condiciones del entorno de la actividad econmica que desarrolla y los activos y el capital que posee al momento de solicitar el crdito. Las acciones de seguimiento a los crditos, tanto para recuperarlos como de manera preventiva para anticipar posibles dicultades de pago. La comunicacin permanente y el establecimiento de relaciones duraderas con el cliente en busca de delizacin y empata. El apoyo inicial de la cooperacin tcnica internacional, que facilit el desarrollo del modelo de las cajas alemanas y asesor a las CMAC en la aplicacin de sistemas administrativos, metodologas crediticias y fortalecimiento institucional.
Los buenos resultados de las IMF en los ltimos aos han despertado el inters de los bancos y han dado lugar a una mayor competencia entre la banca mltiple y las IMF, que se reeja en la
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apertura de sucursales en Lima por parte de algunas IMF y en la mayor importancia que la banca comercial tradicional viene dando a la atencin del segmento de mypes. Tambin se han registrado los primeros casos de fusiones y adquisiciones15. Esta mayor competencia se traduce en un menor precio para el consumidor. En este caso, si bien las tasas de inters en crditos a las mypes se han reducido en todas las instituciones, siguen siendo ms elevadas en las IMF con que en la banca mltiple16. Ello se explica porque las IMF deben compensar factores como los mayores riesgos que asumen (en muchas ocasiones los deudores no tienen una garanta que los respalde), el menor monto de prstamos, el mayor costo administrativo (evaluar, cobrar) y el mayor costo del dinero (pagan tasas pasivas mayores que las de la banca mltiple porque tienen mayor necesidad de liquidez). Esta mayor competencia no ha afectado, en general, el aumento de la presencia de las IMF en el sistema nanciero, aunque ha implicado una reduccin de sus mrgenes nancieros, que obliga a las IMF a ser ms ecientes. Adems, segn Equilibrium (empresa clasicadora de riesgo) (2007), la mayor oferta de nanciamiento viene causando preocupacin debido al menor ritmo de crecimiento de activos y al potencial sobre endeudamiento de clientes. Los retos que deben afrontar las IMF en la actualidad son: lograr una mayor solidez institucional por medio del fortalecimiento de sus sistemas operativos, informticos, de gestin y de atencin al cliente; desarrollar estrategias de delizacin de clientes para limitar su traslado hacia otras instituciones y, a su vez, la probabilidad de sobreendeudamiento de esos clientes; reforzar su imagen de entidad regional que genera benecios tangibles para el desarrollo de la comunidad; diversicar los productos y segmentos a los que se dirige para cubrir nichos de mercado parcialmente desatendidos (por ejemplo, prstamos de largo plazo para tecnologa y exportaciones), y formar alianzas estratgicas entre ellas para fortalecer su patrimonio y alcanzar economas de escala.
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El Banco Continental compr las CRAC Nor Per y Cajasur. Interbank est evaluando la posibilidad de comprar otras. A octubre de 2007, el promedio de la tasa de inters activa en soles en los crditos mypes era del 35% en la banca mltiple, el 44% en las CMAC, el 46% en las CRAC y el 50% en las EDPYME.
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4.
Servicios de desarrollo empresarial
En la actualidad existe un mercado nanciero desarrollado para las mypes que cuenta con una oferta diversicada y productos especcos para las empresas del sector, y una demanda con conciencia muy clara de la necesidad del nanciamiento por parte de los empresarios. Al hacer un anlisis de los mercados de servicios no nancieros se constata que son muy incipientes en capacitacin, informacin, consultora y tecnologa desincorporada17. Estn constituidos por una oferta escasa y poco adecuada a las necesidades de las mypes y una demanda casi inexistente. Por ejemplo, no hay un mercado maduro de capacitacin para mypes, la oferta es dbil y dispersa, los productos no se adecuan a las necesidades del sector y, por el lado de la demanda, los empresarios no valoran este servicio como til o indispensable y, por lo tanto, no estn dispuestos a pagar por ello. Cabe preguntarse qu se puede hacer frente a esta situacin: es preciso dejar que los mercados evolucionen espontneamente, que lleguen en unos aos a atender las necesidades de capacitacin, informacin, consultora y tecnologa de las mypes, mientras estas empresas van a la quiebra, desaparecen del mercado y crean ms desempleo o subempleo? Segn el liberalismo dogmtico habra que dejar que los mercados evolucionen naturalmente puesto que ya llegarn a las mypes; si desaparece el 80% de las mypes ser porque son inecientes y no merecen sobrevivir. Esta armacin es claramente errnea; el Estado, teniendo en cuenta la cantidad de mypes existentes y su contribucin al empleo y al producto nacional, no puede dejar que el mercado acte solo ni espontneamente. Hay demasiadas evidencias, en el Per y en toda Amrica Latina, de que existen fallas en los mercados que impiden que estos se desarrollen en forma espontnea y que, por lo tanto, requieren una intervencin externa, en este caso, del Estado. As como en los mercados de insumos (input) hay necesidad de que las mypes se muevan hacia los mercados de mayor sosticacin, en los mercados de productos (output) es indispensable que se muevan hacia los ms dinmicos. La experiencia muestra que la gran mayora de las mypes no evoluciona de manera natural hacia estos mercados ms sosticados sencillamente porque no los conocen, no tienen informacin sobre ellos y, puesto que son ms exigentes, no estn preparadas para atenderlos. Por lo tanto, se justica una intervencin externa en
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Se refiere a las patentes, regalas (royalties), franquicias, modelos, conocimientos tcnicos (know-how), contratos de transferencia de tecnologa y software. Se diferencia de la tecnologa que viene incorporada en la maquinaria y equipo, que representa el grueso del flujo tecnolgico entre el Norte y el Sur.
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este caso, del Estado para acelerar procesos y evitar mayores costos econmicos y sociales. El costo de no hacerlo podra signicar el debilitamiento y la eventual desaparicin de muchas mypes peruanas, que son, posiblemente, algunas de las menos preparadas de Amrica Latina para enfrentar el reto de la globalizacin. Como han mostrado la experiencia internacional y las pocas investigaciones que se han realizado en el Per, estos servicios de desarrollo empresarial son cruciales para lograr el desarrollo armnico, slido y sostenido de las mypes. El Estado debe, por un lado, asegurar las condiciones para que el sector privado que ofrece estos servicios pueda actuar de manera rentable y, por otro, intervenir en forma directa all donde el mercado tiene dicultades para actuar ecazmente.
5.
Fomento de la iniciativa empresarial
En su informe de 2004, el Global Entrepreneurship Monitor (GEM, 2005) otorga al Per el primer lugar en actividad empresarial entre los 34 pases de la muestra, entre los que se incluyen pases desarrollados. Esto se debe a que el Per tiene el mayor nmero de personas, en trminos relativos, que inician una empresa (o que han creado una empresa hace menos de tres aos)18. Cabe preguntarse si las personas que inician empresas de subsistencia son empresarios o lo hacen por necesidad, como nica salida a su situacin de precariedad al no haber conseguido empleo en la actividad formal. Esta iniciativa empresarial o empresarialidad popular en el Per ha sido bastante investigada y discutida desde los aos ochenta (De Soto, 1986; Adams y Valdivia, 1992; Villarn, 1998; Muoz y Rodrguez, 1999)19. Si bien no hay una sola explicacin ya que es un tema polmico, este fenmeno se present con fuerza en los aos setenta por la accin conjunta de dos causas: el fracaso de la reforma agraria del gobierno militar de Velasco Alvarado, que expulsa del campo a una importante cantidad de personas, y la incapacidad del sector industrial urbano de absorber esta oferta laboral. Se produce as un excedente estructural de mano de obra que se ve obligado a inventar su propio trabajo en la actividad independiente o en la microempresa urbana.
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El ndice utilizado es el nmero de emprendedores sobre la poblacin econmicamente activa. Los encargados de alimentar los datos del GEM incluyeron a las microempresas de subsistencia entre las empresas creadas en el pas, lo cual explica el alto ndice obtenido. En el Per se utiliza tambin el concepto de emprendedorismo para describir este fenmeno.
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En una investigacin liderada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2002) sobre la actividad emprendedora en Amrica Latina y Asia se llega a una constatacin similar ya que aunque el Per no ocupa los primeros lugares, muestra una actividad emprendedora signicativa. Otra investigacin reciente sobre este fenmeno (Linares, 2001a y b) estim que en el pas se crean anualmente 100.000 nuevos negocios, lo que representa un crecimiento del 4% anual (respecto del total de empresas existentes), mayor que crecimiento poblacional y cercano al comportamiento del PIB en los ltimos aos. Sin embargo, la realidad de los programas de fomento de la empresarialidad es totalmente diferente. El dinamismo del fenmeno empresarial en el Per no va de la mano de los programas y las instituciones que lo promueven. En otras palabras, en el tema de la empresarialidad, la institucionalidad de promocin est muy rezagada con respecto a la realidad nacional (BID, 2004). Con esto no pretendemos restar mrito a las personas e instituciones que, desde hace aos, son pioneras en el campo de la empresarialidad en el Per, sino dejar constancia de cun rezagado est el pas con respecto a pases de la regin y an ms con respecto a pases ms desarrollados de Europa y Asia. En materia de polticas pblicas, las menciones explcitas a la empresarialidad y el fomento del espritu empresarial solo existen en la Ley de Promocin y Formalizacin de las Micro y Pequeas Empresas (Ley 28015). En realidad son menciones relevantes, aunque todava no se traducen en polticas pblicas consistentes ni en una institucionalidad ni instrumentos desarrollados. Todo lo que hay en este campo es el programa Mi Empresa del MTPE y la red de Centros de Innovacin Tecnolgica (CITE) del Ministerio de la Produccin. Por otro lado, no hay alguna ley, dispositivo legal o declaracin ocial sobre este tema especco. La institucin ms cercana al tema de la empresarialidad sera el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica. En este terreno, el Per est tambin bastante retrasado respecto de otros pases de la regin (solo invierte en investigacin y desarrollo cientco y tecnolgico el 0,1% del PIB, una de las cifras ms bajas del mundo), aunque existe el CONCYTEC, entidad rectora en la materia, que pertenece al Ministerio de Educacin (MINEDU) y cuenta con el Plan Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin para la Competitividad y el Desarrollo Humano, 2006-2021 recientemente elaborado (CONCYTEC, 2006). Si bien no hay una mencin explcita al tema de la empresarialidad, este sistema trata, entre otros, los asuntos relacionados con la creacin de nuevas empresas, las incubadoras de empresas, las asociaciones entre universidades y empresas y el fomento de la innovacin en las escuelas.
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6.
Polticas para la articulacin productiva, las cadenas de valor y las aglomeraciones productivas (clusters)
Durante mucho tiempo, los programas de apoyo y promocin de las mypes se dividieron en dos grandes campos: los servicios nancieros y los servicios de desarrollo empresarial (SDE). Luego se agreg el aspecto de la empresarialidad y, desde hace poco, el la promocin de la articulacin productiva, las cadenas de valor y las aglomeraciones productivas (clusters). Este ltimo campo, que tambin podra calicarse de estrategia, ha estado vinculado al de los servicios de desarrollo empresarial ya que en ambos casos se busca una mayor eciencia, productividad y competitividad de las mypes. No obstante, la estrategia de promocin de la articulacin productiva, las redes y los clusters ha ido adquiriendo cierta autonoma, y los servicios que incluye presentan diferencias en relacin con los SDE tradicionales. Este es un tema totalmente nuevo en el Per y, por lo tanto, ms all de las menciones realizadas a ese respecto en la Ley de Promocin y Formalizacin de la Micro y Pequea Empresa (Ley 28015), no existe una poltica pblica independiente sobre el tema. Existen, sin embargo, diversos programas y proyectos en esa esfera emprendidos por diferentes instituciones, en su mayora de carcter privado, que en caso de resultar exitosos podran convertirse, con el tiempo, en polticas pblicas activas e inuyentes. Por el momento, el hecho de que este tema se mencione explcitamente en la ley vigente sobre las mypes hace que sea parte ocial de las polticas pblicas, pero falta que se convierta en parte real de ellas, como es el caso de las polticas nancieras y de SDE. Entre las instituciones que trabajan en este nuevo campo de la promocin empresarial destacan: MINKA de Trujillo, institucin privada especializada en la promocin de redes empresariales (Lpez Cerdn, 2003); el Consejo Nacional de Competitividad (CNC), de carcter pblico-privado, que tiene entre sus objetivos promover la articulacin empresarial, y el programa de apoyo a conglomerados que cuenta con la asistencia del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN).
D. Instituciones de apoyo a las micro y pequeas empresas

En este captulo se presentan las principales instituciones y programas de apoyo a las mypes, divididos en cinco reas: i) instituciones de micronanzas, ii) instituciones que brindan servicios de desarrollo
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empresarial (SDE), iii) instituciones que fomentan la empresarialidad, iv) instituciones que promueven la articulacin productiva, las cadenas de valor y las aglomeraciones productivas (clusters) y v) instituciones que apoyan y facilitan la formalizacin de empresas20.
1.
Instituciones de micronanzas (IMF)
En la dcada de 1980 se comenz a moldear el sistema de micronanzas con la creacin de las Cajas Municipales de Ahorro y Crdito (CMAC), que combinan la orientacin social y el xito econmico de las instituciones para poder atender, en el largo plazo, a amplios segmentos de la poblacin21. La municipalidad es la duea formal de las instituciones, si bien los alcaldes son minora en los directorios y comparten poder con gerentes, representante de la COFIDE, gremios empresariales y otras instituciones locales. En los aos noventa surgi el segundo grupo de instituciones especializadas en micronanzas con la creacin de las Cajas Rurales de Ahorro y Crdito (CRAC) como una alternativa para el nanciamiento del sector agrario ante la desactivacin del Banco Agrario y el desinters de la banca comercial en brindar prstamos a las mypes. El tercer grupo de instituciones de micronanzas lo constituyen las Entidades de Desarrollo de las Pequeas y Micro Empresas (EDPYME) creadas al amparo de la Ley de Banca y Seguros de 1994, formadas por ONG que ya venan brindando crdito a las microempresas, pero que no estaban reguladas por la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS). La Ley de Banca y Seguros crea los mecanismos y las facilidades para la formalizacin de las ONG. A nes de los aos noventa el sistema de micronanzas cobra un notable impulso en el Per (Equilibrium, 2007) cuando la recesin econmica de 1998 trajo consigo una escasez de clientes para la banca comercial y el n de la expansin crediticia iniciada en 1994. A continuacin se describen brevemente los diferentes tipos de instituciones de micronanzas.
20
21
Esta clasificacin de los programas de promocin es hasta cierto punto arbitraria pero goza de cierto consenso entre los investigadores de las mypes (Vildoso, 2004; Mifflin, 2006), as como entre las instituciones pblicas y privadas de promocin. La primera experiencia de microfinanzas, a principios de esa dcada, se dio con los primeros crditos a microempresas limeas de la ONG Accin Comunitaria. Actualmente esta institucin es propietaria de MiBanco, un banco especializado en microfinanzas (perteneciente a la banca mltiple) con 85 oficinas a nivel nacional, 380 millones de dlares en colocaciones totales y aproximadamente 400.000 clientes activos, lo que la convierte en la principal institucin de microfinanzas del pas.
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a)
Cajas Municipales de Ahorro y Crdito (CMAC)
Existen 13 CMAC que poseen un total de 235 ocinas y emplean a 5.172 trabajadores, tras una acelerada expansin que se reeja en un incremento del 77% en el nmero de ocinas en los ltimos cinco aos y un incremento del 143% en el nmero de trabajadores durante el mismo perodo. Adems de buscar el fomento del ahorro y la inversin y el desarrollo de las mypes, las CMAC mantienen una preocupacin explcita por la autosostenibilidad y rentabilidad de la institucin. Los productos que ofrecen son crditos, ahorros y servicios relacionados con aspectos nancieros. Para las microempresas al igual que las otras instituciones de micronanzas ofrecen crditos de corto plazo para capital de trabajo (o de giro), pero vienen incursionando crecientemente en crditos de mayores montos y mayores plazos, para la adquisicin de equipos y maquinaria. En los ltimos cinco aos, todas las CMAC han incrementado el monto de crditos destinados a las mypes con una tasa de crecimiento anual medio del 29%. En la actualidad las cinco principales CMAC (Trujillo, Arequipa, Piura, Sullana y Cusco) concentran el 71% del total de crditos a mypes. b) Cajas Rurales de Ahorro y Crdito (CRAC)
Existen 12 CRAC que poseen un total de 55 ocinas y emplean a 1.725 trabajadores. Su expansin en los ltimos cinco aos se reeja en el incremento del 67% en el nmero de ocinas y del 180% en el nmero de trabajadores. Todas las CRAC buscan el desarrollo y fomento del ahorro y la inversin de las mypes, pero solamente algunas sealan expresamente en su visin y misin una preocupacin por la autosostenibilidad y rentabilidad de la institucin. Los productos que ofrecen suelen ser bsicamente los mismos (crditos, ahorros y servicios), todos ellos relacionados con aspectos nancieros. Adems, todas las CRAC ofrecen algn tipo de crdito especco para el sector agropecuario. En los ltimos cinco aos, el monto de los crditos destinados a las mypes se increment a una tasa anual media del 26%, aunque en dos casos (Prymera y San Martn) dicho monto disminuy. En la actualidad las cinco principales CRAC (Seor de Luren, Nor Per, Cajasur, Credinka y Pronanzas) concentran el 75% del total de crditos a mypes. c) Entidades de Desarrollo de la Pequea y Micro Empresa (EDPYME)
Existen 14 EDPYME creadas todas ellas entre 1998 y 2002. A agosto de 2007 tenan 173 ocinas y empleaban a 2.647 trabajadores.
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Todas las EDPYME buscan contribuir al progreso y desarrollo de las mypes y mantienen una preocupacin explcita por la autosostenibilidad y rentabilidad de la institucin. Todas ofrecen bsicamente los mismos productos (crditos, ahorros, servicios nancieros) y algunas ofrecen algn tipo de crdito especco para el sector agropecuario. El monto de los crditos destinados a las mypes en los ltimos cinco aos se ha incrementado a una tasa anual media del 39%, salvo en el caso de una (Efectiva) en la que dicho monto disminuy. En la actualidad las cinco principales EDPYME (Edycar, Raz, Conanza, Crear Arequipa y Proempresa) concentran el 86% del total de crditos a mypes. d) Instituciones nancieras de segundo piso
El objetivo general de estas instituciones es mejorar las posibilidades de acceso al crdito de las mypes, sin entrar en contacto ni brindar servicios en forma directa a las empresas. Las principales instituciones de segundo piso son la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE), el Consorcio de Organizaciones Privadas de Promocin al Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa (COPEME) y el Fondo de Garanta para Prstamos a la Pequea Industria (FOGAPI). La COFIDE es una empresa de economa mixta que cuenta con autonoma administrativa, econmica y nanciera. Casi un 98,5% de su capital pertenece al Estado peruano y opera desde 1992 como banca de segundo piso. Cuenta con programas y lneas de crdito para las mypes, que permiten nanciar todas las etapas del proceso de inversin, desde estudios de factibilidad e identicacin de mercados, diferentes procesos de produccin y servicios y modernizacin de la planta hasta operaciones de comercio exterior. Todas las lneas y programas de crdito que administra la COFIDE son canalizados hacia las mypes por medio de una institucin nanciera intermediaria (banco, nanciera, CRAC, CMAC, EDPYME o cooperativa) que es responsable de la recepcin, la calicacin, la aprobacin, el desembolso y la recuperacin de los crditos que apruebe con cargo a los recursos que administra la COFIDE. La COFIDE cuenta con diferentes programas dirigidos al sector de las mypes: Microglobal; Fondo para el Desarrollo de la Microempresa; lnea de crdito pro pequea empresa (nancia el establecimiento, la ampliacin y el mejoramiento de plantas y equipos); crditos subordinados (buscan fortalecer el patrimonio efectivo de las instituciones nancieras intermedias y ampliar as la oferta de servicios nancieros a favor de las mypes), y productos nancieros estandarizados, cuya particularidad es que el anlisis de riesgo se hace al proceso productivo o comercial por nanciar, por lo que suele utilizarse para nanciar el establecimiento de cadenas productivas.
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En 2006 la COFIDE canaliz crditos por 602 millones de dlares (frente a los 420 millones de dlares de 2005), de los cuales 306 millones se destinaron al sector de las mypes. Asimismo, en 2006 se destinaron 17 millones de dlares al sector agrcola y rural mediante productos nancieros estandarizados, por lo que se han acumulando 30 millones de dlares desde que se inici este mecanismo en 2004. El COPEME opera desde 1990 y desarrolla, desde 1998, un programa de fortalecimiento institucional llamado Iniciativa Micronanzas, cuyo propsito es apoyar a las instituciones de micronanzas para incrementar la oferta sostenible de servicios de crditos y ahorros para microempresarios y sectores de bajos ingresos en el Per. Hasta 2006 la Iniciativa Micronanzas ha permitido organizar 43 asistencias tcnicas en IMF con una inversin de 1,6 millones de dlares. Asimismo, se han llevado a cabo 118 cursos y seminarios de capacitacin, dirigidos a 151 instituciones y organismos vinculados a las micronanzas. El FOGAPI es un fondo de garanta con personalidad jurdica independiente que opera como fundacin y, como tal, es una entidad privada y sin nes de lucro. Fue creado en 1979 y, a partir de 1997, se encuentra dentro del mbito de la Superintendencia de Banca y Seguros. Al ser una entidad facilitadora de garantas para el acceso al crdito de las mypes, contribuye a que estas puedan acceder al crdito de las instituciones nancieras y de proveedores, participar en las licitaciones y los concursos pblicos o privados y lograr adelantos de retribuciones en condiciones adecuadas de oportunidad y costos. Los servicios que el FOGAPI orienta al sector de las mypes son: cartas anza, garanta de cartera o global para crditos a mypes y garanta de intermediario. En 2006 se emitieron 84.957 garantas (un 74% ms que en 2005), que permitieron garantizar crditos por 242 millones de dlares (un 86% ms que en 2005). En el perodo de enero a octubre de 2007 se emitieron 75.332 garantas por 229 millones de dlares, con lo que se alcanz un acumulado de 1.245 millones de dlares en crditos garantizados por el FOGAPI desde su creacin.
2.
Instituciones que brindan servicios de desarrollo empresarial
Las instituciones que brindan servicios de desarrollo empresarial (SDE) se iniciaron en la dcada de 1990 y han mostrado un crecimiento interesante en los ltimos aos. El nmero de estas instituciones en el Per es mayor que el de otros servicios de promocin de las mypes
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presentados en este trabajo. A continuacin se destacan las principales, entre ellas, el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) que es la institucin que lidera las actividades de promocin estatal de las mypes22. a) Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE)
Uno de los objetivos del MTPE es la promocin del empleo con igualdad de oportunidades, fomentando especialmente el desarrollo de las mypes como base del desarrollo econmico del pas. De acuerdo al documento Lineamientos de poltica socio laboral 2007-2011, el sector de las mypes est incluido explcitamente en: La misin del MTPE: disear, articular y ejecutar polticas y programas de promocin de instrumentos para el desarrollo y la competitividad de las mypes. Los lineamientos de poltica sociolaboral: el segundo de los ocho lineamientos es promover la competitividad de las mypes as como su formalizacin. Los objetivos estratgicos: promover y facilitar el acceso de las mypes a los mercados de bienes y servicios. Las estrategias que sustentan dichos lineamientos: desarrollar programas que promuevan la formalizacin de las mypes, facilitar el acceso de las mypes a la informacin comercial, la asesora, consultora y dems servicios de desarrollo y apoyar iniciativas empresariales.
El ingreso total para el pliego del MTPE en 2007 asciende de acuerdo a la programacin de actividades del Plan Operativo Institucional a 239,5 millones de soles (aproximadamente 80 millones de dlares), de los cuales el 65% se destina al programa de empleo temporal A Trabajar Urbano hoy denominado Construyendo Per, el 10% al programa de empleo juvenil PROJOVEN y el restante 25% al Ministerio de Trabajo (Ocina General de Administracin). El presupuesto total del Ministerio representa el 0,4% del presupuesto total para 2007 (61.627 millones de soles). Si descontamos los rubros de empleo temporal, los programa de jvenes y la planilla de sueldos, el monto que queda para la promocin de las mypes es bastante reducido23. Antes de ser absorbido por el MTPE, el ltimo presupuesto
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Vase la informacin ms reciente sobre los programas implementados por el MTPE en http://www.mintra.gob.pe/. Se podra estimar que el 10% del total de los recursos financieros y humanos del MTPE se destina a las mypes, lo que dara un presupuesto total por parte de este Ministerio de 8 millones de dlares, as como un aproximado de 60 trabajadores dedicados a atender con diversos servicios a las mypes.
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de PROMPYME fue de 1,9 millones de dlares, una cifra muy baja si se compara con la invertida por el Estado en otros pases de la regin. El personal para el pliego en 2007 asciende a 531 trabajadores: el 38% nombrados, el 12% en servicios no personales y el 50% perteneciente al Decreto Ley 728 (con estabilidad). i) Direccin Nacional de la Micro y Pequea Empresa (DNMYPE) En 2002 se crearon el Viceministerio de Promocin del Empleo y la Micro y Pequea Empresa y la DNMYPE, cuya nalidad es promover la competitividad empresarial y la generacin de oportunidades econmicas orientadas al aumento de la calidad del empleo por medio de: un marco regulatorio que favorezca la formalizacin de las mypes con empleo de calidad; el acceso de las mypes a los servicios de desarrollo empresarial y nancieros; la creacin y el desarrollo de nuevos emprendimientos, y la articulacin de las mypes a los procesos de competitividad regional y sectorial. Existe una correspondencia entre lo que se acaba de mencionar y los cinco tipos de servicios de promocin de las mypes identicados en el presente documento, por lo que el MTPE podra aparecer en cualquiera de ellos. Sin embargo, se ha decidido incluirlo en esta seccin porque es en el mbito de los servicios de desarrollo empresarial donde el MTPE ha desarrollado mayor competencia y tiene un papel ms protagnico. La DNMYPE trabaja en tres ejes estratgicos: el fomento de la competitividad y productividad de las mypes; el desarrollo de un entorno favorable para la formalizacin y la calidad del empleo, y el apoyo a la institucionalidad pblico-privada de promocin de la mype y nuevos emprendimientos. Para las actividades asociadas a los dos primeros ejes, la DNMYPE acta mediante: el programa Mi Empresa, que ofrece servicios de desarrollo empresarial; la Direccin de Desarrollo Empresarial, que es una ventanilla nica que facilita trmites de formalizacin tributaria, laboral y de registro de las mypes, y la Direccin de Promocin de Nuevos Emprendimientos, que fomenta y promueve la generacin de nuevas iniciativas empresariales, en el marco de una cultura emprendedora. Para la promocin de las actividades del tercer eje vinculadas al fomento de la institucionalidad pblico-privada, cuenta con el Consejo Nacional para el Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa (CODEMYPE), cuya nalidad es promover el trabajo concertado de las instituciones que buscan potenciar la competitividad de las mypes; el Consejo Regional de la Micro y Pequea Empresa (COREMYPE), creado por los gobiernos regionales para promover el desarrollo, la formalizacin y la competitividad de las mypes en su mbito geogrco, y el Registro Nacional de Asociaciones de la Micro y Pequea Empresa (RENAMYPE), cuya nalidad es brindar informacin relacionada con el mbito territorial, la actividad econmica y el grado de representatividad de las asociaciones de mypes existentes en el pas.
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ii) Programa Mi Empresa El programa Mi Empresa surgi en el ao 2006, con el nuevo gobierno, con la nalidad de promover el desarrollo de las mypes y de las iniciativas empresariales, contribuyendo as a la generacin de empleo digno y a la mejora de las condiciones de vida de la poblacin en 14 regiones: Ancash, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Hunuco, Junn, La Libertad, Lambayeque, Lima, Moquegua, Piura, Puno, San Martn y Tacna24. Tres de los componentes de este programa se orientan a los empresarios: BonoPyme (en 14 regiones, para nanciar parcialmente requerimientos de servicios de desarrollo empresarial); BonoPropoli (nicamente en Lima, tambin para conanciar servicios de desarrollo empresarial), y Lnea de crdito Prestapyme Fondemi (administrada por la COFIDE, para nanciar capital de trabajo o activos jos). Los otros tres componentes son: BonoEmprende, dirigido a jvenes con iniciativas empresariales para que pongan en marcha su propia empresa25; BonoGremio, dirigido a lderes e integrantes de gremios y asociaciones empresariales registradas en el RENAMYPE para nanciar servicios de fortalecimiento y gestin, y Suprate, dirigido a adultos mayores de 30 aos para que, mediante capacitacin y asesora, puedan reinsertarse en el mercado laboral o crear un negocio propio. En Mi Empresa trabajan aproximadamente 60 personas y, en 2007, las metas previstas para este programa de acuerdo a la programacin de actividades del Plan Operativo Institucional del MTPE eran de 9.792 bonos entregados en BonoPyme; 7.740 mypes usuarias de los bonos en BonoPropoli; 2.196 jvenes capacitados en BonoEmprende; 130 asociaciones gremiales usuarias de los servicios en BonoGremio, y 19.000 crditos entregados en Prestapyme. b) Comisin de Promocin de la Pequea y Micro Empresa (PROMPYME) PROMPYME fue creada como institucin estatal independiente en 1997 para promover el acceso de las mypes a los mercados de bienes y servicios mediante el desarrollo de capacidades para crear valor, competir y fomentar la articulacin empresarial26.
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Anteriormente este programa se denominaba Per Emprendedor y fue creado en 2003 como una forma de centralizar diversas actividades que realizaba el MTPE hacia las mypes. El nuevo gobierno le cambi el nombre en 2006, aunque mantiene la misma orientacin. BonoEmprende ser tratado con mayor detalle en la seccin sobre las instituciones que promueven la empresarialidad. Vase informacin ms reciente sobre los programas implementados por PROMPYME en http://www.prompyme.gob.pe/.
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Sus objetivos son: i) promover el acceso de las mypes a la informacin de oportunidades de negocio as como a programas de articulacin y promocin comercial; ii) mejorar el acceso de las mypes a servicios de capacitacin, asistencia tcnica y articulacin empresarial, y iii) facilitar el uso ecaz de las tecnologas de informacin y comunicacin como herramientas de negocios. Estos tres objetivos se han traducido en tres lneas de trabajo: desarrollo y promocin de mercados; desarrollo de productos y servicios empresariales, y desarrollo y promocin de tecnologas de la informacin. Una de las acciones realizadas por PROMPYME para incrementar las ventas de las mypes ha sido facilitar su participacin en el mercado de las compras del Estado. Para ello ha elaborado un portal en Internet que sirve de gua para las empresas y ofrece toda la informacin necesaria para participar en los concursos, las licitaciones y las compras directas. Este portal es uno de los ms visitados por las empresas del sector y ha servido para que un nmero creciente de mypes se conviertan en proveedoras permanentes del Estado. En 2004 la institucin cont con un presupuesto de 6,3 millones de soles (el 95% de recursos ordinarios) y beneci a 18.857 mypes por medio de servicios de desarrollo empresarial, nancieros y de mercado. El nuevo gobierno formado en julio de 2006 tom la decisin de pasar PROMPYME a la estructura interna del MTPE y abandonar su carcter independiente. Esta decisin se sustent en criterios de austeridad y en la necesidad de reducir el nmero de instituciones pblicas. Sin embargo, la mayora de los especialistas considera que esto ha sido un error, puesto que las mypes requieren una institucin ms gil, capaz de estar cerca de las necesidades de las empresas del sector y poder reaccionar rpida y ecazmente a ellas. c) Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI), Red CentroPyme27
El Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI) es una de las instituciones ms antiguas e importantes en el campo de la capacitacin laboral en el Per. El SENATI es una persona jurdica de derecho pblico con autonoma tcnica, pedaggica, administrativa y econmica, y patrimonio propio. Su rgano de direccin es el Consejo Nacional, integrado por: un representante designado por el Ministerio de Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales; uno designado por el Ministerio de Educacin; uno designado por el Ministerio de
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Estos centros estn orientados hacia las micro y pequeas empresas.
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Trabajo y Promocin Social; cinco designados por la Sociedad Nacional de Industrias; uno designado por la Asociacin de Pequeos y Medianos Industriales del Per (APEMIPE); uno designado por la Confederacin de Cmaras de Comercio y Produccin del Per (CONFECAMARAS); tres presidentes de Consejos Zonales del SENATI, y un trabajador egresado de los programas del SENATI, elegido por los egresados de los programas de la institucin. Cuenta con 42 locales en todo el pas, distribuidos en 14 zonales, en los que brinda capacitacin a trabajadores y tambin a micro y pequeas empresas. Por medio de sus centros de servicios empresariales (CentroPyme) brinda servicios a las mypes para fortalecer su competitividad mediante la mejora de la rentabilidad de las empresas, la productividad de sus recursos, procesos y mtodos de trabajo, la calidad de sus productos y la facilitacin del acceso al mercado y a las nuevas tecnologas. El principal servicio de los CentroPyme es la capacitacin orientada hacia empresarios o trabajadores. Tambin brindan servicios de consultora y asistencia tcnica para empresarios de mypes y consultores que trabajan en este segmento del mercado. d) Centros de Innovacin Tecnolgica (CITE)
Los CITE son una parte importante de la poltica de innovacin tecnolgica que promueve el Ministerio de la Produccin (PRODUCE) con la nalidad de facilitar y fomentar el cambio, la calidad, la diferenciacin de productos y la eciencia de las empresas, fundamentalmente de las mypes. Los CITE brindan servicios de capacitacin, asistencia tcnica, informacin, mejora de la productividad, control de calidad, diseo asistido por computadora y manejo ambiental, entre otros. Las tarifas de los servicios son independientes del tamao de la empresa que los demandan y se rigen de acuerdo con el Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) en el caso de los CITE pblicos y segn los precios de mercado en el caso de los privados. Por lo general, el CITE es de carcter privado (existen 8) como producto de la asociacin entre varias instituciones como ONG, gremios empresariales, universidades y cmaras de comercio28. Esto permite utilizar y complementar la experiencia y los conocimientos de cada una de estas instituciones, dar al CITE mayor representatividad y legitimidad ante los empresarios y ante la sociedad en general, y aprovechar los recursos de cada institucin en trminos de personal e infraestructura.
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En 1999 se cre el primer CITE (Citecal) y a partir del ao 2002 se crearon los CITE privados. Todos los CITE, incluso los pblicos, tienen un Consejo Directivo de carcter privado.
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Actualmente existen 12 CITE que operan en red y cubren un amplio espectro de las cadenas productivas y, en algunos casos, cuentan con apoyo de la cooperacin tcnica internacional29. e) Otras instituciones que brindan servicios de desarrollo empresarial
Adems de las instituciones mencionadas, existen otras instituciones que tienen un papel activo en el apoyo a las mypes mediante servicios de desarrollo empresarial como: i) el Consorcio de Organizaciones Privadas de Promocin al Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa (COPEME), que coordina los programas de apoyo de organismos privados y tiene un rea de servicios de desarrollo empresarial; ii) el proyecto Mype Competitiva, que cuenta con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) para la incorporacin de pequeas empresas en cadenas de exportacin; iii) el Fondo de Cooperacin para el Desarrollo (FONCODES) del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), que administra programas crediticios y de asistencia; iv) el Centro de Desarrollo y Promocin de pymes de la Cmara de Comercio de Lima (CCL); v) los Centros de la COFIDE; vi) el consorcio de centros de desarrollo empresarial (CDE), y vii) la Fundacin Suiza de Cooperacin para el Desarrollo Tcnico (Swisscontact).
3.
Instituciones que promueven la empresarialidad

Entre las instituciones que promueven la empresarialidad destacan: a) BonoEmprende (MTPE)
BonoEmprende es un componente del programa Mi Empresa, cuyo objetivo es apoyar a jvenes menores de 35 aos para que pongan en marcha su propia empresa, acompandolos desde la idea de negocios hasta su implementacin. BonoEmprende ofrece servicios de capacitacin y asesora especializada, as como el apoyo de un experto durante la implementacin. b) Incubadora de empresas del Instituto Nacional de Investigacin y Capacitacin de Telecomunicaciones (INICTEL)
INICTEL cre en 2000 una incubadora de empresas de base tecnolgica para incentivar el desarrollo de ideas de negocio con potencial para convertirse en empresas innovadoras y competitivas y que hagan uso
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Las principales cadenas productivas son cuero y calzado, madera y muebles, vitivincola, olivcola, hortofruticultura, hierbas aromticas y plantas medicinales, confecciones, metalmecnica, software y suministros y logstica.
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intensivo de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones. Utiliza una estrategia de incubacin virtual, por medio de sitios web y el apoyo mediante sistemas de informacin y administracin.
c)
Colectivo Integral del Desarrollo (CID)
El CID fue creado en 1990 y ha sido pionero en el trabajo con emprendedores, sobre todo con los jvenes y los sectores de menores ingresos. Su misin es crear negocios que sean sostenibles en el tiempo y con capacidad de generar empleo. Su estrategia de intervencin se basa en el desarrollo de competencias empresariales y en la generacin de un entorno favorable para la creacin y sostenibilidad de los nuevos negocios. Tambin las universidades e institutos son agentes que cumplen un papel en la promocin del emprendedorismo en el Per, por ejemplo: el Centro de Innovacin y Desarrollo Emprendedor (CIDE) de la Ponticia Universidad Catlica de Per (PUCP); la Universidad del Pacco (UP) y su programa de empresarios; el Instituto Peruano de Administracin de Empresas (IPAE) y su Escuela de Empresarios, y la Universidad San Ignacio de Loyola (USIL).
4.
Instituciones que apoyan la articulacin productiva, las cadenas de valor y las aglomeraciones productivas (clusters)
a) Comisin de Promocin del Per para la Exportacin y el Turismo (PROMPERU)
Esta institucin estatal se ha fusionado recientemente con la Comisin para la Promocin de Exportaciones (PROMPEX), tambin estatal, para la promocin de exportaciones, lo que facilita y contribuye al posicionamiento y la consolidacin de bienes y servicios peruanos en el mercado internacional mediante acciones concertadas con el sector privado y las instituciones pblicas. Sus lneas de accin son: i) desarrollo de la oferta exportable, principalmente la de mayor valor agregado, mediante la asociatividad, las cadenas productivas, los clusters y los corredores; ii) desarrollo de mercados; iii) facilitacin del comercio exterior, y iv) desarrollo de una cultura exportadora. En el agro y la agroindustria se han desarrollado actividades que promueven la asociatividad y la identicacin de productores organizados para generar oferta exportable sostenible. En la pesca y la acuicultura se ha apoyado la gestin empresarial informacin comercial, orientacin y capacitacin en regulaciones sanitarias, comerciales, asociatividad y la asociatividad para las mypes en Puno, Loreto, Ucayali y Tumbes. En
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el sector manufacturero las actividades se han centrado en la mejora de la capacidad de gestin de las mypes con potencial exportador en manufacturas, maderas y joyera. El presupuesto de PROMPERU en 2005 fue de 15 millones de soles provenientes del Tesoro Pblico y de 1,6 millones de dlares provenientes de la cooperacin internacional. Esta comisin emplea a 130 personas, entre las que se incluye el personal de las tres ocinas descentralizadas (Arequipa, Iquitos y Chiclayo). b) Consejo Nacional de la Competitividad (CNC)
El CNC fue creado por el gobierno peruano como un espacio de concertacin pblico y privado, cuya nalidad es desarrollar e implementar un plan nacional de competitividad que apunte a una mejora continua de la competitividad de las empresas30. El plan, que fue aprobado en julio de 2005 y se encuentra en la fase de implementacin, consta de siete reas temticas: fortalecimiento institucional; poltica econmica, mercados nancieros y de capitales; infraestructura; articulacin empresarial; innovacin tecnolgica y empresarial; educacin, y medio ambiente. Si bien ninguna de las reas temticas se encuentra especcamente orientada al sector de las mypes, el tema aparece de manera transversal en cada una de ellas, como en las reas de: la poltica econmica y los mercados nancieros y de capitales, donde las estrategias ms vinculadas a las mypes son desarrollar y promover el comercio exterior y fomentar un mayor acceso a los servicios nancieros; la articulacin empresarial, el desarrollo de cadenas productivas y clusters, y la innovacin tecnolgica y empresarial, donde las estrategias estrechamente relacionadas con las mypes son promover una cultura de la innovacin y la calidad y mejorar la oferta de los recursos de ciencias y tecnologas para atender la demanda de las empresas de bienes y servicios31.
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El Consejo Directivo del CNC lo preside el Presidente del Consejo de Ministros y, adems, lo conforman ocho ministros de Estado, tres representantes de las medianas y grandes empresas, un representante de las micro y pequeas empresas, un representante del gremio de trabajadores y un representante del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI). En general, las polticas y resultados planteados en el rea de la innovacin tecnolgica y empresarial se complementan estrechamente con lo que piensan realizar los CITE en los siguientes aos.
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c)
MINKA
Esta institucin fue fundada en 1987 en Trujillo y se especializa en redes empresariales, clusters, cadenas productivas y desarrollo local. Aplica una metodologa de redes que incluye potenciar enlaces con mercados locales, corredores econmicos y oportunidades de exportacin, priorizar productos que deriven en una cadena productiva o que tengan una clara perspectiva empresarial y, como requisito previo indispensable, generar conanza entre los participantes de las redes. Tiene una gama de proyectos, nanciados por diversas fuentes de cooperacin internacional y programas gubernamentales, entre los que destacan el centro de servicios de maquinaria y abastecimiento de madera para carpinteros del distrito de la Esperanza, el fortalecimiento de la capacidad de innovacin tecnolgica del sector del cuero y el calzado de Trujillo, el programa de apoyo a la comercializacin para las mypes de calzado en Trujillo y cursos talleres de formacin de articuladores de redes empresariales. La labor de la institucin no se limita a la ciudad de Trujillo y ya se registran redes en Cajamarca (alcachofas), Piura (cermica), Ayacucho (artesana) y Lima (metalmecnica). Asimismo, MINKA promueve alianzas de cmaras de comercio con universidades y municipios. d) Programa de apoyo a los conglomerados del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN)
El objetivo del programa de apoyo a conglomerados para las micro, pequeas y medianas empresas es contribuir al desarrollo competitivo de esas empresas mediante la promocin de la articulacin entre empresas de diversos tamaos con instituciones de promocin y gobiernos locales, entre otros. Esta articulacin puede tomar la forma de conglomerados, redes empresariales, consorcios, cadenas productivas o clusters potenciales. El programa fue aprobado en septiembre de 2007 por el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo y est siendo ejecutado por el consorcio de instituciones, integrado por la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), COPEME, MINKA, Intercooperation y SASE Consultores. El inicio de sus actividades estaba previsto para los primeros meses de 2008. El monto total del programa es de 4,6 millones de dlares (2,7 aportados por el FOMIN) y el tiempo de ejecucin es de cuatro aos, lo que lo convierte en el principal programa de este tipo en el pas.
377
5.
Instituciones que facilitan la formalizacin de las micro y pequeas empresas
Uno de los indicadores mundiales ms importantes sobre la formalizacin de las empresas es Doing Business in 2005: eliminando obstculos al crecimiento (Banco Mundial, 2005). La conclusin principal, que explica en buena parte las diferencias entre los pases desarrollados y en desarrollo, es que los costos administrativos de las empresas de los pases pobres son tres veces superiores a los de los pases ricos y que los primeros tienen que realizar adems el doble de trmites burocrticos. En esa misma publicacin se establece una comparacin entre 155 economas en la que el Per aparece en el puesto nmero 71 en la clasicacin general. Al revisar los temas que han sido objeto de comparacin, se observa que el tiempo estimado para iniciar un negocio en el Per es de 98 das en promedio32. Un dato relevante es que en el estudio se plante como lmite un mximo de 50 trabajadores para la constitucin de la empresa, lo que hace incluso ms pertinente la aproximacin al tiempo estimado de constitucin de una mype en el Per. El nmero de instituciones que promueven la formalizacin de mypes es menor en relacin con otros servicios de apoyo revisados a lo largo del presente texto. A continuacin se analizan dos de estas instituciones. a) Programa de Autoempleo y Microempresa PRODAME
El PRODAME, del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE), es un programa que apunta a la creacin o formalizacin de empresas y les facilita el acceso a mercados, servicios de desarrollo empresarial y recursos nancieros. Se ejecuta a nivel nacional por medio de la sede central, las Direcciones Regionales y Ocinas Zonales del MTPE y la Ocina de Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos (SUNARP). El PRODAME ofrece servicios de asesora tcnica legal personalizada para la constitucin o formalizacin de empresas, asociaciones u otras formas asociativas; informacin para las mypes respecto de licencias municipales y permisos especiales, y capacitacin en temas laborales, tributarios y de gestin empresarial, que competen al fortalecimiento de las mypes.
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Para calcular dicho promedio se utilizaron como indicadores el nmero de procedimientos, el tiempo medio (en das naturales) empleado durante cada procedimiento, el costo oficial (como porcentaje del ingreso per cpita) de cada procedimiento y el capital mnimo.
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Una de sus principales carencias es que se limita a desempear un papel de asistencia y no realiza ningn seguimiento sobre la trayectoria de las empresas. Se desconoce si estas siguen operando en el mercado, qu actividad desarrollan, cuntos trabajadores contrataron y otros aspectos. Esta crtica se puede extender a otros programas de asistencia tcnica y capacitacin que no hacen evaluaciones y, por lo tanto, no tienen indicadores de impacto sino nicamente de cobertura. Para 2007, las metas previstas (de acuerdo a la programacin de actividades del Plan Operativo Institucional del MTPE) son la constitucin de 2.970 empresas y 55 asociaciones o consorcios de mypes, as como la orientacin y asesora sobre constitucin o formalizacin de empresas y asociaciones a 19.635 usuarios.
b)
Instituto Libertad y Democracia (ILD)
El ILD no tiene en estos momentos un programa signicativo en materia de formalizacin en el Per. Sin embargo, se trata de una de las instituciones pioneras en el tema y su presidente y fundador, Hernando de Soto, ha conservado un notable liderazgo intelectual y prctico. Se trata de una organizacin privada sin nes de lucro cuya misin es ayudar a los pases en desarrollo a avanzar hacia una economa de mercado moderna. Para ello se ayuda a implementar reformas institucionales que puedan incorporar y empoderar a las personas excluidas del mercado legal. El ILD disea e implementa estrategias y proyectos no solo en el Per sino tambin en otros pases, con el n de incluir a las mayoras pobres en la economa formal.
E. Eciencia y ecacia institucional y de las polticas de la micro y pequea empresa

1. Instituciones y programas ecaces y ecientes
En el panorama de la promocin de las mypes en el Per el sistema de micronanzas destaca claramente como el programa ms exitoso. Es el ms ecaz debido a su cobertura llega a aproximadamente 900.000 mypes y tambin el ms eciente, ya que no cuenta con ninguna clase de subsidios. Adems, es reconocido internacionalmente como uno de los mejores del mundo y constituye una magnca fuente de lecciones. La primera y ms importante es el autosostenimiento de las instituciones de micronanzas, debido a que los ingresos, principalmente por la va de tasas de inters de mercado, cubren los costos sin recurrir a subsidios.
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Otra leccin para explicar el xito de las micronanzas es la especializacin de las instituciones del sector en brindar servicios nancieros, lo que les permite conocer las caractersticas de su negocio, alcanzar niveles de excelencia, calicar a su personal, perfeccionar sus tecnologas nancieras y relacionarse con otras instituciones complementarias. La tercera leccin ha sido la colaboracin entre el sector pblico y el privado, que se ha plasmado con claridad en el marco legal y regulador, en el accionar de las instituciones pblicas junto con el sector privado y los organismos internacionales y en el papel de la COFIDE. Estas han sido piezas claves para el buen funcionamiento del modelo en un clima de mucha libertad, pero con una supervisin imparcial y efectiva. Por ltimo, en las micronanzas se comprueba que las instituciones pblicas, como las Cajas Municipales de Ahorro y Crdito (CMAC), pueden ser muy ecaces y ecientes si evitan la injerencia poltica en el manejo tcnico y actan con la transparencia que requiere toda institucin nanciera. Si bien en el diseo de este sistema se reconoce la importancia de la participacin de la municipalidad, su representacin en el directorio de las Cajas es minoritaria, por lo que tiene que compartir el poder con los dems actores institucionales. En los ltimos aos las polticas pblicas en el mbito de los servicios de desarrollo empresarial (SDE) se han centrado en desarrollar los mercados de servicios para facilitar la creacin de instituciones y empresas privadas que brinden servicios de forma sostenible a las mypes. La eficacia en esta materia se logra con una clara orientacin al mercado y a la demanda. Para ello ha sido necesario superar la idea de que el Estado tiene que asegurar esos servicios actuando desde el primer piso. Su funcin es ms bien la de crear un clima apropiado para que el sector privado se comprometa a brindar estos servicios en forma continua e intervenir temporalmente en los lugares o servicios donde todava no es rentable una oferta permanente. Un mecanismo que ha resultado ser bastante efectivo en el desarrollo de los mercados es el de los bonos, pues ha incidido tanto en la demanda (creacin de la necesidad del servicio) como en la oferta (los que los ofrecen se esmeran por conseguir los bonos brindando un buen servicio). Sin embargo, tambin es necesario trabajar desde la oferta y disear servicios especficos para las mypes que resulten menos genricos y que no sean meras adaptaciones de servicios destinados a las grandes empresas. Las redes de instituciones, como es el caso de COPEME y el Consorcio de CDE, facilitan esta tarea ya que permiten difundir las mejores prcticas e intercambiar experiencias para mantener una sana competencia.
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2.
Conclusiones
La principal caracterstica de las polticas pblicas y las instituciones de promocin en el Per es su marcada orientacin hacia las micro y pequeas empresas (mypes), a diferencia de otros pases de la regin, que se orientan mayormente hacia las pymes. Esto no es casual, dada la presencia mayoritaria de las microempresas en la estructura productiva, empresarial y gremial del pas. Existen 3,2 millones de microempresas, que representan el 98% del total de empresas, frente a unas 49.000 empresas pequeas y 11.000 medianas (entre ambas solo llegan a 1,88% del total). La presencia de la microempresa en el empleo es del 55% y del 26% en el producto interno bruto. Las polticas pblicas y las instituciones tuvieron que adaptarse a esta realidad marcada por la masiva presencia de microempresas. Adems de polticas sociales de lucha contra la pobreza, haba que ofrecer a esta gran cantidad de empresas y personas una opcin productiva y econmicamente sostenible, ya que solo de esa forma poda asegurarse una salida denitiva de la pobreza. Juntar a las microempresas con las pequeas fue un proceso igualmente natural, pues compartan caractersticas comunes en lo productivo, pero tambin en lo social (gremios empresariales y relaciones con los gobiernos locales). Hay que sealar que las polticas pblicas de apoyo a las mypes tuvieron siempre un papel secundario y de segundo plano respecto de otras polticas pblicas. Esto se reeja claramente en la escasa cantidad de recursos humanos y econmicos asignados en comparacin con otras polticas y actividades estatales. Frente a las polticas macroeconmicas, las nancieras y las comerciales, las polticas de promocin a las mypes ocupan muy poco espacio en las instancias de toma de decisiones y comparten este papel subordinado con las polticas industriales, las de ciencia, tecnologa e innovacin, y las de empresarialidad. A pesar de estas dicultades e inconsistencias, el Estado peruano comienza a crear una institucionalidad pblica y a dar polticas de promocin al sector; primero en forma tmida, en la dcada de 1990, y luego con mayor fuerza a partir de 2001. La institucin ms importante en la promocin de las mypes en el Per es el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) que, mediante el Programa Mi Empresa y PROMPYME, destina aproximadamente 8 millones de dlares anuales a las mypes, para lo cual cuenta con 60 profesionales dedicados a brindar diversos servicios de desarrollo empresarial. Si a estos recursos se suman los que dedican el Ministerio de la Produccin que tiene a su cargo los Centros de Innovacin Tecnolgica (CITE), el CONCYTEC y otras instituciones
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pblicas, que tambin trabajan con las mypes, se llega aproximadamente a una suma total de 12 millones de dlares y unas 100 personas dedicadas a apoyar y brindar servicios por parte del Estado. En el sector privado existe una apreciable cantidad de programas e instituciones que realizan labores de promocin y apoyo a las mypes con ecacia y eciencia. Por ejemplo, en el caso de las micronanzas se han creado instituciones y programas de clase mundial. Actualmente existen casi 50 instituciones (entre Cajas Municipales, Cajas Rurales, EDPYME, MIBANCO, Banco del Trabajo y otros bancos comerciales), con ms de 550 ocinas a nivel nacional, ms de 12.000 trabajadores, ms de 1.500 millones de dlares de colocaciones y ms de 1,2 millones de clientes activos. Le siguen, a bastante distancia, las instituciones que trabajan en el campo de los servicios de desarrollo empresarial. Existen unas 30 instituciones de capacitacin, asesora, informacin, consultora y externalizacin, entre otros servicios. Si bien en conjunto llegan a tener una cobertura nacional solo el Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI) tiene 44 locales no llegan a atender un nmero considerable de mypes. Ciertamente, la cobertura de las instituciones que brindan servicios de desarrollo empresarial todava est muy lejos de la de las instituciones de micronanzas. Ms lejos an se encuentran las instituciones que fomentan la empresarialidad y la articulacin empresarial, temas y servicios mucho ms recientes. Estas instituciones cuentan con muy pocos recursos econmicos y humanos, aunque todas se orientan en la direccin correcta, con una perspectiva de mercado y servicios especcos y relevantes para las mypes, y buscan el autosostenimiento. Una combinacin de factores facilitaron el espectacular desarrollo de las micronanzas: i) una buena regulacin estatal (la ley de bancos exibiliz la entrada de nuevas y pequeas instituciones al sector nanciero y permiti su formalizacin y posterior supervisin); ii) un sector privado muy dinmico (tanto el sector no gubernamental como las instituciones nancieras formales) que aprovech las oportunidades de este mercado emergente, y iii) un compromiso de cooperacin tcnica internacional que invirti recursos signicativos en la creacin y consolidacin de este sistema33. Esta combinacin de factores no se dio en el mbito de los servicios de desarrollo empresarial, el fomento de la empresarialidad ni la articulacin y la asociatividad empresarial.
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Se estima que entre la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ) la principal responsable del sistema de Cajas Municipales, las instituciones ms exitosas del sistema , el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y otras fuentes de cooperacin, se han destinado unos 12 millones de dlares en fondos no reembolsables para transferencia de tecnologas financieras, entrenamiento y capacitacin del personal, fortalecimiento institucional y obtencin de lneas de crdito (algunas de ellas subsidiadas), entre otras acciones.
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Esto signica que el Estado no necesariamente tiene que participar de manera explcita y directa (primer piso) en la promocin de las mypes. Como se ha visto, una contribucin positiva es crear un ambiente favorable para que las instituciones del sector privado (o instituciones pblicas autnomas o subnacionales) puedan surgir y desenvolverse con libertad e iniciativa. Este ha sido el esquema utilizado en el campo nanciero, donde el Estado se ha limitado a dar un buen marco legal y construir slidas instancias reguladoras. Sin embargo, es igualmente cierto que estos esfuerzos privados y la poltica estatal no son sucientes para que las mypes puedan aumentar su competitividad (solo contribuyen al 2% de las exportaciones del Per) y desempear un papel ms importante en el desarrollo local, regional y nacional. De hecho, a pesar de 25 aos de exitosas micronanzas, el 44% de la poblacin peruana se encuentra bajo la lnea de la pobreza. Si bien los resultados en el campo de las micronanzas han sido positivos, es difcil que puedan repetirse en los servicios de desarrollo empresarial, la empresarialidad y la asociatividad. En estos el Estado deber desempear un papel mucho mayor, como lo ha demostrado la experiencia internacional, ya que adems de encaminarse a lograr mercados de servicios sostenibles en el tiempo, deber asumir un compromiso rme y perdurable. Sin este compromiso continuarn los problemas de dualidad e ineciencia en la estructura productiva y empresarial peruana. La ausencia de las pequeas y medianas empresas, que son las ms verstiles y principales articuladoras con respecto a las grandes empresas, crea limitaciones graves para lograr los objetivos de desarrollo econmico y social. La participacin de estos estratos empresariales es indispensable para tener un sector empresarial privado denso y articulado, capaz de enfrentar las altas exigencias del mercado mundial actual. Por ello, la participacin del Estado y su compromiso con la promocin de las mypes (y despus con las pymes) sigue siendo crucial. El objetivo no es regresar a los esquemas intervencionistas y llenos de subsidios de dcadas anteriores, sino intervenir de manera inteligente, junto con el sector privado dedicado a la promocin, con recursos humanos y nancieros signicativos.
3.
Recomendaciones
Los retos que enfrenta el Estado peruano son tres: poner la agenda de las mypes en un lugar muy destacado de sus prioridades; destinar los recursos nancieros y humanos necesarios para cumplir los objetivos y
383
las metas que se ha propuesto, e impulsar la concertacin que permita realizar actividades conjuntas y alianzas estratgicas que comprometan y multipliquen el esfuerzo de la institucionalidad privada, que ya viene liderando exitosamente la promocin del sector. Ms concretamente, el Estado tendra que: mantener y consolidar el sistema de micronanzas dando facilidades para que se desplace de las reas urbanas a las rurales, donde su desarrollo todava es incipiente; avanzar en la provisin de recursos nancieros de largo plazo (para la adquisicin de maquinaria y promocin de la innovacin), sobre todo para empresas pequeas y medianas que no tienen la misma disponibilidad de crdito que las microempresas; impulsar los fondos de capital de riesgo y de capital semilla para las mypes; expandir y consolidar los mercados de servicios de desarrollo empresarial, sobre todo en los lugares donde no estn llegando espontneamente, por medio de diversos mecanismos como los bonos empresariales y gremiales; fomentar la asociatividad y la articulacin empresarial, tanto horizontal como vertical, impulsando el desarrollo de proveedores, creando las condiciones para la subcontratacin y otras formas de relacin interempresarial; apoyar la creacin de incubadoras y de nuevas empresas, sobre todo entre los jvenes de universidades e institutos tecnolgicos y, en especial, aquellas que demuestran capacidad de innovacin, asimilacin y adaptacin de tecnologas; transformar el conjunto de la educacin peruana hacia una educacin emprendedora y creativa, en todos los niveles, desde la primaria hasta la universitaria; impulsar las asociaciones entre empresas y universidades para la ejecucin de programas de investigacin cientco-tecnolgicos innovadores, as como para la creacin y el fortalecimiento de empresas de nuevas tecnologas, sobre todo en el campo de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones; incrementar sustantivamente la inversin en investigacin y desarrollo en las universidades y los institutos de investigacin, fomentando las alianzas pblico-privadas; impulsar las instancias de concertacin pblico-privadas que faciliten la competitividad y las exportaciones de las mypes;
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en el mbito normativo, favorecer la simplicacin de trmites y la consiguiente reduccin de costos, sobre todo en los municipios; disear un sistema tributario que permita reducir la informalidad y ampliar la base tributaria; ampliar y difundir el rgimen laboral de la Ley 28015 para dar proteccin y derechos a cientos de miles de trabajadores, y disear y aplicar un sistema de seguridad social para los empresarios y trabajadores de las mypes, y en el mbito institucional, apoyar a los gremios de las mypes para que tengan capacidad de dialogar y acompaar todas estas iniciativas y desafos que se irn multiplicando en el futuro.
La oportunidad y al mismo tiempo el reto ms grande que se presenta a las mypes es el de la articulacin productiva, las cadenas de valor y los conglomerados productivos y clusters que se estn impulsando desde diversos sectores pblicos y privados. El desarrollo y la competitividad de estas formas de articulacin productiva, en las que pueden participar masivamente las mypes (como las agrcolas, agroindustriales, textiles y la de la alpaca), es una posibilidad real para integrar miles de micro y pequeas empresas a la modernidad y a los mercados globales34. Esta participacin ordenada y signicativa puede ofrecer la inclusin que el pas est buscando como modelo de crecimiento y sociedad y lograr as que muchos se benecien con el comercio internacional, las tecnologas nuevas y el conocimiento. En el muy corto plazo se tendran que impulsar las siguientes medidas concretas: recuperar la independencia y agilidad de PROMPYME, fortalecindola con un presupuesto mayor que le permita cumplir con los objetivos y funciones de apoyo a las mypes; apoyar a los gobiernos regionales y locales para que puedan asumir un papel activo y promotor para el desarrollo de las pequeas empresas, comenzando por simplicar los trmites para crear y conducir mypes, y establecer un mecanismo de coordinacin para los programas y proyectos de emprendedorismo, que tienen un desarrollo reciente en el Per y requiere, por tanto, un esfuerzo de intercambio de experiencias y lecciones.
34
Cabe destacar que el proyecto ms grande del FOMIN en el Per, por 4,6 millones de dlares y por un perodo de cuatro aos, se orienta hacia el apoyo a las cadenas productivas y conglomerados.
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Bibliografa
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Publicaciones de la CEPAL ECLAC publications

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Economic Commission for Latin America and the Caribbean Casilla 179-D, Santiago de Chile. E-mail: publications@cepal.org
Valas en: www.cepal.org/publicaciones Publications may be accessed at: www.eclac.org
Revista CEPAL / CEPAL Review

La Revista se inici en 1976 como parte del Programa de Publicaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, con el propsito de contribuir al examen de los problemas del desarrollo socioeconmico de la regin. Las opiniones expresadas en los artculos firmados, incluidas las colaboraciones de los funcionarios de la Secretara, son las de los autores y, por lo tanto, no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Organizacin. La Revista CEPAL se publica en espaol e ingls tres veces por ao. Los precios de suscripcin anual vigentes para 2010 son de US$ 30 para ambas versiones. El precio por ejemplar suelto es de US$ 15 para ambas versiones. Los precios de suscripcin por dos aos son de US$ 50 para ambas versiones. CEPAL Review first appeared in 1976 as part of the Publications Programme of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean, its aim being to make a contribution to the study of the economic and social development problems of the region. The views expressed in signed articles, including those by Secretariat staff members, are those of the authors and therefore do not necessarily reflect the point of view of the Organization. CEPAL Review is published in Spanish and English versions three times a year. Annual subscription costs for 2010 are US$ 30 for both versions. The price of single issues is US$ 15 in both cases. The cost of a two-year subscription is US$ 50 for both versions.
Informes peridicos institucionales / Annual reports

Todos disponibles para aos anteriores / Issues for previous years also available
Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, 2009, 184 p. Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean, 2009, 166 p. Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2008-2009, 154 p. Economic Survey of Latin America and the Caribbean 2008-2009, 144 p. Panorama de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe, 2008-2009. Crisis y espacios de cooperacin regional, 112 p.
Latin America and the Caribbean in the World Economy, 2008-2009. Crisis and opportunities for regional cooperation, 108 p. Panorama social de Amrica Latina, 2009, 218 p. Social Panorama of Latin America, 2009, 208 p. La inversin extranjera directa en Amrica Latina y el Caribe, 2009, 162 p. Foreign Direct Investment of Latin America and the Caribbean, 2009, 158 p. Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe / Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean (bilinge/bilingual), 2009, 316 p.
Libros de la CEPAL
108 Alianzas pblico-privadas. Para una nueva visin estratgica del desarrollo, Robert Devlin y Graciela Moguillansky, 2010, 196 p. 105 Regulation, Worker Protection and Active Labour-Market Policies in Latin America, Jrgen Weller (ed.), 2009, 236 p. 104 La Repblica Dominicana en 2030: hacia una sociedad cohesionada, Vctor Godnez y Jorge Mttar (coords.), 2009, 582 p. 103 LAmrique latine et les Carabes au seuil du troisime millnaire, 2009, 138 p. 102 Migracin interna y desarrollo en Amrica Latina entre 1980 y 2005, Jorge Rodrguez y Gustavo Busso, 2009, 272 p. 101 Claves de la innovacin social en Amrica Latina y el Caribe, Adolfo Rodrguez Herrera y Hernn Alvarado Ugarte, 2009, 236 p. 100 Envejecimiento, derechos humanos y polticas pblicas, Sandra Huenchuan (ed.) 99 Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe. Desigualdades y polticas, 2009, 212 p. 98 La sociedad de la informacin en Amrica Latina y el Caribe: desarrollo de las tecnologas y tecnologas para el desarrollo, Wilson Peres y Martin Hilbert (eds.), 2009, 388 p. 97 Amrica Latina y el Caribe: migracin internacional, derechos humanos y desarrollo, Jorge Martnez Pizarro (ed.), 2008, 375 p. 96 Familias y polticas pblicas en Amrica Latina: una historia de desencuentros, Irma Arriagada (coord.), 2007, 424 p. 95 Centroamrica y Mxico: polticas de competencia a principios del siglo XXI, Eugenio Rivera y Claudia Schatan (coords.), 2008, 304 p. 94 Amrica Latina y el Caribe: La propiedad intelectual despus de los tratados de libre comercio, lvaro Daz, 2008, 248 p. 93 Tributacin en Amrica Latina. En busca de una nueva agenda de reformas, Oscar Cetrngolo y Juan Carlos Gmez-Sabaini (comps.), 2007, 166 p. 92 Fernando Fajnzylber. Una visin renovadora del desarrollo en Amrica Latina, Miguel Torres Olivos (comp.), 2006, 422 p. 91 Cooperacin financiera regional, Jos Antonio Ocampo (comp.), 2006, 274 p. 90 Financiamiento para el desarrollo. Amrica Latina desde una perspectiva comparada, Barbara Stallings con la colaboracin de Rogrio Studart, 2006, 396 p. 89 Polticas municipales de microcrdito. Un instrumento para la dinamizacin de los sistemas productivos locales. Estudios de caso en Amrica Latina, Paola Foschiatto y Giovanni Stumpo (comps.), 2006, 244 p. 88 Aglomeraciones en torno a los recursos naturales en Amrica Latina y el Caribe: Polticas de articulacin y articulacin de polticas, 2006, 266 pp. 87 Pobreza, desertificacin y degradacin de los recursos naturales, Csar Morales y Soledad Parada (eds.), 2006, 274 p.
Copublicaciones recientes / Recent co-publications

Sesenta aos de la CEPAL. Textos seleccionados del decenio 1998-2008, Ricardo Bielschowsky (comp.), CEPAL/Siglo Veintiuno, Argentina, 2010. El nuevo escenario laboral latinoamericano. Regulacin, proteccin y polticas activas en los mercados de trabajo, Jrgen Weller (ed.), CEPAL/Siglo Veintiuno, Argentina, 2010. Internacionalizacin y expansin de las empresas elctricas espaolas en Amrica Latina, Patricio Rozas Balbontn, CEPAL/Lom, Chile, 2009. Gobernanza corporativa y desarrollo de mercados de capitales en Amrica Latina, Georgina Nez, Andrs Oneto y Germano M. de Paula (coords.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2009. EnREDos. Regulacin y estrategias corporativas frente a la convergencia tecnolgica, Marcio Wohlers y Martha Garca-Murillo (eds.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2009. Desafos y oportunidades de la industria del software en Amrica Latina, Paulo Tigre y Felipe Silveira Marques (eds.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2009. Quo vadis, tecnologa de la informacin y de las comunicaciones?, Martin Hilbert y Osvaldo Cair (eds.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2009. O Estruturalismo latino-americano, Octavio Rodrguez, CEPAL/Civilizao Brasileira, 2009. Lavenir de la protection sociale en Amrique latine. Accessibilit, financement et solidarit, CEPALC/Eska, France, 2009. Fortalecer los sistemas de pensiones latinoamericanos. Cuentas individuales por reparto, Robert Holzmann, Edward Palmer y Andras Uthoff (eds.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2008. Competition Policies in Emerging Economies. Lessons and Challenges from Central America and Mexico, Claudia Schatan and Eugenio Rivera Urrutia (eds.), ECLAC/Springer, USA, 2008. Estratificacin y movilidad social en Amrica Latina. Transformaciones estructurales en un cuarto de siglo, Rolando Franco, Arturo Len y Ral Atria (coords.), CEPAL/Lom, Chile, 2007. Economic growth with equity. Challenges for Latin America, Ricardo Ffrench-Davis and Jos Luis Machinea (eds.), ECLAC/Palgrave Macmillan, United Kingdom, 2007. Mujer y empleo. La reforma de la salud y la salud de la reforma en Argentina, Mara Nieves Rico y Flavia Marco (coords.), CEPAL/Siglo XXI, Argentina, 2006. El estructuralismo latinoamericano, Octavio Rodrguez, CEPAL/Siglo XXI, Mxico, 2006. Gobernabilidad corporativa, responsabilidad social y estrategias empresariales en Amrica Latina, Germano M. de Paula, Joo Carlos Ferraz y Georgina Nez (comps.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2006. Desempeo econmico y poltica social en Amrica Latina y el Caribe. Los retos de la equidad, el desarrollo y la ciudadana, Ana Sojo y Andras Uthoff (comps.), CEPAL/Flacso-Mxico/ Fontamara, Mxico, 2006. Poltica y polticas pblicas en los procesos de reforma de Amrica Latina, Rolando Franco y Jorge Lanzaro (coords.), CEPAL/Flacso-Mxico/Mio y Dvila, Mxico, 2006. Finance for Development. Latin America in Comparative Perspective, Barbara Stallings with Rogrio Studart, ECLAC/Brookings Institution Press, USA, 2006.
Coediciones recientes / Recent co-editions

The United Nations Regional Commissions and the Climate Change Challenges, ECLAC/ECA/ECE/ESCAP/ESCWA, 2009. Hacia un desarrollo inclusivo. El caso de Chile, Osvaldo Sunkel y Ricardo Infante (eds.), CEPAL/OIT/Fundacin Chile 21, Chile, 2008. Reformas para la cohesin social en Amrica Latina. Panorama antes de la crisis, Alicia Brcena y Narcs Serra (eds.), CEPAL/SEGIB/CIDOB, Chile, 2008.
El envejecimiento y las personas de edad. Indicadores sociodemogrficos para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL/UNFPA, 2009. Espacio iberoamericanos: la economa del conocimiento, CEPAL/SEGIB, Chile, 2008. Hacia la revisin de los paradigmas del desarrollo en Amrica Latina, Oscar Altimir, Enrique V. Iglesias, Jos Luis Machinea (eds.), CEPAL/SEGIB, Chile, 2008. Por uma reviso dos paradigmas do desenvolvimento na Amrica Latina, Oscar Altimir, Enrique V. Iglesias, Jos Luis Machinea (eds.), CEPAL/SEGIB, Chile, 2008. Hacia un nuevo pacto social. Polticas econmicas para un desarrollo integral en Amrica Latina, Jos Luis Machinea y Narcs Serra (eds.) CEPAL/CIDOB, Espaa, 2008. Espacios iberoamericanos: comercio e inversin, CEPAL/SEGIB, Chile, 2007. Espaos Ibero-Americanos: comrcio e investimento, CEPAL/SEGIB, Chile, 2007. Visiones del desarrollo en Amrica Latina, Jos Luis Machinea y Narcs Serra (eds.), CEPAL/CIDOB, Espaa, 2007. Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe, CEPAL/SEGIB, Chile, 2007. Social Cohesion. Inclusion and a sense of belonging in Latin America and the Caribbean, ECLAC/SEGIB, Chile, 2007.
Cuadernos de la CEPAL
94 El cuidado en accin. Entre el derecho y el trabajo, Sonia Montao Virreira y Coral Caldern Magaa (coords.), 2010, 236 p. 93 Privilegiadas y discriminadas. Las trabajadoras del sector financiero, Flavia Marco Navarro y Mara Nieves Rico Ibez (eds.), 2009, 300 p. 92 Estadsticas para la equidad de gnero: magnitudes y tendencias en Amrica Latina, Vivian Milosavljevic, 2007, 186 pp. 91 Elementos conceptuales para la prevencin y reduccin de daos originados por amenazas naturales, Eduardo Chaparro y Matas Renard (eds.), 2005, 144 p.
Cuadernos estadsticos de la CEPAL

36 Clasificaciones estadsticas internacionales incorporadas en el Banco de Datos de Comercio Exterior de Amrica Latina y el Caribe de la CEPAL (Revisin 3). Solo disponible en CD, 2008. 35 Resultados del Programa de Comparacin Internacional para Amrica del Sur. Solo disponible en CD, 2007. 34 Indicadores econmicos del turismo. Solo disponible en CD, 2006. 33 Amrica Latina y el Caribe. Balanza de pagos 1980-2005. Solo disponible en CD, 2006.
Observatorio demogrfico ex Boletn demogrfico / Demographic Observatory formerly Demographic Bulletin

(bilinge/bilingual)
Edicin bilinge (espaol e ingls) que proporciona informacin estadstica actualizada, referente a estimaciones y proyecciones de poblacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Incluye tambin indicadores demogrficos de inters, tales como tasas de natalidad, mortalidad, esperanza de vida al nacer, distribucin de la poblacin, etc. El Observatorio aparece dos veces al ao, en los meses de enero y julio. Suscripcin anual: US$ 20.00. Valor por cada ejemplar: US$ 15.00.
Bilingual publication (Spanish and English) proving up-to-date estimates and projections of the populations of the Latin American and Caribbean countries. Also includes various demographic indicators of interest such as fertility and mortality rates, life expectancy, measures of population distribution, etc. The Observatory appears twice a year in January and July. Annual subscription: US$ 20.00. Per issue: US$ 15.00.
Notas de poblacin
Revista especializada que publica artculos e informes acerca de las investigaciones ms recientes sobre la dinmica demogrfica en la regin, en espaol, con resmenes en espaol e ingls. Tambin incluye informacin sobre actividades cientficas y profesionales en el campo de poblacin. La revista se publica desde 1973 y aparece dos veces al ao, en junio y diciembre. Suscripcin anual: US$ 20.00. Valor por cada ejemplar: US$ 12.00. Specialized journal which publishes articles and reports on recent studies of demographic dynamics in the region, in Spanish with abstracts in Spanish and English. Also includes information on scientific and professional activities in the field of population. Published since 1973, the journal appears twice a year in June and December. Annual subscription: US$ 20.00. Per issue: US$ 12.00.
Series de la CEPAL
Comercio internacional / Desarrollo productivo / Desarrollo territorial / Estudios estadsticos y prospectivos / Estudios y perspectivas (Bogot, Brasilia, Buenos Aires, Mxico, Montevideo) / Studies and Perspectives (The Caribbean, Washington) / Financiamiento del desarrollo / Gestin pblica / Informes y estudios especiales / Macroeconoma del desarrollo / Manuales / Medio ambiente y desarrollo / Mujer y desarrollo / Poblacin y desarrollo / Polticas sociales / Recursos naturales e infraestructura / Seminarios y conferencias. Vase el listado completo en: www.cepal.org/publicaciones A complete listing is available at: www.cepal.org/publicaciones
Las publicaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y las del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) se pueden adquirir a los distribuidores locales o directamente a travs de: Publicaciones de las Naciones Unidas 2 United Nations Plaza, Room DC2-853 Nueva York, NY, 10017 Estados Unidos Tel. (1 800)253-9646 Fax (1 212)963-3489 E-mail: publications@un.org Publicaciones de las Naciones Unidas Seccin de Ventas Palais des Nations 1211 Ginebra 10 Suiza Tel. (41 22)917-2613 Fax (41 22)917-0027
Unidad de Distribucin Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Av. Dag Hammarskjld 3477, Vitacura 7630412 Santiago Chile Tel. (56 2)210-2056 Fax (56 2)210-2069 E-mail: publications@cepal.org Publications of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) and those of the Latin American and the Caribbean Institute for Economic and Social Planning (ILPES) can be ordered from your local distributor or directly through: United Nations Publications 2 United Nations Plaza, Room DC2-853 New York, NY, 10017 USA Tel. (1 800)253-9646 Fax (1 212)963-3489 E-mail: publications@un.org United Nations Publications Sales Sections Palais des Nations 1211 Geneva 10 Switzerland Tel. (41 22)917-2613 Fax (41 22)917-0027
Distribution Unit Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) Av. Dag Hammarskjld 3477, Vitacura 7630412 Santiago Chile Tel. (56 2)210-2056 Fax (56 2)210-2069 E-mail: publications@eclac.org

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Polticas de apoyo a las pymes en Amrica Latina

Entre avances innovadores y desafos institucionales

Polticas de apoyo a las pymes en Amrica Latina

Las pymes en el laberinto de las polticas

Carlo Ferraro Giovanni Stumpo

A. Las pymes en Amrica Latina

Fuente: Elaborado por los autores sobre la base de informacin ocial.

B. La evolucin de las polticas

C. El contexto general de las polticas

D. Problemas generales y operativos que persisten

E. Algunos aspectos novedosos

Mecanismos de evaluacin y sistemas de informacin

Un tema pendiente: el acceso al crdito

G. Polticas de oferta y enfoques de demanda

Demanda espontnea Costos de transaccin

Empresas menos dinmicas

Como es el caso de los pases de la regin.

Tecnologas de la informacin y de las comunicaciones (TIC), biotecnologas, nanotecnologa y nuevos materiales.

Polticas e instituciones de apoyo a las pymes en la Argentina

El autor cont con la asistencia de Diego Silva Failde.

B. Situacin general de las pymes en la Argentina

Industria 55,353 Comercio 116,33 Servicios 191,11

50,406 46,7 108,99 102,23 197,9 189,99

48,517 50,986 108,86 120,3 197,8 219,36

Datos correspondientes al primer trimestre de cada ao.

701,08 645,55 647,95 719,26 798,32 865,3

691,45 684,46 669,99 673,89 611,42 610,7

682,93 754,05 826,15 881,46

434,17 389,38 393,54 452,32 523,29 554,63 583,09

C. Marco y estrategia general de la poltica de desarrollo productivo en la Argentina

D. Poltica de apoyo a las pymes3

Polticas de competitividad horizontales

Fuente: Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR).

Fondo de Garanta para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (FOGAPYME)

Aportes No Reembolsables (ANR)

Polticas de competitividad sectoriales

En 2009 la SAGPyA pas a ser el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca.

Polticas de competitividad regionales

Polticas de inversin horizontales

Polticas de inversin regionales

Polticas de exportacin horizontales

E. El sistema de fomento a las pymes en la Argentina

Ministerio de Economa y Produccin

Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva

Secretara de Industria, Comercio y Pymes

Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos

Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva

INTA Subsecretara de Industria INTI Agencia Nacional de Promocin de la Ciencia y la Tecnologa

Fuente: Elaboracin propia.

La Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional

Fuente: Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional (SEPYME).

Fuente: Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional (SEPYME).

El Fondo Tecnolgico Argentino

El costo de las evaluaciones es de 450 pesos por dictamen en promedio.

Evaluacin del desarrollo institucional y la ecacia de las polticas

El sistema de fomento a las micro y pequeas empresas en el Brasil

B. Caractersticas de las micro y pequeas empresas brasileas3

Evolucin del empleo y las remuneraciones

El gasto en investigacin y desarrollo

La insercin externa y las exportaciones

Marco legal e institucionalidad

Incentivos e instrumentos nancieros

Otros instrumentos y programas de apoyo a las exportaciones

D. Polticas especcas de apoyo a las MPE