INSTITUCIONALIZAO E DESAFIOS DA P0LTICA NACIONAL DE SANEAMENTO: UM BALANO PRVIO Abelardo de Oliveira Filho1 1.

A Trajetria Recente e o Quadro Organizacional do Saneamento at o Final da Dcada de 90 O Desmonte do Modelo Centralizador do PLANASA A situao atual e trajetria do saneamento no Brasil um exemplo de como determinadas polticas pblicas expressam com bastante clareza as opes polticoinstitucionais assumidas pelos sucessivos governos nacionais e os impactos resultantes sobre os padres de interao poltica vigentes entre os atores que atuam no setor. De fato, a cada opo governamental predominante no setor de saneamento correspondem formas institucionais e organizacionais especficas, que orientam as diferentes modalidades tcnicas de interveno e as formas polticas de se relacionar com os segmentos sociais beneficirios dos programas ofertados. O marco histrico mais recente e marcante da vigncia de um modelo polticoorganizacional pleno e acabado ocorreu durante a vigncia do Plano Nacional de Saneamento - PLANASA, herana que at hoje marca a prtica tcnica e operacional do setor de saneamento. O modelo do PLANASA tinha no Banco Nacional de Habitao BNH o rgo institucional de coordenao central do sistema de saneamento e habitao. Atravs do BNH o PLANASA dispunha de mecanismos de regulao tarifria ainda que precrios - e recursos permanentes oriundos do FGTS, destinados prioritariamente expanso das redes de abastecimento de gua em detrimento dos sistemas de esgotamento sanitrio. A gesto do setor se baseava na centralizao decisria, prestao dos servios subordinada auto-sustentao tarifria, aes concentradas nas regies mais desenvolvidas e rentveis, vigncia de subsdios cruzados mas sem transparncia pblica e presso sobre os Municpios para que estes concedessem s companhias estaduais a explorao dos servios como requisito formal para que pudessem acessar os recursos federais destinados ao setor. O modelo pressupunha uma relao bastante assimtrica entre os dois principais atores, Estados e Municpios, pois nos contratos de concesso estes renunciavam prerrogativa de poder concedente principalmente em matria tarifria e poltica de investimentos. Praticamente trs quartos dos municpios brasileiros delegaram seus servios s Companhias Estaduais de Saneamento Bsico - CESBs. O modelo do PLANASA comeou a entrar em crise em funo de dois fatores bsicos: i) crise nas fontes de recursos do Governo Federal a partir da segunda metade dos anos 80, e ii) as mudanas no quadro jurdico e poltico-institucional do pas, com o fim do regime militar e a vigncia da Constituio municipalista de 1988. Na realidade, a mudana no perfil jurdico-poltico que orientava o pacto federativo brasileiro no teve efeitos imediatos e diretos sobre as relaes jurdicas formais entre as operadoras de saneamento e os municpios enquanto titulares dos servios. Os efeitos ocorreram a partir das mudanas institucionais e polticas gerais ocorridas no entorno da poltica e motivadas pelo processo de democratizao, tais como a elaborao das leis orgnicas
1

Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental

municipais, o processo de descentralizao e municipalizao das polticas sociais, a elaborao participativa dos planos diretores municipais, o surgimento do instrumento do oramento participativo, o fortalecimento dos conselhos municipais e o prprio fortalecimento financeiro dos municpios a partir do novo modelo de transferncias obrigatrias vigentes a partir da CF de 1988. Nesse contexto, um modelo com as caractersticas centralizadoras do PLANASA no dispunha mais das condies polticas e institucionais para assegurar a sua sobrevivncia, independente da extino do BNH em 1986. E a despeito dos avanos obtidos, principalmente no que se refere aos servios de abastecimento de gua, o modelo estava orientado fundamentalmente para realizar inverses nas reas urbanas e nos servios mais rentveis, deixando de lado os servios de esgotamento sanitrio e os segmentos sociais que no podiam assumir os custos da poltica tarifria. O Desmonte do Setor de Saneamento nos Anos 90 e o Vazio Institucional Aps a extino do BNH e o esgotamento do PLANASA, o setor de saneamento passa por uma sria crise institucional que envolveu a disperso e a desagregao das instituies antes integrantes do sistema. A poltica de saneamento passou a ser pulverizada e gerida sucessivamente por uma srie de distintos rgos e ministrios, todos eles sem condies polticas e institucionais de proverem um marco regulatrio para o setor e sem capacidade de articularem os rgos que atuavam na poltica. A final dos anos 80 e incio dos anos 90 o quadro que caracterizava o setor era disperso e pulverizao de recursos, superposio de competncias, ausncia de uma poltica global e coerente para o setor, falta de uma coordenao estatal unificada e eficiente e baixa cobertura nos servios de saneamento, mesmo nas reas metropolitanas. E na ausncia de um eixo institucional de coordenao da poltica e de um projeto nacional para o setor, a poltica de saneamento passa a operar a partir de programas focados em segmentos sociais especficos e destinados a determinadas reas urbanas. Assim, a partir de 1992 so implantados programas como o PRONURB e o PROSANEAR, destinados a favelas e periferias urbanas, e que pela primeira vez na histria do saneamento passavam a contemplar sistemas de esgotamento sanitrio entre suas prioridades e a estimular a participao social, embora na maior parte das vezes esta orientao tenha ficado restrita legitimao das estratgias adotadas pelos rgos executores.

Embora tecnicamente mais abrangentes e socialmente mais inclusivos que as diretrizes contempladas no antigo PLANASA, esses programas no chegavam a caracterizar um novo modelo institucional para o setor de saneamento. O vazio institucional deixado pelo PLANASA e a debilidade e pulverizao dos atores integrantes do sistema de saneamento que atuavam junto aos movimentos sociais urbanos, abriram espao para que as propostas privatizantes emergissem no bojo da onda neoliberal que varreu os pases da Amrica Latina durante os anos 90. De fato, em 1993 os movimentos pela reforma urbana e os atores representativos do setor j tinham chegado a um consenso em torno do PLC 199, que tornou-se referncia para os setores progressistas visando suprir o vazio institucional da poltica. Mas aps ser aprovado nas duas casas legislativas em 1994, o PLC vetado na ntegra pelo Presidente Fernando Henrique em 1995, no incio do seu primeiro mandato. A inteno subjacente do Governo FHC era a de criar as condies para a privatizao das operadoras pblicas do setor de saneamento com o apoio do Banco Mundial, orientaes explicitadas nos

estudos desenvolvidos pelo Programa de Modernizao do Setor de Saneamento PMSS. A estratgia defendida pelo PMSS para a universalizao dos servios repousava fundamentalmente nos investimentos privados atravs das privatizaes da CESBs e da ampliao do espao de explorao para os capitais privados. Alm da estratgia de reordenamento institucional do setor atravs das privatizaes, o Governo Federal passou a executar um processo de asfixia financeira dos operadores pblicos de saneamento, de Estados e Municpios atravs das resolues do Conselho Monetrio Nacional. O objetivo deliberado dessa poltica era o de dificultar o acesso dos agentes estatais aos recursos pblicos, apesar da disponibilidade de recursos no FGTS. Entre 1995 e 1998, cerca de 7,4 bilhes retornaram aos cofres do FGTS como servio da dvida, amortizaes e juros de emprstimos contrados em perodos anteriores pelas CESBs e autarquias municipais. Nesse mesmo perodo o FGTS desembolsou como emprstimo ao setor pblicos apenas 1,8 bilho, gerando um saldo lquido de R$ 5,7 bilhes para o Fundo. A estratgia de estmulo ao processo de privatizaes se completa com algumas iniciativas poltico-institucionais do Governo Federal no perodo. Primeiro, atravs do PLS 266/96, que planejava transferir a titularidade do saneamento dos Municpios integrantes de regies metropolitanas para os estados. Segundo, atravs do BNDES, que formulou um programa orientado para financiar o processo de desestatizao do setor. E terceiro, enviando, em janeiro de 2001, o PL 4147 Cmara dos Deputados, que institua as diretrizes para a poltica nacional de saneamento, baseadas no estmulo s privatizaes e ampliao do espao dos capitais privados no setor com o apoio do BIRD. 2. O Quadro do Setor ao Final do Governo FHC e a Construo da Poltica Nacional de Saneamento: desafios e possibilidades O Processo de Asfixia Financeira dos Entes Pblicos e a Retomada dos Financiamentos Como resultado do vazio institucional do setor e da poltica deliberada de asfixia financeira dos operadores pblicos e dos municpios, ao final de 2002 e incio de 2003 o quadro institucional e financeiro do setor de saneamento se configurou como um dos mais graves da histria do setor. Entre 1995 e 1998 a mdia anual de contrataes com recursos do FGTS foi de 680 milhes de reais, e a partir do ano seguinte o processo de asfixia se aprofunda, chegando entre 1999 e 2002 mdia anual de R$ 68 milhes (Grfico 2). Atravs da tabela 1 possvel observar que a partir de 1999 os valores dos contratos so irrisrios, chegando a zero no ano de 2001: R$ 2,3 milhes, em 1999: R$ 16,6 milhes no ano de 2000 e nenhuma contratao no ano de 2001. Atravs da tabela 1 possvel perceber que o total de emprstimos com recursos do FGTS entre 1999 e 2002, atingem R$ 273 milhes. Comparando-se os primeiros quatro anos do Governo Lula, observa-se na tabela que as contrataes realizadas entre 2003 e 2006 com recursos do FGTS atingem R$ 5,2 bilhes, 19 vezes mais que os recursos contratados com a mesma fonte no perodo final do governo anterior. No total, nos oito anos do Governo anterior foram contratados com recursos do FGTS R$ 2,99 bilhes, o que d uma mdia anual de R$ 374,5 milhes para suprir as necessidades de saneamento do pas. Atravs do grfico 2 possvel visualizar que a mdia de contrataes d um salto de qualidade no Governo atual. Salta de uma mdia anual de R$ 68 milhes entre 1999 e 2002 para R$ 1,30 bilho no perodo 2003-2006.

Como se sabe, os recursos do FGTS so fundamentais para a execuo de uma poltica de saneamento com qualidade e coerncia, pois em funo das peculiaridades do sistema poltico representativo brasileiro, os recursos do OGU em sua maior parte j saem comprometidos do processo oramentrio legislativo, restando pouca margem de manobra para o Executivo alocar livremente os recursos disponveis. Dessa forma, torna-se extremamente difcil executar uma poltica coerente e integrada apenas com recursos do OGU, dado o grau de comprometimento setorial e regional dos recursos oriundos dessa fonte. Mas mesmo considerando-se os recursos das fontes onerosas e no onerosas - OGU e FGTS -, as distines em termos de prioridades entre a poltica de investimentos do Governo anterior e a do atual Governo so significativas. Considerando-se os valores atualizados do total de investimentos do perodo 95/2002 que somam cerca de R$ 15,5 bilhes, em oito anos, o que d uma mdia de contrataes de R$ 1,93 bilhes anuais, a maior parte deles com recursos do OGU, sem estarem orientados por uma poltica institucionalizada de saneamento. Por outro lado, considerando-se os valores no atualizados nos primeiros trs anos e meio anos do atual governo, entre janeiro de 2003 e junho de 2006, constata-se que o atual governo contratou cerca de R$ 10,5 bilhes, o que resulta numa mdia anual superior a R$ 2,6 bilhes. Ressalte-se que destes R$ 10,5 bilhes, R$ 4,4 foram provenientes de recursos do OGU e pela primeira vez foram utilizados recursos do FAT para o saneamento da ordem de R$ 900 milhes. As conseqncias resultantes dos baixos investimentos em saneamento se manifestam atravs dos indicadores do setor ao longo da dcada de 90. Considerando-se os domiclios particulares permanentes das reas urbanas, os servios de abastecimento de gua por rede geral que cobria 75,0% dos domiclios em 1993, passa para 79,8% em 1999, e se situa em 82% em 2002, uma ampliao de apenas 7% na cobertura domiciliar ao longo de dez anos. Nos servios de esgotamento sanitrio o quadro se manifesta mais grave. Em 1993, os domiclios particulares permanentes das reas urbanas e rurais que dispunham de rede coletora de esgotos se situavam em torno de 38,9%. Essa cobertura passa para 43,6% em 1999 e se situa em 46,4% em 2002, uma ampliao da cobertura em torno de 7,5% ao longo de dez anos (PNAD: 1993;1999;2002) A Qualificao do Gasto Pblico Alm da retomada dos financiamentos para os entes pblicos, a partir de 2003 o Governo Federal identificou a necessidade de desenvolver uma poltica de qualificao do gasto pblico em saneamento, caracterizada por requisitos de padres mnimos de eficincia na prestao dos servios como condio para o acesso a novos recursos por parte dos proponentes. Essa poltica passou a envolver, alm de uma melhor articulao entre os prprios rgos federais na gesto dos diversos programas federais de saneamento, mudanas nas regras de contratao, mediante a incluso de vrios requisitos tcnicos e institucionais que os proponentes devem obedecer, tais como: a formalizao de Acordos de Melhoria de Desempenho com os operadores dos servios, pactuando metas operacionais e de eficincia quantitativa e qualitativa a serem perseguidas; divulgao prvia dos critrios de seleo no mbito de cada programa; retomada de obras paralisadas como condio para que o proponente possa ter acesso a novos recursos federais; adoo de critrios tcnicos para escolha dos projetos a serem financiados; regularizao da delegao entre operadores e titulares; exigncia de uma poltica tarifria clara e transparente; existncia de um grau mnimo de

institucionalizao nas relaes estabelecidas entre operadores e titulares; e focalizao do gasto em reas mais adensadas e com maiores possibilidades de explorao de economias de escala e de escopo dos servios. A Estruturao dos rgos Nacionais de Gesto da Poltica de Saneamento e a Formulao da PNS A retomada do processo de financiamento e a incluso de regras e normas para a melhoria e a qualificao do gasto pblico foram o embrio de uma srie de medidas que foram deflagradas a partir da posse do novo Governo. Na realidade estava em curso o processo de construo da nova poltica de saneamento, e as medidas explicitadas acima j ocorreram no mbito da estruturao institucional da nova poltica urbana que viria a ser assumida pelo Governo Lula. Este procurou estruturar os rgos nacionais de gesto do setor e articul-los atravs de um sistema institucional coerente, que fornecesse a necessria capacidade de planejamento ao Governo Federal e articulasse os rgos sub-nacionais integrantes do sistema numa rede institucional integrada e orientada por objetivos gerais e orientaes comuns de poltica. Como notrio, o pacto federativo brasileiro se coloca como uma dificuldade adicional para vrias polticas setoriais. No exemplo do saneamento, a titularidade dos municpios, mas na maior parte dos municpios a operao dos servios est a cargo das operadoras regionais, em funo da vigncia do PLANASA. Por outro lado, as fontes de recursos so, em sua maior parte, nacionais. Essa forma de repartio de funes coloca um desafio de grande envergadura para a estruturao e o ordenamento institucional do setor. O primeiro passo foi o processo de institucionalizao dos rgos gestores nacionais. No incio de 2003 foi criado o Ministrio das Cidades, integrando os vrios rgos setoriais de gesto nacional da poltica urbana sob a gide de uma nica instituio, capaz de articular os diversos componentes da poltica urbana num modelo poltico de gesto matricial, que fosse capaz de atuar efetivamente na melhoria da qualidade de vida urbana. Trata-se de uma inovao institucional no cenrio poltico brasileiro e representou uma resposta luta histrica dos movimentos sociais urbanos em defesa de uma poltica urbana unificada e coerente com os princpios histricos da Reforma Urbana. Com a criao do Ministrio, o Direito Cidade se consolida como um princpio tico-poltico dotado de locus institucional prprio e capaz de dispor dos instrumentos administrativos necessrios consolidao de um projeto de vida urbana mais coerente com as necessidades da sociedade brasileira. Neste contexto, o desafio de superar as carncias de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e de guas pluviais passou a ser operado a partir de outro patamar poltico-institucional, ao ser criada a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental no mbito do Ministrio das Cidades como um dos rgos gestores integrantes da poltica urbana. Com a criao da SNSA, o objetivo de universalizar os servios de saneamento passou a dispor de um contexto institucional adequado, tendo em perspectiva que a institucionalizao da Secretaria no contexto dos rgos integrantes da poltica urbana pode vir a fornecer a necessria legitimidade poltica e o suporte tcnico ao processo de integrao das aes no espao urbano. Um dos indicadores mais relevantes do acerto poltico-institucional dessa iniciativa so os dados de contratao j explicitados acima. Entre outras razes, o volume de recursos contratados expressa a capacidade da SNSA, apesar de seu curto perodo de vida, de alavancar recursos tcnicos e financeiros, e de criar sinergia entre os atores do setor em

torno da melhoria da qualidade dos servios e das metas de universalizao dos mesmos. De fato, a criao da SNSA possibilitou, atravs da concentrao de quadros tcnicos com longa trajetria no saneamento, e atravs da mobilizao das redes vinculadas aos movimentos de reforma urbana, recuperar o capital social e a memria tcnica que o setor acumulou ao longo de mais de vinte anos, e que estava disperso a partir da dispora provocada pela pulverizao do setor com o fim do PLANASA. A Proposta do Marco Regulatrio e a Construo das Referncias PolticoInstitucionais do Setor de Saneamento Assegurado os marcos iniciais do processo de estruturao formal da SNSA, o que envolveu no s a sua formalizao jurdica, mas tambm a reunio do capital tcnico e humano necessrio ao seu funcionamento em condies adequadas, o principal desafio aps a retomada das contrataes era a de dotar o setor de um marco regulatrio que passasse a referenciar com segurana as relaes entre os agentes pblicos e privados atuantes no setor. A simples retomada dos investimentos e dos financiamentos no era uma estratgia suficiente para assegurar a consolidao da poltica nacional de saneamento. Alm da criao da SNSA como rgo nacional gestor da poltica, se fazia necessrio a formulao de um marco regulatrio, visto que a situao encontrada em 2003 em mbito nacional era a de fragmentao dos agentes envolvidos com os servios e a desagregao ou desvirtuamento pblico dos seus antigos ncleos de formulao de programas. Era necessrio congregar os agentes em torno de um projeto nacional de saneamento e criar as condies para que a PNS se transformasse efetivamente num sistema institucionalmente integrado. O quadro institucional vigente requisitava uma estratgia poltica ampla e uma proposta dotada de contedos administrativos e jurdicos que pudesse responder aos desafios de congregar os atores em prol das metas de universalizao. No incio do atual governo o quadro institucional era catico, caracterizado pela multiplicidade de agentes intervenientes. Atuavam nove rgos fomentando aes de saneamento de forma desarticulada: MMA, MI, MS, Ministrio das Cidades, CEF, BNDES, Ministrio do Turismo, Ministrio da Defesa e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, que executavam uma mirade de aes e programas sem nenhuma articulao entre si. Os impactos no mbito institucional do prprio Governo federal se traduzia atravs de paralelismo e superposio de competncias, competio por recursos e atribuies entre os rgos federais, desarticulao e ausncia de planejamento setorial integrado, ausncia de coordenao e de racionalidade da atuao do Governo Federal, quase nenhuma cooperao tcnica e gerencial, reproduo de padres no cooperativos na relao entre os entes da federao e as polticas pblicas afins; estmulo a comportamentos oportunistas para acesso aos recursos pblicos, fatores que comprometiam a qualidade das iniciativas setoriais e a eficincia do gasto pblico. A expresso desse quadro nos Estados e Municpios se traduzia atravs de indicadores de cobertura deficientes, ausncia de investimentos para o setor pblico, m aplicao dos recursos, problemas de gesto entre as prestadoras, vazio institucional e ausncia de uma efetiva poltica de saneamento. No incio de 2003 o quadro institucional se apresentava extremamente rido para a execuo de uma poltica inclusiva e universalizante, principalmente porque o saneamento um servio contnuo e funciona com uma lgica sistmica, necessitando dos operadores nos estados e municpios para efetivar as suas aes. Das 27 Companhias estaduais apenas seis demonstravam capacidade de pagamento (SP,PR, DF,MG,ES e CE), duas foram

extintas, (MT e AC) uma praticamente extinta(AM). Houve um avano j no processo de seleo pblica 2005/2006, alm das seis companhias citadas anteriormente, mais cinco delas (BA, PB, GO, RS e MS) tambm demonstraram capacidade de pagamento e portanto tambm tiveram acesso aos recursos do FGTS e FAT. Apesar deste avano e algumas companhias ainda se encontravam em situao extremamente difcil. . Assim, os desafios fundamentais estavam postos. Tratava-se de articular e racionalizar as aes de saneamento ambiental, revitalizar os operadores pblicos, retomar os investimentos, estabelecer uma poltica estvel de alocao de recursos e instituir a poltica nacional de saneamento ambiental e o marco regulatrio para o setor. Nesse contexto, a estratgia adotada pela SNSA foi a de mobilizar e coordenar um processo de racionalizao das aes e programas de saneamento que envolveu a identificao das vocaes institucionais dos diversos ministrios, a redefinio das suas competncias setoriais, e uma proposta de modelo de gesto de programas multissetoriais envolvendo rgos afins. O processo de racionalizao de programas e aes envolveu a agregao e o enxugamento dos mesmos, que antes eram dispersos, e sua redistribuio entre os rgos vocacionados para determinadas aes, congregando nesse processo a FUNASA, o Ministrio da Integrao, o Ministrio do Meio Ambiente e o Ministrio das Cidades. Alm da iniciativa de racionalizao dos programas e aes antes pulverizadas entre ministrios e programas, foi desencadeada a estratgia institucional estruturante da poltica, que era a de dot-la de um marco regulatrio amplo e abrangente, que resolvesse de forma satisfatria no s os problemas relativos poltica tarifria e s relaes entre os agentes governamentais, mas tambm que estabelecesse as regras de convivncia entre os titulares dos servios, sociedade e operadores. Assim, aps ampla consulta a todos os interessados atravs da realizao de 10 seminrios regionais nos estados e um nacional, alm de consultas com entidades representativas do setor e da prpria consulta pblica, o Governo Federal remeteu ao Congresso Nacional o PL 5.296/05, um uma ampla proposta cobrindo praticamente todas as lacunas institucionais ento existentes. O PL 5.296/05 redefine de forma abrangente as relaes entre os titulares e os operadores, garante transparncia na operao dos subsdios cruzados, assegura espaos sociais de participao e abre novas alternativas de associao entre titulares e entre estes e os operadores de servios. Vrias so as suas inovaes conceituais, dentre as quais convm destacar que elege o planejamento como essencial para o desenvolvimento das aes de saneamento, respeita a titularidade dos Municpios, mantm a autonomia dos Estados de instituir RM e microrregies para integrar as funes de interesse comum, resgata os direitos dos usurios e cidados de exercer o Controle Social sobre os servios, institui um conceito amplo de saneamento bsico, e estabelece um amplo dilogo com as polticas pblicas de habitao, mobilidade urbana, planejamento territorial urbano, uso e ocupao do solo, sade, meio ambiente e recursos hdricos. Mesmo enfrentando resistncias daqueles que eram contra os aspectos essenciais da regulao, o Projeto de Lei serviu de referncia para a construo de um amplo consenso no mbito do Congresso Nacional, envolvendo o governo federal, parlamentares da base aliada e da oposio e todas as entidades do setor e, com isso, o Governo conseguiu obter um acordo, facilitando que o substitutivo do relator fosse aprovado por unanimidade na Comisso Mista do Congresso e em duas sesses do

Senado Federal. Continuamos trabalhando para que a Cmara Federal possa aprovar ainda este ano o Marco Regulatrio do Saneamento. Merecem destaques na proposta aprovada: a conceituao abrangente do saneamento bsico incorporando, alm do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio, o manejo dos resduos slidos e das guas pluviais, a instituio do planejamento como ferramenta fundamental para o desenvolvimento das aes de saneamento, as diretrizes para a regulao e fiscalizao, o resgate dos direitos do cidado e usurio e a manuteno do mecanismo de controle social, atravs do Conselho das Cidades. Vindo ao encontro do PL de Saneamento, que precisa ser aprovado pela Cmara e, posteriormente regulamentado, a poltica de saneamento obteve um grande espao de manobra poltico-institucional com os instrumentos jurdicos consubstanciados na Lei dos Consrcios Pblicos, Lei n 11.107 de 6 de abril de 2005, que cria uma base normativa para a gesto associada de servios pblicos entre os entes federativos. Esse instrumento veio ao encontro das novas diretrizes contemplas no PL de Saneamento e assumidas pela SNSA, que j vem implementando o primeiro consrcio pblico de saneamento no Sul do Estado do Piau, e est em fase de negociaes com o Municpio de Jaragu do Sul, no Estado de Santa Catarina, para implementar o segundo consrcio de saneamento. Alm de possibilitar novas alternativas de arranjos regionais entre municpios de uma mesma regio, quebrando com a tradio de relaes polticas assimtricas estabelecidas entre operadores regionais e municpios, vigentes durante o PLANASA, a lei de Consrcios possibilitar a integrao de municpios atravs de unidades de planejamento territorial utilizadas por polticas ambientais, como so exemplos as bacias hidrogrficas. Dessa forma, ser possvel consorciar municpios com os mesmos problemas ambientais e as mesmas vocaes regionais. O que os dois conjuntos normativos apontam para um profundo processo de ordenamento jurdico e institucional do setor de saneamento que, juntamente com as aes de retomada dos investimentos e da racionalizao e estruturao dos programas de saneamento, apontam para um novo marco institucional da poltica no Brasil, estimulando uma nova relao entre os atores do setor. O prprio processo de ordenamento intra-institucional do setor, consubstanciado na criao e ordenamento de antigos programas, aponta para esse novo padro de relaes entre o os agentes governamentais e entre o Estado e a sociedade civil que a SNSA vem se empenhando em consolidar. O Processo Tcnico e Institucional de Racionalizao de Programas Esse processo envolveu a dinamizao financeira dos programas, a criao de programas orientados para reas especficas que concentram carncias em saneamento e a modificao das regras de contratao vigentes no interior de cada um deles. Para as reas metropolitanas, por exemplo, foi criado o Programa Saneamento Ambiental em Regies Metropolitanas, conduzido em conjunto com a FUNASA/MS com recursos do OGU, totalizando R$ 562 milhes investidos em trs anos e 427 convnios firmados, beneficiando 149 mil famlias com abastecimento de gua, 184 mil famlias com esgotamento sanitrio e 300 mil famlias com aes de resduos slidos urbanos, alm de gerar cerca de 30 mil empregos diretos e indiretos. Um outro programa que nasceu como resultado do processo de racionalizao tcnica e institucional implementado pela SNSA foi o Programa Saneamento Para

Todos, que opera com recursos do FGTS financiando aes de saneamento bsico para proponentes pblicos e privados. O Saneamento Para Todos substituiu os programas Pr-Saneamento, Pr-Sanear, Pr-Comunidade e Financiamento de Concessionrias Privadas/Saneamento (FCP/SAN). Nesse programa o prazo de pagamento dos financiamentos foi ampliado de 15 anos para 20 anos e, alm das modalidades tradicionais integrantes da poltica de saneamento tais como abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, saneamento integrado, desenvolvimento institucional, manejo de resduos slidos e de guas pluviais, estudos e projetos-, foram criadas duas modalidades adicionais de financiamento especficas: preservao e recuperao de mananciais e manejo de resduos de construo e demolio. No Saneamento Para Todos, Estados, Municpios, Distrito Federal e concessionrias, passaram a concorrer no mesmo processo seletivo para acessar os recursos de financiamento, possibilitando padres de julgamento tcnico mais homogneos entre os diversos tipos de proponentes. Em 2006, o volume de recursos previstos para financiamento de obras de saneamento no mbito do programa de R$ 3,5 bilhes, oriundos do FGTS, FAT e OGU. Juntamente com os R$ 2 bilhes destinados ao setor em 2005, os recursos investidos e previstos para o ano de 2006 totalizam R$ 7,7 bilhes entre 2003 e 2006. No campo dos programas integrados orientados para as reas urbanas, uma outra grande mudana nas relaes com estados e municpios ocorreu atravs do PAT PROSANEAR. O Programa foi concebido com o objetivo de recuperar reas degradadas ocupadas por populaes de baixa renda, envolvendo as Prefeituras, atravs da elaborao de Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLIs) e Projetos de Saneamento Integrado (PSIs), com acompanhamento e implementao de trabalho social em comunidades carentes de infra-estrutura bsica. Os planos e projetos integrados contemplam abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo, sistema de drenagem, sistema virio, conteno de encostas, relocao, remanejamento e reassentamento de populao. O PAT-Prosanear avanou em todos os componentes nos ltimos dois anos, sobretudo no Pr-Investimento, que evoluiu de oito possveis contratos para vinte e cinco que esto em desenvolvimento. Considerando todo o processo, destacam-se novo acordo de emprstimo com incluso de investimento e aumento da significativa execuo financeira do Programa nos dois ltimos anos, apresentando desempenho que supera o perodo anterior em mais de dez vezes. As metas estabelecidas para o ano de 2006 envolvem desembolso de R$ 16,67 milhes e cursos de capacitao. Como suporte a todo esse processo de ordenamento tcnico e institucional da poltica de saneamento, a SNSA dinamizou e modificou as diretrizes e princpios que orientavam a atuao do PMSS Programa de Modernizao do Setor de Saneamento. O programa foi reorientado para tuar de acordo com os princpios de uma poltica pblica de saneamento ambiental, prestando assistncia aos rgos federais formuladores e implementadores da poltica, reguladores e prestadores de servios pblicos. O escopo de atuao do PMSS envolve financiamento sem nus para a elaborao de estudos e trabalhos de consultoria tcnica especializada, reestruturao de operadores de saneamento, desenvolvimento de modelos de financiamento, elaborao de estudos sobre poltica tarifria e subsdios, definio de instrumentos e estruturas de regulao e controle, apoio ao desenvolvimento tcnico, capacitao e disseminao, alm de estudos e aes de carter nacional.

A atuao do PMSS se completa com as aes de capacitao e disseminao que vem sendo desenvolvida pela SNSA. A secretaria vem desenvolvendo oficinas de capacitao para a elaborao de Planos Municipais de saneamento em todas as regies do pas, em parceria com as universidades e centros tcnicos e de pesquisa que se dedicam pesquisa na rea. J foram realizadas cerca de 17 oficinas de saneamento com agentes pblicos e gestores em vrias capitais das diferentes regies brasileiras, e produzidos dois estudos sob a forma de guias, j publicados, para orientar os agentes regionais e locais que se interessem em desenvolver seus planos: Poltica e Plano Municipal de Saneamento Ambiental, e Guia Para Elaborao de Planos Municipais de Saneamento. No seu conjunto, o processo de reestruturao dos programas, a dinamizao dos investimentos, e o desenvolvimento de programas de capacitao em parceria com estados e municpios, indica que um novo padro de relao poltico-institucional se consolida entre os agentes pblicos do setor, e que a Unio finalmente vem resgatando o seu papel de agente poltico responsvel pela coordenao da poltica em mbito nacional, fornecendo os insumos tcnicos e institucionais necessrios para que os demais entes da Federao possam implementar suas polticas de forma satisfatria. O resultado desse processo se traduz principalmente nos indicadores de saneamento dos dois ltimos anos e na prpria qualidade do gasto pblico, rea em que a SNSA vem dedicando especial ateno. 3. Os Resultados Objetivos da Nova Poltica de Saneamento A melhor forma de se avaliar a qualidade institucional de uma poltica e os contedos polticos de suas diretrizes atravs de seus resultados objetivos. Nesse sentido, convm explicitarmos alguns dados que apontam para o acerto das estratgias assumidas pelo atual Governo no processo de construo de uma poltica de saneamento pblica e inclusiva. Os dados mais recentes da PNAD, explicitados na Tabela 2, demonstram que os servios de saneamento apresentaram uma evoluo significativa entre os anos de 2002 e 2004, mostrando que o esforo de investimento no perodo foi relevante e j mostra seus resultados. O incremento das ligaes domiciliares rede geral de abastecimento de gua nos dois anos considerados foi de 8,81%, representando a incorporao de 3.434.578 novos domiclios a este servio, superando o incremento domiciliar da totalidade do pas. Nos servios de esgotamento sanitrio, uma infra-estrutura mais onerosa, o incremento foi de 12,51% em relao ao ano de 2002, significando uma incorporao de 2.762.476 novos domiclios rede geral de esgotamento. Quanto ao servio de coleta domiciliar de lixo, 3.407.593 unidades domiciliares passaram a ter acesso a este servio em 2004, representando um incremento de 8,45% em relao a 2002. No mesmo perodo o incremento domiciliar foi de 3.397.698 novas unidades, ou de 7,14% de incremento relativo. Em termos de incremento relativo todos os componentes do saneamento superaram o incremento relativo domiciliar no perodo. A exceo ocorre quando se utiliza os dados absolutos do sistema de esgotamento sanitrio, um servio mais oneroso e que conta com a soluo alternativa da fossa sptica como soluo adequada. Nos demais componentes mesmo em termos absolutos eles superaram o incremento domiciliar do pas no perodo. Considerando-se a ampla base de domiclios sobre a qual ocorreu esse incremento, cerca de 47,5 milhes de

domiclios em 2002, os indicadores de saneamento nos dois ltimos anos representam um marco histrico significativo na dinmica do setor. Ressalte-se que esses indicadores adquirem maior significado quando se sabe que o processo de urbanizao carcaterizado por uma intensa favelizao, limita qualquer esforo governamental em universalizar os servios de saneamento. Dado uma srie de fatores vinculados ao processo de mobilidade territorial da pobreza e s deficincias de regulao e de fiscalizao do Estado brasileiro nas reas urbanas, a tendncia a expanso desordenada das reas perifricas, apresentando um incremento domiciliar muito intenso, o que limita o esforo governamental em prol da universalizao dos servios. Esses avanos tambm se expressam atravs dos indicadores recentes de mortalidade infantil(tabelas 2 e 3). A taxa de mortalidade infantil neonatal declinou entre 2002 e 2004, com uma queda no risco do bito infantil de 7,4%. A regio que mais contribuiu para a queda foi a regio Nordeste, com uma reduo de 8,9%. Os bitos infantis caram 9,9% em dois anos no Brasil. Em nmeros absolutos, houve uma reduo de 8.078 bitos em crianas menores de um ano no perodo de 2002 a 2004, passando de 81.847 para 73.769 bitos em menores de um ano. O componente psneonatal (entre 28 dias e um ano de idade) da mortalidade infantil, e que se relaciona intimamente com as condies sanitrias, foi o que mais contribuiu para a queda da taxa, com 8,8% de reduo entre 2002 e 2004. Na regio Nordeste a queda foi de 14,2%, e na regio Sul foi de 14,4%. A regio Centro-Oeste foi a nica regio que apresentou aumento da taxa de mortalidade infantil ps-neonatal e somente no estado de Gois foi observada reduo do risco de morte. A queda da mortalidade ps-neonatal, associada s condies de saneamento, indica progressos na cobertura e na qualidade dos servios, especialmente nos estratos populacionais mais pobres. 4. Observaes Finais Os avanos obtidos nos diversos componentes do setor saneamento poderiam ter apresentado indicadores mais positivos, visto que vultosos recursos foram liberados nos trs ltimos anos por parte do Governo Federal. Porm, convm ressaltar que variveis de carter poltico-institucional incidem sobre a poltica de investimentos do setor, parte delas relacionadas distribuio de competncias vigente no pacto federativo brasileiro e s deficincias de gesto presentes em alguns operadores estaduais e em grande parte dos municpios de pequeno porte brasileiros. A conseqncia que o processo de desembolso por parte de estados e municpios ainda envolve um tempo relativamente longo de maturao, como pode ser percebido na Tabela 1. Dessa forma, a poltica nacional depende significativamente do ritmo operacional e da capacidade de gesto das companhias estaduais e dos municpios. Por outro lado, em grande parte dos municpios de pequeno e mdio porte, existem problemas relacionados a obras inconclusas, sistemas inoperantes, equipamentos abandonados, emprstimos pendentes, e questes administrativas e jurdicas inconclusas, revelando a existncia de srios problemas de gesto. Apesar dessas limitaes, a SNSA como rgo gestor nacional vem tentando superar os problemas atravs de um intenso processo de capacitao tcnica e de mudanas nas regras de contrao, iniciativas que tm atuado como fatores indutores na

melhoria da qualidade de gesto nos estados e municpios. Alem disso, o grau de transparncia na conduo da poltica e o envolvimento dos mais diversos atores na formulao do marco regulatrio do setor, tem fornecido a necessria legitimidade poltica e grande capilaridade institucional ao rgo gestor. Trata-se de um valioso capital poltico-institucional que vem sendo construdo em favor da consolidao de uma poltica de saneamento pblica, eficiente e socialmente inclusiva. O grande desafio agora avanarmos na institucionalizao de um novo modelo que contemple o fortalecimento dos prestadores pblicos, a cooperao federativa na prestao dos servios, a economia de escala e de escopo, a melhoria da gesto e da qualidade dos servios, o controle social sobre os servios, especialmente, sobre as tarifas, e a promoo da cidadania, rumo a universalizao.

ANEXOS
Tabela 1
ANO 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Valores em R$ x 1.000 EMPRESTIMO DESEMBOLSO PROJECAO 71.818,20 4.709,20 735.794,00 132.573,60 557.998,00 432.376,90 1.357.600,00 906.915,60 2.376,18 487.217,50 16.656,40 270.160,00 0,00 111.436,50 254.234,66 118.182,60 1.637.138,87 119.025,44 2.161.840,51 317.266,29 44.153,06 547.968,77 1.352.769,02 327.576,00 2.700.000,00

Grfico 1
Valores Contratados e Desembolsados FGTS - 1999 a 2006
3,0 EMPRESTIMO DESEMBOLSO

2,5

2,0

Bilhes R$

1,5

1,0

0,5

0,0 1999 *2006 - Dados at 15 de junho 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Grfico 2
Contratao - Mdia Anual no Perodo
1,30
1,4 1,2 1,0

Bilhes 0,8 R$
0,6 0,4

0,68

0,07
0,2 1995-1998 1999-2002 2003-2006

Tabela 2
Caractersticas Domicilios particulares permanentes Brasil 2002 2004 Variao 2002-2004 Abs % Abs % Abs % 47.558.659 100,0% 50.956.357 100,0% 3.397.698 7,14

Total de Domiclios Abastecimento de gua Rede geral Esgotamento sanitrio Rede coletora Fossa sptica Outro No tinham Destino do lixo Coletado Outro

38.979.037

82

42.413.615

83,2

3.434.578

8,81

22.086.698 10.304.084 11.951.390 3.211.052

46,4 21,7 25,1 6,8

24.849.174 10.624.333 12.741.500 2.738.675

48,8 20,8 25,0 5,4

2.762.476 320.249 790.110 -472.377

12,51 3,11 6,61 (14,71)

40.337.331 7.218.016

84,8 15,2

43.744.924 7.211.433

85,8 14,2

3.407.593 -6.583

8,45 (0,09)

Fonte; IBGE, PNAD 2002;2004

Tabela 3 Taxa de Mortalidade Ps-Neonatal (entre 28 dias e um ano de idade).

Brasil e Regies, 2002-2004.

Brasil/Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

2002 8,30 9,91 13,96 4,68 5,57 6,03

2004 7,57 9,24 11,96 4,65 4,98 6,20

Variao 2002-2004 -8,80 -6,72 -14,35 -0,70 -10,52 2,74

Fonte: Secretaria de Vigilncia em Sade/MS

Tabela 4. Taxa de Mortalidade Infantil. Brasil e Regies, 2002-2004

Brasil e Regies Brasil Regio Norte Regio Nordeste Regio Sudeste Regio Sul Regio Centro-Oeste

2002 24,3 27,0 37,2 15,7 16,0 19,3

2003 23,6 26,2 35,5 15,6 15,8 18,7

2004 22,53 25,6 33,9 14,9 15,0 18,7

Variao 2002-2004 -7,4 -5,2 -8,9 -5,2 -6,7 -3,0

Fonte: Secretaria de Vigilncia em Sade/MS