La Reforma Educativa en Argentina: Anlisis poltico de su implementacin en la provincia de Crdoba.

Estela Mara Miranda Universidad Nacional de Crdoba.

PREPARADO PARA SU PRESENTACIN EN LA REUNIN DE LASA 2001. Latin American Studies Association, Washington D.C., Septiembre 6-8, 2001.

Crdoba-Repblica Argentina

La Reforma Educativa en Argentina: Anlisis poltico de su implementacin en la provincia de Crdoba.

Introduccin.
En Argentina, el escenario poltico, social y educativo ha cambiado sustancialmente en los ltimos quince aos. En el plano poltico, las condiciones de gobernabilidad democrtica, aunque con dificultades, se fueron consolidando. En lo econmico-social, se definieron las nuevas funciones del Estado postsocial o neoliberal. Sin embargo, las reformas del Estado y los ajustes macroeconmicos no fueron suficiente para producir modificaciones en los fuertes desequilibrios econmicos y en las inequidades sociales. Por el contrario, estos se fueron profundizando. En el plano de la educacin asistimos, en los noventa, a propuestas de transformacin de los sistemas educativos, en contextos de un fuerte ajuste estructural y de descarga del gasto social en los niveles ms bajos del Estado y de la comunidad (Kisilevsky y Senn Gonzlez,1994; Tiramonti, 1995). Diferentes analistas coinciden en sealar que en las actuales reformas educativas, en nuestro pas, podemos reconocer tres componentes esenciales: a) La descentralizacin del sistema educativo, b) la preocupacin por la cobertura, calidad, eficiencia y equidad y c) la configuracin de un nuevo rol del Estado central, en orden a operacionalizar y vehiculizar los cambios estructurales y legitimar sus decisiones en un sistema educativo descentralizado (Martinic, 1999; Tiramonti, 1995, 2001; Weiler, 1982, Popkewitz, 1995). Estos tres elementos generaron, entre otras, un conjunto de tensiones: a) Las exigencias de cambios estructurales enfrentan desiguales condiciones en los sistemas educativos provinciales; b) El estado nacional se reserva el lugar de formulacin y monitoreo, control a distancia de las polticas educativas; y c) Los conflictos y tensiones que generan los procesos de implementacin de las polticas, se despliegan en las bases, preservando el ncleo central de las decisiones de interferencias extraestatales (Tiramonti, 1995, 2001; Miranda, 1998). En la Provincia de Crdoba, a mediados de 1995, se inicia el proceso de implementacin de lo que se denomin La transformacin de la calidad del sistema educativo de la Provincia de Crdoba, en un contexto de fuerte crisis poltica, econmica y social. El conjunto de polticas educativas fueron diseadas y ejecutadas por el Ejecutivo provincial, con un carcter centralizador y de evidente diferenciacin con la Ley Federal de Educacin, generando una fuerte resistencia en los diferentes actores involucrados del sistema educativo. Esta ponencia se propone analizar las reformas recientes de la educacin, tomando como referencia el proceso de formulacin e implementacin de polticas llevado a cabo en una provincia argentina. Avanzamos en la presentacin de la percepcin de los docentes acerca de los cambios operados en el sistema y en las instituciones. Esto ltimo, no busca completar una tercera etapa o fase que en el anlisis de las polticas pblicas se denomina evaluacin impacto. Por el contrario, lo consideramos una primera aproximacin que, en el curso de la investigacin y con un mayor sustento emprico, nos posibilitar elaborar una evaluacin de

los impactos de las reformas, como insumos fuente de aprendizaje para el ajuste diseos futuros de polticas de cambio. En ese sentido, se aborda La Transformacin de la Calidad del Sistema Educativo de la Provincia de Crdoba (1995-1999)1, en relacin a: a) La articulacin de polticas educativas entre la Nacin y las jurisdicciones, en contextos de descentralizacin de los sistemas educativos; b)Las lgicas que sostienen las polticas y estrategias de la llamada Transformacin de la Calidad del Sistema Educativo de la Provincia de Crdoba: ajuste, calidad, equidad; c) las estrategias que despliegan los actores involucrados (gobiernos, supervisores, docentes, sindicatos,etc); d) El estilo de gestin de la transformacin educativa, en el nivel jurisdiccional y, e)la percepcin de los docentes sobre los resultados de la implementacin de las reformas en el sistema y en las instituciones escolares. El presente trabajo recupera la informacin producida en documentos oficiales nacionales y provinciales, en diarios, revistas especializadas y las reflexiones de los informantes calificados entrevistados (Autoridades del Ministerio de Educacin y Cultura, dirigentes gremiales, diputados provinciales, supervisores, directores y docentes del sistema educativo de la Provincia de Crdoba).

I. Algunas conceptualizaciones para el anlisis de las reformas educativas.

Abordar el tema de las reformas educativas no resulta una tarea sencilla. En una primera aproximacin al concepto de reforma nos encontramos con un problema de orden semntico por los variados significados que se le asignan al mismo y los propsitos diferentes que se sostienen desde esos programas de accin de las polticas educativas. Por otra parte, no obstante las innumerables experiencias de reformas educativas en el mundo, en el Siglo XX, y el amplio inters de la investigacin por el anlisis de experiencias recientes, los desarrollos tericos alcanzados, aunque relevantes, resultan insuficientes para el estudio de las reformas actuales, particularmente, en lo referido a la posibilidad de abordar los complejos mecanismos que la sustentan en contextos de alta incertidumbre. Consideramos a las reformas educativas como acciones de la poltica educativa a travs de las cuales el Estado, con la participacin de la sociedad, define los principios y criterios fundamentales que orientarn el cambio de la educacin de un pas, en un determinado momento histrico. En este final de Siglo, las actuales reformas de los sistemas educativos son el resultado de factores internos (cambios estructurales en la relacin Estado-Sociedad) y factores externos (La globalizacin y la agenda internacional de polticas educativas) a la realidad poltica, social y educativa de los pases. Desde el esquema de E. R. House2 consideraremos a la reforma desde perspectiva poltica, en tanto fenmeno en el que se ponen en juego intereses de grupos de poder dentro de la sociedad y donde el nfasis se coloca en la reforma ubicada en un determinado contexto poltico y social. 3

La poltica educativa, en tanto poltica pblica y como parte de un proyecto de dominacin, es a la vez una arena de lucha y una plataforma importante para la sociedad civil. A lo que cabra agregar que cuando la poltica pblica se define y se lleva a cabo, las tensiones, contradicciones, as como los acuerdos y desacuerdos entre los movimientos sociales, las lites, los grupos burocrticos, los individuos y las comunidades se manifiestan cotidianamente (Torres, 1996). El diseo y la ejecucin de las reformas suponen un conjunto de mediaciones entre actores diversos, tanto en el interior de los sistemas educativos como entre ellos y el contexto poltico y social. Estas mediaciones generaron un sinnmero de tensiones, en el caso de Argentina, entre: Nacin, jurisdicciones y escuelas, las que necesitan ser interpretadas en trminos de transacciones, negociaciones y coaliciones entre los actores y grupos de inters involucrados en los procesos recientes de reformas educativas. Desde otra perspectiva, Claus Offe seala que: Los efectos reales (impacto) de una ley o servicio institucional no se encuentran determinados por la literalidad de leyes y estatutos (produccin poltica), sino generados primariamente como consecuencia de disputas y conflictos sociales, para los cuales la poltica social estatal simplemente establece la localizacin y momento del debate, tema y reglas del juego (Offe, 1990). Torsten Husn, un estudioso de las reformas educativas europeas implementadas desde mediados del Siglo XX, especialmente en Suecia, present en una reunin de educadores holandeses, el documento denominado Estrategias para llevar a la prctica las reformas escolares. El autor parte de dos premisas bsicas que me gustara recuperar: 1) No existen modelos universales para la realizacin de reformas educativas y, consecuentemente, 2) No existen modelos paradigmas complejos que sin adaptacin puedan exportarse de un pas a otro. Por el contrario, sugiere principios generales y abarcadores que podran tenerse en cuenta a la hora de disear, implementar y evaluar reformas educativas que alcanzan la estructura de los sistemas educativos nacionales, como sera el caso de la reforma educativa llevada a cabo en nuestro pas (Husn, 1980). Los seis principios son los siguientes: 1.- Las reformas educativas son parte inseparables de las reformas sociales , y como tales, deben verse dentro de un contexto de reformas socio-econmicas. En consecuencia, no pueden funcionar como sustitutos de los cambios sociales econmicos. 2.- La iniciacin de las reformas. El autor sostiene que las reformas deben ser iniciadas por los gobiernos centrales y acompaadas por decisiones tomadas a nivel de Parlamento, con una legislacin nacional que a menudo afecta el entramado general del sistema educativo. Tomando como referencia casos de reformas europeas, ejemplifica sobre diferentes estrategias (comisiones gubernamentales con distintos grupos de inters, elaboracin de documentos de polticas,etc) que podran implementarse para discutir y consensuar los aspectos crticos de la agenda educativa. As, una parte sustancial del trabajo preparatorio de la reforma se realiza antes de que los expertos de los ministerios se sienten a preparar las legislaciones concretas . Destaca, especialmente, la negociacin poltica como mtodo de toma de decisiones y los incentivos financieros y de otro tipo como estrategias para lograr el compromiso de las instancias locales.

3.- Las reformas del sistema educativo deben ocurrir en forma gradual y lenta. Al respecto, considera el autor que las reformas no pueden realizarse de la noche a la maana. Para el xito de una reforma debe tenerse en cuenta que las instituciones educativas, incluyendo las escuelas y universidades, se caracterizan por fuertes rigideces institucionales y por la inercia. De modo que los cambio deberan contar con tiempo suficiente para superar estructuras y prcticas educativas profundamente arraigadas, configuradas a travs de tradiciones ancestrales. Recomienda comenzar por programas pilotos a travs de los cuales se pueda ir evaluando la factibilidad y validez de la reforma planeada. En trminos de House, la perspectiva cultural, no ha sido suficientemente consideradas a la hora de disear e implementar reformas educativas, ni en relacin al ritmo con que se efecta la reforma, ni a las fuertes culturas institucionales que caracterizan a las instituciones educativas. Esta perspectiva es definida como el contexto en que se ha de desarrollar la innovacin, apela a conceptos como los significados generados por la comunidad, sus valores puestos en juego y el camino del consenso como va privilegiada de elaboracin colectiva (House, 1988). 4.- Relacionada con el principio anterior, la resistencia al cambio aparece en los procesos de reforma, por las inseguridades que despierta en los profesores cuya posicin laboral se vera afectada. Diferentes investigaciones sealan que las actitudes opositoras de los docentes hacia la reforma est ligada a la falta de informacin sobre los alcances de la misma. Del mismo modo, el posicionamiento reactivo de los sindicatos docentes estara relacionado con las consecuencias que podra tener para su poder. 5.- Una va para contrarestar las resistencias, propuesta por Husn, es garantizar una participacin mxima de los involucrados, desde los primeros pasos de un proceso de reforma. El involucramiento de los docentes, la asignacin de responsabilidades a los stakeholders (padres, organizaciones no-gubernamentales, empresariado,etc) y campaas de informacin, son estrategias que permitiran conseguir mayor apoyo para las reformas (Corrales, 2000). 6.- Crear un mecanismo de evaluacin y control. La evaluacin de las polticas y de los resultados del sistema educativo, conjuntamente con la investigacin aportaran a la constitucin de una base de conocimiento perfeccionada para la toma de decisiones y elaboracin de polticas educativas. Esa base debera estar provista de informacin sobre composicin social y el desempeo de la matrcula, anlisis de costos, etc., as como informacin de tipo cualitativa que aporte a una evaluacin de las finalidades y objetivos propuestos y a una planeacin realista de los procesos de reforma.

II. La Reforma Educativa en Argentina.

II. 1 El escenario poltico-social de los noventa. La dcada de la transicin al Siglo XXI fue escenario de profundas y vertiginosas transformaciones en los paradigmas econmicos, polticos, sociales, culturales y cientficotecnolgicos (Castells, 1998). Desde una perspectiva poltico-institucional, los efectos de estos

cambios erosionan el poder de todas las grandes organizaciones, en primer lugar el de los estados nacionales (Klisberg, 1994; Garca Delgado, 1998). En Argentina, la matriz estadocntrica del Estado de Bienestar, caracterizada por una fuerte intervencin en lo econmico y de redistribucin del ingreso a travs de las polticas sociales, adoptada en los aos cuarenta, entr en crisis a mediados de los setenta; aunque recin a fines de los aos ochenta se generaron las condiciones para reformar el Estado. La Reforma del Estado argentino, que se inici en el ao 1989, tuvo como objetivo inicial eficientizar el gasto, garantizar la apertura de la economa, reducir el rol empresario del Estado, mantener el tipo de cambio, reducir el dficit fiscal, flexibilizar el mercado de trabajo y continuar con la transferencia de polticas sociales universales (como educacin) a las provincias. Estas medidas, entre otras, se justificaron en la necesidad de generar condiciones para la radicacin de capitales, mejorar la competitividad del pas, en definitiva, hacer frente a los desafos que implicaba la globalizacin. Este proceso se fue dando conjuntamente con una transformacin profunda de la sociedad, donde se acentuaba la terciarizacin, el predominio del sector servicios y la tendencia a la diferenciacin y a la fragmentacin. Al decir de Garca Delgado se trat de un shock liberal, pero ms que eso, de una nueva revolucin desde arriba tpica de los procesos de modernizacin latinoamericanos, donde el Estado tiene un papel primordial para adecuar las relaciones econmico-polticas con el centro, llevando a cabo una fuerte intervencin estatal para instaurar, paradjicamente, una sociedad de mercado (Garca Delgado, 1998).

II.2 Caracterizacin de la reforma del sistema educativo:De la descentralizacin educativa a la Ley Federal de Educacin. En el marco de la Primera Reforma del Estado, la descentralizacin federal fue uno de los ejes estratgicos de la poltica educativa, al inicio de los noventa, transfirindose los servicios educativos de nivel medio y superior no-universitario a las jurisdicciones. A diferencia del proceso anterior3, la implementacin de la transferencia estuvo sujeta a la firma de convenios entre la Nacin y cada provincia y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. El tipo de descentralizacin educativa llevada a cabo en Argentina se ajustara, en alguna medida, a la devolucin, entendida como la transferencia que se hace a unidades de gobierno subnacionales autnomas cuyas actividades estn fuera del control directo del gobierno central (La Torre et Al.,1992). El proceso de descentralizacin no ha continuado al interior de cada provincia, aunque varias legislaciones provinciales lo prevn, sino que cada ministerio jurisdiccional estara reproduciendo el centralismo que otrora detentara la Nacin. Es importante sealar que, en Amrica Latina, las polticas de descentralizacin educativa se han ido modificando y adquiriendo nuevos significados, a partir de las evaluaciones de los procesos y resultados realizadas por organismos multilaterales de financiamiento. Las diversas experiencias dejaron como enseanza que los procesos de descentralizacin educativa

deberan implementarse en etapas, con instancias que posibilitaran corregir errores y aprender de las equivocaciones y de los fracasos (Novick de Senn Gonzlez, 1994). La transferencia de la totalidad de los servicios educativos requera aunar criterios para compatibilizar y garantizar cierta unidad y coherencia frente a la diversidad que se plantea con la descentralizacin educativa (Miranda, 1999). La estrategia utilizada fue la sancin y promulgacin de la Ley Federal de Educacin (LFE) en 1993. Los cambios que configuran la Transformacin Educativa en la Ley Federal de Educacin, son presentados en la siguiente caracterizacin: 1)Forman parte de un proceso de cambios estructurales en las relaciones EstadoSociedad y de asignacin de nuevas funciones a la educacin en orden a los requerimientos econmicos, la moderna ciudadana y las necesidades de integracin de amplios sectores sociales, hoy excluidos. Como ya sealaramos, en la dcada del noventa, la Argentina inici un proceso de reformas estructurales en el Estado y en ese contexto se plantea la Transformacin Educativa. En el marco de la Ley Federal de Educacin, las funciones asignadas a la educacin pueden ordenarse, con fines anlticos, en las siguientes dimensiones: a) Afianzar la identidad y la integracin nacional; b)Contribuir a la democratizacin de la educacin, la igualdad de oportunidades y de posibilidades, el mejoramiento de la calidad de la educacin, la equidad y la justicia social; c)Consolidar y fortalecer la democracia; d)Valorizar el trabajo y el aporte de la educacin al desarrollo nacional y regional. 2) El estado nacional asumen un rol activo en la definicin y regulacin de las polticas de reformas de los sistemas educativos, articulando espacios de concertacin para la adecuacin de la educacin a los procesos de modernizacin de los pases. La transferencia de la totalidad de los servicios educativos a las jurisdicciones modifica sustancialmente el esquema de relaciones nacin-provincias: La direccionalidad del sistema educativo por el Estado central, construda desde la formacin del sistema educativo nacional, se fragmenta y reparte, ahora, entre la nacin, las provincias y las escuelas (Senn Gonzlez, 2001) Diferentes interpretaciones entienden que en el marco de la Ley Federal de Educacin, el Ministerio sin escuelas se habra encaminado hacia la re-centralizacin a partir de la implementacin de diferentes estrategias para la regulacin y el control del sistema educativo, en concordancia con lo que establece el artculo 2, El Estado nacional tiene la responsabilidad principal e indelegable de fijar y controlar el cumplimiento de la poltica educativa, tendiente a conformar una sociedad argentina justa y autnoma, a la vez que integrada a la regin, al continente y al mundo. Como estrategia poltica se introduce el largo plazo en el diseo de polticas educativas de estado, no de gobierno, para lo que se requiere la construccin de consensos bsicos entre diferentes actores sociales, superando de esa forma el burocratismo y el cortoplacismo 7

poltico. Para ello se privilegiaron dos espacios: El Consejo Federal de Cultura y Educacin y los pactos educativos. El Consejo Federal de Cultura y Educacin es un mbito federal de "coordinacin y concertacin" de los lineamientos de la poltica educativa nacional (Art. 54, LFE). Integrado por los Ministros o responsables del rea de educacin de las jurisdicciones, tres representantes del Consejo de Universidades y presidido por el Ministro de Cultura y Educacin de la Nacin, tiene, entre otras funciones: Concertar los contenidos bsicos comunes, los diseos curriculares, las modalidades y formas de evaluacin; acordar los mecanismos de reconocimiento y equivalencia de ttulos y certificados de estudios; los contenidos bsicos de la formacin profesional docente y las exigencias pedaggicas que se requerirn para el ejercicio de la formacin docente, as como promover y garantizar la participacin de los padres, las organizaciones representativas de los trabajadores y de las instituciones privadas en el planeamiento educativo. Los "acuerdos" logrados del Consejo Federal de Cultura y Educacin son recomendaciones de "adhesin voluntaria", las que deben ser ratificadas por las legislaturas jurisdiccionales para alcanzar la condicin de cumplimiento obligatorio. En otros trminos, el Consejo no tiene atribuciones para exigir el acatamiento a sus resoluciones, ya que estos acuerdos no son vinculantes. Por otra parte, como complemento de lo anterior y en una estrategia de control y direccionamiento para la implementacin de la transformacin educativa, la Nacin firm con las jurisdicciones el Pacto Federal Educativo. Este acuerdo es un instrumento previsto en la LFE para garantizar la inversin pblica en educacin, especficamente en equipamiento, infraestructura y capacitacin docente. 3)La magnitud de los cambios involucra a todos los niveles de los sistemas educativos: Inicial, Bsico, Medio y Superior. La nueva estructura del sistema educativo argentino (Figura 1, Anexo) se organiz en los siguientes niveles y ciclos: Educacin inicial: El jardn de infantes para nios/as de 3 a 5 aos de edad, siendo obligatorio el ltimo ao. Educacin General Bsica (EGB): Con el objetivo de proporcionar una formacin bsica comn a partir de los 6 aos de edad, la Educacin General Bsica se organiza como una unidad pedaggica integral. Es de carcter obligatorio, con 9 aos de duracin, estructurada en tres ciclos de tres aos cada uno: EGB1, EGB2 y EGB3. Educacin Polimodal: Una vez concluida la Educacin General Bsica, este ciclo de tres aos de duracin mnima persigue, entre otros objetivos, "profundizar el conocimiento terico de un conjunto de saberes agrupados segn orientaciones: Humanstica, social, cientfica y tcnica". Trayectos Tcnicos Profesionales (TTP): Se trata de una Tecnicatura Bsica que articula con la Educacin Polimodal y provee de capacitacin para una salida laboral.

Educacin Superior y Educacin Cuaternaria: La etapa profesional y acadmica, de grado y postgrado, se cumple en instituciones de nivel superior, universitario y no universitario.4

4)La nueva estructura esta acompaada por cambios en el aspecto pedaggico y en la gestin institucional. En el aspecto pedaggico los Contenidos Bsicos Comunes (CBC) son un conjunto de contenidos compartidos que posibilitan la organizacin del sistema educativo descentralizado garantizando, simultneamente, la unidad nacional y el respeto a las autonomas provinciales. Se prevn tres niveles de concrecin del curriculum: Nivel nacional, elaborados a nivel central y aprobados por el Consejo Federal de Cultura y Educacin; nivel provincial, adecuacin de los CBC en la propuesta curricular jurisdiccional y nivel institucional, con la formulacin del proyecto curricular del centro escolar, en el marco del Proyecto Educativo Institucional. Los procesos de modernizacin de la gestin institucional promueven mayores grados de autonoma y cambios en los estilos de gestin de las instituciones escolares. El discurso de la nueva escuela deposita las expectativas de los cambios institucionales en la elaboracin del Proyecto Educativo Institucional. El Ministerio de Educacin de la Nacin dise un conjunto de acciones, entre otros, el Programa Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI, tendientes a implementar desde arriba una direccionalidad y un modelo de institucin escolar autnoma. 5)El conjunto de polticas de cambios en la formacin inicial y permanente de docentes en actividad se complementa con nuevas regulaciones en el rgimen laboral docente que asocian mejoras en las remuneraciones con desempeo profesional. La Ley prev cuatro instancias para la formacin de los docentes, a saber: i. ii. iii. iv. Formacin inicial o de grado; Perfeccionamiento docente en servicio; Capacitacin pedaggica de graduados no docentes; Capacitacin de graduados para nuevos roles profesionales.

A los fines de atender a la formacin, perfeccionamiento y la actualizacin permanente del personal docente del sistema educativo, se estableci una estructura federal: La Red Federal de Formacin Docente Contnua, integrada por una cabecera nacional y cabeceras jurisdiccionales. La primera tiene como objeto brindar asesoramiento tcnico y asistencia financiera para asegurar el funcionamiento de la Red. Las segundas, gestionar la Red en el mbito de su jurisdiccin. Evaluaciones parciales sobre el funcionamiento de esta Red establecen que su implementacin tuvo resultados dispares y, en ese sentido, ha sido objeto de crticas y expresin de disconformidad por parte de los maestros y profesores debido a que no cubri sus expectativas de formacin.

El Ministerio de Educacin de la Nacin, conjuntamente con el Consejo Federal de Cultura y Educacin, ha elaborado un proyecto de Estatuto docente Federal5, que modificara las condiciones laborales y salariales previstas en la normativa vigente. Si bien este documento de trabajo se encuentra en etapa de discusin, en los hechos, la mayora de las provincias han realizado ya ajustes en los Estatutos docentes bien han incorporado mecanismos de incentivos ligados al presentismo al desempeo en el cargo. 6) La evaluacin de la calidad de los aprendizajes de los alumnos y del desempeo de las escuelas. La LFE establece la creacin un sistema centralizado de evaluacin de la calidad con el objeto de "garantizar" calidad y equidad en la distribucin del conocimiento en todo el pas. Desde 1993, el Ministerio de Cultura y Educacin implementa operativos nacionales de evaluacin de la calidad. Estos operativos consisten en la administracin de pruebas para evaluar resultados de aprendizajes, en distintas reas de conocimiento, a los alumnos de nivel primario (EGB) y medio (Polimodal), sobre una muestra poblacional en todo el pas. A partir de 1997 se implementa un operativo censal que incorpor la evaluacin de la totalidad de los alumnos que cursan el ltimo ao del nivel medio (Polimodal). El desempeo de las escuelas se completa con instrumentos de evaluacin para los equipos directivos, docentes e infraestructura escolar. La evaluacin conjuntamente con la conformacin de una Red de Informacin educativa (REDIEF) para la elaboracin de censos y estadsticas posibilita al "Estado Evaluador" disponer de un sistema de informacin para el control y regulacin de los sistemas educativos. 7)Nuevas modalidades de financiamiento y distribucin del presupuesto en educacin. Los temas de financiamiento y presupuesto de la educacin fueron ampliamente debatido en la etapa de diseo y discusin de la LFE. El compromiso establecido respecto de que la inversin consolidada total en educacin, ser duplicada gradualmente y como mnimo a razn de 20 % anual a partir del presupuesto 1993; o se considerar un incremento del 50 % en el porcentaje del producto bruto interno, destinado a educacin en 1992, es una deuda pendiente. Si bien, los presupuestos nacionales y provinciales destinados a educacin fueron incrementados, aproximadamente, en un 30% y un 40%, respectivamente, la inversin en educacin (3,5% del PBI) se ubica bastante lejos de los porcentajes establecidos en la Ley Federal de Educacin.

III. La implementacin de la Ley Federal de Educacin (LFE): el caso de la Provincia de Crdoba (Argentina)
III. 1 El contexto de diseo e implementacin . Desde la recuperacin de las instituciones de la democracia, en 1983, la educacin ocup un lugar privilegiado en la agenda del gobierno de la Provincia de Crdoba. Hacia mediados de la dcada del ochenta se implement la llamada Reforma Educativa de la Provincia de 10

Crdoba estructurada en torno a los principios de democratizacin de la educacin, la descentralizacin y el mejoramiento de la calidad. En trminos generales, los cambios se centraron en los aspectos curriculares, especialmente, en el nivel primario, acciones de actualizacin y capacitacin docente e informatizacin de las escuelas. Esta medidas estuvieron acompaadas por programas que hicieron de la educacin el centro de las polticas sociales, como la asistencia alimentaria y los Centros de Atencin Escolar Interdisciplinaria (mdica, odontolgica, psicolgica y psicopedaggica), entre otros. Es necesario destacar que estos cambios produjeron un fuerte impulso en el mbito docente, incorporndose un lenguaje moderno que provena del ingreso de perspectivas crticas e innovadoras, despus de siete aos de oscurantismo poltico. En el ao 1987 la reforma de la Constitucin de la Provincia de Crdoba defini un conjunto de nuevos principios y estrategias (descentralizacin-desconcertacin) para la formulacin de polticas educativas. El paso siguiente, y en una lnea de coherencia con los cambios introducidos en la educacin en los ochenta, fue la sancin de la Ley General de Educacin de la Provincia de Crdoba N 8113/91. La Ley podra definirse como adelantada, teniendo en cuenta que el gobierno nacional ya estaba trabajando en la elaboracin de una norma legal que organizara el sistema educativo nacional en un contexto de descentralizacin. Hasta 1995 se mantuvo este escenario educativo y no se iniciaron acciones tendientes a implementar las transformaciones que planteaba la LFE (1993). El gobierno provincial mantuvo un cerrado silencio al respecto, aunque las escuelas empezaban a recibir informacin que provena directamente del Ministerio de Educacin de la Nacin6. En Enero de 1995, la crisis econmica mexicana oper como detonante de la crisis econmica y poltica en que se vio envuelta la Provincia de Crdoba. Gran parte de ese ao el gobierno provincial estuvo ocupado por el conflicto con los trabajadores del Estado y, en particular, con los docentes. En ese contexto se produce la asuncin anticipada del gobernador electo, Dr. Ramn B. Mestre (Julio 1995-Julio 1999). III.2 La Transformacin Cualitativa del Sistema Educativo de la Provincia de Crdoba. En medio de una situacin de crisis poltica, econmica y social el Gobierno de Crdoba decidi adecuar la estructura del sistema educativo provincial a la LFE. Para ello promulg la Ley 8525/95 que modifica la Ley 8113/91, en los aspectos referidos a la estructura del sistema educativo. La nueva estructura (Figura II, Anexo) qued conformada de la siguiente manera: 1) Nivel Primario: De escolaridad obligatoria (seis aos de estudios); 2) Nivel Medio: a)Ciclo Bsico Unificado (CBU): De escolaridad obligatoria (tres aos de estudios); b)Ciclo de Especializacin (CE): Diversifica la oferta educativa, propiciando la formacin para el ingreso a estudios superiores y la capacitacin laboral (3 aos de estudios).

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En una evidente posicin de diferenciacin con el nivel nacional, Crdoba no adopt la denominacin de los niveles y ciclos de la LFE y mantuvo lo establecido en la ley provincial. El Gobierno de la Provincia de Crdoba inici la implementacin de la nueva estructura del sistema educativo por el Ciclo Bsico Unificado (CBU). Para ello efectiviz lo que se dio en llamar la secundarizacin del 7mo grado de la escuela primaria, es decir, la transformacin del ltimo grado de la anterior escuela primaria en el 1er ao del nuevo ciclo. Ese ao sumado al 1er y el 2do ao del ciclo bsico del anterior nivel medio, completan la estructura obligatoria del sistema educativo. Para efectivizar la implementacin de la nueva estructura en el ao escolar 1996 las autoridades educativas enviaron a las escuelas de nivel medio una orden verbal (modalidad de comunicacin privilegiada para trasmitir las decisiones) que indicaba a sus directivos matricular a los alumnos que estaban finalizando el 6 grado (de la anterior primaria) en el primer ao del CBU. Esto gener un gran desconcierto en las instituciones educativas, en los alumnos y en los padres que debieron adaptarse a una situacin intempestiva y empezar a pensar en los requerimientos del nivel medio. A ello se sum la incertidumbre de los profesores y de los directivos de nivel medio ante una eventual prdida de la fuente laboral. El Ministerio provincial tom la decisin, como una estrategia para atenuar el costo poltico, de reubicar a los docentes cuyas asignaturas desaparecan de la Propuesta Curricular Provincial elaborada a partir de los Contenidos Bsicos Comunes. Ms an, los contenidos bsicos comunes de la EGB (Tercer Ciclo) no haban sido aprobados en el Consejo Federal de Cultura y Educacin sino que estaban en proceso de consulta. Al respecto el Ministro de Educacin de la provincia de Crdoba reconoci que tuvieron que trabajar con los borradores de dicho documento. Por otra parte, si bien desde el Ministerio provincial ya se haba tomado la decisin de que el CBU funcionara en las escuelas de nivel medio, la infraestructura disponible no era suficiente para albergar una matrcula muy superior a la de aos anteriores. Transitoriamente se opt por construir aulas en algunas escuelas primarias o reacondicionar establecimientos de nivel medio. En la Capital provincial la situacin se planteaba particularmente difcil por la marcada desatencin y el deterioro de la infraestructura y del equipamiento de las escuelas, en las gestiones educativas anteriores. Se inici un improvisado plan de emergencia para resolver los problemas de infraestructura que se fueron agudizando, especialmente, en los barrios ms populosos de Crdoba Capital. Asimismo, el gobierno, para atenuar los problemas de infraestructura, avanz en una estrategia de reordenamiento de la matrcula obligando a las escuelas pblicas de nivel medio a aceptar la inscripcin a 1er ao del CBU slo de aquellos alumnos que acreditaran su residencia en un radio no mayor de diez cuadras del establecimiento. Con un criterio autoritario se limitaba a las familias la posibilidad de optar por la institucin de su preferencia, afectando, especialmente, a los alumnos de sectores populares que hasta ese momento haban tenido acceso a escuelas pblicas del centro de la Ciudad, que para esos sectores representaba el acceso a espacios educativos altamente valorados, por ejemplo, las escuelas normales, los colegios nacionales y las escuelas tcnicas.

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La secundarizacin del 7 grado de la escuela primaria introdujo, tambin, una gran confusin en la sociedad y consecuencias, parcialmente evaluadas, sobre todo para los sectores sociales ms vulnerables que conciben al nivel primario como terminal (en la anterior estructura del sistema educativo la obligatoriedad alcanzaba slo a ese nivel) y no haban recibido informacin suficiente sobre la extensin de la escolaridad obligatoria a diez aos. Una de esas consecuencias fue la prdida (desercin) de alumnos entre el Nivel Primario y el CBU, que no fue considerada por los decisores polticos, aunque reconocieron la existencia del fenmeno. III. 3 Tensiones y conflictos en el proceso de implementacin. Para abordar la implementacin de la LFE en la Provincia de Crdoba se analizan las tensiones y conflictos que dicho proceso gener, en relacin a cuatro cuestiones: i. La articulacin de polticas educativas entre la Nacin y las jurisdicciones Sancionada la LFE, una de las primeras cuestiones que planteaba su implementacin es la definicin de competencias y atribuciones entre la Nacin, las provincias y la Municipalidad de Buenos Aires, enmarcadas en los criterios de federalizacin educativa. Esta ltima fue definida como proceso de conduccin poltica, (que) apunta a profundizar la cohesin del sistema educativo nacional y a conformar un tipo de unidad que no sea la sumatoria de identidades diferentes, ni la mera yuxtaposicin de criterios e intereses sectoriales o regionales, sino la integracin -orgnica y creativa- de valores, objetivos concretos y de ideales comunes (Sntesis del Documento Bases para la Transformacin de la Educacin Nacional, Ministerio de Cultura y Educacin). La LFE establece que El gobierno y administracin del sistema educativo es una responsabilidad concurrente y concertada del Poder Ejecutivo Nacional, de los poderes ejecutivos de las provincias y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. A diferencia de legislaciones anteriores, para la implementacin de la Ley Federal se inici un proceso de decisiones concertadas en el mbito del Consejo Federal de Cultura y Educacin. Entre los primeros acuerdos alcanzados se destacan los referidos a criterios y metas de gradualidad y progresin en la implementacin de la nueva estructura del sistema educativo. A los fines de este anlisis se diferencian las posiciones asumidas por los dos actores claves de esta relacin: el Gobierno de la Provincia de Crdoba y el Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin. Como ya se sealara, el Gobierno de la Provincia de Crdoba asumi, desde los aos ochenta, una posicin de diferenciacin y autonoma frente a las polticas educativas nacionales. As, se sancion la Ley General de Educacin en el ao 1991, antes de la Ley Federal de Educacin. Esta actitud de rebelda y diferenciacin con el gobierno nacional se manifest, adems, en las estrategias utilizadas en la implementacin de la "Transformacin Cualitativa del Sistema Educativo de la Provincia Crdoba y en la posicin adoptada en la firma del Pacto Federal Educativo: las reservas de Crdoba radican en los tiempos para la aplicacin de la LFE (Ministro de Educacin y Cultura de la Provincia de Crdoba, 1993).

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Podra interpretarse que "las reservas" sostenidas tuvieron la doble intencin de reivindicar para s el derecho y el deber de formular su propio Proyecto Educativo" y de oponer algn grado de resistencia a los condicionamientos del Ministerio Nacional que "limitaban" el accionar de las provincias: "Ustedes tienen todas las escuelas, despreocpense de la capacitacin, de la infraestructura escolar, ocpense de pagar salarios a los docentes y mantener a la educacin en buen funcionamiento, nosotros nos hacemos cargo de lo otro" (Ministro de Educacin y Cultura de la Provincia de Crdoba, 1998). Por su parte, el Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin no encontr, histricamente, un punto de equilibrio en la relacin con los poderes locales. Ms bien se podra hablar de yuxtaposicin, desarticulacin o fragmentacin entre las diferentes partes constitutivas del sistema educativo. A partir de la sancin de la nueva ley nacional, el Estado Nacional redise sus funciones como rgano de formulacin y control del cumplimiento de las polticas educativas y deleg responsabilidades en otros actores sociales (provincias, municipios, iglesias, etc.). En una evidente estrategia de re-centralizacin, el Ministerio sin escuelas moviliz un conjunto de capacidades tcnicas y recursos financieros que le posibilit actuar como promotor de la implementacin de programas y proyectos, neutralizando, a la vez, los obstculos polticos y tcnicos que se iban presentando en las jurisdicciones. En el marco de esta relacin, las diferenciaciones que Crdoba insista en sostener, ms que ser parte de una alternativa transformadora de la calidad del sistema educativo de la Provincia de Crdoba, apareca como una disputa ms amplia por el liderazgo en la gestin de los cambios en educacin y provoc fuertes tensiones en el campo poltico por la diversidad de actores y significados involucrados, as como por sus pesos relativos y su conflictividad. ii. Las lgicas que sostienen las polticas y estrategias de la llamada Transformacin de la Calidad del Sistema Educativo de la Provincia de Crdoba: ajuste, calidad, equidad El tema central de la agenda del gobierno de la Provincia de Crdoba que asumi en Julio de 1995 fue la emergencia econmica y financiera: Necesitaba generar los recursos para poder cumplir con los compromisos del Estado, entre otros, pago de salarios adeudados a los docentes y el restablecimiento de los servicios educativos que estaban paralizados. En ese contexto se anunci la Transformacin Cualitativa y desde all se implementaron un conjunto de acciones destinadas al redimensionamiento del sistema educativo: el recorte salarial docente y, para el nivel primario, recuperacin de los das de clases perdidos trabajando los das sbado; cierre de las salas de 4 aos del nivel inicial; cierre o fusin de secciones de grados o cursos con menos de 22 alumnos; reubicacin del personal docente de nivel medio por el cambio curricular y reasignacin de nuevas funciones sin capacitacin previa; cierre o fusin de escuelas rurales; cierre de institutos de nivel terciario nouniversitario; cierre de institutos de formacin artstica; falta de cobertura de vacantes de cargos directivos, docentes y de personal de maestranza, etc. Por otra parte, a poco de asumir el nuevo gobierno y en plena crisis financiera, apareci en la agenda educativa provincial, un proyecto de municipalizacin de la educacin primaria bajo el pretexto de continuar la descentralizacin educativa. El tema no encontr condiciones de viabilidad por la situacin financiera que enfrentaba la provincia, pero, especialmente, por la 14

dificultad de construir consensos bsicos entre los diferentes actores polticos y sociales. An dentro del "oficialismo", importantes sectores no compartan la municipalizacin de los servicios educativos, interpretndose como "desresponsabilizacin" o "tirarle el paquete a los municipios". En definitiva, aunque el discurso de la calidad y la equidad ocupara un lugar central en la agenda del gobierno de Crdoba; del anlisis de las acciones ejecutadas y de la palabra de los actores involucrados se desprende que prevaleci una lgica de ajuste y reduccin del gasto en educacin ms coherente con un proceso de achicamiento del Estado, que con una propuesta de cambio educativo. iii. Las estrategias que privilegian los actores involucrados en la transformacin: estrategias de negociacin, de ruptura, no-decisiones?

El gobierno provincial utiliz, bsicamente, tres tipos de estrategias: i. de imposicin tipo shock y de enfrentamiento con diferentes actores. A posteriori, si encontraba resistencia que no poda enfrentar, daba marcha atrs en las decisiones e iniciaba instancias de concertacin; ii. de no-decisin. Esta estrategia fue evidente en relacin a los Institutos de Nivel Terciario No-Universitario, sobre los cuales no se tom ninguna decisin de cambio, ms all del cierre de instituciones. iii. de improvisacin. Se implement el Ciclo Bsico Unificado sin capacitar a los docentes y sin contar con las previsiones en infraestructura y de recursos econmicos suficientes. Se pidi a las instituciones educativas del Ciclo de Especializacin que elaboraran el Proyecto Educativo Institucional, diseando y justificando la orientacin (modalidad) que ofertaran, sin el apoyo tcnico necesario y condicionando la implementacin de la orientacin elegida a la aprobacin del proyecto por parte de las autoridades provinciales. En el sector gremial docente, la Unin de Educadores de la Provincia de Crdoba (UEPC) es el gremio que nuclea el mayor volumen de afiliados docentes, con una amplia capacidad de movilizacin y una conduccin articulada en una posicin pluralista. Integra y participa a nivel nacional, en la Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA) cuyos dirigentes han mantenido una posicin altamente crtica en relacin a la LFE. Durante el ao 1995, la UEPC y otros gremios docentes asumieron una actitud que podra definirse como reactiva, a travs de un estado permanente de huelga y movilizacin en las calles reclamando participacin, decisiones concertada y gradualidad en la implementacin de las polticas de transformacin de la educacin. El sector gremial docente tuvo un papel fundamental en la generacin de una instancia de participacin ampliada convocando a una multisectorial, integrada por representantes de gremios docentes, uniones de padres, de la produccin, la cultura, polticos de nivel local, organizaciones no-gubernamentales, etc. Los resultados alcanzados por este espacio de participacin fueron poco alentadores dada la diversidad de actores e intereses en juego que dificult articular una demanda sostenida.

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Paralelamente, la UEPC alent una posicin constructiva frente al cambio educativo, puesta de manifiesto en una poltica gremial que no slo continu con la defensa de los intereses de los afiliados, en trminos de condiciones laborales y salariales, sino en un conjunto de acciones tendientes a la profesionalizacin del docente. Anticipndose a los procesos de cambio posteriores, estas acciones, iniciadas a fines de los aos ochenta, se ampliaron y profundizaron a travs de: Programa de capacitacin y perfeccionamiento fuertemente articulado a las necesidades y demandas de los docentes. Programas de investigacin sobre problemticas del sistema educativo provincial. Seminarios, jornadas y congresos con la participacin de expertos de nivel nacional e internacional.

Los sectores privados de la educacin, liderados por la representacin de los colegios confesionales, como la Asociacin de Institutos Privados de Educacin de Crdoba y el Consejo de Educacin Catlica, sostuvieron un posicionamiento ciertamente ambiguo. En un primer momento participaron en forma conjunta con los gremios docentes. Con posterioridad abandonaran la alianza y negociaran directamente con el Ministerio de Educacin Provincial. En medio de la crisis provincial y los reclamos contra la emergencia, los legisladores del oficialismo tuvieron una reunin reservada con el gabinete educativo provincial y el Gobernador, en la cual los cuestionamientos planteados por algunos de los asistentes merecieron, en reiteradas oportunidades, una contundente respuesta por parte del jefe del Ejecutivo. Con el "estilo poltico" que lo caracterizaba, les record "que l era quien decida las polticas". Es importante destacar que, como lo sealan algunos de nuestros entrevistados, ms all de la disciplina partidaria algunos senadores estuvieron acompaando los reclamos en sus departamentos de procedencia. Los padres y otros actores de la sociedad civil, entre ellos los sectores empresariales, tuvieron un protagonismo diluido en el escenario de los cambios educativos, excepto la muy breve participacin en la multisectorial. Esto se debi a la falta de mecanismos adecuados de participacin y a la escasa informacin disponible sobre la LFE, como consecuencia del ocultamiento ex-profeso que mantuvo el anterior gobierno provincial. iv. El estilo de gestin de la transformacin educativa, en el nivel jurisdiccional

El estilo de gestin de la transformacin cualitativa del sistema educativo provincial se caracteriz por una fuerte intervencin del Gobernador de la Provincia en la toma de decisiones y ausencia de "ejercicio democrtico" para construir procesos de negociacin con los actores implicados. La modalidad adoptada para trasmitir las decisiones fue la comunicacin en forma verbal, generando superposiciones y asincronas en la comunicacin de las polticas y programas, entre el nivel central y las instituciones. La escasa utilizacin de instrumentos legales escritos provoc cuestionamientos a la juridicidad de las acciones. En el nivel de ministerio no hubo cambios de autoridades en los cuatro aos que dur la gestin que se inici en 1995, aunque se realizaron modificaciones en su organigrama 16

resultado de las cuales desaparecieron reas de apoyo tcnico, pedaggico y asistencial para las escuelas. Si bien se convoc a especialistas en las reas disciplinares para la elaboracin de la propuesta curricular provincial, esta gestin se caracteriz por sostener los cambios en educacin desde una racionalidad poltica, subestimando los aporte especficos de valiosos acadmicos y profesionales que integraron equipos tcnicos frgilmente articulados entre s. Otra caracterstica de este estilo fue la reproduccin de la centralizacin a nivel de jurisdiccin. Aunque desde el discurso se sostena la autonoma de la instituciones escolares, no se generaron las condiciones para que se operara un cambio en la cultura institucional de las escuelas. Al respecto, diferentes actores coinciden en destacar el doble discurso al depositar la responsabilidad del cambio en los directivos y docentes sin un apoyo tcnico adecuado. Con el argumento de una excesiva permisividad de los Estatutos Docentes y de los "excesos" en el uso de licencias, se decidi aplicar una bonificacin mensual por presentismo para el personal directivo y maestros de Nivel Inicial y Primario. Si bien, el pago del presentismo se justific, adems, en la necesidad de garantizar el mejoramiento de la calidad, esta medida puede ser interpretada como una estrategia para desactivar conflictos, quebrar huelgas movilizaciones de los docentes frente a las polticas educativas del gobierno provincial. En la prctica el presentismo gener una ruptura institucional, porque instal una situacin de conflicto y prcticas clientelares entre docentes y directivos: Dej en manos de los directivos el control de la asistencia diaria de sus docentes. Distintos entrevistados sealaron que habra operado, desde el poder central, una directiva tcita que permita a los directivos hacer uso discrecional del control de la asistencia, dejando a su criterio cuando justificar la no aplicacin de la inasistencia. El monto de lo percibido por el incentivo tena una incidencia significativa en los bajos salarios docentes, lo que llevaba a que estos asistieran a su trabajo, en muchos casos, en condiciones de salud deficitaria. Los rumores sobre la prdida de la fuente laboral, si no se acreditaba un nmero determinado de horas de capacitacin asociada a la ausencia de una planificacin que incluyera los pasos a seguir en el proceso de reforma produjeron en los docentes una fuerte tensin e incertidumbre. A diferencia de las escuelas pblicas, en las instituciones privadas el impacto de este estilo de gestin fue menos traumtico. Las instituciones privadas, particularmente las de tipo confesional, tienen una relacin directa con el Ministerio Nacional a travs del CONSUDEC (Consejo Nacional de Educacin Catlica) lo que les permiti procesar los cambios y disponer de informacin, en muchos casos anticipndose a las jurisdicciones.

iv. Los cambios operados en el Sistema Educativo de la Provincia de Crdoba. La mirada de los docentes.
La implementacin de la transformacin educativa en Crdoba gener mltiples efectos en el sistema educativo. En las instituciones escolares fue vivida por los directivos y docentes como conflictiva, en varios sentidos. En un primer momento, los docentes encuestados manifiestan que: "el desconocimiento, la falta de comunicacin gener angustias, dudas, 17

desorientacin", "instal el miedo, favoreci el individualismo", "en el interior de la escuela produjo una sensacin de inestabilidad y desproteccin, de incertidumbre". Luego del fuerte impacto inicial las instituciones fueron generando diversas estrategias para resolver las situaciones que se iban presentando cotidianamente como consecuencia de una bajada de directivas desde el poder central, esto el Ministerio Provincial, carentes de cualquier racionalidad o planeamiento7. En ese sentido, en un primer anlisis de los datos cualitativos recogidos surge tres ncleos problemticos recurrentes, referidos a: a) La nueva estructura del Sistema Educativo de la Provincia de Crdoba.

b) La nueva gestin de la educacin. La autonoma institucional. Escuela y comunidad. c) Las condiciones de trabajo docente: Profesionalizacin?.
a) La nueva estructura del Sistema Educativo de la Provincia de Crdoba. La implementacin de la nueva estructura del sistema educativo de la Provincia de Crdoba gener un conjunto de situaciones problemticas, de ndole diversa, para los actores en las instituciones escolares:

Los nuevos ingresantes a la escuela media son, o deberan serlo, todos los que llegan al
final del nivel primario, en la nueva estructura. Sin embargo, una primera prdida de matrcula se produce en el paso del nivel primario al medio (CBU), particularmente en zonas rurales y en sectores urbano-marginales: Se produce desercin en primer ao. Los alumnos no terminan....... La segunda prdida de matrcula se produce entre el primer y el segundo ao del CBU y reconoce un conjunto de motivos. Al decir de los docentes: " Los alumnos del desaparecido 7 grado se enfrentan a contenidos elevados para su edad y a falta de formacin especfica de los docentes de nivel medio para atender a los nuevos ingresantes. Los docentes de las escuela primaria sienten la prdida del 7 grado y se imponen la tarea de informar a los padres y hacer un seguimiento de la matriculacin, a fin de evitar la desercin y el desgranamiento, asumiendo una estrategia de proteccin de los que an considera sus alumnos.

La secundarizacin enfrenta a los docentes de nivel medio con un nuevo tipo de

alumno que presenta caractersticas diferenciales y particularmente, una mayor heterogeneidad respecto del alumno secundario de la anterior estructura.

Desarticulacin entre niveles, tanto entre inicial y primario como entre ste y el Ciclo
Bsico Unificado (CBU), sobre todo en lo relacionado a contenidos y metodologas de trabajo: "los contenidos de 7 grado desaparecieron", "no sabamos quin deba dar esos contenidos ni cmo" "se sinti como ruptura, al no ser paulatino" "hubo escasa adecuacin de la secundaria a los alumnos que reciban". Una primera explicacin que surge de los datos pone de relieve el estilo utilizado en el diseo y la implementacin de las polticas y que caracterizramos

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como de improvisacin: La transformacin se dio a destiempo entre primaria y CBU. Esta situacin le plantea a los docentes la exigencia de elaborar una estrategia para enfrentar la situacin: Elaborar proyectos de articulacin. Tampoco contaban con las herramientas necesarias como consecuencia de la falta de perfeccionamiento que lleg aos despus y sin la Propuesta Curricular Provincial.

El cierre de las salas de cuatro aos de nivel inicial y la modificacin de la fecha lmite
de ingreso (Esto es del 30 de junio al 31 de agosto) hizo que el primer grado, particularmente en las zonas desfavorecidas, se convirtiera en una extensin de la sala de cinco. Al decir de una docente a muchos nios se les notaba la falta de adaptacin que luego se traduca en un primer grado con otras modalidades y el segundo grado casi parece ser el viejo primer grado superior. En las escuelas rurales se profundiza an ms esta situacin, al decir de una docente, se saltea una etapa para los nios en cuanto a socializacin, formacin de hbitos, etc., lo que plantea una evidente desigualdad de oportunidades.

El

ajuste presupuestario impuesto por la Ley de Emergencia econmica suprimi las direcciones de nivel inicial y la unificacin de la misma con la direccin de nivel primario. Este gerenciamiento nico gener, por un lado, un aumento de las tareas en las direcciones de primaria y por otro, una prdida de identidad del nivel inicial.

El tiempo y el espacio institucional aparecen como lmites para el trabajo con el PEI: Si
el PEI es un constructo necesita mayor tiempo y espacio que no se tiene. El PEI supone ms trabajo para el equipo directivo y docente que no se cuenta. La nueva estructura se pone en marcha sin tener en cuenta esas dos dimensiones institucionales. No se previeron los espacios institucionales, como ms aulas porque se reciban ms alumnos o un curso ms en las escuelas de nivel medio. Tampoco se consider el tiempo que demandaba la elaboracin del PEI. Esto fue particularmente crtico en la escuela media donde los profesores continuaban con la modalidad profesores taxis, si bien se intento un esquema de concentracin de horas que no resolvi la situacin planteada.. la transformacin en Crdoba, no aparece contemplada la atencin de nios con necesidades educativas especiales. Ante la necesidad de responder a la demanda la escuela autogestion alternativas de solucin. Recurre al centro vecinal, hospitales, o a profesionales particulares: Para resolver un caso, tuvimos clases con un neurlogo que cobr tres pesos por docentes por cada encuentro. Se ha pedido a la vecinal que organice la atencin. Hay muchos padres sin obra social............

En

b) La nueva gestin de la educacin. La autonoma institucional. Ms all de los discursos sobre la nueva gestin que supone una redefinicin de las funciones del director escolar, la forma que asume la Transformacin implementada en Crdoba, pone en el centro de la escena a la figura del director quien acta como mediador entre el gobierno y otros actores (Docentes, alumnos, padres, comunidad). Ello hace del lugar

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de la direccin escolar un espacio de fuerte tensin por las exigencias que genera. La percepcin que tienen los entrevistados es que el director debe ser el motor que mueve la mquina para no perder el ritmo de marcha de la institucin La normativa no se ajust a la autonoma en el funcionamiento de las instituciones y de los actores. En el caso de los directores, sealan que cada vez se hace ms engorroso el trabajo para los directores..... los trabajos de rendiciones (recursos financieros)... se ven dificultados por los obstculos normativos que no permiten derivar el dinero, los recursos, a donde se necesita. Se sealan, adems, las dificultades que plantean las normas vigentes para la contratacin de servicios (Jardinero, electricista,etc) que hacen al funcionamiento normal de las escuelas. Esta situacin supuso tambin la necesidad de involucrar a otros actores: se hace efectiva la participacin de los padres e instituciones intermedias (Dispensario, municipios, cooperativa elctrica). En general, se reconoce una mayor participacin de los padres en los proyectos institucionales. Ms an, a pesar de la fuerte crtica social que se le hace a la escuela todas las instituciones la buscan para solucionar problemas: Violencia, salud, documentacin para el alumno, pago de impuestos, cursos, etc. La autonoma institucional no estuvo acompaada de una capacitacin que los docentes consideraban fundamental para trabajar en las nuevas condiciones. Ante la transformacin no fueron brindadas las mejores posibilidades para acceder a conocimiento. Nos tuvimos que hacer solos. Mas an, con la desaparicin de equipos tcnicos de apoyo a las instituciones escolares en la reestructuracin administrativa que llevo a cabo la administracin del Gobernador Mestre, se perdi un importante nexo de relaciones ms directas con las instituciones. Desapareci el asesoramiento y la capacitacin que brindaban los equipos tcnicos del Ministerio de Educacin que los docentes destacan y valoran como muy positivos. Esto provocara un sentimiento de orfandad falta de apoyo oficial, por la falta de acceso a los equipos tcnicos. Particularmente, en la elaboracin del Proyecto Educativo Institucional (PEI), la carencia de asistencia y asesoramiento tcnico fue resuelta por la propia institucin que debi recurrir a la contratacin de especialistas: "conseguimos quin nos ayudara" "la escuela contrat una especialista y nos reunamos una vez por mes". Los honorarios de los especialistas fueron solventados a travs de las Cooperadoras Escolares con el aporte de otras instituciones locales, en algunos casos, la Cooperativa elctrica o las municipalidades: "se solicit el aporte de una profesional pagada por cooperadora" "vino una psicopedagoga que sera solventada por la cooperativa elctrica". Se podra decir que el PEI fue un particular ejercicio de autogestin, bajo la presin del nivel de decisin ministerial que amenazaba con cerrar las escuelas de nivel medio que no presentaran, en el corto tiempo otorgado, el Proyecto del Ciclo de Especializacin, el que deba ser aprobado por los tcnicos del Ministerio. c) Las nuevas condiciones de trabajo docente: Profesionalizacin? En un contexto de emergencia econmica, no se cubrieron las vacantes docentes, por lo que directores y vicedirectores deban descuidar sus funciones para hacerse cargo de grados,

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cursos o asignaturas. En consecuencia, se produce un recargo del trabajo del director que Debi hacer desde mucama o auxiliar hasta maestro de grado. La reubicacin de docentes disgreg equipos de trabajo en las escuelas de origen e instal nuevos conflictos en las escuelas receptoras de los "docentes en exceso", "en disponibilidad". Esto impact institucionalmente de diferentes maneras: Algunos docentes expresan: sentimos la destruccin del grupo de trabajo, la desarticulacin del grupo de trabajo que tanto les haba costado lograr . El presentismo docente trasmiti una lgica deshumanizante que contribuy a desmerecer el rol docente. La competencia provoc la desarticulacin de las unidades educativas. En definitiva, la autonoma proclamada en la Transformacin implic responsabilizar a la escuela y a los directivos por el funcionamiento, el desempeo y los resultados de las escuelas.

IV.

Para seguir pensando.

La transformacin educativa en Argentina puede ser encuadrada como otra estrategia de revolucin desde arriba, asumida por el Estado Nacional para la adecuacin de la educacin a los procesos de modernizacin del pas que se llevaron desde el inicio de los aos noventa. No obstante, en el proceso de formulacin e implementacin de la Ley Federal de Educacin se pusieron en marcha diferentes dispositivos para generar consensos que, hasta el momento, no resultaron eficientes para garantizar una implementacin exitosa: El Consejo Federal de Cultura y Educacin puso en evidencia que los acuerdos alcanzados por las cpulas polticas, esto es el ministerio nacional y los ministerios de las jurisdicciones son procesados hacia abajo de diferentes maneras. En todo caso habra que preguntarse si no se estara operando sobre el supuesto de que los consensos alcanzados en el nivel macro-poltico pueden mantenerse sin considerar los actores que intervienen en el nivel meso-poltico (Administraciones y legislaturas provinciales, partidos polticos y gremios locales ) y micro(los docentes, los padres, los alumnos). Sin lugar a dudas, las situaciones de mayor conflictividad en torno a las reformas educativas se ubican en el mbito de las jurisdicciones y, particularmente, en las instituciones escolares. Los responsables de la implementacin de las reformas educativas, en el nivel jurisdiccional, enfrentan obstculos polticos, sociales y culturales emergente de la intervencin de actores con intereses diversos. La concertacin entre diferentes actores locales requiere de la capacidad de las jurisdicciones de legitimar su posicin de liderazgo en las discusiones sobre ciertos ncleos bsicos sobre los cuales podran generarse nuevos consensos y redefinirse otros; lo que hasta ahora no estara ocurriendo en el Consejo Federal de Cultura y Educacin. La segunda cuestin que se plantea , y relacionada con lo anterior, est referida a los estilos de gestin. Desde diferentes perspectivas se postula la necesidad de modificar los estilos de gestin y administracin del sistema y de las instituciones. Esto supone un conjunto de arreglos institucionales que escapan a lo establecido por una norma legal: En el caso de

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Argentina la cultura fuertemente centralista que acompa la conformacin y desarrollo del sistema educativo requiere de condiciones y de un tiempo para su procesamiento por parte de los actores: La burocracia administrativa, los supervisores, los directivos y docentes. Por otra parte, habra que analizar con ms detalle hasta dnde los gobiernos, tanto nacional como provincial, estn dispuestos a resignar el poder y el control sobre los sistemas educativos que suponen la descentralizacin educativa y la autonoma de las instituciones. Ms an, en nuestro pas, se estara planteando una fuerte disputa entre Nacin y jurisdicciones respecto del control de la autoridad sobre la regulacin de la conducta individual e institucional y la asignacin de los recursos. Al respecto Hans Weiler sostiene como tesis que el Estado, en el ejercicio de su poder, mantiene un doble inters: mantener el control asegurando su efectividad, por un lado, mientras que, a la vez, mejora y sustenta la base normativa de su autoridad (su legitimidad) (Weiler, 1996). En tercer lugar, acordamos con Javier Corrales cuando alude a los altos costos y los beneficios difusos que suponen las reformas de la calidad. Para el caso argentino, las chances de una implementacin exitosa de esas reformas deberan estar acompaada por: 1) un mayor nfasis en los problemas no resueltos de los sistemas educativos, como la incorporacin de los sectores ms vulnerables de la sociedad al nivel medio; la disminucin de los elevados ndices de desgranamiento; el mejoramiento de los resultados en los aprendizajes y la superacin de una dbil formacin docente y de salarios que expulsan de la docencia a los ms calificados; 2) Una participacin efectiva de los docentes, tal como lo expresara la Secretaria General de la CTERA (Confederacin General de Trabajadores de la Educacin): Los docentes queremos cambiar la escuela. Pero queremos ser partcipes de ese cambio. No queremos ser ejecutores de un cambio decidido sin la menor participacin de los trabajadores.. (Maffei 1995) y; 3) Un pacto social educativo a fin de colocar a la educacin en el primer lugar de las agendas jurisdiccionales, generando las condiciones polticas, sociales y financieras para su cumplimiento. Como ya sealramos, las reformas de la calidad de la educacin llegaron acompaadas del ajuste estructural y de la reforma del Estado nacional y provincial, con un fuerte impacto en los presupuestos provinciales destinados a educacin. La fuerte crisis financiera que vive hoy nuestro pas y el aumento del empobrecimiento de amplios sectores de la sociedad argentina no slo agudizaron los problemas histricos del sistema educativo sino que se le agregaron otros: indisciplina y violencia en las escuelas (entre los alumnos, agresiones a los docentes por parte de los alumnos y de los padres, etc), demandas de asistencialidad, etc. Finalmente, es necesario advertir que si el Estado nacional no asume polticas ms activas de intervencin, las provincias argentinas ms pobres no podrn implementar la transformacin de sus sistemas educativos y las dems tendrn serias dificultades para sostenerla. En otros trminos, el Estado nacional deber ejercer la responsabilidad establecida en el art. 2 de la Ley Federal, a travs de polticas y programas compensatorios focalizados en las escuelas ms desprotegidas, en una capacitacin docente de calidad, en el mejoramiento de las condiciones de trabajo docente y en la asistencia tcnica y financiera a las administraciones educativas provinciales encargadas de gestionar la transformacin.

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V. Notas
Esta ponencia presenta resultados parciales del Proyecto de Investigacin "Polticas y Estrategias de Transformacin de la Educacin en la Provincia de Crdoba: Su impacto en el sistema educativo y en las instituciones escolares (1995-1999)" , dirigido por la Dra. Estela Mara Miranda. Subsidio de la Secretara de Ciencia y Tcnica de la Universidad Nacional de Crdoba (Resol. N 258/98 y Resol. N 163/99). Esta investigacin contina en el Proyecto: Reformas actuales de la Educacin en Argentina: Perspectiva poltica y comparada. Subsidio Agencia Crdoba Ciencias S.E. (Junio 2001-Junio 2004)
3 1

Despus de diversos intentos de descentralizacin del sistema educativo, iniciados a fines de los aos cincuenta, una primera etapa se concret en 1978 con la transferencia de los niveles pre-primario y primario de jurisdiccin nacional a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en el marco de un rgimen poltico autoritario, sin la participacin de la sociedad y con el solo objeto de reorientar el gasto pblico en educacin.
4

La Ley de Educacin Superior sancionada y promulgada en 1995 regula en particular este nivel del sistema educativo.
5

El Consejo Federal de Cultura y Educacin cre por Resol.N 152/00 la Comisin que elabor el Documento de Trabajo titulado Anlisis y Estudio de los Criterios Bsicos Comunes para la Jerarquizacin de la Profesin Docente.
6

El Ministerio de Educacin de la Nacin, en una estrategia de atenuar las interferencias provinciales, envia directamente a las escuelas la Revista Zona Educativa, los Contenidos Bsicos Comunes e implementa y gestiona programas compensatorios como el Plan Social Educativo.
7

En el Captulo III del Informe Acadmico de la referida investigacin, Silvia N. Senn Gonzlez, analiza Las prcticas de la Planificacin en el proceso de implementacin de la Transformacin de la Calidad del Sistema Educativo de la Provincia de Crdoba.

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