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INTERVENO ESTATAL, AGNCIAS REGULADORAS E CONTROLE DO PODER ECONMICO

Arthur Barrionuevo Filho 1. APRESENTAO
O objetivo deste trabalho discutir as agncias reguladoras como parte das reformas recentes nas instituies que governam os setores de infra-estrutura em nosso pas. Para tanto, aborda os seguintes temas, na prxima seo, aponta, brevemente, para o papel das agncias como parte integrante de um conjunto de instituies relacionadas mudana de padro de desenvolvimento nos anos 1990; na seo trs, aborda os problemas econmicos que a regulao procura resolver e quais os instrumentos adequados a estes objetivos; finalmente, conclui com um comentrio sobre a economia poltica da regulao.
(1) Vide por exemplo, SUZIGAN, W., Industrializao Brasileira: Origem e Desenvolvimento. So Paulo: Ed. Brasiliense 1986; BONELLI, R. e MALAN, P. The Success of Growth Policies in Brazil. In Teitel, S. (Org.), "Towards a New Development Strategy for Latin America - Pathways from Hirschman's Thought". Washington: Inter American Development Bank. 1992; ou SERRA, J. Ciclos e Mudanas Estruturais na Economia Brasileira do Ps-Guerra: A Crise Recente. Revista de Economia Poltica, 2(3): 111-135, 1982.

2. AGNCIAS E INTERVENO ESTATAL

A literatura sobre a histria econmica brasileira, em particular sobre as polticas de desenvolvimento1, relacionadas acelerao do processo de industrializao de substituio de importaes ps 1930 (at 1980), mostra que o mesmo foi conduzido pelo Estado. Entre os instrumentos utilizados, independente do regime poltico, estiveram o planejamento indicativo, o controle de parcela expressiva da poupana nacional (especialmente aps o PAEG em 1964), direcionada aos setores prioritrios e a interveno direta, via investimentos de empresas estatais nos setores de insumos bsicos e infra-estrutura. O perodo 1982-1989 tornou clara a crise da estratgia de substituio de importaes, baseada em protecionismo e dirigismo estatal. A alternativa encontrada, aps 1990,

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partiu do pressuposto de que a abertura comercial e financeira, a reduo da interveno direta do Estado, seriam polticas necessrias para a atrao de capital externo, promovendo deste modo, uma nova fase de crescimento econmico, liderada pelo investimento privado, em particular do capital externo. a) Regulao de Infra-estrutura A operao dos setores de infra-estrutura passou por vrios momentos, a partir de sua modernizao, ainda no sculo XIX. No perodo prvio a 1930, a infra-estrutura, seja nas ferrovias, seja no setor eltrico, era gerida por empresas privadas, em particular de capital estrangeiro. Os contratos entre os diferentes nveis de governo e as empresas concessionrias definiam a remunerao dos investimentos. Muitas vezes era utilizada a tarifa-ouro para proteger o valor real das tarifas (a tarifa ouro consistia na indexao da tarifa a uma moeda forte)2. Com a crise de 1930 e a forte desvalorizao cambial, estes contratos no puderam ser mantidos. Deste modo, rgos do poder executivo tornaram-se responsveis pela fixao das tarifas. A falta de remunerao adequada, tendo em vista que os rgos de administrao direta seguiam orientaes antiinflacionrias de governo, no protegendo o equilbrio econmicofinanceiro dos concessionrios, levou a uma crnica falta de investimentos. A sada encontrada foi a progressiva estatizao das operadoras de infra-estrutura com a criao de empresas como RFFSA, Petrobrs, Eletrobrs e Telebrs. No perodo ps 1964, inicialmente, dada a correo tarifria efetuada e a modernizao gerencial das empresas estatais, houve a retomada dos investimentos. A interveno estatal direta, via controle dos investimentos promoveu, na segunda metade dos anos 1960 e nos anos 1970, uma grande expanso das redes de transportes, energia e comunicaes. Este perodo que durou at o incio dos anos 1980, quando novamente o arrocho tarifrio e o endividamento elevado, provocaram uma crise nestes setores. A interveno direta na infra-estrutura apresentou as mesmas caractersticas da atuao estatal do perodo autoritrio, quando o Estado definia investimentos e controlava preos, gerou incentivos ineficincia, rigidez no planejamento e, finalmente, provocou graves problemas de endividamento. 2

(2) Vide BAER, W. A Economia Brasileira. So Paulo: Nobel, 1996.

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A adoo das concesses de servios pblicos, acompanhada da regulao por agncias autnomas foi marcada pela tentativa de resolver a crise do sistema estatal, que havia se tornado, por falta de poupana pblica, incapaz de manter um nvel de investimentos compatvel com as necessidades de crescimento econmico. Adicionalmente, procurou-se reduzir a dvida pblica, ou ao menos financiar o dficit com a maximizao dos recursos provindos da privatizao. Da, o gio nos leiles de privatizao ser considerado medida de sucesso.

3. A REGULAO E A FUNO DAS AGNCIAS

Embora no Brasil, a regulao tenha surgido como conseqncia da privatizao e, tenha sido muito influenciada pela necessidade de garantir aos investidores, especialmente aos externos, que a existncia de um rgo tcnico e autnomo seria uma garantia da manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos contratos, a necessidade de regular tem dois motivos essenciais: 1. Existncia de falhas de mercado e, 2. Controle do abuso de poder econmico. Em primeiro lugar, a correo das falhas de mercado, que so originadas pela estrutura dos mercados regulados, existncia de externalidades, imperfeies de informao e pela presena de bens pblicos. As estruturas de mercado concentradas, quando existem altas escalas de produo em relao demanda, permitem que as empresas possam abusar de seu poder, praticando preos monopolistas, dificultando a entrada de novos competidores e, atravs destes preos monopolistas, distorcer a alocao de recursos. As estruturas de mercado concentradas, monopolistas ou oligopolistas, so uma tendncia nos setores dos servios de utilidade pblica devido s economias de escala e escopo e s barreiras entrada representadas por elevados sunk costs3 Assim, se esta situao no for adequadamente regulada, gera custos (e preos) excessivos e nvel insuficiente de investimentos.
(3) Aqui se pode fazer referncia ao conceito de oligoplio natural utilizado por Stiglitz, J 1994. Wither Socialism. Cambridge (Mass.): MIT Press.

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As externalidades advm do fato que em determinadas situaes a deciso de um agente econmico cria ganhos ou perdas para outros indivduos, sem que o responsvel se aproprie destes ganhos, ou incorra em seus custos. Em particular nas indstrias de infra-estrutura se tem as externalidades de rede, p. ex., em telecomunicaes, o fato de mais um indivduo comear a participar de um sistema de telefonia, traz um ganho aos indivduos j conectados rede, pois aumenta a possibilidade destes de contatar um grupo mais amplo na sociedade, seja por motivos profissionais ou pessoais. A assimetria de informao, entre o produtor que conhece a qualidade de um bem, ou as caractersticas de um novo servio, e os consumidores que no o conhecem to bem, pode gerar assimetrias negociais. Este um problema particularmente importante na regulao da indstria farmacutica. A resoluo destas falhas de mercado implicou diferentes polticas. Inicialmente, para o controle do poder de mercado, acreditava-se que os setores de infra-estrutura eram monoplios naturais, ou seja, indstrias onde as economias de escala seriam to elevadas, que a existncia de apenas um produtor seria a forma mais eficiente de produzir o servio em questo e, para evitar o abuso de poder deste produtor, suas tarifas deveriam ser reguladas. Para a regulao de monoplios naturais, existem os seguintes enfoques regulatrios: i) regulao tarifria da taxa de lucro por custo de servio; ii) regulao por pricecap com ndice de preos; iii) modelo de empresa eficiente. No primeiro tipo, as alteraes de preo devem ser solicitadas pelo monopolista, com base em seus custos para manter uma taxa de retorno sobre ativos definida previamente. Tem sido abandonado por no fornecer incentivos reduo de custos e por manter ineficincias produtivas. A segunda forma, tambm conhecida por RPI-X, onde RPI (retail price index) representa um ndice de preos ao consumidor e X um fator que representa os ganhos anuais de eficincia que o regulador espera que a empresa atinja. Os preos mximos so determinados para um perodo e depois reajustados pela frmula. A vantagem deste mtodo fornecer um incentivo aos aumentos de produtividade por parte das empresas. As desvantagens so a discricionariedade embutida na fixao do fator X e o 4

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impacto negativo sobre investimentos. Finalmente, h o caso onde uma empresa considerada eficiente serve como padro para comparaes com relao aos custos e rentabilidade. Note-se que a regulao destes setores teve como motivao inicial a proteo da sociedade contra o abuso de poder econmico de empresas monopolistas, da seu parentesco com as leis antitruste. Ao contrrio daquelas, entretanto, atuavam preventivamente em segmentos onde a livre competio era considerada impossvel. As agncias regulatrias surgiram como forma de manter um equilbrio entre a sade econmico-financeira das prestadoras de servios e a proteo dos consumidores destes servios. Surgiram como agncias tcnicas autnomas para realizar esta funo de forma independente de presses polticas. Da a idia de lhes conceder autonomia administrativa e mandatos para os seus dirigentes. A partir dos anos 1970, as mudanas tecnolgicas mostraram que parcela significativa dos servios prestados pelo setor de utilidades pblicas, no eram monoplios naturais, portanto, a competio foi permitida em vrios segmentos onde a tecnologia permitia a entrada de novos competidores, tais como, transporte areo, telecomunicaes de longa distncia, servio celular, gerao de energia, comercializao de energia etc. Esta mudana, alterou tambm a funo das agncias regulatrias que passaram a agir como instrumento de desregulao e de promoo da concorrncia, facilitando a entrada de novas empresas. As agncias passaram a ser tambm rbitros que estabelecem regras para permitir a existncia de isonomia na competio. Isto ocorre especialmente, porque alguns segmentos dos setores regulados, no podem ser duplicados por todas as empresas, tais como, rede local de telefonia, rede de transmisso de energia e a agncia tem papel para definir condies e preos de acesso pelos competidores a estas instalaes. Alm disso, para maximizar a concorrncia, uma srie de polticas podem ser utilizadas mesmo em segmentos onde no h competio direta, como a concorrncia comparativa e a licitao peridica de concesso. No primeiro caso, 5

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prestador de servios em monoplios regionais independentes tem suas tarifas so definidas com base nos custos das empresas que atuam nas outras regies, gerando o incentivo para cada monopolista se tornar mais eficiente que os outros prestadores e aumentar sua margem de lucros. O segundo mtodo, de licitaes peridicas, redefine as empresas responsveis pela prestao do servio, por exemplo, concesses rodovirias. A restrio a esse mtodo que se o tempo da concesso for curto demais, pode desincentivar os investimentos. O segundo tipo de falha de mercado mencionado o da existncia de externalidades, a respeito do qual os governos criam Polticas de Universalizao, buscando aumentar o acesso aos servios. No Brasil, as polticas de universalizao em telecomunicaes estabeleceram metas de investimentos para as operadoras de telefonia fixa e criaram o FUST, um fundo pblico para seu financiamento, para permitir o acesso das famlias das classes C e D.

TELECOMUNICAES NO BRASIL
Um bom exemplo de implementao da regulao no Brasil, dada, pela Lei Geral das Telecomunicaes, publicada em dezembro de 1996, que regulamenta dispositivo constitucional, e seguiu as tendncias internacionais da regulao. Seu objetivo central foi o de criar um marco regulatrio capaz de atrair capital privado, especialmente operadoras internacionais. Seus pontos mais importantes so: estabelecer as normas gerais do setor, criar a ANATEL (agncia regulatria), redefinir os servios de comunicao, conceituar servio universal, estabelecer as condies de interconexo e concorrncia na rede bsica e reorganizar a Telebrs para sua futura privatizao. Em relao aos objetivos de reestruturao, privatizao e concorrncia, os principais passos programados, conforme Wohlers, so: a) reorganizao do sistema Telebrs, com a aglutinao das empresas plo em trs empresas regionais (Telesp, Tele Centro/Sul e Tele Norte/Nordeste/Leste) de forma consistente com o plano de outorgas; b) privatizao das empresas do sistema Telebrs, que foi reorganizada em trs empresas regionais, Embratel e as nove empresas operadoras de telefonia celular pblica (a serem 6

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constitudas de forma independente), resultando em 13 operadoras a serem desestatizadas em 1998 e; c) concorrncia na rede bsica (longa distncia e servio local), que ocorrer aps a privatizao e a aprovao do plano de outorgas (com a rediviso territorial das reas operacionais). A concorrncia foi introduzida na longa distncia e, tentou-se sem sucesso, abrir o servio local s operadoras espelho. A ANATEL, nos termos da Lei Geral das Telecomunicaes, foi constituda como uma autoridade administrativa independente, financeiramente autnoma, vinculada, mas no subordinada, ao Ministrio das Comunicaes. Seus cinco dirigentes tem mandato fixo de cinco anos, garantindo dentro das regras constitucionais independncia decisria e autonomia oramentria e financeira. Todavia, o poder executivo conservou algumas atribuies importantes, como a aprovao do plano geral de outorgas e do plano de metas para universalizao, autorizar a proposta oramentria da ANATEL e, instituir a modalidade de prestao de servios no regime pblico.

4. ECONOMIA POLTICA DA REGULAO

Por fim, vale comentar os problemas e dificuldades geradas pela atuao das agncias, em particular na Amrica Latina. Inicialmente, como o processo de privatizao enfrentava o dilema: maximizao das receitas x interesses dos consumidores, muitas vezes, quando o primeiro objetivo prevaleceu, os setores no eram reestruturados para funcionar de forma competitiva, no perodo psprivatizao. Alm disso, existem as falhas de atuao das agncias, tais como, a assimetria de informao entre reguladores e empresas prestadora de servios onde existem servios monopolistas regulados. O regulador no conhece adequadamente as informaes relativas aos custos e investimentos das empresas, portanto, pode permitir que a empresa prestadora dos servios se aproprie de rendas monopolistas via tarifas elevadas, ou realize nveis inadequados de investimento. O que torna necessrio encontrar formas de romper o monoplio da informao. 7

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Alm disso, outras falhas importantes so as de captura do regulador e da capacidade tcnica do rgo regulador. A captura, seja a empresarial, onde a entidade reguladora, devido ao lobby da empresa, permite a fixao de preos e de padres de qualidade que geram rendas monopolistas para as empresas concessionrias, seja a captura poltica, onde a entidade reguladora pode ceder a presses polticas e reduzir tarifas dos servios para nveis que tragam benefcios polticos para o governo no curto prazo, leva a perdas para a sociedade, quer pelo nvel tarifrio, quer pelo desestmulo do investimento no longo prazo. Assim, na parte institucional da regulao os problemas a resolver so: (a) dependncia poltica em relao aos ministrios, que pode levar captura poltica no curto prazo; (b) dependncia de uma autoridade poltica com objetivos eleitorais, o que pode conduzir captura por parte dos regulados; (c) a baixa remunerao dos funcionrios tcnicos das agncias; (d) a existncia de problemas de coordenao e disperso de esforos e (e) a falta de independncia estatutria. As recomendaes clssicas so, em primeiro lugar, a de dotar os reguladores de mandatos fixos, no coincidentes com os mandatos polticos para garantir a independncia da comisso. Isto no implica que o regulador no tenha que prestar contas a uma instncia superior. A segunda, seria assegurar que o poder regulatrio fosse exercido por uma comisso composta por vrios membros, ao invs de apenas um membro. As comisses tem a vantagem de um menor risco de captura poltica e empresarial, alm de uma menor influncia de um s indivduo e, pode contar com diversas especialidades profissionais. A terceira, refere-se possvel unificao dos rgos reguladores, que traria ganhos de escala, alm de uniformizar as decises. Assim, as lies de Economia Poltica apontam no sentido oposto do projeto atual de reformulao das agncias reguladoras para que elas possam cumprir seu papel como agncias administrativas que funcionam como rbitros em setores que necessitam de regras para o mercado funcionar. Deste modo, agindo na proteo contra o abuso de poder econmico (seja dos consumidores, seja o acesso a mercados por novos empreendedores). Para concluir, note-se que as agncias, como rgo de Estado devem estar submetidas ao controle democrtico 8

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dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio. Alm disso, elas so compatveis com planejamento e estratgia de desenvolvimento nacional, mesmo que o poder executivo no controle a operao do setor diretamente.