Actores No Gubernamentales PDF

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.
2002
Visiones sobre el papel de los actores no gubernamentales en las polticas pblicas Jos Real Dato
Universidad de Granada Comunicacin presentada para el VII Congreso del CLAD Lisboa, octubre de 2002 En un artculo titulado "Pluralismo, pluralismo reformado y neopluralismo: el papel de los grupos de presin en la elaboracin de polticas", publicado originalmente en 1990, Martn J. Smith afirmaba lo siguiente: "Los grupos son slo un factor en la determinacin de la poltica, y en qu medida son importantes hay que valorarlo slo mediante la investigacin emprica" (Smith 1994: 152). Partiendo del acuerdo con esta afirmacin cabe sealar que, no obstante, la tarea de valoracin de la importancia del papel desempeado por los grupos de presin y los actores no gubernamentales en general, depende de los instrumentos terico-analticos utilizados. Esto significa que la teora sobre la intermediacin de intereses o sobre el proceso de las polticas pblicas, la lente conceptual que se utilice influir en el rango de fenmenos a los que el investigador prestar atencin. Para mostrar este hecho, en las pginas siguientes se pretende repasar varias de las aproximaciones terico-analticas al objeto de estudio aparecidas en la ciencia poltica en los ltimos cincuenta aos. No obstante, ha de advertirse sobre el carcter no exhaustivo de dicha revisin. En primer lugar, la limitacin de espacio obliga a seleccionar aquellas aportaciones sobre las que existe un consenso general dentro de la literatura politolgica acerca de su relevancia. En segundo lugar, dicha falta de exhaustividad responde tambin a las propias limitaciones del que escribe estas lneas. En este caso, lo nico que cabe esperar es la comprensin del lector. ACTORES NO GUBERNAMENTALES Con la expresin "actores no gubernamentales" (a partir de ahora, ANGs) se est aludiendo, a grandes rasgos, al conjunto de actores designados generalmente en la literatura politolgica como "grupos de presin" o "grupos de inters". Sin embargo, si sobre algo hay acuerdo en este campo es, paradjicamente, sobre el desacuerdo existente en cuanto a "qu se estudia cuando se estudian los grupos de presin" (Jordan / Maloney / McLaughlin 1992). No es el propsito de este trabajo aadir ms confusin al ya de por s enmaraado debate terminolgico. Lo que se pretende nicamente es establecer una definicin precisa y explcita del objeto de estudio a fin de dotar de claridad a la exposicin. Tampoco es ste el momento preciso para realizar una revisin exhaustiva de los diferentes significados con los que distintos autores han utilizado los conceptos "grupo de inters", "grupo de presin" y otros muchos trminos creados ex profeso para referirse a fenmenos ms o menos similares1. Lo que s se observa en esta ingente terminologa es el hecho de que los conceptos utilizados son en unas ocasiones demasiado amplios y, en otras, demasiado limitados para el objeto de este trabajo. En el primer caso, tenemos por ejemplo la definicin de Lindblom, para quien son actividades de los grupos de inters "todas las interacciones a travs de las cuales individuos y grupos privados que no ostentan autoridad gubernamental buscan influenciar las polticas, junto con aquellas de los miembros del gobierno [en sentido amplio] que van ms all del uso directo de su autoridad" (1980: 85). En cuanto a las definiciones restringidas, un ejemplo es la de Graham K. Wilson: "organizaciones, separadas del gobierno aunque a menudo en cercana asociacin con este, que intentan influir las polticas pblicas" (Wilson 1990). Se han escogido estas dos definiciones porque enlazan directamente con el concepto de actores
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Para dicha revisin, se recomienda el trabajo citado de Jordan / Maloney / McLaughlin (1992).
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
no gubernamentales que aqu se pretende utilizar. La de Lindblom hace referencia a lo que aqu se entender por ANGs: "individuos y grupos privados que no ostentan autoridad gubernamental [y que] buscan influenciar las polticas". No obstante, tambin considera a los actores gubernamentales que participan en el proceso de las polticas pblicas ms all del ejercicio de las funciones que estatutariamente les estn asignadas, los cuales no encajan dentro del concepto aqu propuesto. Por su parte, la definicin de Wilson incluye nicamente a los actores organizacionales que, pese a constituir una categora fundamental dentro del conjunto de participantes en las polticas pblicas, no es la nica dentro del concepto de ANGs, donde, por ejemplo, tambin se encuentran expertos, lderes de opinin y otros participantes individuales. En definitiva, en este trabajo, cuando se hable de "actores no gubernamentales" de las polticas pblicas, se estar haciendo referencia a "aquellos individuos y grupos privados no dotados de autoridad gubernamental y no pertenecientes al entramado institucional del Estado (gobierno, administracin, parlamento, partidos, tribunales) que influyen o buscan influir de influenciar de manera activa, independientemente de los medios utilizados, en el proceso de las polticas pblicas". PLURALISMO: IDEOLOGA, GENERALIZACIONES Y TEORA A la hora de abordar el papel que en la literatura politolgica se concedi a los ANGs durante las dcadas de los cincuenta y sesenta del siglo XX, resultara sencillo referirse a la corriente pluralista en los siguientes trminos: "Los pluralistas consideran a los grupos de inters como si todos tuvieran la misma influencia, que el acceso al Estado est siempre abierto y que el Estado es neutral en sus relaciones con los grupos de inters" (Smith 1994: 138). Asimismo, respecto al papel de los grupos en el proceso de las polticas pblicas, se suele acudir a citas como la de Latham en las que se afirma que "Lo que puede ser llamado poltica pblica es el equilibrio alcanzado en esta contienda (entre grupos de inters) en cualquier momento, y representa un balance que las facciones de grupos contendientes tratan constantemente de inclinar a su favor" (1952: 37, citado en Jordan 1999: 40). No obstante, el debate es mucho ms complejo que esto. Las generalizaciones sobre el papel que la teora pluralista concede a los ANGs responden en muchas ocasiones ms a la versin ideolgica del pluralismo que a lo que que escribieron los autores pluralistas. Lowi, por ejemplo, es consciente de este hecho, y cuando en The End of Liberalism (1979) se refiere al liberalismo de los grupos de inters (interestgroup liberalism)2 lo considera en todo momento un constructo ideolgico ms que una constatacin emprica del funcionamiento real del sistema poltico estadounidense3. De ah que sea necesario prestar atencin a lo que dicen los propios autores pluralistas. Por un lado, dentro de la teora clsica de grupos (Molins 1998), considerada claro exponente del pensamiento pluralista, no debe confundirse la referencia a la importancia del papel desempeado por los "grupos" con el de lo que aqu se denomina ANGs. Es esta una confusin fundamentalmente terminolgica. As por ejemplo, para Truman, considerado uno de los autores clave dentro de esta corriente, el concepto grupo de inters hace referencia a "cualquier grupo que, sobre la base una o ms actitudes compartidas realiza cierto tipo de demandas sobre otros grupos en la sociedad", de tal modo que, segn esto "todos los grupos son grupos de inters porque son grupos de actitudes compartidas" (1971: 33). La existencia de estas actitudes le lleva a emplear tambin el concepto de
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Los rasgos de este liberalismo de grupos de inters seran: 1) Los intereses organizados son homogneos y fciles de definir. Se entiende que la opinin del representante de un grupo de inters es la de todos sus miembros; 2) Los intereses organizados emergen en todos los sectores sociales y representan adecuadamente la mayora de esos sectores. De este modo, es posible encontrar siempre un grupo de inters contraponindose a otro; 3) el papel del gobierno es el de asegurar el acceso de los intereses ms eficazmente organizados, y el de ratificar los acuerdos y ajustes producidos entre los lderes de los grupos en competencia (Lowi 1979: 51). 3 El propio Lowi afirma que Un breve bosquejo del modelo de trabajo del liberalismo de grupos de inters resulta ser una versin vulgarizada del modelo pluralista de la ciencia poltica moderna (1979: 51). 2
"grupo potencial", basndose en la existencia de actitudes compartidas en la sociedad pero no actualizadas por los individuos a travs de interacciones especficas (1971: 34), incluyndolo dentro de la categora general de "grupos de inters". En este sentido, la organizacin formal no es necesaria para la existencia de un grupo de inters (1971: 36). Por tanto, cuando Truman, afirmando la centralidad de los grupos en el proceso poltico, escribe que "Tanto la forma como las funciones del gobierno de turno son un reflejo de las actividades y demandas de tales grupos" (1971: 505) , no se est refiriendo nicamente a la de los grupos de intereses organizados (incluidos aqu en la categora de ANGs), sino ms bien al conjunto de agregaciones de intereses (actitudes compartidas) dentro de una sociedad4. En segundo lugar, el papel desempeado por los grupos (an en el sentido amplio empleado por Truman) no debe ser interpretado como el "nico" factor causal de las polticas. Pese a lo que puede deducirse de la cita anterior sobre el hecho de que las funciones del gobierno son reflejo de las actividades y demandas grupales, a lo largo de toda la obra parece filtrarse el hecho de que el estado no tiene un papel de mero "espejo" de la batalla grupal, sino que goza de cierto grado de influencia sobre la misma5, por ejemplo, para decidir a qu grupos garantizar el acceso6. Otro de los lugares comunes del pluralismo es el de la dispersin del poder (manifestado en la dispersin de recursos en la sociedad y en la pluralidad de puntos de acceso a las instituciones estatales) y, por tanto, el no predominio estable de ningn grupo sobre el resto gracias al contrapeso ejercido por otros grupos en competencia. En este sentido, en la teora de Truman, el papel de los "grupos potenciales" sera fundamental para garantizar este equilibrio. No obstante, ello no quiere decir que se admitiera que los grupos actuaban en igualdad de condiciones. El propio Truman, por ejemplo, admita la posicin privilegiada de los grupos empresariales (1971: 249; 292; 354). Otro autor adscrito usualmente a la corriente pluralista, Robert Dahl (1961), conceda la existencia de dispersin de recursos de influencia en el sistema local de New Haven, pero que dicha dispersin no equivala a igualdad de recursos sino a fragmentacin (1961: 227; citado en Jordan 1993). Otro hito en la corriente pluralista a la hora de entender el papel de los ANGs es el artculo de Charles Lindblom, "The Science of 'Muddling Through'" (1959), que estableci las bases de la teora incrementalista de la toma de decisiones. Segn sta, la multiplicidad de participantes en el proceso de las polticas pblicas hace que las decisiones sean el resultado del ajuste mutuo de intereses entre las diferentes partes impidiendo su adopcin segn criterios de pura racionalidad econmica (Subirats 1989: 81). Con lo anterior se ha querido mostrar lo impreciso de algunas generalizaciones sobre el papel de los ANGs en la teora pluralista. Cabra suscribir las palabras de Smith cuando afirma que "la mayora de pluralistas atribuiran a los grupos de presin un papel central en el proceso poltico. Los pluralistas creen que los grupos poseen 'cantidades significativas' de poder y que por ello son importantes en la determinacin de los resultados polticos" (1993: 138). A esto cabra aadir que es tambin lugar
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Por ejemplo, en otro prrafo, refirindose a la influencia de los "grupos potenciales", afirma lo siguiente: "Interests that are widely held in the society may be reflected in government without their being organized in groups. They are what we have called potential groups. If the claims implied by the interests of tehse potential groups are quickly and adequately represented, interaction among those people who share the underlying interests or attitudes is unnecessary. But the interest base of accepted governmental forms and fuctions and their potential involvement in overt group activities are even present when not patently operative" (1971: 506). 5 Esto parece desprenderse, por ejemplo, cuando Truman afirma que el acceso de los grupos organizados a las instituciones gubernamentales depende, entre otros factores, del estatus o prestigio en la sociedad (1971: 506-507). 6 En el prlogo a la segunda edicin de The Governmental Process, Truman, refirindose a los autores que concedan todo el protagonismo a los grupos, afirmaba que "A third weakness associated with this research vogue is a simplistic conception of the process, one that assigns to interest groups a monopoly of political inititative. In this view governmental actors () are no more than referees of group conflict () The obvious error of this superficial viewpoint is that it treats an extreme situation as if it were typical () Locating the sources of initiative and identifying the variable roles of governmental actors are among themost challenging assignments of the political scientist. Therefore, to assume these problems out of existence is a kind of intellectual abdication" (1971: xxv, citado en Jordan 1993: 56). 3
comn (y no polmico) entre los tericos pluralistas la relativa facilidad y fluidez de acceso a las instituciones gubernamentales, gracias a la fragmentacin y dispersin de los recursos y puntos de acceso, lo que posibilita a los ciudadanos la participacin en el proceso poltico ms all de las citas electorales, contribuyendo a la legitimacin del sistema. No obstante, no se garantiza que esa participacin tenga lugar en igualdad de condiciones. Finalmente, las decisiones son resultado del ajuste mutuo entre las distintas partes, ajuste que depender de la citada distribucin de recursos (Dunleavy / O'Leary 1987). Estudios llevados a cabo durante estos aos parecan confirmar los postulados pluralistas, como es el caso de Freeman (1955) (Rhodes / Marsh 1992: 5). Este autor, precisamente, sera tambin el precursor de un concepto clave en la literatura posterior sobre el papel de los ANGs en las polticas pblicas: el de subsistema (sub-system) (Jordan 1990; Rhodes / Marsh 1992). Freeman mostr el fenmeno de divisin del proceso de las polticas pblicas estadounidense en subunidades centradas en torno a polticas concretas, donde interactuaban actores gubernamentales especializados (agencias administrativas y comits del congreso) con los grupos interesados (Jordan 1990: 322). Los preceptos pluralistas se confirmaban, dado que las decisiones finales respondan al juego variable de fuerzas entre las coaliciones de actores dentro del subsistema (Baumgartner / Leech 1998: 122). SUBGOBIERNOS Y TRINGULOS DE HIERRO Freeman no fue el primer autor que observ subestructuras de interaccin entre actores participantes en el proceso poltico. Dos dcadas antes, Griffith (1939) argument que las polticas pblicas eran elaboradas a travs de "vorgines" (whirlpools) o centros de actividad informales en los cuales aquellos interesados en un determinado asunto participaban (Jordan 1990: 321). No obstante, el nfasis en este tipo de estructuras como herramientas heursticas del proceso de las polticas pblicas estara fundamentalmente relacionado con la crtica a la visin pluralista, con autores como Cater (1964) o McConnell (1966). El primero mostr como, en contraste con la divisin formal de poderes en el sistema estadounidense, las polticas pblicas eran elaboradas por alianzas ("subgovernments") compuestas por expertos, ANGs y miembros del poder ejecutivo y del legislativo. (Jordan 1990: 323). Por su parte, McConnell insisti en cmo la democracia estadounidense experimentaba cada vez ms la influencia del poder de las grandes corporaciones empresariales, reduciendo el impacto de la participacin poltica ciudadana y sesgando el proceso democrtico. La propia dinmica de la administracin estadounidense, tendente a propiciar la existencia de agencias gubernamentales independientes con el fin de impedir la influencia de la poltica partidista, haba conducido, paradjicamente, a la "captura" o "conquista" de estas agencias por parte de las grandes corporaciones empresariales. Aquellas agencias habran pasado a establecer una relacin de estrecha colaboracin (incluso dependencia) de las organizaciones privadas que constituan su clientela o que participaban en su gestin. De esta manera, para McConnell quedaba usurpada la autoridad pblica, rompiendo con la imagen pluralista en la que el estado mediaba entre los diferentes intereses (Alford / Friedland 1985: 148-151). En la misma lnea que los anteriores, otro autor, Lowi (1964 a), en un trabajo sobre los grupos agrarios estadounidenses, mostraba como las polticas en este sector eran elaboradas en una estructura triangular que involucraba a una agencia gubernamental, un comit del congreso o un subcomit y los comits locales de distrito de agricultores, asociados usualmente a alguna organizacin regional o nacional (Jordan 1990: 323). En su obra de 1969, The End of Liberalism, al referirse a esta estructura triangular en el sector de las polticas agrarias, Lowi hablar de "self-governing systems" (1979: 74). En dicha obra, dentro de la crtica a lo que l denomina ideologa del "liberalismo de los grupos de inters" (interest group liberalism) dominante en Estados Unidos, seala cmo la necesidad de especializacin de la administracin, derivada de la expansin de la intervencin pblica, contribua a fragmentar el mbito de las polticas pblicas. De este modo, la representacin de intereses en torno a un determinado
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sector o agencia administrativa tienden a reducirse a aquellos grupos tambin ms especializados, lo cual anula la premisa pluralista de la "competencia" entre grupos de intereses como eje de la elaboracin de las polticas pblicas. Estos grupos en el entorno de la agencia administrativa "acaban por aprender que la confrontacin directa conduce a prdidas netas por parte de todos los competidores". De ah que "ms que un poder de contrapeso haya ms probablemente una acomodacin de poderes" (Lowi 1979: 58). La visin triangular de Lowi dara lugar a uno de los conceptos ms conocidos para designar la estructura bsica en la que se desarrollaba la elaboracin de polticas pblicas en Estados Unidos: los "tringulos de hierro" (iron triangles). En el seno de estas estructuras funcionales se desarrollaba una relacin simbitica. Por un lado, el grupo de presin necesitaba a la agencia para poder prestar servicios a sus miembros y tener al tiempo un punto de acceso al gobierno. Por otro lado, la agencia necesitaba al grupo para obtener apoyo para sus programas, y el comit del congreso requera de la capacidad del grupo para movilizar electoralmente a sus miembros (Peters 1986: 24; citado por Rhodes / Marsh 1992: 6). La constatacin de la existencia de estas estructuras cerradas en la elaboracin de las polticas pblicas chocaba con uno de los puntos bsicos de la teora pluralista, el de la relativa accesibilidad del proceso poltico para los ANGs. Los "subgovernments" y los "tringulos de hierro" muestran, por el contrario, un panorama mucho menos acorde con aquel ideal. Conectando con desarrollos tericos como el de Olson y su The Logic of Collective Action (1965), donde se mostraban los problemas que encontraban los individuos cuando queran asociarse voluntariamente en la produccin de bienes pblicos, los tericos de los "subgovernments" ponan en entredicho que las polticas pblicas fuesen resultado del "ajuste mutuo" entre intereses compitiendo que compiten entre s. Los tringulos de hierro aparecen como estructuras cerradas a los forasteros, alejadas del escrutinio pblico y con pautas de interaccin dotadas de una cierta estabilidad. No obstante, pese a que la nocin de "captura" de la agencia gubernamental por el ANG pareca estar en un primer momento asociada al concepto, los estudios realizados posteriormente no llegaban a un acuerdo sobre el grado de apertura del sistema y el nivel de conflicto interno (Baumgartner / Leech 1998: 122-123)7. La fuente de esta discrepancia sobre las pautas predominantes dentro de los subsistemas se deba, fundamentalmente al carcter de "estudio de caso" que tenan todas estas investigaciones8. La tendencia a observar estructuras cerradas en el proceso de elaboracin de las polticas pblicas era producto del sesgo de eleccin de los casos estudiados, que primaban los issues fuera de la agenda poltica nacional, menos visibles al pblico y, por tanto, capaces de interesar slo a aquellos ANGs con intereses en esas polticas especficas (Baumgartner / Leech 1998: 123). NEOCORPORATISMO Si la literatura estadounidense sobre subsistemas contribuy a poner en entredicho la teora pluralista sobre representacin de intereses, en Europa dicha labor correra a cargo fundamentalmente de la corriente acadmica neocorporatista. Precisamente, en un artculo seminal del que se considera uno de los "padres fundadores" de esta corriente, Philippe C. Schmitter presentaba el neocorporatismo como un paradigma alternativo al pluralismo (1979: 14). Schmitter concibi el corporatismo como un sistema de intermediacin de intereses, "un modo
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As, por ejemplo, Redford (1969) conceba los subsistemas de polticas pblicas no como rgidos "tringulos de hierro" sino como estructuras estables de interaccin, donde el conflicto segua presente y continuaban existiendo vas de acceso para los actores externos (citada en Baumgartner / Leech 1998: 123). 8 En este sentido cabe sealar el intento realizado por Lowi de elaborar un marco tipolgico capaz aportar comparatividad a los estudios sobre polticas pblicas (Lowi 1964 b). Su distincin entre arenas de polticas distributivas, redistributivas y regulatorias permita el desarrollo de hiptesis en cuanto a la estructura de las relaciones entre los actores intervinientes. (vase esquema en Lowi 1964 b: 713). 5
de arreglo institucional para ligar a los intereses asociacionales organizados de la sociedad civil con las estructuras decisionales del estado" (Schmitter 1979: 9)9. La emergencia de este arreglo institucional estara basada en ciertos "imperativos bsicos o necesidades del capitalismo para reproducir las condiciones de su existencia y continuamente acumular nuevos recursos" (1979: 24). El neocorporatismo aparecera as en un contexto en el que el estado se ha convertido en garante indispensable del capitalismo a travs de la expansin de su actividad regulatoria. Para cumplir con esta funcin, el estado necesitara cada vez ms de "la experiencia profesional, la informacin especializada, la agregacin previa de opiniones, la capacidad contractual y la legitimidad participativa diferida que solo monopolios singulares, jerrquicamente ordenados y consensualmente establecidos pueden proporcionar" (1979: 27). A cambio, el estado devolvera o compartira con esas asociaciones gran parte de la autoridad decisional adquirida, producindose una suerte de "devolucin de autoridad a los intermediarios" (Schmitter 1985: 460). De este modo, parte del monopolio estatal sobre determinadas polticas es cedido a las organizaciones10. Esta visin del neocorporatismo se centra, por tanto, ms en el intercambio entre organizaciones de intereses y estado que en la participacin de las primeras en el proceso de las polticas pblicas. En este sentido, Lehmbruch, otra figura clave dentro de la literatura neocorporatista, proporciona mayor apoyo. Para este autor neocorporatismo es concebido como un "patrn institucionalizado de formacin de las polticas pblicas en el cual grandes organizaciones de intereses cooperan unas con otras y con las autoridades pblicas no solo en la articulacin (o incluso en la intermediacin) de intereses, sino -en sus formas desarrolladas- en la 'asignacin autoritaria de valores' y en la implementacin de tales polticas" (1979: 150)11. Por tanto, segn Lehmbruch, no habra que confundir neocorporatismo con la simple consulta y cooperacin entre gobierno e intereses organizados, algo que considera comn en todas las democracias occidentales, sino caracterizarlo por "el alto grado de colaboracin entre estos grupos en la formacin de las polticas econmicas" (1979: 150). La funcionalidad de esta versin del neocorporatismo sera, junto con la manifestada por Schmitter, conseguir un consenso especfico entre las organizaciones representantes del trabajo y el capital de cara a la formulacin e implementacin de la poltica macroeconmica en los aos setenta (Lehmbruch 1979: 151 y ss.). Schmitter y Lehmbruch insisten sobre todo en el papel desempeado por las asociaciones representando a las dos principales categoras funcionales de la actividad productiva. Pero, qu suceda con las organizaciones fuera del espectro econmico? Atenderan en su relacin tambin a patrones neocorporatistas? Una de las principales crticas vertidas sobre este enfoque ha sido su sesgo "macro" y el centrarse solamente en las relaciones a nivel de la sociedad en su conjunto (Estadogrupos). Esto supona el peligro dejar de lado la diversidad de estructuras en las relaciones entre ANGs y autoridades pblicas que los estudios empricos descubran, comprometiendo a su vez el valor del neocorporatismo como categora aplicable a toda un sistema poltico. De ah que autores como Cawson
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En su definicin, convertida en la "definicin tpica-ideal" del neocorporatismo, Schmitter lo caracteriza del siguiente modo: "Corporatismo puede ser definido como un sistema de representacin de intereses en el cual las unidades constituyentes estn organizadas en un limitado nmero de categoras singulares, obligatorias, no competitivas, jerrquicamente ordenadas y funcionalmente diferenciadas, reconocidas o autorizadas (cuando no creadas) por el estado y a las cuales se le ha concedido un monopolio representacional dentro de sus respectivas categoras a cambio de observar ciertos controles sobre la seleccin de sus lderes y la articulacin de demandas y apoyos" (1979: 13). 10 Por ejemplo, en el caso de las organizaciones empresariales esto podra consistir en la administracin por parte de estas de ayuda estatal regional, de programas de formacin ocupacional, o incluso la capacidad para regular determinados aspectos de un sector productivo (lo que se ha denominado "gobiernos de intereses privados"). Vase Schmitter / Streeck 1999; Grant / Coleman 1987. 11 La definicin de Cawson es bastante similar a la de Lehmbruch: "Corporatismo es un proceso socio-poltico especfico en el cual las organizaciones representantes de intereses funcionales monopolsticos se asocian en intercambio poltico con las agencias estatales sobre los productos de las polticas pblicas, y que involucra a aquellas organizaciones en un papel que combina la representacin de intereses y la implementacin de polticas pblicas a travs de la autoejecucin delegada" (1986: 38). 6
prefiriesen "ir distinguiendo entre diferentes niveles segn el alcance de las asociaciones de intereses implicadas" (1994: 114). Para este autor, "cuando [las relaciones estado-grupo] estn confinadas a un sector especfico de la produccin () las prcticas corporatistas pueden desarrollarse donde no hay ninguna base de clase necesaria para la organizacin de intereses, y donde no hay necesidad de colaboracin transclasista. Este nivel de interaccin entre agencias estatales y las asociaciones de intereses organizados puede ser tilmente identificado como mesocorporatismo" (Cawson 1994: 116 [cursivas en el original]). No obstante, habra que advertir que aunque Cawson dota al corporatismo de un carcter nicamente sectorial, otros autores admiten tambin la existencia de estructuras mesocorporatistas territoriales12. Este descenso de nivel permita la compatibilidad del neocorporatismo como categora analtica aplicable empricamente y la existencia de otras estructuras de interaccin entre ANGs y estado. En este sentido, para el propio Cawson, existiran dos esferas dentro de toda sociedad democrtica avanzada: por un lado, una esfera corporativa, donde intervendran grupos corporativos asociados a intereses econmicos; y, por otro, una esfera competitiva, con un funcionamiento acorde con los parmetros pluralistas, donde intervendran el resto de grupos y en la que se debatiran problemas morales e ideolgicos (1994: 119-120). Aunque la relacin no es determinista, dado que el sistema democrtico permitira en ocasiones que los grupos de la esfera competitiva pudiesen hacer prevalecer sus demandas en el sistema poltico, Cawson sostiene que, en el largo plazo, "los requerimientos del diseo y la ejecucin de las polticas pblicas tienden a generar relaciones de apoyo mutuo y exclusivo entre e Estado y los intereses organizados de los productores [la esfera corporativa]" (1994: 121). EL CONTRAATAQUE PLURALISTA Tanto la literatura sobre subsistemas como el neocorporatismo mostraron las flaquezas de la teora pluralista a la hora de analizar el papel de los ANGs en el proceso de las polticas pblicas. Ante esto, a finales de los aos setenta se produjo lo que algn autor ha denominado "el contraataque pluralista" (Jordan 1990: 328)13. Se trataba, ante todo, de demostrar por un lado la compatibilidad de los presupuestos pluralistas (tras aadir las necesarias reformas, claro est) con las observadas pautas de fragmentacin, encapsulamiento y ausencia de competencia en las polticas; y, por otro, de tener en cuenta el papel destacado desempeado por los ANGs vinculados al mbito de la produccin. En 1978, Hugh Heclo publica "Issue Networks and the Executive Establishment" como crtica a la inadecuacin del concepto de "tringulo de hierro" para comprender los cambios que haban tenido lugar en la poltica federal norteamericana durante los aos setenta (Heclo 1978: 88). Dichos cambios hacan referencia, primero, al crecimiento de la intervencin gubernamental y, en segundo lugar, al paralelo incremento del nmero y categoras de actores que trataban de influir en el proceso de las polticas pblicas. De este modo, frente a la figura del "tringulo de hierro", que presuma un pequeo y estable nmero de participantes, aislados y autnomos respecto al entorno, Heclo elabora el concepto de "issue network", para dar cuenta del gran nmero de actores que pululaban en torno a las polticas, con grados variables de compromiso o dependencia mutua, movindose constantemente dentro y fuera de la red resultante. Al mismo tiempo, ninguno de estos actores consegua el control total de las polticas, y el papel de los intereses econmicos era tan importante como el de los compromisos ideolgicos o emocionales (Heclo 1978: 102). La nueva conceptualizacin de Heclo estaba asociada con el fenmeno observado en la sociedad estadounidense desde finales de los aos setenta del surgimiento de multitud de grupos y organizaciones vinculados a la defensa de intereses no econmicos (grupos feministas,
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Vase la compilacin de trabajos a cargo de Carlota Sol (1987). "Faced with such a critique, it is not surprising that the pluralists hit back in the late 1970" (Rhodes / Marsh 1992: 6) [cursivas aadidas]. 7
medioambientalistas, tnicos, de defensa de los derechos y libertades civiles, etc.)14. No obstante, tambin habra que mencionar cambios dentro del propio sector de los ANGs empresariales, donde se ha incrementado la diversidad y las divisiones debido a las crecientes complejidades del mercado, al cambio tecnolgico y a la naturaleza cambiante de la competencia (Baumgartner / Leech 1998: 112). Dentro de esta reaccin pluralista cabra tambin incluir la "teora del poder tridico" de Andrew McFarland (1987). Segn este autor, el proceso de las polticas pblicas puede ser contemplado en trminos de reas especficas de polticas. En estas los ANGs econmicos se organizan para tratar de influir en la agencia gubernamental, frente a los cuales aparecen otros actores organizados ("countervailing interests") representando intereses (fundamentalmente no econmicos) contrarios a los primeros. En este contexto, la agencia gubernamental conserva la autonoma suficiente como para que la decisin no se incline siempre a favor de los ANGs econmicos15. En Europa, los protagonistas del contraataque pluralista fueron inicialmente Jeremy Richardson y Grant Jordan (1979) y su idea de las "policy communities"16. Como uno de los propios autores seala, el concepto haca referencia a la tendencia observada en el Reino Unido a la sectorializacin, as como a la existencia de una relacin cercana entre grupos y gobierno en la elaboracin de las polticas pblicas (Richardson 1999: 3). Ms exactamente: "El mapa de la elaboracin de polticas pblicas es en realidad una serie de compartimentos verticales o segmentos, cada uno habitado por un conjunto diferente de grupos organizados y generalmente impenetrable para los 'grupos no reconocidos' " (Richardson / Jordan 1979: 74; citado por Rhodes / Marsh 1992: 9). Tal como seala el propio Jordan, el concepto en s no supona una novedad respecto a elaboraciones anteriormente citadas (1990: 326). En este sentido, el contraataque parecera estar ms orientado contra la corriente politolgica que a finales de los aos setenta tenda a observar patrones de organizacin neocorporatista en el Reino Unido. Frente al enfoque de los autores vinculados a aquella corriente, centrado en caracterizar el sistema poltico considerndolo como un todo (enfoque macro), Richardson y Jordan volvan la mirada al nivel del detalle, contemplando las diferentes subdivisiones o "segmentos" que conformaban las polticas pblicas britnicas y el comportamiento de los actores involucrados. Paralelamente, la defensa de la postura pluralista se llev a cabo a travs del cuestionamiento de la validez y oportunidad de todo el complejo terico-conceptual neocorporatista para comprender unos fenmenos de los que las herramientas del pluralismo podan dar perfecta cuenta17. VISIONES COMPLEJAS DEL POLICY PROCESS: POLICY NETWORKS Y OTROS DESARROLLOS TERICOS Como se ha visto, las investigaciones de finales de los aos setenta ponan el acento en los procesos de fragmentacin/segmentacin de las polticas pblicas, y en la tendencia a la especializacin en la elaboracin de las polticas pblicas. Estos fenmenos son consecuencia de la expansin de la responsabilidad gubernamental y a la creciente complejidad de los asuntos pblicos (Smith 1997). Kenis y Schneider (1991) ofrecen algunos de los rasgos de esta nueva realidad de las polticas
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Vase Berry 1977. Evidentemente, esta es una versin simplificada. No son tenidos encuenta otros factores sealados por McFarland, como el signo poltico del gobierno en el poder, el grado de regulacin de la actuacin de la agencia gubernamental, la pertenencia de la decisin al mbito de la "rutina" o al de la "alta poltica", etc. Para una visin ms completa, vase McFarland 1987: 142-147. 16 El concepto fue utilizado por vez primera por Jack Walker (1974) (Jordan / Maloney 1997: 558). Posteriormente fue empleado por Heclo y Wildavsky (1974). 17 Uno de los principales valedores del "pluralismo" frente al "neocorporatismo" ha sido el propio Grant Jordan. Vase como ejemplos Jordan 1981; 1984) 8
pblicas18. Los resultados de estas tendencias son, por un lado, la difuminacin en muchas ocasiones de los lmites entre lo privado y lo pblico y, por otro, las cada vez mayores dificultades del estado para movilizar recursos en la sociedad (lo que se ha dado en llamar problema de la "sobrecarga" del gobierno). Por ltimo, cabe aadir el hecho de que el aumento de la complejidad y la interdependencia hacen fundamental el acceso a la informacin por parte de los decisores, lo que ha llevado a una vinculacin cada vez mayor de las polticas pblicas con el conocimiento tcnico-cientfico (proceso de cientifizacin de las polticas) (Kenis / Schneider 1991: 34-36). Este panorama obliga necesariamente a adaptar los instrumentos de anlisis de las polticas pblicas al nuevo contexto19. En las siguientes pginas se abordarn los enfoques que ms han destacado en los ltimos aos: el de las policy networks, el de la eleccin racional institucional (institutional rational choice) y el de la coalicin de apoyo (advocacy coalition framework)20. Un rasgo comn a todos ellos es su concepcin de las polticas pblicas como resultado de los procesos de interaccin de un conjunto ms o menos limitado de actores pblicos y privados, actuando en una diversidad de niveles de gobierno, que dan lugar estructuras de accin ms o menos estables con un grado variable de autonoma unas respecto a otras. El resultado es una visin policntrica del policymaking, en unos casos fragmentada y en otros segmentada, donde la jerarqua como principio coordinador pierde gran parte de su eficacia tradicional y en donde la imagen del estado como actor intencional o como unidad de accin se desintegra (Jordana 1995: 85). En cuanto al papel de los ANGs, hay que considerarlo dentro de las mencionadas estructuras de interaccin. En todos los enfoques mencionados se les considera como participantes activos del proceso de las polticas pblicas. La importancia del papel que desempean, el grado en que influyen en el resultado final, depender de factores tales como la voluntad de influir en el proceso, el grado de dependencia de los actores pblicos en la elaboracin o implementacin de los recursos controlados por los ANGs (desde informacin hasta consentimiento) o el grado de afinidad personal o ideolgica (aqu en el sentido amplio de "concepcin del mundo") entre ANGs y decisores. En este sentido, un lugar comn en estos enfoques parece ser el de la existencia de un cierto grado de consenso dentro de los ncleos de actores donde se deciden las polticas, bien en cuanto a la definicin y posibles soluciones de los problemas, bien respecto a los comportamientos y procedimientos aceptables a la hora de participar en el proceso poltico. El enfoque de las policy networks en el Reino Unido Como seala Richardson, gran parte de la literatura europea continental y britnica sobre el rol de los ANGs en el proceso de las polticas pblicas se centra en su participacin en las policy networks (redes de polticas pblicas) (Richardson 1999: 2).
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Entre ellos destacan, el crecimiento del nmero y categoras de actores que participan en las polticas pblicas, producto de la emergencia de la sociedad organizada y del consiguiente incremento del nmero de actores colectivos, as como de las tendencias hacia la sectorializacin y la diferenciacin funcional de la sociedad. Al mayor grado de complejidad e interdependencia que esto supone hay que aadir, por su parte, el aumento de la intervencin pblica, cada vez en mayor nmero de sectores, que conduce a su vez a la fragmentacin y descentralizacin del estado (funcional y territorial) acompaada tambin de una creciente transnacionalizacin de las polticas pblicas (Kenis / Schneider 1991). 19 Aunque tambin sucede que es el policy process el que es modificado por los instrumentos de anlisis (Sabatier / JenkinsSmith 1999). 20 Esta seleccin es, en cierto modo, voluntariamente limitada y puede que algn lector la juzgue arbitraria. Existen otras teoras del proceso de las polticas pblicas quiz tan relevantes como las mencionadas, tales como la del "equilibrio puntuado" (punctuated equilibrium) de Baumgartner / Jones (1993) o la de las "corrientes mltiples" (mltiple streams) de Kingdom (1984). No obstante, se ha decidido limitar la revisin tanto por razones de espacio, como por considerar que los enfoques tratados son una muestra representativa de la variedad de visiones actualmente reinante sobre el proceso de las polticas pblicas y, en particular, sobre el papel desempeado por los ANGs. 9
La genealoga de este enfoque enlaza con la literatura estadounidense sobre subsistemas21 y a las teorizaciones de Heclo sobre issue networks. En Europa, influenciados por los estudios provenientes de USA y por la teora interorganizacional alemana el enfoque fue desarrollado en el Reino Unido a partir de los mencionados trabajos de Richardson y Jordan sobre las policy communities. Asimismo, en la Europa continental tambin arraig el enfoque de las policy networks, fundamentalmente en Alemania y Holanda, sobre la base tambin de la literatura en torno a las relaciones interorganizacionales (Marsh 1998; Kenis y Schneider 1991). Quiz sea en el Reino Unido donde el enfoque ha tenido mayor predicamento. En este pas, el concepto de policy network ha sido utilizado ms como herramienta descriptivo-heurstica que como modelo explicativo (Marsh 1998; Peters 1998; Dowding 1995). Durante los aos ochenta inspir dos importantes proyectos de investigacin. Uno, el de Wilkes y Wright (1987 a), centrado en las relaciones entre gobierno e industria en varios pases, enfatizaba el carcter interpersonal de las relaciones dentro de la red ms que las relaciones estructurales, as como la necesidad de dirigir la mirada al nivel subsectorial de las polticas pblicas22. El otro proyecto dirigido por Rhodes (1981), inspirado ms en la literatura europea sobre relaciones interorganizacionales que en la estadounidense sobre subsistemas (Marsh 1998: 7), concentr su atencin en las relaciones interinstitucionales entre los niveles gubernamentales local y central en el Reino Unido23. El modelo de Rhodes fue posteriormente desarrollado por el propio autor y David Marsh (Marsh / Rhodes 1992 a). Esta nueva elaboracin trata de subsanar las carencias de la anterior, sobre todo su incapacidad para explicar el cambio (Rhodes / Marsh 1992: 14), haciendo mayor hincapi en el papel de los ANGs en las polticas pblicas. Los autores continan utilizando en concepto policy network como concepto genrico y, al igual que en el anterior modelo, establecen un continuum conceptual entre dos tipos ideales extremos: policy community e issue network. Cada uno de ellos responde a una combinacin de las caractersticas extremas dentro de una serie de dimensiones: nmero de participantes, tipo de intereses presentes, frecuencia de la interaccin, continuidad en el
Algn autor incluso se remonta al propio Truman (1971), que para mostrar el carcter fluido y horizontal de las relaciones entre grupos y administracin ya se haba referido a la telaraa de relaciones en el proceso administrativo" ("The Web of Relationships in the Administrative Process", ttulo del captulo XIV de su libro) (Kenis / Schneider 1991: 27). 22 En el modelo elaborado por ambos autores, distinguen policy community y policy network , como dos categoras conceptualmente diferentes y referentes a fenmenos distintos (Wilkes / Wright 1987 b: 295). Parten del establecimiento de distintos niveles de desagregacin de las polticas pblicas, diferenciando as entre "reas o funciones de polticas pblicas" (policy areas or functions) (industria, salud, trasporte, vivienda, control presupuestario, etc.) que encierran, a modo de mueca rusa, otros niveles cada vez ms concretos: sectores y subsectores de policas pblicas (policy sector y policy subsector). En las interacciones entre sectores y subsectores surgiran los policy issues. La diferencia entonces entre policy community y policy network estara en el nivel de referencia. La primera designara a aquellos actores y actores potenciales que comparten un mismo inters en un sector o subsector de las polticas pblicas22 (1987 b: 298), mientras que la policy networks describira un complejo de organizaciones conectadas por relaciones de dependencia de recursos, distinguidas de otras por rupturas en la estructura de dependencias, y constituidas alrededor de un issue o conjunto de issues (Wilkes / Wright 1987 b: 299). 23 El modelo inicial de Rhodes se basaba en cinco proposiciones bsicas: la dependencia de recursos de unas organizaciones respecto a otras; el intercambio de recursos como va para la consecucin de los objetivos de las organizaciones; la existencia de una coalicin dominante que influencia decisivamente en la definicin de los problemas y los recursos necesarios; la existencia de unas reglas de juego conocidas que regulan los procesos de intercambio; y la dependencia del potencial relativo de poder de las organizaciones del nivel de recursos, las reglas del juego imperantes y el proceso de intercambio (Rhodes / Marsh 1992: 10-11). En este contexto, Rhodes se centra en el nivel "meso" de anlisis (relaciones entre administraciones) y usa la definicin de Benson de policy network tambin empleada por Wilkes y Wright. Las diferentes estructuras de intercambio de recursos y el tipo de actores intervinientes dan lugar a un continuum de cinco tipos de policy networks, ordenados de mayor a menor grado de integracin: policy communities, redes (networks) profesionales, redes intergubernamentales, redes de productores e issue networks. Analizando los extremos, las policy comunities se caracterizaran por su estabilidad en las relaciones, continuidad, nmero restringidos de miembros, interdependencia vertical y aislamiento; a su vez, los issue networks estaran formadas por un nmero elevado de participantes y un grado limitado de interdependencia (Rhodes / Marsh 1992: 12-14). 10
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tiempo de la red, presencia/ausencia de conflicto/consenso, distribucin de los recursos en la red, distribucin de recursos entre los participantes y relaciones de poder. De este modo, el tipo ideal de policy community se caracterizara por tener un nmero limitado de miembros, fundamentalmente representando intereses econmicos, con una frecuencia de interaccin alta, continua en el tiempo y donde los participantes comparten unos valores y una visin comunes de los problemas. En cuanto a los recursos, todos los participantes tendran recursos, distribuidos jerrquicamente, estando basadas las relaciones en su intercambio. En este sentido, las relaciones de poder tenderan a estar equilibradas dentro de la policy community. La distribucin de las dimensiones de la issue network sera la opuesta (Marsh / Rhodes 1992 b: 249-251)24. Por su parte, Jordan desarroll tambin el concepto de policy community ms all de su colaboracin con Richardson. Frente al nfasis en las issue networks desde el pluralismo estadounidense, Jordan subraya la tendencia de las polticas pblicas a generar estructuras estables de interaccin entre ANGs y decisores (1990; Jordan / Maloney 1997). Jordan contempla as las policy communities como un tipo de red, caracterizada por la estabilidad en los intercambios entre ANGs y actores pblicos. Esta relacin est caracterizada por la mutua interdependencia entre ambos grupos, aunque se reconoce la existencia de una asimetra ltima a favor de los actores gubernamentales (Jordan 1990: 333). El autor define as la policy community como "un tipo especial de red estable con ventajas para pontenciar la negociacin en la resolucin de polticas pblicas () existente donde hay visiones comunitarias efectivamente compartidas sobre un problema. Donde no hay tales actitudes compartidas no existe tal policy community"25 (Jordan 1990: 327)[cursivas en el original]. Los rasgos bsicos son: la interdependencia entre ANGs y decisores; la segmentacin y la especializacin de los actores; la confianza y el aprecio compartido entre los actores; su carcter dinmico dentro de la estabilidad y la tendencia a desagregar las cuestiones problemticas; estabilidad, orden y rutina en la toma de decisiones con el fin de buscar la predecibilidad; acceso restringido, muchas veces fruto de la propia "autoseleccin" de los ANGs motivada por el alto nivel de especializacin (cada ANG tiende a especializarse en un nicho propio, relacionado con un issue o problema muy concreto26 (Jordan / Maloney 1997: 565-576). La generacin de estas estructuras est relacionada con el "sentido comn de la elaboracin de las polticas pblicas" (Jordan / Maloney 1997: 580;), dada su funcionalidad a la hora de conseguir una efectiva acomodacin de intereses dentro de la complejidad ambiental existente. La policy community contribuye as a aislar a los participantes interesados y con visiones similares sobre el problema y sus formas de solucin, incrementando las probabilidades de resolucin efectiva y satisfactoria. Esta literatura sobre policy networks no ha estado exenta de crticas. Por un lado, se le ha acusado de constituir una herramienta fundamentalmente heurstica o descriptiva, pero sin suficiente poder explicativo (Dowding 1995; Peters 1999). Segn Marsh y Rhodes, el "enfoque estructural" propio del estudio de los diferentes tipos de policy networks podra contribuir a explicar los diferentes resultados de polticas, especialmente su continuidad/discontinuidad (1992 b: 262)27. Esto, como se ver ha sido cuestionado desde el mbito de la "eleccin racional institucional".Otras crticas vertidas sobre el enfoque de las policy networks son: los problemas para identificar la red y encuadrarla en una u otra categora definitoria; la dificultad para explicar los procesos de cambio, tanto dentro de las redes como en las redes en s; o la falta de ligazn explcita entre los modelos de policy networks y los
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Otros intentos de clasificacin de las policy network son los llevados a cabo, por ejemplo, por Van Waarden (1992) o por Jordan y Schubert (1992) (vase para un tratamiento completo sobre la clasificacin de Van Waarden en Jordana 1995: 79). 25 Conviene sealar que Richardson no est de acuerdo con esta visin de la policy community como "conjunto de actitudes compartidas" (1999: 8) 26 Vase a este respecto Browne 1991; Baumgartner / Leech 2001. 27 As, por ejemplo, segn Marsh y Rhodes, las policy communities tenderan a producir una continuidad en las polticas producidas, basndose en la existencia de un ncleo de valores y actitudes compartidos en su seno (1992 b: 262). 11
modelos del proceso de las polticas pblicas28. El enfoque del "anlisis estructural de redes" (structural network analysis) La literatura proveniente de Estados Unidos se ha caracterizado por hacer hincapi en las interacciones en el nivel individual entre actores clave ms que en las relaciones estructurales entre instituciones (Marsh 1998: 6), as como por el empleo de sofisticados mtodos de anlisis cuantitativos basados en la teora sociolgica del anlisis estructural de redes sociales. Los ejemplos ms sobresalientes son los trabajos de Laumann y Knoke (1987) y los de Heinz, Laumann, Nelson y Salisbury (1993). El primero es un estudio sobre las estructuras de elaboracin de las polticas pblicas de los sectores sanitario y energtico. Partiendo de una concepcin del sistema poltico de las sociedades industriales avanzadas como un complejo de organizaciones formales en conflicto unas con otras sobre la asignacin de recursos sociales escasos. A travs del uso de las relaciones de poder dentro y entre redes interorganizacionales, los gestores estatales y los lderes de los grupos de inters compiten para movilizar recursos polticos para dar forma a polticas que beneficien los objetivos de sus organizaciones, incluyendo la supervivencia de la propia estructura de poder (Laumann / Knoke 1987: 8). Los autores se centran en lo que denominan "dominios de polticas pblicas" (policy domains), definidos como "un conjunto de actores con importantes intereses sobre un rea sustantiva de polticas pblicas, cuyas preferencias y acciones deben ser tenidas en cuenta por los otros participantes en el dominio" (1987: 10). Dentro de estos dominios Laumann y Knoke tratan de descubrir los patrones estables y recurrentes de relacin que enlazan unos actores con otros y constituyen la estructura relacional (la red) del dominio (1987: 12-13), y cmo esas pautas relacionales influyen en el proceso de las polticas pblicas (reconocimiento del problema, generacin de opciones de polticas pblicas, la ordenacin de la agenda y la decisin final) (1987: 14-18). Asimismo, los autores no slo se preocupan de cmo la estructura de interacciones afecta a la poltica pblica, sino tambin como la ordenacin de "eventos" (definidos como "cuando una proposicin concreta para una accin de autoridad es situada ante un cuerpo decisional" [1987: 17]) y los mbitos institucionales en los que esos eventos tienen lugar influyen en las relaciones entre los actores (1987: 29-32)29. El trabajo de Heinz et al. (1993) explora la estructura de representacin de intereses privados en cuatro dominios de la poltica federal estadounidense: energa, salud, laboral y agricultura. Los autores se centran en el estudio de los factores (variables) que inciden sobre la labor de los representantes de las organizaciones de intereses y en las pautas de interaccin dentro esta lite poltica. Las variables estudiadas van desde las caractersticas sociodemogrficas hasta el tipo de relacin mantenida con otros actores (fundamentalmente capacidad de acceso a actores gubernamentales). El trabajo es interesante sobre todo porque trata de demostrar empricamente sobre qu variables descansa en xito/fracaso de estos ANGs .En este sentido, los resultados obtenidos muestran la segmentacin existente en las polticas pblicas, la tendencia de los ANGs a la especializacin en pequeos nichos de problemas para evitar el conflicto con otros participantes, y la debilidad de las variables estructurales frente a las propias del contexto de negociacin para explicar las decisiones resultantes30. El empleo del anlisis estructural de redes en el estudio del proceso de las polticas pblicas tiene como virtud principal el hecho de que trata de superar el uso meramente metafrico del concepto
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Para un examen exhaustivo de estas crticas, vase Peters 1998. Y un intento de responder a las mismas y mejorar el modelo con aportaciones procedentes de otros mbitos tericos ("institutional rational choice", anlisis estructural de redes y enfoque de la interaccin personal) en Marsh / Smith 2000. 29 "Para comprender cmo se desarrollan las polticas pblicas nacionales, uno debe tener en cuenta como las organizaciones perciben y responden a la estructura de oportunidades que afectan a los productos (outcomes) polticos, creada por la secuencia temporal de eventos relevantes en el campo de las polticas pblicas" (Laumann / Knoke 1987: 30) 30 Vase especialmente el captulo 11 "Participacin y xito en las decisiones" (Heinz / Laumann / Nelson / Salisbury 1993: 313 y ss.) 12
de policy network, tratando de identificar empricamente a travs de sofisticadas tcnicas sociomtricas y estadsticas las pautas de interaccin existentes entre los actores componentes de esas redes y sus propiedades estructurales. Entre las principales crticas est lo que se podra denominar la "falta de eficiencia" de este enfoque. Como seala Dowding, existe una clara desproporcin entre el esfuerzo requerido para la recoleccin y el anlisis de los datos31 y los resultados obtenidos, muchas veces similares a aquellos a los que se habra podido llegar empleando una metodologa cualitativa (1995: 156). De este modo, lo que se obtiene frecuentemente es ms un mero "mapa" de la estructura de relaciones entre los actores intervinientes en el proceso de las polticas pblicas que una explicacin en s "estructural" de dicho proceso (Dowding 1995: 156-157)32. As, en estudios como los de Heinz et al. se asemejan a una detallada instantnea de una parte del proceso de las polticas pblicas, en la que sin embargo no es posible atisbar los elementos de cambio. La corriente europea continental del enfoque de las policy networks Lo que Marsh denomina "literatura europea" (y aqu se denominar "corriente europea continental) de las policy networks (Marsh 1998: 7) hace referencia al conjunto de autores, fundamentalmente alemanes y holandeses, que han utilizado el enfoque fuera de las islas britnicas. La diferencia fundamental respecto a los autores britnicos es que en la literatura europea continental las policy networks son algo ms que un modelo de representacin de los grupos de intereses: constituyen una forma de ordenacin social, de governance 33 (Marsh 1998: 8). En este sentido, la gobernanza a travs de las redes aparece como alternativa a los otros dos modos de ordenacin social, el mercado y la jerarqua. El grado de dinamismo, diversidad y complejidad (Kooiman 1993) de las actuales sociedades dificulta la coordinacin social a travs de estos modos tradicionales. La coordinacin a travs de redes o auto-coordinacin negociada u horizontal (Scharpf 1993: 137) es considerada como la alternativa para garantizar la gobernabilidad de las actuales sociedades. El desarrollo de redes cooperativas entre actores individuales contribuira as a reducir los costes de transaccin propios de otro tipo de relaciones (indiferencia o competencia) al mismo tiempo que evitara los "fallos" propios de las formas de coordinacin jerrquicas (Scharpf 1993)34. Dichas redes estaran basadas en la "confianza" (trust) existente entre el grupo de actores, una especie de acuerdo tcito que asegura que ningn actor tomar ventaja oportunista en algn momento de su relacin con otro/s. Eleccin racional institucional (institutional rational choice) Este ltimo enfoque permite enlazar con la visin de los autores integrados dentro de lo que se ha dado en llamar "eleccin racional institucional" (institutional rational choice). Estos tratan de explicar los procesos sociopolticos a partir del comportamiento de los individuos. Frente a la concepcin clsica de la teora de la eleccin racional, que asuma que los actores tienen informacin completa y un conjunto completo y ordenado de preferencias, su versin "institucional" ofrece una
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Como ejemplo, obsrvese la laboriosidad del procedimiento de elaboracin de la muestra en el trabajo de Heiz et al. (1993). 32 En este sentido, dos autores dentro de la corriente del anlisis estructural de redes, John y Cole son de la opinin de que la aplicacin de tcnicas sociomtricas ha de ser contemplada ms como un "complemento" que como una "alternativa" (replacement) a los estudios de caso (John / Cole 1998: 133). 33 "Modo de coordinacin" es utilizado aqu como sinnimo de governance. Por "governance" se entiende "los modos estructurados y los medios en los que las preferencias divergentes de actores interdependientes son traducidas en elecciones de polticas pblicas, de tal modo que la pluralidad de intereses es transformada en accin coordinada y el acatamiento de los actores es logrado" (Eising / Kohler-Koch 1999: 5) 34 No obstante, hay autores que estas policy networks, aunque horizontales y descentralizadas, nunca operan completamente fuera de las relaciones de poder-dependencia (Marin / Maintz 1991: 16). 13
imagen ms compleja de los individuos. Los autores dentro de la "eleccin racional institucional" consideran que los clculos de coste y beneficio en las acciones de los individuos estn influidos no slo por la experiencia que dichos actores tienen de otros individuos, tambin calculadores, sino tambin por el conjunto de las reglas vigentes, las condiciones fsicas y materiales y la cultura o valores compartidos que afectan a los contextos de accin donde aquellos individuos interactan (Ostrom 1999). Los individuos, por tanto, son falibles y estn en un constante proceso de aprendizaje. De este modo, teniendo en cuenta esta serie de presupuestos sobre el comportamiento individual, pueden elaborarse modelos matemticos a partir de los cuales extraer inferencias ms o menos consistentes sobre los resultados de los procesos de interaccin entre actores. Esta supuesta superior capacidad explicativa de la teora de la eleccin racional institucional ha estado en la base de las crticas vertidas desde esta perspectiva sobre en enfoque de las policy networks. En este sentido, autores como Dowding (1995) sostienen lo superfluo y el escaso valor cientfico que tiene el acudir a metforas estructurales para explicar el proceso de las polticas pblicas, tal y como hacen los representantes del enfoque de las policy networks. Para Dowding, dichas estructuras pueden ser vistas perfectamente como juegos de negociacin. En estos juegos los actores involucrados pueden disponer de cinco tipos de recursos: conocimiento o informacin; autoridad legtima; incentivos no condicionales capaces de afectar a los intereses de otros; incentivos condicionales (amenazas, ofertas); y reputacin. Estos recursos son puestos en juego por los actores a la hora de elaborar estrategias de accin que les permitan afectar a las preferencias de los otros y obtener resultados lo ms ptimos posible de acuerdo con su propia estructura de preferencias (Dowding 1995: 144-146). El enfoque de la "coalicin de apoyo" (advocacy coalition framework) Concebido durante la dcada de los ochenta por Paul Sabatier y Hank Jenkins-Smith35, este enfoque un puesto de considerable relevancia dentro de las teoras de las polticas pblicas actualmente en boga, sobre todo entre aquellas que tratan de explicar los procesos de cambio. Sin entrar en una crtica de las debilidades de este enfoque (que, por otra parte, pueden verse explicitadas en la revisin crtica de Sabatier / Jenkins-Smith 1999), sus rasgos principales seran los siguientes. Cinco son las premisas de las que parte este enfoque. En primer lugar, la idea de que las teoras del cambio en las polticas pblicas han de dar cuenta del papel desempeado por la informacin de carcter tcnico. Una segunda premisa es que la comprensin del proceso de cambio requiere una perspectiva temporal de una dcada o ms. Tercero, la unidad de anlisis bsica son los subsistemas (o dominios) de polticas pblicas, consistentes en aquellos actores pblicos y privados que estn activamente interesados con un problema o issue. En cuarto lugar, la concepcin de los subsistemas debe ampliarse respecto a la tradicional de los "tringulos de hierro", ampliando las categoras de actores comprendidos para incluir as a dos nuevos grupos: periodistas, investigadores y analistas de polticas pblicas, y a los actores en cualquier nivel de gobierno con un papel activo en la formulacin e implementacin de polticas. Por ltimo, la quinta premisa, es que las polticas pblicas incorporan teoras implcitas sobre cmo alcanzar sus objetivos, pudiendo as ser concebidas como sistemas de creencias (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 118-119). Por tanto, este enfoque tiene en comn con otros vistos hasta ahora la concepcin fragmentada de las polticas pblicas, dentro de subsistemas de actores ms o menos estables. Estos son concebidos como agregados de coaliciones de actores, cada una de ellas caracterizada por estar compuesta tanto por actores gubernamentales como por ANGs, que comparten un sistema de creencias y envueltos en actividades de cooperacin a lo largo del tiempo (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 120)36.
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Sobre el proceso de gestacin de este enfoque, vase Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 117-118. Los comportamientos dentro de estos subsistemas son influidos a su vez por dos grupos de variables exgenas. Por una parte, un grupo estable compuesto por los atributos bsicos del problema, la distribucin de recursos naturales, la estructura social y los valores culturales predominantes y la estructura constitucional bsica. Por otra, sobre el subsistema influyen 14
La visin de las coaliciones como "sistemas de creencias" es especialmente importante a la hora de explicar la elaboracin de las polticas pblicas y su cambio. Cada sistema de creencias est dividido en tres niveles. Existe, por un lado, un "ncleo duro" (deep core) formado por las nociones ontolgicas y normativas bsicas. En un segundo nivel estn las "creencias polticas bsicas" (policy core beliefs) donde se incluyen los compromisos normativos bsicos de la coalicin y sus percepciones causales dentro del subsistema. Y en un nivel ms superficial se encuentran los "aspectos secundarios" (secondary aspects), que comprenden un amplio conjunto de creencias concernientes a la gravedad del problema, medidas especficas a adoptar en la poltica, etc. (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 121-122). En funcin de su sistema de creencias, cada coalicin de actores adopta una estrategia propia con el fin de convertirse en la "coalicin dominante" del proceso o, al menos, influir en su resultado final37. Al mismo tiempo, la estabilidad de dichas estrategias est sometida a un proceso de continua revisin por parte de los actores, fruto de la retroalimentacin producida por la experiencia acumulada o del acceso a nueva informacin, fundamentalmente tcnica. La importancia de este tipo de informacin hace que el papel desempeado por los cientficos y los analistas de polticas pblicas sea considerado fundamental en este enfoque. Este aprendizaje38 (dentro de la propia coalicin, o entre coaliciones) puede resultar en un cambio en las polticas, fruto de la modificacin producida en el sistema de creencias de la coalicin. No obstante, los autores advierten que dicho proceso suele afectar nicamente a los "aspectos secundarios" del sistema de creencias, mientras que los cambios sustanciales en los otros dos niveles hay que explicarlos por la influencia de variables exgenas al subsistema, fundamentalmente cambios en el "mundo real" (es decir, el entorno fsico o socieconmico) (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 122123). En relacin con el comportamiento de las coaliciones, los autores sealan estabilidad en torno a los ncleo duro y de creencias polticas bsicas (dicha estabilidad suele abarcar perodos de diez o ms aos), mientras que los aspectos secundarios son ms maleables. Tambin se admite la diferencia de comportamiento entre distintos tipos de actores: as, los actores gubernamentales tienden a defender posturas ms moderadas que los ANGs (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 129) y, dentro de estos, aquellos que representan intereses no econmicos suelen estar ms limitados en la expresin de sus creencias y posiciones polticas (1999: 134). Otra pauta interesante en las interacciones dentro de una coalicin es la de que sus miembros mostrarn mayor tendencia a colaborar si sus oponentes son poderosos y pueden imponerles costes sustanciales en caso de derrota (1999: 140). Por ltimo, en la interaccin entre coaliciones es frecuente que cada una trate de compensar el control que las otras tienen de determinadas rutas de acceso y/o influencia (ejemplo, una agencia gubernamental) mediante el control de otras rutas alternativas (ejemplo, grupo parlamentario o comisin legislativa), con lo cual es posible que se den situaciones de estancamiento o tablas (stalemate) (1999: 145). COMENTARIOS FINALES Estas ltimas lneas se dedicarn a sealar las diferencias/semejanzas entre los diferentes enfoques tratados. Para ello servirn de marco organizador las siguientes dimensiones no totalmente excluyentes39: 1. competencia / captura-cooptacin; 2. fragmentacin / segmentacin; y 3. negociacin / acuerdo procedimental-valorativo bsico.
factores ms variables, como cambios socioeconmicos, cambios en la coalicin sistmica de gobierno o el impacto de otras decisiones polticas tomadas en otros subsistemas (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 120-121). 37 Los autores subrayan la importancia del papel desempeado en muchas ocasiones por los "mediadores" (policy brokers), encargados de encontrar un compromiso razonable entre las diferentes coaliciones. 38 La denominacin tcnica de este proceso es policy-oriented learning. 39 Es decir, se admite que los enfoques encuadrados en uno de los dos polos de cada dimensin pueden presentar, aunque en menor medida, tambin rasgos propios del otro extremo. 15
La primera de las dimensiones (competencia/captura-cooptacin) hace referencia a las relaciones entre ANGs y actores gubernamentales. Por un lado, diversos enfoques enfatizan la competencia entre los ANGs por conseguir influir en los decisores pblicos, los cuales mantienen una relacin, si no de total autonoma, s de cierta equidistancia respecto a los otros participantes. Aqu se podra incluir a los pluralistas clsicos, el enfoque de las issue networks, las perspectivas de la eleccin racional (donde los actores gubernamentales participan en los juegos como un actor ms) e incluso el enfoque de la coalicin de apoyo, en tanto que este insina la importancia de los mediadores pblicos entre las coaliciones enfrentadas. Frente a estos, otras teoras enfatizan la posicin dominante de alguna categora de ANGs (fundamentalmente econmica y/o tcnico-cientfica) respecto a los decisores pblicos, con los que mantienen una relacin privilegiada, bien sea por la dependencia de los actores gubernamentales respecto a sus socios, o porque desde el estado se concede un status superior a determinados ANGs. Esto suele ir acompaado de la restriccin del acceso al resto de actores no gubernamentales, o la reduccin del mismo a un hecho meramente simblico. Aqu se incluira a los primeros tericos de los subsistemas, los representantes de la corriente de las policy networks centrados en las policy communities, la teora neocorporatista y tambin el enfoque de la coalicin de apoyo, dada la estabilidad en la permanencia de la coalicin dominante. La dimensin fragmentacin/segmentacin se orienta hacia la organizacin de los dominios de polticas pblicas. Una concepcin fragmentada del espacio de las polticas pblicas conlleva la existencia de una dispersin (no confundir con igualdad) de recursos entre los ANGs, as como la disponibilidad de mltiples vas institucionales de acceso para influir en la decisin. Un espacio de polticas pblicas fragmentado suele ir asociado a pautas competitivas entre los actores, as como a un cierto grado de permeabilidad entre los distintos dominios, en el sentido de que es habitual encontrarse a actores actuando en varios dominios o, dentro de un dominio, participando en distintos issues. Entre los enfoques que destacan esta visin de las polticas pblicas estn el pluralismo clsico y el enfoque de los issue networks de Heclo. El resto de enfoques tienden a resaltar una distribucin menos dispersa de los recursos, la organizacin de los dominios en torno a ncleos decisores ms o menos aislados de la influencia de otros. Esto restringe el nmero de vas de influencia a disposicin los ANGs, as como la permeabilidad inter e intra dominios, dado que la autonoma de los ncleos decisores y la reduccin de las vas de acceso conduce a una mayor especializacin los ANGs, tanto material como estratgica40. Esta visin aparece en los tericos de los subsistemas, mesocorporatismo, el enfoque de las policy communities, el anlisis estructural de redes, la teora de la eleccin racional institucional y el enfoque de la coalicin de apoyo. Por ltimo, la dimensin negociacin/acuerdo procedimiental-valorativo bsico hace referencia al procedimiento de adopcin de decisiones. Aunque todos los enfoques hacen referencia a la negociacin entre actores como rasgo bsico del proceso de las polticas pblicas, y aunque todos insisten en la necesidad de un acuerdo normativo-valorativo mnimo sobre los procedimientos legtimamente aceptados (formalizado o no), existen evidentes diferencias de grado. Enfoques como el de la eleccin racional institucional, el pluralista clsico o el de las issue networks inciden en sealar la importancia de la negociacin ad hoc entre actores, aunque en el caso de la eleccin racional institucional se admita la existencia de cierto consenso previo en cuanto a las normas de procedimiento o los valores sociales bsicos sobre los que se asienta la negociacin. El resto de enfoques no descartan la existencia de negociaciones entre los actores, pero resaltan ms la afinidad en cuanto a visiones del problema y de sus posibles soluciones polticas, como es el caso de la perspectiva de los subsistemas, las policy communities o el enfoque de la coalicin de apoyo.
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Esto no significa que disminuya la cantidad de estrategias a disposicin de los ANGs, sino que se incrementa la preferencia por unas ms que por otras. 16
De acuerdo con lo que se dijo al principio de este trabajo, puede observarse cmo las dimensiones que acaban de sealarse no son independientes entre s, sino que constituyen diferentes manifestaciones de dos maneras bsicas de contemplar el proceso de las polticas pblicas: bien como proceso fundamentalmente abierto y conflictivo, donde diferentes actores con diferentes intereses entran en juego, y en el que la decisin poltica es resultado del equilibrio final de poder entre los participantes; o como proceso donde las polticas son decididas por un conjunto limitado de actores, con concepciones semejantes sobre el diagnstico de la situacin y sobre cul ha de ser la direccin de las medidas a tomar. En conclusin, y aceptando la afirmacin de Smith con que comenzaba este trabajo sobre el hecho de que la determinacin del papel de los ANGs en la poltica es ante todo una cuestin emprica, lo hasta aqu expuesto muestra cmo dicha tarea est condicionada por los instrumentos tericoanalticos que generan las hiptesis a comprobar. Por tanto si, como aqu se sostiene, teora e investigacin emprica van unidas, es preciso demandar que las lentes conceptuales utilizadas permitan enfocar la mayor variedad posible de estados del fenmeno estudiado, tratando de mantener al mismo tiempo la consistencia interna que se requiere a toda elaboracin terica. REFERENCIAS -ALFORD, Robert R. y Roger FRIEDLAND (1985) Powers of Theory. Capitalism, the State, and Democracy. Cambridge: Cambridge University Press. -BAUMGARTNER, Frank R. y Bryan JONES (1993) Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press. -BAUMGARTNER, Frank R. y Beth L. LEECH (1998) Basic Interests. Princeton, New Jersey: Princeton University Press. -BAUMGARTNER, Frank R. y Beth L. LEECH (2001) "Interest Niches and Policy Bandwagons: Patterns of Interest Group Involvement in National Politics". Journal of Politics, 63, 4. -BENSON, J. K. (1982) "Networks and Policy Sectors: A Framework for Extending Interorganisational Analysis", en D. Rogers y D. Whitten (eds.) Interorganisational Coordination (Ames Iowa: Iowa State University Press. -BENTLEY, A. (1967) The Process of Government. Cambridge, Mass.: Harvard University Press (edicin original de 1908). -BERRY, Jeffrey M. (1977) Lobbying for the People: The Political Behaviour of Public Interest Groups. Princeton, N. J.: Princeton University Press. -BROWNE, W. P. (1991) "Organized interests and their issue niches: A search for pluralism in a policy domain". Journal of Politics, 52. -CATER, D. (1964) Power in Washington. New York: Random House. -CAWSON, Alan (1986) Corporatism and Political Theory. Oxford: Basil Blackwell. -CAWSON, Alan (1994) "Hay una teora corporatista del Estado?". Zona Abierta 67/68 (Artculo original publicado en 1989 como "Is there a Corporatist Theory of the State?", en Graeme Duncan (comp..) Democracy and the Capitalist State. Cambridge: Cambridge University Press). -DAHL, Robert A. (1961) "Who Governs?". New Haven: Yale University Press. -DOWDING, Keith (1995) "Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach". Political Studies, 43, 2. -DUNLEAVY, Patrick y Brendan O'LEARY (1987) Theories of the State. The Politics of Liberal Democracy. Basingstoke, Hampshire: MacMillan. -EISING, Rainer y Beate KOHLER-KOCH (1999) "Introduction: network governance in the European Union", en R. Eising y B. Kohler-Koch (eds.) The Transformation of Governance in the European Union. London: Routledge/ECPR. -FREEMAN, J. L. (1955) The Political Process. Garden City: Doubleday.
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