Luiz Antnio Cunha

DESENVOLVIMENTO DESIGUAL E COMBINADO NO ENSINO SUPERIOR ESTADO E MERCADO*

LUIZ ANTNIO CUNHA**

RESUMO: Este artigo pretende analisar o processo de desenvolvimento do ensino superior no Brasil, particularmente seus mecanismos de reproduo ampliada. A tese defendida a de que o desenvolvimento do ensino superior se d por um processo desigual e combinado dos diferentes setores, especialmente do setor pblico e do setor privado. O efeito mais dramtico desse processo a improvisao dos professores do setor privado, que produz efeitos negativos para a qualidade do ensino, nos nveis de graduao e ps-graduao. O artigo prev trs tendncias de desenvolvimento do ensino superior: a regulao pelo mercado, a estatizao e uma combinao de ambas. Em concluso, os possveis efeitos de cada uma dessas tendncias so examinados, destacando-se, como a mais vivel, a terceira tendncia, isto , a que combina Estado e mercado. Em decorrncia, o artigo defende a elaborao de uma lei orgnica do ensino superior, que, sem confrontar a autonomia universitria, estabelea marcos para a avaliao, o financiamento, a carreira docente, a escolha de dirigentes, entre outros. Palavras-chave: Ensino superior. Universidade. Desenvolvimento educacional. Educao brasileira. Estado e mercado.

Texto preparado para o Frum Brasil de Educao IV Encontro Nacional, promovido pelo Conselho Nacional de Educao (CNE), Braslia, 3/11/2003. Uma verso preliminar deste artigo foi publicada pelo CNE, em colaborao com o escritrio da UNESCO em Braslia; ver Cunha (2004). Professor titular (Educao Brasileira) e coordenador do Laboratrio de Estudos das Universidades, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ ). E-mail : lacunha@iis.com.br

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UNEQUAL

AND COMBINED DEVELOPMENT IN HIGHER EDUCATION:

STATE AND

MARKET

ABSTRACT: The present paper aims at analyzing the development process of higher education in Brazil, especially in what concerns its enlarged reproduction mechanisms. It defends the thesis that higher education development takes place by means of an unequal and combined process of different sectors, especially the private and public sectors. The most dramatic outcome of such a process is the improvisation of the private-sector professors, which leads to poorquality education both at the undergraduate and graduate levels. The text forecasts three higher education development trends: market regulation, nationalization, and a combination of both. The potential effects of each trend are analyzed and the third one, which combines State and market, is pointed out as the most viable. The article finally defends the creation of an organic law for higher education that sets landmarks for assessment, funding, teaching career, and the choice of leaders, among other issues, without opposing the university autonomy principle. Key words: Higher education. University. Educational development. Brazilian education. State and market.

estudo do processo de desenvolvimento do ensino superior no Brasil uma tarefa desafiadora, tantas e to complexas so as dimenses nele implicadas. Mesmo se nos detivermos na dimenso quantitativa, veremos que os nmeros so eloqentes. De cerca de 20 mil estudantes matriculados nos cursos de engenharia, medicina e direito, no ano de 1931, em duas ou trs universidades1 e em um nmero indeterminado de faculdades isoladas, chegamos, sete dcadas depois, a cifras enormes. Os 3,5 milhes de estudantes de graduao e os 120 mil de mestrado e doutorado distribuam-se, em 2002, por: 165 universidades; 77 centros universitrios; 1.400 faculdades integradas, faculdades isoladas e centros de educao tecnolgica. Todo esse crescimento no foi acompanhado de mecanismo algum de formao de pessoal que pudesse dar conta das tarefas docentes. O estranhamento diante da inexistncia de um mecanismo de for796
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mao de docentes ficaria ainda maior se levarmos em conta que essa ampliao do nmero de estudantes e de instituies foi complexificada pela diferenciao dos cursos de graduao, num perodo em que as mudanas no conhecimento tm sido rpidas e profundas. Causa espcie que o grau superior o nico para o qual no h previso legal de formao especfica para o magistrio.2 Para as quatro primeiras sries do ensino fundamental, o curso normal ou superior de pedagogia; para as quatro ltimas do fundamental e para o ensino mdio, as licenciaturas. Para o ensino superior, basta a graduao, que, formalmente, pode ter sido feita em qualquer especialidade. O fato que o desenvolvimento do ensino superior tem sido feito base da improvisao docente, no mbito do patrimonialismo prevalecente nas instituies pblicas e privadas. Nas IES pblicas, nas ltimas duas ou trs dcadas, tem sido feito um esforo para mudar o quadro patrimonialista na direo do racional-legal, de modo que a seleo de docentes passou a ser feita mediante concursos pblicos, nos quais a exigncia de graus de mestre e doutor se generaliza. Todavia, mesmo nessas instituies, a preparao especfica para o magistrio superior algo desconhecido. O resultado de to grande expanso a desvalorizao dos diplomas de ensino superior de graduao, em termos materiais e simblicos, o que, ao invs de diminuir, aumenta a demanda dele e dos que se lhe seguem o mestrado e o doutorado ou, na vertente paralela, o simulacro tropical do MBA norte-americano. Poderia ter sido diferente? Sim, se um dos dois caminhos seguintes tivessem sido tomados, ou at mesmo uma combinao deles. O primeiro a importao de professores. Assim fizeram a Universidade de So Paulo e a Universidade do Distrito Federal, em 1934 e 1935, respectivamente, quando de sua criao. O avano do nazi-fascismo na Europa levou um grande nmero de docentes e pesquisadores de alta qualificao a buscarem outros pases, onde no fossem perseguidos. Com eles, jovens promissores dispuseram-se a deixar seus pases por perodos curtos que, por vezes, alongaram-se. O Colgio do Mxico foi formado, basicamente, com refugiados da Guerra Civil Espanhola. Os EUA abriram suas universidades aos refugiados europeus, que deram um novo impulso em seu desenvolvimento. o que fazem hoje vrios pases do mundo, ao acolherem pesquisadores provenientes
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dos pases do Leste Europeu, cuja onda migratria chega quase imperceptvel ao Brasil. O segundo caminho a formao em servio de docentes, no prprio processo de ensino. Foi essa a principal inovao trazida pela Universidade de Braslia (UNB), hoje esquecida. A jovem UNB, projeto coletivo da intelectualidade brasileira, comeou a funcionar pelos cursos de mestrado, uma inovao em nosso pas. Lecionavam nesses cursos docentes altamente qualificados, brasileiros e estrangeiros. A est uma soluo importada e bem adaptada situao brasileira. Como sabemos, em muitos departamentos das boas universidades norte-americanas so os graduate students que lecionam nos undergraduate courses. Os mestrandos da nascente UNB, provenientes de todo o pas, eram os professores (chamados instrutores) dos cursos de graduao, supervisionados por experientes docentes, brasileiros e estrangeiros. Estaria, assim, combinada a formao digamos tcnica do futuro docente com a formao digamos pedaggica (ainda que assistemtica). Infelizmente, pouco durou a experincia nem mesmo um ciclo foi concludo em razo da demisso da quase totalidade dos docentes da universidade, em protesto contra a interveno dos governos militares. Tivssemos meia dzia de universidades acionando esse processo, depois mais meia dzia, talvez a qualificao do magistrio superior de todo o pas fosse hoje muito melhor. A exigncia recente da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES ), de que seus bolsistas tenham uma iniciao pedaggica e algum exerccio do magistrio, durante o doutorado no pas, tem sido adaptada s circunstncias com duvidosos resultados: h casos em que uma disciplina trata, em algumas horas, de temas didticos; em outros, os alunos so postos a lecionar no lugar dos professores, sem superviso alguma. Nenhum daqueles caminhos prevaleceu. A improvisao foi a tnica geral e persistente. Nas grandes universidades pblicas, onde o regime de ctedras vigorava, os assistentes eram nomeados pelo professor catedrtico, dentre os livre-docentes, ou escolhidos graduados instados a prestarem esse concurso, sob a direo daquele. Quando o catedrtico era efetivo, a assistncia ao professor constitua um processo de formao docente informal. Caso contrrio, a improvisao assemelhavase que ocorria na maioria das instituies privadas, onde a ctedra no passava de uma instituio mais ligada dimenso simblica do que propriamente acadmica.
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O regime de ctedras veio a ser um obstculo ao rpido crescimento do ensino superior, em termos do efetivo discente, da diferenciao dos cursos e da multiplicao das instituies. Ele dependia, demasiadamente, da capacidade de escolha do futuro docente pelo catedrtico, de sua longa formao em servio (mediante relaes similares s do mestre com o aprendiz) e de um processo errtico de promoo na carreira no limite, a candidatura substituio do catedrtico e mentor. Tanto assim que esse regime foi submetido a uma crtica severa na primeira metade dos anos de 1960, em razo da incorporao dos professores catedrticos de instituies estaduais e privadas s universidades recm-criadas, resultantes das federalizaes. Ainda que tivssemos ctedras que demonstraram efetiva capacidade de reproduo ampliada da qualidade, especialmente na rea mdica, a presso pela extino da obrigatoriedade desse regime teve dois vetores principais. Um deles foi o mencionado descrdito provocado pela federalizao dos catedrticos estaduais e privados, do qual o Auto dos 99%, da UNE, foi expresso eloqente.3 O outro foi o efeito demonstrao das instituies de ensino superior que se criaram no Brasil, no ps-guerra, que abandonaram o modelo francs pelo norteamericano, no qual o regime departamental constitua o cerne. Foi o caso do Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA), em So Jos dos Campos, da Faculdade de Medicina da USP, em Ribeiro Preto, e da Universidade de Braslia. Estas instituies ou no tinham ctedras (o ITA) ou driblavam a legislao em proveito dos departamentos (as outras duas). O regime departamental, na configurao da reforma dos anos de 1960, soltou as amarras artesanais que limitavam a expanso do ensino superior estatal no Brasil, pois a incorporao de docentes j no dependia de deciso pessoal do catedrtico, mas, sim, de concursos pblicos. Ademais, o poder acadmico e institucional abandonou a base necessariamente patrimonialista, centrada no professor catedrtico, e substituiu-a por uma base de poder do tipo racional-legal, centrada na gesto colegiada. No faz parte do objetivo deste texto analisar as dificuldades de implantao do modelo departamental de poder acadmico e institucional nas universidades pblicas.4 Uma anlise com tal objetivo revelaria o papel desestruturante que os padres autoritrios do regime militar desempenharam na adaptao do modelo departamental aos padres patrimonialistas preexistentes. Na seqncia, vieram os efeitos da reao sindical, de carter populista. Cumpre, no momento, assinalar a funcioEduc. Soc., Campinas, vol. 25, n. 88, p. 795-817, Especial - Out. 2004
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nalidade do modelo departamental para a expanso do ensino superior estatal desde os anos de 1960. Ele permitiu a incorporao de graduados em grande nmero, apenas dependente das vagas oferecidas e das decises das bancas examinadoras. Estas se revelaram capazes de detectar a capacidade intelectual dos candidatos, mormente sua vocao para a pesquisa cientfica e tecnolgica (especialmente nas carreiras em que mais cedo prevaleceu a ps-graduao), mas, raramente, sua capacidade pedaggica. Para isso, dispunha-se da prova didtica, a qual era avaliada por docentes que, freqentemente, desprezavam a dimenso pedaggica de sua prpria atividade. Foi por essa razo que destaquei a dessintonia dos professores-pesquisadores brasileiros, cada vez mais especialistas (no sentido weberiano do termo) como gelogos, historiadores, bilogos, antroplogos etc., e persistentemente diletantes como docentes (Cunha, 1992). O objetivo deste texto contribuir para a compreenso do processo de desenvolvimento do ensino superior no Brasil, seus mecanismos de reproduo e sua repercusso sobre a qualidade, por mais intangvel que ela seja. Alm da persistncia do padro de improvisao, que se rebate sobre a ps-graduao, a hiptese de trabalho que orienta este texto a do desenvolvimento desigual e combinado dos diferentes setores do ensino superior, notadamente o pblico e o privado.

Mercado solto
Como sabemos, todo o ensino superior brasileiro era, no Imprio, estatal e centralmente controlado. Ao adaptar o formato do Estado federao dos poderes regionais, a Repblica quebrou esse padro. Para isso foi importante o iderio positivista, que preferia o ensino superior deixado ao livre jogo do mercado, enquanto a doutrina estivesse em elaborao pela classe espiritual. Mas a fora detida no Estado pelos profissionais (mdicos, engenheiros e advogados) fez com que as instituies de ensino superior herdadas do Imprio permanecessem estatais. Paralelamente, os positivistas (Benjamim Constant frente) inventaram o modelo brasileiro de credenciamento, at hoje em vigor, em linhas gerais. Alm de destravar as amarras que impediam a expanso do ensino superior nas provncias, o novo governo republicano determinou o registro nas reparties federais dos diplomas das profisses regulamentadas em lei, o que somente poderia ser feito com os expedidos por institui800
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es de ensino (estaduais ou privadas) que tivessem o mesmo currculo das federais e fossem supervisionadas pelo ministrio competente. Nas duas primeiras dcadas do regime republicano, as faculdades multiplicaram-se em todo o pas, ao ponto de Lima Barreto cham-las de academias eltricas.5 A desvalorizao econmica e simblica do diploma levou criao dos exames vestibulares, em 1911, medida esta seguida de outras com o mesmo teor contenedor, que culminaram, em 1925, com a adoo do critrio de numerus clausus para o ingresso.6 A defesa da qualidade do ensino, ameaada pela expanso desenfreada, foi o argumento recorrente em todo esse processo. A Era de Vargas foi prdiga para com o setor privado em expanso. Alm de estabelecer a imunidade fiscal para as instituies educacionais privadas, em todos os nveis,7 reconheceu a primeira universidade privada, a Catlica do Rio de Janeiro. No que diz respeito ao setor pblico do ensino superior, a atuao varguista foi predominantemente de carter controlador. Centralista ao extremo, transformou a Universidade do Rio de Janeiro em Universidade do Brasil, com a pretenso de faz-la parmetro destinado a submeter as iniciativas federalistas que despontavam em So Paulo, no Rio Grande do Sul e no prprio Distrito Federal.8 A Repblica Populista (1946/1964) mostrou a primeira face da ambigidade das polticas pblicas ao favorecer o crescimento do setor privado em termos de novas instituies criadas, no aumento de seu efetivo e em termos de sua agregao em universidades. Ao mesmo tempo, foi nesse perodo que se deu o processo de federalizao de faculdades estaduais e privadas, as quais foram reunidas em universidades.9 Os governos militares radicalizaram essa ambigidade. As universidades pblicas receberam recursos que permitiram a montagem do ensino ps-graduado e a institucionalizao da profisso docente; os cmpus universitrios foram edificados, com laboratrios e facilidades inditas em nosso pas; novas universidades federais e estaduais foram criadas, e as antigas expandiram suas atividades.10 Em contrapartida, as instituies privadas receberam incentivos diretos e indiretos inditos, que, aliados representao majoritariamente privatista do Conselho Federal de Educao (CFE), propiciaram novo surto de expanso. A proporo de estudantes majoritria no setor pblico, durante a Repblica populista, passou a minoritria (40% X 60%). Esse crescimento do setor privado foi tamanho que levou
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ao abandono dos principais parmetros da reforma universitria, projetada, alis, para o setor pblico. A expanso das matrculas das universidades federais, propiciada pelo aumento da produtividade favorecida pela eliminao de duplicaes para fins idnticos ou equivalentes, foi descartada quando da primeira crise do petrleo. Em decorrncia, ainda, do crescimento do setor privado, foi progressivamente abandonada a poltica de profissionalizao universal e compulsria no ensino de 2 grau, j que as razes apontadas para a conteno da demanda do ensino superior, voltada para as IES pblicas, deixaram de existir, pois mais e mais levas de candidatos eram absorvidas pelas IES privadas. Para os estrategistas dos governos militares, o que importava era que os jovens das camadas mdias encontrassem algum curso superior e se satisfizessem com as opes que coubessem na disputa. Alis, era nessas camadas que o regime militar pretendia assentar suas bases de sustentao poltica. Como vimos, o apoio conferido pelas camadas mdias ao golpe militar foi se atenuando at se transformar em oposio crescente. Para aquela meta poltica, de nada adiantou o facilitrio de ingresso nos cursos superiores. No que diz respeito qualidade do ensino, vale lembrar as mudanas propiciadoras da expanso privatista no perodo militar, particularmente nos exames vestibulares. Estes se transformaram em concursos, expresso mais adequada disputa de vagas que aferio da habilitao para os cursos superiores. A nota mnima foi eliminada, precisando ser apenas diferente de zero, e as provas objetivas (entenda-se de mltipla escolha) chegaram a ser obrigatrias. Durante as duas dcadas de ditadura (1964/1985), as afinidades polticas dos empresrios do ensino com os governos militares abriram caminho para sua representao majoritria (quando no exclusiva) nos conselhos de educao, inclusive no federal. Tornando-se maioria, eles passaram a legislar em causa prpria. Os resultados foram expressos em cifras estatsticas e financeiras. Impulsionados pela demanda de vagas, pelo freio na velocidade de expanso das redes pblicas de ensino e, especialmente, pelas normas facilitadoras, as instituies privadas de ensino multiplicaram-se em nmero e cresceram em tamanho. Em qualquer capital de estado e at mesmo nas cidades mdias do interior, pequenos ginsios e cursinhos pr-vestibular acumularam capital, alunos pagantes e nveis de ensino. Alguns ganharam at o status
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de universidade. Mais recentemente, as instituies privadas de ensino ingressaram no lucrativo esquema de multiplicao espacial as universidades multicmpus, dentro das reas metropolitanas e em mais de um estado. Se o capital privado foi atrado para o ensino superior, por razes polticas e econmicas, durante os governos militares, sua rpida acumulao e os vnculos que criou na sociedade poltica permitiu-lhe uma autonomizao daquela base inicial. Da mesma forma, inicialmente dependente do protagonismo poltico e ideolgico da igreja catlica, na luta contra o que entendia ser a ameaa de monoplio estatal da educao, o capital gerou seus prprios aparelhos polticos e ideolgicos. As denncias de corrupo no Conselho Federal de Educao atingiram o auge no governo interino de Itamar Franco, que o dissolveu mediante medida provisria que criava outro rgo colegiado no seu lugar, o Conselho Nacional de Educao ( CNE). Embora sujeita argio de ilegalidade, a ilegitimidade do Conselho fez com que aquele ato fosse pronta e facilmente absorvido pela sociedade poltica. O processo de transio para a democracia conteve um elemento deletrio para a qualidade do ensino superior: a paroquializao (Oliven, 1990). Parcela crescente da expanso da oferta de vagas originou-se da criao de IES privadas nas periferias das reas metropolitanas e nas cidades do interior. O ensino descolou-se, ento, das instalaes como bibliotecas pblicas, laboratrios estaduais, arquivos pblicos e tantas outras facilidades, que constituem o que se poderia chamar de suas economias externas. As IES passaram a bastar-se, pois nem mesmo livrarias existiam nas cidades que, festivamente, acolheram-nas. Lamentavelmente, a dimenso carnavalesca da cultura brasileira favorece o credenciamento da fantasia...

Mercado desregulado
No octnio FHC, as IES federais foram submetidas a um arrocho ainda mais forte que antes, restringidos os recursos para custeio e investimento, ao passo que as privadas foram brindadas com novas vantagens. As IES estaduais passaram por diferentes situaes, mas nenhuma folgada. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), resultante de projeto patrocinado pelo governo, foi prdiga para com a expanso
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privatista. Para compreender a amplitude e o contedo da normatizao do ensino superior pela LDB cumpre observar o que essa lei determina tanto quanto suas omisses. Vejamos, antes de tudo, o primeiro tipo de referncias. A instituio universitria foi definida, de modo genrico, como a que desenvolve produo intelectual institucionalizada mediante o estudo sistemtico dos temas e problemas mais relevantes, tanto do ponto de vista cientfico e cultural quanto regional e nacional. Em mdio prazo, ela deve cumprir requisitos especficos, relativos qualificao e dedicao dos docentes: um tero deles deve ter ttulos de ps-graduao de mestre ou de doutor; um tero (no necessariamente os mesmos) deve atuar na instituio em tempo integral. A est um tipo de tentativa de induo de melhoria da qualidade que pode levar ao contrrio do pretendido. As IES pblicas podem cumprir a exigncia legal, a no ser as mais novas ou situadas muito longe dos mais importantes centros acadmicos. J as IES privadas, pela dificuldade de institucionalizarem a profisso docente, tm dificuldades de encontrar professores com aqueles requisitos, o que gerou a disposio de se aceitar qualquer ttulo de mestre ou de doutor como adequado a qualquer funo do magistrio. Em conseqncia, a ps-graduao em educao, por ser bvia matria de interesse geral, tem sido pressionada a expandir-se por fora do papel credencialista que lhe foi atribudo. O efeito perverso desse papel o artifcio empregado por uma multido (que pode superar a dezena de milhar) de brasileiros, logrados na tentativa de obter uma titulao mais fcil: matricularam-se em cursos de mestrado e de doutorado oferecidos aqui por instituies estrangeiras, em regime a distncia ou presencial, com ou sem parceria com instituies nacionais, mas sem o devido credenciamento pela CAPES. Outro efeito no intencionado, dessa vez gerado pelas sucessivas ondas de mudana da legislao previdenciria do setor pblico, a aposentadoria precoce de professores universitrios de todos os nveis de qualificao, inclusive da mais alta, que vieram a reforar os quadros das IES privadas, sem que estas tenham investido um tosto na sua longa e cara qualificao. Algo indito nesse processo a baldeao de reitores de universidades federais e estaduais para as congneres privadas. Alm dos cursos de graduao, de ps-graduao e de extenso, que as instituies de ensino superior brasileiras vinham oferecendo,
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a LDB introduziu um tipo novo, o dos cursos seqenciais por campo de saber. Como a lei no os definiu, o Conselho Nacional de Educao viu-se com a ingrata tarefa de dar contedo a uma categoria indita. 11 De acordo com a normatizao do CNE, os cursos seqenciais podem ser de dois tipos, mas sempre destinados a concluintes do ensino mdio. O primeiro tipo o curso seqencial de complementao de estudos. So cursos no sujeitos a autorizao nem reconhecimento pelo MEC , embora devam estar ligados academicamente a cursos de graduao reconhecidos. O segundo tipo, os cursos seqenciais de formao especfica, esto sujeitos ao MEC e ligados a cursos de graduao, tendo, portanto, carga horria e durao mnimas. Em sua concepo original, os cursos seqenciais por campo de saber deveriam ser uma alternativa rigidez dos cursos de graduao, em especial quando eles estavam submetidos a currculos mnimos, que, segundo se criticava, eram muito exigentes, alm de no permitirem a indispensvel flexibilidade diante das mudanas no mundo do trabalho. Assim, os estudantes poderiam definir trajetrias individuais ou coletivas que, sem buscarem graus acadmicos, permitissem complementar estudos realizados no ensino mdio, ou, ento, obter formao especfica em tempo mais curto e com maior especificidade do que os cursos de graduao exigiam. Mas o que aconteceu foi distinto do projetado. Com efeito, so as instituies privadas de mais baixo nvel que no conseguem completar as vagas dos cursos de graduao, mesmo com o processo seletivo mais aligeirado permitido pela legislao as que demonstram preferncia por esse tipo de curso. Os candidatos que no conseguem ingressar nos cursos de graduao so chamados aos seqenciais, com o objetivo de acumular crditos que podem ser contabilizados, posteriormente, pelos cursos de graduao. Alternativamente, para ocuparem as vagas no preenchidas nos cursos de graduao ou aquelas deixadas livres pelos evadidos destes; uma forma, portanto, de reduzir a capacidade ociosa ou, dito de outra forma, de elevar a receita com relao aos custos fixos. Propaganda enganosa (freqentemente por omisso) tem atrado contingentes crescentes de estudantes a esses cursos. Como disse mais acima, os efeitos da LDB no ensino superior fizeram-se sentir em seus silncios tanto quanto em suas determinaes
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explcitas. o caso do modo de seleo dos estudantes para os cursos de graduao. Rompendo com um dos elementos tradicionais do ensino superior brasileiro, a LDB-96 no menciona os exames (concursos) vestibulares, embora faa referncia aprovao em processos seletivos e exigncia de concluso do ensino mdio como condies para um candidato ser admitido a qualquer curso de graduao. Essa omisso abriu caminho para que as IES adotassem diversos processos de admisso de estudantes, conforme sua insero mais ou menos colada ao mercado. Seu efeito imediato foi o de reduzir os custos da seleo dos candidatos aos cursos superiores, especialmente nas IES privadas, que se vem na contingncia de realizar vrios exames ao longo do ano para preencher as vagas disponveis, situao essa que tende a ficar mais crtica por causa do acirramento da concorrncia intra-setorial. O Exame Nacional de Cursos (de graduao), conhecido como Provo, foi o nico tipo de avaliao efetivamente implantado, com alcance geral, e, mesmo assim, de modo progressivo em mdia, a cada ano trs novos cursos, desde 1996. Embora consistisse em provas aplicadas aos concluintes da graduao, seu objetivo era o de avaliar os cursos e, em decorrncia, as prprias instituies. Ao fim do octnio FHC, 12 cursos de graduao de matemtica e de letras receberam sanes negativas (foram proibidos de admitir novos estudantes), mesmo assim s aps cinco resultados deficientes consecutivos, confirmados por inadequadas condies de oferta, verificadas no local. No entanto, a sano foi suspensa por medida judicial, enquanto tramitou ao que contrariava os critrios empregados pelo Ministrio. A principal oposio ao Provo foi do setor privado, que preferiu no expor o baixo desempenho mdio dos seus estudantes, comparativamente com os do setor pblico. Por distintas razes, as entidades estudantis, como as UEEs e a prpria UNE, tambm o rejeitaram. Para elas, a avaliao individual foi considerada um procedimento intrinsecamente condenvel. Os empresrios do ensino foram vitoriosos no pleito de impedir que os resultados de cada instituio fossem divulgados. J o boicote defendido pela UNE foi derrotado pelos prprios estudantes, pois em 1996 apenas 4% dos concluintes adotaram aquela prtica, proporo essa que diminuiu a cada ano. Especialistas em educao opuseram-se ao Provo, especialmente falcia intrnseca a sua con806
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cepo, qual seja, a avaliao da instituio derivar diretamente da avaliao individual, bem como operacionalizao, no que diz respeito quantificao dos resultados. No ano seguinte ao da promulgao da LDB-96, os decretos n. 2.306/97 e 3.860/01 atriburam um formato peculiar ao sistema de ensino superior, ao projetar importantes modificaes no quadro at ento existente. A organizao acadmica das IES foi tambm objeto desses decretos. Elas poderiam, ento, adotar quatro formatos diferentes: universidades; centros universitrios; faculdades integradas; faculdades, institutos superiores ou escolas superiores. A esses poderia ser adicionado o formato peculiar dos centros de educao tecnolgica. No se distinguiram faculdades, institutos nem escolas, termos que, em nosso pas, tm sido utilizados arbitrariamente. A grande novidade foi o aparecimento dos centros universitrios, definidos como instituies de ensino pluricurriculares, que se caracterizam pela excelncia do ensino oferecido, comprovada pelo desempenho de seus cursos nas avaliaes coordenadas pelo Ministrio da Educao, pela qualificao do seu corpo docente e pelas condies de trabalho acadmico oferecidas comunidade escolar. Os centros universitrios receberam o privilgio da autonomia para criar, organizar e extinguir, em sua sede, cursos e programas de educao superior, alm de outras atribuies definidas em seu credenciamento pelo Conselho Nacional de Educao.12 Assim, os centros universitrios ocuparam o lugar, no discurso reformista oficial, da universidade de ensino, definida esta por oposio universidade de pesquisa, a que seria a universidade plenamente constituda. A privatizao do ensino superior foi acelerada no octnio FHC. O nmero de instituies privadas aumentou consideravelmente, em especial na categoria universidades e na dos centros universitrios, o que resultou na ampliao do alunado abrangido pelo setor. Tal crescimento fez-se com a complacncia governamental diante da qualidade insuficiente do ensino ministrado nas instituies privadas e at mesmo com o benefcio do credenciamento acadmico e do crdito financeiro. Se, de um lado, as IES federais padeceram de recursos para continuarem a operar nos termos que antes faziam e, de outro, as IES privaEduc. Soc., Campinas, vol. 25, n. 88, p. 795-817, Especial - Out. 2004
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das recebiam benefcios, como o financiamento das mensalidades cobradas aos estudantes e linha de crdito exclusiva para investimento, a juros subsidiados, como deixar de pensar que o sucateamento do setor pblico do ensino superior correspondia a um intento deliberado? Sem outra referncia emprica, esse foi o pensamento dominante naquelas instituies no perodo 1995/2002. Procurando uma viso de conjunto, podemos concluir que as polticas do Governo FHC voltadas para as esferas pblica e privada do ensino superior so distintas, mas compatveis e convergentes. O protagonismo poltico dos agentes do campo do ensino superior, eficaz a ponto de se refletir na legislao federal, produziu pelo menos duas mudanas profundas: a diferenciao das instituies privadas com fins lucrativos, que ficaram excludas dos benefcios dos recursos pblicos e da imunidade fiscal, e a diferenciao dos centros universitrios, instituies dotadas de autonomia, mas onde o princpio constitucional da indissociao entre ensino, pesquisa e extenso deixou de prevalecer. Na dimenso estritamente econmica da questo, a orientao impressa pelo Ministrio da Educao foi no sentido de que a legislao do campo do ensino superior acabasse com o capitalismo patrimonial vigente desde a formao do Estado Nacional. O sentido das normas foi o de estabelecer um capitalismo concorrencial, no qual o investimento realizado em instituies de ensino deixasse de usufruir de condies acintosamente privilegiadas quando comparadas com as de qualquer outro setor econmico. Vale dizer, procurou-se estabelecer a equalizao das condies da concorrncia. Ou seja, uma instituio lucrativa no poderia estar isenta de impostos e contribuies que incidem sobre todas as outras. As empresas de ensino superior deveriam operar em regime de transparncia, no que se refere oferta de sua mercadoria, informando aos seus consumidores, ao incio de cada ano letivo: (i) a qualificao de seu corpo docente, a descrio dos recursos materiais disposio dos alunos; (ii) o elenco dos cursos reconhecidos e dos que estiverem em processo de reconhecimento, assim como o resultado das avaliaes realizadas pelo MEC; (iii) o valor dos encargos financeiros a serem assumidos pelos alunos e as normas de reajuste aplicveis durante o perodo letivo. As penalidades para as instituies transgressoras seriam as previstas pelo Cdigo de Defesa do Consumidor, que veda a propaganda enganosa e prev a possibilidade de interveno pelo poder pblico.
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Em suma, verificou-se uma tentativa de estabelecer a ordem num setor tradicionalmente catico o das instituies privadas de ensino superior. No entanto, a impossibilidade de tornar eficazes os resultados da avaliao de cursos e de instituies mostrou que, tambm a, o Governo FHC foi derrotado pelos grupos que lhe deram sustentao poltica nos dois mandatos presidenciais. Tudo somado, em 1995 FHC encontrou o ensino superior com 1,2 milho de estudantes de graduao e o deixou com 3,5 milhes um crescimento de 209% em oito anos! O alunado do setor pblico cresceu um pouco, mas foi o do setor privado que impulsionou essa curva ascendente. Se, ao incio desse perodo, o setor privado respondia por cerca de 60% do efetivo discente, ao fim dele essa proporo subiu a 70%. O nmero de universidades pblicas ficou estagnado, mas as privadas subiram de 63 a 84. E o de centros universitrios, de zero a 77, dos quais 74 privados. A periferia das reas metropolitanas e as cidades do interior passaram frente das capitais na disputa pelo estudantado (54% X 46% em 2002). Declarao do diretor do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais ( INEP), por ocasio da divulgao do Censo da Educao Superior, em outubro de 2003, d conta de que s no ltimo ano do octnio FHC foram autorizados 186 cursos de graduao e 53 novas IES. As tentativas de se restringir os benefcios da imunidade fiscal apenas para as IES comunitrias, confessionais e filantrpicas no surtiram efeito algum no processo expansionista. Ao fim de 2002, as IES particulares (as que podiam obter lucro legalmente) abrangiam 1/3 do alunado das universidades e metade das matrculas das demais instituies. Tudo somado, a regulao do mercado do ensino superior no vingou, de modo que o Governo FHC deixou uma pesada herana para seu sucessor.

Estado + mercado
A anlise desenvolvida nos dois itens acima, sobre a expanso desmedida do ensino superior brasileiro, a multiplicao do baixo nvel e a improvisao, na qual o Estado sustentou o mercado, poderia levar algum a pensar que o autor deste texto defendesse a estatizao pura e simples de todo o campo. No se trata disso.
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Independentemente do que o autor preferiria, se o processo fosse reiniciado, o setor privado tem uma dimenso tal no campo do ensino superior que no pode ser simplesmente desconsiderado. Mesmo sabendo que a baixa qualidade do ensino ministrado a regra nesse setor, cabe propor, responsavelmente, medidas que possam produzir o aumento do desempenho, a comear pela profissionalizao do magistrio e a independentizao das instituies de ensino diante das instituies ditas mantenedoras. A suspenso de autorizao e de credenciamento de muitas IES no poder ser evitada: s cumprir a LDB. As instituies pblicas, por sua vez, no so homogneas. Ao lado das que apresentam qualidade equivalente ao que existe de melhor no plano internacional, encontram-se instituies que reproduzem, em sua criao e desenvolvimento, a trilha de improvisao das universidades mais antigas. Nesse quadro, o que se poderia fazer? Diviso trs vertentes. A primeira vertente seria a regulao pelo mercado, conforme os padres norte-americanos. A dissoluo das normas governamentais de regulao, isto , de autorizao, credenciamento e avaliao, daria lugar regulao mercadolgica: instituies privadas (ditas independentes) assumiriam o papel do Estado na avaliao e no credenciamento das IES, como feito nos EUA. Os estudantes, na qualidade de consumidores da mercadoria ensino, e os empregadores, na qualidade de consumidores da mercadoria fora de trabalho nas diversas instituies e empresas, poderiam se orientar pela avaliao de sua qualidade. As mensalidades cobradas pelo ensino e os salrios pagos aos profissionais seriam os pontos de equilbrio da oferta e da demanda nesse mercado auto-regulado. J existem propostas neste sentido, que circulam pelos aparatos de poder do campo do ensino superior. As conseqncias de tal vertente seriam facilmente previsveis: a deteriorao da qualidade mdia do setor privado ainda mais fortemente do que na poca do Provo, que, sem embargo de seus problemas conceituais e operacionais, exerceu alguma presso contra a deteriorao endmica. Ora, a regulao pelo mercado no interessa ao Estado nem sociedade, somente ao capital. A segunda vertente seria a montagem de um aparato inclusivo, de modo que todas as IES do pas fossem no s controladas diretamente pelo aparato estatal, mas, tambm, financiadas por ele. Em ltima
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anlise, isso significa a estatizao de todo o campo do ensino superior. Essa vertente no tem cabimento, no momento atual, em conseqncia do custo elevado de manuteno de um sistema assim abrangente, sem mencionar as despesas da federalizao ou da estadualizao das IES privadas. Alm disso, a grande heterogeneidade das IES produziria um efeito inevitvel: a contemporizao diante do baixo nvel no ensino e na pesquisa desenvolvido por faculdades e universidades, por razes de negociao poltica, exterior ao campo do ensino superior. Mesmo que, em tese, essa vertente pudesse interessar ao Estado e sociedade, sua operacionalizao est fora de cogitao, num horizonte previsvel. A terceira vertente seria uma combinao das duas anteriores, o que me parece mais vivel. Em vez de se optar exclusivamente por uma vertente, a do mercado ou a do Estado, esta resultaria da composio de ambas. Da vertente estatal, a proposta aqui defendida contm a superviso direta e reforada do Estado sobre os meios de ensino de cada instituio, incluindo os currculos, os docentes, os laboratrios, os acervos bibliogrficos etc. A avaliao institucional, imagem da proposta pelo Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (SINAES) seria o ponto de partida do aparato pelo qual o Estado o governo federal frente asseguraria sociedade que cada IES teria os meios para cumprir com os requisitos estabelecidos para o ensino superior. No deveria haver dvida de que essa avaliao seria feita a partir do topo do sistema, ou seja, a elevao da qualidade do ensino e da pesquisa, quela ligada de modo indissociado nas universidades, seria um vetor a nortear todo o processo. Um mecanismo caro, sem dvida. Mas indispensvel, num campo em que a qualidade do ensino tem sido to desprezada, mais cultuada pelo simulacro que pela emulao da interao acadmica nacional e internacional. Agora, de forma mais perigosa, esse simulacro ganha a cobertura do populismo, na ligao ao regional e ao local, sobrepujando a dimenso universal da instituio universitria. Da vertente mercadolgica, a proposta aqui defendida contm a orientao de pautar o exerccio profissional de acordo com os padres estabelecidos pelo mercado. Alm de reduzir a pauta das profisses regulamentadas por lei, ao contrrio de nossa vocao credencialista atvica (parece que tramita no Congresso projeto de regulamentao da profisso de astrlogo...), as profisses que restassem normatizadas seriEduc. Soc., Campinas, vol. 25, n. 88, p. 795-817, Especial - Out. 2004
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am as mais diretamente ligadas sade, aos direitos, aos engenhos e ao magistrio, cujo exerccio inadequado pode trazer malefcios de monta populao. Da que os concluintes dos cursos que visem ao exerccio de profisses regulamentadas teriam de se submeter a provas aplicadas no pelo Ministrio da Educao, mas, sim, pelos organismos profissionais, a exemplo dos exames da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). Para o exerccio dessas profisses, no bastaria a concluso de curso em IES autorizada ou credenciada, mas, tambm, a inscrio na ordem ou associao profissional reconhecida, cuja condio seria a aprovao nas respectivas provas. Seria uma espcie de exame de estado, sob a direo dos diversos conselhos profissionais.13 Assim, ao controle sobre os meios, exercido pelo Estado, somar-seia o controle finalstico, exercido pelos organismos profissionais, cuja sensibilidade do mercado, nas respectivas reas de atuao, mais forte que em qualquer outra instituio. O exame de estado, posto sada dos cursos superiores, deveria ter sua contrapartida sada do ensino mdio, condio de ingresso naqueles cursos. Sem diminuir a importncia e a especificidade dos processos seletivos no vestbulo do ensino superior, esse exame seria o desenvolvimento do Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM), assumida a duplicidade de carter de exame de sada do ensino mdio e de entrada no superior. imagem do baccalaurat francs, esse exame seria aplicado em todo o pas, ao fim do ano, nas capitais e nas maiores cidades do interior. A aprovao nele seria condio para a candidatura aos cursos superiores e as notas obtidas pelo candidato, aproveitadas pelas IES como parte (apenas parte) do processo seletivo. O regime de cotas, esse padro norte-americano to bem recebido pelo populismo brasileiro, teria de ser contido. Como defender a qualidade do ensino superior, especialmente o do setor pblico, se o fato de se ter baixo desempenho passa a ser vantagem no ingresso? Seja de oriundos de escolas pblicas, de negros, de indgenas, de mestios de vrios matizes, de deficientes fsicos e/ou de outras caractersticas que os populistas no deixaro de identificar entre os demandantes de ensino superior, o ingresso numa faculdade no poder deixar de depender do desempenho intelectual, a menos que se queira ensinar que os jovens com aquelas caractersticas s valem, academicamente, pelo seu desvalor preconceituado, inclusive por eles prprios.
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Por fim, duas palavras, uma sobre o regime jurdico das IES, outra sobre o paroquialismo. As IES pblicas no podem continuar a viver na esquizofrenia das autarquias, tolhidas em tudo pelas normas do servio pblico, que s funcionam impulsionadas por fundaes privadas semiclandestinas. Um novo regime jurdico deveria ser definido para elas, especialmente para as universidades, que as dispensasse de viver base dessas fundaes, caso contrrio seriam inviveis, se no pela insuficincia do oramento, pelas restries de carter financeiro, administrativo ou de pessoal. As IES privadas, por sua vez, no podem continuar a depender de entidades ditas mantenedoras, na realidade mantidas pelos lucros mais ou menos invisveis gerados por aquelas, sobre as quais pesa o controle familiar, religioso, oligrquico ou empresarial, por vezes uma combinao deles. Tanto as IES pblicas quanto as privadas precisam se libertar de muitos dos controles que pesam sobre elas, sem que isso signifique a desregulamentao pura e simples do campo do ensino superior. Creio que novas regras podero propiciar melhores condies de funcionamento do ensino e da pesquisa, sem simulacros e sem clandestinidade. O paroquialismo precisa ser enfrentado com coragem, tanto no setor pblico quanto no privado. O ensino superior s pode ser desenvolvido com recursos caros e raros, que no existem em qualquer lugar. A reconcentrao das IES, inclusive na dimenso geogrfica, condio necessria para a melhoria da qualidade do ensino superior. Sem ela, todas as demais medidas sero incuas. A contrapartida da reconcentrao institucional e geogrfica das IES o ensino a distncia e o oferecimento de facilidades de moradia para os estudantes nas cidades onde o ensino superior pode ser de fato realizado. Essa contrapartida, a despeito de sua importncia, no ser comentada aqui. Para as mudanas sugeridas neste texto, o ideal seria a elaborao de nova LDB. Como isso no vivel, no horizonte poltico previsvel, entendo que o possvel, nas atuais circunstncias, ser a elaborao de leis orgnicas que possam preencher as lacunas e corrigir os equvocos daquela lei. Foi o que propus no Seminrio Universidade: por que e como reformar?, de agosto de 2003: a elaborao de uma Lei Orgnica do Ensino Superior.
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Uma lei dessa natureza precisaria, antes de tudo, definir o ensino superior, alis, todo o ensino institucionalizado, como um servio pblico passvel de ser oferecido diretamente pelo Estado ou por instituies privadas, em regime de concesso. Estou ciente de que, para isso, seria necessria uma reforma constitucional, a meu ver inadivel diante da cobia internacional, que, no momento, move processo na Organizao Mundial do Comrcio. Uma lei orgnica definiria a melhor configurao para o campo do ensino superior, corrigindo os efeitos no intencionados que resultaram de iniciativas inadequadas do Poder Executivo, como os centros universitrios, ou at mesmo do Poder Legislativo, como os silncios da LDB. No que diz respeito s universidades, a lei orgnica trataria dos marcos da autonomia e definiria matrias relevantes como a avaliao, abrangendo todas as instituies. No que concerne s universidades federais, essa lei disporia sobre importantes questes, comuns a todas elas, como as seguintes: financiamento, carreira, organizao interna, escolha de dirigentes, entre outras. No se poderia deixar de estabelecer as condies da interveno federal, caso os prprios estatutos sejam descumpridos, o patrimnio dilapidado ou os recursos pblicos malversados. Uma condio para que a qualidade possa ser recuperada o abandono das comparaes quantitativas com outros pases, especialmente os hispano-americanos, que tm sido evocadas para justificar planos de educao e programas de governo. De que adianta dizer que 20% dos jovens de 18 a 24 anos da Bolvia esto no ensino superior? Quem deseja tomar esse pas como parmetro para o desenvolvimento brasileiro? Ou qualquer outro pas da regio? Tola emulao! Alis, para que comparar apenas estatsticas educacionais, como se elas tivessem valor em si mesmas?14 Ao invs da expanso quantitativa, para cuidar, depois, da qualidade, o que precisamos providenciar a multiplicao da qualidade, a custos cada vez mais baixos e para cada vez mais gente. Recebido e aprovado em setembro de 2004.

Notas
1. Eram elas a Universidade do Rio de Janeiro, criada em 1920, a Universidade de Minas Gerais, criada em 1927, e a Escola de Engenharia de Porto Alegre, criada em 1896. Sem

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o status formal de universidade, a instituio gacha oferecia, j ao incio dos anos de 1930, uma diversidade de cursos, em diversas especialidades, o que sugere sua incluso na mesma categoria das outras duas, de que estava mais perto do que o conjunto das instituies isoladas, de um curso apenas, como regra geral. 2. Apesar de a LDB prever (art. 66) que a preparao para o exerccio do magistrio superior far-se- em nvel de ps-graduao, prioritariamente em programas de mestrado e doutorado, esse artigo permanece letra morta. Este auto, referido aos 99% de jovens que no tinham acesso aos cursos superiores, continha uma cida stira aos professores, dos quais caricaturava a ignorncia ou a irrelevncia do contedo do ensino ministrado. Nas instituies privadas, esse modelo pouco efetivo, em conseqncia do poder predominante dos ditos mantenedores, assim como da precria profissionalizao da funo docente, em geral uma atividade acessria, na qual os professores so contratados por hora-aula. De que as chamaria hoje? Nucleares? Plasmticas? Virtuais? Cada curso passou a ter um nmero limitado de vagas, que cada faculdade s poderia elevar com autorizao ministerial. Esse dispositivo apareceu pela primeira vez na Constituio de 1934 e, desde ento, consta em todas as que se lhe seguiram, inclusive na atual, de 1988. Em 1934 foram criadas as universidades de So Paulo e do Rio Grande do Sul, por iniciativa dos respectivos governos estaduais. No ano seguinte, surgiu a Universidade do Distrito Federal, criada pelo primeiro prefeito eleito, Pedro Ernesto Baptista, e seu secretrio da Educao, Ansio Teixeira. As federalizaes de instituies privadas foram realizadas mediante entendimento com seus mantenedores, com o fim de resultarem benficas para eles. Dois exemplos podem ilustrar essa colaborao. Em Niteri, a Faculdade Fluminense de Filosofia, em dificuldades financeiras, foi federalizada e integrou a UFF. Em Juiz de Fora, as faculdades catlicas e protestantes, empatadas na luta pela criao de universidades confessionais, acordaram em transferir seus ativos e passivos ao governo federal, que criou a UFJF , e acomodou os contendores, inclusive mediante a criao do indito Instituto de Estudos da Religio.

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10. O balano dos contraditrios efeitos dos governos militares para as universidades pblicas precisa levar em conta elementos que fogem ao escopo deste texto, como a expulso de docentes e a represso poltico-ideolgica no campo do ensino superior. 11. O senador Darcy Ribeiro no deixou a definio do novo tipo de curso proposto. Sua morte, logo depois de sancionada a LDB, complicou o trabalho do CNE. 12. Originalmente, os centros universitrios foram concebidos com vistas diferenciao das instituies pblicas de ensino superior, mormente para a reclassificao das universidades de menor peso acadmico na ps-graduao e na pesquisa cientfica e tecnolgica. 13. Penso que o exerccio do magistrio deveria depender de aprovao em exame controlado pelo MEC, em razo dos efeitos que a m formao dos professores acarreta a toda a dimenso intelectual e motivacional da vida dos alunos. 14. S para exemplificar uma possibilidade bem prtica, uma alta proporo de jovens no ensino superior pode significar que, no pas em foco, prevalece (i) o adiamento da idade de entrada no trabalho por causa do desemprego; e/ou (ii) a elevao dos requisitos educacionais, de modo que preciso ter cada vez mais escolaridade para se ocupar os mesmos postos de trabalho.

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