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Maestria : Gestion Publica y Gobernabilidad

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UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI Escuela de post grado

Maestra ASIGNATURA TEMA DOCENTE MAESTRANTES

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Gestin pblica y gobernabilidad Seminario taller de la Gestin Publica PRESUPUESTO POR RESULTADOS. Dr. Robinson almanza cabe

EDGAR YAEZ VERA WILBERT ENRIQUE CCORI POMA

Moquegua - peru

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PRESUPUESTO POR RESULTADOS

I.

INTRODUCCION

Contar con un Estado capaz de proveer de manera eficaz, oportuna, eficiente y con criterios de equidad, los bienes y servicios pblicos que requiere la poblacin es un objetivo fundamental de la administracin pblica. Entre las herramientas ms importantes para lograrlo se encuentra el Presupuesto Pblico. Este es el principal instrumento de programacin econmica y financiera para el logro de las funciones del Estado de asignacin, distribucin y estabilizacin. Siempre que nos referimos al quehacer del sector pblico, no podemos dejar de aludir al presupuesto pblico, pues cada vez que se gasta en algo es necesario evaluar cunto tenemos disponible en el presupuesto y en qu se emplea. Ciertamente, cada vez que se realiza un gasto se obtienen resultados; sin embargo, no siempre esos resultados generan el nivel de satisfaccin que se esperaba. Por ejemplo, durante aos los peruanos y peruanas hemos conocido que el Estado destina significativos recursos en educacin, pero despus de algn tiempo hemos sabido tambin que ese gasto no ha impedido que ocupemos los ltimos lugares en materia educativa a nivel latinoamericano. En esa medida, no slo se requiere gastar el presupuesto pblico sino que a la vez el gasto efectuado nos conduzca a obtener buenos resultados. Esto ltimo supone cambiar de enfoque, dejar de mirar nicamente el gasto y pensar principalmente en el resultado de ese gasto. El Presupuesto por Resultados (PpR) constituye un nuevo enfoque que el Estado Peruano est empezando a utilizar para elaborar el presupuesto pblico en el que los recursos pblicos se asignan, ejecutan y evalan en funcin a cambios especficos que se quieren alcanzar en favor del bienestar de la ciudadana. Lograr estos cambios, supone producir resultados que mejoren notoriamente las condiciones de vida de las personas. As, a diferencia de otros enfoques, el PpR considera y recoge una visin del desarrollo que queremos alcanzar y el presupuesto es empleado articulando acciones y actores responsables en el sector pblico para la consecucin de resultados que mejoren las condiciones y la calidad de vida de la poblacin. Esta nueva forma de hacer el presupuesto pblico viene siendo implementada de manera progresiva. Recientemente, con la publicacin de la Directiva General para la Programacin y Formulacin del Presupuesto del Sector Pblico -Enfoque por Resultados, se establece que a partir del ao fiscal 2010 todos los pliegos presupuestales debern identificar, programar y formular sus presupuestos por productos asociados a resultados. En este contexto, el presente documento elaborado por el equipo tcnico del Proyecto USAID/Per Pro Descentralizacin y la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas, est orientado a informar principalmente a funcionarios de los distintos niveles de gobierno sobre el enfoque de Presupuesto por Resultados.

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QUE ES EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS ? Es un NUEVO ENFOQUE para elaborar el Presupuesto Pblico, en el que los recursos pblicos se programan, asignan, ejecutan y evalan en relacin a los cambios especficos positivos que se quieren alcanzar en el bienestar ciudadano. El PPR no es una fuente de financiamiento, es una forma de asignar y ejecutar los recursos pblicos, de manera tal, que produzcan mejoras en la calidad de vida de la poblacin

Planificacin
lo que queremos alcanzar en trminos de resultados y

PPR
DE

ARTICULACION ACCIONES Y ACTORES

Presupuesto
en qu vamos a gastar para alcanzar lo que queremos,

ENFOQUE INSTITUCIONAL TRADICIONAL Prioriza la oferta, no cuenta con un enfoque orientado a la ciudadana. Al no articular las intervenciones del Estado, provoca la duplicidad de acciones y competencia innecesarias. Se concentra en la eficiencia y no en la eficacia y efectividad.

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Ejemplo :

Compra y distribucin de materiales de enseanza.

Con el enfoque TRADICIONAL del Presupuesto Institucional

El Ministerio de Educacin es el encargado de elaborar y adquirir los textos escolares, y las Unidades de Gestin Educativa a nivel regional y local las encargadas de distribuirlos. Ninguno de los dos asegura presupuestar lo necesario para que los textos lleguen, efectivamente, a los alumnos y alumnas. En el mejor de los casos el MINEDU se asegure que los materiales lleguen al GR, pero no tiene conocimiento de si stos llegan a los nios y nias

Con el enfoque de Presupuesto por Resultados

Nos concentramos en que las personas beneficiarias (estudiantes) tengan en sus manos el material.

Nos ocupamos de cuntos alumnos y alumnas recibirn, efectivamente, los textos escolares; es decir, no slo de imprimirlos, sino tambin de distribuirlos. Se asegura una correspondencia entre los textos adquiridos y distribuidos por el MINEDU y los bienes y servicios que prev el Gobierno Regional para realmente lograr que los textos lleguen a los/las estudiantes.

Para comprender qu es el Presupuesto por Resultados es necesario recordar, que un objetivo fundamental de la administracin pblica es contar con un Estado capaz de proveer de manera eficaz, oportuna, eficiente y con criterios de equidad, los bienes y servicios pblicos que requiere la poblacin. Para lograr este objetivo, contamos con el Presupuesto Pblico como principal instrumento de programacin financiera y econmica que apunta al logro de las funciones del Estado de asignacin, distribucin y estabilizacin. El Presupuesto Pblico puede generar cambios en la gestin pblica planteando reformas en el desempeo de las instituciones del Estado. Con este fin, la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico (DNPP), como ente rector del Proceso Presupuestario ha establecido los cambios necesarios para darle a ste proceso un nuevo enfoque, el de Resultados. El Gobierno a travs de la aprobacin de la Ley 28927- Ley del Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2008-, Captulo IV, incorpora los elementos bsicos para la introduccin del Presupuesto por Resultados en el Per, estableciendo una ruta para su progresiva implementacin en todas las entidades de la administracin pblica peruana y en todos los niveles de gobierno. La implementacin del

PPR tiene por objetivo:

Lograr que el proceso de gestin presupuestaria se desarrolle segn los principios y mtodos del enfoque por resultados contribuyendo a construir un Estado eficaz, capaz de generar mayores niveles de bienestar en la poblacin.

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1. Estructurar el presupuesto en funcin a estrategias probadas para la mejora del bienestar de la poblacin, y expresarlo en. trminos de RESULTADOS. 2. Propiciar una cultura de decisiones de poltica y de gestin pblica, basadas en evidencias. Es decir, que las decisiones sobre acciones a seguir, estn sustentadas en informacin que demuestre que tendrn un efecto efectivo en mejoras del bienestar social. 3. Priorizar el diseo de intervenciones, asociadas a un grupo de resultados claves, que propicien un mayor impacto de la accin pblica. 4. Un cambio importante en la lgica y la orientacin al elaborar los presupuestos, ya que este enfoque permite centrar en los ciudadanos todos los bienes y servicios que brinda el Estado a nivel regional o local, independientemente de lo que haga cada entidad.

El

enfoque por resultados es tambin de suma utilidad en la formulacin de los Planes de Desarrollo Concertado a nivel regional y local, pues nos conduce a pensar en resultados concretos que debemos lograr en los siguientes 10 12 aos, en que debemos hacer realidad la visin de desarrollo. QUE BUSCA EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)
Mejorar la calidad del gasto a travs del fortalecimiento de la relacin entre el presupuesto y los resultados. Mediante el uso sistemtico de la informacin de desempeo y las prioridades de poltica, y Guardando siempre la consistencia con el marco macro fiscal y los topes agregados definidos en el Marco Macroeconmico Multianual.

CARACTERISTICAS DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS Las caractersticas del Presupuesto por Resultados nos permiten ver porque decimos que esta estrategia introduce un cambio en la forma de hacer el Presupuesto; rompiendo adems con el esquema tradicional de enfoque institucional de intervenciones que generan aislamiento y nula articulacin de la intervencin del Estado.

Del Presupuesto por Resultados podemos decir que: Parte de una visin integrada de planificacin y presupuesto y la articulacin de acciones y actores para la consecucin de resultados.

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Plantea el diseo de acciones en funcin a la resolucin de problemas crticos que afectan a la poblacin y que requiere de la participacin de diversos actores, que alinean su accionar en tal sentido.

EN QUE CONSISTE EL CAMBIO DE ENFOQUE QUE PLANTEA EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS.

DEL PRESUPUESTO TRADICIONAL AL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

De pensar slo en las instituciones, sectores o en los programas

A pensar fundamentalmente en los resultados que valora y necesita el ciudadano o la ciudadana para el desarrollo. A productos y resultados

De los insumos

Del incrementalismo presupuestal

A la determinacin del presupuesto en funcin a asegurarla cobertura de productos. Al monitoreo de la secuencia insumo-producto resultado.

Del anlisis puramente financiero

De la responsabilidad institucional limitada a insumos y subproductos

A la rendicin de cuentas por producto realmente provisto al ciudadano.

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II

( POR LA CUAL SURGE EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS Y EJEMPLO.)

DEFINICION DEL PROBLEMA

Para aproximarnos a la definicin del problema, analicemos sintticamente dos ejemplos de la gestin del gasto en el ltimo quinquenio en los sectores de salud y educacin. Entre el ao 2000 y el 2006, el gasto real en educacin se increment de 3 mil 972 millones a 5 mil 904 millones de soles, es decir, un incremento real de 49%1. No obstante, los logros obtenidos en materia educativa se han mantenido en niveles bastantes pobres: en el caso de los estudiantes de 6to de primaria solo el 8% de los que estudian en instituciones pblicas y el 2,3% de los estudiantes de escuelas pblica rurales alcanzan el nivel suficiente en comprensin de textos2, evidenciando un problema severo de calidad que tiene la educacin bsica pblica.

III. EFICACIA Y EFICIENCIA EN LA DEFINICIN DEL PROBLEMA La calidad del gasto puede entenderse como la capacidad que tiene el Estado, a travs del presupuesto pblico, de proveer bienes y servicios con estndares de calidad, por medio de los cuales se logren resolver los problemas de la poblacin, en particular de los pobres y excluidos. En este sentido, la dimensin configurada de la calidad del gasto es la eficacia, es decir la capacidad de conseguir los propsitos buscados. Pero no es la nica dimensin dentro de la definicin de la calidad del gasto. La otra dimensin es la eficiencia, definida como la capacidad de usar ptimamente los recursos escasos con que se cuenta, de tal modo que pueda maximizarse el impacto de la accin pblica. Cabe sealar que la dimensin de eficiencia no debe ser entendida como capacidad de ahorro de recursos financieros lo cual hace que el Estado se vea presionado en demostrar recortes en el gasto pblico sin una perspectiva de resultados; tales como racionalizar el nmero de servidores pblicos; suspender o dilatar los reajustes en las remuneraciones; entre otros ms. Este ahorro, no necesariamente preserva los resultados (eficacia) e incluso puede afectar la eficiencia, cuando cambia la estructura de los recursos humanos, fsicos y financieros que se requiere, para hacer un ptimo uso y combinacin de ellos. Cabe por tanto, ratificar que el problema que prioriza enfrentar la estrategia de Presupuesto por Resultados PPR es la limitacin de la eficacia del gasto pblico.

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IV

OBJETIVO DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Para mejorar la eficacia del gasto pblico, es necesario intervenir en varios segmentos y procesos del aparato pblico. En tal sentido, el Presupuesto Pblico, como el principal instrumento de programacin financiera y econmica del Estado, puede constituirse en el motor del cambio en la gestin pblica induciendo reformas en el desempeo de las instituciones del Estado. Para estos efectos, la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico DNPP, como ente rector del Proceso Presupuestario debe establecer los cambios necesarios para adecuar el proceso presupuestario con un nuevo enfoque, el de Resultados. Por tanto, el objetivo de la implementacin del PPR es el siguiente: Lograr que el proceso presupuestario impulse y desarrolle una Gestin basada en Resultados en el Estado peruano.

MARCO LEGAL
Ley N 28411 Sistema Nacional del Presupuesto Pblico Ley N 28927 - Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2007, Captulo IV.

VI. COMPONENTES Sobre la base del anlisis de las principales causas directas de la ineficacia del gasto pblico para lograr resultados prioritarios y las competencias del Ministerio de Economa y Finanzas en general y la DNPP en particular, se han identificado cinco componentes interdependientes que permitirn el logro de los objetivos (general y especficos): (i) Planificacin y programacin presupuestaria; (ii) Normatividad para resultados; (iii) Medicin, Seguimiento y Evaluacin; (iv) Capacidad de Gestin Institucional; y (v) Rendicin Social de Cuentas, Participacin y Vigilancia. Cabe sealar que el MEF tiene distinto nivel de control entre los componentes sealados. Los tres primeros se encuentran principalmente bajo su mbito de accin, mientras que los dos ltimos el MEF participa como promotor. La inclusin de los dos ltimos componentes, an cuando el MEF no tiene todo el control, es que su omisin pondra en riesgo el cumplimiento del propsito identificado. a) Planificacin y programacin presupuestaria ; comprende el desarrollo y aplicacin de conceptos, lineamientos y metodologas para la articulacin de la planificacin nacional, sectorial e institucional con el proceso presupuestario regular en la fase de programacin, incluyendo las especificaciones para la construccin de una estructura programtica del presupuesto.

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b) Normatividad para resultados; busca precisar la definicin y difusin de los conceptos que se requieren manejar bajo el PpR; adecuar las Leyes marco de presupuesto, de administracin financiera y de presupuesto que den el soporte legal a la metodologa y a las funciones del sistema de presupuesto; coordinar, formular y difundir de las Directivas y Clasificadores presupuestarios necesarios para llevar a cabo el proceso presupuestario; y la revisin de las normas de los sistemas mas importantes que influyen sobre la gestin pblica y la coordinacin para su adecuacin. c) Medicin, Seguimiento y Evaluacin; busca contar con informacin significativa, oportuna y confiable sobre los resultados del gasto pblico, til para la toma de decisiones. Para ello se darn lineamientos, se fortalecern los sistemas de informacin sectoriales e institucionales y se generarn las condiciones para el uso de la informacin en la gestin.

d) Capacidad de Gestin Institucional ; busca solucionar el problema de la dbil capacidad de gestin en las instituciones de Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local orientada a resultados. Para ello se fortalecern las capacidades de gestin en las instituciones pblicas de los tres niveles de gobierno. Asimismo, se desarrollarn y perfeccionarn mecanismos de incentivos que permitan promover la implementacin del presupuesto por resultados en las diferentes instancias pblicas. e) Rendicin Social de Cuentas, Participacin y Vigilancia ; busca fortalecer los mecanismos existentes de transparencia y acceso a informacin pblica, promover la existencia de estndares de atencin que permita a los ciudadanos evaluar y dar conformidad a los servicios recibidos, consolidar los espacios de concertacin y participacin ciudadana y promover las acciones de vigilancia y seguimiento participativo del gasto por parte de instituciones de sociedad civil. VII. PRODUCTOS PRINCIPALES a) Planificacin y Presupuesto por Resultados para las unidades ejecutoras del Gobierno Nacional y de Gobiernos Regionales a las cuales les de alcance las 11 acciones prioritarias contenidas en la Ley 28927. b) Formulacin 2008 incorporando los nuevos Programas Estratgicos (por resultados), considerando la planificacin estratgica y la propuesta de indicadores por resultados. c) Ejecucin por Resultados en todo el sector pblico, a partir del 2011, aplicando todos los instrumentos del Presupuesto y de la Gestin para Resultados. d) Informes Gerenciales y de Difusin Amigable del Seguimiento y Evaluacin de los indicadores de las ejecuciones por resultados.

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VIII. ETAPAS DE IMPLEMENTACIN a) Diseo de la estrategia peruana de PpR: del marco conceptual, metodolgico e instrumental, as como de los cambios, de ser necesario, en el marco institucional. b) Diseo de los instrumentos de PpR: para los distintos momentos de su ejecucin: la planificacin; la presupuestacin; la gestin y administracin; el seguimiento; y la evaluacin. En esta etapa se desarrollan tambin las condiciones previas para que la estrategia funcione, entre las que se incluyen: adaptacin/reformulacin del clasificador presupuestal; acondicionamiento/rediseo de los instrumentos informticos en el MEF (incluye equipamiento); articulacin de los sistemas informticos sectoriales, regionales y locales, al sistema central de seguimiento; acondicionamiento de normas legales; racionalizacin (creacin, fusin o eliminacin) de las entidades ejecutoras. c) Ejecucin del PpR: que incluyen los siguientes momentos: sensibilizacin de actores claves y de la opinin pblica; capacitacin de operadores; asistencia tcnica durante la ejecucin presupuestaria; asistencia tcnica en la aplicacin de los instrumentos de seguimiento y evaluacin. d) Evaluacin y sistematizacin de los avances en la implementacin: con la finalidad de reajustar o redisear, segn sea el caso, la estrategia PpR, sus instrumentos y/o el marco institucional.

IX. INSTRUMENTOS A partir del anlisis de las causas asociadas al problema central y de las competencias que tiene el Ministerio de Economa y Finanzas a travs de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, se han identificado componentes e instrumentos asociados que permitan alcanzar el objetivo del plan de implementacin. Componentes Planificacin y programacin presupuestaria Medicin, seguimiento y evaluacin Capacidad de Gestin Institucional Rendicin social de cuentas Normatividad Instrumentos que seala la Ley 28297 a) Programacin estratgica presupuestaria Instrumentos complementarios b) Clasificacin presupuestal basada en resultados c) Indicadores de desempeo y metas d) Evaluaciones f) Incentivos e) Evaluacin por monitoreo participativo Dispositivos legales que establezcan las reglas que implementan

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a) Programacin Estratgica Presupuestaria : que partiendo de las prioridades nacionales, sectoriales y regionales, se desarrolle la articulacin de objetivos, estrategias y acciones con el proceso presupuestario, aprovechando las fortalezas institucionales y las oportunidades que se presenten, y enfrentando las debilidades internas y las amenazas externas. El principio que considerar este instrumento es la gestin basada en evidencias, que exija a las instituciones reorientar su organizacin para garantizar que las estrategias y las acciones se enfoquen al logro de los resultados planificados suprainstitucionalmente. b) Clasificador presupuestal basada en resultados: que permita identificar con claridad el destino de los recursos y los logros programados y alcanzados. c) Indicadores de desempeo y metas: que brinde informacin significativa, oportuna y confiable sobre los resultados del gasto pblico en la consecucin de los logros esperados; ser muy til para el proceso de toma de decisiones. d) Evaluacin: que de cuenta de los resultados que se obtienen mediante el uso de los indicadores incluyendo una base poblacional, as como el adecuado diseo de los programas y estrategias de intervencin. Existirn diferentes tipos de evaluacin segn el propsito que buscan alcanzar (por ejemplo, autoevaluaciones, evaluaciones independientes; intermedias o de impacto; operativa o de gestin, de eficacia de intervencin; etc. etc.) e) Evaluacin por monitoreo participativo: que promueva la rendicin de cuentas a la comunidad acerca del desempeo estatal a travs de los indicadores correspondientes, como un mecanismo que permita asegurar un mayor compromiso de los funcionarios y de los ciudadanos con el logro de los resultados planificados. Este instrumento incluye la necesidad de promover la vigilancia social del desempeo estatal por parte de la comunidad, tanto de los resultados alcanzados como de los procesos y medios para lograrlos. f) Incentivos, que permitan orientar a los diferentes actores participantes para promover el logro de los resultados esperados en los tres niveles de gobierno, segn corresponda

g) Sistema Integrado de Programacin Estratgica y Evaluacin: como instrumento que articule a partir de los resultados esperados la: planificacin; programacin; ejecucin presupuestal; ejecucin logstica; pago de planillas y contratos; gestin patrimonial; costos; y seguimiento y evaluacin.

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DEFINICIONES BASICAS PARA LA ELABORACION DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS.

Programa Presupuestal:
Un PP es una unidad de programacin de las acciones de las entidades pblicas, las que integradas y articuladas se orientan a proveer productos para lograr un Resultado Especfico en la poblacin y as contribuir al logro de un Resultado Final asociado a un objetivo de poltica pblica. Es una categora presupuestal. Es un instrumento del PpR.

Producto:
Conjunto articulado de bienes y/o servicios que recibe la poblacin beneficiaria con el objetivo de generar un cambio. Los productos son la consecuencia de haber realizado, segn las especificaciones tcnicas, las actividades correspondientes en la magnitud y el tiempo previstos. Acciones Comunes: Son los gastos administrativos de carcter exclusivo del PP. Que adems no pueden ser identificados en los productos del PP, ni pueden ser atribuidos enteramente a uno de ellos.

Actividad:
Accin sobre una lista especfica y completa de insumos (bienes y servicios necesarios y suficientes), que en conjunto con otras actividades garantizan la provisin del producto. Debe considerarse que la actividad deber ser relevante, cuantificable y presupuestable

Indicadores. Un indicador es un enunciado que determina una medida sobre el nivel de logro en el resultado, entrega de productos y/o realizacin de actividades. Indicador de produccin fsica: es la medida sobre cantidades de bienes y servicios provistos (productos y/o actividades), en trminos de una unidad de medida establecida. Indicador de desempeo: es la medida sobre el logro de resultados y atributos del producto, en las dimensiones de eficacia, eficiencia,

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calidad y/o economa, en trminos de una unidad de medida establecida.

Otros recursos que puedes consultar:

Ministerio de Economia y Finanzas.- Direccion Nacional de Presupuesto. www.mef.gob.pe/DNPP/ Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin www.prodescentralizacion.org.pe Mesa de Concertacin Para la Lucha Contra la Pobreza www.mesadeconcertacion.org.pe

Muchas Gracias!