Proceso de Planificacin Local Participativa, PLP

Planes de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC

Gua Conceptual y Operativa

Mdulo 1 : Filosofa y Marco Conceptual
PARTICIPACION SOCIAL, PLANIFICACION ESTRATEGICA, GOBERNABILIDAD Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Documento elaborado por: Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas, AME Fernando Gallegos Rodrguez Coordinador Nacional de Procesos de Planificacin y Gestin Autor, Asesor Principal Luca Andrade Coordinadora Nacional de Fortalecimiento Institucional Colaboracin

Este documento se debe citar de la siguiente manera: Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas, Proceso de Planificacin Local Participativa, PLP, Planes de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC: Gua Conceptual y Operativa, Mdulo 1, Filosofa y Marco Conceptual, Quito, 2007. Quito, DM, marzo 2007 Ms informacin: www.ame.gov.ec

Indice

Presentacin I. LA CONSTRUCCIN DEL PROCESO PLP 1. Caracterizacin de la problemtica de la planificacin y gestin local en el contexto nacional 2. El proyecto piloto de planificacin local participativa 3. De metodologa a Proceso de Planificacin Local Participativa, PLP 4. Objetivo de la Gua

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II. FILOSOFA Y MARCO CONCEPTUAL 1. Breve anlisis de la planificacin del desarrollo en el pas y nuevas tendencias 2. Filosofa y marco conceptual del Proceso PLP 2.1 Cultura de participacin social y ciudadana 2.2 Institucionalizacin de instancias de concertacin social, poltica, pblica y privada
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2.3 Visin compartida de desarrollo estratgico sostenible Mandato Social 2.4 Sostenibilidad integral a. Social b. Econmica c. Ambiental d. Poltica 2.5 Gobernabilidad democrtica

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III. EL PROCESO, CONTENIDOS Y PRODUCTOS 1. Estructura de Proceso 2. Cmo se elabora el Plan de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC? 3. Conclusiones y perspectivas

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GLOSARIO 107 BIBLIOGRAFA 113

Presentacin

La Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas, AME, desde mediados de la dcada de los 90 impuls una lnea prioritaria de asistencia tcnica, como proyecto piloto experimental, dirigido a mejorar las capacidades locales de los gobiernos municipales, para la planificacin y gestin local. Han sido mltiples las experiencias institucionales y lecciones aprendidas en esta temtica, en los contextos locales de nuestros cantones y parroquias rurales. Muchas enseanzas de otras localidades latinoamericanas han retroalimentado estos propsitos. Los resultados han llevado a transformar este proyecto piloto en un slido proceso de aprendizaje y mejoramiento continuos, reconocido nacionalmente, para mejorar equitativamente de la calidad de vida y la generacin de un entorno de gobernabilidad democrtica, que parte del ejercicio de ciudadana e incluye la amplia participacin social para la construccin de consensos y visiones compartidas de largo plazo. La for5

macin de liderazgos y capacidades locales, que promuevan un pensamiento estratgico solidario y la corresponsabilidad en la construccin de un desarrollo endgeno integral y sostenible, constituyen base y filosofa de las acciones previstas. El instrumento de gestin permanente de este proceso es el Plan de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC, cuya formulacin e implementacin es parte de los fines y funciones de los gobiernos municipales, segn las previsiones de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal. Su construccin se realiza en base de la participacin cvica voluntaria de la sociedad civil y sus actores locales, para definir visiones compartidas de futuro, que constituyen Estrategias Globales de Desarrollo, EGD, con carcter de mandato social. Institucionalizar un sistema de planificacin y gestin que sustente el desarrollo estratgico, con visin de nacin, articulando estrategias e intereses locales, regionales, nacionales y geopolticos, es parte de nuestros esfuerzos. Es muy honroso para AME presentar a los actores, sociedad civil y gobiernos locales de nuestro pas y de la regin latinoamericana, la Gua Conceptual y Operativa, Mdulo 1, del Proceso de Planificacin Local Participativa, PLP, para la formulacin, gestin e implementacin de Planes de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC. Esta publicacin, forma parte de una serie temtica complementaria, producida en un til formato de bolsillo, que incluye una referencia analtica a la compleja problemtica de la planificacin y gestin local nacional; la construccin, filosofa y marco

conceptual del Proceso PLP, con orientaciones prcticas, estratgicas y operacionales, conclusiones y perspectivas de innovacin a futuro. La presente serie ha sido producida con auspicio del Banco Mundial e incluye: la Gua de Procedimientos para la Actualizacin de PDEC; la Gua de Procedimientos para la Implementacin Estratgica Integral de PDEC; y, la Gua para la elaboracin de Proyectos de Inversin para el Desarrollo Local. Estas herramientas de trabajo estn dirigidas especficamente a autoridades, personal y tcnicos de gobiernos locales, as como a representantes de organizaciones involucradas en procesos de desarrollo cantonal, profesionales, facilitadores y especialistas quienes, por sus funciones, tienen directa responsabilidad en la adopcin de decisiones para la asistencia tcnica o gestin de planes de desarrollo, programas y proyectos, de conformidad con las previsiones de ley. Los contenidos incorporan resultados del esfuerzo sostenido y validado de especialistas institucionales, autoridades, funcionarios, profesionales, tcnicos, lderes, nias, nios, jvenes, hombres y mujeres de nuestros cantones. La diversidad de experiencias y lecciones, transformadas en orientaciones prcticas, de alta utilidad para los usuarios, no deben ser aplicadas mecnicamente, sino luego de una prolija reflexin e idnea adaptacin a la problemtica especfica de los diferentes contextos, en base de un cabal conocimiento de la realidad de los hechos sociales locales.

La serie plantea articular, en la prctica, la actualizacin e implementacin de propuestas, programas y proyectos identificados en los Planes de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC y sus Estrategias Globales de Desarrollo, EGD, en los cantones que cuenten con dichos instrumentos de planificacin y gestin u otros de naturaleza similar que, por diversas razones, no se consigue aplicarlos debidamente, clarificando el anlisis de sus causas bsicas y los procedimientos adecuados para superarlas. Estos instrumentos tambin contribuirn a fortalecer la gestin administrativa, financiera y operacional de los gobiernos cantonales, incorporando mecanismos de racionalizacin, efectividad y eficiencia para que los recursos locales disponibles sean debidamente incorporados y coordinados para construir los planteamientos de desarrollo consensuados. Esto comprende no solo la coordinacin de recursos materiales, financieros y presupuestarios, sino sobre todo de aquellos intangibles, valores, identidad, talento y diversidad del patrimonio cultural local. La mayora de cantones nacionales cuentan actualmente con Planes de Desarrollo que demandan cooperacin y apoyo tcnico para la actualizacin e implementacin, contribucin que se busca realizar con esta serie. Sin embargo, AME ha previsto realizar, a fines del presente ao, la publicacin especfica de la Gua Conceptual y Operativa, Mdulo 2, del Proceso de Planificacin Local Participativa, PLP, para la elaboracin de Planes de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC, que detalla insumos, sus-

tentos, un men de instrumentos gerenciales y variados ejemplos prcticos que responden a la pregunta Cmo elaborar un PDEC?. Generar el creciente progreso e indisoluble unidad de la nacin, para lograr los objetivos de desarrollo, sustentados y respaldados slidamente por todos los actores locales es, en ltima instancia, la razn de ser de todo ejercicio y prctica continua de planificacin y gestin.

Guillermo Tapia Nicola SECRETARIO GENERAL DE AME

"Una filosofa para la prctica de ciudadana, un aprendizaje poltico social para el ejercicio de la gobernabilidad democrtica, la institucionalizacin de un proceso concertado y endgeno de mejoramiento integral de la calidad de vida, con equidad y sostenibilidad"
Fernando Gallegos Rodrguez Coordinador Nacional de Procesos de Planificacin y Gestin, AME

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I
La Construccin del Proceso PLP
Las municipalidades ecuatorianas, como gobiernos seccionales electos democrticamente, constituyen parte de la estructura del Estado, con mandatos constitucionales para la planificacin y gestin del desarrollo local, articulada a los niveles parroquiales, provinciales y nacionales del pas. Por consiguiente, deben garantizar a todos sus habitantes, sin discriminacin alguna, el libre y efectivo ejercicio de los derechos y obligaciones ciudadanos, el respeto a los derechos humanos establecidos en la Constitucin de la Repblica, declaraciones, pactos, convenios y otros instrumentos internacionales vigentes. El artculo 17 de la Constitucin Poltica del Ecuador establece que se adoptarn las medidas pertinentes para este efecto, mediante planes y programas permanentes o peridicos. La Ley Orgnica de Rgimen Municipal, LORM, ratifica que las municipalidades deben:

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"procurar el bienestar material y social de la colectividad y contribuir al fomento y proteccin de los intereses locales; planificar e impulsar el desarrollo fsico del cantn y sus reas urbanas y rurales; acrecentar el espritu de nacionalidad, civismo y confraternidad para lograr el creciente progreso e indisoluble unidad de la Nacin; promover el desarrollo econmico, social, medio ambiental y cultural dentro de su jurisdiccin (LORM, Art. 11)."
Entre las funciones primordiales del municipio, sin perjuicio de las dems que le atribuye esta Ley, se destacan las siguientes: planificacin del desarrollo cantonal, servicios pblicos, turismo, prevencin y atencin social, cultura, actividades productivas, seguridad y convivencia ciudadana, trnsito y transporte1 . La LORM establece adems la autonoma municipal para su gestin2 , as como la obligatoria formulacin y aprobacin de sus planes de desarrollo estratgico cantonal, programas y proyectos que garanticen la consecucin de sus fines y la adecuada coordinacin del desarrollo parroquial, cantonal, provincial y nacional, en concordancia con los objetivos y polticas nacionales, con la participacin de los actores pblicos y privados (artculo 24, LORM). El mismo artculo seala que los planes de desarrollo cantonal armonizarn los elementos, fundamentos y proyectos urbanos con los planes de las parroquias rurales; a su vez, los planes cantonales servirn de insumo obligatorio para los planes provinciales y el plan nacional de desarrollo.
1 Artculo 14, LORM 2 Artculo 16, LORM

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Los artculos 196 al 202, de la LORM establecen tambin la obligatoriedad del planeamiento fsico y urbanstico del cantn, con dos instrumentos tcnicos: planes reguladores de desarrollo fsico cantonal y planes reguladores de desarrollo urbano. La planificacin del desarrollo estratgico e integral, segn las previsiones de la LORM, analizadas anteriormente, contempla adems elementos fundamentales amparados en la Constitucin de la Repblica y el marco jurdico vigente3 . As tenemos, la participacin social en la gestin pblica y local, la equidad, proteccin social y sostenibilidad en las acciones e inversiones, la construccin de ciudadana y gobernabilidad democrtica, el ordenamiento territorial y urbano, la definicin endgena del desarrollo integral rescatando los valores, patrimonio e identidad local para un mejoramiento progresivo de la calidad de vida. En el marco de un entorno nacional y mundial cada vez ms globalizado, es imperativo articular los esfuerzos internacionales, nacionales y locales hacia la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM, con acciones locales efectivas, que se desprendan de una cuidadosa seleccin de indicadores crticos especficos y otros complementarios. De igual manera debe plantearse el tratamiento sensible y efectivo al explosivo desa3 El marco jurdico general est constituido bsicamente por: Constitucin Poltica del Ecuador; LORM; Ley y Reglamento de Descentralizacin y Participacin Social; Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal; Ley de Distribucin del 15%; Ley de Fomento y Atencin de programas para sectores vulnerables; Leyes sectoriales sociales; Planes Decenales; otras leyes y reglamentos especficos para la gestin y control de Gobiernos Seccionales

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rrollo urbano, la reduccin de inequidades, la pobreza, la exclusin territorial y social, la degradacin ambiental y del hbitat, la precariedad y marginalidad de grupos y/o asentamientos humanos, la prdida de autoestima y valores ciudadanos, la gestin de la vulnerabilidad y el riesgo, la seguridad ciudadana y alimentara la accesibilidad y calidad en los servicios pblicos, entre otros. La Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas, AME, desde 1993, asumi el reto de proporcionar al municipalismo del pas, la asistencia tcnica, cooperacin, asesora y capacitacin continuas en esta temtica, bajo una Estrategia Nacional de institucionalizacin del Proceso de Planificacin Local Participativa, PLP4. Este proceso diseado y ampliamente validado por AME, articula varias metodologas y herramientas para la planificacin y gestin estratgica del desarrollo, fortaleciendo el rol de gobiernos locales autnomos en las municipalidades, el pleno ejercicio de derechos y ciudadana, la formacin de liderazgos con visin estadista y capacidades locales. El proceso articula la planificacin estratgica prospectiva (sectorial, territorial, institucional y operativa) con la participacin social y el desarrollo humano sostenible, en los niveles micro regional, cantonal, parroquial y urbano. La caracterizacin de la problemtica de la planificacin y gestin local, en el contexto nacional del Ecuador, constituye el marco de referencia para la
4 El Proceso PLP es un esfuerzo institucional de AME construido y validado desde 1993, para generar cultura de participacin y ciudadana, espacios permanentes de concertacin, mandatos sociales para el desarrollo integral de largo plazo, sostenibilidad y gobernabilidad, como se describe en mayor detalle en la presente gua.

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construccin y validacin del Proceso de Planificacin Local Participativa, PLP. En este primer mdulo se abordar el anlisis del marco conceptual y filosofa planteada para este proceso, los sustentos, contenidos y la estrategia operativa institucional, con la que se viene desarrollando la asistencia tcnica actualmente en el pas, as como los avances, innovacin y perspectivas. El Proceso PLP ha sido construido en funcin de las experiencias y lecciones obtenidas en mltiples tareas de asistencia tcnica, asesora y capacitacin, llevadas a cabo en municipalidades ecuatorianas. Este esfuerzo continuo, inici como un proyecto experimental piloto5, para la aplicacin de una metodologa especfica de planificacin municipal (entre 1993 a 1996)6, hasta configurarse como un proceso integral, permanente, de implantacin de un sistema alternativo de planificacin y gestin del desarrollo integrado (local, micro regional), concertado, equitativo, sostenible y con identidad endgena7. La complejidad del desarrollo integral se conceptualiza con un enfoque hacia el Desarrollo Humano Sostenible, que en esencia valoriza al ser humano como sujeto primordial de las acciones e inversiones, buscan5 Para mayor informacin del concepto del proyecto piloto vase Gallegos Rodrguez Fernando, et al, 1994, Planificacin Local Participativa: Marco General, Serie Planificacin, 1, AME, IULA-CELCADEL, GTZ, Editora Trama, Quito-Ecuador. 6 Un detalle de la construccin del Proceso de Planificacin Local Participativa, PLP, se describe en, Gallegos Rodrguez Fernando, 2000, "Desarrollo Humano Sostenible desde la Participacin Social, Planificacin Estratgica y Gobernabilidad", documento indito para el Concurso de la Diputacin de Alicante, Espaa. 7 Hasta fines de 2006, se han desarrollado procesos PLP para la elaboracin de Planes de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC, en alrededor de 120 cantones, con demandas permanentes de actualizacin, apoyo para la implementacin, nuevos PDEC y acompaamiento puntual.

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do evitar y corregir sesgos, ineficiencia e inequidades que han impedido sustentar, articular y consolidar los esfuerzos realizados por las diferentes administraciones municipales. Al hablar de sostenibilidad8 tradicionalmente se ha fundamentado el concepto en tres grandes mbitos, ejes o dimensiones: lo social, lo econmico y lo ambiental. Sin embargo, es necesario diferenciar y tratar la temtica poltica institucional, como una dimensin clave para la realidad ecuatoriana, por sus fundamentales implicaciones y la necesidad de configurar un enfoque sistmico e integrado. De esta manera el Proceso PLP promueve un anlisis articulado de informacin, diagnsticos y propuestas, desde las cuatro dimensiones interrelacionadas del desarrollo integral sostenible: 1. 2. 3. 4. Social Cultural (SC) Econmico Productivo (EP) Territorial - Ambiental - Riesgo (TAR)9, y, Poltico Institucional (PI)

Estas dimensiones se encuentran fuertemente interrelacionadas en la reali8 El trmino sostenibilidad habla de la durabilidad y permanencia de una accin o inversin, para el cumplimiento efectivo de sus objetivos y resultados de largo plazo. La sustentabilidad habla de la racionalidad en el manejo de largo plazo de los recursos naturales, especialmente no renovables, para beneficio de las generaciones futuras. El trmino sostenibilidad en el contexto de esta gua se debe entender incluyente y sinnimo de la sustentabilidad. 9 El mbito o eje Territorial, Ambiental y del Riesgo, TAR, tiene contenidos que guardan una directa interrelacin, facilitando su anlisis combinado. Para este efecto se prev un anlisis previo de la informacin especfica, antes de su integracin posterior, sea en este mismo eje o con los otros ejes.

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dad y estn siempre presentes en toda accin para el desarrollo, siendo necesaria una adecuada reflexin que evidencie y diferencie los efectos e implicaciones (sociales, econmicas, territoriales, ambientales, del riesgo y polticas institucionales) de cualquier accin o inversin, para asegurar la efectividad de un tratamiento integral en los resultados que se propongan. Por consiguiente, mucho ms determinante es, para la planificacin del desarrollo, una especfica definicin y comprensin10 de estas interrelaciones cuando planteamos objetivos y resultados de agendas de desarrollo, planes, programas y/o proyectos intersectoriales e integrales. Las realidades locales con sus especificidades particulares y problemticas comunes, requieren de una reflexin amplia, con los ms adecuados sustentos disponibles, para ajustar propuestas efectivas y prcticas, frente a los rpidos cambios del contexto nacional y global, involucrando la participacin social representativa y con valores, en el marco de una planificacin estratgica integral y sostenible. El Proceso PLP ha sido diseado para generar un continuo aprendizaje social, capacidades locales, la formacin progresiva de pensamiento estratgico y masa crtica local, que faculten la definicin de acuerdos y

10 Debemos reconocer que la comprensin de la complejidad del desarrollo y sus interrelaciones siempre estarn limitadas por un alto grado de incertidumbre, la disponibilidad, calidad de informacin e interpretacin integrada. Es irreal pretender una total compresin de la realidad, se trata ms bien de establecer un adecuado marco de interpretacin de esas interrelaciones, disminuir el nivel de incertidumbre y mejorar por tanto la efectividad de estrategias y planteamientos prospectivos.

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consistentes respuestas ante la complejidad de las problemticas, bajo un slido enfoque de Planificacin - Accin11, que rescate valores, patrimonio e identidad propia, para contribuir al desarrollo integral sostenible del Pas. Se han simplificado los aspectos tericos, acadmicos y tcnicos que sustentan este proceso para generar una amplia socializacin y comprensin prctica de la problemtica local y micro regional, la visin integral del desarrollo, sus contenidos y articulaciones, as como la objetiva aplicacin de la filosofa, conceptos bsicos, instrumentos y mecanismos operativos del Proceso PLP. La simplificacin asegura una mayor apropiacin social y la consecucin progresiva de los resultados previstos en el largo plazo. El Proceso PLP est sujeto a un esquema continuo de retroalimentacin, innovacin y consolidacin12. As tenemos que, en los aos iniciales, habindose posicionado ampliamente la definicin de visiones compartidas de futuro, actualmente se est profundizado el anlisis y definicin de
11 Las herramientas previstas en el Proceso PLP, han sido diseadas y ampliamente validadas como instrumentos articuladores de la planificacin-accin. Es decir, los instrumentos de planificacin (PDEC) constituyen tambin instrumentos de gestin para la implementacin, evaluacin y actualizacin. Adicionalmente se ejecutan una serie de acciones inmediatas complementarias, de manera continua y simultnea, desde las primeras definiciones de la planificacin estratgica, poniendo en prctica acuerdos y consensos. 12 El Proceso PLP se retroalimenta bajo un esquema de mejoramiento continuo, en tres niveles: afinamientos al marco conceptual y filosfico, ajustes de estructura y enfoque estratgico prospectivo y, actualizacin del men de instrumentos y herramientas operativas, para su aplicacin, validacin, evaluacin e integracin. AME trabaja hacia un mejoramiento continuo, diferenciando los niveles de asesora y coordinacin nacional, las coordinaciones sectoriales nacionales, la coordinacin territorial regional y el trabajo de campo de los equipos operativos locales (municipales, cantonales y facilitadores AME contratados).

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Estrategias Globales de Desarrollo, EGD, a partir de la integracin de visiones especficas compartidas, para generar elementos articuladores e integrales de proceso, facilitando su institucionalizacin as como la operacin de un sistema nacional de planificacin y gestin concertado. De esta manera, las EGD definidas para el nivel local y micro regional, estn constituidas por estrategias sectoriales integradas, potenciando la definicin de polticas pblicas de nivel local (parroquial, cantonal), y sustentando a la vez polticas de nivel intermedio (micro regional, provincial) y nacional. La presente gua busca contribuir a consolidar una slida apropiacin y empoderamiento del proceso de planificacin estratgica y operativa, para el desarrollo sostenible, en toda la sociedad civil y sus organizaciones, gobiernos locales e intermedios, lderes, empresarios, funcionarios, tcnicos, grupos sociales, mujeres, hombres y el ciudadano en general, promoviendo la formacin de pensamiento estratgico y solidario, la apropiacin de herramientas simplificadas para la definicin de un marco consensuado de estrategias globales de desarrollo, la efectiva integracin de la gestin pblica y privada, facilitando que interacten, en un entorno de gobernabilidad democrtica, los diversos intereses, mandatos y recursos, para generar una gestin estratgica de largo plazo, que contribuya al mejoramiento equitativo de la calidad de vida.

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Caracterizacin de la Problemtica de la Planificacin y Gestin Local en el Contexto Nacional

Desde mucho tiempo atrs se han hecho evidentes las serias limitaciones, deficiencias y deterioro que afectan la planificacin y gestin de los gobiernos locales, con una evidente incidencia nacional. Deben resaltarse, sin embargo, los diversos y valiosos esfuerzos de fortalecimiento de la gestin local, que han generado un creciente nmero de casos demostrativos nacionales y algunos de reconocimiento internacional, donde se est revirtiendo gradualmente esta compleja problemtica. Para una clara comprensin de la persistencia de los sntomas que an enfrenta el pas, a continuacin realizaremos un breve anlisis de algunas de las caractersticas ms representativas:

Entre ellas, el escaso personal tcnico, bajos niveles de formacin y capacitacin, deficiencias de equipamiento operativo y administrativo, alta depen21

1. Limitaciones operativas y financieras:

dencia econmica en las asignaciones del gobierno central, baja generacin de recursos propios, altos niveles de subsidios y dficit operativo en los servicios pblicos. La alta dependencia que tienen las municipalidades, en cuanto a las fuentes de ingresos, significa que de los ingresos totales municipales, entre el 65% y 90% est constituido por las transferencias del Gobierno Central. El personal administrativo en muchos casos es sobredimensionado. Serias deficiencias tambin ocurren en el mantenimiento de equipamientos, equipo pesado, maquinaria y an en las condiciones de locales y ambientes de trabajo. En la poblacin se denota una cultura de indiferencia a la obra y propiedad pblica, sin corresponsabilidad en su cuidado.

Duplicacin en inversiones y acciones, ausencia de una visin de largo plazo y la evaluacin sistemtica de resultados. Estas situaciones an prevalecen en la diaria rutina de trabajo del gobierno municipal, as como en las gestiones ciudadanas y de las organizaciones locales.

2. Ineficiencia en el uso de recursos:

Demasiados niveles jerrquicos internos (verticales); excesiva divisin de unidades administrativas; estructuras organizacionales no orientadas al ejer-

3. Deficiencias en los sistemas, estructuras administrativas y clima organizacional:

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cicio de gobierno; trmites lentos; estilos de direccin que no facilitan consensos; conflictos internos e inter-organizacionales; bajos niveles de calidad en la gestin y provisin de servicios pblicos; imagen pblica deteriorada. La departamentalizacin institucional (exceso de direcciones, departamentos y jefaturas), el trabajo por funciones o actividades que no diferencian el nivel de desempeo, cumplimiento de metas y resultados, son algunas de las causas de esta situacin. Se estn sin embargo, implantando procedimientos idneos para facilitar y socializar el conocimiento de la finalidad (Misin) y metas institucionales del gobierno municipal y de desarrollo (Plan de Desarrollo), con un enfoque hacia la gestin por procesos y resultados.

Acciones internas desarticuladas y dbil alineacin del personal con la finalidad corporativa. En lo interinstitucional: esfuerzos aislados sin direccionamiento comn. Percepcin ciudadana exagerada sobre el deterioro de la imagen de la administracin pblica. Las causas principales se encuentran en actitudes y prcticas, a nivel institucional, trabajo aislado, conflictos personales, baja de autoestima e identidad, desconocimiento de procedimientos, casos de corrupcin, entre otros.

4. Descoordinacin intra e interinstitucional:

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Bajos niveles de cobertura, accesibilidad y calidad en la prestacin de servicios; zonas excluidas de la provisin de servicios bsicos y marginadas (deprimidas); redes de infraestructura bsica obsoletas, imprevisin en la operacin y mantenimiento; tasas y tarifas desactualizadas, alto dficit financiero en la operacin de servicios; saldos de cartera vencida, son entre otras las causas que impiden adems generar una cultura tributaria ciudadana. Sesgos tcnicos o polticos, y persistencia en la percepcin de planes "libro" que contribuyen a deslegitimar el valor de la planificacin13 ; discontinuidad en la gestin entre administraciones de turno; conflictos de intereses poltico partidistas; enfoques tcnicos sin base en las demandas, prioridades y diversidades locales; limitadas iniciativas de cogestin y alianzas territoriales; incomprensin de los diferentes roles de gobierno en la estructura del estado, de la corresponsabilidad gobierno local - sociedad civil y

5. Inequitativa y deficiente provisin de servicios pblicos:

6. Deficiencias de planificacin y gestin:

13 Planes libro se denominan aquellos estudios de planificacin que se realizaron especialmente en la dcada de los 80, bajo una corriente de planificacin normativa, con fuerte nfasis tcnico, que no involucraron adecuadamente a los actores sociales e institucionales, no generaron apropiacin y respaldo, quedando como documentos de alto contenido tcnico, difciles de operar, con alta dependencia para su actualizacin y gestin. No presentaron contenidos consensuados, la autora la asumi la autoridad de la administracin de turno, descontinundose en las siguientes administraciones. Los estudios tomaron tiempos considerables de elaboracin, costos que impedan una accesibilidad generalizada y su ejecucin en general, fue menor a un 10% de las previsiones. Actualmente, las iniciativas de planificacin participativa han superando muchos de estos problemas, aunque an se encuentran debilidades de sustentos, compromiso y diferencias que llevan a que los planes sean dejados de lado.

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del control social; indiferencia hacia la participacin social; iniciativas desarticuladas para incluir enfoques interculturales, generacionales y de gnero; enfoques aislados de la descentralizacin. Actualmente, las mltiples expresiones de movimientos sociales e iniciativas de participacin social, junto a corrientes innovadoras de planificacin, incluyentes, que buscan construir ciudadana, han llevado a simplificar y hacer accesible este conocimiento, a la sociedad civil, en un nuevo enfoque hacia la "educacin para el desarrollo". El especialista tcnico y el profesional juegan entonces un nuevo y fundamental rol: adaptar su conocimiento y experticia para proveer informacin simplificada, facilitar la generacin de acuerdos y pactos polticos sociales, orientar la participacin representativa y legtima, proporcionar afinamientos tcnicos que mejoren las propuestas y la equidad, formacin gradual de pensamiento estratgico ciudadano y la renovacin de liderazgos.

informacin segmentada, muchas veces inaccesible, con bajos niveles de desagregacin, comparabilidad, sistematizacin, articulacin local y nacional; dbiles capacidades de uso, interpretacin y evaluacin integral de la informacin.

7. Inexistencia de una base confiable de informacin local:

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Insuficientes sustentos de informacin e imprevisin. Ofrecimientos de campaas polticas, enfoques clientelares o paternalistas; demandas e intereses ciudadanos desprovistos de un sentido de solidaridad, unidad nacional y visin local; ausencia de procedimientos institucionales para canalizar la percepcin ciudadana sobre la gestin. An persiste la presin de influencias en la toma de decisiones sobre la inversin pblica y la aprobacin de presupuestos, con implicaciones de exclusin y corupcin. Las campaas polticas han ido cambiando paulatinamente, de una oferta de obras, materiales o promesas dispersas, a una reflexin ciudadana sobre planes de gobierno y las propuestas necesarias. Actualmente, se est buscando la calidad del gasto en la inversin pblica, reduciendo inequidades, desequilibrios territoriales y la superposicin de acciones institucionales.

8. Inadecuados mecanismos de toma de decisiones:

Se evidencian en la planificacin, ejecucin, operacin, mantenimiento, seguimiento y evaluacin de la inversin pblica y la gestin de servicios. An hay dbiles mecanismos de exigibilidad de derechos, conocimiento y ejercicio de ciudadana; baja autoestima, prdida de valores e identidad; conformismo, individualismo e indiferencia; saturacin de espacios de "par26

9. Limitados niveles de participacin y corresponsabilidad ciudadana:

ticipacin" sin resultados. No se ha establecido como prctica generalizada, la creacin de instancias de dilogo para la racionalizacin de demandas, el anlisis de sustentos, definicin de enfoques, objetivos comunes y prioridades. Sin embargo, se cuentan ya muchas experiencias exitosas donde se ha valorado la solidaridad y corresponsabilidad ciudadana en las soluciones, los aportes de contraparte, el compromiso e involucramiento de los beneficiarios, para operar y mantener las inversiones.

Planes, programas y proyectos puntuales, sin un marco integral de referencia. Acciones e inversiones desarticuladas, sin un anlisis integral de las demandas y prioridades. Se mantiene an un nfasis en planes sectoriales, intervenciones parciales, enfoques que tratan aisladamente lo econmico, lo social, la infraestructura, lo urbano, lo rural, que han impedido un enfoque integrado con base territorial, para una mejor efectividad de la planificacin y gestin. No se ha proporcionado un adecuado marco de interrelacin de las dinmicas de desarrollo local. En general se encuentra todava un mayor peso en la obra fsica, que en las propuestas interrelacionadas para lo social, la salud, educacin, cultura, identidad, valores, gestin ambiental, riesgo, la equidad, la seguridad ciudadana,
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10. Enfoques parciales, sectoriales, tcnicos y polticos en la planificacin y gestin:

el desarrollo econmico de base local, la institucionalidad, entre otros. Han quedado as postergados o tratados coyunturalmente los temas cruciales del desarrollo como la pobreza, el empleo, la competitividad, la gestin ambiental, y la calidad de vida, cuyas problemticas sobrepasen los lmites polticos administrativos locales y micro regionales.

Paulatinamente se han ido reduciendo las imprevisiones en la formulacin de proyectos, operacin, mantenimiento y su sostenibilidad, con excelentes ejemplos de inversin pblica de positivo impacto social.

11. Inversiones pblicas sin el debido sustento:

Desconocimiento de su utilidad; enfoques polticos de corto plazo, inmediatez y activismo en la gestin local; incomprensin o indiferencia ante los objetivos de construccin del Bien Comn, desde lo local hasta lo nacional, tanto en la prctica institucional como en la ciudadana. Se avanza sin embargo, hacia una creciente autoconciencia sobre la necesidad de una estrategia nacional de desarrollo y las polticas pblicas correspondientes.

12. Dbil cultura de generacin de polticas pblicas :

Especialmente en reas donde no se asienta una poblacin concentrada y

13. Desequilibrios territoriales en el desarrollo:

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que por lo tanto no constituye un peso electoral significativo. Zonas Deprimidas,14 no declaradas; redes de asentamientos humanos de surgimiento espontneo, sin previsin de funciones, roles, ni planificacin de su integracin territorial y provisin de servicios. Gestin territorial desarticulada en lo urbano, rural, micro regional, provincial, nacional y global. Actualmente es fundamental consolidar un sistema urbano eficiente, que se interrelacione efectivamente con los sistemas rurales y los grandes centros urbanos. El mundo globalizado actual, demanda la ms alta eficiencia y competitividad entre las grandes ciudades, polos globales de desarrollo, que determinan las corrientes econmicas mundiales, e inciden en las diferentes regiones y pases. La mayora de ciudades tienen delimitaciones urbanas con reas mayores de las necesarias, no toman en cuenta las estimaciones de demanda de suelo urbano, segn los ndices de vivienda locales y proyecciones de poblacin a largo plazo. Se generan de esta manera presiones innecesarias de inversin en infraestructura bsica, usos en suelo tcnicamente no urbanizable, bajos grados de consolidacin urbana y mala calidad del hbitat urbano. A

14 Zonas deprimidas se denominan aquellos territorios caracterizados por una alta deficiencia en la dotacin de servicios bsicos, en cobertura y calidad, que impide un adecuado nivel de desarrollo, habitabilidad e integracin, generando un desequilibrio o exclusin socio territorial. Los valores NBI, entre otras variables, son un referente complementario para la determinacin de zonas de esta categora.

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esta situacin se suma, en varias ciudades, la proliferacin de lotizaciones producto de la comercializacin especulativa de suelo no urbanizado, muchas veces con aprobacin de los propios Concejos Municipales15. El Gobierno Municipal queda as con la obligacin de proveer servicios bsicos en estas reas, cuando an no ha resuelto las coberturas de las reas urbanas en consolidacin. Se produce de esta manera subutilizacin de la infraestructura, desarrollos dispersos, altos costos de inversin per cpita, bajas densidades de poblacin, servicios pblicos con tarifas irreales y una dispersa base contributiva. La imagen se vuelve as desalentadora para la inversin privada, cerrando un crtico crculo vicioso. En los niveles de gobierno parroquial, cantonal y provincial, se han desarrollado algunas valiosas iniciativas de articulacin y coordinacin, siendo an necesarias claras definiciones de roles, competencias y funciones para impulsar el desarrollo regional y nacional, en el marco de un sistema nacional de planificacin16 . Uno de los ejes clave para estos propsitos es la par15 Lotizaciones se denominan las parcelaciones de terrenos, en reas no urbanizadas, para las cuales se gestiona la aprobacin municipal, previo informe que establezca las previsiones o facilidades de provisin de infraestructura bsica, segn contenidos de los planes reguladores correspondientes. La venta de terrenos bajo esta modalidad ha dejado muchas veces en manos de la municipalidad obligaciones sin las adecuadas previsiones de planificacin. 16 A fines de 2004, se emprendi un anlisis de la Ley del Sistema Nacional de Planificacin, en varias instancias de discusin, entre las que se destaca AME, CONCOPE y CONAJUPARE. El anlisis se interrumpi y por consiguiente su tratamiento y aprobacin en el Congreso Nacional. 17 Varios autores han definido escalas de participacin social, en las que el nivel de consulta se encuentra entre las escalas ms elementales. El proceso PLP plantea la participacin en el escaln conceptual ms alto, donde se prev la construccin de pensamiento estratgico y solidario, en los ciudadanos, as como el acceso sostenido a la toma de decisiones.

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ticipacin ciudadana17 que aunque presenta alentadores resultados hacia la construccin de ciudadana, en varias localidades del pas, an se presenta coyuntural, sin una visin nacional.

Entornos urbanos deteriorados, especialmente en asentamientos espontneos, zonas marginales e invasiones; alta conflictividad e influencia de intereses sobre el uso, comercializacin y ocupacin del suelo en conglomerados de acelerado crecimiento urbano; especulacin en los costos de compraventa del suelo; dbil compromiso municipal y ciudadano en la aplicacin de mecanismos de control de la gestin urbana; imprevisin ante las lgicas espaciales y dinmicas socio econmicas urbanas, rurales y territoriales, como la migracin interna, desequilibrios de desarrollo especialmente en reas rurales, altos ndices de NBI, entre otros. La situacin contrasta sin embargo, con exitosos y crecientes ejemplos de recuperacin del hbitat urbano, la identidad, autoestima, conciencia y cultura ciudadana, el patrimonio natural e intangible del entorno, el respeto a la convivencia humana, la calidad urbanstica y arquitectnica.

14. Crecimiento urbano descontrolado:

An se mantienen altos niveles de contaminacin (aire, suelo, agua); desconocimiento y dbiles acciones en la gestin de recursos naturales y

15. Degradacin de recursos naturales:

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aquellos no renovables; bajos niveles de conciencia ciudadana y gestin institucional del riesgo. Es crtica la prdida de la biodiversidad en varias zonas del pas, con graves impactos, sobre todo para las comunidades asentadas ancestralmente, as como al patrimonio de la biodiversidad nacional. Sin embargo, son alentadores los esfuerzos gubernamentales y de diversas organizaciones ambientales que trabajan en los temas de recursos naturales, biodiversidad, vulnerabilidad, riesgos y otros.

Incipiente articulacin entre la gestin pblica del gobierno local y del sector econmico privado; esfuerzos aislados para construir informacin econmica local, regional y nacional; bajo nivel de asociacin entre los actores del sector econmico de base18 . Desaprovechamiento de las potencialidades y diferenciacin econmica productiva local y micro regional. Existen actualmente, sin embargo, valiosos esfuerzos de conformacin y consolidacin de redes productivas y cadenas de valor en lneas econmicas y zonas especficas.

16. Dbiles mecanismos de fortalecimiento de la base econmica local:

18 Esta situacin es observada y prevalece an en muchas zonas del pas, a pesar de los valiosos esfuerzos de asociativismo y construccin de cadenas de valor que se han ido generando paulatinamente.

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Se van generando as condiciones para articular estudios clave y propuestas geopolticas para la definicin de una estrategia nacional de desarrollo que enfrente efectivamente la exclusin, pobreza e inequidad socio econmica territorial. Como resumen del breve anlisis realizado, en el grfico siguiente se puede observar, en un perodo al azar de la historia nacional, la disparidad y desorientacin de las acciones e inversiones realizadas en cada perodo administrativo de gobierno local e intermedio. Gravita en esta situacin el esquema tradicional de las campaas polticas, con una gestin basada en ofrecimientos de obras visibles, especialmente urbanas, que han excluido importantes reas rurales, proyectos y sectores poblacionales no alineados en la campaa poltica. En el largo plazo, la tendencia demuestra una ausencia de rumbo, objetivos y articulacin de la gestin local, una altsima duplicacin de esfuerzos y recursos. Se ha generado as un modelo de gestin ineficiente e inefectivo que propicia las persistentes caractersticas sealadas antes.

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2
El Proyecto Piloto de Planificacin Local Participativa

Como respuesta institucional a la persistente problemtica encontrada en el ao 1993, AME dise y desarroll una lnea de capacitacin nacional en la temtica de la planificacin y gestin local. Los eventos fueron ejecutados como parte del componente de capacitacin, a cargo de AME, del Programa de Desarrollo Municipal e Infraestructura Urbana, PDM, impulsado por el BEDE, BID, BIRF y GTZ. La temtica fue originalmente diseada para el ordenamiento territorial urbano, la seleccin y gestin de obras con participacin ciudadana. El esquema se aplic de acuerdo con el proceso sistmico de la oferta tcnica de servicios, establecido por AME19 para todas las temticas, considerando varios niveles de asistencia tcnica:
19 AME desarroll y valid un proceso sistmico para su oferta de servicios bsicamente en administracin y finanzas municipales, administracin y operacin de servicios, catastros prediales urbanos, contratacin pblica, planificacin y presupuesto, aspectos jurdicos, determinacin y recaudacin tributaria.

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Como un primer nivel de asistencia tcnica, centrada en la capacitacin, para la transferencia terica - conceptual sobre la temtica, efectuando aplicaciones con modelos tericos que generen cambios de actitud en favor de los planteamientos conceptuales. En este nivel se evalu el grado de "aceptacin del mensaje".

A. Seminario Taller,

B. La denominada "Capacitacin en Servicio", Como un segundo nivel de asistencia tcnica para la profundizacin y aplicacin prctica de contenidos de capacitacin y metodologas en casos reales, "in situ", en base de informacin de sustento y una rigurosa preparacin previa. En la temtica de la planificacin y presupuesto, se desarrollaron instrumentos prcticos de planificacin - accin, para atender necesidades comunitarias prioritarias del municipio seleccionado como sede. Otras municipalidades con caractersticas y problemticas similares, fueron invitadas y participaron en la elaboracin de los instrumentos, diseados para ser replicados en sus propios lugares de trabajo. En este nivel se evalu el grado de "adaptacin del mensaje". Se trabaj sobre el concepto de aprender haciendo y planificacin - accin para dejar instrumentos bsicos de planificacin local con suficiente rigurosidad tcnica, para uso y utilidad directa del personal de la municipalidad sede y las municipalidades invitadas, a travs de un efecto demostrativo de entrenamiento prctico en el sitio de trabajo ("en servicio"), de donde viene el nombre de esta modalidad de eventos.
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Cada evento de planificacin contemplaba cinco das intensivos de trabajo e inclua un taller para la ejecucin concertada de una obra de inversin de pequea escala, con la directa participacin del Alcalde, Concejales, tcnicos municipales, la poblacin y el Comit Barrial de un barrio seleccionado. La toma de decisiones era facilitada por los instructores, en base de una matriz simplificada, diseada para el anlisis participativo de los problemas del propio barrio. Se estableca una lluvia de ideas de problemas, se definan las prioridades y el problema seleccionado se desagregaba con sus causas, soluciones viables y aportes necesarios para su ejecucin inmediata. Se preparaba una matriz-accin con el cronograma operativo, actividades, responsables, recursos necesarios, costos, aportes de la municipalidad y los beneficiarios, y se establecan compromisos firmes suscritos por los participantes y autoridades, durante el mismo taller, en hojas visualizadas que ejercan fuerza moral de compromiso sobre los resultados consensuados. Posteriormente se proceda a la suscripcin del convenio respectivo de cooperacin, entre la Municipalidad y el Comit Barrial, para su seguimiento y control. Con una libre y democrtica asignacin de recursos a la decisin concertada en estos talleres, se ejecutaron escalinatas, aperturas de tramos viales urbanos, casas comunales para reuniones barriales, canchas depor tivas, muros de sostenimiento y otras obras similares, con gran efec-

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to demostrativo20 . Otros barrios se integraron y se reportaron varias obras adicionales ejecutadas en corto tiempo, con costos optimizados, bajo liderazgo especialmente de las municipalidades sede. Inicialmente las acciones contempladas en estas dos modalidades de capacitacin se dirigieron a Municipios con menos de 20000 habitantes en el rea urbana. Posteriormente, por la demanda surgida entre las municipalidades nacionales, se incluy a todos los Municipios, excepto los correspondientes a las tres ciudades ms grandes del pas Quito, Guayaquil y Cuenca. De este modo se contemplaron acciones para el 98% del total de municipios ecuatorianos. Los resultados obtenidos permitieron extraer valiosas lecciones y experiencias que se enriquecieron con enfoques integrales en la temtica, estructurando una metodologa especfica denominada Planificacin Local Participativa (PLP), que pas de una planificacin operativa puntual a configurar la elaboracin de un Plan de Desarrollo Local, como se le denomin inicialmente a este producto. El esquema de capacitacin fue utilizado en diferentes contextos nacionales y regionales; los eventos se replicaron en varios pases lati-

20 Entre las varias obras realizadas entre 1995 a 1996 podemos sealar: casa comunal en Pedro Moncayo, escalinata y apertura de va urbana en Gualaceo, muro de contencin y cancha deportiva en Pllaro, varias canchas deportivas en varios cantones, entre otras.

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noamericanos, a travs de IULA21 , validando su aplicacin en un contexto regional latinoamericano. La metodologa PLP, fue concebida como un esquema coherente de componentes interrelacionados y complementarios, que busca los siguientes objetivos: * Democratizar la gestin local * Generar un espacio democrtico de concertacin local * Propiciar la modernizacin local * Promover el cambio de actitud en los actores locales * Involucrar a la sociedad civil (incluyendo actores locales, organiza ciones, grupos diferenciados considerando la dimensin de gnero) para que: - Participe en la toma de decisiones (momentos estratgicos), - Exprese sus problemas, causas y soluciones - Establezca prioridades solidariamente, - Cultive una cultura de corresponsabilidad en la ejecucin, operacin y mantenimiento de proyectos. * Definir polticas de accin local * Definir sectores estratgicos, programas y proyectos de inversin * Establecer corresponsabilidades en la gestin local con todos los actores involucrados

21 IULA es la Unin Internacional de Autoridades Locales, Captulo Latinoamericano. Hoy es la Federacin Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones, FLACMA.

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* Mantener un sistema de informacin permanente entre el gobierno local y su comunidad, para la toma de decisiones oportunas * Establecer el mejor uso y localizacin de los recursos, tanto bajo el concepto de la sostenibilidad, como de la eficiencia y efectividad Desde el ao 1996 AME profundiz el liderazgo en la temtica con personal asesor nacional de planta y el apoyo de consultores individuales seleccionados. Se inici una rigurosa evaluacin de resultados y efectos de la capacitacin, abordada como parte del PDM. Se conocan los resultados de la evaluacin individual de los participantes en cada evento. Existan ganancias en la aceptacin del mensaje as como en la adaptacin del mensaje, pero no se conoca cual era la situacin despus de realizados los eventos, en los sitios de trabajo de los participantes. En trminos generales la capacitacin se perciba como un bajo aporte al cambio individual e institucional, relacionado con la aplicacin de los conocimientos adquiridos. Muchos obstculos abonaban a este razonamiento: la fuerte incidencia poltica en las decisiones municipales; el dbil compromiso de cambio individual en procedimientos y hbitos; la inexistencia de un acompaamiento posterior a los participantes; la inestabilidad de los participantes en sus puestos de trabajo al terminar los perodos administrativos; las prcticas rutinarias que dificultan la aplicacin de enseanzas en el trabajo cotidiano; bajo inters de autoridades municipales por participar en los eventos; perfil de participantes mayoritariamente de mandos medios, empleados y tcnicos municipales.

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El estudio sin embargo, demostr que la situacin no era tan negativa como apareca. El nivel de aplicacin de los conceptos, instrumentos y mtodos, en todas las temticas, era alto. Se estimaba que un nivel de aplicacin del 40% sera bastante bueno. Sin embargo, el resultado obtenido demostr que en las municipalidades se estaban aplicando los conocimientos adquiridos en un rango de alrededor del 60%, a pesar de varios indicadores que coincidan con los obstculos previstos. Este resultado fue un motivador institucional para fortalecer el esquema de capacitacin y respaldar la ejecucin de la modalidad de proyecto piloto.

Fue diseado como un tercer nivel de asistencia tcnica, basado en el diseo metodolgico completo de un proyecto piloto, con carcter experimental. El propsito fundamental de esta modalidad consiste en generar condiciones de asistencia tcnica, acompaamiento en sitio y capacitacin, articuladas, con un alcance sostenido durante el tiempo de elaboracin del proyecto. La duracin en general tomaba varios meses, con consultores y especialistas que realizaban una convivencia diaria con los involucrados. De este modo todo el proyecto piloto se convierte en un espacio de construccin, aprendizaje e intercambio de experiencias. Los resultados obtenidos sirven para el monitoreo y retroalimentacin del modelo piloto para fines de su validacin y multiplicacin, el afinamiento del nivel de rigurosidad tcnica, la simplificacin e instrumentacin de la metodologa, sin perder la adecuada flexibilidad. Evala la "aplicacin e institucionalizacin del mensaje".

C. Proyecto Piloto,

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La metodologa PLP utilizada en la modalidad de capacitacin en servicio, haba sido aplicada hasta 1996, como proyecto piloto, en la elaboracin de Planes de Desarrollo Local en algunas municipalidades seleccionadas22: Baos de Agua Santa, El Chaco y Pedro Moncayo. Se realizaron dos publicaciones sobre la metodologa: Planificacin Local Participativa, Marco General, Gua N 1, Serie Planificacin, Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas, AME, IULA-CELCADEL, GTZ, Quito, 1994, que estableca el marco conceptual bsico y el esquema general del contenido metodolgico. Un segundo documento fue: Planificacin Local Participativa, Proceso Metodolgico, Gua N 2, Serie Planificacin, Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas, AME, IULA-CELCADEL, GTZ, Quito, 1996, que realiza una descripcin de la metodologa e instrumentos utilizados para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Local. La implantacin del proyecto piloto (Plan de Desarrollo Local) permiti evidentemente a las municipalidades beneficiarias seleccionadas un mejor posicionamiento, vincular las acciones a un marco planificado de largo plazo, la construccin inicial de cultura de participacin y concertacin, que ha prevalecido en el tiempo, pese a altibajos enfrentados en los cambios de administracin. Los flujos de asistencia tcnica de la cooperacin nacional e internacional ha sido ms fcilmente canalizada y las demandas
22 Una primera aplicacin experimental previa a la ejecucin de la metodologa PLP, como proyecto piloto, fue realizada en la Municipalidad de Buena F, de julio a diciembre 1994. Los resultados obtenidos fueron publicados con el nombre de "Plan Local de Buena F", que constituy una orientacin bsica de planificacin con una programacin de obras consensuadas, para el rea urbana y proyectos especficos para el rea rural.

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municipales hacia AME, en esta lnea, se han multiplicado ostensiblemente a partir de 1997.

Es el cuarto nivel que corresponde a la propia modalidad de asistencia tcnica, relacionada con el apoyo y asesora para la solucin de problemas y requerimientos especficos de una municipalidad. En rigor se previ dirigir las asistencias tcnicas especialmente a aquellas municipalidades que las requieran como resultado previo de la aplicacin de un proyecto piloto, para consolidar sus resultados y facilitar un seguimiento posterior. Este nivel evala el grado de "institucionalizacin del mensaje". En la prctica, las demandas municipales han llevado a desarrollar esta lnea con un enfoque general o de acciones puntuales. La implantacin del proyecto piloto ha constituido un vnculo para la actuacin y consolidacin planificada de las asistencias tcnicas.

D. Asistencia Tcnica,

Constituye un quinto nivel de asistencia tcnica institucional que propicia el intercambio y transferencia horizontal de experiencias, entre municipalidades, para ampliar la fase de multiplicacin. En este nivel se evala tambin el grado de "institucionalizacin del mensaje". Esta modalidad se empez a realizar, a travs del intercambio de experiencias en eventos especficos. En la temtica de la metodologa PLP, los resultados obtenidos en eventos y

E. Pasantia,

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proyectos piloto foment gradualmente una interaccin horizontal entre municipalidades, donde se buscaba consolidar, con los testimonios de los propios actores, las experiencias en la elaboracin de Planes de Desarrollo Local.

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De Metodologa a Proceso de Planificacin Local Participativa, PLP

Hasta 1996 se haba concebido una metodologa de planificacin local participativa. Sin embargo, paralelamente a la multiplicacin de las experiencias y las crecientes demandas nacionales en esta lnea, a partir de 1997, se configur un marco lgico de proceso, definiendo el Fin, Propsito, Componentes y Actividades, que sirvi para aprobar el financiamiento de 11 Planes de Desarrollo Estratgico Local simultneos, con cargo al Programa PDM, adicionales al financiamiento regular de otros planes, previsto con fondos propios de AME. El marco lgico de proceso permiti configurar gradualmente hasta el ao 2000, un enfoque conceptual, sistmico y filosfico amplio, estableciendo un proceso de cambio y mejoramiento de largo plazo, debidamente sistematizado y articulado: El Proceso de Planificacin Local Participativa, PLP. El instrumento de gobierno municipal para la gestin continua de este proceso es el Plan de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC, recogido y previsto
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en el artculo 24 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, LORM. Toda la ejecucin del Proceso PLP se ha desarrollado bajo una Estrategia Nacional de Institucionalizacin que inicialmente previ las siguientes etapas: - Cambio de actitudes en los actores, - Asimilacin de metodologas y proceso, - Aplicacin y validacin, - Sistematizacin y difusin, - Consolidacin del proceso, - Multiplicacin, - Seguimiento, evaluacin y retroalimentacin continuos, - Institucionalizacin. Las acciones desarrolladas hasta esa fecha constituyeron un importante impulso inicial, siendo necesario enfatizar en los cambios de actitud, la asimilacin, aplicacin y validacin directa en las diferentes realidades locales del pas, a fin de extraer lecciones que permitan la sistematizacin, consolidacin, multiplicacin, seguimiento e institucionalizacin de la estrategia nacional. Las rplicas de la metodologa piloto inicial desarrolladas en otros pases, junto a otras iniciativas nacionales e internacionales, configuraron un entorno propicio para el posicionamiento de estos esquemas alternativos de planificacin y gestin del desarrollo local.

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El Proceso PLP tiene como principio fundamental la participacin social, promoviendo la amplia interaccin e involucramiento de la sociedad civil y actores locales con el gobierno municipal (gobierno territorial cantonal), para construir visiones compartidas de desarrollo estratgico que conlleven el mejoramiento equitativo de la calidad de vida. La toma de decisiones sobre el uso, localizacin de recursos e inversin pblica local se promueve en instancias de representacin democrtica, con adecuadas condiciones de representatividad, legitimidad y rendicin de cuentas23 con todos los actores involucrados, fomentando as la solidaridad, corresponsabilidad y la cogestin transparente del desarrollo. El desarrollo de los trabajos requiere de la formacin de liderazgos y facilitadores locales, a travs de un equipo de facilitadores entrenados24 que cumplen un rol orientador, de sustentacin y canalizacin del proceso, recopilando demandas comunitarias, canalizando la construccin concertada de propuestas y acuerdos con identidad y carcter endgeno, afinando contenidos y generando capacidad local en la municipalidad y la propia

23 La representatividad permite verificar que todos los actores y sectores de un territorio se encuentren debidamente representados, evitando sesgos polticos o por afinidad de relacin de quienes convocan. Los acuerdos, consensos o procesos de concertacin sern legtimos cuando sean producto de una adecuada representatividad territorial, de todos los actores involucrados, en el marco de la legalidad de los procedimientos establecidos para la toma de decisiones. La rendicin de cuentas debe acompaar un proceso participativo y ser gestionada por una instancia idnea e independiente, en el marco de las previsiones legales, para realizar el seguimiento y control dirigidos a todos los acuerdos y actores involucrados, que permita la aplicacin de correctivos oportunamente consensuados. 24 Como se explica ms adelante, AME estableci un Programa Nacional de Capacitacin y Actualizacin de Facilitadores de Procesos PLP, con estos propsitos, entre los aos 2000 al 2005.

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ciudadana. Es por tanto crucial la seleccin del perfil, formacin, desempeo personal, tica y profesionalismo del facilitador, para asegurar una adecuada comunicacin entre la sociedad civil y el gobierno municipal, especialmente con el nivel poltico, as como la apropiacin de los resultados previstos. Es imprescindible la voluntad poltica del Alcalde, Concejo y personal municipal, con un rol activo, que se apropie de los planteamientos, lidere, legitime y asegure la puesta en prctica de los acuerdos. Se plantea una concepcin integral del desarrollo y de la administracin territorial (gobierno local), superando los enfoques sectoriales, parciales, la percepcin homognea de la poblacin, sin consideracin a los valores e identidad endgena territorial, e integrando en las propuestas los entornos urbanos, rurales, pblicos y privados, con sus actores respectivos. De este modo se busca una visin integrada del desarrollo con acciones e inversiones especficas, as como planteamientos territoriales microregionales, cantonales, parroquiales, rurales y urbanos. La estrategia nacional del Proceso PLP se ha consolidado desarrollndose actualmente bajo una filosofa especfica que contempla cinco momentos para la construccin del proceso, en el largo plazo25 :

25 Una explicacin ms amplia de esta filosofa se realiza ms adelante, en el numeral 3, Filosofa y Marco Conceptual del Proceso PLP, de este mdulo.

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1. Construccin de una cultura de participacin social y ciudadana, 2. Institucionalizacin de instancias de concertacin social y poltica, 3. Construccin de una Visin compartida para el Desarrollo Estratgico Sostenible (Mandato Social), 4. Generacin de condiciones de sostenibilidad social, econmica, ambiental y poltica, 5. Generacin de condiciones de gobernabilidad democrtica. Los momentos 1 al 3 van consolidndose gradualmente, de acuerdo con las realidades, dinmicas, respuesta de los actores involucrados y el aprendizaje social, poltico y tcnico que va generndose. Por consiguiente, la calidad o efectividad de una Visin de futuro compartida y su estrategia especfica de desarrollo, dependen bsicamente del manejo y calidad de interpretacin de la informacin disponible sobre la incertidumbre de escenarios futuros, la firmeza de compromisos y acuerdos, el grado de apropiacin y alineamiento territorial, la calidad de las propuestas, la ejecucin efectiva de acciones y proyectos que construyan el rumbo planteado, generando un autntico Mandato Social. Los momentos 4 y 5 son resultados cuya calidad es directamente proporcional a la calidad de los momentos anteriores y determinarn el grado de generacin de cultura de participacin y ciudadana as como de gobernabilidad democrtica local. Con este enfoque, entre los aos 2000 al 2005, AME desarroll un Programa Nacional de Capacitacin y Actualizacin de Facilitadores de Procesos de Planificacin Local Participativa, PLP, para la elaboracin e imple-

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mentacin de Planes de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC. La serie de eventos evaluados ha permitido formar y consolidar capacidades municipales locales, as como formar y especializar a profesionales de libre ejercicio, interesados en desempearse como facilitadores de estos procesos, en trabajo de equipo multidisciplinario. Se han formado facilitadores en el manejo general del Proceso PLP y los temas especficos social cultural, ordenamiento territorial, gestin ambiental y del riesgo, fortalecimiento institucional y desarrollo econmico productivo. De esta manera se ha conformado un banco regional de profesionales precalificados, con base en las siete Oficinas Tcnicas Regionales, OTRs que tiene AME en todo el pas. Entre los aos 2001 a 2003 el Fondo de Poblacin de Naciones Unidas, UNFPA26, resaltando el reconocimiento nacional del Proceso PLP, suscribi un convenio con AME para elaborar diez Planes de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC, en cantones seleccionados por UNFPA , y acompaar en su implementacin incluyendo el fortalecimiento de los aspectos demogrficos, ambientales, de equidad intercultural, generacional y de gnero, ms la asignacin de un monto especial para la implementacin de proyectos derivados de los PDEC, que aseguren institucionalidad y condiciones de sostenibilidad. A este esfuerzo se sumaron otros aliados institucionales: el Instituto Nacional de Estadstica y Censos, INEC, la Oficina de Planificacin de la Presidencia de
25 El Fondo de Poblacin de Naciones Unidas, UNFPA, seleccion los diez cantones siguientes: Orellana, Loreto, Joya de los Sachas, Alaus, Guamote, Chunchi, Guaranda, Santa Elena, Jipijapa, Pajn.

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la Repblica, ODEPLAN, el Ministerio del Ambiente, y el Consejo Nacional de las Mujeres, CONAMU. Con el INEC se propuso avanzar en la conformacin de un sistema de informacin, sobre los avances realizados en el proyecto Sistema de Informacin Local, SIL de UNICEF27 . Adems se auscult la posibilidad de generacin local de informacin, a ser validada por el INEC para la elaboracin nacional de actualizaciones censales a mitad de perodo. Estas ideas no se pudieron concretar, pero se contina trabajando en estrategias alternativas. Con ODEPLAN se realizaron una serie de eventos conjuntos de capacitacin nacional, en el marco de la implementacin del Sistema Nacional de Planificacin Participativo y Descentralizado que impulsaba ODEPLAN, donde se socializ el Proceso PLP-PDEC de AME, para la planificacin en Gobiernos Cantonales. El CONAMU se involucr en el proceso de elaboracin de los PDEC para incluir el enfoque de gnero. Posteriormente produjo una gua metodolgica: El enfoque de gnero en los planes de desarrollo estratgico cantonales, basada en el proceso, las tres fases e instrumentos de elaboracin de un PDEC impulsados por AME. Durante el convenio AME-UNFPA se elabor adems el documento Estndares para un Proceso de Desarrollo, que recoge seis componentes
27 El Sistema de Informacin Local, SIL, impulsado por UNICEF, incluye una base general de datos e informacin especfica para la niez.

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bsicos que actan en la planificacin y gestin del Desarrollo, tiles no solo bajo el Proceso PLP de AME, sino de las varias iniciativas existentes. Define una serie de indicadores y estndares de calidad, que buscan apoyar una auto evaluacin de procesos de desarrollo, por parte de los actores, para establecer el avance y definir correctivos en la consolidacin de los mismos, desde los contenidos de la planificacin, el grado de participacin y construccin del tejido social, la capacidad de gestin y liderazgo, capacidad institucional y competencias asumidas, la articulacin a los sistemas nacionales y, la inclusin de los enfoques transversales de getin ambiental, informacin sociodemogrfica, generacin, gnero e interculturalidad. En el ao 2004, el Servicio Holands de Cooperacin al Desarrollo, SNV y la Cooperacin Tcnica Alemana, GTZ, plantearon a AME suscribir un convenio tripartito para desarrollar un trabajo conjunto, en la definicin y diseo de mecanismos clave para la implementacin de Planes de Desarrollo, en cantones piloto seleccionados de la OTR7 de AME28 . GTZ, AME y SNV haban venido apoyando separadamente a los municipios en la elaboracin de Planes de Desarrollo y otras acciones relacionadas, coincidiendo en que las municipalidades requeran un apoyo coordinado para superar debilidades que aparecan en el proceso, en cuanto a la implementacin y sostenibilidad de los Planes de Desarrollo.

28 La Oficina Tcnica Regional, OTR7 de AME incluye los cantones de las provincias de El Oro, Loja y Zamora Chinchipe.

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Se propuso por tanto disear y publicar una gua comn para la implementacin de Planes de Desarrollo Estratgico Cantonal29 , tomando para el efecto como base el Proceso PLP PDEC de AME y su filosofa institucional. Su contenido plantea contenidos homogeneizados con enfoques, instrumentos y resultados articulados desde la elaboracin hasta la implementacin de PDECs. De esta manera se espera mejorar los impactos con acciones coordinadas, de mayor efectividad y permanencia, sustentadas en la representatividad institucional, posicionamiento y experiencia de AME, SNV y GTZ. Se definieron cuatro componentes clave: 1. Acciones en perodos de cambio de administracin, 2. Fortalecimiento del tejido social y Comits (ciudadanos) de Desarrollo Cantonal, 3. Consolidacin del Programa Operativo Cantonal, POC basado en el afinamiento de una estrategia global de desarrollo 4. Consolidacin del Programa de Fortalecimiento Institucional, PFI para implementar cambios organizacionales estructurales y de proceso En el ao 2005, los Voluntarios de Naciones Unidas, UNV, y su proyecto Caring Cities, que venan trabajando con AME desde el 2004, impulsando el voluntariado en Esmeraldas, Sucre y San Vicente, se integraron al equipo asesor de AME en los Procesos PLP PDEC. Esta vinculacin permiti consti29 La publicacin de la Gua para la implementacin de PDEC, Aspectos Operativos Clave, se prev para el ao 2007.

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tuir un nuevo proyecto denominado Voluntariado en los Procesos PLP PDEC, que se ha implementado en los cantones Sucre, San Vicente y Sigchos. Se ha planteado la publicacin de una gua operativa para estos propsitos, en el 2007. El voluntariado ha contribuido al fortalecimiento del tejido social, la consolidacin de una cultura de participacin y el ejercicio de corresponsabilidad ciudadana en una diversidad de acciones y pequeas obras priorizadas en las estrategias globales de desarrollo de los respectivos PDEC. Complementariamente se ha generado un banco de voluntarios locales acreditados (capacitacin, formacin, experiencia y desempeo), para el apoyo a la gestin organizacional, ejecucin de pequeos proyectos seleccionados, acciones operativas y administrativas (mesas de concertacin, Comits Cvicos de Desarrollo, Juntas Parroquiales, entre otros). En la estructura organizacional municipal se ha conformado la Oficina de Participacin Ciudadana y Voluntariado, OMPCV, como parte de la Secretara Tcnica de Planificacin y Desarrollo (o la unidad que corresponda como responsable de la gestin e implementacin del PDEC) para fortalecer los vnculos entre el Gobierno Municipal y la sociedad civil (Comit Cvico de Desarrollo Cantonal, mesas, Consejos Cantonales sectoriales y Asamblea). En el ao 2007 el Banco Mundial ha auspiciado la publicacin de guas de procedimientos prcticos para la actualizacin e implementacin del PDEC

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y la gestin de proyectos derivados, como instrumentos complementarios a la documentacin institucional para la gestin del Proceso PLP. Varios otros actores institucionales nacionales y locales han trabajado conjuntamente con AME, en los diferentes cantones, contribuyendo a la consolidacin del Proceso PLP. Como hemos visto, la transicin desde la metodologa inicial de planificacin local participativa ha sido sustancial y sostenida hacia la conformacin y consolidacin de un proceso permanente de cambio, aprendizaje social, poltico y organizacional, para generar un sistema de planificacin y gestin local concertado, que permita el mejoramiento equitativo, continuo y progresivo de la calidad de vida.

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Objetivo de la Gua

El propsito de esta gua es consolidar los conocimientos, habilidades y destrezas de los actores en la planificacin e implementacin del desarrollo local y micro regional. Est dirigida a una gran mayora de usuarios: autoridades, funcionarios y lderes locales; tcnicos, profesionales, consultores, actores involucrados en el desarrollo y ciudadan@s fundamentalmente de este pas y de la regin latinoamericana. No se hace nfasis en los aspectos tericos y acadmicos que sustentan este proceso pues se busca simplificar su comprensin, la idnea interpretacin de la informacin y sustentos clave, una articulacin y reflexin participativa que defina visiones compartidas, con una concepcin integral y competitiva de los roles de cambio que generen el sostenido y equitativo mejoramiento de la calidad de vida. En el tema conceptual se busca proporcionar sustentos slidos para la efectiva aplicacin de la filosofa, conceptos, instrumentos y mecanismos operativos del proceso PLP, asegurando una amplia reflexin y previsin
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sobre los diversos aspectos que influyen e interactan en la consecucin de los resultados esperados. La gua adems contribuye a generar una slida apropiacin y empoderamiento sobre los procesos participativos y mecanismos de construccin de visiones compartidas de futuro, con identidad y efectivas estrategias de desarrollo, en las organizaciones, lderes, empresarios, funcionarios, tcnicos, grupos sociales, mujeres, hombres, la sociedad civil y ciudadana en general, para facilitar la coordinacin de la gestin local, desde sus diversos mandatos, recursos e intereses.

Fortalecer la operacin de sistemas de planificacin y gestin concertados, a travs de la articulacin de visiones compartidas expresadas en estrategias globales de desarrollo, de nivel local y micro regional, con el nivel provincial, regional y nacional, para contribuir al mejoramiento de la gestin pblica, la autonoma, la descentralizacin y la calidad de vida. Asesorar, facilitar y/o fortalecer procesos integrales de planificacin, gestin local y regional, con base en la participacin social, la construccin de ciudadana, espacios institucionalizados de concertacin, visiones endgenas de futuro, estrategias de desarrollo compartidas, polticas pblicas y gobernabilidad democrtica.

Resultado Didctico

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Generar valores, identidad, autoestima, equidad y capacidad local, para el desarrollo humano sostenible, con un enfoque estratgico prospectivo, competitivo y de excelencia. Consolidar el manejo conceptual y operativo de la planificacin e implementacin del desarrollo estratgico cantonal, en base del Proceso PLP, con un enfoque hacia el manejo sistmico de la informacin, conocimiento, saberes y pensamiento; el uso de herramientas apropiadas para la definicin de estrategias de desarrollo endgenas y la generacin de auto sostenibilidad.

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II
Filosofa y Marco Conceptual
El Proceso PLP, se desarrolla bajo un esquema de marco lgico, donde el Fin constituye el "mejoramiento equitativo de la calidad de vida de la poblacin local". El Propsito es la "Institucionalizacin de un sistema de planificacin y gestin local concertado, que canalice el acceso equitativo de la sociedad civil a la toma de decisiones, para operacionalizar el desarrollo humano sostenible, en base de la construccin de una cultura de participacin y ciudadana, el establecimiento de espacios institucionalizados de concertacin social y poltica, la definicin de una visin compartida y estrategia global de desarrollo local y micro regional, la sostenibilidad social, econmica, ambiental y poltica de las acciones e inversiones y, la generacin de gobernabilidad democrtica". Se definen cinco Resultados principales del Proceso PLP:
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1. Consolidar el proceso de cambio hacia el pleno ejercicio de Gobiernos Locales, en el marco de una nueva institucionalidad que rescate la legalidad, representatividad, legitimidad y rendicin de cuentas, con una gestin pblica territorial concertada, estratgica, solidaria, equitativa y sostenible. 2. Democratizar la gestin local, optimizando los esfuerzos organizacionales e institucionales, en base de una cultura de participacin social que genere pensamiento estratgico ciudadano y masa crtica local, para facilitar la construccin de ciudadana y el acceso equitativo de la sociedad civil a la toma de decisiones. 3. Generar espacios permanentes de concertacin local e institucionalidad para armonizar intereses comunitarios, pblicos, privados, locales, microregionales, nacionales y globales, en la utilizacin, localizacin eficiente y sostenible de los recursos, en el marco de una visin compartida prospectiva, a construirse con base en una Estrategia Global de Desarrollo, definida como Mandato Social concertado. 4. Incorporar enfoques articuladores integrales en todas las acciones e inversiones de la gestin local, la priorizacin concertada; la sostenibilidad social, econmica, ambiental y poltica; el anlisis de viabilidad de acciones e inversiones; la equidad e inclusin social (intercultural, generacional, de vulnerabilidad y gnero); la administracin gerencial de los servicios pblicos; la eficiencia y efectividad.

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5. Generar capacidades locales para la construccin y aplicacin de polticas pblicas locales integradas, con base en la coordinada estructura territorial y administrativa del Estado, el fortalecimiento de la autonoma en el ejercicio de Gobierno Local, la modernizacin y descentralizacin. El proceso PLP impulsa un enfoque de desarrollo humano sostenible30 , sistmico, integrado e intersectorial, que articula sobre una slida base de participacin social, conceptos e instrumentos validados de planificacin estratgica prospectiva.

30 El Desarrollo Humano Sostenible, DHS, fundamentalmente busca como principio y fin de toda accin o inversin, el desarrollo integral del ser humano en su entorno y hbitat, para generar una calidad de vida digna, equitativa y con iguales oportunidades, por sobre toda consideracin econmica o poltica.

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Breve Anlisis de la Planificacin del Desarrollo en el Pas y Nuevas Tendencias

El tema del desarrollo tradicionalmente ha sido abordado desde varios enfoques, metodologas y procedimientos a lo largo de la historia. El modelo normativo de la planificacin prevaleci en el pas hasta la dcada de los 70. Se caracteriz por una toma de decisiones basadas en el anlisis tcnico del especialista. No se contemplaba la participacin social ni la incorporacin de la diversidad de actores, saberes y cosmovisiones, como un insumo fundamental, prevaleciendo una tendencia a homogeneizar las actuaciones. Los escenarios de futuro, aunque trataban la incertidumbre, no se profundizaron ni pudieron prever los dramticos cambios tecnolgicos y de globalizacin mundial, que requera un anlisis integral del entorno local y global, quedando las propuestas de planificacin rpidamente desvinculadas de la realidad. La planificacin del desarrollo llega a una crisis de credibilidad y valorizacin, a fines de la dcada del 80, frente a varios de los defectos ana65

lizados anteriormente en la problemtica general, los rpidos y constantes cambios del contexto internacional y local. Sin embargo, desde fines de los aos 80 y principios de los 90 fueron apareciendo una serie de iniciativas y experiencias de desarrollo con alta participacin social, un enfoque estratgico y un fuerte nfasis en la diversidad territorial y cultural. Las experiencias han generado un cambio paulatino, a un modelo de planificacin, donde la toma de decisiones ha enfatizado la participacin de los actores, sus valores y saberes, aunque a veces se ha llegado a posiciones extremas que privilegian acuerdos de los actores, sobre el valor y sustento de los criterios tcnicos. El propsito del modelo de planificacin establecido en el proceso PLP es proveer un adecuado entorno de interaccin tcnica, poltica y social (pblica y privada), en el nivel de toma de decisiones, articulando propuestas endgenas, que generen estrategias de desarrollo territorial firmemente sustentadas, sentando bases para configurar una estrategia nacional de desarrollo. Se busca consolidar los esfuerzos locales, intermedios y nacionales, generando el suficiente respaldo social, poltico y tcnico para responder, como pas, efectivamente a los retos geopolticos, a la necesidad de un desarrollo territorial equilibrado, que potencie la riqueza de las definiciones locales. Las tendencias actuales y de vanguardia de la planificacin han retomado la discusin e investigacin de la complejidad, el enfoque sistmico de la reali-

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dad, la alta debilidad de las predicciones de escenarios futuros y el manejo de la incertidumbre. Para que la planificacin proponga planteamientos efectivos a futuro, se trata de relacionarla directamente con un anlisis continuo de sistemas y pensamiento complejo de una totalidad situacional, que va cambiando y reduce la exactitud de las predicciones. Es necesario por tanto hablar de probabilidades de propuestas para escenarios futuros, acompaados de un constante anlisis integral del entorno y los correctivos necesarios, tanto para mantener actualizadas las estrategias de desarrollo, como para la definicin de los programas y proyectos realmente efectivos, para la consecucin de las propuestas de cambio o mejoramiento de la calidad de vida. Es decir, se requiere profundizar en la definicin prospectiva y la toma de decisiones estratgicas, sobre las que existen variados esquemas y combinaciones, como el anlisis estructural, el morfolgico, el juego de actores y otros en construccin que pueden contribuir a enfrentar esta necesidad actual 31. La planificacin es un proceso de aprendizaje permanente, de ampliacin del conocimiento y gestin de la complejidad, bajo esfuerzos colectivos y la generacin de capacidades institucionales, sociales y comunitarias para ese efecto. Estas tendencias apoyan los planteamientos del proceso PLP evidenciando la necesidad de mantener una retroalimentacin continua y la definicin de mecanismos ms simplificados y efectivos de toma de decisiones.
31 Tomado de Herrera Marco, Planificar en Sistemas Complejos, 2007, documento tcnico indito, contratado por AME.

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2
Filosofa y Marco Conceptual del Proceso PLP

La Filosofa y marco conceptual del Proceso PLP se configuran en torno al fin y propsito sealados anteriormente. El mejoramiento equitativo de la calidad de vida es un esfuerzo complejo e integral de largo plazo, que necesita del enfoque del desarrollo planteado anteriormente y la construccin progresiva de varias etapas o momentos de ese proceso de cambio32. La calidad de vida es un concepto que se debe evidenciar en todos los aspectos de la vida humana, sus interrelaciones, el contexto, ambiente, ecosistema, las influencias y condiciones de desarrollo fsico, espiritual, emocional, intelectual, cultural, educativo, social, econmico y de acceso a
32 Para una mayor claridad ver el grfico explicativo de la Filosofa del Proceso PLP, al final del punto explicativo de la gobernabilidad local , donde se sealan los vaivenes en el direccionamiento y uso de recursos en la gestin local, duplicaciones, descoordinacin y desorientacin crnica, en los diferentes perodos de administracin, por varias causas de las sealadas en este documento, que dibujan cuatro curvas de trayectorias en la gestin (cantonal, parroquial, provincial y del sector privado) en una porcin del tiempo. El escenario de cambio del proceso PLP plantea un nuevo direccionamiento comn de largo plazo, con acciones conjuntas hacia el mejoramiento de la calidad de vida, en el marco de polticas pblicas, un enfoque de desarrollo humano sostenible y la formacin de liderazgos con visin estadista o de pas.

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oportunidades, bienes y servicios. Aunque en general se puede hablar de la calidad de vida, desde diversos enfoques como el combate a la pobreza, el proceso PLP lo asocia ms ampliamente a un enfoque de desarrollo humano sostenible, donde el mejoramiento del ser humano es base y fin de toda accin o inversin. La filosofa del proceso PLP plantea cinco grandes momentos para su construccin de largo plazo, que en orden ascendente y secuencial seran: 1. Construccin de una cultura de participacin social y ciudadana, 2. Institucionalizacin de instancias de concertacin social y poltica, pblica y privada, 3. Construccin de una Visin compartida para el Desarrollo Estratgico Sostenible (Mandato Social), 4. Generacin de condiciones de sostenibilidad social, econmica, ambiental y poltica, 5. Generacin de condiciones de gobernabilidad democrtica. El instrumento base que orienta y gua la implantacin de este proceso de cambio, mejoramiento de la calidad de vida y desarrollo humano sostenible, es el Plan de Desarrollo Estratgico, construido sin autora individual o de una administracin especfica, sino con el involucramiento, autora, amplia participacin social y respaldo de toda la sociedad civil del

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territorio respectivo33 . La planificacin del desarrollo, bajo el proceso PLP, contempla la implantacin de un sistema de planificacin y gestin articulado desde lo local a lo nacional y viceversa, la esencia de un Sistema Nacional de Planificacin.

2.1 Cultura de Participacin Social y Ciudadana

El primer momento tiene que ver con cambios de actitud organizacional, individual y sus mltiples interrelaciones. Es la base de inicio de la implantacin del Proceso PLP. La complejidad del mismo nos habla de la necesidad de una slida consistencia, liderazgo, compromiso y un continuo aprendizaje social, sobre evidencias y hechos concretos, que se vayan consiguiendo progresivamente. No es un resultado que se obtiene de inmediato. Depender de muchos factores, que radican en los propios actores involucrados, su liderazgo, decisin y compromiso de cambio. Una accin inicial fundamental para implantar este momento, es verificar que exista una firme voluntad y decisin poltica del gobierno correspondiente, lo que significa un involucramiento total, no solo de las cabezas o actores

33 El Proceso PLP considera la participacin social como la base de todos los dems momentos previstos en esta filosofa. Es decir, la formacin de cultura de participacin y ciudadana, que contempla formar pensamiento estratgico solidario y el acceso a la toma de decisiones en cada persona. Amerita por tanto, una seria organizacin para el cumplimiento de condiciones de representatividad, legitimidad y rendicin de cuentas.

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aislados, un enfoque corporativo, que otorgue representatividad, legitimidad, credibilidad al proceso y calidad de participacin de todos los actores34 . Una vez constatado este fundamental aspecto, tambin es necesario propiciar un clima y entorno social adecuado, a travs de un equipo seleccionado con slido liderazgo que coordine la facilitacin del proceso (preferiblemente combinado con actores clave de la sociedad civil, funcionarios, autoridades, facilitadores alineados con el proceso y de acreditada solvencia). Es necesario adems un tiempo planificado de slida sensibilizacin y motivacin, para involucrar a todos los actores y facilitar una decisin conjunta de iniciar el proceso de cambio (PLP). En este tiempo se construye simultneamente la lnea base de informacin integrada (documental, estadstica y cartogrfica), articulando los recursos y fuentes disponibles de los diferentes actores, para configurar la problemtica existente, como base para el anlisis y reflexin35 .
34 Para facilitar un adecuado mapeo, organizacin y convocatoria de todos los actores de la sociedad civil, se recomienda dividirla en dos grandes grupos: Organizaciones Territoriales de Base (OTB) y Organizaciones Funcionales (OF). Las primeras se refieren a aquellas que tienen una poblacin permanente con un territorio comn, jurdicamente establecido (Municipalidad, Juntas Parroquiales Rurales, Comunas Indgenas, Comits barriales o comunitarios, Organizaciones barriales o comunitarias de segundo grado). Las OF son las organizaciones que no tienen este tipo de territorio y caractersticas, clasificndolas por su funcin. En esta categora se diferencia las organizaciones por tipo de actividad (social, ambiental, econmica, gremial, poltica, militar, religiosa), las ONG, las OG (organizaciones de gobierno central con oficinas locales), y otras segn las caractersticas del contexto local. 35 La sensibilizacin, promocin y difusin del Proceso PLP, as como la lnea base de informacin son algunos de los productos fundamentales de la fase preparatoria para la elaboracin del PDEC. Un mayor detalle explicativo se puede encontrar en la documentacin institucional de AME sobre la elaboracin del PDEC.

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2.2 Institucionalizacin de Instancias de Concertacin Social, Poltica, Pblica y Privada

Una vez que se han establecido adecuadas condiciones iniciales, en el primer momento, se puede iniciar el segundo momento: Institucionalizacin de espacios de concertacin (poltica-social, pblica y privada). Aqu se establecen dilogos y reflexiones, que rescatan instancias tradicionales y alternativas de concertacin. Entre ellas, la Asamblea (Cantonal, Parroquial), mesas de concertacin (en temas clave consensuados), foros, reuniones, otros. La institucionalizacin de estos espacios viene dada bsicamente por la apropiacin de los actores, que luego de una prctica vivencia, genera una reglamentacin, sobre los propsitos cvicos de participacin y ejercicio de ciudadana, amparados en ordenanzas que legitiman dichas instancias. Estas instancias institucionalizadas permiten la validacin y actualizacin peridica de diagnsticos e informacin, as como la reflexin conjunta, la configuracin y articulacin de visiones, demandas especficas, contenidos, acuerdos y decisiones sobre las acciones e inversiones de desarrollo, que forman parte del contenido del Plan de Desarrollo Estratgico. El esquema filosfico conceptual del proceso PLP, plantea establecer una constante y dinmica interrelacin (comunicacin) entre la sociedad civil (electores) y su gobierno (autoridades), que permita ir construyendo condiciones de gobernabilidad, corresponsabilidad y cogestin.

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De este modo, se considera importante conformar una instancia permanente de representacin social de la Asamblea, legtima y democrticamente nombrada, con una responsabilidad estrictamente cvica ciudadana, con delegados elegidos en base de un perfil idneo, basado en la imagen personal, experiencia y valores36.

2.3 Visin Compartida de Desarrollo Estratgico Sostenible - Mandato Social

Una vez consolidado el segundo momento del proceso, en forma simultnea se va implantando el tercer momento: Apropiacin de una Visin compartida de desarrollo estratgico sostenible o construccin del Mandato Social. El concepto de mandato social implica una declaracin consensuada de la sociedad civil de un territorio especfico, que debe ser ejecutado por sus gobernantes elegidos democrticamente. Tambin puede ser entendido como un Pacto o Acuerdo amplio, que es obligatorio para los firmantes. Por consiguiente, se podr diferenciar la calidad de una visin compartida, tanto por sus sustentos, planteamientos geopolticos e incorporacin de las diversas cosmovisiones endgenas ante la complejidad de una problemtica, como por el grado de consenso (con36 AME denomina a esta instancia Comit Cvico de Desarrollo Cantonal, CCDC. Con funciones y roles similares se encuentran tambin Comits de Desarrollo, de Gestin, Comits interinstitucionales y otros. La configuracin de esta instancia y detalles de su conformacin, rol y estructura de funcionamiento se encuentran en la documentacin institucional AME sobre la elaboracin del PDEC.

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certacin), nivel de apropiacin en los actores y el grado de compromiso social y poltico para implementar la visin compartida. Esta conjugacin de condiciones en la construccin de una visin compartida, establecer su nivel de calidad, desde lo que podra ser una declaracin sin respaldo hasta un mandato social. Este momento, debidamente consolidado, se convierte en un hito del proceso de cambio (PLP), pues permite generar una slida Estrategia Global de Desarrollo Local, EGD, construida a travs de la articulacin de estrategias de desarrollo por cada dimensin (social-cultural, econmico-productiva, territorial-ambiental-riesgo y, poltico-institucional) en los niveles micro regional, cantonal, parroquias rurales y asentamientos urbanos, con claros roles de cambio, complementariedad en las funciones y competencias. La declaracin oficial de esta visin compartida y su EGD, es amparada con una resolucin u ordenanza del gobierno cantonal (que incluye las parroquias rurales), convirtindola en base para la programacin integral (lneas estratgicas, programas, proyectos, acciones, programa operativo, plan de inversiones, presupuestos), la equidad y competitividad, as como la orientacin estratgica, efectiva y eficiente, de cualquier accin o inversin. Constituye as, el marco de definicin de polticas pblicas (de estado de nivel local) para la actuacin pblica y privada, a travs de las diferentes administraciones de turno.

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2.4 Sostebilidad Integral

Una vez constituido el tercer momento, con una adecuada apropiacin de la visin compartida y estrategia global de desarrollo, y como una consecuencia, en gran medida simultnea, se va configurando el siguiente momento, la Sostenibilidad. Es decir, un marco operativo integral de acciones e inversiones sostenibles. El concepto de sostenibilidad ya bien difundido en todo el mundo, considera que toda accin o inversin es sostenible37, si lo es en las tres grandes dimensiones de la sostenibilidad: la social, econmico y ambiental. El Proceso PLP incluye la dimensin poltica institucional, crtica en nuestro medio: la sostenibilidad poltica, que tiene que ver con los efectos y vaivenes de la gestin local, ligados a los cambios de administracin, al final de cada perodo de gobierno municipal38 . As, se han diferenciado cuatro mbitos o dimensiones del desarrollo integral: lo Social - Cultural; lo Econmico - Productivo; lo Ambiental - Territorial Riesgo; y, lo Poltico - Institucional. Se ha fundido en la dimensin ambiental el territorio y el riesgo, por las complementariedades de contenidos y homogeneidad de anlisis que normalmente se requieren. No se trata de encasillar o aislar sectores de desarrollo,
37 Anteriormente se diferenciaba lo sustentable con referencia al manejo racional de recursos naturales y, lo sostenible, a la durabilidad de las acciones. Actualmente estos conceptos se han aproximado y son considerados complementarios e interdependientes, donde lo sostenible refleja mejor esta integracin. 38 En el grfico de la filosofa del Proceso PLP, al final de este captulo, se puede observar grficamente los vaivenes que se producen en los cambios de administracin, por discontinuidad en la gestin, cambio de prioridades o rumbos de la inversin, compromisos de campaas polticas tradicionales, o simplemente divergencias polticas con la administracin anterior.

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sino generar un enfoque integral, facilitando el anlisis de una problemtica, en todas sus dimensiones, para una mejor articulacin e integracin, que tome en cuenta las interrelaciones especficas, para definir planteamientos y propuestas globales adecuadas. La sostenibilidad es un resultado de los grados de consolidacin de los momentos previos y constituye evidencia prctica de los enfoques conceptuales, es decir los cambios permanentes producidos en el sistema de planificacin y gestin local: la efectividad y durabilidad de las acciones e inversiones debidamente articuladas para abordar la pobreza, la inequidad, la exclusin, la armona entre bienestar humano y desarrollo econmico, la proteccin social, generacin de entornos saludables, el uso de recursos naturales, biodiversidad y ecosistema local, entre otros. Es una cadena de resultados integrados, interdisciplinarios y efectivos que perduran y construyen los objetivos y polticas pblicas establecidas para el largo plazo.

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a. Social La sostenibilidad social del proceso, se determina por el grado de efectividad de las acciones cotidianas derivadas de los momentos anteriores, los planteamientos y objetivos estratgicos, ante las legtimas demandas y necesidades especficas en los aspectos sociales. Es decir, la adecuada comprensin de los hechos sociales locales, para incorporar y definir prioridades, metas y el mejoramiento de indicadores crticos.39 Tambin tiene que ver con el grado de involucramiento, compromiso y apropiacin de los actores sobre los anlisis y planteamientos40, para generar un amplio respaldo social, identidad y autenticidad endgena, valores, autoestima, corresponsabilidades y solidaridad, entre otros. b. Econmica La sostenibilidad econmica tiene que ver con la durabilidad del proceso, las inversiones, su efectividad y eficiencia. O sea que la inversin lleve realmente al cumplimiento de los objetivos planteados en la EGD (efectividad), con un costo eficiente (menor costo vs mximo beneficio posible) o una adecuada rentabilidad (segn el tipo de accin o inversin), resultados o efectos que perduren en el tiempo, sin dependencias financieras u opera-

39 Los temas sociales abordan en general la educacin, salud, proteccin especial, bienestar social, seguridad ciudadana, identidad y patrimonio cultural, autoestima, valores, equidad intercultural, generacional y de gnero, exclusin, violencia intrafamiliar, entre los principales. 40 El sentido de pertenencia que se genere en la sociedad civil, sobre la gestin pblica y servicios, as como su percepcin de legitimidad, legalidad, efectividad y eficiencia de la administracin pblica, son elementos clave para la sostenibilidad social.

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tivas41. Es necesario analizar tambin la sostenibilidad econmica durante la operacin y mantenimiento del proceso o la inversin especfica, con un enfoque de auto sostenibilidad. c. Ambiental La sostenibilidad ambiental se establece cuando el proceso, las acciones e inversiones generan impactos positivos o se han previsto adecuadas medidas de eliminacin o reduccin de impactos negativos especficos (deterioro de recursos naturales, biticos, ambientales, ecosistemas, entorno social, otros) o del entorno en los momentos previos del proceso. Debe asegurar el uso sostenible de los recursos, no atentar contra la capacidad de soporte territorial ambiental y la calidad socio ambiental deseada para las futuras generaciones. Tambin incluye el control de riesgos, vulnerabilidades e impactos negativos que afecten los entornos de interrelacin y desarrollo humano que involucra el proceso. d. Poltica La sostenibilidad poltica se refiere al grado de respaldo poltico que tiene el proceso, sus acciones e inversiones, para que no sea obstaculizada su ejecucin y contine en el tiempo, an en medio de cambios polticos,
41 La sostenibilidad econmica plantea que un proceso o proyecto es sostenible, cuando permite recuperar el gasto de inversin inicial, el costo de operacin, mantenimiento, y genera utilidad. En procesos o proyectos sociales, la recuperacin de costos generalmente se refiere a la disminucin o eliminacin de efectos de la problemtica enfrentada y otros beneficios cuantificables. En proyectos de evidente beneficio social, no se busca recuperar costos de inversin sino, al menos, los costos de operacin y mantenimiento. En otros casos se aplica el criterio de costo eficiencia o costo mnimo.

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administraciones o autoridades. Tiene que ver con el grado de involucramiento, apropiacin social y poltica que el proceso o un determinado proyecto ha generado. Segn el caso, el alcance del proceso y/o proyecto o accin, pueden requerir del respaldo poltico en otros niveles de gobierno (parroquial, cantonal, provincial o nacional). En todo el tema de la sostenibilidad, el rol y actitud de los facilitadores, tcnicos, funcionarios, lderes y autoridades juega un papel importante para fortalecer la calidad del anlisis y propuestas, desde una visin territorial integral (micro regional), preservando la expresin endgena y estableciendo enlaces de integracin intersectorial, de recursos y esfuerzos, con visin de pas.

2.5 Gobernabilidad Democrtica

El quinto momento, la Gobernabilidad Democrtica local se entiende como el momento mximo, aquel entorno ideal y estable, hacia donde conducen todos los momentos anteriores del proceso, en el cual la sociedad civil (electores) y autoridades interactan, respetando y cumpliendo eficazmente sus roles respectivos. Las autoridades locales, elegidas en un sistema democrtico representativo, actan a fovor de toda la ciudadana y ejercen el gobierno en su territorio jurdico administrativo, involucrando una participacin de alta calidad, la gestin pblica y provisin de servicios, en funcin del bien colectivo (equitativo y justo para todos), en cumplimiento de

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un mandato social concertado (visin compartida). La sociedad civil, conformada por todos los actores, ciudadanos y ciudadanas del territorio respectivo, ha establecido conjuntamente con su gobierno, un mandato social (visin compartida) sobre el cual se planifican y priorizan acciones e inversiones sostenibles. La visin debidamente sustentada, se ejecuta va una Estrategia Global de Desarrollo (EGD), programas, proyectos y acciones, en directa corresponsabilidad con los actores involucrados en el territorio respectivo, en el marco de un sistemtico seguimiento, evaluacin y control social. Se establece por tanto, un sistema de planificacin y gestin, con ejercicio pleno de ciudadana, derechos y responsabilidades. Sin embargo, para llegar al momento ideal o de equilibrio sostenido en el ejercicio de la gobernabilidad democrtica, segn lo previsto en el proceso PLP, se requiere de haber consolidado los otros momentos sealados antes, entendidos como una serie de acciones progresivas, concatenadas y cclicas42, donde el ritmo de avance y resultados depender de la calidad de respuesta de los actores, facilitadores del proceso y de los liderazgos; la idnea aplicacin y adaptacin operativa que requiere el proceso PLP; la calidad de seleccin e interpretacin de sustentos; el grado de compromiso para generar condiciones de implantacin sostenible. Como podemos
42 El proceso PLP se considera cclico, es decir que puede ser retomado, actualizado o fortalecido, cuando las condiciones del entorno as lo ameritan, toda vez que la construccin de ciudadana y cultura de participacin, requiere de una consolidacin progresiva en momentos y componentes clave, bajo un enfoque de aprendizaje social permanente, con mejoramiento continuo.

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entender, el proceso es de mediano a largo plazo, por la complejidad de las realidades locales que marcan las diversas dinmicas de respuesta para generar nuevas actitudes en el marco de una cultura de participacin y ciudadana. En el siguiente grfico se resume la filosofa del Proceso PLP, la complejidad de la realidad local y la orientacin de una propuesta global integrada (EGD).

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III
El Proceso, Contenido y Productos

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1
Estructura de Proceso

El Proceso PLP prev una construccin continua, cclica y progresiva en el mediano a largo plazo. Los avances y resultados dependen, como hemos analizado, del nivel de cumplimiento de condiciones previas, la disponibilidad de informacin, insumos y sustentos clave (propios de cada entorno local), que faciliten la interaccin y efectiva comunicacin de los actores. Esta interaccin promueve una paulatina participacin cvica social, orientada al pleno ejercicio de ciudadana y gobernabilidad, donde se generen propuestas de cambios y mejoramientos endgenos, ampliamente concertados (EGD), que conduzcan a resultados especficos interdependientes que, en conjunto, aseguren el mejoramiento equitativo y continuo de la calidad de vida. Si consideramos todo el Proceso PLP analizado anteriormente, bajo una estructura estndar general de proceso, su carcter continuo, cclico y pro-

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gresivo puede ser mejor visualizado. En un proceso tenemos como base tres elementos caractersticos: Insumos, Transformacin y Productos. Es decir, ingredientes iniciales que luego son procesados y generan los productos finales esperados. Los productos esperados dependern directamente de los ingredientes (insumos) que utilicemos, su calidad, cantidad y an el tiempo en que sean incorporados, previo a su procesamiento. El procesamiento (transformacin) de los insumos depende de que sea realizado, tanto con los cuidados y tcnicas planificadas, as como con la experiencia que se va construyendo en el camino. Los productos finales esperados del proceso, que constituyen evidencia (indicador) de la calidad de resultados obtenidos, por tanto, estn directamente relacionados con la calidad de acciones del nivel de preparacin de insumos, las del procesamiento y, constituyen el producto de un ciclo de este proceso continuo, que va siendo mejorado en cada ciclo de aplicacin, a travs del seguimiento, evaluacin y actualizacin. Analicemos ahora como se asimila esta estructura para el caso del Proceso PLP. Los insumos o ingredientes estn constituidos por varios elementos: entre los ms importantes tenemos los actores con sus actitudes, tipo de relaciones, predisposiciones, pensamientos y voluntades que configuran ambientes de interrelacin especficos, con diversos niveles de influencia e

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intereses, es decir entornos propicios o adversos al inicio de un Proceso PLP43. Tambin constituye un insumo fundamental el conjunto de informacin local existente (estadstica, documental y cartogrfica), verificando aquella que presente adecuadas condiciones de calidad y veracidad44, para la definicin de aquello que consideramos clave o crtico y sus aspectos relacionados, como sustento para configurar una problemtica integral y prioridades de la realidad local. Los sistemas de comunicacin existentes, tanto de los medios pblicos como interinstitucionales e interpersonales, juegan un papel fundamental, como insumos del esquema de proceso y marcan la diferencia en la calidad del entorno y la posibilidad de construir consensos. Insumos menos tangibles, que requieren especial atencin, son las caractersticas especficas de los actores involucrados, para prever iguales oportunidades de acceso y participacin en el Proceso PLP. As por ejemplo,

43 El Proceso PLP, en su inicio prev la elaboracin de un Plan de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC. Sin embargo, al ser un proceso cclico, continuo y progresivo, los prximos ciclos del proceso se refieren a la consolidacin de sustentos, procesamiento y resultados esperados, o el afinamiento de aspectos concretos relacionados con la actualizacin, evaluacin y seguimiento del PDEC como instrumento de gestin permanente y base del mandato social en construccin (EGD). 44 La calidad de la informacin bsicamente depende de las fuentes identificadas, la forma en que ha sido recopilada, procesada e interpretada, su forma de representacin para que pueda ser comparable con la informacin nacional e internacional estandarizada, y los procedimientos previstos de actualizacin. La informacin es oficial cuando est avalizada y reconocida por el ente nacional encargado de producir este tipo de informacin. En general la informacin considerada es la secundaria disponible y la valiosa informacin cualitativa a ser obtenida directamente de la interaccin con los propios actores.

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deben tomarse en cuenta las diferencias interculturales (cosmovisin, idioma, costumbres y otros), de conocimiento, educacin formal, manifestaciones de personalidad, actitudes, habilidades y destrezas, condiciones socio econmicas que poseen los diversos actores y que influirn directamente en la calidad de sustentacin, apropiacin y planteamientos concertados previstos en el proceso. Es importante diferenciar adems los niveles y momentos de participacin requeridos, para estructurar un esquema de toma de decisiones apropiado, que tome en cuenta la representatividad, legitimidad, rendicin de cuentas sobre acuerdos y compromisos, en el marco del respeto a la institucionalidad nacional. En general se requieren instrumentos y estrategias idneas para enfrentar estas realidades, con apertura a los ajustes que sean necesarios, segn se presenten las situaciones, sin afectar la estructuracin y propsitos establecidos en el proceso. Entre algunas de las acciones aplicadas tenemos el trabajo con grupos por zonas territoriales homogneas45 (cuyos resultados son articulados posteriormente); mecanismos para integrar la participacin de personas analfabetas o que no hablan el idioma castellano; formar facilitadores de la propia lengua de los grupos locales; instrumentos grficos alternativos, que permitan una sistematizacin general estndar; talleres separados para integrar criterios de grupos antagnicos; promover y controlar que la participacin sea equitativa evitando predominios de unos y exclusin de otros.
45 La zonificacin territorial homognea es una tcnica empleada para realizar un anlisis y propuestas ms apropiadas y especficas, sobre una base de definicin de variables de homogeneidad previamente establecidas. Informacin ms detallada al respecto se encuentra en el mdulo de elaboracin del PDEC de la documentacin institucional de AME.

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El procesamiento o transformacin previsto en el proceso PLP constituye el trabajo participativo de anlisis, configuracin del diagnstico integral, sus elementos clave y la definicin de planteamientos de propuestas, alternativas y la definicin consensuada o concertada46 de una Visin Compartida que articule todos los planteamientos temticos o sectoriales (EGD). Es decir, incluye todo el proceso de concertacin a travs de las mesas, talleres, asambleas, reuniones, foros y otros que hayan sido diseados para el efecto. En esta importante etapa del proceso (transformacin) se consolidan las condiciones previas, los insumos incorporados, su anlisis, interpretacin y planteamientos de propuesta, es decir, el procesamiento general. La calidad de resultados o productos esperados radica en la calidad de insumos y el procesamiento respectivo, por lo que se requiere de una efectiva facilitacin, el concurso de especialistas y actores clave, libres de sesgos particulares, para orientar y establecer escenarios viables de futuro, una visin compartida ampliamente socializada, prctica y con identidad propia, para el diseo de los roles de cambio o mejoramiento a futuro, que configuren una idnea Estrategia Global de Desarrollo (EGD). Los productos o resultados estn constituidos por las diferentes acciones e inversiones locales ejecutadas conjuntamente (gestin pblica y privada),
46 El consenso generalmente es visto como un acuerdo general unnime. La concertacin habla de un acuerdo producto de la reflexin y el establecimiento de los aspectos de beneficio de las mayoras (bien comn), que implica ceder aspiraciones o intereses particulares. Los dos trminos son usados aqu con este ltimo sentido.

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en base de la EGD (mandato social), sustentada en lneas estratgicas, objetivos y polticas pblicas, programas, proyectos, estrategias operativas y metas especficas. La calidad de estos resultados se podr observar y medir en las evidencias concretas de mejoramiento equitativo de la calidad de vida, la evaluacin de efectividad de los planteamientos para la consecucin de las metas locales establecidas y sus resultados derivados. Es importante por tanto, evidenciar el nivel de efectos e impactos, directos e indirectos, relacionados con los indicadores de nivel nacional, a travs de la determinacin del grado de contribucin territorial de los resultados locales, a las metas nacionales, la poblacin beneficiaria (objetivo) y de referencia. La consolidacin de la informacin de los resultados obtenidos permite adems establecer la contribucin nacional a los propsitos de nivel global, como los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM, entre otros. La sostenibilidad, como hemos visto anteriormente, se mantendr presente en la medida en que los programas, proyectos y acciones respondan efectivamente, a la solucin integral y articulada de la problemtica local (segn las previsiones de la EGD), por lo que debe ser continuamente monitoreada para asegurar que todo mantenga el rumbo planificado. Por tanto, la sostenibilidad es un producto variable que nos sealar si perduran o no las acciones e inversiones emprendidas, verificando adicionalmente que cumplan con el objetivo planteado.

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Otro producto del Proceso PLP es la gobernabilidad democrtica, que debe ser entendida ms que como un producto directo, en s mismo, como la generacin de un entorno ideal, cuyas caractersticas dependern de las concreciones prcticas de las etapas previas del proceso. Es por tanto, un producto vulnerable y en constante construccin, que sufrir altos y bajos, dependiendo de la calidad de los insumos, la transformacin efectuada y los productos obtenidos (resultados, efectos e impactos de la EGD) para el mejoramiento de la calidad de vida. En el siguiente grfico podemos observar el esquema o estructura de proceso cclico analizado aqu, con la definicin de insumos, transformacin y productos para el proceso PLP.

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Cmo se Elabora el Plan de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC?

Se ha previsto una publicacin especfica, como continuacin del presente mdulo, para tratar a profundidad el tema de la elaboracin del PDEC. All se detallan de manera didctica, metodologas validadas, casos reales y ejemplos prcticos para la aplicacin operativa de los conceptos y filosofa descritos en la presente gua. La serie de publicaciones incluye adems otros mdulos: guas para la actualizacin, implementacin estratgica y operativa del PDEC; gua para la formulacin, gestin y ejecucin de proyectos de desarrollo. La elaboracin del PDEC contempla aspectos clave de sustento (previstos en la EGD), que son muy tiles para implantar un proceso PLP y obtener lecciones y experiencias propias. De este modo, mientras va consolidndose el proceso, sus momentos y componentes, es posible realizar la actualizacin continua del PDEC, concentrndose en sus sustentos clave. Es fundamental, por tanto, iniciar con todas las previsiones de elaboracin del
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PDEC e implantacin general del proceso PLP, aunque se decida tratar uno o pocos temas crticos consensuados. Es decir, con un enfoque integral que establezca la informacin e interrelaciones con las otras dimensiones del desarrollo. De este modo, para iniciar la elaboracin del PDEC es necesario conformar un equipo facilitador idneo para realizar un detallado anlisis previo de viabilidad del contexto local y la definicin de una estrategia idnea de accin, que incluya los aspectos clave a enfrentar (asistencia tcnica, facilitacin propia, alianza estratgica, otros). La elaboracin del PDEC contempla tres fases: 1. Preparacin previa e informacin local 2. Diagnstico participativo 3. Propuesta La fase 1, Preparacin previa e informacin local, prev los siguientes productos y resultados: 1. Convenio, presupuesto y cronograma operativo (convenio de ser el caso). 2. Mapeo de actores. 3. Estrategia de sensibilizacin, comunicacin. 4. Sntesis de informacin cantonal (4 dimensiones).

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5. Anlisis de hitos histricos, tendencias, planteamientos. 6. Anlisis de dinmicas cantonales y potencialidades, zonificacin territorial por variables de homogeneidad, funciones y roles de sustento para la visin (EGD) para la micro regin, cantn (parroquias rurales) y cabeceras urbanas. 7. Asamblea Cantonal de inicio (acuerdos y compromisos gobierno municipal y sociedad civil). La fase 2, Diagnstico participativo, prev los siguientes productos y resultados: 1. Capacitacin y formacin de facilitadores locales en elaboracin y gestin del Plan de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC (esquema continuo). 2. Diagnstico intersectorial (en las 4 dimensiones del desarrollo, con desagregacin por zona, cabeceras urbanas, parroquias rurales): Social - Cultural, Econmico - Productivo, Territorial - Ambiental y Riesgos, y, Poltico - Institucional. 3. Articulacin e interpretacin tcnica del diagnstico, anlisis integrado de competitividad y ajustes concertados para definicin de la Visin Estratgica Compartida de futuro. 4. Asamblea Cantonal o taller ampliado con actores clave: validacin final de la Visin Estratgica Compartida, declaracin como EGD.

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La fase 3, Propuesta, prev los siguientes productos y resultados: 1. Estrategia Global de Desarrollo, EGD, estructura del PDEC, lneas estratgicas, programas y proyectos movilizadores. 2. Programacin estratgica: viabilidad de ideas de proyectos por lneas estratgicas para la micro regin, cantn (zonas y parroquias rurales), y cabeceras urbanas. Programa de acciones inmediatas por proyecto clave, Banco Cantonal de Proyectos. 3. Preparacin y gestin de proyectos estratgicos, movilizadores (alta viabilidad), marco lgico, otros. 4. Propuesta articulada de los Programas de Desarrollo Social y Desarrollo Econmico (proyectos clave). 5. Propuesta articulada del Programa de Ordenamiento Territorial cantonal y urbano (proyectos clave). 6. Propuesta articulada del Programa de Gestin Ambiental y del Riesgo (proyectos clave). 7. Propuesta articulada del Programa de Fortalecimiento Institucional, PFI, estructura por procesos y resultados (proyectos clave). 8. Programa de informacin - comunicacin social (integracin y accesibilidad inicial). 9. Propuesta de Instrumentacin Jurdica. 10. Programa Operativo Cantonal (POC), Plan de inversiones plurianual, presupuesto de ingresos y gastos, por micro regin, cantn (zonas y parroquias rurales), cabeceras urbanas. 11. Asamblea Cantonal, Acta de acuerdos, compromisos y aprobacin

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social del PDEC (devolucin social del proceso), revisin o aprobacin, en primera, de la Ordenanza Municipal para su puesta en vigencia y publicacin en Registro Oficial (RO). 12. Preedicin sntesis integrada del PDEC, segn ndice y formatos institucionales consensuados, publicacin, difusin y promocin. En cada una de las fases y construccin de los productos de elaboracin, se prev una sistematizacin continua, desde el inicio, para documentar los resultados y lecciones, as como para generar los respaldos necesarios para la gestin, seguimiento, evaluacin y difusin del PDEC. Al terminar la elaboracin del PDEC, en la misma asamblea cantonal de devolucin social, debe preverse la aprobacin concertada del esquema de organizacin, con los actores responsables de la ejecucin de las acciones e inversiones de gestin e implementacin del PDEC. Es conveniente conformar una red de organizaciones locales clave (mesa interinstitucional) para la asesora y acompaamiento continuos para este propsito,

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Conclusiones y Perspectivas

bajo una ordenanza y reglamento especficos. El Plan de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC, concebido bajo los principios, conceptos y filosofa del Proceso PLP, constituye un instrumento de gestin estratgica y operativa permanente para el gobierno municipal, no es un fin en s mismo. Su uso y aplicacin jurdicamente establecidos, deben estar fundamentados en el slido respaldo, compromiso y apropiacin de todos los actores involucrados, para la ejecucin de las acciones e inversiones, financiamiento y recursos (pblicos y privados) comprometidos para el corto, mediano y largo plazo. El uso regular, transparente y continuo del PDEC, as como su actualizacin peridica, generan cambios de actitud hacia la prctica de ciudadana, la solidaridad, la equidad social (intercultural, territorial, generacional y de gnero) y la competitividad, para implantar un sistema de planificacin concertado, que rescate las propias capacidades e identidad endgena local,
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para el efectivo mejoramiento de la calidad de vida, con una definicin idnea de planteamientos geopolticos compartidos (EGD), esquemas operativos, poltico administrativos y territoriales, ante las demandas de desarrollo local, gobernabilidad democrtica y globalizacin. El Proceso PLP facilita la implantacin de polticas de descentralizacin administrativa, fiscal y poltica en el nivel local, basada en la transferencia de competencias hacia un nivel de gobierno con capacidades fortalecidas, en el marco de un esquema de educacin para el desarrollo y la profesionalizacin del servidor pblico, con estrategias consensuadas, un tejido social propositivo, proactivo y una poblacin solidaria, alineados corporativamente en la gestin local. La prctica del concepto de planificacin - accin, en el marco de una EGD con caractersticas de mandato social para el largo plazo, permite que las diversas acciones planificadas se conviertan en acciones ejecutadas. De esta manera se mantiene activo el ejercicio de participacin cvica social y promueve el control del cumplimiento de corresponsabilidades para la implementacin del PDEC (EGD). Las decisiones peridicas concertadas, sobre las prioridades de inversin y su viabilidad, aseguran un control de cumplimiento, evitando generar falsas expectativas en la poblacin y canalizando la ejecucin de varias acciones inmediatas de
47 El Proyecto AME-UNV, Voluntariado en los Procesos PLP-PDEC, describe detalladamente la forma en que se ha articulado la gestin de la EGD a las iniciativas ciudadanas voluntarias, fortaleciendo cuadros locales y un banco de voluntarios acreditados, para la sustentacin del tejido social, la formacin de capital y talento humano local, y la consolidacin del ejercicio de ciudadana y gobernabilidad democrtica previstas en el Proceso PLP. Para mayor informacin revisar la publicacin institucional respectiva.

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nivel barrial o comunitario47 , con un efecto demostrativo y multiplicador, basado en la contribucin cvica voluntaria de la poblacin local (ciudadana). El enfoque integral (EGD) de la propuesta de desarrollo local permite integrar a todos los actores pblicos y privados, generando apropiacin en los actores sobre los planteamientos del PDEC as como pertenencia y compromisos sobre las acciones e inversiones. Estas son bases slidas para establecer polticas pblicas de desarrollo, la autoreflexin y autoconciencia sobre las realidades existentes, posicionamientos endgenos, estratgicos y geopolticos, para el manejo adecuado de las incertidumbres y toma de decisiones. La municipalidad, en el ejercicio de su rol principal de gobierno, en el nivel cantonal, tiene la competencia para liderar este proceso concertado de planificacin y gestin del desarrollo (PDEC EGD), as como para establecer polticas pblicas integrales, en coherencia con las polticas sectoriales nacionales48. Es necesario, por tanto, una idnea e innovadora estrategia de fortalecimiento institucional, para el cumplimiento efectivo y eficaz de objetivos, la ejecucin de programas, proyectos y metas especficas, en un entorno coordinado de cogestin y corresponsabilidades administrativas. Esto permite estructurar el sistema nacional de planificacin para la gestin
48 En el nivel nacional se requiere de una Estrategia Nacional de Desarrollo, con las caractersticas sealadas para la EGD local, que integre y oriente todos los objetivos, acciones e inversiones sectoriales y subnacionales, estableciendo polticas pblicas integradas, que articulen tanto las especificidades locales de los planteamientos, as como canalicen con visin de pas, la slida y continua construccin del desarrollo nacional.

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de un proceso de mejoramiento de la calidad de vida, de largo plazo, a travs de Planes de Desarrollo Estratgico articulados y Estrategias Globales de Desarrollo en cada nivel de gobierno49. De esta manera, las metas e indicadores crticos especficos pueden ser consolidados y monitoreados adecuadamente, para determinar la efectividad de las estrategias articuladas de desarrollo y los diferentes esfuerzos para mejorar la problemtica enfrentada. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, por ejemplo, constituyen una estrategia mundial para articular esfuerzos y propuestas. Las perspectivas para el Proceso PLP y sus instrumentos de gestin e implementacin, el PDEC y EGD, presentan mltiples oportunidades de mejoramiento e innovacin continuas, cuya aplicacin depende del grado de compromiso existente, avances y calidad de resultados, en cada contexto local. El PDEC y EGD constituyen la planificacin integral de largo plazo, que orienta las acciones e inversiones sectoriales, en todas las dimensiones del desarrollo. Entre las innovaciones que se vienen trabajando y perfeccionando podemos citar: la gestin organizacional por procesos y resultados; la aplicacin del tablero gerencial integral de comando; el voluntariado local
49 El Plan de Desarrollo Estratgico Cantonal, PDEC, en el marco de la estructura del Estado, integra y articula los planes de desarrollo de las parroquias rurales, as como constituye insumo y base para el plan de desarrollo provincial y nacional.

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acreditado; sistemas gerenciales para la gestin de servicios, informacin, recursos externos e internacionales (SIG-AME, SIOC, IFED); veeduras, fiscalizacin y control social; transparencia y gobierno electrnico; alianzas estratgicas pblico privadas; consolidacin de presupuestos cantonales concertados (pblicos y privados) y calidad del gasto; sistemas de seguimiento y evaluacin; gestin social, derechos, formacin de ciudadana y liderazgos; competitividad territorial, cadenas de valor y clusters socio econmicos; descentralizacin y nuevas competencias; planificacin territorial ambiental y riesgo; planes de manejo; entre otros.

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IV
Glosario
DESARROLLO LOCAL El desarrollo se refiere al mejoramiento continuo y equitativo de la calidad de vida. Lo local comprende un territorio cuya delimitacin est definida, tanto por las relaciones y dinmicas socio-econmicas, polticas, identidad y origen de sus habitantes en una determinada rea territorial, como por las caractersticas geogrficas, ambientales y la cotidianeidad que ha establecido su poblacin asentada, generando un entorno cercano y reconocido. El desarrollo local constituye, por tanto, un proceso continuo y de largo plazo, que permite alcanzar el mejoramiento integral del ser humano, bajo un enfoque de desarrollo humano sostenible (DHS) que comprende todas sus dimensiones (social cultural, econmica, territorial, ambiental y poltica institucional). Involucra la construccin de estrategias globales de desarrollo, geopolticas, competitivas y con una identidad endgena sostenible, diseadas con una amplia participacin social (pblica y privada).
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PARTICIPACIN SOCIAL Constituye un amplio nivel de interaccin ciudadana, con base en la informacin y comunicacin, que se desarrolla en el marco de la prctica de valores, una contribucin cvica y principios de representatividad, legitimidad y rendicin de cuentas, para la toma de decisiones en la gestin del desarrollo local. La participacin social puede tener varios niveles, segn los tratadistas, desde la simple opinin o reaccin individual de un ciudadano/a, a las consultas ciudadanas especficas y hasta llegar a su ms alto nivel, que es el que impulsa el Proceso de Planificacin Local Participativa, PLP, es decir, la formacin de pensamiento ciudadano estratgico solidario (masa crtica local), con acceso institucionalizado a la toma de decisiones relacionadas con la gestin del desarrollo local. La participacin social debe comprenderse, por tanto, en el entorno integral de la gestin pblica y privada, como la construccin sostenible de ciudadana, el ejercicio de deberes y derechos, para asumir corresponsabilidades, bajo un enfoque de cogestin del desarrollo local integral sostenible. TEJIDO SOCIAL Es el conjunto interrelacionado, constituido por la diversidad de organizaciones, actores y redes de actores y organizaciones locales, que se desenvuelven y relacionan en un territorio especfico. El tejido social tiene caractersticas propias, intereses, funciones, capacidades, influencia y tipos de

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relacin que generan un entorno o ambiente propio de cada jurisdiccin territorial. Es necesario comprender profundamente estas caractersticas particulares de cualquier tejido social, para la formulacin apropiada de estrategias y planteamientos de mejoramiento, cambio o consolidacin del desarrollo local. SOCIEDAD CIVIL El trmino se refiere a todos los habitantes y organizaciones asentadas en un territorio especfico. Lo civil, aunque puede establecer una diferencia con lo militar, en el contexto de la presente gua, debe entenderse tambin incluido. En este sentido, no slo hablamos de la sociedad civil organizada sino de toda la poblacin, el ser humano, como sujeto del desarrollo. De este modo, tambin se incluye en la sociedad civil a las minoras y grupos no organizados, que son parte de todos los habitantes en general. REPRESENTATIVIDAD Es un concepto utilizado en todo proceso participativo y sirve para determinar el grado de representacin obtenido por el nmero y tipo de participantes presentes en asambleas, talleres, foros o reuniones, donde se busca generar consensos, amplios acuerdos concertados y la toma de decisiones. La representatividad se establece en base de un mapeo detallado de todos los actores de una jurisdiccin territorial especfica, con sus caractersticas bsicas, a fin de definir el nivel de representatividad necesario

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para los propsitos establecidos, que guarda directa relacin con la legitimidad de la toma de decisiones. Es decir, la representatividad se define por el nmero y tipo de actores que participan, en relacin con el total de actores involucrados, establecidos en el mapeo integral previo. Incluye adems la verificacin de la calidad de los participantes, como portavoces calificados territoriales, de las organizaciones y grupos especficos. El grado de representatividad puede ser medido como un porcentaje, siendo el mximo grado el 100%. LEGITIMIDAD Constituye la calidad de las decisiones o acuerdos establecidos, en funcin de la representatividad obtenida en cualquier evento participativo, as como del respeto a los marcos jurdicos y procedimientos normativos, a los que estn sujetos los procesos participativos y actores involucrados. Puede aplicarse para establecer la legitimidad de las actuaciones internas organizacionales, interinstitucionales o en los casos de decisiones generales tomadas entre el gobierno cantonal y su sociedad civil, para la gestin del desarrollo. RENDICIN DE CUENTAS Es el mecanismo establecido en el marco jurdico nacional para transparentar las actuaciones y decisiones de las autoridades en la gestin pblica, incluyendo cuentas econmicas, resultados y corresponsabilidades.

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Prev procedimientos de aplicacin y sancin correspondientes, incluyendo la revocatoria de mandato. La rendicin de cuentas tiene relacin directa con el control social y veeduras ciudadanas. El control social comprende un campo ms amplio, que incluye a todos los actores donde la sociedad civil, en forma sistemtica, objetiva, voluntaria y tica, ejerce vigilancia, control y plantea actuaciones ante toda la gestin local. Las veeduras ciudadanas constituyen aspectos especficos del control social. En este sentido, la rendicin de cuentas, en la presente gua, debe entenderse en el marco del campo del control social, ejercido a travs de instituciones idoneas amparadas en el marco jurdico vigente. ABREVIACIONES AME CCDC DHS EGD GTZ LORM NBI ODM OG Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas Comit Cvico de Desarrollo Cantonal Desarrollo Humano Sostenible Estrategia Global de Desarrollo Cooperacin Alemana Ley Orgnica de Rgimen Municipal Necesidades Bsicas Insatisfechas Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizaciones Gubernamentales

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ONG PDEC PFI PLP POA POC SNV STPD UNFPA UNV

Organizaciones No Gubernamentales Plan de Desarrollo Estratgico Cantonal Programa de Fortalecimiento Institucional Planificacin Local Participativa Programa Operativo Anual Programa Operativo Cantonal Cooperacin Holandesa Secretara Tcnica de Planificacin y Desarrollo Fondo de Poblacin de Naciones Unidas Voluntarios de Naciones Unidas

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