I CONGRESO INTERNACIONAL EDUCACIN, LENGUAJE Y SOCIEDAD

Polticas educativas en las ltimas dcadas Ponencia :

PARADOJAS DE LAS POLTICAS EDUCATIVAS: EXTENSIN DE LA ESCOLARIDAD Y EXCLUSIN EDUCATIVA. EL CASO DE LA EDUCACIN BSICA DE ADULTOS Mara Eugenia Cabrera 1 Universidad Nacional de Lujn
Mecabrera@coopenetlujan.com.ar

El objetivo de esta ponencia es presentar algunos resultados nuestro trabajo de investigacin2 , especialmente los referidos a la situacin de los servicios de Educacin de Adultos, en el contexto de aplicacin de la Ley Federal de Educacin y de la reforma Educativa en la provincia de BsAs. Si bien seleccionamos el distrito de Lujn para realizar el trabajo de campo, nos interesaba, a partir de esta situacin particular, detectar problemas, generar criterios para el anlisis de esa oferta educativa y aportar conocimiento terico y emprico sobre la modalidad. Nos preocupaba conocer si la nueva estructura establecida por la Reforma en la escuela para nios afectaba las prcticas institucionales y a la poblacin destinataria del servicio en la modalidad de Educacin Bsica de Adultos y en qu sentido lo haca. Al concebir la reforma como tecnologa de gobernacin (Popkewitz) y como parte del proceso de regulacin, nos interesaba precisar de qu manera maestros, alumnos e instituciones educativas resultaban afectados por los discursos y prcticas del poder y develar si se creaban condiciones que contribuyeran a democratizar el sistema educativo o si por el contrario agudizaban la desigualdad existente. Nuestro trabajo de investigacin analiza la organizacin del sistema provincial de educacin de adultos, su legislacin, las prcticas reguladoras ejercidas por la reforma y
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Lic. y Profesora en Ciencias de la Educacin. Magister en Poltica y Gestin de la Educacin. UNLu Jefe de Trabajos prcticos del Seminario de Educacin de Adultos y de Introduccin a la Problemtica Educacional de la Licenciatura en Ciencias de la Educacin de la Universidad Nacional de Lujn. 2 La presente ponencia se elabora a partir de algunos de los problemas detectados en la investigacin correspondiente a la Tesis de Maestra en Poltica y Gestin de la Educacin de la UNLu cuyo ttulo es

las opiniones de los docentes sobre la situacin de la modalidad de educacin bsica de adultos. A los efectos de comprender los problemas a desarrollar, haremos una breve referencia a las caractersticas de la modalidad de Educacin Bsica de Adultos en la provincia de BsAs que desde su origen tuvo un carcter compensatorio. Histricamente atendi a los jvenes y adultos de sectores populares expulsados de la escuela primaria comn o que no haban podido concurrir a ella. Legalmente la edad de ingreso fue siempre de 14 aos cumplidos. En la provincia de BsAs durante 1996 se comienza a aplicar la reforma educativa, siguiendo los lineamientos de la Ley Federal de Educacin nmero 24.195 de 1993, que extiende a diez aos la escolaridad obligatoria al incorporar el octavo y noveno ao y el preescolar como parte de la Educacin General Bsica (EGB). A partir de esta situacin los adolescentes deben permanecer en el nivel hasta los 16 aos. En la modalidad de educacin bsica de adultos la edad de ingreso se eleva en dos aos: el requisito de admisin pasa de los 14 a los 16 aos.

Para la presente ponencia retomaremos nuestras conclusiones referidas a la estructura del sistema provincial de educacin de adultos y a las prcticas reguladoras existentes dentro de las escuelas las cuales nos dan conocimiento de las condiciones que obstaculizan y de las que pueden contribuir a avanzar en un proceso democratizador de la educacin.

1.- En relacin con la estructura de la de educacin bsica de adultos :

La normativa3 de la Rama de Educacin de Adultos posibilita la apertura de Centros (Nucleados, No nucleados, Secciones Fuera de Sede) donde la cantidad de poblacin sin educacin bsica lo justifique, pudiendo funcionar en cualquier local oficial o privado (art.66.68/87) y as facilitar su ubicacin en lugares de concentracin de la demanda. Estos Centros mantienen una direccin o supervisin centralizada. Esta caracterstica organizativa genera una autonoma docente aparente porque los lugares de decisin, se mantienen en las autoridades inmediatas superiores: directores e inspectores. Hablamos por ello de una

Educacin Bsica de Adultos y Reforma Educativa: caractersticas de la oferta y su impacto en la demanda en el distritito de Lujn dirigida por la Prof. Silvia Brusilovsky. 3 Los servicios educacin bsica de adultos en la provincia de BsAs se rigen por la resolucin N 68 de 1987 y contina vigente en la actualidad por lo que su organizacin no se ha modificado por la aplicacin de la reforma educativa en la provincia de BsAs.

descentralizacin jerrquica (Beltrn Llavador ,1995) debido a que existe un ordenamiento territorial descentralizado que no altera la jerarqua del control y por lo tanto del poder. Esta organizacin contiene una contradiccin entre el principio explcito de descentralizacin y flexibilidad para la apertura y cierre de los servicios- y las consecuencias que produce: expulsin de la poblacin destinataria y descualificacin y precarizacin del trabajo de sus docentes la mayora de los cuales son tambin maestros en la EGB infantil. Esta forma de organizacin desplaza sobre los docentes la total responsabilidad por el sostenimiento del servicio y no genera condiciones para el desarrollo de su autonoma y profesionalizacin. Para dar evidencia de esto podemos destacar las siguientes funciones de los maestros de escuelas de educacin bsica de adultos: * Deben realizar el Trabajo de Campo que consiste en buscar sus propios alumnos, cada ao, "reclutar" su propia matrcula, tanto para abrir un Centro como para seguir con el servicio. *Atender, simultneamente a jvenes y a adultos de diferentes niveles y con diversas exigencias si es maestro unitario, situacin bastante frecuente en el distrito. * Deben convertirse en sostenedores de la matricula para evitar el cierre del centro y estn obligados a dar cuenta peridicamente de ella a sus superiores. * Deben ser porteros y asistentes sociales debido a la carencia de personal de apoyo. Existe adems, *Ausencia de provisin, por parte del Estado, de los elementos necesarios para el funcionamiento del servicio que se logran por donaciones. El Estado slo se hace cargo de los sueldos. * Ausencia de ofertas de capacitacin docente especfica. *Falta de provisin de materiales didcticos y de bibliografa para los docentes. * Carencia de infraestructura adecuada . La norma destaca la inestabilidad del centro educativo ya que lo define como unidad educativa cuya estabilidad depende de la fluctuacin de la matrcula. Cabe sealar la ausencia de consideraciones sobre otros aspectos, como las dificultades para el reclutamiento de la demanda potencial, el sostenimiento y la enseanza de la demanda efectiva, las condiciones de trabajo y la necesidad de capacitacin docente, lo cual

evidencia una clara preocupacin por delimitar el alcance de la oferta y de las responsabilidades del Estado en el mantenimiento del servicio. La flexibilizacin y la descentralizacin, si bien pueden entenderse como decisiones polticas orientadas a facilitar la participacin y responder a las demandas ciudadanas, pueden ser utilizadas en sentido no democratizante. Si bien en su origen (1987) la normativa puedo haber expresado una preocupacin por democratizar el sistema ampliando las posibilidades de acceso a la educacin bsica a ms poblacin ,en nuestro estudio observamos sus efectos descualificadores del trabajo docente y su dificultad para garantizar el acceso y permanencia de la poblacin destinataria del servicio. Tanto desde la norma como por la organizacin de las prcticas institucionales, recae en los docentes la tarea de garantizar la existencia de los centros, de realizar mltiples funciones, adems de organizar y desarrollar la enseanza, sin contar con personal de apoyo ni facilidades para el trabajo con otros docentes. Esta situacin nos lleva a identificarlos con trabajadores cuasi cuenta propistas. Esta idea de flexibilidad presente en la normativa adquiere en los hechos carcter semejante a la existente en las polticas neoliberales en el mbito laboral: resulta u mecanismo de seduccin para ocultar las prcticas descualificadoras del trabajo. La flexibilidad es un eufemismo que acta para precarizar el trabajo de los docentes, sobrecargarlo de responsabilidades y evidencia la ausencia del Estado en el mantenimiento del servicio. Parece evidente que la flexibilidad de los servicios de educacin funciona siguiendo la lgica del mercado. La apertura y cierre se condiciona a la existencia de una cierta cantidad de alumnos asistentes demanda efectiva- sin contemplar otros aspectos vinculados con la complejidad del trabajo pedaggico con esta poblacin. La escasa preocupacin por estimular la demanda de educacin parece partir del supuesto de que los individuos con necesidad educativa buscaran satisfacerla matriculndose en las escuelas de adultos y finalizando si as lo evaluaran conveniente- sus estudios en un espacio social, supuestamente sin restricciones. Vinculamos esta escasa preocupacin por los condicionamientos objetivos y subjetivos de la demanda con una concepcin de Estado y de sujeto cercano ideolgicamente al neoliberalismo, la preocupacin del Estado (en el neoliberalismo) debe cambiar desde la preocupacin obsesiva por el estmulo a la demanda ( lo que llevaba aparejado las polticas

de bienestar social) a ocuparse del lado de la oferta (...) Al Estado slo le competen (...) las tareas de desregulacin de la economa (remocin de trabasy obstculos polticos y administrativos al libre funcionamiento del mercado..) (Rodrguez Guerra, 2001:71). Existira una concepcin de las personas como seres libres para elegir lo que ms les conviene sin condicionamientos, idea sostenida por autores con gran influencia en la poltica econmica de la Nueva Derecha. Podemos confrontar estas concepciones con datos sobre la situacin de la asistencia a la modalidad4 que revela la dificultad que tiene el servicio para responder a la demanda potencial de educacin existente en la sociedad. Investigaciones realizadas demostraron que slo asiste a la modalidad de educacin bsica de adultos entre 1 y el 3% de la poblacin sin primaria completa.

2.- En relacin con las formas de regulacin presentes en la cotidianeidad de las escuelas. La accin regulatoria de la reforma se expresa en presiones de las
autoridades sobre los docentes y directivos que trabajan en las instituciones escolares, dando lugar a la exclusin abierta y encubierta de los alumnos. La puesta en marcha de la Reforma dio lugar a la produccin de una demanda efectiva excluida , conformada por esos adolescentes de entre 14 y 15 aos a los que se niega el ingreso a la modalidad de Adultos, que no vuelven a la EGB y deben esperar a cumplir los 16 aos para ser admitidos en las escuelas de Adultos y as obtener su certificado de escolaridad obligatoria. Estos jvenes dejan la EGB con el sptimo grado completo pero sin certificacin y en estas condiciones quedan fuera del sistema, paradjicamente en el marco de una Reforma que extiende a 10 aos la obligatoriedad para todos. Estas decisiones involucran especficamente a la modalidad de adultos y nos remiten a la forma en que la Reforma genera definiciones de incluidos y excluidos (Popkewitz 1996): Los "incluidos", en la nueva definicin que hace la Reforma, son los que continan en el sistema en la modalidad de EGB comn, aunque en situaciones diversas en lo que respecta
Se estima que actualmente hay un 75% de jefes de familia que no tiene el nivel educativo requerido para conservar los trabajos, es decir nivel medio completo. En nmeros absolutos sera una demanda potencial de educacin de adultos de alrededor de 9 millones de personas. Sirvent y Llosa, 1998 hablan del riesgo educativo para referirse a la situacin de esta poblacin que no logra un nivel educativo que se considera indispensable para participar en la sociedad actual.
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a los aprendizajes efectivamente realizados. El sistema, en estos casos, mantiene en una situacin de igualdad formal o aparente a todos los que estn dentro de las escuelas, ocultando las dificultades y diferencias existentes entre las escuelas y los sujetos. Los maestros coincidan en reconocer que las nuevas formas de evaluacin, compensaciones sucesivas, las promociones cuasi automticas, permitan retener a los nios en la escuela aunque a costa de resignar los aprendizajes acadmicos esperados para ese ciclo escolar. Aquellos que se separan/desvan de lo que el Estado, la institucin escolar EGB y los docentes consideran el desarrollo "normal" de la escolaridad y dejan la escuela antes de lo previsto por el sistema, resultan excludos y quedan afuera de los servicios educativos del sistema hasta que tengan ms de 16 aos y puedan formalmente ingresar a los servicios de educacin de adultos. En este contexto de reforma, el aumento de la edad para ingresar a la modalidad de adultos implica la persistencia en la educacin bsica de adultos, de formas de adaptacin flexible a los requerimientos del sistema educativo, confirmando su identidad de depositaria de los problemas que el resto del sistema no resuelve. La descripcin realizada respecto de la situacin de la demanda nos lleva a reconocer que todos los casos constituyen formas de exclusin: una encubierta, en los casos de los que continan escolarizndose en la EGB pero con un currculum devaluado y la abierta o explcita en la situacin de los que desertan e intentan terminar en la modalidad de adultos y se convierten en demanda efectiva excluda. Los adolescentes implicados en esta situacin -tanto los que se quedan como los que se van- en su mayora provenientes de los sectores subalternos, se convierten en doblemente excludos : excluidos social y econmicamente por la desigual distribucin de la riqueza caracterstica de la sociedad actual, excluidos encubierta o implcitamente por el sistema educativo recibiendo un currculum devaluado fruto de las estrategias vigentes en la cotidianeidad escolar o excluidas abiertamente del sistema educativo si se van de la EGB, ya que hasta los 16 aos no pueden ingresar a la modalidad de adultos. La situacin de estos jvenes desertores de la EGB comn y excluidos del sistema, temporal o definitivamente, puede resultar ms estigmatizante que en el pasado, ya que el sistema les dio su chance (Bourdieu, 1999) la oportunidad de escolarizarse pero al no haber concludo el nivel- no fueron capaces de aprovecharla. De esta manera, el

estigma social que responsabiliza individualmente del fracaso, es an ms difcil de enfrentar. Cabe sealar que la exclusin de los adolescentes, si bien generalizada, tiene excepciones por la resistencia de algunos docentes que utilizan estrategias para eludir la aplicacin de la normativa, priorizando sus principios ticos y profesionales. Estas prcticas ponen en evidencia formas diversas de resistir una reforma impuesta verticalmente, que excluy a los docentes como participantes portadores de saberes necesarios para una efectiva modificacin del sistema educativo. Las formas oficiales de evaluacin -las promociones cuasi automticas, las mltiples instancias de compensacin de los alumnos- y la presencia de presiones, de directivas orales para reducir el nmero de alumnos desaprobados, permiten aumentar los ndices de retencin del sistema y dejar encubiertas las situaciones de fracaso de la reforma. Estas son estrategias que responden, a nuestro entender, a un inters implcito del gobierno de demostrar el xito de la llamada transformacin educativa como forma de legitimacin de sus decisiones polticas ms amplias, as como de regular las conductas deseables de los sujetos. En este proceso se eluden aquellos datos de la realidad que no se condicen con los postulados establecidos por la reforma y constituyen estrategias a travs de las cuales se est forzando la adecuacin de la realidad al escenario definido como deseable desde la poltica gubernamental. Las autoridades intentaran de esta manera, adecuar la realidad rebelde, por cierto - a sus propsitos, ignorando aquellos datos de la misma que no responden a los objetivos declarados por la reforma educativa. Esta accin regulatoria expresada en las prcticas instituidas por la Reforma, que reducen la autonoma ideolgica y tcnica de los docentes, se contraponen a los discursos oficiales que declaran la necesidad de formar docentes crticos y profesionales autnomo ya que esas presiones los inhiben en la capacidad de actuar conforme a su saber especfico y a sus criterios valorativo. Este proceso evidencia el avance en la proletarizacin tcnica e ideolgica: la aplicacin de normativas no compartidas evidencia que se encuentra vulnerado el espacio de reflexin crtica sobre los fines y propsitos sociales del trabajo docente.

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La retrica de los documentos oficiales apela al profesionalismo de los docentes, destaca la necesidad de su mayor responsabilidad y autonoma y dice promover valores que aseguren creatividad, flexibilidad y razonamiento crtico. Se afirma que son los agentes centrales para lograr el cambio educativo y el social, siendo la capacitacin orientada poltica y tcnicamente5, un aspecto central de la transformacin educativa. Sin embargo las prcticas instituidas en la reforma actan limitando los espacios de autonoma real de los docentes subordinndolos a los requerimientos de la reforma. Cabe sealar que los maestros entrevistados trabajan en la EGB comn en el marco de la aplicacin de la reforma educativa, donde se los responsabiliza del fracaso escolar si mantienen sus criterios de exigencia acadmica de sus alumnos. En la modalidad de adultos, a estos docentes se les exige aplicar normativas que los transforman en expulsores de poblacin que solicita el ingreso a la modalidad, si es menor de 16 aos. Esta situacin los compromete ticamente y los responsabiliza de la tarea de negar el acceso a la educacin a estas personas. Esta situacin genera sentimientos de culpa y desazn en algunos docentes. Resulta necesario destacar que en el contexto de enseanza, hacer o no lo correcto es ms que una simple cuestin de opcin moral personal (..) supone (considerar en qu medida) este contexto facilita o restringe el ejercicio de esta opcin (Hargreaves, 1999:169). Este aspecto nos lleva a considerar las condiciones de trabajo de los docentes, las presiones que reciben, el disciplinamiento provocado por la posibilidad de recibir sanciones o quedar sin trabajo, sus representaciones en torno de la aplicacin de las normativas indicadas por la autoridad, y los obstculos para el desarrollo de la capacidad de reflexionar sobre los fines de su trabajo. La estructura organizativa de la educacin bsica de adultos, caracterizada por el aislamiento, la dificultad de intercambiar pareceres y criterios de resolucin de los conflictos suscitados, sumado a la amplitud y poca precisin del rol docente, la carencia de saberes especficos reconocidos y de criterios de logros compartidos por los docentes de la especialidad, limita, su capacidad de resistencia colectiva y colabora con la sensacin de culpabilidad de los docentes.

En la resolucin N 3709 de julio de 1996 se afirma que la capacitacin es un aspecto esencial en el desarrollo de la transformacin educativa...por lo tanto es un recurso que necesita ser orientado poltica y tcnicamente segn un conjunto de prioridades y criterios.

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El desplazamiento de la responsabilidad a los docentes descualifica su trabajo y hace que la poltica se convierta en invisible (Torres Santom:70) para el resto de la sociedad ya que dificulta la identificacin de quines son los principales responsables de las decisiones que afectan negativamente a nios y adolescentes de sectores populares. De este modo el proceso genera condiciones para que el docente se convierta en instrumento constructor de evidencias de logro de la llamada Transformacin educativa. La situacin de la oferta de educacin de adultos debe inscribirse en el marco ms general de las polticas sociales recientes. Creemos que la escasa preocupacin por las condiciones en que deben aprender los jvenes y adultos y por las condiciones de trabajo de sus docentes, son parte del descuido de la educacin escolar de los sectores populares. Las polticas pblicas para estos sectores se caracterizaron por financiar proyectos de educacin no formal focalizados a poblaciones pobres, destinados a capacitar para el empleo, precario en la mayora de los casos y la formacin de animadores con saberes pragmticos que priorizan la participacin social local en desmedro de la participacin poltica que exceda el contexto inmediato de los sujetos (Brusilovsky,1996,1999, 2000). No constituy una prioridad del Estado el diseo de polticas pblicas que permitan aumentar la matriculacin y la retencin en los servicios educativos para jvenes y adultos que fueron expulsados del sistema o que no pudieron acceder a l, ni la discusin sobre las problemticas de la calidad de la educacin impartida por esta modalidad. De esta manera, el derecho universal por la educacin pblica qued relegado. Esta situacin se da en el marco de la aplicacin de la Reforma Educativa en la provincia de Buenos Aires, que decreta la extensin de la obligatoriedad escolar como uno de sus logros centrales. El objetivo de prolongacin de la escolaridad establecido en las resoluciones oficiales de la provincia objetivo poltico y social legtimo se aplica en el marco de polticas neoliberales que provocan aumento del desempleo y la pobreza existentes, agudizan las desigualdades sociales y la exclusin social de amplios sectores de la poblacin. Al no existir polticas gubernamentales estructurales destinadas a revertir la desigual distribucin de la riqueza existente, una de cuyas consecuencias es la segmentacin educativa, la llamada "transformacin educativa" establece un discurso que asigna a la

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escuela y a la educacin la responsabilidad de solucionar problemas que tienen su origen en la estructura social. Frente a los obstculos suscitados para cumplir con los objetivos de la reforma, las autoridades del sistema educativo proponen, soluciones pragmticas para solucionarlos: si efectivamente no todos pueden terminar el noveno ao hay que modificar las exigencias dentro de la escuela y actuar sobre los docentes y directivos. Parafraseando a Boltvinik (en Ezcurra 1998 :110) decimos que se realiza una "definicin poltica" del xito de la Reforma -en trminos de promovidos y desaprobados- ya que "los nmeros se iran ajustando (hacia abajo) hasta que se obtiene una magnitud que parece razonable y polticamente aceptable". El objetivo sera as obtener resultados polticamente correctos y quedaran ocultadas evidencias que se oponen a lo establecido como deseable por la poltica oficial. De este modo la desercin escolar, las dificultades para aprender, la baja calidad en los aprendizajes, los docentes sin la formacin requerida, la demanda efectiva excluida, entre otros problemas se ignoran como datos de la realidad, y quedan omitidos como informacin que permita revisar las fallas, los desaciertos y los fracasos de la Reforma. Estaramos en presencia de una "racionalidad dogmtica" (Ezcurra,1998) caracterstica del pensamiento neoliberal que evita ver las consecuencias sociales de sus polticas , manteniendo su tesis ms all de las consecuencias que genera y evitando toda posibilidad de impugnarla por los datos empricos. Resulta importante destacar que los docentes entrevistados, unnimemente siguen reclamando al Estado el cumplimiento de su responsabilidad central en el mantenimiento de los servicios educativos evidenciando as, que el discurso neoliberal que establece la necesidad de las privatizaciones explcitas o encubiertas de la educacin no es aceptado por los docentes. Bibliografa:
Beltrn Llavador,F Culturas organizativas y estructuras de poder. Nuevo tecnocraticismo y descentralizacin educativa. Valencia.1995 Brusilovsky,S (1996) Educacin de jvenes y adultos en el contexto de polticas neoliberales. Un nuevo desafo para la educacin popular. Ponencia en Congreso Internacional : Educacin, Crisis y Utopas. Bourdieu (1999) Escritos de Educacao. Organicacao: Maria Alicie Nogueira Y Afranio Catani. Ed Vozes. Brasil Ezcurra,A (1998)Qu es el neoliberalismo.Lugar Editorial.Ideas.BsAs. Jimenez Jan (1988) Los enseantes y la racionalizacin del trabajo en educacin.Rev de Educacin N285. Hargreaves (1999) Profesorado, cultura y posmodernidad. Morata. Madrid. Popkewitz,T 1994 (comp.) Modelos de poder y regulacin social en pedagoga. Ed Pomares Corredor. Barcelona.. (1990)Sociologa poltica de las reformas educativas.Ed Morata

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Rodrguez Guerra (2001) Capitalismo Flexible y Estado de Bienestar .Comares. Sirvent,M,Llosa,S (1998) Jvenes y Adultos en situacin de riesgo educativo: anlisis de la demanda potencial y efectiva. Rev IICE. Torres Santom (2001), J Educacin en tiempos del neoliberalismo. Morata.

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