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CURSO IBEROAMERICANO DE GOBIERNO ELECTRNICO

UNIDAD 2: CONCEPTOS BSICOS INTRODUCTORIOS


Por Ricardo Sebastin Piana

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Curso Iberoamericano de Gobierno Electrnico

En esta unidad pondremos la lupa sobre los conceptos bsicos de gobierno electrnico

Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios

Curso Iberoamericano de Gobierno Electrnico


Ricardo Sebastin Piana: Autor y tutor acadmico Abogado - Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Doctor en Ciencia Poltica - Universidad del Salvador (USAL) donde present como tesis doctoral un estudio sobre las polticas de Gobierno Electrnico en la Provincia de Buenos Aires. Investigador (UNLP) y docente de la materia Derecho Poltico (UNLP) y de la materia Sistemtica de la Ciencia Poltica (USAL). Profesor visitante en Indiana University School of Law, EE.UU., en el Institut fr Informations, Telekommunikations und Medienrecht, Westfaslische Wilhelms Universitt, Mnster, Alemania y la Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza, Espaa. Public Gobierno Electrnico. Gobierno, tecnologas y reformas, 2007, EDULP, La Plata. Sobre la temtica particip como autor de captulos en los siguientes libros: Gobierno, derecho y tecnologa: las actividades de los poderes pblicos, Galindo Fernando (Coord.), 2006, Civitas Thomson, Navarra y Polticas Pblicas y Tecnologas. Lneas de accin para Amrica Latina, Ester Kaufman (Coord.), 2007, La Cruja, Buenos Aires y como autor, entre otros, de los siguientes artculos cientficos: Un Estudio Prctico sobre Participacin y Tecnologas: El Uso de las TIC en el Poder Legislativo de la Provincia de Buenos Aires, AR: Revista de Derecho Informtico No. 088 Noviembre del 2005; Tecnologas, transparencia y rendicin de cuentas en los Congresos de los pases miembros del MERCOSUR. Cambian las tecnologas la calidad de nuestra democracia? Revisita Aportes para la Integracin Latinoamericana N 16/junio 2007 y Hacia una democracia.com? Democracia y tecnologas, Seqencia, Revista do Curso de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina, N 55, diciembre 2007. Es asesor en la Subsecretara de Gestin Tecnolgica y Administrativa de la Secretara General de la Gobernacin de la Provincia de Buenos Aires.

Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios

Curso Iberoamericano de Gobierno Electrnico Presentacin de la Unidad


En esta Unidad introductoria presentaremos los conceptos bsicos sobre el Gobierno Electrnico. Buscaremos indagar los presupuestos implcitos en cada uno de ellos, las polticas que los sustentan y las modificaciones habidas hasta la fecha. Muchos proyectos de reforma administrativa propugnan modificar la lgica del funcionamiento verticalista del modelo de organizacin burocrtica. El modelo de organizacin en red es uno de los ms conocidos. Veremos cmo las polticas de Gobierno Electrnico propician la organizacin en red y superan algunas de las debilidades del modelo de organizacin en red.

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Curso Iberoamericano de Gobierno Electrnico Objetivos de la Unidad


Se espera que el participante pueda: 1. Identificar los alcances y variantes de los conceptos Gobierno Electrnico y Administracin Electrnica; 2. Distinguir las distintas etapas de desarrollo y modalidades del Gobierno Electrnico; 3. Enumerar caractersticas del modelo de organizacin en red; 4. Relacionar los nuevos conceptos adquiridos con las polticas desarrollables en funcin de la Carta firmada.

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Unidad 2. Conceptos Bsicos ......................................................................................................... 7 2.1. Gobierno Electrnico y Administracin Electrnica .................................................................. 7 2.2. Principios y Presupuestos del Gobierno Electrnico .............................................................. 12 2.3. Beneficios y lmites del Gobierno Electrnico......................................................................... 22 2.4. Modalidades de Gobierno Electrnico.................................................................................... 27 2.5. Etapas del Gobierno Electrnico............................................................................................ 30 2.6. Gobierno Electrnico orientado a la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento .............. 33 Sntesis......................................................................................................................................... 38 Bibliografa.................................................................................................................................... 39

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Unidad 2. Conceptos Bsicos

2.1. Gobierno Electrnico y Administracin Electrnica

2.1.1. Introduccin Pueden sealarse tres momentos o etapas en el estudio de las problemticas derivadas de la utilizacin de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, en adelante TIC. Cronolgicamente, el primero de ellos incumbe a las problemticas vinculadas a las transacciones econmicas entre particulares, particulares y empresas y empresas entre s. Estos estudios, desarrollados aproximadamente desde 1990, generaron lo que dio en llamarse e-commerce o comercio electrnico, que trata de resolver las cuestiones atinentes a la seguridad de las transacciones electrnicas, la identificacin de los negociantes, la firma electrnica, etc. A esta primera etapa podremos identificarla como relacin dentro del mbito privado-privado. La segunda de ellas, que involucra una relacin pblico-privado, ha tratado de estudiar las problemticas generadas por la utilizacin de las TIC como medio de vinculacin entre gobernantes y gobernados. Esta relacin puede darse desde una vinculacin horizontal, esto es, transacciones entre los diferentes organismos de la Administracin Pblica o desde una vinculacin vertical entre la administracin y los particulares o empresas. Estos estudios son principalmente abordados desde las ciencias de la administracin, de la organizacin y las ciencias polticas. La tercera etapa, novsima en cuanto a su estudio y problemticas, se relaciona con las influencias que las innovaciones informticas tienen sobre el sistema democrtico (e-democracy o democracia electrnica). Estas cuestiones pueden ser calificadas como problemas especficos del mbito pblico ya que los dos sujetos de la relacin actan como sujetos polticos: los electores como ciudadanos con derechos polticos y los gobernantes y candidatos a acceder a los cargos de gobierno. Estos problemas son estrictamente problemas polticos y, consecuentemente, deben ser analizados desde la ciencia poltica. Nos centraremos en esta Unidad en el estudio de la segunda de estas relaciones y que ha dado lugar a una nueva rea del conocimiento llamada Gobierno Electrnico. 2.1.2. Origen del concepto y su encuadre ideolgico Gobierno Electrnico y Administracin Electrnica son utilizados como sinnimos en la gran mayora de documentos que tratan esta temtica; el primero es ms utilizado en Latinoamrica y el segundo en Espaa aunque las dimensiones de los conceptos son distintas, como veremos ms adelante. Existen varias definiciones acerca de lo que debe entenderse por Gobierno o Administracin Electrnica; en realidad tantas como autores, informes y normas se refieran a este nuevo concepto. Ello nos enfrenta a un primer problema de tipo conceptual. Como se ha sealado No es que no se haya escrito sobre estos temas, todo lo contrario. Tal vez se ha escrito demasiado. Ros de bits y tinta inundan temas como Gobierno Electrnico, Sociedad Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 7

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de la Informacin y el Conocimiento y Brecha Digital. Pero lo abundante no quiere decir bueno. En general, se trata de simples recetas sobre el uso de TIC basadas en otras tantas recetas, una especie de publicidad de uso por fuera de las campaas de las compaas privadas. Esa sobreabundancia de actividad sobre el teclado termina siendo finalmente redituable slo para unos pocos que apuntan al mero consumo de tecnologa, con promesas que se asemejan a nuevos espejitos de colores donde la gente ve reflejadas torpemente sus esperanzas de gobiernos mejores, sociedades mejores, vidas mejores. Puro fetichismo, lejano a reflexiones genuinas sobre lo que sirve o no, lo que podra ser pertinente para resolver muchos de los problemas reales que aquejan a nuestros pases. Quizs esto suceda porque arremeter seriamente sobre estos temas es mucho ms trabajoso y no produce el dinero fcil que se obtiene cuando se adoptan discursos de los organismos de financiamiento internacional y se replican sus polticas sin innovacin ni exploracin ni adaptacin a las realidades locales (Kaufman, 2007: 1213). No hay que remontarse mucho en el tiempo para rastrear el origen del concepto de Gobierno Electrnico, que nace de la mano de la New Public Managment (Nueva Gestin Pblica) en la dcada de los 90. A excepcin de algunos estudios acadmicos anteriores y de los anuncios en la campaa presidencial de los EE.UU. que llevara a Bill Clinton a la Casa Blanca, el concepto hace su aparicin en la escena pblica con el primer informe del ex vicepresidente Al Gore en 1993, en el marco de la Government Performance and Results Act (Ley sobre el Rendimiento y los Resultados del Gobierno) del mismo ao donde puede leerse: In the future, the concept of electronic government can go beyond transferring money and other benefits by issuing plastic, "smart" benefit cards. With a computer chip in the card, participants could receive public assistance benefits, enroll in training programs, receive veterans services, or pay for day care. The card would contain information about participants' financial positions and would separately track their benefit accounts thus minimizing fraud. Electronic government will be fairer, more secure, more responsive to the customer, and more efficient than our present paper based systems (The National Performance Review. Chapter 4 Cutting Back to Basics. Step 4: Reengineering Programs to Cut Costs, 1993). Las primeras polticas de Gobierno Electrnico hacen su aparicin en este contexto. Por ello, no es casualidad que poco ms adelante, en ese mismo informe, pueda leerse que Las oportunidades abundan para disminuir los costos operativos con el uso de las tecnologas de las telecomunicaciones (traduccin del autor). El concepto Gobierno Electrnico fue creciendo acompaado por otros nuevos conceptos, como el de e-governance, impulsando la transformacin del sector pblico en torno a la marquetizacin de servicios gubernamentales en agencias gubernamentales externas (Norris, 2003). Sin embargo, ese concepto original asociado a la eficiencia gubernamental, fue permeable a otros usos y finalidades. De la mano de las facilidades de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, las nociones de transparencia, participacin ciudadana y rendicin de cuentas fueron ocupando un espacio central en la conceptualizacin del Gobierno Electrnico. Hoy, la idea de accountability (trmino que incluye tanto la obligacin de rendir cuentas como la responsabilidad gubernamental hacia el electorado) es clave para reconstruir el concepto de Gobierno Electrnico. 2.1.3. Los conceptos Cmo definir al Gobierno Electrnico? Resulta difcil encontrar un concepto vlido de Gobierno Electrnico; en primer lugar por la novedad del fenmeno, pero sobre todo, y ms importante, Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 8

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porque se ha generalizado a partir de polticas deseadas antes que concretas (Criado Grande et al., 2002). Algunas definiciones ponen el acento en las TIC como un medio de interconexin entre gobierno y ciudadanos, empresas u otros gobiernos, medio que tendra consecuencias cualitativamente distintas a los medios de relacionamiento tradicionales. Muchas conceptualizaciones se concentran en los servicios. Otras en los fines. Algunas definiciones combinan los medios (TIC y reforma de la administracin) y fines (mejores servicios). La definicin del Gartner Group, que pone su acento en el cambio y la transformacin institucional y en la articulacin de consensos, fue muy utilizada a comienzos del 2000. Por ltimo, otras ponen su acento en la gobernabilidad. A modo de ejemplo de esta complejidad conceptual, veremos algunas definiciones u objetivos institucionales que plantea el Gobierno Electrnico para organismos internacionales: Para la OCDE (1998) el Gobierno Electrnico era visto como la aplicacin de tecnologas basadas en Internet para actividades comerciales y no comerciales en el seno de las Administraciones Pblicas. Ms recientemente, Se espera que el Gobierno Electrnico mejore el funcionamiento de la Administracin Pblica y su relacin con el ciudadano. La buena noticia es que las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC) ofrecen una serie de herramientas para alcanzar la promesa del Gobierno Electrnico (OCDE, 2005; traduccin del autor). Para el BID (2003:19), Desde un punto de vista tecnolgico, el Gobierno Electrnico (...) es la capacidad que ofrecen las TIC para desarrollar y ofrecer informacin y servicios pblicos a travs de medios telemticos, habitualmente Internet. Desde el Banco Mundial, el Gobierno Electrnico refiere al uso por parte de las agencias gubernamentales de las TIC, que tienen la capacidad de transformar las relaciones con el ciudadano, las empresas y otras agencias gubernamentales. Entre los servicios que pueden brindarse, se sealan desde la mejora de la distribucin de servicios gubernamentales al ciudadano hasta la interaccin con las empresas y la industria, pasando por empoderar al ciudadano mediante el acceso a la informacin o la creacin de una gestin pblica ms eficiente: E-Government refers to the use by government agencies of information technologies (such as Wide Area Networks, the Internet, and mobile computing) that have the ability to transform relations with citizens, businesses, and other arms of government. These technologies can serve a variety of different ends: better delivery of government services to citizens, improved interactions with business and industry, citizen empowerment through access to information, or more efficient government management. The resulting benefits can be less corruption, increased transparency, greater convenience, revenue growth, and/or cost reductions. En el Plan de Accin de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin (2004) se seala que las estrategias nacionales de Gobierno Electrnico deben tener como fines que la administracin pblica sea ms transparente, eficaz y democrtica (Punto 13, inciso g) y, ms adelante, que las aplicaciones TIC pueden apoyar el desarrollo sostenible en la administracin pblica, los negocios, la educacin y capacitacin, la salud, el empleo, el medio ambiente, la agricultura y la ciencia en el marco de ciberestrategias nacionales para lo cual se han de tomar, entre otras medidas, las siguientes (Punto 15 Gobierno Electrnico): a) Aplicar estrategias de gobierno electrnico centradas en aplicaciones encaminadas a la innovacin y a promover la transparencia en las administraciones pblicas y los procesos democrticos, mejorando la eficiencia y fortaleciendo las relaciones con los ciudadanos. b) Concebir a todos los niveles iniciativas y servicios nacionales de gobierno electrnico que se adapten a las necesidades de los ciudadanos y empresarios, con el fin de lograr una distribucin ms eficaz de los recursos y los bienes pblicos. Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 9

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c) Apoyar las iniciativas de cooperacin internacional en la esfera del gobierno electrnico, con el fin de mejorar la transparencia, responsabilidad y eficacia en todos los niveles de gobierno. En el 2003 la comunicacin de la Comisin de la Unin Europea al Consejo y al Parlamento europeo refiere a la administracin electrnica como el uso de las TIC en las administraciones pblicas combinadas con los cambios organizativos y nuevas aptitudes encaminadas a mejorar los servicios pblicos y los procesos democrticos, y reforzar el apoyo a las polticas pblicas (El papel de la administracin electrnica en el futuro de Europa). Sin adoptar una nueva definicin, y en el marco del plan i2010 A European Information Society for growth and employment, la Unin Europea estableci en 2006 que los Estados miembros esperan que la administracin electrnica contribuya a que los usuarios estn ms satisfechos de los servicios pblicos y alivie considerablemente la carga administrativa impuesta a empresas y ciudadanos para 2010 y que con ella el sector pblico conseguir una mejora considerable de la eficiencia y un incremento de la transparencia y de la rendicin de cuentas mediante un uso innovador de las TIC para 2010 (Plan de accin sobre administracin electrnica i2010: Acelerar la administracin electrnica en Europa en beneficio de todos). Por fin, la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico, aprobada en 2007, entiende las expresiones Gobierno Electrnico y Administracin Electrnica como sinnimos y ambas son consideradas como el uso de las TIC en los rganos de la Administracin para mejorar la informacin y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestin pblica e incrementar sustantivamente la transparencia del sector pblico y la participacin de los ciudadanos (Punto 3 Concepto de Gobierno Electrnico). Sin pretender definir al Gobierno Electrnico, entendemos que tiene un carcter multidimensional y que el concepto engloba por lo menos los siguientes elementos: a) TIC; b) relacin entre actores pblicos y privados; c) prestacin de servicios; d) optimizacin y modernizacin; y e) gobernabilidad. En efecto, no es posible hablar de Gobierno Electrnico sin incluir, al menos, la mejora de la eficacia y eficiencia de la gestin gubernamental, una amplia/transparente relacin del gobierno con los distintos actores sociales y una nueva legitimidad (Piana, 2007). 2.1.4. Ms precisiones Hemos dicho que la Carta Iberoamericana y muchos estudios entienden las expresiones Gobierno Electrnico y Administracin Electrnica como sinnimos. Sin embargo, conceptualmente son distintos. En efecto, mientras que el concepto gobierno comprende el conjunto de los rganos a los que institucionalmente les est confiado el ejercicio del poder (Levi, 1986:710), el de administracin denota el conjunto de actividades directamente preordenadas para la concreta persecucin de las tareas y de los fines que se consideran de inters pblico o comn en una colectividad o en un ordenamiento estatal (Gozzi, 1986:12). Es decir, el primero incluye al segundo pero no a la inversa. Recuerde tambin que el origen del trmino es anglosajn: electronic government o ms bien, egovernment o e-gov; pero la palabra gobierno en ingls no tiene un significado equivalente al espaol gobierno, sino que podra asociarse ms bien al de rgimen poltico, esto es, un concepto mucho ms amplio que el de gobierno. El alemn elektronische Regierung (rgimen electrnico) es tambin un concepto amplio. Qu implicancia puede tener ello? Distintos ngulos de anlisis se desprenden de cada una de esas perspectivas. Desde la acepcin ms amplia, nos interesar problematizar cmo las TIC Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 10

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influyen en la estructura del poder del Estado posmoderno, abrindose dos grandes reas de estudio: el Gobierno Electrnico, propiamente dicho, y la Democracia Electrnica. Con la primera, estudiamos cmo los rganos, o personas, legitimados definen polticas de Administracin Electrnica y cmo utilizan las TIC para informarse, comunicarse, legitimarse y tomar sus decisiones (fenmeno de la tecnocracia). Cuando estudiamos la Democracia Electrnica, estudiamos cmo las TIC influyen en el sistema democrtico, electoral y de partidos, cuyo tema principal es el del voto electrnico. Desde la Administracin Electrnica, por ltimo, problematizamos aspectos relacionados con la implementacin de polticas pblicas utilizando medios electrnicos.

RGIMEN ELECTRNICO
(e-government)

GOBIERNO ELECTRNICO ADMINISTRACIN ELECTRNICA

DEMOCRACIA ELECTRNICA VOTO ELECTRNICO

Figura 1: El presente esquema da muestra del marco conceptual reseado.

2.1.5. reas del Gobierno Electrnico El concepto genrico de Gobierno Electrnico puede ser desagregado, al menos, en dos campos de accin relacionados con el uso de las TIC, segn est dado hacia dentro de la administracin pblica, Back Office, o hacia los otros actores que, de una u otra manera, se relacionan con ella a travs de la pantalla, Front Office (Reilly, 2004). Dentro del Back Office se incluyen aquellos programas, acciones e iniciativas relacionadas con la aplicacin de las TIC a la organizacin y a los procedimientos internos a la Administracin Pblica (Gasc, 2004). En esta lnea de accin caben incluir todos aquellos procesos que, utilizando las TIC, apoyen las acciones propias del gobierno, desde el uso de las PC, su interconexin a Extranets o la creacin de una Intranet corporativa, la digitalizacin de la correspondencia, la creacin de un sistema de seguimiento de expedientes, hasta la creacin de mecanismos para el uso de la informacin pblica para mejorar el proceso de toma de decisin. Especial referencia debe hacerse en esta lnea a las acciones orientadas a la capacitacin de los recursos humanos y a aquellas que tienden al rediseo organizacional, la gestin de las compras pblicas y la administracin financiera del Estado (Araya Dujisin, 2004). Por su parte, dentro del concepto del Front Office se hace referencia a aquellas iniciativas en las cuales las TIC son aplicadas para brindar servicios y mejorar el relacionamiento con los actores externos a la administracin. Se busca crear una nueva interaccin entre las administraciones y otros actores, ya sean ciudadanos, organizaciones civiles o empresas. Estos tipos de iniciativas apuntan a mejorar el relacionamiento y la velocidad de la accin. Cabe incluir programas relacionados con el acceso a la informacin pblica, la prestacin de servicios y Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 11

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transacciones en lnea hasta los procesos de mejora de la calidad democrtica mediante la utilizacin de las TIC. De la combinacin efectiva de ambos aspectos, surge lo que se ha denominado e-gobernanza, concepto que incluye aquellas acciones que se apoyan en el soporte digital para la elaboracin de polticas pblicas, toma de decisiones, participacin activa en la elaboracin de las polticas, gestin y evaluacin de los resultados. En efecto, estos procesos son dinamizadores de la elaboracin de las polticas pblicas al generar mayor participacin, mayor control y cogestin. Pero no pueden dejar de considerarse aquellas actividades que tienden a establecer una conexin entre ambas esferas, esto es, aquellos programas que buscan incentivar y crear las condiciones de acceso, uso y apropiacin de las TIC, pues no podra pensarse en un Gobierno Electrnico sin conectividad y acceso a Internet. En efecto, los servicios que presta el Estado son monoplicos y deben ser accesibles a toda la poblacin; sus destinatarios son cautivos y debe garantizar ecuanimidad, integridad y transparencia en todos sus actos adems de responsabilidad y seguridad (Crdenas Rincn y Cubillos Velandia, 2002 y Tesoro et al., 2002). De ah que las polticas de conectividad deben estar en la base de todo programa.

FRONT OFFICE

BACK OFFICE

E-GOBERNANZA

POLTICAS DE CONECTIVIDAD
Figura 2: reas del Gobierno Electrnico

Ahora bien, sin dejar de considerar la importancia de la distincin, lo cierto es que para la implantacin efectiva del Gobierno Electrnico no pueden escindirse las acciones entre cada uno de los campos de accin. Es que, lo que se encuentra detrs de la pantalla, la reorganizacin administrativa, es un reflejo de lo que se ofrece, de lo que se muestra por la pantalla (Front Office). Es por ello que, no podr haber nunca ventanilla nica, es decir, punto nico de entrada, con una organizacin burocrtica.

2.2. Principios y Presupuestos del Gobierno Electrnico


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Como ya mencionramos, las polticas de Gobierno Electrnico nacen de la mano del New Public Managment. La Nueva Gestin Pblica procur producir importantes modificaciones en la lgica del funcionamiento burocrtico. Las polticas de reforma, de lo que fue dado en llamar el Consenso de Washington, irrumpieron en toda Latinoamrica. Justificadas por la profunda situacin de emergencia financiera y econmica, por la deslegitimacin de los modelos desarrollistas-autoritarios y por el colapso de los modelos socialistas de Europa del Este, el modelo neoliberal fue casi nico en los esquemas de reforma. Muchas de sus consignas, en cuanto al diseo del Estado, son muy conocidas en Latinoamrica: achicamiento del Estado, privatizaciones, disciplina fiscal y reduccin de costos. Dos grandes corrientes integran la Nueva Gestin Pblica, el Gerencialismo y Teora de la Eleccin Pblica; la primera de ellas es ms conocida y su impronta est dada por la incorporacin en el mbito pblico de la lgica del mundo empresario y gerencial. En cuanto al diseo institucional, la Nueva Gestin Pblica ha buscado construir modelos de organizacin ms flexibles a travs de la desregulacin, descentralizacin y delegacin; la profesionalizacin de funciones; la desagregacin de las reas de competencia en agencias gubernamentales promoviendo su competencia y rivalidad; y la flexibilidad laboral (Heeks, 2001). Uno de los ms importante principios que orientaron las reformas administrativas fue la separacin del mbito de planificacin, decisin, control y evaluacin, del mbito de la gestin. Sobre este ltimo se construira un sistema de rendicin de cuentas con una clara asignacin de responsabilidades por las acciones que implicaba, a su vez, la evaluacin del rendimiento mediante una definicin previa y cuantitativa de metas, objetivos e indicadores de xito. El ideario de la Nueva Gestin Pblica se ha difundido enrgicamente a nivel mundial como eje central para el cambio y la modernizacin de las administraciones pblicas, en pases con tradiciones institucionales tan dismiles como Estados Unidos, Suecia, Gran Bretaa, Francia, Australia, incluyendo los de la propia regin de Amrica Latina aunque el resultado concreto de su aplicacin ha adquirido escasa difusin (Lpez, 2005). Pero es Estados Unidos el principal pas promotor del modelo para la nueva gerencia pblica, a partir de la importante difusin alcanzada por la conocida obra Reinvencin del Gobierno, de Osborne y Gaebler (1994) y sus principios de la modernizacin, denominados por las Cinco R: Reestructuracin, Reingeniera, Reinvencin, Realineacin y Reconceptualizacin. Estas nuevas teoras organizacionales hablan de gestin pues se intenta poner el acento en las reglas y decisiones necesarias para incentivar y coordinar acciones. Ahora bien, el carcter pblico aade una cualificacin especfica a esa gestin de acciones: los fines comunes de bien pblico que deben seguir esas acciones, condicionadas no slo por las propias limitaciones del entorno administrativo, sino tambin por las decisiones polticas. Las consignas posburocrticos resultan sumamente atrayentes. Existe la creencia de que su ejercicio conduce a un gobierno ms econmico y eficiente, con servicios de mayor calidad y programas ms eficaces. Adems, simultneamente, introduce cambios como: ampliacin del control poltico, mayor libertad a los gerentes para que lleven a cabo su gestin, mayor transparencia gubernamental; postulados todos de los que nadie podra renegar. Adems, los principios y tcnicas que configuran el management pblico se presentaron como un conjunto de iniciativas aplicables a todo tipo de organizaciones y caracterizadas por su neutralidad poltica. Un giro copernicano llevara a correr al Estado del centro del sistema, otorgndole ese lugar al ciudadano, al que se considerara un cliente al que se le prestan servicios. Se pens que la legitimidad del Estado no estara dada por su estructura institucional sino por su capacidad de Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 13

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prestar bienes y servicios. Ello hara necesaria una administracin con nfasis en los resultados y en la satisfaccin del ciudadano-cliente, lo que requerira incorporar parmetros de medicin de desempeo. Se impuls un cambio en la lgica normativa y regulatoria del Estado por otra centrada en la prestacin de servicios. La estructura organizacional, antes que en el cumplimiento de los procedimientos y las tareas de control, deba estar orientada a los resultados, buscndose con ello no slo niveles de eficiencia sino tambin asignacin de recursos y recompensas ligadas a dichos resultados. Las ideas de descentralizacin tendan hacia la agencializacin. Como consecuencia directa de esa organizacin flexible y de la distincin de la dimensin poltica de la administrativa, se promovi la delegacin de muchas de las funciones de gestin de servicios pblicos en agencias pblicas, mixtas o en empresas privadas. En este esquema, las TIC podan ayudar a la mxima descentralizacin sin prdidas de control o de responsabilidad. Por otro lado, las dinmicas de aplanamiento o achatamiento de estructuras o de descentralizacin de la gestin, buscando proximidad entre gobernantes y gobernados y mayor personalizacin del servicio, identificaron a las TIC como las herramientas necesarias para evitar procesos de desgobierno y de elusin de responsabilidades. En definitiva, se buscaba modificar la capacidad institucional del Estado a travs de una reestructuracin organizativa, de la creacin de la carrera pblica profesional, de la desburocratizacin de normas y procedimientos y de la aplicacin de las tecnologas en la gestin pblica. Pero, antes de adentrarnos al anlisis de los nuevos principios que sustentaron ideolgicamente las polticas de Gobierno Electrnico, es necesario examinar, siquiera someramente, cules son los principios de la organizacin burocrtica y los principales obstculos que se pretendan superar. 2.2.1. Principios de la organizacin burocrtica La visin clsica de la Administracin Pblica supona la existencia de dos lgicas dentro del Estado, una visin poltica y otra visin administrativa. Mientras la esfera poltica disea las polticas pblicas y sus prioridades, la administracin las ejecuta tcnicamente (Clearly, 2006). Aunque histricamente se ha intentado separar las funciones polticas y administrativas, lo cierto es que en toda organizacin administrativa subyace una determinada concepcin poltica. El nacimiento del Estado moderno es inseparable del nacimiento de una estructura burocrtica capaz de administrar sus recursos (Heller, 1992; Portinaro, 2003). Pueden apuntarse, al menos, dos grandes modelos o tradiciones administrativas. Si observamos la estabilidad poltica y administrativa del sistema poltico notamos que: mientras en el caso de los modelos anglosajones, su estabilidad promueve una continuidad que no admite bruscos cambios polticos; en los Estados de la Europa continental, donde han existido frecuentes rupturas y transformaciones en sus sistemas polticos, el elemento de continuidad han sido, justamente, las administraciones pblicas. En esos casos, los sistemas administrativos han adquirido un valor poltico propio como garantes de la continuidad, lo que les ha permitido ser ms autnomos e independientes de los fluctuantes cambios polticos. Qu otro elemento distingue a uno y otro modelo? Una clara diferencia es el tipo de vinculacin que se da entre los mbitos pblicos y privados, ya que, mientras el modelo anglosajn se Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 14

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encuentra ms abierto al pluralismo y a la participacin como consecuencia de una sociedad independiente del Estado, por el contrario, encontramos en los modelos continentales un claro intervencionismo estatal. Ello ha derivado en relaciones ambiguas entre una sociedad que reclama ms intervencin del Estado para su desarrollo pero se queja de sus amplias estructuras y del poder que goza. Cualquiera sea el modelo, la burocracia busca constituirse como un sistema objetivo de gestin y administracin. En su faz ideal es un sistema altamente racionalizado y de mxima eficiencia tcnica (Weber, 1992; Garca Pelayo, 1982). El modelo burocrtico, que an hoy pretenden seguir muchas Administraciones Pblicas en nuestra regin, se caracteriza por la asignacin de funciones y competencias con arreglo a leyes, normas o reglas administrativas.

Los estudios del socilogo alemn, Max Weber, son an hoy esenciales para comprender la organizacin burocrtica como tipo ideal Bajo este sistema de organizacin, las reglas son tcnicas, objetivas e impersonales y el procedimiento es formal y escrito, todo ello en procura de la objetividad y racionalidad. Consecuentemente, los deberes y los derechos, as como las actividades, se encuentran predeterminados independientemente de las aptitudes o capacidades especficas de las personas en el cargo. Se supone que las funciones han sido previamente distribuidas en virtud de una capacidad objetivamente demostrada. Como otra derivacin de estos principios se establece un sistema piramidal de mando y obediencia, con sistemas de control escalonado, ya sea por inspeccin de la autoridad superior o bien por apelacin del perjudicado hasta llegar a la cspide mxima de poder. Conforme a este modelo, la distribucin de tareas contribuira a la legitimidad racional del sistema a la vez que a una mayor productividad. Las Administraciones Pblicas se han caracterizado tambin por su ritualismo: realizacin de tareas operativas rutinarias, unidades de gran dimensin, procedimientos y sistemas de comunicacin muy formalizados, proliferacin de reglas y un poder de decisin limitado por una extensa red escalonada de jerarquas. Ciertamente que este esquema estaba pensado para funcionar sobre la base de un sistema poltico cerrado, en un ambiente estable y con participacin poltica limitada. Con demandas simples, las tareas rutinarias tienen buenos resultados y las actividades de control son sencillas. Pero con la apertura poltica y las nuevas demandas provenientes de sectores antes excluidos, el sistema burocrtico respondi creando nuevos organismos especficos y nuevas estructuras superiores de control. La reproduccin descontrolada de este esquema se aceler con el Estado de Bienestar que, naturalmente, necesit de una mayor estructura organizacional.

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Ello ha conducido a la creacin de una compleja red de estructuras burocrticas superpuestas, organismos sin funciones u obsoletos, controles ineficientes y baja productividad. La existencia de organismos controladores y la estructura de control superior han determinado que el sistema se desve hacia la evasin de la responsabilidad a la vez que a la sumisin dogmtica a criterios de los superiores. Por la propia configuracin rgida y fragmentada de este tipo de organizaciones piramidales, la comunicacin se hace lenta y la innovacin casi imposible; las bajas retribuciones econmicas y el desprestigio de la actividad pblica genera gran inestabilidad en los empleados y poco incentivo para el progreso, reproduciendo el inmovilismo y los bajos incentivos para el cambio institucional. La infraestructura institucional, con polticas centralizadoras de poder, planeamiento, gestin y gasto, estn evidentemente pensadas para afrontar situaciones normales y previsibles. Si las burocracias han de caracterizarse por su previsibilidad y observancia a las reglas, es imposible que se adapten a las circunstancias especiales o novedosas. Cuando operan en un ambiente dinmico y complejo o cuando se las utiliza para dar respuesta a nuevas demandas o a nuevos actores sociales, sus respuestas son disfuncionales. Debe tenerse presente que los nuevos desafos, por su complejidad o carcter difuso, requieren el abordaje no slo interdisciplinario sino interdepartamental y sabemos que los procesos gubernamentales que requieren la participacin de dos o ms organismos obtienen bajsimos niveles de eficacia, adems de un alto costo. Los resultados no podran ser otros cuando los procesos no estn automatizados y tienen al papel y al expediente administrativo como instrumentos de integracin. En ese contexto, el ritualismo y el celo por las normas de atribucin de competencias se vuelven un serio obstculo. 2.2.2. Algunas notas sobre el modelo de organizacin latinoamericano Pese a todo lo que podemos decir acerca de las deficiencias de la burocracia de corte napolenico, lo cierto es que la burocracia tradicional, especialmente en Amrica Latina, nunca ha logrado los niveles del tipo ideal weberiano. Procedimientos clientelares, ausencia de carrera y de funcionariado profesional en los niveles medios y elevados son comunes en las administraciones latinoamericanas y no se corresponden al tipo de burocracia europea continental. A la propia estructura deficitaria del sistema poltico, se suma la corrupcin como un agravante. Ella afecta y corroe a todos los niveles de la estructura administrativa por lo que coincidir en que no es un problema del diseo estructural sino ms bien un problema social. Sin perjuicio de ello, el modelo burocrtico en nuestra regin tuvo sus innegables logros: dar visos de continuidad al Estado frente a los incesantes cambios polticos que se han dado en la regin. Aunque parezca contradictorio, sus principales defectos han sido sus mritos: su organicidad jerrquica, su estabilidad y sus resistencias a los cambios. Ahora bien, en contextos estatales teidos por la inestabilidad poltica, donde se gobierna con la excepcionalidad normativa, las administraciones pblicas latinoamericanas se enfrentan a una crisis en su capacidad de respuesta a las demandas sociales. Existe una sobrecarga cuantitativa y cualitativa de demandas que no puede ser satisfecha.

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Esta propia insolvencia las hace posicionarse errneamente ante los nuevos problemas. Los output del sistema suelen ser respuestas a demandas acumuladas con lo que el sistema poltico pierde su capacidad y velocidad de renovacin y, consecuentemente, de estar alerta frente a los nuevos desafos, fenmeno este que ha sido definido como obsolescencia gubernamental. La obsolescencia gubernamental se presenta cuando los rendimientos de la accin de gobierno no slo se rezagan frente a los cambios sociales y polticos, sino que hay un deterioro en los indicadores del bienestar social e individual; cuando los ciudadanos no son tomados en cuenta en trminos de corresponsabilidad y cuando el Estado carece de respuestas oportunas para enfrentar lo previsto y ms an, la incertidumbre y las contingencias (Dror, 1990). As, la capacidad de accin queda atada por una estructura normativa rgida y legalista que deja atrs otros valores como los de la eficiencia, adecuacin o velocidad. En este modelo, ms cuantitativo que cualitativo, las respuestas no pueden ser rpidas ni orientadas a la calidad (Gasc, 2004). Este bajo nivel de respuesta, unido a la creciente complejidad, demuestra una insolvencia en la capacidad de gobernar que genera frustraciones, desconfianzas, incertidumbre y finalmente, deslegitiman a todo el sistema poltico. Ya Habermas (1986) puso el acento en la baja legitimidad de las instituciones pblicas como consecuencia de la sobrecarga de demandas sociales. Este autor menciona que esa baja de legitimidad es el producto conjunto de una crisis de gestin administrativa del sistema y de una crisis de apoyo poltico de los ciudadanos a los gobiernos. La ingobernabilidad sera entonces la suma de una crisis de entrada y de una crisis de salida. 2.2.3. Las propuestas de cambio y sus resistencias Ante el colapso del modelo burocrtico, a finales de los aos ochenta, los pases de la OCDE propusieron reconsiderar la relacin entre el administrador y el administrado considerando a la administracin como un servicio cuyo cliente es el pblico. Dichas polticas pusieron su acento en la necesidad de una modernizacin estructural del Estado a travs de procesos de privatizacin, de la liberalizacin de una economa domstica reorientada al exterior y de la gestin pblica de los recursos. Los modelos de reformas aplicados en las Administraciones en Latinoamrica no han sido similares y no han llevado a una convergencia de resultados. Sin embargo, en trminos generales, ese mismo Estado interventor modific gradualmente sus competencias trasladando muchas de ellas, an las histricas, al sector privado. Ese mismo Estado, antes centralizador, pas a descentralizar y desconcentrar funciones bsicas en los niveles inferiores de su organizacin territorial (Oszlak, 2000). Los procesos de reforma que se inspiraron en las consignas de la Nueva Gestin Pblica fallaron en la comprensin acerca de las diferencias existentes entre el Estado y las empresas privadas en cuanto a las distintas funciones y relaciones que tienen con la ciudadana (Rivera Urrutia, 2003). La pretensin de reformar un Estado burocrtico por un Estado moderno basado en los principios de la empresa privada estaba condenada a fallar. Por un lado, los resultados no deseados. La flexibilizacin administrativa, si bien puede conducir a hacer operativos los principios de economa, eficacia y eficiencia, en mbitos administrativos como el latinoamericano, condujeron a resultados disfuncionales. En efecto, en instituciones dbiles, la discrecionalidad en el nivel poltico puede acarrear arbitrariedad en la gestin. Por otro lado, las resistencias. Las mayores resistencias se encontraron en la flexibilizacin institucional. Las instituciones cuentan con una estructura de incentivos formales, racionales y normativos que enmarcan la interaccin de sus participantes. Incentivos que orientan y limitan el comportamiento de los actores y que pueden estar determinados por los recursos disponibles, las Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 17

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normas que regulan su uso y los objetivos que se plantean. Pero, este esquema relacional adems de estar constituido por un marco normativo y regulativo es, esencialmente, un esquema cognitivo que, con cierto carcter simblico, proporciona significado al comportamiento de los agentes. Este actuar con un significado se desarrolla a partir de la cultura organizativa, las estructuras formales e informales y las rutinas y procesos. Los defensores de la Nueva Gestin Pblica sealan que los magros resultados alcanzados en Latinoamrica se deben a que la incorporacin de las tcnicas del management no fue acompaada con la recreacin de mecanismos que hubieran favorecido el desarrollo de una nueva cultura de la responsabilidad, capaz de reordenar la interrelacin entre funciones polticas y administrativas, en lugar de sustituir la supervisin de burcratas y polticos por el control a travs de principios de mercado. Desde otra posicin se ha dicho que Trasladar esa lgica (empresarial) al sector pblico presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender la exigencia de colaboracin interinstitucional, imprescindible en la gestin de numerosas polticas pblicas (Echebarra y Mendoza, 1999:40-41). Tambin se afirma que uno de los orgenes del mal funcionamiento de las tcnicas de la Nueva Gestin Pblica en el mbito latinoamericano es la falta de formalidad y respeto a las normas que impera en la cultura administrativa de la regin, donde ni siquiera se han logrado alcanzar los postulados de la organizacin burocrtica weberiana. Como bien advierte Arellano Gault (2001), la Nueva Gestin Pblica presupone una institucionalidad tcnica del comportamiento burocrtico con poco espacio para la ambigedad. Y sin embargo, no hay elemento ms poltico en los procesos de decisin pblica que la operacionalizacin de la decisin poltica, ya que esta supone un amplio margen de libertad y decisin que abarca desde su diseo, distribucin y control hasta su ejecucin. No obstante los postulados de la Nueva Gestin Pblica, la variable poltica no desaparece. Diversos estudios han demostrado que en toda poltica de reforma existe un complejo proceso de adaptacin, negociaciones complejas y aprendizaje. Por ello, afirma el mismo autor en otro de sus trabajos, la Nueva Gestin Pblica es en realidad una doctrina, una ideologa y una estrategia de sobresimplificacin discursiva que cae cerca de extremos casi grotescos (Arellano Gault, 2003). Por otro lado, recuerde usted que, en las Administraciones Pblicas de corte europeo continental, el elemento poltico ha sido un factor estabilizador de la continuidad frente a los golpes de Estado y cambios de gobierno. Lo mismo sucede, tambin, en las latinoamericanas. La supuesta neutralizacin de las administraciones sobre un modelo de corte cientfico y de racionalidad tcnica, es un supuesto terico difcilmente contrastable. Las prcticas reales demuestran que las administraciones tienen un fuerte elemento de cultura poltica y organizacional, el cual es necesario apreciar a fin de institucionalizar cualquier proceso de reforma. Para las actuales Administraciones, basadas en una cultura de jerarqua piramidal, las propuestas de agencializacin de las oficinas pblicas implicaban, muchas veces, salirse del reparto del poder. Estar fuera de la estructura conduce a estar fuera del juego poltico, fuera de las asignaciones de recursos, fuera de la carrera de ascensos. Por otro lado, la poltica y el poder institucional estn en el Estado y por eso, transferir los principios de la empresa privada al Estado es vaciarlo de contenido. El Estado se legitima no slo por los resultados, tambin por la transparencia, participacin, equidad y calidad (Ban y Carrillo Barroso, 1997). Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 18

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Por ello, los procesos de reforma pueden fallar cuando las organizaciones replican arreglos y frmulas institucionales ya aceptadas y consolidadas en otro contexto. La falta de comprensin de los cambios atenta contra la profundidad de la reforma y as, muchos de los procesos exitosos de reforma que se han intentado trasladar fallan cuando se intentan implantar en las administraciones de la regin: no son semejantes las instituciones polticas, ni las condiciones econmicas, ni las lealtades en la administracin. Las administraciones, junto con los parlamentos y los partidos polticos, son instituciones que deben articular intereses y dar respuestas equilibradas frente a las mltiples demandas contrapuestas de la sociedad civil. La estructura administrativa sigue y seguir siendo un intermediario irremplazable entre los funcionarios polticos y la sociedad, tal vez la ms capacitada para transformar las vagas demandas sociales, con el auxilio de las reglas administrativas, en demandas concretas, ciertas y factibles (Fountain, 2001). Resulta entonces necesario encontrar algn modelo de reforma incremental cuyos principios y presupuestos propicien la coparticipacin de todos los actores involucrados en ella a fin de modificar las lgicas de funcionamiento institucional que se quieren modificar. Las TIC pueden ser herramientas fundamentales para el funcionamiento de la organizacin en red. 2.2.4. Lo que las TIC aportan al modelo de organizacin en red Las redes administrativas pueden ser definidas como estructuras de comunicacin horizontal y abierta entre diferentes organismos interdependientes, organismos que pueden ser pblicos o privados. Al ser una comunicacin abierta, las interconexiones pueden ir ms all de los canales legal y formalmente establecidos. Como ha sealado Rodal (2003), desde el punto de vista organizacional, la red permite crear estructuras de comunicacin que facilitan y optimizan los flujos de informacin y que resuelven numerosos problemas tcnicos y sociales en el lugar donde se aplican. En este modelo de organizacin, el Estado no es el nico actor y por ello no es el carcter pblico o privado de las unidades que conforman la red lo que define su naturaleza administrativa, sino que esta se define por su finalidad. (Aye, te parece as?) Se ha dicho, en este sentido, que es posible ver las redes como un modelo de intermediacin de intereses o como una nueva forma de governance en la cual el estado, si bien es un actor relevante (quiz el ms importante), ya no ocupa un papel central (Girard, 2002). Cuantas ms conectividades tenga la red, ms gana. Al contrario del esquema burocrtico, en el que la suma de estructuras torna ms pesado al sistema al hacer crecer una pirmide ya de por s sobrecargada, en una red, las conexiones con otros organismos, con otras redes, no implican aditamentos en la estructura original, sino simplemente, nuevas conectividades. Ello hace crecer el valor de una red pues la red gana en informacin y en utilidad cuando es mayor el nmero de los que estn conectados o asociados, ya que la propia conectividad produce nuevos conocimientos y recursos que se multiplican de forma geomtrica en nuevas direcciones. As, uno de los activos ms importantes de la estructura en red son los actores que la conforman, actores que distribuyen y comparten sus informaciones, recursos y capacidades.

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Modelo de organizacin burocrtica

Modelo de organizacin en red

Figura 3: Mientras que en las estructuras burocrticas tradicionales las relaciones son jerarquizadas y formales up-botton (de arriba a abajo) en el modelo de organizacin en red las comunicaciones son directas y las conectividades no suman peso a la estructura.

Una red no est conformada slo por los actores y los recursos que se comparten: existen reglas, que si bien son ambiguas y no est claro quin debe aplicarlas, orientan el comportamiento y posicionamiento de los actores y sugieren qu est permitido y qu no lo est. Adems de indicar qu accin est interconectada con qu posicin y qu costes y beneficios estn asociados con determinados comportamientos. Estas reglas informales generan ciertas percepciones acerca del rol que ocupa cada uno de los miembros de la red y cules son las reglas de juego; ellas son las que permiten dar sustentabilidad a la red ms all de los actores que la integran. As, las redes no se sustentan en una relacin jerrquica entre sus diferentes unidades, sino en la confianza y consenso, confianza que implica coordinacin horizontal entre los varios actores que la conforman. La confianza no es espontnea y tiene que ser sostenida. Por ello uno de los mayores problemas de las redes es asegurar su permanencia. En efecto, la subsistencia depender de que los procesos comunicacionales puedan establecerse de forma continua, estable y duradera, pero si es cierto que las redes son redes que conectan personas, la persistencia de la red depender muchas veces de vnculos informales entre personas antes que entre instituciones (Brzel, 1997).

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Las TIC como ninguna otra herramienta pueden ayudar a consolidar la confianza. Niklas Luhmann (1996) ya haba dicho que el establecimiento de la confianza requiere de volmenes de informacin suficientes que posibiliten a la sociedad reducir la incertidumbre con la que intuye el futuro. El esquema de la organizacin en red sobre base tecnolgica puede superar ese estado de incertidumbre. Aportando ms informacin es posible generar una confianza que permita a los actores participar de manera directa o indirecta en las polticas pblicas, siendo, consecuentemente, ms responsables por la mayor participacin en las decisiones que se toman (Len y Ramrez, 2003). El Gobierno Electrnico se puede ver como una tercera generacin de reformas propia de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, donde prima una nueva lgica de relacionamiento cooperativo entre los rganos del Estado, los ciudadanos, los usuarios y las empresas del sector privado (Araya Dujisin, 2004; Criado Grande et al., 2002). Slo con una red interconectada es posible lograr el esperado esquema de descentralizacin. Esta poltica descentralizadora debe contar con un previo aprendizaje acerca de los beneficios del trabajo en coordinacin antes que en subordinacin. Debe resaltarse que si bien con el trabajo en coordinacin se gana en responsabilidad, tambin se gana en autora: no existen ms subordinaciones sino coautora entre el nivel de gestin y el nivel de diagramacin. En efecto, es necesario no slo modificar las bases institucionales sino, y especialmente, modificar las interacciones entre las instituciones. De otra forma, las reformas encontrarn fuertes reacciones, barreras y resistencias, tanto sociales, corporativas, legislativas, procedimentales, como interorganizativas, siendo la tecnolgica la menos importante (Criado Grande y Ramilo Araujo, 2001). Las innovaciones a travs de polticas de Gobierno Electrnico imponen ciertas pautas organizacionales radicalmente novedosas para las actuales Administraciones Pblicas. Tomando el paradigma de la economa de redes, los proyectos de Gobierno Electrnico podrn impulsar cambios basados en los principios de descentralizacin coordinada, apertura en red y creacin de confianza. Por su parte, la introduccin efectiva de los principios de informacin y participacin, implcita en toda poltica de Gobierno Electrnico, crea los cambios situacionales necesarios para dar origen a dinmicas de cambio institucional con carcter incremental, siguiendo lgicas de innovacin limitada. Con una correcta combinacin de nuevas ideas, asociadas a la introduccin de las TIC y sus presupuestos, con las reglas, valores y procesos existentes, ser posible introducir ese tipo de innovaciones. Esta lgica, coherente con la idea de estabilidad y persistencia de las instituciones, reconoce la posibilidad de introducir oportunidades para la innovacin, pero tambin reconoce los lmites institucionales para el cambio. Desde esta posicin nos acercamos al enfoque del anlisis de las redes de actores que afirma que las polticas se elaboran en procesos complejos de interaccin entre un amplio nmero de actores interdependientes que, como tales, podrn realizar polticas sobre la base de la cooperacin. La incorporacin inteligente de las TIC, en una organizacin en red, generar una redefinicin de tareas y de procesos, un cambio en el modelo burocrtico. Una poltica exitosa de Gobierno Electrnico cambiar la estructura de ejercicio del poder y el funcionamiento democrtico. Es por ello que en un modelo de organizacin en red ya no hay actores que se limitan a crear demandas y otros a dar respuestas porque todos coparticipan en la poltica plenaria. Ahora bien, si los ncleos de esa red no tienen poder de decisin, si no se cambia la lgica de la estructura piramidal, la implantacin de una red en las actuales Administraciones Pblicas, slo Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 21

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podra funcionar en los niveles medios; sera ms un mbito de debate que un espacio de decisin y gestin. Es necesario, consecuentemente, que los vnculos de las redes lleguen/involucren tambin al ms alto nivel. Por ltimo, pero no por eso menos importante, es necesario establecer los lmites reales de los modelos de organizacin en red en las estructuras pblicas. Los principios de legalidad, racionalidad y mando-obediencia, implcitos en la organizacin burocrtica, son esenciales al Estado de Derecho y por ello no pueden ser eliminados sin socavar la base de la forma estatal. Las redes son, como ya sealamos, sistemas de comunicacin horizontales y abiertos. A travs de ellas, es posible gestionar proyectos de carcter transversal que requieren la formacin de equipos, con integrantes de varias reas de la organizacin y un doble flujo de autoridad. El tradicional, vertical desde el punto de vista jerrquico, al que se suma uno horizontal desde el punto de vista tcnico. Pero, la organizacin en red no puede reemplazar a las formas actuales de organizacin de las Administraciones Pblicas. La red es, entonces, el modelo de reforma de tercera generacin que bajo el paradigma del Gobierno Electrnico, contribuir a acelerar la dinmica del sistema poltico, permitiendo que muchos actores participen interactuando, segn el caso, tanto como generadores de inputs como de outputs, de demandas y de productos.

2.3. Beneficios y lmites del Gobierno Electrnico

2.3.1. Beneficios Toda accin de gobierno debe tender a la mejora de la calidad de vida del ciudadano. En este sentido, el Gobierno Electrnico slo es una herramienta ms a disposicin del Gobierno y de los ciudadanos, empresas, organizaciones, que puede redundar en mejoras concretas. Pero, veamos en detalle cules y qu beneficios pueden lograrse si se implanta un programa integral de Gobierno Electrnico, desde el lado del usuario, delante de la pantalla, y desde el lado de la administracin, detrs de la pantalla. Como beneficios para el usuario se pueden mencionar: a) Provisin de servicios, mejor atencin, ms calidad, agilidad y eficiencia: El primer beneficio para el usuario se encuentra en la provisin de servicios pblicos en lnea. Si los principios democrticos exigen que el Estado brinde servicios con un alcance universal al ciudadano-usuario, el Gobierno Electrnico permite que la administracin pueda cumplir con este postulado, hoy ms terico que real atento a la inmensa cantidad de obstculos que existen en las Administraciones, obstculos que van desde los costos del traslado, prdida de tiempo, hasta las propias formas de atencin de las oficinas pblicas. A travs de una plataforma en lnea es posible perfeccionar la calidad de los servicios que se prestan. Ciertamente, slo con una gua nica de trmites que informe los requisitos, tiempos, organismos y costos para la prestacin de un servicio, se mejora la actual situacin. No slo se gana con la unificacin de exigencias conocemos por experiencia que cada oficina tiene propias exigencias fuera de las realmente necesarias o requeridas por ley sino que, tambin se facilita el entendimiento y el acceso al servicio ya que el trmite est explicado con anticipacin.

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La prestacin de servicios en lnea se constituye adems en un nuevo canal alternativo de acceso con privacidad, que no genera tiempos de espera o mayores costos. En mbitos territoriales de gran extensin, los inconvenientes del traslado generan numerosos inconvenientes que pueden ser superados por la accesibilidad de las TIC. Es posible, tambin, mejorar la atencin al pblico porque se eliminan los problemas de la disponibilidad horaria. Los servicios por Internet pueden ser prestados 24 horas al da, los 7 das de la semana, los 365 das del ao dejando el esquema restringido del horario de oficina de no ms de 8 horas diarias. La mejora de los servicios, a medida que evolucione el sistema, estar dada por la posibilidad de prestar servicios de forma personalizada. Esta etapa superior, en la calidad de la prestacin de los servicios, depende de la identificacin fehaciente del usuario mediante firma digital e implicar el final de la estandarizacin. Con las TIC es posible, a la vez, la prestacin masiva de servicios, pero sin las desventajas de la masificacin, pues cada ciudadano-usuario podra preestablecer las caractersticas del servicio, sus necesidades y el contenido de la informacin. b) Reduccin de costos: Pese a que la mayora de las veces slo se tiene en cuenta el valor del servicio, sea en trminos de tarifa, precio, impuesto, tasa, etc., existen otros costos asociados que pueden ir desde la bsqueda de informacin, el traslado a las oficinas pblicas, horas no productivas por las prdidas de tiempo, etc., que pueden ser eliminadas por la prestacin en lnea de los servicios pblicos. El Gobierno Electrnico podra reducir y an llegar a eliminar estos costos tanto para el ciudadano como para las empresas. c) Rapidez: Si la burocracia es sinnimo de lentitud, papeleo, largas filas, etc., la prestacin en lnea o utilizando otras tecnologas (m-gov por mobile-government) es una solucin. Las TIC no slo permiten automatizar procesos, sino tambin reorganizarlos y simplificarlos. Con la evolucin del Gobierno Electrnico, de las pginas Web a la ventanilla nica, ser posible ahorrar an ms tiempo porque existir una nica puerta de entrada para el usuario, sin perjuicio del posterior reenvo que efecte la administracin, que tendr en cuenta la naturaleza del pedido y la competencia de cada organismo. d) Ms transparencia y control: La responsabilidad poltica de los funcionarios no podr hacerse real con los sistemas actuales de control. El simple hecho de brindar informacin a la ciudadana, informacin que debe estar cualificada por la claridad, precisin y veracidad, constituye un importante avance concreto contra la corrupcin y las prcticas indeseadas, sean stas reales o producto de la sensacin generalizada. Las TIC pueden hacer redundantes los actuales mecanismos de control que implican que un mismo expediente pase por la revisin de varios organismos. La publicidad en lnea de las actuaciones, contrataciones y normas supone la posibilidad un nuevo tipo de contralor, sin burocracias. La transparencia en las compras, contrataciones, la publicidad de los sueldos de los funcionarios polticos y sus declaraciones juradas, toda la normativa vigente en lnea, etc., son todas informaciones que sin duda redundarn en un cambio de percepcin y ser un fuerte obstculo para quienes pretendan continuar con las viejas prcticas. e) Mayor participacin ciudadana: Finalmente, y como consecuencia de este cambio de perspectiva, la mayora de los autores insiste en los beneficios a la calidad de la democracia que Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 23

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tendra el Gobierno Electrnico. La participacin del usuario, sea en su calidad de ciudadano, empresa, organizacin pblica o privada, se ver incentivada si cuenta con los elementos que facilitan su accionar. Uno de esos elementos es la disponibilidad de informacin y la posibilidad de acceder a ella, no slo para que pueda efectuar un control sobre la gestin pblica, sino tambin para que pueda estar en igualdad de condiciones frente al funcionario pblico en el momento de proponer polticas o participar en la toma de decisiones.

Existen tambin claros beneficios desde el lado de la Administracin Pblica. En efecto, una poltica de Gobierno Electrnico debe mejorar sustancialmente la gestin de la Administracin Pblica, pues si el Gobierno Electrnico es algo ms que informacin institucional, deben existir por detrs de la pantalla, procesos comunicacionales abiertos, integracin de la informacin, simplificacin de trmites, automatizacin de respuesta y polticas de reforma administrativa que acenten la coordinacin, planificacin, ejecucin y control. Veamos un poco ms detalladamente los beneficios del uso de las TIC en la Administracin Pblica: a) Agilidad y seguridad en los documentos: Frente al papel como tradicional medio de comunicacin entre la administracin y el administrado, los documentos electrnicos se presentan como una alternativa con varios beneficios. La reduccin del costo de los insumos en papel, tinta, impresin y de espacio para el depsito de papel y registro de documentos son importantes cuando se utiliza el documento digital, pero no es el principal beneficio para la administracin. El documento digital contribuye a disminuir el nivel de error; el trabajo la lnea conjunta de varios organismos hace innecesarios los pases; el Estado evita tareas repetitivas de control o de informacin. A travs de la validacin automtica se puede efectuar el rechazo de documentos mal presentados evitando la consecuente prdida de tiempo tanto para el ciudadano como para el Estado. No existe el peligro del desgaste por la manipulacin, y con un mnimo de seguridad, no se pierden, no se alteran y son documentos fiables. Por ltimo, se puede conservar un historial del documento, sus modificaciones y los autores, se pueden aadir archivos de imgenes, sonido o texto, y se puede automatizar el llenado de formularios sobre la base de los datos que el propio Estado ya tiene en su poder. Es as, que la utilidad de este tipo de soporte constituye una herramienta que puede brindar coherencia, exactitud y agilidad a las actividades de la administracin. b) Menos burocracia: Como se desprende de las anteriores consideraciones, la agilizacin y simplificacin del proceso derivar necesariamente en la disminucin de la burocracia. An sin llegar al extremo del cambio de lgica de la administracin, la simple informatizacin de algunos de los trmites implicar una redistribucin de las tareas administrativas hacia tareas productivas. Desaparece la necesidad de contar con oficinas de atencin al pblico con gran cantidad de personal, correos internos o de personal administrativo dedicado a las tareas vinculadas con la atencin, el expediente o el papel, reduciendo la base no especializada de la pirmide jerrquica a una base intermedia ms profesionalizada y dedicada a la gestin de la cosa pblica y los servicios pblicos. c) Integracin de los servicios pblicos: Para dar un paso ms, desde la disminucin de la burocracia hacia la integracin, ser necesaria una ingeniera administrativa que supere la actual lgica de funcionamiento de las instituciones pblicas. Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 24

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La integracin de los servicios evita la fragmentacin en funcin de las competencias no derivadas de la especializacin. Por otra parte, para el ciudadano-usuario, bajo el paradigma del Gobierno Electrnico, la puerta de entrada a la administracin es una sola, el portal o ventanilla nica, siendo la propia administracin la que debe encargarse de distribuir las solicitudes conforme a las competencias legales. d) Abaratamiento de costos: El uso intensivo e inteligente de las TIC, en la medida que vaya sustituyendo los medios tradicionales, genera ahorros en los gastos e insumos de la administracin. De todas formas, es necesario insistir en que, desde el lado de la administracin, no siempre los beneficios del Gobierno Electrnico estn asociados a los menores costes, aunque este sea uno de los beneficios ms declamados. Los ahorros no podrn ser inmediatos, en la medida en que ser necesario mantener tanto el servicio tradicional como el online hasta tanto se pueda reducir la brecha digital, o que el Estado facilite el acceso sin mayores costos a los asociados al servicio tradicional. e) Mejor informacin: No slo las empresas requieren ms informacin para generar mejores negocios. Tambin el Estado debe contar con ms informacin, con una buena base de datos para hacer mejores negocios, satisfacer mayores demandas y conocer ms de cerca las expectativas de sus ciudadanos-usuarios para anticiparse a los hechos. En la actualidad, el Estado cuenta con mucha informacin econmica y de sus ciudadanos, pero esta informacin se encuentra, en realidad, fragmentada y escindida. Cada organismo dispone, acumula, organiza y registra sus propios datos sin compartirlos con otros, con lo que su valor es muy relativo. Es as, que se constituye la necesidad de colectar todos esos datos dispersos en una nica base de datos con acceso pblico y restringido, segn la naturaleza de la informacin o del nivel jerrquico del funcionario que solicite el acceso. Slo as, la informacin se puede constituir en un valor que puede coadyuvar a tomar mejores decisiones pblicas. f) Aumento de la recaudacin: La implantacin de un programa de Gobierno Electrnico conlleva un fuerte nivel de inversin inicial, pero las experiencias han demostrado que es posible, con los necesarios incentivos y de forma incremental, aumentar los niveles de recaudacin. El contribuyente no slo cuenta con mayor comodidad para realizar sus trmites a distancia, sin depender de los horarios bancarios y de oficinas; sino que, como consecuencia de los mayores niveles de participacin e informacin, se ve ms comprometido con la cosa pblica y, consecuentemente, contribuye a travs de los impuestos cuando sabe cmo se invierte su dinero. Si bien la posibilidad de efectuar pago de impuestos, servicios, tasas o contribuciones es uno de los objetivos ms buscados, slo se encuentra desarrollada en algunos pases y para ciertos pagos especficos. Actualmente, la mayora de las pginas oficiales slo ofrece informacin acerca de los impuestos existentes, y algunas, la posibilidad de imprimir la boleta de pago para cancelarla segn los modos tradicionales. Los principales obstculos, adems de la brecha digital, estn vinculados a la desconfianza e inseguridad, la baja bancarizacin, la falta de incentivos para cambiar el modelo actual, etc. Pero, por las comodidades y los ahorros que genera este nuevo medio de pago que ya prestan las empresas privadas, ser, en el futuro, el medio habitual y corriente para pagar las deudas con el Estado. g) Conocimiento ms cercano de las demandas: La posibilidad de contar con los mecanismos directos de democracia electrnica que fomentan la participacin (foros Web, lista de e-mail, chats, buzn de denuncias o de sugerencias, etc.) genera ms informacin de primera mano para el poltico quien, ahora, no depende de la intermediacin de la burocracia, los medios de comunicacin o las encuestas para tomar conocimiento de las demandas y las expectativas de los ciudadanos. Si bien aumenta la responsabilidad y la necesidad de rendicin de cuentas, por otro Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 25

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lado, el poltico cuenta con una relacin ms directa y con informacin de primera mano para tomar decisiones, a la vez que puede informar con ms velocidad y eficiencia los actos de gobierno (mailing, foros de noticia, etc.). h) Ms legitimidad institucional: Por ltimo, pero no por eso menos importante, existe la posibilidad de mejorar la calidad institucional del Estado. No menor es la contribucin que una poltica de Gobierno Electrnico puede implicar para la consecucin de este objetivo. Ciertamente que ms informacin acerca de la cosa pblica: cmo funciona, cules son los objetivos, las estructuras, los actores involucrados, etc., puede contribuir a la educacin del electorado e, indirectamente, generar una mejor democracia. En efecto, ms servicios, ms agilidad, ms horarios de atencin, ms informacin, mejor interrelacin, ms rendicin de cuentas, menos burocracia: son todos elementos que pueden contribuir en una gran medida para alcanzar los principios del buen gobierno. 2.3.2. Los lmites Sin embargo, el Gobierno Electrnico est muy lejos de ser la panacea y la solucin a todos los problemas. El Gobierno Electrnico no tiene por objeto remover los problemas de subdesarrollo: no eliminar la pobreza ni evitar la exclusin de sectores sociales; tampoco sanear las cuentas fiscales ni llevar al desarrollo de los pueblos. Los resultados de cualquier poltica, entre ellas las de Gobierno Electrnico, estn ntimamente vinculados al desarrollo poltico, social, cultural, econmico y administrativo. El Gobierno Electrnico no es una variable independiente, no es un atajo para las polticas de desarrollo y de reforma del Estado; ms bien tiene resultados muy limitados en el corto plazo en comparacin con las grandes inversiones que demanda. Para Clift (2004) el Gobierno Electrnico genera impactos en las siguientes reas si se dan las siguientes condiciones: a) donde existen presupuestos histricos, polticos o culturales para una activa sociedad civil y el gobierno incentiva esa actividad; b) donde la tecnologa haya permitido el surgimiento de un inters en la democracia participativa y los costos de esas tecnologas no son prohibitivos; c) donde un ambiente poltico competitivo impulse a los diferentes actores a encontrar nuevos medios para brindar servicios y competir por el voto; d) donde los gobiernos emprendan polticas de economa digital as como polticas de consulta y destinen recursos especficos para esas actividades; e) donde el Gobierno Electrnico presta servicios de inters a la comunidad y alcanza altos niveles de desarrollo y maduracin; f) donde la sociedad civil lidera esfuerzos para establecer la Sociedad de la Informacin en las esferas pblicas permitiendo discusiones y debates pblicos entre los ciudadanos y el gobierno; g) en los niveles de gobierno ms cercanos a la gente, donde sta siente que su participacin hace la diferencia. En fin, desde nuestra perspectiva el acento y lo novedoso del concepto es el cambio de paradigma en la poltica que implica desde la faz organizacional organizacin en red y desde la faz plenaria de la poltica participacin, pues determina una nueva gobernanza basada en la eficiencia de las polticas sociales implementadas gracias a una mayor participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones. Este cambio de paradigma es consecuencia de la lgica del desarrollo y funcionamiento de las TIC: desarrollo incremental e interconectividad de las aplicaciones. As, tenemos distintas visiones: la del Gobierno Electrnico relacionado con el uso de las TIC para eficientizar los procesos existentes, y la del Gobierno Electrnico asociado a la participacin. Por lo tanto, entendemos que el Gobierno Electrnico debe ser visto como una nueva forma de concebir la poltica, basada en un uso inteligente de las TIC. Todos los actores podrn, entonces, Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 26

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intervenir con ms informacin, y coparticipar en la toma de decisiones, en la gestin de la cosa pblica y en las tareas de control.

2.4. Modalidades de Gobierno Electrnico

Segn hacia quin sea dirigida la iniciativa, se clasifican las polticas de Gobierno Electrnico en Gobierno a Ciudadano (G2C, por Government to Citizen), Gobierno a Empresa (G2B, por Government to Business), Gobierno a Gobierno (G2G, por Government to Government) y Gobierno a Empleado (G2E, por Government to Employer). 2.4.1. Gobierno a Ciudadano (G2C) Bajo la modalidad Gobierno a Ciudadano se suelen agrupar aquellas iniciativas de Gobierno Electrnico destinadas a ofrecer servicios administrativos o de gobierno, informacin pblica y nuevos canales de conexin a los ciudadanos que necesiten realizar un trmite ante la Administracin Pblica, solicitud que puede ser formulada y/o completada a travs de Internet o con otras TIC. Desde pedir un subsidio, solicitar una beca, consultar las deudas impositivas o los horarios de atencin, hasta la obtencin de licencias y permisos; desde la solicitud de un turno en un hospital o en el registro de las personas, hasta el envo de formularios de impuestos; desde la obtencin y pago de boletas hasta la consulta o la denuncia por medios electrnicos. Estos son algunos ejemplos claros de los servicios que pueden estar disponibles por Internet. Los beneficios suelen estar asociados al ahorro en tiempo y dinero pues el ciudadano-usuario al evitar acudir a las oficinas pblicas, tambin evita las esperas y las filas. Adems, se puede mejorar la eficiencia a travs de la flexibilidad ya que el servicio puede estar disponible 24 hs. por da los 365 das del ao. Como veremos, para vencer la natural resistencia que implica este cambio de modalidad es necesario seguir ciertas normas y buenas prcticas. La que establece que los trmites deberan agruparse en torno a eventos de vida del ciudadano, ejes temticos o por perfiles (empresario, estudiante, trabajador, retirado) y no segn al organismo que presta el servicio o brinda la informacin, es una de ellas. Es indispensable que la oferta de la gua de trmites se encuentre constantemente actualizada, pues conducira a un rotundo fracaso si la informacin en Internet se encuentra desactualizada y los servicios solicitados o completados no tienen validez luego. 2.4.2. Gobierno a Empresa (G2B) Bajo la modalidad de Gobierno a Empresa se incluyen las iniciativas de Gobierno Electrnico que tienen por finalidad brindar, por medio de las TIC, servicios pblicos y de informacin especficamente dirigidos a empresas. Adems de la obtencin de licencias y permisos, el envo de formularios y pago de impuestos; tienen especial relevancia para el sector las prestaciones relacionadas con la seguridad social, el Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 27

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apoyo financiero del Estado, el soporte a trmites de exportacin, los servicios de bsqueda de trabajo, etc. Se pueden establecer ventanillas nicas de la Administracin Pblica para las empresas: asistencia en lnea para consultas sobre oportunidades de financiacin, realizacin de planes de negocios y gestin de presentacin y autorizacin. Pero el aspecto ms innovador del G2B son las iniciativas que tienden a implantar el comercio electrnico entre el gobierno y las empresas, logrando ms competencia, mejores precios, ms agilidad y transparencia. El e-procurement, e-purchasing, como suelen ser identificadas estas iniciativas en materia de compras electrnicas, buscan agilizar, simplificar y mejorar las compras en una gran organizacin, como lo es el Estado, cuyos sistemas de control, suelen ser muy complejos. Un portal de compras consiste en una solucin que, mediante el uso intensivo de las TIC, posibilita la realizacin de compras y contrataciones de obras, bienes y servicios de forma integral, permitiendo que, en un nico ambiente seguro, los empresarios, la sociedad civil y el gobierno interacten segn sus intereses (dos Santos, 2002). Desde las empresas, los beneficios son claros en cuanto a los menores costos, a los que se suma ms velocidad, menos demora para el pago, menos formalismo, ms competencia y transparencia. Desde el lado del Gobierno, los beneficios se focalizan en el ahorro de tiempo, dinero y personal, y en el logro de mayor transparencia en todo este proceso que, a veces, genera sospechas de corrupcin. El e-procurement, eliminando intermediarios y unificando las compras, permite la actuacin corporativa del Estado mejorando sustancialmente los precios. Puede actualizarse todo el engorroso proceso licitatorio por el cual el Estado compra sus insumos, a travs del rediseo del sistema de compras y as, avanzar desde: la publicacin de todos los procesos licitatorios por Internet, el envo electrnico de las ofertas, el anlisis automtico de las ofertas tcnicas y econmicas, hasta la notificacin de los resultados. Automatizando las distintas etapas del proceso de compras pblicas, se puede facilitar la obtencin de precios de referencia, lograr mejores licitaciones privadas mediante invitaciones especiales automticas, generar mecanismos de competencia para obtener mejores precios (remate) o ampliar las listas de potenciales oferentes, agregar demanda, obtener descuentos financieros. Todo lo cual, gana transparencia para el proceso, disminuye los conflictos con los proveedores y mejora la confianza en las acciones de gobierno. Este esquema de compra gubernamental en lnea, que parece sencillo, precisa para su implantacin de un gran trabajo poltico, legislativo y administrativo. Una primera exigencia es la revisin y adecuacin normativa de las pautas que regulan el proceso de contratacin y compra, simplificando los trmites y eliminando pasos redundantes. En segundo lugar, debe legitimar la seguridad de forma tal que permita la certificacin del acceso de los usuarios registrados y garantice la identidad de quien realiz la oferta. La capacitacin del personal es otro de los elementos vitales para el portal de compras ya que se requiere un constante mantenimiento y actualizacin de la pgina Web, un registro fiel de las ofertas realizadas, la existencia de manuales y personal en lnea que facilite el proceso a los nuevos usuarios. Todos los pormenores que permitan conferir la seguridad que necesita el desarrollo del proceso. Se agrega, adems, la necesidad de contar con un registro nico que controle el cumplimiento de los requisitos de los usuarios proveedores del Estado, antes de la adjudicacin, para sortear la entrega de papeles constantes que los procesos licitatorios requieren. Tambin se incluyen, en esta categora, los portales econmicos que brindan informacin especfica para el sector. Informacin que ha sido creada tanto por el gobierno como por los propios productores-empresarios y que es aprovechada, especialmente, por las pequeas y medianas empresas. No slo son portales informativos sino que vinculan empresas buscando crear socios estratgicos, brindar ayuda para la produccin y exportacin, y tambin, permitir que Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 28

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las empresas publiciten y vendan sus productos online. El sector del turismo, donde los gobiernos locales y las empresas tursticas son aliados estratgicos, est haciendo un uso muy rico de estas experiencias. As, aunque estas pginas sean creadas por el gobierno, los destinatarios no son usuarios pasivos sino que co-producen la informacin y aprovechan el canal institucional para hacer sus negocios.

2.4.3. Gobierno a Gobierno (G2G) En los procesos de Gobierno a Gobierno se ubican todas las iniciativas y acciones de Gobierno Electrnico destinadas a generar y facilitar las relaciones intragubernamentales e intergubernamentales. Las comunicaciones verticales y horizontales se constituyen en un prerrequisito para toda accin poltica que involucre a ms de un actor. Todos los sistemas transversales o de control de las Administraciones pueden ser coordinados a travs de las TIC. En los lugares donde se lo ha implementado, la publicacin Web de casos exitosos ha sido una herramienta muy eficaz a la hora de generar pautas y modelos para la ejecucin de polticas (banco de proyectos exitosos). El trabajo se complementa con la utilizacin de correo electrnico interno, actas legalizadas electrnicamente, automatizacin del flujo de trabajo y creacin de un ambiente propicio para el trabajo cooperativo. Adems, es necesario destacar lo importante que resulta para los Estados Federales de gran extensin territorial, la posibilidad de coordinar sus polticas pblicas en todos los niveles. Con las TIC, ese obstculo puede ser fcilmente salvado. En efecto, se puede compartir bases de datos, integrar sistemas y procesos, crear un Intranet federal, facilitar reportes y transferencias de recursos. Asimismo, es posible generar presupuestos, adquisiciones, ejecucin de gastos o prestacin de servicios en comn, o bajo un mismo sistema, que facilite la informacin, la ejecucin, la evaluacin y el control. Con ello, ser posible superar los actuales programas que, so pretexto de ausencia de informacin o imposibilidad de coordinacin por las distancias, suelen disearse a nivel central y ejecutarse descentralizadamente, desvirtuando el verdadero federalismo. 2.4.4. Gobierno a Empleados (G2E) Por ltimo, las acciones de Gobierno a Empleado son todas aquellas iniciativas cuyo objetivo es prestar servicios, o capacitar con el uso de las TIC, a empleados, agentes o funcionarios de la Administracin Pblica. Pero, tambin deben incluirse aquellas acciones tendientes a informatizar las bases de datos, legajos, antecedentes, sueldos y todo aquello que tienda a crear un sistema transversal de recursos humanos gil, veraz e integral como requisito indispensable para poder redisear la estructura de la administracin. Los sistemas informticos pueden proveer a los niveles superiores la informacin indispensable para supervisar a los agentes, independientemente del lugar fsico donde se encuentren. Se suelen mencionar, como ejemplos a replicar, aquellos casos de foros o redes internas donde se intercambian experiencias. Resulta recomendable promover, hacia el interior de la administracin, las experiencias de e-learning (enseanza a distancia a travs de las TIC) para que los empleados se puedan capacitar en lnea en cualquier momento sin importar el lugar en Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 29

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que se encuentren. Se acostumbra incluir en las acciones G2E a los boletines electrnicos de informacin.

Teniendo en cuenta la bidireccionalidad de las comunicaciones electrnicas, algunos autores, como Joia (2002), plantean relaciones Ciudadano a Gobierno (C2G por Citizen to Government) o Empresa a Gobierno (B2C por Business to Government) teniendo en cuenta al autor de la iniciativa. Tambin estas categoras suponen acciones previas de la Administracin Pblica, que habilita el servicio electrnico o el canal de comunicacin, sin configurar supuestos independientes que justifiquen su inclusin como categora autnoma.

2.5. Etapas del Gobierno Electrnico

La mayora de los estudios distinguen cuatro etapas o estadios de desarrollo en las polticas de Gobierno Electrnico: informacin; interaccin; gestin electrnica y transaccin. 2.5.1. Informacin La primera y ms natural etapa en la evolucin de los servicios del Gobierno Electrnico es la presentacin de la informacin bsica sobre los servicios pblicos por medios electrnicos, especialmente Internet (brochureware). Casi todas las pginas Web oficiales de primera generacin slo poseen informacin acerca de la institucin, horarios de atencin, misiones y funciones, estructura organizativa, funcionarios a cargo, obtencin de formularios, catlogo de productos o servicios, listado de normas o proyectos, preguntas frecuentes (f.a.q. por su trmino en ingles, frequently asked questions), etc. Son pginas meramente pasivas o estticas, no receptoras de pedidos o consultas. An cuando aprovechan limitadamente los recursos tecnolgicos, la publicacin Web de esa informacin constituye un gran avance respecto a las formas tradicionales de obtencin y por ello todas las pginas, an en su forma ms evolucionada, conservan este tipo de servicios: se facilitan las transacciones, se ahorra tiempo y dinero en traslados o consultas telefnicas. Este primer nivel casi no precisa de cambios administrativos ni organizacionales pues supone slo la puesta en lnea de los servicios existentes. Sin embargo, como bien seala Orrego (2004), esta etapa supone la informatizacin, es decir, la presencia de computadoras, la automatizacin de algunas tareas y la existencia de personal especializado que genere y actualice la informacin. Esta fase debe ser precedida por la recopilacin de los datos y su posterior digitalizacin. 2.5.2. Interaccin Si bien la primera etapa es necesaria, est lejos de satisfacer los actuales estndares y expectativas acerca de lo que debe ser el Gobierno Electrnico. Un importante avance es la comunicacin bidireccional donde el usuario ya puede efectuar consultas y obtener respuestas de la administracin por va electrnica (customer interactivity). La interaccin supone la posibilidad de dilogo entre el usuario y la administracin. Para este dilogo debe existir, al menos, alguna direccin de contacto de la oficina pblica hasta llegar a las Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 30

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formas ms avanzadas como las comunicaciones en tiempo real (chat). Supone, tambin, la posibilidad de efectuar consultas especficas e imprimir formularios electrnicos. Otro servicio que demuestra el grado de avance es la existencia de un motor de bsquedas. Como ejemplos de proyectos de democracia electrnica en este nivel se pueden mencionar las encuestas de opinin o comentarios sobre proyectos legislativos. El trmite an no se finaliza por Internet, pues el usuario debe acudir a la oficina o llamar por telfono para iniciar el proceso. Si bien todava esta etapa no supone nuevos trmites, lo cierto es que implica un grado importante de innovacin administrativa. En efecto, debe existir al menos algn procedimiento especfico para establecer plazos, responsables e implicancias para las consultas efectuadas. Si ello no se cumple, no hay funcionamiento del sistema. Hay un grado ms importante de tecnificacin para posibilitar el llenado de formularios en lnea y su posterior presentacin ante las oficinas competentes pago/presentacin. Como se ha sealado, el objetivo de la reforma en esta etapa es la transformacin y optimizacin de las aplicaciones informticas para la racionalizacin de la estructura de los datos y de los procesos de trabajo y el control de los costes y los recursos humanos, buscando la efectividad con el apoyo de las TIC (Criado Grande et al., 2002). 2.5.3. Gestin Electrnica La tercera etapa, tambin denominada interaccin de doble va (transaction enabler), constituye un grado de avance satisfactorio del Gobierno Electrnico. La posibilidad de iniciar formalmente los trmites en lnea es el elemento que permite diferenciar esta etapa de la anterior. Incluimos desde el pedido de un turno ante cualquier oficina u hospital hasta la solicitud de una beca, un subsidio, la asistencia a un curso o la formacin electrnica e-learning, e-training, pasando por la declaracin de impuestos, el seguimiento de expedientes y el llenado de formularios interactivos. Habitualmente, en los trmites descriptos ms arriba, para finalizarlos se le requiere al ciudadanousuario presentarse con sus papeles, formularios o declaracin firmados o con el nmero del turno. En este caso, la etapa de la gestin evita los trmites previos. A diferencia del nivel superior de la transaccin, donde la gestin finaliza por completo en Internet, en la Gestin Electrnica se puede llegar a requerir su presencia. su firma o el pago del servicio-tasa para completar el trmite. En otro caso, su peticin concluye all. Para pasar a esta etapa se requieren importantes herramientas informticas e innovaciones en la Administracin Pblica. Como sostienen Criado, Araujo y Salvador (2002) son necesarias otras tcnicas e instrumentos, como Intranet, gestores de expedientes, data mining, data warehouse, etc. que permiten un mayor control de la gestin interna de las organizaciones. En el Back Office, es necesario compartir informacin entre las distintas jurisdicciones y reformar la normativa y los procedimientos. Aqu, la reforma apunta a la reingeniera de los procesos, rediseando las estructuras de los datos y de los procesos de trabajo a partir de la coordinacin entre sistemas y oficinas para hacer las cosas efectivamente mejor.

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2.5.4. Transaccin El nivel ms alto y complejo de desarrollo del Gobierno Electrnico es el transaccional (erelationships). Implica iniciar y finalizar la transaccin o trmite en lnea sin necesidad de que el ciudadano-usuario se traslade o utilice papeles. A travs de las TIC los usuarios pueden cancelar sus obligaciones con el Estado, iniciar, tramitar y finiquitar la diligencia de un expediente o efectuar denuncias. Es posible tambin completar y enviar formularios identificados; efectuar pagos de tasas administrativas u obtener certificados; contratar, electrnicamente, bienes, servicios y personal (e-procurement y e-employment); integrar acciones empresariales, gestionar registros electrnicos y casos empresariales (Sancho, 2002). Como prerrequisito para alcanzar este nivel, es necesario contar con tres herramientas. La primera, es la posibilidad de efectuar pagos electrnicos en Internet mediante los distintos mecanismos existentes, tales como pago por tarjeta, dbito, giros bancarios, billetera electrnica, todos ellos de uso en los sitios de empresas. El otro instrumento refiere a la identificacin de los usuarios. Este aspecto es fundamental, dado que la mayora de los procedimientos administrativos requieren, en primer lugar, la identificacin y certeza acerca del usuario que solicita el trmite o efecta el pago. Slo puede alcanzarse este requisito mediante la adopcin y el uso de la firma electrnica. Por ltimo, el elemento de la confidencialidad y la privacidad de los datos de los usuarios es un requisito fundamental que requiere la adopcin de diversos mecanismos de seguridad. Los sitios Web oficiales deben alcanzar la categora de portal, esto es, reunir bajo una nica puerta de entrada Web el conjunto de contenidos y organismos de la administracin permitiendo que los ciudadanos y empresas co-generen informacin pblica no oficial o emprendan en ellos sus negocios. As, en este nivel, el Front Office no divide los trmites por jurisdicciones, sino que los reagrupa en torno a los eventos de vida, ejes temticos o perfil del usuario con la posibilidad de personalizar el sitio oficial conforme al perfil del visitante: identificado el usuario, podra acceder a servicios diferenciados segn sus preferencias predefinidas, sus funciones o capacidades.

Informacin

Interaccin

Gestin Electrnica

Transaccin

Figura 4: Etapas del Gobierno Electrnico

Este tipo de desarrollo de servicios precisa de una reingeniera administrativa, adems de una fuerte inversin para adoptar las soluciones tecnolgicas avanzadas y complejas. La integracin de todos los servicios y el ofrecimiento de nuevos, es la clave para el funcionamiento del Gobierno Electrnico en su mxima expresin, lo cual requiere modificar la gestin habitual de la administracin. Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 32

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Siendo una clasificacin conceptual, en la prctica los casos pueden tener caractersticas de unos y otros tipos. De hecho, se supone que cada nueva fase de desarrollo acumula los logros de la anterior. Pero sin duda, el ascenso en cada estadio evolutivo supone, a su vez, una mayor participacin ciudadana en la gestin del Estado, en un modelo asociativo que mejore el poder social y consecuentemente, la calidad de la democracia.

2.6. Gobierno Electrnico orientado a la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento

Es importante repasar algunas afirmaciones hechas en los puntos anteriores. En primer lugar, afirmamos que toda poltica de Gobierno Electrnico debe mejorar la gobernabilidad del sistema pues aqul, no slo supone ms eficacia y eficiencia en la gestin gubernamental, sino tambin, un nuevo tipo de relacionamiento del gobierno con los distintos actores sociales, donde la transparencia y la participacin juegan un rol central. En efecto, teniendo en cuenta que desde una visin comunicacional del sistema poltico los cambios en los canales y los flujos de informacin modifican la propia estructura del sistema (Deutsch, 1971), una poltica de Gobierno Electrnico produce importantes efectos porque aporta mucha informacin y abre nuevos canales de comunicacin. Por ello, si no hay un verdadero cambio en la lgica de participacin, es porque no se han abierto nuevos canales participativos. De ah que sin cambios a nivel participativo podemos afirmar que no hay un verdadero esquema de Gobierno Electrnico, sino la mera informatizacin de los servicios existentes. Si la propia lgica del Estado no fomenta de manera institucionalizada y sistematizada mecanismos de participacin en los procesos de toma de decisin, no puede esperarse lgicamente que con las TIC se creen canales de dilogo. Esto es, las TIC podrn contribuir a mejorar las relaciones hoy existentes; podrn incluso ampliarlas all donde no existan como consecuencia de la distancia o por otras cuestiones formales, pero no podrn crear por su sola existencia mecanismos democrticos de participacin si ellos todava no existen. Dijimos tambin que las TIC, al optimizar los flujos de informacin, facilitan los modelos de organizacin en red y que, en ellos todas las unidades interactan. Las redes sustentadas en las polticas de Gobierno Electrnico generan confianza pues los ciudadanos estn informados, implicados y pueden influir en las decisiones. Este es un proceso que se retroalimenta pues cuando los ciudadanos se sienten copartcipes en las decisiones, se informan ms y participan ms en el debate de la cosa pblica. Como ha dicho Cistoldi (2002) el grado ms avanzado de Gobierno Electrnico supone una interaccin tal que crea una comunidad de intereses ya que, cuanto ms desarrollados son los esquemas de Gobierno Electrnico, ms poder social tienen los ciudadanos.

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Transaccin desarrollo

Gestin Electrnica

mayor poder social

Interaccin

Informacin

alcance

G2B

G2G

G2C

Figura 5: Dimensiones de la introduccin de las TIC en el gobierno elaborado sobre la base de Petrizzo Pez (2005). El cuadro da muestras de cmo la evolucin de las etapas de gobierno electrnico suponen un mayor poder social.

Queremos decir con todo esto, que si bien el Gobierno Electrnico naci como un concepto sustentado en las polticas de la Nueva Gestin Pblica, los propios principios y presupuestos que se hallaban implcitos en su lgica de funcionamiento han hecho que la eficacia y eficiencia sean slo una parte, ni siquiera la ms importante, de los beneficios que aporta cuando alcanza sus mximos grados de desarrollo. Sin la participacin de los ciudadanos-usuarios es difcil esperar resultados acorde a las expectativas, pues el diseo del Gobierno Electrnico no debe partir de la oferta sino de la demanda de servicios. Por ello, la identificacin de las demandas resulta esencial para el diseo de las polticas de Gobierno Electrnico. En ese sentido, mientras los informes de instituciones pblicas y de organismos internacionales destacan a la eficiencia, la eficacia y el ahorro como los beneficios esperados que el Gobierno Electrnico puede generar en los gobiernos, otros estudios han demostrado que los beneficios esperados por los ciudadanos son otros. Clift (2004) cita dos informes en los cuales el inters preponderante de los ciudadanos est focalizado en obtener mayores niveles de responsabilidad. 1. En los Estados Unidos de Amrica el estudio elaborado por el Centro para la Excelencia en 2003 pone de manifiesto que, el 28% de los entrevistados encuentra, que el mayor beneficio por el uso de las TIC, es la generacin de un gobierno ms responsable con sus ciudadanos. El segundo lugar, con el 19 % de respuestas, lo obtuvo la generacin de ms eficiencia y mejor relacin costo-efectividad; cerca del 18% logr la demanda de acceso a mayor informacin y el 16 % de las respuestas identific como mayor beneficio a un gobierno con ms capacidad de proveer seguridad. Un 13% respondi servicios ms convenientes. Un 6% no identific ninguno de los mencionados, o no respondi. Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 34

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gobierno ms responsable con sus ciudadanos ms eficiencia y mejor relacin costoefectividad acceso a mayor informacin capacidad de proveer seguridad servicios ms convenientes otros 13% 6% 28%

16% 18% 19%

Figura 6: Grfico sobre los beneficios esperados por los ciudadanos de Estados Unidos de Norteamrica con el gobierno electrnico. Elaborado sobre la base de Clift (2004).

2. Por su parte, un estudio realizado en Japn en 2001, obtuvo resultados similares: 31%, 16%, 15% y 27% para las categoras gobierno ms responsable, ms eficiencia y mejor relacin costo-efectividad, ms acceso a ms informacin y servicios ms convenientes, respectivamente. Por su parte, un 11% no identific ninguno de los mencionados, o no respondi.

gobierno ms responsable servicios ms convenientes 11% 15% 31% ms eficiencia y mejor relacin costoefectividad ms acceso a ms informacin otros

16% 27%

Figura 7: Grfico sobre los beneficios esperados por los ciudadanos de Japn con el gobierno electrnico. Elaborado sobre la base de Clift (2004).

Vemos as la dicotoma entre quienes ponen su acento en las TIC como instrumento para mejorar la eficiencia y quienes centran su mirada en las TIC como instrumento para mejorar la participacin. En el primer caso, el problema implcito es la organizacin de los recursos; en el segundo, la distribucin de esos recursos. Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 35

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Si identificamos con Castells (1997) a la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento como aquella donde los procesos centrales de generacin del conocimiento, productividad econmica, poder poltico/militar y funcionamiento de los medios de comunicacin son fuertemente transformados por un paradigma informacional, que est connotado con los nuevos medios tecnolgicos que siguen la lgica de la interconexin entre sistemas (morfologa de redes), entenderemos que una poltica de Gobierno Electrnico orientado a la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, debe poner el acento en aspectos relacionados con la responsabilidad, rendicin de cuentas y participacin. Es necesario superar el modelo tecnolgico que obstaculiza la oportunidad de incorporar seriamente a las TIC para impulsar el desarrollo de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento. Como hemos sealado en otro lugar (Kaufman et al., 2007:25-26) este modelo a superar se distingue por: o o Focalizar el Gobierno Electrnico slo en su dimensin tecnolgica, dirigido a brindar alguna informacin institucional y servicios, sin puedan opinar sus usuarios al respecto; no evidenciar preocupacin por el desarrollo de un Back Office donde los distintos niveles de gobierno se encuentren articulados y menos an, dar servicios que redunden en un mejoramiento de las respectivas competencias interdisciplinarias de los funcionarios estables; otorgar un efecto mgico a la adquisicin de la tecnologa y, por lo tanto, confiar en quienes saben manejarla: los expertos; por ende, considerar que el Gobierno Electrnico es cuestin de informticos, no de formulacin de polticas pblicas; omitir toda consideracin acerca de los cambios culturales e institucionales que se requeriran para brindar en lnea servicios que la misma comunidad tendra que definir; entender que la instauracin de un Gobierno Electrnico consiste en la construccin de algunos portales con alguna informacin oficial, ms algo de tecnologa, sumando algunos procesos electrnicos internos en el gobierno, todo superpuesto al mismo andamiaje burocrtico existente; duplicar polticas y estrategias, ya que no hay planificacin ni registro de las iniciativas por la dispersin incontrolada de reas de informtica descentralizadas; no integrar su desarrollo con las polticas relacionadas con la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento: el Gobierno Electrnico y la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento funcionaran entonces como compartimientos estancos; y desconocer la importancia de la produccin de contenidos para dar herramientas a sus comunidades en vas a una mejor insercin en la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento.

o o

o o

Un Gobierno Electrnico orientado a la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento debe estar enfocado a aplicar las TIC en todas las funciones gubernamentales, aprovechando los modelos de organizacin en red para integrar paulatinamente procesos, funciones y actores (pblicos y privados). Es necesario asumir el desafo de impulsar modelos asociativos de Gobierno Electrnico donde el gobierno funciona como el principal articulador de un conjunto de actores (stakeholders) que participan, con diversos niveles de responsabilidad, del diseo e implementacin de polticas ligadas al desarrollo del Gobierno Electrnico y la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento (OCDE, 2001). Los procesos de cooperacin/integracin/pblico-privadas sin lugar a dudas redundarn en la comprensin recproca de los problemas a resolver y en un aumento de legitimidad de los gobiernos. Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 36

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Pero, como paso previo, habr que avanzar sobre la dimensin poltica que tiene la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento. Una visin tecnocrtica del Gobierno Electrnico pretende despolitizar aspectos importantes de la vida cotidiana. Sin embargo, los problemas relacionados con esta nueva vinculacin entre los ciudadanos y sus gobiernos, el diseo de los portales y los servicios, la conceptualizacin del inters general, la universalidad de los servicios tecnolgicos, el voto electrnico, el acceso a la informacin, la cibercultura, etc., no son problemas tcnicos sino problemas estrictamente polticos (Piana, 2006).

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Sntesis
Vimos en esta unidad que el concepto de Gobierno Electrnico nace asociado a las polticas del New Public Managment, relacionando sus beneficios a la eficiencia y la eficacia de la Administracin Pblica. Sin embargo ese concepto fue permeable a otros usos y finalidades. De la mano de las facilidades de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, de las nociones de transparencia, de la participacin ciudadana y la rendicin de cuentas fueron ocupando un espacio central en la conceptualizacin del Gobierno Electrnico. Hoy, la idea de accountability (trmino que incluye tanto la obligacin de rendir cuentas como la responsabilidad gubernamental hacia el electorado) es clave para reconstruir el concepto de Gobierno Electrnico.

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