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En esta unidad pondremos la lupa sobre los conceptos bsicos de gobierno electrnico
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Unidad 2. Conceptos Bsicos ......................................................................................................... 7 2.1. Gobierno Electrnico y Administracin Electrnica .................................................................. 7 2.2. Principios y Presupuestos del Gobierno Electrnico .............................................................. 12 2.3. Beneficios y lmites del Gobierno Electrnico......................................................................... 22 2.4. Modalidades de Gobierno Electrnico.................................................................................... 27 2.5. Etapas del Gobierno Electrnico............................................................................................ 30 2.6. Gobierno Electrnico orientado a la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento .............. 33 Sntesis......................................................................................................................................... 38 Bibliografa.................................................................................................................................... 39
2.1.1. Introduccin Pueden sealarse tres momentos o etapas en el estudio de las problemticas derivadas de la utilizacin de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, en adelante TIC. Cronolgicamente, el primero de ellos incumbe a las problemticas vinculadas a las transacciones econmicas entre particulares, particulares y empresas y empresas entre s. Estos estudios, desarrollados aproximadamente desde 1990, generaron lo que dio en llamarse e-commerce o comercio electrnico, que trata de resolver las cuestiones atinentes a la seguridad de las transacciones electrnicas, la identificacin de los negociantes, la firma electrnica, etc. A esta primera etapa podremos identificarla como relacin dentro del mbito privado-privado. La segunda de ellas, que involucra una relacin pblico-privado, ha tratado de estudiar las problemticas generadas por la utilizacin de las TIC como medio de vinculacin entre gobernantes y gobernados. Esta relacin puede darse desde una vinculacin horizontal, esto es, transacciones entre los diferentes organismos de la Administracin Pblica o desde una vinculacin vertical entre la administracin y los particulares o empresas. Estos estudios son principalmente abordados desde las ciencias de la administracin, de la organizacin y las ciencias polticas. La tercera etapa, novsima en cuanto a su estudio y problemticas, se relaciona con las influencias que las innovaciones informticas tienen sobre el sistema democrtico (e-democracy o democracia electrnica). Estas cuestiones pueden ser calificadas como problemas especficos del mbito pblico ya que los dos sujetos de la relacin actan como sujetos polticos: los electores como ciudadanos con derechos polticos y los gobernantes y candidatos a acceder a los cargos de gobierno. Estos problemas son estrictamente problemas polticos y, consecuentemente, deben ser analizados desde la ciencia poltica. Nos centraremos en esta Unidad en el estudio de la segunda de estas relaciones y que ha dado lugar a una nueva rea del conocimiento llamada Gobierno Electrnico. 2.1.2. Origen del concepto y su encuadre ideolgico Gobierno Electrnico y Administracin Electrnica son utilizados como sinnimos en la gran mayora de documentos que tratan esta temtica; el primero es ms utilizado en Latinoamrica y el segundo en Espaa aunque las dimensiones de los conceptos son distintas, como veremos ms adelante. Existen varias definiciones acerca de lo que debe entenderse por Gobierno o Administracin Electrnica; en realidad tantas como autores, informes y normas se refieran a este nuevo concepto. Ello nos enfrenta a un primer problema de tipo conceptual. Como se ha sealado No es que no se haya escrito sobre estos temas, todo lo contrario. Tal vez se ha escrito demasiado. Ros de bits y tinta inundan temas como Gobierno Electrnico, Sociedad Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 7
RGIMEN ELECTRNICO
(e-government)
2.1.5. reas del Gobierno Electrnico El concepto genrico de Gobierno Electrnico puede ser desagregado, al menos, en dos campos de accin relacionados con el uso de las TIC, segn est dado hacia dentro de la administracin pblica, Back Office, o hacia los otros actores que, de una u otra manera, se relacionan con ella a travs de la pantalla, Front Office (Reilly, 2004). Dentro del Back Office se incluyen aquellos programas, acciones e iniciativas relacionadas con la aplicacin de las TIC a la organizacin y a los procedimientos internos a la Administracin Pblica (Gasc, 2004). En esta lnea de accin caben incluir todos aquellos procesos que, utilizando las TIC, apoyen las acciones propias del gobierno, desde el uso de las PC, su interconexin a Extranets o la creacin de una Intranet corporativa, la digitalizacin de la correspondencia, la creacin de un sistema de seguimiento de expedientes, hasta la creacin de mecanismos para el uso de la informacin pblica para mejorar el proceso de toma de decisin. Especial referencia debe hacerse en esta lnea a las acciones orientadas a la capacitacin de los recursos humanos y a aquellas que tienden al rediseo organizacional, la gestin de las compras pblicas y la administracin financiera del Estado (Araya Dujisin, 2004). Por su parte, dentro del concepto del Front Office se hace referencia a aquellas iniciativas en las cuales las TIC son aplicadas para brindar servicios y mejorar el relacionamiento con los actores externos a la administracin. Se busca crear una nueva interaccin entre las administraciones y otros actores, ya sean ciudadanos, organizaciones civiles o empresas. Estos tipos de iniciativas apuntan a mejorar el relacionamiento y la velocidad de la accin. Cabe incluir programas relacionados con el acceso a la informacin pblica, la prestacin de servicios y Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 11
FRONT OFFICE
BACK OFFICE
E-GOBERNANZA
POLTICAS DE CONECTIVIDAD
Figura 2: reas del Gobierno Electrnico
Ahora bien, sin dejar de considerar la importancia de la distincin, lo cierto es que para la implantacin efectiva del Gobierno Electrnico no pueden escindirse las acciones entre cada uno de los campos de accin. Es que, lo que se encuentra detrs de la pantalla, la reorganizacin administrativa, es un reflejo de lo que se ofrece, de lo que se muestra por la pantalla (Front Office). Es por ello que, no podr haber nunca ventanilla nica, es decir, punto nico de entrada, con una organizacin burocrtica.
Como ya mencionramos, las polticas de Gobierno Electrnico nacen de la mano del New Public Managment. La Nueva Gestin Pblica procur producir importantes modificaciones en la lgica del funcionamiento burocrtico. Las polticas de reforma, de lo que fue dado en llamar el Consenso de Washington, irrumpieron en toda Latinoamrica. Justificadas por la profunda situacin de emergencia financiera y econmica, por la deslegitimacin de los modelos desarrollistas-autoritarios y por el colapso de los modelos socialistas de Europa del Este, el modelo neoliberal fue casi nico en los esquemas de reforma. Muchas de sus consignas, en cuanto al diseo del Estado, son muy conocidas en Latinoamrica: achicamiento del Estado, privatizaciones, disciplina fiscal y reduccin de costos. Dos grandes corrientes integran la Nueva Gestin Pblica, el Gerencialismo y Teora de la Eleccin Pblica; la primera de ellas es ms conocida y su impronta est dada por la incorporacin en el mbito pblico de la lgica del mundo empresario y gerencial. En cuanto al diseo institucional, la Nueva Gestin Pblica ha buscado construir modelos de organizacin ms flexibles a travs de la desregulacin, descentralizacin y delegacin; la profesionalizacin de funciones; la desagregacin de las reas de competencia en agencias gubernamentales promoviendo su competencia y rivalidad; y la flexibilidad laboral (Heeks, 2001). Uno de los ms importante principios que orientaron las reformas administrativas fue la separacin del mbito de planificacin, decisin, control y evaluacin, del mbito de la gestin. Sobre este ltimo se construira un sistema de rendicin de cuentas con una clara asignacin de responsabilidades por las acciones que implicaba, a su vez, la evaluacin del rendimiento mediante una definicin previa y cuantitativa de metas, objetivos e indicadores de xito. El ideario de la Nueva Gestin Pblica se ha difundido enrgicamente a nivel mundial como eje central para el cambio y la modernizacin de las administraciones pblicas, en pases con tradiciones institucionales tan dismiles como Estados Unidos, Suecia, Gran Bretaa, Francia, Australia, incluyendo los de la propia regin de Amrica Latina aunque el resultado concreto de su aplicacin ha adquirido escasa difusin (Lpez, 2005). Pero es Estados Unidos el principal pas promotor del modelo para la nueva gerencia pblica, a partir de la importante difusin alcanzada por la conocida obra Reinvencin del Gobierno, de Osborne y Gaebler (1994) y sus principios de la modernizacin, denominados por las Cinco R: Reestructuracin, Reingeniera, Reinvencin, Realineacin y Reconceptualizacin. Estas nuevas teoras organizacionales hablan de gestin pues se intenta poner el acento en las reglas y decisiones necesarias para incentivar y coordinar acciones. Ahora bien, el carcter pblico aade una cualificacin especfica a esa gestin de acciones: los fines comunes de bien pblico que deben seguir esas acciones, condicionadas no slo por las propias limitaciones del entorno administrativo, sino tambin por las decisiones polticas. Las consignas posburocrticos resultan sumamente atrayentes. Existe la creencia de que su ejercicio conduce a un gobierno ms econmico y eficiente, con servicios de mayor calidad y programas ms eficaces. Adems, simultneamente, introduce cambios como: ampliacin del control poltico, mayor libertad a los gerentes para que lleven a cabo su gestin, mayor transparencia gubernamental; postulados todos de los que nadie podra renegar. Adems, los principios y tcnicas que configuran el management pblico se presentaron como un conjunto de iniciativas aplicables a todo tipo de organizaciones y caracterizadas por su neutralidad poltica. Un giro copernicano llevara a correr al Estado del centro del sistema, otorgndole ese lugar al ciudadano, al que se considerara un cliente al que se le prestan servicios. Se pens que la legitimidad del Estado no estara dada por su estructura institucional sino por su capacidad de Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 13
Los estudios del socilogo alemn, Max Weber, son an hoy esenciales para comprender la organizacin burocrtica como tipo ideal Bajo este sistema de organizacin, las reglas son tcnicas, objetivas e impersonales y el procedimiento es formal y escrito, todo ello en procura de la objetividad y racionalidad. Consecuentemente, los deberes y los derechos, as como las actividades, se encuentran predeterminados independientemente de las aptitudes o capacidades especficas de las personas en el cargo. Se supone que las funciones han sido previamente distribuidas en virtud de una capacidad objetivamente demostrada. Como otra derivacin de estos principios se establece un sistema piramidal de mando y obediencia, con sistemas de control escalonado, ya sea por inspeccin de la autoridad superior o bien por apelacin del perjudicado hasta llegar a la cspide mxima de poder. Conforme a este modelo, la distribucin de tareas contribuira a la legitimidad racional del sistema a la vez que a una mayor productividad. Las Administraciones Pblicas se han caracterizado tambin por su ritualismo: realizacin de tareas operativas rutinarias, unidades de gran dimensin, procedimientos y sistemas de comunicacin muy formalizados, proliferacin de reglas y un poder de decisin limitado por una extensa red escalonada de jerarquas. Ciertamente que este esquema estaba pensado para funcionar sobre la base de un sistema poltico cerrado, en un ambiente estable y con participacin poltica limitada. Con demandas simples, las tareas rutinarias tienen buenos resultados y las actividades de control son sencillas. Pero con la apertura poltica y las nuevas demandas provenientes de sectores antes excluidos, el sistema burocrtico respondi creando nuevos organismos especficos y nuevas estructuras superiores de control. La reproduccin descontrolada de este esquema se aceler con el Estado de Bienestar que, naturalmente, necesit de una mayor estructura organizacional.
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Figura 3: Mientras que en las estructuras burocrticas tradicionales las relaciones son jerarquizadas y formales up-botton (de arriba a abajo) en el modelo de organizacin en red las comunicaciones son directas y las conectividades no suman peso a la estructura.
Una red no est conformada slo por los actores y los recursos que se comparten: existen reglas, que si bien son ambiguas y no est claro quin debe aplicarlas, orientan el comportamiento y posicionamiento de los actores y sugieren qu est permitido y qu no lo est. Adems de indicar qu accin est interconectada con qu posicin y qu costes y beneficios estn asociados con determinados comportamientos. Estas reglas informales generan ciertas percepciones acerca del rol que ocupa cada uno de los miembros de la red y cules son las reglas de juego; ellas son las que permiten dar sustentabilidad a la red ms all de los actores que la integran. As, las redes no se sustentan en una relacin jerrquica entre sus diferentes unidades, sino en la confianza y consenso, confianza que implica coordinacin horizontal entre los varios actores que la conforman. La confianza no es espontnea y tiene que ser sostenida. Por ello uno de los mayores problemas de las redes es asegurar su permanencia. En efecto, la subsistencia depender de que los procesos comunicacionales puedan establecerse de forma continua, estable y duradera, pero si es cierto que las redes son redes que conectan personas, la persistencia de la red depender muchas veces de vnculos informales entre personas antes que entre instituciones (Brzel, 1997).
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2.3.1. Beneficios Toda accin de gobierno debe tender a la mejora de la calidad de vida del ciudadano. En este sentido, el Gobierno Electrnico slo es una herramienta ms a disposicin del Gobierno y de los ciudadanos, empresas, organizaciones, que puede redundar en mejoras concretas. Pero, veamos en detalle cules y qu beneficios pueden lograrse si se implanta un programa integral de Gobierno Electrnico, desde el lado del usuario, delante de la pantalla, y desde el lado de la administracin, detrs de la pantalla. Como beneficios para el usuario se pueden mencionar: a) Provisin de servicios, mejor atencin, ms calidad, agilidad y eficiencia: El primer beneficio para el usuario se encuentra en la provisin de servicios pblicos en lnea. Si los principios democrticos exigen que el Estado brinde servicios con un alcance universal al ciudadano-usuario, el Gobierno Electrnico permite que la administracin pueda cumplir con este postulado, hoy ms terico que real atento a la inmensa cantidad de obstculos que existen en las Administraciones, obstculos que van desde los costos del traslado, prdida de tiempo, hasta las propias formas de atencin de las oficinas pblicas. A travs de una plataforma en lnea es posible perfeccionar la calidad de los servicios que se prestan. Ciertamente, slo con una gua nica de trmites que informe los requisitos, tiempos, organismos y costos para la prestacin de un servicio, se mejora la actual situacin. No slo se gana con la unificacin de exigencias conocemos por experiencia que cada oficina tiene propias exigencias fuera de las realmente necesarias o requeridas por ley sino que, tambin se facilita el entendimiento y el acceso al servicio ya que el trmite est explicado con anticipacin.
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Existen tambin claros beneficios desde el lado de la Administracin Pblica. En efecto, una poltica de Gobierno Electrnico debe mejorar sustancialmente la gestin de la Administracin Pblica, pues si el Gobierno Electrnico es algo ms que informacin institucional, deben existir por detrs de la pantalla, procesos comunicacionales abiertos, integracin de la informacin, simplificacin de trmites, automatizacin de respuesta y polticas de reforma administrativa que acenten la coordinacin, planificacin, ejecucin y control. Veamos un poco ms detalladamente los beneficios del uso de las TIC en la Administracin Pblica: a) Agilidad y seguridad en los documentos: Frente al papel como tradicional medio de comunicacin entre la administracin y el administrado, los documentos electrnicos se presentan como una alternativa con varios beneficios. La reduccin del costo de los insumos en papel, tinta, impresin y de espacio para el depsito de papel y registro de documentos son importantes cuando se utiliza el documento digital, pero no es el principal beneficio para la administracin. El documento digital contribuye a disminuir el nivel de error; el trabajo la lnea conjunta de varios organismos hace innecesarios los pases; el Estado evita tareas repetitivas de control o de informacin. A travs de la validacin automtica se puede efectuar el rechazo de documentos mal presentados evitando la consecuente prdida de tiempo tanto para el ciudadano como para el Estado. No existe el peligro del desgaste por la manipulacin, y con un mnimo de seguridad, no se pierden, no se alteran y son documentos fiables. Por ltimo, se puede conservar un historial del documento, sus modificaciones y los autores, se pueden aadir archivos de imgenes, sonido o texto, y se puede automatizar el llenado de formularios sobre la base de los datos que el propio Estado ya tiene en su poder. Es as, que la utilidad de este tipo de soporte constituye una herramienta que puede brindar coherencia, exactitud y agilidad a las actividades de la administracin. b) Menos burocracia: Como se desprende de las anteriores consideraciones, la agilizacin y simplificacin del proceso derivar necesariamente en la disminucin de la burocracia. An sin llegar al extremo del cambio de lgica de la administracin, la simple informatizacin de algunos de los trmites implicar una redistribucin de las tareas administrativas hacia tareas productivas. Desaparece la necesidad de contar con oficinas de atencin al pblico con gran cantidad de personal, correos internos o de personal administrativo dedicado a las tareas vinculadas con la atencin, el expediente o el papel, reduciendo la base no especializada de la pirmide jerrquica a una base intermedia ms profesionalizada y dedicada a la gestin de la cosa pblica y los servicios pblicos. c) Integracin de los servicios pblicos: Para dar un paso ms, desde la disminucin de la burocracia hacia la integracin, ser necesaria una ingeniera administrativa que supere la actual lgica de funcionamiento de las instituciones pblicas. Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 24
Segn hacia quin sea dirigida la iniciativa, se clasifican las polticas de Gobierno Electrnico en Gobierno a Ciudadano (G2C, por Government to Citizen), Gobierno a Empresa (G2B, por Government to Business), Gobierno a Gobierno (G2G, por Government to Government) y Gobierno a Empleado (G2E, por Government to Employer). 2.4.1. Gobierno a Ciudadano (G2C) Bajo la modalidad Gobierno a Ciudadano se suelen agrupar aquellas iniciativas de Gobierno Electrnico destinadas a ofrecer servicios administrativos o de gobierno, informacin pblica y nuevos canales de conexin a los ciudadanos que necesiten realizar un trmite ante la Administracin Pblica, solicitud que puede ser formulada y/o completada a travs de Internet o con otras TIC. Desde pedir un subsidio, solicitar una beca, consultar las deudas impositivas o los horarios de atencin, hasta la obtencin de licencias y permisos; desde la solicitud de un turno en un hospital o en el registro de las personas, hasta el envo de formularios de impuestos; desde la obtencin y pago de boletas hasta la consulta o la denuncia por medios electrnicos. Estos son algunos ejemplos claros de los servicios que pueden estar disponibles por Internet. Los beneficios suelen estar asociados al ahorro en tiempo y dinero pues el ciudadano-usuario al evitar acudir a las oficinas pblicas, tambin evita las esperas y las filas. Adems, se puede mejorar la eficiencia a travs de la flexibilidad ya que el servicio puede estar disponible 24 hs. por da los 365 das del ao. Como veremos, para vencer la natural resistencia que implica este cambio de modalidad es necesario seguir ciertas normas y buenas prcticas. La que establece que los trmites deberan agruparse en torno a eventos de vida del ciudadano, ejes temticos o por perfiles (empresario, estudiante, trabajador, retirado) y no segn al organismo que presta el servicio o brinda la informacin, es una de ellas. Es indispensable que la oferta de la gua de trmites se encuentre constantemente actualizada, pues conducira a un rotundo fracaso si la informacin en Internet se encuentra desactualizada y los servicios solicitados o completados no tienen validez luego. 2.4.2. Gobierno a Empresa (G2B) Bajo la modalidad de Gobierno a Empresa se incluyen las iniciativas de Gobierno Electrnico que tienen por finalidad brindar, por medio de las TIC, servicios pblicos y de informacin especficamente dirigidos a empresas. Adems de la obtencin de licencias y permisos, el envo de formularios y pago de impuestos; tienen especial relevancia para el sector las prestaciones relacionadas con la seguridad social, el Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 27
2.4.3. Gobierno a Gobierno (G2G) En los procesos de Gobierno a Gobierno se ubican todas las iniciativas y acciones de Gobierno Electrnico destinadas a generar y facilitar las relaciones intragubernamentales e intergubernamentales. Las comunicaciones verticales y horizontales se constituyen en un prerrequisito para toda accin poltica que involucre a ms de un actor. Todos los sistemas transversales o de control de las Administraciones pueden ser coordinados a travs de las TIC. En los lugares donde se lo ha implementado, la publicacin Web de casos exitosos ha sido una herramienta muy eficaz a la hora de generar pautas y modelos para la ejecucin de polticas (banco de proyectos exitosos). El trabajo se complementa con la utilizacin de correo electrnico interno, actas legalizadas electrnicamente, automatizacin del flujo de trabajo y creacin de un ambiente propicio para el trabajo cooperativo. Adems, es necesario destacar lo importante que resulta para los Estados Federales de gran extensin territorial, la posibilidad de coordinar sus polticas pblicas en todos los niveles. Con las TIC, ese obstculo puede ser fcilmente salvado. En efecto, se puede compartir bases de datos, integrar sistemas y procesos, crear un Intranet federal, facilitar reportes y transferencias de recursos. Asimismo, es posible generar presupuestos, adquisiciones, ejecucin de gastos o prestacin de servicios en comn, o bajo un mismo sistema, que facilite la informacin, la ejecucin, la evaluacin y el control. Con ello, ser posible superar los actuales programas que, so pretexto de ausencia de informacin o imposibilidad de coordinacin por las distancias, suelen disearse a nivel central y ejecutarse descentralizadamente, desvirtuando el verdadero federalismo. 2.4.4. Gobierno a Empleados (G2E) Por ltimo, las acciones de Gobierno a Empleado son todas aquellas iniciativas cuyo objetivo es prestar servicios, o capacitar con el uso de las TIC, a empleados, agentes o funcionarios de la Administracin Pblica. Pero, tambin deben incluirse aquellas acciones tendientes a informatizar las bases de datos, legajos, antecedentes, sueldos y todo aquello que tienda a crear un sistema transversal de recursos humanos gil, veraz e integral como requisito indispensable para poder redisear la estructura de la administracin. Los sistemas informticos pueden proveer a los niveles superiores la informacin indispensable para supervisar a los agentes, independientemente del lugar fsico donde se encuentren. Se suelen mencionar, como ejemplos a replicar, aquellos casos de foros o redes internas donde se intercambian experiencias. Resulta recomendable promover, hacia el interior de la administracin, las experiencias de e-learning (enseanza a distancia a travs de las TIC) para que los empleados se puedan capacitar en lnea en cualquier momento sin importar el lugar en Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 29
Teniendo en cuenta la bidireccionalidad de las comunicaciones electrnicas, algunos autores, como Joia (2002), plantean relaciones Ciudadano a Gobierno (C2G por Citizen to Government) o Empresa a Gobierno (B2C por Business to Government) teniendo en cuenta al autor de la iniciativa. Tambin estas categoras suponen acciones previas de la Administracin Pblica, que habilita el servicio electrnico o el canal de comunicacin, sin configurar supuestos independientes que justifiquen su inclusin como categora autnoma.
La mayora de los estudios distinguen cuatro etapas o estadios de desarrollo en las polticas de Gobierno Electrnico: informacin; interaccin; gestin electrnica y transaccin. 2.5.1. Informacin La primera y ms natural etapa en la evolucin de los servicios del Gobierno Electrnico es la presentacin de la informacin bsica sobre los servicios pblicos por medios electrnicos, especialmente Internet (brochureware). Casi todas las pginas Web oficiales de primera generacin slo poseen informacin acerca de la institucin, horarios de atencin, misiones y funciones, estructura organizativa, funcionarios a cargo, obtencin de formularios, catlogo de productos o servicios, listado de normas o proyectos, preguntas frecuentes (f.a.q. por su trmino en ingles, frequently asked questions), etc. Son pginas meramente pasivas o estticas, no receptoras de pedidos o consultas. An cuando aprovechan limitadamente los recursos tecnolgicos, la publicacin Web de esa informacin constituye un gran avance respecto a las formas tradicionales de obtencin y por ello todas las pginas, an en su forma ms evolucionada, conservan este tipo de servicios: se facilitan las transacciones, se ahorra tiempo y dinero en traslados o consultas telefnicas. Este primer nivel casi no precisa de cambios administrativos ni organizacionales pues supone slo la puesta en lnea de los servicios existentes. Sin embargo, como bien seala Orrego (2004), esta etapa supone la informatizacin, es decir, la presencia de computadoras, la automatizacin de algunas tareas y la existencia de personal especializado que genere y actualice la informacin. Esta fase debe ser precedida por la recopilacin de los datos y su posterior digitalizacin. 2.5.2. Interaccin Si bien la primera etapa es necesaria, est lejos de satisfacer los actuales estndares y expectativas acerca de lo que debe ser el Gobierno Electrnico. Un importante avance es la comunicacin bidireccional donde el usuario ya puede efectuar consultas y obtener respuestas de la administracin por va electrnica (customer interactivity). La interaccin supone la posibilidad de dilogo entre el usuario y la administracin. Para este dilogo debe existir, al menos, alguna direccin de contacto de la oficina pblica hasta llegar a las Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 30
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Informacin
Interaccin
Gestin Electrnica
Transaccin
Este tipo de desarrollo de servicios precisa de una reingeniera administrativa, adems de una fuerte inversin para adoptar las soluciones tecnolgicas avanzadas y complejas. La integracin de todos los servicios y el ofrecimiento de nuevos, es la clave para el funcionamiento del Gobierno Electrnico en su mxima expresin, lo cual requiere modificar la gestin habitual de la administracin. Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 32
Es importante repasar algunas afirmaciones hechas en los puntos anteriores. En primer lugar, afirmamos que toda poltica de Gobierno Electrnico debe mejorar la gobernabilidad del sistema pues aqul, no slo supone ms eficacia y eficiencia en la gestin gubernamental, sino tambin, un nuevo tipo de relacionamiento del gobierno con los distintos actores sociales, donde la transparencia y la participacin juegan un rol central. En efecto, teniendo en cuenta que desde una visin comunicacional del sistema poltico los cambios en los canales y los flujos de informacin modifican la propia estructura del sistema (Deutsch, 1971), una poltica de Gobierno Electrnico produce importantes efectos porque aporta mucha informacin y abre nuevos canales de comunicacin. Por ello, si no hay un verdadero cambio en la lgica de participacin, es porque no se han abierto nuevos canales participativos. De ah que sin cambios a nivel participativo podemos afirmar que no hay un verdadero esquema de Gobierno Electrnico, sino la mera informatizacin de los servicios existentes. Si la propia lgica del Estado no fomenta de manera institucionalizada y sistematizada mecanismos de participacin en los procesos de toma de decisin, no puede esperarse lgicamente que con las TIC se creen canales de dilogo. Esto es, las TIC podrn contribuir a mejorar las relaciones hoy existentes; podrn incluso ampliarlas all donde no existan como consecuencia de la distancia o por otras cuestiones formales, pero no podrn crear por su sola existencia mecanismos democrticos de participacin si ellos todava no existen. Dijimos tambin que las TIC, al optimizar los flujos de informacin, facilitan los modelos de organizacin en red y que, en ellos todas las unidades interactan. Las redes sustentadas en las polticas de Gobierno Electrnico generan confianza pues los ciudadanos estn informados, implicados y pueden influir en las decisiones. Este es un proceso que se retroalimenta pues cuando los ciudadanos se sienten copartcipes en las decisiones, se informan ms y participan ms en el debate de la cosa pblica. Como ha dicho Cistoldi (2002) el grado ms avanzado de Gobierno Electrnico supone una interaccin tal que crea una comunidad de intereses ya que, cuanto ms desarrollados son los esquemas de Gobierno Electrnico, ms poder social tienen los ciudadanos.
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Transaccin desarrollo
Gestin Electrnica
Interaccin
Informacin
alcance
G2B
G2G
G2C
Figura 5: Dimensiones de la introduccin de las TIC en el gobierno elaborado sobre la base de Petrizzo Pez (2005). El cuadro da muestras de cmo la evolucin de las etapas de gobierno electrnico suponen un mayor poder social.
Queremos decir con todo esto, que si bien el Gobierno Electrnico naci como un concepto sustentado en las polticas de la Nueva Gestin Pblica, los propios principios y presupuestos que se hallaban implcitos en su lgica de funcionamiento han hecho que la eficacia y eficiencia sean slo una parte, ni siquiera la ms importante, de los beneficios que aporta cuando alcanza sus mximos grados de desarrollo. Sin la participacin de los ciudadanos-usuarios es difcil esperar resultados acorde a las expectativas, pues el diseo del Gobierno Electrnico no debe partir de la oferta sino de la demanda de servicios. Por ello, la identificacin de las demandas resulta esencial para el diseo de las polticas de Gobierno Electrnico. En ese sentido, mientras los informes de instituciones pblicas y de organismos internacionales destacan a la eficiencia, la eficacia y el ahorro como los beneficios esperados que el Gobierno Electrnico puede generar en los gobiernos, otros estudios han demostrado que los beneficios esperados por los ciudadanos son otros. Clift (2004) cita dos informes en los cuales el inters preponderante de los ciudadanos est focalizado en obtener mayores niveles de responsabilidad. 1. En los Estados Unidos de Amrica el estudio elaborado por el Centro para la Excelencia en 2003 pone de manifiesto que, el 28% de los entrevistados encuentra, que el mayor beneficio por el uso de las TIC, es la generacin de un gobierno ms responsable con sus ciudadanos. El segundo lugar, con el 19 % de respuestas, lo obtuvo la generacin de ms eficiencia y mejor relacin costo-efectividad; cerca del 18% logr la demanda de acceso a mayor informacin y el 16 % de las respuestas identific como mayor beneficio a un gobierno con ms capacidad de proveer seguridad. Un 13% respondi servicios ms convenientes. Un 6% no identific ninguno de los mencionados, o no respondi. Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 34
gobierno ms responsable con sus ciudadanos ms eficiencia y mejor relacin costoefectividad acceso a mayor informacin capacidad de proveer seguridad servicios ms convenientes otros 13% 6% 28%
Figura 6: Grfico sobre los beneficios esperados por los ciudadanos de Estados Unidos de Norteamrica con el gobierno electrnico. Elaborado sobre la base de Clift (2004).
2. Por su parte, un estudio realizado en Japn en 2001, obtuvo resultados similares: 31%, 16%, 15% y 27% para las categoras gobierno ms responsable, ms eficiencia y mejor relacin costo-efectividad, ms acceso a ms informacin y servicios ms convenientes, respectivamente. Por su parte, un 11% no identific ninguno de los mencionados, o no respondi.
gobierno ms responsable servicios ms convenientes 11% 15% 31% ms eficiencia y mejor relacin costoefectividad ms acceso a ms informacin otros
16% 27%
Figura 7: Grfico sobre los beneficios esperados por los ciudadanos de Japn con el gobierno electrnico. Elaborado sobre la base de Clift (2004).
Vemos as la dicotoma entre quienes ponen su acento en las TIC como instrumento para mejorar la eficiencia y quienes centran su mirada en las TIC como instrumento para mejorar la participacin. En el primer caso, el problema implcito es la organizacin de los recursos; en el segundo, la distribucin de esos recursos. Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 35
Si identificamos con Castells (1997) a la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento como aquella donde los procesos centrales de generacin del conocimiento, productividad econmica, poder poltico/militar y funcionamiento de los medios de comunicacin son fuertemente transformados por un paradigma informacional, que est connotado con los nuevos medios tecnolgicos que siguen la lgica de la interconexin entre sistemas (morfologa de redes), entenderemos que una poltica de Gobierno Electrnico orientado a la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, debe poner el acento en aspectos relacionados con la responsabilidad, rendicin de cuentas y participacin. Es necesario superar el modelo tecnolgico que obstaculiza la oportunidad de incorporar seriamente a las TIC para impulsar el desarrollo de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento. Como hemos sealado en otro lugar (Kaufman et al., 2007:25-26) este modelo a superar se distingue por: o o Focalizar el Gobierno Electrnico slo en su dimensin tecnolgica, dirigido a brindar alguna informacin institucional y servicios, sin puedan opinar sus usuarios al respecto; no evidenciar preocupacin por el desarrollo de un Back Office donde los distintos niveles de gobierno se encuentren articulados y menos an, dar servicios que redunden en un mejoramiento de las respectivas competencias interdisciplinarias de los funcionarios estables; otorgar un efecto mgico a la adquisicin de la tecnologa y, por lo tanto, confiar en quienes saben manejarla: los expertos; por ende, considerar que el Gobierno Electrnico es cuestin de informticos, no de formulacin de polticas pblicas; omitir toda consideracin acerca de los cambios culturales e institucionales que se requeriran para brindar en lnea servicios que la misma comunidad tendra que definir; entender que la instauracin de un Gobierno Electrnico consiste en la construccin de algunos portales con alguna informacin oficial, ms algo de tecnologa, sumando algunos procesos electrnicos internos en el gobierno, todo superpuesto al mismo andamiaje burocrtico existente; duplicar polticas y estrategias, ya que no hay planificacin ni registro de las iniciativas por la dispersin incontrolada de reas de informtica descentralizadas; no integrar su desarrollo con las polticas relacionadas con la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento: el Gobierno Electrnico y la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento funcionaran entonces como compartimientos estancos; y desconocer la importancia de la produccin de contenidos para dar herramientas a sus comunidades en vas a una mejor insercin en la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento.
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Un Gobierno Electrnico orientado a la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento debe estar enfocado a aplicar las TIC en todas las funciones gubernamentales, aprovechando los modelos de organizacin en red para integrar paulatinamente procesos, funciones y actores (pblicos y privados). Es necesario asumir el desafo de impulsar modelos asociativos de Gobierno Electrnico donde el gobierno funciona como el principal articulador de un conjunto de actores (stakeholders) que participan, con diversos niveles de responsabilidad, del diseo e implementacin de polticas ligadas al desarrollo del Gobierno Electrnico y la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento (OCDE, 2001). Los procesos de cooperacin/integracin/pblico-privadas sin lugar a dudas redundarn en la comprensin recproca de los problemas a resolver y en un aumento de legitimidad de los gobiernos. Unidad 2: Conceptos Bsicos Introductorios 36
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Sntesis
Vimos en esta unidad que el concepto de Gobierno Electrnico nace asociado a las polticas del New Public Managment, relacionando sus beneficios a la eficiencia y la eficacia de la Administracin Pblica. Sin embargo ese concepto fue permeable a otros usos y finalidades. De la mano de las facilidades de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, de las nociones de transparencia, de la participacin ciudadana y la rendicin de cuentas fueron ocupando un espacio central en la conceptualizacin del Gobierno Electrnico. Hoy, la idea de accountability (trmino que incluye tanto la obligacin de rendir cuentas como la responsabilidad gubernamental hacia el electorado) es clave para reconstruir el concepto de Gobierno Electrnico.
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